V. Blanda Pres., C. Vallorani Est, PARTI: (F. P. rapp. avv.to Santo Emanuele Mungari c. A.S.I. Agenzia Spaziale Italiana rapp. Avv.ra Gen.le Stato nonchè A.P. rapp. avv.to Rosalba Chiaradia, A.M.S. e F.T. rapp. avv.to Massimiliano Brugnoletti)

Sono devolute alla giurisdizione del Giudice Ordinario le controversie aventi ad oggetto la contestazione dell’esito e della graduatoria finale delle selezioni per la progressione da un livello di inquadramento a quello immediatamente superiore nel profilo di tecnologo, bandite dall’Agenzia Spaziale Italiana ai sensi dell’art. 15 del CCNL ASI del 29 novembre 2007.

1.- Lavoro presso le pp.AA. – Agenzia Italiana dello Spazio (ASI) controversie – graduatoria finale delle selezioni per la progressione da un livello di inquadramento a quello immediatamente superiore – giurisdizione dell’AGO – sussiste.

Sono devolute alla giurisdizione del Giudice Ordinario le controversie aventi ad oggetto la contestazione dell’esito e della graduatoria finale delle selezioni per la progressione da un livello di inquadramento a quello immediatamente superiore nel profilo di tecnologo, bandite dall’Agenzia Spaziale Italiana ai sensi dell’art. 15 del CCNL ASI del 29 novembre 2007: tale norma contrattuale, infatti, uniformando la classificazione dei tecnologi ai principi di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, ha consequenzialmente regolato le suddette progressioni interne in modo nuovo e diverso rispetto al sistema vigente prima della privatizzazione del pubblico impiego, che era caratterizzato da "progressioni verticali" configurate come veri e propri mutamenti di "area", come risulta dagli artt. 63 e 64 del precedente CCNL 21 febbraio 2002 del Comparto Enti di ricerca.

La giurisdizione del G.O. è da riconoscere, in generale, in tutte le controversie relative a procedure riguardanti le progressioni all’interno di ciascuna area professionale o categoria, sia che riguardino l’acquisizione di posizioni più¹ elevate meramente retributive, sia che si riferiscano al conferimento di qualifiche (livello funzionale connotato da un complesso di mansioni e di responsabilità ) superiori (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, comma 1), perchè esse sono regolate da procedure poste in essere dall’Amministrazione con la capacità  ed i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, dello stesso D.Lgs. n. 165/2001).

N. 06180/2019 REG.PROV.COLL.

N. 14475/2015 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14475 del 2015, proposto da:

F.P., rappresentata e difesa dall’avvocato Santo Emanuele Mungari, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittorio Veneto, 108;

contro

A.S.I. – Agenzia Spaziale Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

A. P., rappresentato e difeso dall’avvocato Rosalba Chiaradia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Simeto, 12;

A.M. S. e F. T., rappresentati e difesi dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni 26/B;

omissis non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del decreto n. 326 del 23/09/2015 avente ad oggetto "esecuzione della sentenza n. 6231 dell’11/06/2014 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. III, confermata dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 1065 del 04/03/2015 – rinnovazione della selezione di cui al bando n. 8/2009. Approvazione graduatorie e nomina vincitori";

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Spaziale Italiana e di: omissis

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2019 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori: Avv. Pulfaro in sostituzione dell’Avv. S. E. Mungari, Avvocato dello Stato A. Jacoangeli, Avv. G. Tavernise in sostituzione dell’Avv. M. Brugnoletti e Avv. P. R. Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Ritenuto, in fatto, che:

– la dott.ssa F.P., dipendente dell’ASI – Agenzia Spaziale Italiana, inquadrata al II livello del profilo di Tecnologo (Area 1 – Istituzionale), partecipava alla selezione per titoli e colloquio, indetta dalla medesima Agenzia, con provvedimento direttoriale n. 281 del 21.12.2009 (bando n. 8/2009), finalizzata alla progressione al I livello del profilo di Tecnologo, relativamente l’Area 1 – Istituzionale (gestionale – amministrativa);

– il bando citato era stato oggetto di successive modifiche e precisazioni, ad opera dei decreti ASI nn. 288/2010, 320/2010 e 327/2010 (rettifiche al bando 8/2009);

– la ricorrente si è collocata al sesto posto della graduatoria approvata con il decreto del Direttore Generale dell’ASI n. 326 del 2015, il quale ha chiuso la fase di rinnovazione della procedura selettiva, resasi necessaria per dare esecuzione alla sentenza di questo TAR n. 6231/2014 – confermata in appello dalla sentenza del Consiglio di Stato 4 marzo 2015, n. 1065 – che aveva annullato in parte qua il decreto n. 31 del 2012 (di approvazione della graduatoria in precedenza stilata) ed i verbali della Commissione n. 2 e n. 3;

– la ricorrente stessa si era invece collocata tra i vincitori nella precedente graduatoria del medesimo concorso, approvata con il decreto n. 31 del 2012, la quale è stata poi profondamente riformata dall’Amministrazione, in esecuzione della citata sentenza di questo TAR n. 6231 del 2014 (confermata in secondo grado);

– con il ricorso all’odierno esame, spedito a notifica in data 20.11.2015 e depositato entro il termine di rito, la dott.ssa P. ha adito questo TAR per ottenere la declaratori di nullità  ovvero, in subordine, l’annullamento del decreto in oggetto con cui è stata approvata la nuova graduatoria concorsuale e la nomina dei vincitori, affidando il suo gravame a due motivi così rubricati:

1) Violazione dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi al giudicato amministrativo – inosservanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 1065/2015, confermativa della sentenza del TAR Lazio n. 6231/2014 – Nullità  del provvedimento per violazione ed elusione del giudicato, ai sensi dell’art. 21-septies della Legge n. 241 del 1990 – eccesso di potere per violazione dei principi di coerenza e consequenzialità  – arbitrarietà  – sviamento;

2) Violazione e/o elusione del giudicato – violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, decreto n. 281 del 2009 dell’Agenzia Spaziale Italiana (lex specialis). Eccesso di potere per violazione dell’autovincolo; violazione del principio di affidamento; violazione dell’art. 1, comma primo, Legge n. 241 del 1990; difetto di motivazione violazione dell’art. 3 della Legge n. 241 del 1990; carenza di istruttoria; erroneità  dei presupposti; violazione del principio di irragionevolezza; illogicità ; contraddittorietà ;

– si sono costituti per resistere al ricorso l’Agenzia Spaziale Italiana (che, con articolata memoria corredata da documenti, ha domandato il rigetto del ricorso per infondatezza) e i controinteressati in epigrafe indicati che hanno concluso per l’inammissibilità /improcedibilità  del gravame e, in ogni caso, per la sua infondatezza di merito;

– all’esito della pubblica udienza del 6 giugno 2018, la Sezione emetteva l’ordinanza n. 6399/2018 con la quale rinviava la causa alla pubblica udienza del 6 febbraio 2019, con la seguente motivazione: “Vista la recente sentenza della Cassazione, SS.UU., 11 aprile 2018, n. 8985, la quale, con riferimento a controversia analoga alla presente avente ad oggetto il passaggio dal 3^ al 2^ livello professionale di Tecnologo – di cui alla selezione bandita dall’ASI con Decreto del Direttore Generale n. 282 del 21 dicembre 2009 – ha affermato il seguente principio in punto di giurisdizione: “Non è qualificabile come "progressione verticale", trattandosi di una mera progressione orizzontale all’interno di Aree omogenee, come risulta da Cass. SU 9 aprile 2010, n. 8424 e n. 8425, in tema di lavoro pubblico contrattualizzato, non rientrano tra le progressioni verticali – le cui controversie sono devolute al giudice amministrativo del D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 63, comma 4 – nè le progressioni meramente economiche, nè quelle che comportano il conferimento di qualifiche più¹ elevate, ma comprese nella stessa area, categoria o fascia di inquadramento e, come tali, caratterizzate, da profili professionali omogenei nei tratti fondamentali, diversificati sotto il profilo quantitativo piuttosto che qualitativo. Ne consegue che sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto la contestazione dell’esito e della graduatoria finale delle selezioni per la progressione da un livello di inquadramento a quello immediatamente superiore nel profilo di tecnologo, bandite dall’Agenzia Spaziale Italiana ai sensi dell’art. 15 del CCNL ASI del 29 novembre 2007. Tale norma contrattuale, infatti, uniformando la classificazione dei tecnologi ai principi di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, ha consequenzialmente regolato le suddette progressioni interne in modo nuovo e diverso rispetto al sistema vigente prima della privatizzazione del pubblico impiego, che era caratterizzato da "progressioni verticali" configurate come veri e propri mutamenti di "area", come risulta dagli artt. 63 e 64 del precedente CCNL 21 febbraio 2002 del Comparto Enti di ricerca;

Ritenuto che la controversia all’odierno vaglio collegiale concerne la progressione interna a dirigente tecnologo nell’ambito della medesima Area e sulla base della medesima disposizione collettiva (art. 15 CCNL ASI del 29.11.2007) esaminata dalla Suprema Corte;

Ritenuto che si pone, pertanto, anche nella presente controversia, in termini analoghi, una questione di giurisdizione che il Collegio ha rilevato d’ufficio ed illustrato ai difensori delle parti presenti alla odierna udienza, formulando avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a.;

Rilevato che il procuratore di parte ricorrente ha richiesto la concessione di un termine per poter adeguatamente svolgere le proprie deduzioni difensive in merito alla questione sollevata&”;

– quindi, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2019, il Collegio, avvisate le parti ai sensi dell’art. 73 c.p.a., si è riservato di sollevare d’ufficio questione di inammissibilità  del ricorso per difetto di giurisdizione; la causa è stata quindi trattenuta per la decisione.

Considerato che:

– il ricorso per cui è causa non può essere qualificato come ricorso per l’ottemperanza del giudicato (nei termini pretesi da parte ricorrente), atteso il tenore sostanziale delle censure proposte che, al di là  della rubricazione dei motivi, si riferiscono, invero, alla riedizione di un potere valutativo che, stante la discrezionalità  tecnica di cui disponeva la Commissione in composizione rinnovata, non poteva ritenersi strettamente conformato dalla precedente pronuncia di questo TAR n. 6231 del 2014 (confermata in appello), la quale faceva espressamente “salvi gli ulteriori provvedimenti dell’ASI” e riferiva l’effetto conformativo della pronuncia al solo dovere dell’Amministrazione di provvedere alla riedizione della fasi concorsuali, mediante una Commissione in composizione diversa da quella giù  designata con riferimento alla selezione indetta con il bando n. 8 del 2009;

– il Collegio, pertanto, avvalendosi del potere di cui all’art. 32, comma 2, c.p.a., riqualifica il presente gravame come ricorso di cognizione, sottoposto al rito ordinario;

– la procedura selettiva per cui è causa – riservata ai dipendenti in servizio a tempo indeterminato presso l’Ente resistente, inquadrati nel II livello di Tecnologo – stata indetta, ai sensi dell’art. 15 del CCNL per il personale dell’ASI, sottoscritto in data 29.11.2007 (relativo ai bienni economici 2002-2003 e 2004/2005 e al quadriennio normativo 2002-2005);

– il predetto articolo, espressamente richiamato nelle premesse del decreto n. 281/2009 (bando n. 8) con cui veniva indetta la selezione (vedi doc. 1 ASI), prevedeva che le opportunità  di sviluppo professionale per ricercatori e tecnologi, entrambi caratterizzati da un’omogenea professionalità  e da un organico articolato su tre livelli, possano avvenire anche attraverso procedure selettive affidate ad apposite Commissioni esaminatrici, finalizzate all’accertamento del merito scientifico ovvero tecnologico del personale in servizio a tempo indeterminato, inquadrato nel livello immediatamente inferiore;

Considerata l’incidenza sulla presente causa (in punto di giurisdizione) della sentenza 11.4.2018, n. 8985 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, la quale ha riguardato il concorso per titoli e colloquio (indetto parallelamente a quello oggi in esame), per complessivi n. 15 posti per la progressione dal III al II livello nel medesimo profilo di Tecnologo, anch’esso indetto ai sensi dell’art. 15 del CCNL ASI (Azienda Spaziale Italiana) del 29 novembre 2007, con bando n. 9/2009;

Considerato che la predetta sentenza delle SS.UU., ha affermato, per il caso ivi esaminato, che la giurisdizione del G.O. è da riconoscere in tutte “&le controversie relative a procedure riguardanti le progressioni all’interno di ciascuna area professionale o categoria, sia che riguardino l’acquisizione di posizioni più¹ elevate meramente retributive, sia che si riferiscano al conferimento di qualifiche (livello funzionale connotato da un complesso di mansioni e di responsabilità ) superiori (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, comma 1), perchè esse sono regolate da procedure poste in essere dall’Amministrazione con la capacità  ed i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, dello stesso D.Lgs.; Cass. 11 dicembre 2007, n. 25839; Cass. SU 9 giugno 2011, n. 12543; Cass. 20 dicembre 2016, n. 26270 cit.)”;

Considerati altresì i seguenti passaggi salienti della pronuncia in discorso, secondo la quale:

i. per giurisprudenza ormai consolidata, per "procedure concorsuali di assunzione" – attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo, perchè ascritte al diritto pubblico ed all’attività  autoritativa dell’amministrazione – si intendono non soltanto quelle preordinate alla costituzione "ex novo" dei rapporti di lavoro (come le procedure aperte a candidati esterni, ancorchè vi partecipino soggetti giù  dipendenti pubblici), ma anche i procedimenti concorsuali interni, destinati a consentire l’inquadramento dei dipendenti in "aree" funzionali o categorie più¹ elevate, con "novazione oggettiva" dei rapporti di lavoro (Cass. SU 26 marzo 2014, n. 7171; Cass. SU 20 dicembre 2016, n. 26270; Cass. SU 9 aprile 2010, n. 8424 e n. 8425)”;

ii. l’evoluzione giurisprudenziale ha portato le Sezioni Unite – a partire dalla sentenza della Cass. SS.UU. n. 15403 del 2003 cit. – a rettificare il proprio originario indirizzo relativo alle controversie in materia di concorsi c.d. interni in un primo momento attribuite nella loro totalità  alla giurisdizione del giudice ordinario, “sulla base della qualificazione di tali concorsi, senza distinzioni, come procedimenti negoziali di esercizio dello jus variandi della PA, come rientranti tra gli atti gestionali o di micro-organizzazione, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 6, comma 2 – nel senso di riservare alla giurisdizione del giudice amministrativo non solo le controversie in materia di procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro pubblico ma anche quelle riguardanti le prove selettive – e le relative graduatorie – dirette a permettere l’accesso del personale giù  assunto ad una fascia o area funzionale superiore, posto che tale accesso deve avvenire per mezzo di una pubblica selezione, comunque denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso, al quale, di norma, deve essere consentita anche la partecipazione di candidati esterni (vedi: Corte Cost. sentenza n. 2 del 2001)”;

iii. all’esito di tale complessa vicenda – osserva la Suprema Corte – si è pervenuti all’orientamento attuale e ormai consolidato in base al quale i concorsi riservati ai dipendenti "interni" si considerano rivolti alla "assunzione" – e, pertanto, le relative controversie sono sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario, in favore del giudice amministrativo – se risultano finalizzati a "progressioni verticali" consistenti cioè nel passaggio a posizioni funzionali qualitativamente diverse, che sia tale da comportare "una novazione oggettiva del rapporto di lavoro"; viceversa restano devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le procedure per lo "scorrimento orizzontale" da una posizione ad un’altra all’interno della stessa area funzionale (vedi sentenze citate sub punto 3, lett. f, cui adde: Cass. SU 8 maggio 2006, n. 10419);

iv. “&non rientrano tra le progressioni verticali suindicate nè le progressioni meramente economiche, nè quelle che comportano il conferimento di qualifiche più¹ elevate, ma comprese tuttavia nella stessa area, categoria, o fascia di inquadramento e, come tali, caratterizzate, da profili professionali omogenei nei tratti fondamentali, diversificati sotto il profilo quantitativo piuttosto che qualitativo&.”;

v. nella definizione di “area” o “fascia di inquadramento” sono le previsioni collettive ad avere un fondamentale ruolo normativo, ai sensi dell’art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, atteso che le previsioni della contrattazione collettiva nazionale dei dipendenti pubblici sono equiparate, sul punto, agli atti normativi dal citato d.lgs. n. 165 del 2001 (cfr. art. 47, comma 8, art. 63, comma 5 e art. 64); da ciù² consegue, secondo le SS.UU., che “la disapplicazione, da parte del giudice, di una clausola di un contratto collettivo nazionale presuppone l’accertamento della nullità  della stessa per contrarietà  con norme imperative positivamente individuate, atteso il principio di insindacabilità  in giudizio dell’autonomia collettiva anche alla luce dell’art. 39 Cost. (arg. ex Cass. 1 agosto 2016, n. 15981; Cass. 26 aprile 2012, n. 6502)”; al di fuori di fattispecie di contrarietà  a norme imperative di legge, le scelte della contrattazione collettiva in materia di inquadramento del personale e di corrispondenza tra le vecchie qualifiche e le nuove aree sono sottratte al sindacato giurisdizionale;

vi. venendo all’esame della specifica controversia decisa dalla Suprema Corte in punto di giurisdizione, il Collegio osserva che essa è del tutto analoga a quella all’odierno esame, giacchè si trattava, anche in quel caso, di selezione interna dell’ASI indetta ai sensi dell’art. 15 CCNL personale ASI del 2007, nell’ambito del profilo di Tecnologo, mentre l’unico elemento differenziale tra la stessa e la procedura oggi in esame concerne il fatto che là  si trattava del passaggio dal III al II livello Tecnologo, mentre, nel caso oggi in esame, si fa riferimento alla procedura selettiva per il passaggio dal II al I Livello del medesimo profilo; dunque livelli distinti e diversi ma pur sempre all’interno della medesima area di inquadramento professionale (Tecnologo);

vi. ad avviso delle SS.UU. l’art. 15 del CCNL in discorso “contiene disposizioni molto innovative circa la classificazione dei tecnologi, rispetto agli artt. 63 e 64 del precedente CCNL 21 febbraio 2002 del Comparto Enti di ricerca, in quanto prevede, al comma 2, che "Il profilo dei tecnologi è…. caratterizzato da un’omogenea professionalità  e quindi da un unico organico, articolato su tre livelli, denominati: 1 Dirigente tecnologo; 2 – Primo tecnologo; 3- Tecnologo"; precisa, al comma 3, che "Il numero complessivo dei posti riferibili agli organici predetti è determinato dall’ASI in sede di approvazione del bilancio di previsione nel rispetto dei vincoli di legge" (il che vuol dire che le previsioni di organico devono riferirsi alla categoria dei tecnologi nel suo complesso); prevede, ai commi 5 e 6, che l’accesso al 2^ e al 3^ livello avvenga anche attraverso procedure selettive finalizzate ad accertare il merito tecnologico, attivate con cadenza biennale all’interno del profilo immediatamente inferiore, quale è quella di cui si tratta&.”;

vii. inoltre (osservano le SS.UU. al par. 11 della sentenza in commento), “nel mansionario allegato al D.P.R. n. 171 del 1991, i tre livelli dei tecnologi costituivano aree distinte e il passaggio dall’una all’altra doveva avvenire con concorso pubblico nazionale, perchè la suddetta tale classificazione era finalizzata ad integrare l’art. 13 del D.P.R. stesso (Ordinamento del personale), prevedente una propria articolazione dei profili professionali, "in applicazione della L. 9 maggio 1989, n. 168, art. 9"; la predetta disposizione è stata abrogata dal D.Lgs. n. 29 del 1993 (e l’abrogazione è stata confermata dal D.Lgs. n. 165 del 2001) e comunque l’articolazione professionale ivi stabilita è stata superata dal suddetto contratto collettivo ASI del 2007 (vedi art. 15 citato, corrispondente all’omologo articolo del CCNL 2006 per il personale degli Enti di Ricerca).

Tutto ciù² premesso e considerato, in conclusione, aderendo all’orientamento espresso dalla Cassazione a Sezione Unite nella sentenza 11 aprile 2018, n. 8985, questo Collegio ritiene che deve confermarsi il carattere innovativo dell’art. 15 cit. e la non configurabilità  come "progressione verticale" in senso proprio della selezione per cui è causa.

Non può infatti ritenersi che l’art. 15 del CCNL 29.11.2007 abbia operato un intervento meramente formale sull’assetto anteriore del profilo di Tecnologo, avendo esso affermato, invece, in evidente discontinuità  rispetto al sistema anteriore, l’omogeneità  della professionalità  del Tecnologo e l’unicità  dell’organico (aspetto che ha trovato conferma anche nel successivo CCNL 4 agosto 2010, normativo 2006 – 2009 economico 2006 – 2007 per il personale ASI). Deve pertanto affermarsi, nella specie, la giurisdizione del giudice ordinario, poichè la controversia in esame (al pari del caso esaminato dalle Sezioni Unite) ha ad oggetto la contestazione dell’esito e della graduatoria finale di una selezione per la progressione, da un livello di inquadramento a quello immediatamente superiore – all’interno dell’unitario profilo di Tecnologo – bandita dall’Agenzia Spaziale Italiana ai sensi dell’art. 15 del CCNL ASI del 29 novembre 2007, norma contrattuale che, come rilevato, ha uniformato la classificazione dei Tecnologi ai principi di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001 e ha consequenzialmente regolato le suddette progressioni interne in modo nuovo e diverso rispetto al sistema vigente prima della privatizzazione del pubblico impiego, che era caratterizzato da "progressioni verticali" configurate come veri e propri mutamenti di "area", come risulta dagli artt. 63 e 64 del precedente CCNL 21 febbraio 2002 del Comparto Enti di ricerca, ormai del tutto superato.

Va pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione di questo Giudice sulla presente controversia, da considerare devoluta al Giudice Ordinario, in funzione di Giudice del Lavoro.

L’esito del giudizio, le pregresse incertezze giurisprudenziali e, infine, la novità  dell’indirizzo inaugurato dalle Sezioni Unite nella sentenza sopra menzionata, giustificano pienamente la compensazione delle spese di causa tra tutte le parti del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il proprio di difetto di giurisdizione ed indica, ai sensi dell’art. 11, comma 1, c.p.a. il Giudice Ordinario quale giudice nazionale fornito della giurisdizione sulla presente causa. Ai fini della salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda il processo dovrà  essere riproposto, a cura della parte interessata, dinnanzi al Tribunale ordinario territorialmente competente, entro il termine di legge di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a.. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

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G. Lattanzi Pres., S. Sciarra Red., (Ordinanza della Corte di Appello di Roma del 9 luglio 2018, iscritta al n. 158 del registro ordinanze 2018)

Nel settore agricolo l’imposizione di contributi previdenziali in assenza della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto previsto dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, non converte di fatto l’obbligazione contributiva nè in una sanzione, nè in un tributo.

1.- Agricoltura – rapporti di lavori in agricoltura – contributi richiesti al datore di lavoro – natura – accertamenti ispettivi dell’INPS ex art. 8 DLgs. 375/1993 – fabbisogno di occupazione dell’impresa – stima tecnica – contrasto con gli artt. 3, 38, 76 e 77 Cost. – non sussiste.

1. L’imposizione di contributi previdenziali per un maggior numero di giornate di lavoro determinate mediante una stima tecnica ai sensi dell’art. 8 DLgs. n. 375/1993 si correla ragionevolmente alle obiettive difficoltà  di accertamento dei rapporti di lavoro in agricoltura e dei relativi contributi, atteso che il settore agricolo è caratterizzato dall’essere attività  lavorativa spesso discontinua e prestata in favore di una pluralità  di datori di lavoro nel corso dell’anno: peraltro, l’imposizione di contributi previdenziali in assenza della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto previsto dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, non converte di fatto l’obbligazione contributiva nè in una sanzione, nè in un tributo.

Sia la quantificazione delle somme imposte – che corrispondono alla contribuzione dovuta in relazione al maggior numero di giornate lavorative accertate e alla retribuzione media per esse determinata nell’anno – sia l’evidente destinazione delle stesse al finanziamento della tutela previdenziale del lavoro, confermano la natura sostanzialmente previdenziale dei contributi richiesti al datore di lavoro, ai sensi dell’art. 8, comma 3, DLgs. 375/193: tali caratteristiche, nell’escluderne, sia il fondamento nella «capacità  contributiva», sia la generica destinazione al concorso alle «spese pubbliche» (art. 53, primo comma, Cost.), escludono, al contempo, la natura tributaria degli stessi contributi.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608, promosso dalla Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, nel procedimento tra G. T. e l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 9 luglio 2018, iscritta al n. 158 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti l’atto di costituzione di G. T., nonchè l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 3 aprile 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi l’avvocato Carlo De Angelis per G. T. e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 luglio 2018 (reg. ord. n. 158 del 2018), la Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608.

1.1.- Il giudice rimettente riferisce in punto di fatto che, con verbale di accertamento ispettivo del 5 marzo 2013, l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) contestava a G. T., titolare dell’«omonima impresa agricola», «un fabbisogno di occupazione significativamente superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali denunciate dalla ditta», con riguardo agli anni 2007-2011, fabbisogno che, inizialmente quantificato in 6.165 giornate, veniva successivamente rideterminato, con un ulteriore verbale del 5 maggio 2013, in 2.687 giornate, per un complessivo debito contributivo di euro 94.637,00. G. T. chiedeva al (non meglio precisato) «Tribunale» di accertare che nulla era da lui dovuto all’INPS a tale titolo, in quanto il suddetto verbale «non conteneva l’elenco nominativo dei lavoratori per i quali la contribuzione veniva pretesa». Lo stesso Tribunale respingeva la domanda di accertamento negativo e G. T. proponeva appello avverso la sentenza di primo grado. L’INPS resisteva all’appello.

1.2.- La Corte d’appello di Roma premette che l’INPS pretende il versamento dei contributi sulla base dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993. Dopo quanto previsto dal precedente comma 2 – secondo cui, «[a]i fini del raffronto tra i dati aziendali accertati e gli elementi relativi alla manodopera occupata acquisiti sulla base delle risultanze del collocamento, gli uffici dello SCAU provvedono ad una stima tecnica a mezzo visita ispettiva e determinano il numero delle giornate di lavoro occorrenti in relazione all’ordinamento colturale dei terreni, al bestiame allevato, ai sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, ai periodi di esecuzione dei lavori, nonchè alle consuetudini locali [&]» – il denunciato comma 3 dell’art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 stabilisce che, «[q]ualora dal raffronto risulti che il fabbisogno di occupazione determinato sulla base della stima tecnica è significativamente superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali, l’INPS diffida il datore di lavoro a fornirne motivazione entro il termine di quaranta giorni. Nel caso in cui non venga fornita adeguata motivazione e non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione, l’INPS procede all’imposizione dei contributi da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all’articolo 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni ed integrazioni».

Secondo il rimettente, tale disposizione «prevede la possibilità  di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e personalmente».

1.3.- Ciù² premesso, la Corte d’appello di Roma espone che, con la sentenza n. 65 del 1962, la Corte costituzionale, «in materia pressochè identica», ha dichiarato l’illegittimità  costituzionale, per eccesso di delega, degli artt. 4 e 5 del regio decreto 24 settembre 1940, n. 1949 (Modalità  di accertamento dei contributi dovuti dagli agricoltori e dai lavoratori dell’agricoltura per le associazioni professionali, per l’assistenza malattia, per l’invalidità  e vecchiaia, per la tubercolosi, per la nuzialità  e natalità  per l’assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro in agricoltura e per la corresponsione degli assegni familiari, e modalità  per l’accertamento dei lavoratori dell’agricoltura), in quanto stabilivano la contribuzione in base al criterio presuntivo cosiddetto dell’ettaro-coltura anzichè sulla base dell’impiego di manodopera «per ogni singola azienda agricola», nonchè, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 5 del decreto legislativo 23 gennaio 1948, n. 59 (Modificazioni alla procedura e ai termini per l’accertamento e la riscossione dei contributi agricoli unificati), nella parte in cui consentiva di lasciare sussistere il predetto sistema dell’accertamento presuntivo, con il «risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si trovavano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non erano in uguali condizioni» (punto 8 del Considerato in diritto). A seguito di tale sentenza, la legge 18 dicembre 1964, n. 1412 (Accertamento dei lavoratori agricoli aventi diritto alle prestazioni previdenziali e accertamento dei contributi unificati in agricoltura) previde l’obbligo dei datori di lavoro agricoli di presentare denunce periodiche dei lavoratori assunti e delle giornate da essi prestate (art. 2), «al fine di garantire la [&] corrispondenza tra i periodi lavorativi e la [&] copertura contributiva e per consentire la registrazione delle retribuzioni assoggettate a contribuzione per ciascun lavoratore, dato indispensabile per quantificare la prestazione previdenziale spettante a ciascun assicurato». Con la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità , di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), il legislatore delegò il Governo a emanare uno o più¹ decreti legislativi per il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici, con l’osservanza, quanto alla previdenza nel settore agricolo, del principio e criterio direttivo della «razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e di accertamento e riscossione dei contributi, tenuto conto della disciplina vigente per la generalità  dei lavoratori e dei principi contenuti nella legge 9 marzo 1989, n. 88, al fine di una migliore efficienza del servizio e del rafforzamento delle misure contro le evasioni e le elusioni» (art. 3, comma 1, lettera aa). In attuazione di tale delega, è stato emanato il d.lgs. n. 375 del 1993, il cui art. 6, comma 2 prescrive che, nella dichiarazione della manodopera occupata da presentare ogni trimestre, il datore di lavoro agricolo deve indicare, tra l’altro, «le generalità , la residenza ed il codice fiscale dei lavoratori occupati, nonchè, per ciascuno di essi, la categoria, la qualifica, il lavoro svolto, il periodo di lavoro, il numero di giornate prestate o comunque retribuite in ciascun mese del trimestre precedente», dati «tutti [&] indispensabili per poter accreditare le contribuzione sulla posizione assicurativa di ciascun lavoratore e per conoscere la retribuzione assoggettata a contributi». Con l’ordinanza n. 184 del 1999, la Corte costituzionale, nel richiamare la sentenza n. 65 del 1962, affermò che «il criterio contributivo commisurato al numero dei lavoratori occupati, alla durata, alla quantità  ed alla retribuzione del lavoro prestato, risponde ad un principio generale del sistema previdenziale, che il legislatore ha apprestato per assicurare ai lavoratori prestazioni rispondenti alla garanzia costituzionale di protezione sociale (art. 38 Cost.)».

1.4.- Tutto ciù² esposto, il rimettente afferma che, «quindi», il denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 viola gli «artt. 76 e 77 [Cost.] in quanto reca [&] disposizioni eccedenti la delega di cui all’art. 1, lettera aa) [recte: art. 3, comma 1, lettera aa)] della legge 23 ottobre 1992, n. 421», nonchè gli «artt. 3 e 38 [Cost.] in quanto il criterio presuntivo dettato da tale norma conduce al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni, nonchè al risultato di convertire di fatto l’obbligazione contributiva in una mera ed ulteriore sanzione rispetto a quelle giù  previste dall’ordinamento, violando il principio per cui i contributi versati dal datore di lavoro sono specificamente destinati a finanziare, sia pur collettivamente e impersonalmente, le prestazioni previdenziali».

1.5.- Il rimettente asserisce la rilevanza della questione poichè «la norma positiva di cui si tratta impedisce l’accoglimento della domanda attorea, possibile soltanto attraverso l’eliminazione della stessa».

1.6.- Il giudice a quo solleva quindi questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, «nella parte in cui impone all’INPS di richiedere alle imprese agricole contributi previdenziali non collegati a soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica».

2.- Si è costituito nel giudizio G. T., appellante nel processo principale, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate fondate.

2.1.- Ad avviso della parte, la disciplina della previdenza dei lavoratori agricoli confermerebbe che, «in tanto sorge una obbligazione contributiva anche nei confronti dell’imprenditore agricolo[,] in quanto quella contribuzione [&] sia suscettibile di imputazione sulla posizione assicurativa di ciascun singolo lavoratore».

Nè potrebbe aversi «una obbligazione contributiva indifferenziata, idonea ad incrementare genericamente le risorse finanziarie dell’ente previdenziale», attesa la differenza tra la stessa obbligazione contributiva e l’obbligazione tributaria.

La parte conclude sul punto che, «[p]erciù², l’addebito operato dall’INPS [&], calcolato [&] in base alle sole caratteristiche del fondo agricolo, ma senza preventivamente procedere all’individuazione dei soggetti ai quali la contribuzione pretesa deve essere imputata, è da ritenere radicalmente nullo in quanto privo dei caratteri propri dell’obbligazione contributiva, finendo così col rivestire il carattere di sanzione: carattere non previsto dalla legge, ovvero di imposta: carattere [che sarebbe stato] escluso esplicitamente dalla Corte costituzionale con la [&] sentenza n. 65 del 1962».

2.2.- Nè si potrebbe ritenere che il censurato art. 8, comma 3, abbia «conferito [&] un potere di accertamento presuntivo di manodopera, per soggetti non nominativamente individuati».

Infatti, in base a una lettura «costituzionalizzante» di tale disposizione, dovrebbe ritenersi che il legislatore delegato abbia disposto che «l’ente previdenziale avrebbe il diritto a rideterminare la contribuzione dovuta per gli stessi lavoratori denunciati [&], restando escluso che l’ente possa calcolare la contribuzione per lavoratori diversi da quelli denunciati o direttamente individuati dall’ente, prendendo a base il fabbisogno risultante dalla stima tecnica, in quanto una [&] contribuzione avulsa dalla individuazione dei lavoratori alla quale essa andrebbe accreditata, risulterebbe priva di imputazione, in violazione dei criteri enunciati dalla norma delegante».

A quest’ultimo proposito, la parte asserisce che l’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992 «ha voluto garantire la piena corrispondenza tra il sistema contributivo applicabile al settore agricolo a quello vigente nei restanti settori del regime generale per lavoratori dipendenti», il quale «esclude la possibilità  di addebitare la contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente nominativamente individuati».

La parte ribadisce che tale lettura della disposizione denunciata è «l’unica rispettosa degli artt. 3 e 38, nonchè degli artt. 76 e 77 Cost.», questi ultimi in relazione all’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992.

Da ciù² l’illegittimità  di una pretesa contributiva avanzata «in base a un calcolo astratto della manodopera che sarebbe stata impiegata in ambito aziendale, senza preventivamente procedere all’individuazione dei lavoratori beneficiari della maggiore contribuzione».

2.3.- La parte conclude affermando la fondatezza delle questioni sollevate in riferimento sia agli artt. 76 e 77 Cost., sia agli artt. 3, 38 «e 53» Cost., qualora il denunciato art. 8, comma 3, sia «interpretato nel senso che esso abbia conferito all’ente previdenziale (in contrasto con i principi enunciati da Corte Cost. 26 giugno 1962, n. 65 [&]) il potere di esigere contribuzione a carico dell’imprenditore agricolo che abbia denunciato una manodopera inadeguata rispetto alle esigenze del Fondo, senza preventivamente procedere alla individua[zione] dei lavoratori ai quali la maggiore contribuzione pretesa andrebbe accreditata, con la conseguenza di convertire l’obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione, rispetto a quella giù  prevista dall’ordinamento, e non autorizzata dal legislatore delegante, ovvero in una imposta a destinazione innominata».

3.- E’ intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate.

3.1.- Secondo l’interveniente, tali questioni sarebbero, anzitutto, inammissibili perchè «l’ordinanza di rimessione è priva di una motivazione congrua e sufficiente [&]; limitandosi, inoltre, il Giudice a quo a motivare per relationem con riferimento a precedenti giurisprudenziali [della] Corte, senza svolgere una motivazione specifica, in particolare richiamando le sentenze n. 65/1962 [&] e n. 184/1999».

3.2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le questioni sollevate sarebbero, comunque, infondate.

L’interveniente rappresenta che, nell’ordinanza di rimessione, l’illegittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 sarebbe ipotizzata in virt๠di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 65 del 1962.

Lo stesso interveniente osserva perಠche questa sentenza aveva a oggetto delle disposizioni per cui la contribuzione nel settore agricolo era determinata in base al criterio presuntivo cosiddetto dell’ettaro-coltura, che era «applicato in modo indiscriminato a tutte le aziende, [&] senza tenere in nessun conto [&] le oggettive differenze tra unità  produttive», con la conseguente ravvisata violazione dell’art. 3 Cost.

Il sistema di determinazione dei contributi previdenziali agricoli previsto dal censurato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 si fonderebbe invece «su una stima tecnica del fabbisogno di manodopera della singola, precipua azienda agricola e su quanto riscontrato nel corso della visita ispettiva». Tale stima, in particolare, «consent[irebbe] la quantificazione puntuale del fabbisogno lavorativo della specifica azienda».

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’imposizione contributiva ai sensi del denunciato art. 8, comma 3 avrebbe «la finalità  di assicurare la contribuzione previdenziale a quei lavoratori, non identificati all’atto della verifica ispettiva per la mancata collaborazione del datore di lavoro, ma che potrebbero essere individuati in momenti e situazioni successivi all’accertamento. In assenza di tale disposizione la contribuzione sarebbe irreversibilmente perduta qualora l’accertamento dei lavoratori avvenga ad intervenuta prescrizione o cessazione dell’azienda».

Sarebbe, pertanto, del tutto improprio attribuire alla contribuzione ai sensi dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 una natura sanzionatoria, mentre la stessa contribuzione «non può che essere destinata al finanziamento del sistema previdenziale».

4.- In prossimità  dell’udienza pubblica, G. T. ha depositato una memoria.

Secondo la parte, il Presidente del Consiglio dei ministri pretenderebbe di «scindere il momento di insorgenza dell’obbligo contributivo ed il momento di individuazione del soggetto a favore del quale accreditare la contribuzione sulla singola posizione contributiva», laddove «la conoscenza di questi dati costituisce uno dei requisiti essenziali perchè possa sorgere l’obbligazione».

Tale problematica sarebbe stata affrontata dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, nella sentenza 29 luglio 1999, n. 8253.

Considerato in diritto

1.- La Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608.

Il giudice rimettente è investito dell’appello avverso la sentenza del tribunale che aveva rigettato la domanda di accertamento negativo proposta dal titolare di un’impresa agricola, in seguito alla notificazione di un verbale di accertamento ispettivo con il quale l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), ai sensi del denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, aveva proceduto all’imposizione dei contributi per il maggior numero di giornate lavorative, rispetto a quelle risultanti dalle dichiarazioni trimestrali della manodopera occupata, corrispondenti al fabbisogno di occupazione dell’impresa determinato sulla base della stima tecnica di cui al comma 2 dello stesso art. 8.

2.- Per comprendere le censure del rimettente, è necessario ricostruire preliminarmente il quadro normativo in cui esse si inseriscono.

Nell’ambito della delega per il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici conferita al Governo dall’art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità , di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), la lettera aa) del comma 1 di tale articolo, con riguardo alla previdenza nel settore agricolo, stabili, tra l’altro, il principio e criterio direttivo della «razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e di accertamento e riscossione dei contributi, tenuto conto della disciplina vigente per la generalità  dei lavoratori e dei principi contenuti nella legge 9 marzo 1989, n. 88, al fine di una migliore efficienza del servizio e del rafforzamento delle misure contro le evasioni e le elusioni».

In attuazione di tale delega fu adottato il d.lgs. n. 375 del 1993, concernente la «razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi».

Di tale decreto viene qui in rilievo l’art. 8 – che, sotto la rubrica «Controlli», contiene anche la disciplina dell’accertamento dei contributi dovuti per i lavoratori dell’agricoltura – di cui interessano, in particolare, oltre al denunciato comma 3, i commi 2 e 5.

Quanto al comma 2, esso stabilisce che, ai fini del raffronto tra i dati aziendali accertati e gli elementi relativi alla manodopera occupata acquisiti sulla base delle risultanze del collocamento, gli uffici procedono a una «stima tecnica a mezzo visita ispettiva», mediante la quale «determinano il numero delle giornate di lavoro occorrenti in relazione all’ordinamento colturale dei terreni, al bestiame allevato, ai sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, ai periodi di esecuzione dei lavori, nonchè alle consuetudini locali» (previa decurtazione delle prestazioni di lavoro indicate nelle lettere da a a d dello stesso comma 2).

A norma del comma 5, il «provvedimento motivato conseguente all’accertamento di cui al comma 2 è notificato al datore di lavoro interessato».

Quanto al comma 3, esso prevede che gli esiti della stima tecnica disciplinata dal comma 2 possano essere utilizzati dall’INPS ai fini dell’accertamento dei contributi dovuti dal datore di lavoro agricolo.

Tale comma, nel suo testo originario, disponeva in particolare che «[i]l numero delle giornate di manodopera, accertato ai sensi del comma 2, rileva anche per l’imposizione induttiva dei contributi, da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all’art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni e integrazioni».

Lo stesso comma 3 è stato peraltro successivamente sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del d.l. n. 510 del 1996. In seguito a tale sostituzione, il vigente denunciato comma 3 dell’art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 stabilisce che, «[q]ualora dal raffronto risulti che il fabbisogno di occupazione determinato sulla base della stima tecnica è significativamente superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali, l’INPS diffida il datore di lavoro a fornirne motivazione entro il termine di quaranta giorni. Nel caso in cui non venga fornita adeguata motivazione e non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione, l’INPS procede all’imposizione dei contributi da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all’articolo 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni ed integrazioni».

Nel censurato testo vigente – chiaramente orientato nel senso di una maggiore garanzia del soggetto passivo dell’obbligo contributivo – l’utilizzazione degli esiti della stima tecnica disciplinata dal comma 2 ai fini dell’accertamento dei contributi dovuti richiede dunque che da tale stima emerga un fabbisogno di manodopera «significativamente superiore» rispetto alle giornate che risultano dalle dichiarazioni trimestrali della manodopera occupata previste dall’art. 6 del d.lgs. n. 375 del 1993.

Inoltre, l’imposizione dei contributi per il maggior numero di giornate di lavoro determinate mediante la stima tecnica è consentita solo in presenza di due (ulteriori) condizioni: che il datore di lavoro – che deve essere diffidato a farlo – non fornisca «adeguata motivazione» dello scostamento entro il termine di quaranta giorni; che «non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione».

Se sussistono tali condizioni, l’INPS procede all’imposizione dei contributi, liquidandoli sulla base delle retribuzioni medie di cui all’art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a carico dell’assicurazione generale obbligatoria).

3.- Il rimettente afferma che il denunciato art. 8, comma 3 «prevede la possibilità  di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e personalmente».

Muovendo da tale presupposto, il giudice a quo ritiene che tale disposizione, «nella parte in cui impone all’INPS di richiedere alle imprese agricole contributi previdenziali non collegati a soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica», violi anzitutto gli artt. 76 e 77 Cost., perchè si pone in contrasto con il giù  citato principio e criterio direttivo di cui all’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge di delegazione n. 421 del 1992.

Lo stesso art. 8, comma 3, violerebbe, in secondo luogo, gli artt. 3 e 38 Cost., sotto due profili. Il primo riguarda il criterio «presuntivo» dettato da tale norma che finirebbe con «imporre pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni». Il secondo fa riferimento alla conversione dell’obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione rispetto a quelle giù  previste dall’ordinamento.

4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni, poichè l’ordinanza di rimessione, priva di una motivazione congrua e sufficiente, si limita a motivare per relationem con riferimento a precedenti giurisprudenziali della Corte costituzionale.

L’eccezione non è fondata.

L’ordinanza di rimessione, pur se in modo conciso, indica le ragioni del denunciato contrasto tra la disposizione censurata e gli invocati parametri costituzionali. Essa pone in evidenza che il criterio accertativo di cui all’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, nel prevedere l’imposizione di contributi «non collegati a soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica» sarebbe incompatibile con l’obbligo, imposto al Governo dall’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge di delegazione n. 421 del 1992, di tenere conto della disciplina vigente per la generalità  dei lavoratori, escludendo perciù² che l’obbligazione contributiva nasca quando manchi l’individuazione nominativa dei soggetti cui imputare i contributi (col conseguente contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost.). Inoltre, non considerando le caratteristiche peculiari di ciascuna azienda agricola, imporrebbe «pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni» (col conseguente contrasto con gli artt. 3 e 38 Cost.). Vi sarebbe in tal modo una conversione dell’obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione rispetto a quelle giù  previste dall’ordinamento (col conseguente contrasto, sotto un ulteriore profilo, con gli stessi artt. 3 e 38 Cost.).

5.- Sempre in via preliminare, va rilevato che il presupposto interpretativo del giudice rimettente, secondo cui la disposizione censurata «prevede la possibilità  di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e personalmente» non solo non è implausibile, ma è anche corretto.

L’accertamento disciplinato dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 presuppone infatti, come si è visto, che «non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione».

Tale previsione, nel suo tenore testuale, preclude anche la lettura «costituzionalizzante» dello stesso art. 8, comma 3, prospettata dalla parte costituita, secondo cui quest’ultima disposizione «pone a carico dell’ente previdenziale l’obbligo di individuare [&] i soggetti nei cui confronti viene imputato il maggior numero di giornate».

6.- Nel merito, le questioni non sono fondate.

7.- Per le questioni sollevate in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., si deve rilevare che il parametro dell’art. 77 Cost. è inconferente (con la conseguente non fondatezza della relativa questione; ex multis, sentenze n. 127 del 2017 e n. 250 del 2016).

Con riguardo al parametro dell’art. 76 Cost., si deve osservare che il comma 3 dell’art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 è censurato dal rimettente non nel suo testo originario, adottato dal Governo nell’esercizio della delega a esso conferita dall’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992, ma nel testo (interamente) sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del d.l. n. 510 del 1996.

Nell’adozione di tale disposizione, come è del tutto evidente, il Governo non ha esercitato la delega di cui alla legge n. 421 del 1992 e non era, perciù², tenuto a rispettarne i principi e criteri direttivi.

Tanto basta a escludere in radice la possibilità  di un qualunque contrasto tra la disposizione denunciata e il principio e criterio direttivo dell’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992.

8.- Quanto alla questione sollevata in riferimento all’art. 38 Cost., l’imposizione al datore di lavoro, prevista dal denunciato art. 8, comma 3, dei contributi per il maggior numero di giornate determinate mediante la stima tecnica di cui al comma 2 dello stesso articolo (e sulla base delle retribuzioni medie per l’anno) è pienamente compatibile con la garanzia della tutela previdenziale assicurata dal parametro costituzionale.

Tale imposizione, infatti, si traduce in un incremento dell’apporto finanziario al sistema previdenziale e dunque non pregiudica la tutela dei lavoratori, ma comporta un rafforzamento della copertura che gli enti previdenziali possono assicurare agli stessi.

9.- Quanto alle questioni sollevate in riferimento all’art. 3 Cost., occorre esaminare separatamente i due profili di censura prospettati dal rimettente.

9.1.- Con riguardo al primo profilo, il giudice a quo, nel lamentare che il criterio accertativo di cui al denunciato art. 8, comma 3, «conduce al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni», riprende letteralmente il passaggio della sentenza n. 65 del 1962. In tale inciso questa Corte sviluppò la motivazione circa il contrasto con l’art. 3 Cost. dell’accertamento dei contributi agricoli fondato sul criterio presuntivo cosiddetto dell’ettaro-coltura.

A proposito di tale pronuncia, va rilevato che la violazione, sia dell’art. 76 Cost. (per contrasto con il principio che i contributi dovevano essere stabiliti «sulla base dell’impiego di mano d’opera per ogni azienda agricola»), sia dell’art. 3 Cost. era stata affermata da questa Corte in ragione del fatto che il criterio dell’ettaro-coltura, applicandosi «rispetto alle zone», non era idoneo ad accertare l’impiego di manodopera «rispetto alle singole aziende, considerate nella loro peculiare struttura e organizzazione» (punto 8. del Considerato in diritto).

L’accertamento previdenziale disciplinato dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 si fonda invece, come si è visto, sull’utilizzazione degli esiti della stima tecnica prevista dal comma 2 dello stesso articolo. Con essa l’INPS, sulla base di quanto rilevato «a mezzo visita ispettiva» dell’azienda, ne determina il fabbisogno di manodopera in relazione a elementi distintivi, quali sono l’ordinamento colturale dei terreni, il bestiame allevato, i sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, anche sulla scorta di consuetudini locali.

Pertanto, diversamente dall’accertamento in base al criterio cosiddetto dell’ettaro-coltura oggetto della sentenza n. 65 del 1962, l’accertamento previdenziale di cui all’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 ha riguardo al fabbisogno di giornate lavorative di ciascuna singola specifica azienda agricola, considerata nella sua peculiare struttura e nell’organizzazione che la caratterizza.

Ciù² esclude, in tutta evidenza, che dall’applicazione di tale accertamento possa discendere la lamentata conseguenza di imporre una contribuzione diversa a datori di lavoro che si trovano nella stessa condizione o una contribuzione uguale a datori di lavoro che si trovano in condizioni diverse.

9.2.- Non è fondato, infine, il secondo profilo di violazione dell’art. 3 Cost. prospettato dal giudice a quo.

La giurisprudenza di legittimità  si è di recente espressa nel senso che la questione dell’imputazione soggettiva dei contributi non rileva nel rapporto contributivo tra datore di lavoro agricolo e INPS (Corte di cassazione, sezione sesta-lavoro, ordinanza 7 novembre 2018, n. 28312). Questa affermazione trova ragionevole giustificazione nelle obiettive difficoltà  di accertamento dei rapporti di lavoro in agricoltura e dei relativi contributi, poichè il settore agricolo è «caratterizzato dall’essere l’attività  lavorativa spesso discontinua e prestata in favore di una pluralità  di datori di lavoro nel corso dell’anno» (sentenza n. 192 del 2005, punto 2.3. del Considerato in diritto). Da queste considerazioni emerge la ragionevolezza di una disposizione che appare chiaramente diretta a evitare l’evasione contributiva nel settore agricolo.

Inoltre, l’imposizione di contributi previdenziali in assenza della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto previsto dal denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 non converte di fatto l’obbligazione contributiva nè in una sanzione, come asserito dal rimettente, nè in un tributo, come sostenuto, in via alternativa, dalla parte costituita.

Sia la quantificazione delle somme imposte – che corrispondono alla contribuzione dovuta in relazione al maggior numero di giornate lavorative accertate e alla retribuzione media per esse determinata nell’anno – sia l’evidente destinazione delle stesse al finanziamento della tutela previdenziale del lavoro, confermano la natura sostanzialmente previdenziale dei contributi richiesti al datore di lavoro, ai sensi del denunciato art. 8, comma 3. Tali caratteristiche, nell’escluderne, sia il fondamento nella «capacità  contributiva», sia la generica destinazione al concorso alle «spese pubbliche» (art. 53, primo comma, Cost.), escludono, al contempo, la natura tributaria degli stessi contributi.

Le evidenziate connotazioni dei contributi ex art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 inducono a negare che essi abbiano natura sanzionatoria e che si prefiggano finalità  punitive.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, dalla Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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