Pres. Pugliese – Est. Altavista
C.G. (avv.ti Genovese e Ferri) / Ministero per i beni e le attività culturali (Avvocatura dello Stato)

Edilizia ed urbanistica – Condono edilizio – Immobile sito in area sottoposta a vincolo paesaggistico – Annullamnto della Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio – Fattispecie – Immobile ricadente in area non sottoposta a massima tutela del piano paesistico – Illegittimità – Ragioni

È illegittimo l’annullamento del nulla osta paesistico rilasciato nell’ambito della procedura di condono edilizio ex l. 724/1994 relativo ad una limitata edificazione ricadente in zona agricola, allorché la Soprintendenza faccia riferimento solo alla destinazione urbanistica dell’area a zona agricola e all’esiguità del lotto a disposizione. Premesso infatti che in una procedura di condono edilizio ai sensi della legge n. 724 del 1994 la sanatoria è consentita anche in caso di non conformità agli strumenti urbanistici, la destinazione, sotto il profilo urbanistico, a zona agricola non è di per sé ostativa al rilascio del parere favorevole e la valutazione può essere effettuata favorevolmente anche in parziale contrasto con le disposizioni a tutela del vincolo. Pertanto, ove emerga che l’area ricada in una zona non oggetto della massima tutela del piano paesistico, che consente una limitata edificabilità, l’annullamento soprintendentizio non può legittimamente fare derivare di per sé dalla destinazione agricola la non compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11057 del 2004, proposto da:
Capecci Giuseppe, rappresentato e difeso dagli avv. Rosalba Genovese e Roberto Ferri, con domicilio eletto presso Roberto Ferri in Roma, via Taranto, 95;

Ministero per i beni e le attivita’ culturali, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Frascati;

del decreto con il quale e’ stato annullato il parere favorevole ai sensi dell’art. 32 l. 47/85 per la realizzazione di due manufatti in via della Selvotta 1

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attivita’ culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 marzo 2014 il dott. Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il ricorrente, il 25 gennaio 1995, presentava al comune di Frascati domanda di sanatoria ai sensi dell’art 39 della legge n. 724 del 1994 per due manufatti, uno adibito ad abitazione, di 50 metri quadri, l’altro a cantina, di 36 metri quadri, realizzati abusivamente, tra il 1985 ed il 1993, sul terreno di sua proprietà sito in via della Selvotta 1, identificato al catasto al foglio 1 mappali 147 e 148.
Poiché l’area oggetto dell’intervento è sottoposta a vincolo paesaggistico, ai sensi della legge n.1497 del 26 settembre 1939, per effetto del d.m. del 7 settembre 1962, vincolo ora disciplinato dal d.lgs. 42 del 2004, in particolare dal Piano territoriale paesistico n. 9 Castelli Romani, il Comune, quale ente subdelegato dalla Regione, il 30 aprile 2004, rilasciava il parere sulla istanza di sanatoria ai sensi dell’art 32 della legge 47 del 1985, esprimendosi con un parere favorevole sia in relazione alle previsioni delle Norme tecniche del P.t.p, nel quale l’area ricade in zona 6 sia alla natura del manufatto realizzato, imponendo peraltro delle prescrizioni: copertura del manufatto destinato ad abitazione con tegole in laterizio ed per entrambi intonacatura e tinteggiatura nei colori della gamma delle terre naturali.
Con provvedimento del 30 luglio 2004 la Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio per il Lazio annullava il provvedimento ritenendolo viziato per difetto di motivazione, in quanto le opere ricadono in zona 6 del piano territoriale paesistico n. 9, “la cui normativa rimanda a quella urbanistica che destina l’area a Zona Agricola e non sono conformi alla normativa di zona per la esiguità del lotto a disposizione”; inoltre in relazione all’alterazione dei tratti caratteristici della località protetta e alla modifica del vincolo paesaggistico attraverso il rilascio del parere favorevole.
Avverso tale provvedimento è stato proposto il presente ricorso per i seguenti motivi:
violazione dell’art 7 della legge n. 241 del 1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento da parte della Soprintendenza;
eccesso di potere per carenza di istruttoria;
violazione dell’art 151 comma 4 del d.lgs. n. 490 del 1999;
eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti; erronea motivazione; violazione del principio di imparzialità; valutazione di merito; inapplicabilità del piano territoriale paesistico.
L’Amministrazione resistente si è costituita con memoria di forma.
Alla camera di consiglio del 12 gennaio 2005 è stata respinta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato in relazione alla mancanza di attualità del danno grave ed irreparabile.
All’udienza pubblica del 27 marzo 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione
Con il primo motivo di ricorso si sostiene la illegittimità del provvedimento impugnato in quanto non è stata comunicato l’avvio del procedimento presso la Soprintendenza.
Tale motivo di censura è infondato.
Come già affermato dalla sezione (T.A.R. Lazio, sezione II quater, n. 2391 del 2013), la questione dell’obbligo di comunicazione d’avvio nel procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica ha vissuto vicende alterne in quanto più volte è cambiata la normativa di riferimento. Fino all’entrata in vigore del D.M. 19 giugno 2002 n. 165, è stato costantemente sostenuto in giurisprudenza l’obbligo per l’Amministrazione statale di comunicare l’inizio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. 241/90, come peraltro previsto anche dall’art. 4 del D.M. 13 giugno 1994 n. 495 (cfr., tra le tante, Cons. Stato, VI sez., 25 marzo 2004, n. 1626; 20 gennaio 2003, n. 203; 17 settembre 2002 n. 4709, 29 marzo 2002 n. 1790). A seguito dell’entrata in vigore del regolamento approvato con il D.M. 19 giugno 2002 n. 165, che ha aggiunto il comma 1 bis dell’art. 4 del regolamento approvato con d.m. 13 giugno 1994 n. 495, il provvedimento ministeriale che annulla il nulla osta paesaggistico per la realizzazione di una costruzione edilizia in zona protetta non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento (cfr., tra le tante, Cons. di Stato sez. VI 11 giugno 2012 n. 3401). Successivamente, l’intera materia è stata ridisciplinata dal Codice dei beni culturali, intervenuto con d.lgs. n. 42/04, il cui art. 159, comma 2, stabilisce che l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione dà immediata comunicazione alla soprintendenza delle autorizzazioni rilasciate, trasmettendo la documentazione prodotta dall’interessato nonché le risultanze degli accertamenti eventualmente esperiti. La comunicazione è inviata contestualmente agli interessati, per i quali costituisce avviso di inizio di procedimento ai sensi e per gli effetti della legge n. 241 del 1990.
Nell’interpretare tale ultima disposizione, applicabile al caso di specie, il Consiglio di Stato ha ritenuto superata la disciplina del D.M. 165/02 affermando che “alla stregua di siffatta scelta legislativa deve, quindi, considerarsi abrogato, per incompatibilità con una norma sopravvenuta di rango superiore, l’art. 4, comma 1 bis, del D.M 13. 06. 1994, n. 495, come modificato dal D.M. 165/02” (Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 30 del 07. 01. 2008; 24/1/2011 n. 477).
Pertanto, l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, previsto in relazione alla generalità degli atti amministrativi dall’art. 7 della l. n. 241/1990, eliminato dal D.M. 19 giugno 2002, n. 165, è stato ripristinato dalla norma dianzi riportata attraverso la speciale forma della comunicazione agli interessati della trasmissione alla Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr., ex plurimis, TAR Lazio, Roma, sez. II, 1° febbraio 2008, n. 888).
Ora, nel caso di specie, non è contestato il fatto che la Amministrazione comunale, nel trasmettere alla Soprintendenza l’autorizzazione rilasciata (e i documenti a corredo), non abbia contestualmente inviato, per conoscenza, tale comunicazione al ricorrente. La censura riguarda, invece, espressamente la mancata comunicazione da parte della Soprintendenza del procedimento di sua competenza: e, dunque, è contestato un adempimento che la norma dell’art. 159 del Codice non prescrive. Ne deriva che la Soprintendenza non era tenuta a dare comunicazione dell’avvio del procedimento relativo all’annullamento del parere favorevole con conseguente infondatezza della censura.
Con ulteriore motivo di ricorso si contesta la tardività del provvedimento impugnato in relazione alla disposizione dell’art 151 comma 4 del d.lgs. 490 del 1999, che prescrive che la Soprintendenza si esprima entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della comunicazione.
Anche tale censura è infondata.
La giurisprudenza è, infatti, costante nel ritenere che il termine di sessanta giorni, ora previsto dall’art 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, decorra dalla ricezione da parte della Soprintendenza della documentazione completa e si riferisca all’adozione del provvedimento, restando irrilevante la successiva fase della comunicazione del provvedimento.
Il termine di sessanta giorni, originariamente previsto dall’art. 82, nono comma, D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dalla l. 8 agosto 1985 n. 431, si riferisce non alla comunicazione, ma all’adozione del provvedimento ministeriale, non recettizio, di annullamento del parere favorevole espresso dall’amministrazione cui compete esprimersi in merito alla compatibilità paesaggistica. Eguale conclusione vale con riferimento a quanto dispone, in merito, l’art. 159, d.lgs. n. 42 del 2004, che, sul punto, non innova al regime previgente (Cons. St., VI, 18 aprile 2011, n. 2378; sez. VI, 3 settembre 2011 n. 4387). Il termine fissato alla Soprintendenza competente per l’eventuale annullamento della autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (ovvero dall’ente subdelegato), nel regime transitorio di cui all’art. 159, comma 3, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (che riproduce la norma già contenuta dapprima nell’art. 82 d.PR 24 luglio 1977, n. 616 – come modificato dall’art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 431-, e poi nell’art. 151 del d.lg. 29 ottobre1999, n. 490), per quanto di natura perentoria, è previsto dalla legge soltanto ai fini dell’adozione dell’eventuale provvedimento di annullamento e non anche per la sua comunicazione ai soggetti interessati. In altri termini, perché possa dirsi rispettato il suddetto termine è sufficiente che l’atto sia adottato nel termine per provvedere, non dovendosi ricomprendere nel computo del termine stesso l’attività successiva di partecipazione di conoscenza dell’atto ai suoi destinatari. Ciò in considerazione della natura non recettizia di questo tutorio annullamento, che è espressione di cogestione attiva del vincolo paesaggistico e della conseguente ininfluenza, ai fini della sua validità, della comunicazione ai diretti interessati nell’arco temporale fissato dalla legge per l’adozione del provvedimento (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 maggio 2013 n. 2410).
Nel caso di specie il nulla osta paesaggistico è stato adottato dal Comune il 30 aprile 2004 e trasmesso alla Soprintendenza il 3 giugno 2004; il provvedimento di annullamento è stato adottato il 30 luglio 2004, quindi è perfettamente tempestivo, anche a non considerare la data in cui è stato effettivamente ricevuto dalla Soprintendenza. Non rileva, infatti, secondo il riferito orientamento giurisprudenziale, dal quale non vi sono elementi per discostarsi, nel caso di specie, la successiva fase della notifica all’interessato, avvenuta il 24 agosto.
La difesa ricorrente sostiene, poi, la illegittimità del provvedimento impugnato in relazione all’eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti; alla erronea motivazione; alla violazione delle disposizioni del piano paesistico e alle valutazione di merito svolte dalla Soprintendenza.
Tali motivi di censura sono suscettibili di accoglimento.
La zona nella quale è stato realizzato l’intervento ricade, come affermato nel provvedimento di sanatoria comunale e nel provvedimento ministeriale di annullamento, nella zona 6 del piano paesistico n. 9 Castelli Romani. Tale zona, che la Soprintendenza riconduce alla destinazione urbanistica a zona agricola, è, invece, definita nel PTP come “aree compromesse: aree di insediamento diffuso a bassa densità, ordinato secondo una rete viaria definita”.
La relativa disciplina è contenuta nell’art 22 delle Norme tecniche di attuazione del PTP.
Tale disposizione consente l’edificazione correlata alla utilizzazione agricola dei suoli ed allo sviluppo delle imprese agricole. “Inoltre l’edificazione è consentita, sempreché sia ammessa dagli strumenti urbanistici, con il limite di mc 0,015/mq su lotti minimi di 20.000 mq e per una cubatura massima di 900 mc salvo diversi limiti stabiliti nei successivi articoli. Nelle zone ove ciò sia ritenuto ammissibile dagli strumenti urbanistici vigenti sono consentite costruzioni: mono-locali per il ricovero degli attrezzi, di altezza non superiore a m. 2,50 e di superficie non superiore a 9, mq. quando si disponga di un lotto non inferiore a 2.000 mq. Quando ciò sia consentito dallo strumento urbanistico, è possibile l’insediamento di impianti o industrie per la conservazione, trasformazione o la commercializzazione dei prodotti agricoli, nonché di impianti destinati ad attività di servizio all’agricoltura. In ogni caso gli impianti di cui al precedente comma devono essere localizzati e progettati in modo tale da armonizzarsi con gli elementi caratterizzanti del paesaggio agricolo, devono prevedere tipologie edilizie e l’impiego di materiali consueti nella zona e devono essere accompagnati da un progetto di sistemazione delle aree esterne che eviti immissioni dannose e preveda opportune schermature a verde…. In generale ogni edificazione deve essere in armonia con le forme tradizionali locali dell’edilizia rurale”.
Tale disciplina del PTP, che consente una limitata edificazione, anche se strettamente connessa alla attività agricola, e la stessa individuazione della zona come area compromessa con insediamento diffuso a bassa densità non sono state, quindi, prese in considerazione nel provvedimento di annullamento.
La Soprintendenza ha fatto, infatti, riferimento solo alla destinazione urbanistica dell’area a zona agricola e all’esiguità del lotto a disposizione, lotto minimo previsto, peraltro, anche nelle disposizioni del p.r.g..
In primo luogo, si deve tenere presente che si tratta di una procedura di condono edilizio ai sensi della legge n. 724 del 1994, consentito anche in caso di non conformità agli strumenti urbanistici ( cfr di recente T.A.R. Lazio, sezione II quater n. 9498 del 7/11/2013 ).
Ne deriva che la destinazione, sotto il profilo urbanistico, a zona agricola non è di per sé ostativa al rilascio del parere favorevole e motivo di illegittimità del medesimo.
Inoltre, trattandosi di una sanatoria anche paesaggistica, la valutazione può essere effettuata favorevolmente anche in parziale contrasto con le disposizioni a tutela del vincolo.
Si deve, quindi, tener presente che , nel caso di specie, non si può non ritenere rilevante che la area ricade in una zona non oggetto della massima tutela del piano paesistico e che consente una limitata edificabilità anche se a determinate condizioni.
Sotto tale profilo, la motivazione della amministrazione statale appare carente nella misura in cui fa derivare di per sé dalla destinazione agricola la non compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico.
Il potere che l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo è chiamata ad esercitare ai sensi dell’art. 32, l. n. 47 del 1985 è del tutto estraneo a valutazioni di carattere urbanistico (cioè accertamento di compatibilità dell’intervento edilizio con le previsioni di piano) ed attiene esclusivamente alla verifica della compatibilità del manufatto di armonizzarsi — per dimensioni, destinazione, funzionalità e caratteristiche strutturali — con l’ambiente circostante.
Pertanto gli atti aventi natura di cogestione del vincolo, spettanti ad autorità preposta alla tutela di vincoli e che si inseriscono in un procedimento volto al rilascio di un titolo edilizio in zona vincolata, non possono fare riferimento al rispetto di elementi o parametri che attengono a regole di carattere urbanistico, cioè non attinente al vaglio del giudizio di compatibilità paesaggistica ( cfr Consiglio di Stato, sez. VI n. 1895 del 2011 proprio rispetto ad area ricadente nel PTP n9 della Regione Lazio “Castelli Romani”).
Nel provvedimento impugnato manca tale specifica valutazione di compatibilità paesaggistica.
Inoltre, sempre ai fini di tale valutazione, si deve anche considerare che il lotto di proprietà del ricorrente, pur non sufficiente ai fini del rapporto di cubatura richiesto dalle norme del p.r.g. e del p.t.p. è piuttosto ampio, essendo pari a 2330 metri quadri, mentre i due manufatti sono di modesta entità, rispettivamente di 36 e di 50 metri quadri.
Né vi alcuna motivazione sulla possibilità che tramite le prescrizioni imposte dal Comune ( relative alla copertura a tegole e alla tinteggiatura nei colori delle terre naturali) potesse essere assicurata la compatibilità con la tutela paesaggistica, tenendo sempre conto che si tratta di area considerata compromessa con insediamenti diffusi dal P.t.p.
Quanto alle ulteriori motivazioni svolte dalla Soprintendenza, in ordine alla alterazione del vincolo si deve evidenziare che la giurisprudenza è costante nel ritenere che il potere di annullamento della Soprintendenza, anche se è esteso a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere, anche per difetto di motivazione o di istruttoria, non consente il riesame nel merito delle valutazioni compiute dalla Regione, o dall’ente subdelegato, ma si deve esprimere in un sindacato di legittimità.(Cons. Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9; VI, 11 giugno 2012, n. 3401; 22 giugno 2011, n. 3767; 26 luglio 2010, n. 4861; 22 marzo 2007, n. 1362).
Quindi l’Autorità statale, nell’esercizio del potere di annullamento delle autorizzazioni paesistiche rilasciate dalle Amministrazioni comunali competenti, esercita un riesame esclusivamente sotto il profilo estrinseco con riferimento alla mera verifica di legittimità, mentre non può rinnovare le valutazioni discrezionali di merito già compiute dall’organo comunale. Si tratta, infatti, di una valutazione tesa a verificare solo l’assenza di vizi di legittimità – tra essi compreso quello di eccesso di potere nelle diverse forme sintomatiche – che non può rinnovarsi in un giudizio tecnico discrezionale sulla compatibilità paesaggistico-ambientale dell’intervento, che, infatti, appartiene in via esclusiva all’Autorità competente (Tar Lazio II quater 5798 del 01/07/2011).
Il provvedimento impugnato reca una motivazione che consiste in un’apodittica affermazione, “l’alterazione dei tratti caratteristici della località protetta”, priva di alcun specifico riferimento alla reale situazione di fatto degli immobili e alla concreta incidenza con i valori paesistici che si assumono violati.
Conclusivamente, il ricorso, sotto tali profili, deve essere, quindi, accolto e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento impugnato.
In relazione alla particolarità della fattispecie sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:
Eduardo Pugliese, Presidente
Francesco Arzillo, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Sentenza – 17/4/2014 n.4184 proviene da Giustamm.

Pres. Allegretta Corrado, est. Allegretta Alfredo Giuseppe
Unendo SpA (Avv.ti Federico Massa, Francesco Cantobelli e Domenico Mastrolia) c. Comune di Modugno (Avv. Roberta Minutillo)

1. Giurisdizione e competenza – Revisione dei prezzi di un appalto di servizi – Controversia – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Sussiste.

2. Contratti della P.A. – Contratto di servizi o forniture – Diritto alla revisione dei prezzi – Prescrizione – Dieci anni – Ragioni.

3. Contratti della P.A. – Contratto di servizi o forniture – Art. 115 D.lgs. 163/2006 – Revisione dei prezzi – Norma imperativa – Si applica anche in presenza di clausole difformi nel contratto.

1. Ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. e) punto 2, D.lgs. 104/2010 sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie in cui si faccia questione della clausola di revisione del prezzo delle prestazioni nei contratti ad esecuzione continuata o periodica come il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti.

2. Nel caso di un contratto di appalto per il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti, il termine di prescrizione del diritto alla revisione dei prezzi ha durata decennale ai sensi dell’art. 2946 c.c. atteso che la revisione è rapportata percentualmente all’ammontare del corrispettivo complessivo, non rilevando la circostanza che agisca sui canoni e quindi su corrispettivi da pagarsi periodicamente e assoggettabili ex art. 2948 c.c. al termine di prescrizione quinquennale.

3. L’istituto della revisione dei prezzi, disciplinato dall’art. 115 D.lgs. 163/2006, riguarda senza eccezioni tutti i contratti pubblici inerenti servizi e forniture ad esecuzione periodica o continuativa, qualificabili come appalti. Tale istituto si applica anche quando manca un’espressa previsione contrattuale in tal senso, ovvero, se presente, sia di contenuto non conforme. (1)

— *** —

(1) Cfr. TAR Puglia Bari, Sez. I, 5/9/2012 n. 1634; TAR Puglia Bari, Sez. I, 23/5/2013 n. 811;

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 605 del 2010, proposto da:
Unendo S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Federico Massa, Francesco Cantobelli e Domenico Mastrolia, con domicilio eletto presso Salvatore Castellaneta, in Bari, via De Rossi, n. 200;

Comune di Modugno, rappresentato e difeso dall’avv. Roberta Minutillo, con domicilio eletto presso Gabriele Bavaro, in Bari, Corso Vittorio Emanuele, n. 172;

del diritto della Unendo S.p.A. ad ottenere dall’Amministrazione Comunale di Modugno, relativamente ai servizi di cui al contratto rep. n. 830/97, la revisione prezzi, ai sensi degli accordi contrattuali intercorsi fra le parti e dell’art. 6 della L. 537/1996 e ss. mm. e ii., oltre che per la conseguente condanna del medesimo Comune al pagamento di quanto dovuto, in tesi ammontante ad una somma pari a euro 1.175.840,24, oltre IVA, interessi legali e rivalutazione monetaria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Modugno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2014 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta;
Uditi per le parti i difensori avv.ti Francesco Cantobelli e Gabriele Bavaro, per delega dell’avv. Roberta Minutillo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso del 20 febbraio 2010, notificato il 13-14 aprile 2010, la Unendo S.p.A., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, instava, dinanzi al T.A.R. in epigrafe, per l’accertamento e la declaratoria del diritto a veder riconosciuta, in proprio favore, la revisione del prezzo dell’appalto di servizi di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, oltre che dei connessi servizi complementari, scaturente dal contratto rep. n. 830/97 intercorso con l’Amministrazione Comunale di Modugno, oltre che per la condanna di quest’ultima al pagamento della somma di euro 1.175.840,24, in tesi spettante a detto titolo, oltre IVA, interessi legali e rivalutazione monetaria, con vittoria di spese e compensi di lite, da distrarsi in favore dei difensori costituiti, per loro dichiarazione antistatari.
Esponeva la ricorrente che con contratto rep. n. 1232 del 20.2.1985, il Comune di Modugno, in esito a formale procedura di gara, aveva affidato alla MITOLO – SERVIZI S.p.A. la gestione del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e dei servizi complementari per il decennio 1985 – 1995.
Il canone annuo di appalto veniva determinato nella somma di £ 1.290.118.933, oltre IVA, di per sé soggetto a revisione nei termini stabiliti dall’art. 9 del capitolato speciale d’appalto, che ne costituiva parte integrante.
Successivamente, con contratto d’appalto rep. n. 338 del 31 dicembre 1990, il Comune d Modugno affidava alla S.p.e.m. S.p.A. (nuova denominazione sociale medio tempore assunta dalla ditta MITOLO – SERVIZI S.p.A.) il potenziamento del servizio di raccolta R.S.U. e assimilabili, nonché la raccolta differenziata, fino alla data del 31 dicembre 2000.
Veniva, altresì, contestualmente prevista la proroga dei servizi oggetto del contratto rep. n. 1232 del 20 febbraio 1985, “lasciando invariate per il resto le condizioni contrattuali previste nel predetto contratto rep. n. 1232/85” (cfr. punto 4 delle premesse al citato contratto).
Il nuovo corrispettivo annuo, riferito ad entrambi i contratti, era determinato in £ 2.982.430.719, di cui:
– £ 1.945.632.233, quale canone revisionato al 1 gennaio 1990 per i servizi di cui al contratto rep. n. 1232/85;
– £ 693.006.549, quale canone per il potenziamento della raccolta R.S.U. e della raccolta differenziata di cui al contratto rep. n. 338/90;
– £ 343.791.937, somma stimata salvo conguaglio, quali oneri di smaltimento e trasporto R.S.U. in discarica controllata.
II punto 14 del nuovo contratto stabiliva che il nuovo canone era da corrispondere e revisionarsi con le modalità previste nel contratto del 20 febbraio 1985, rep. n. 1232.
Per tutto quanto non previsto nel contratto rep. n. 338/90, infine, si rinviava al capitolato speciale allegato del contratto rep. n. 1232/85.
Durante l’esecuzione dei predetti contratti, con successive deliberazioni, venivano affidati alla S.p.e.m. S.p.A. alcuni servizi integrativi, tutti regolati dal contratto rep. n. 830 del 24.07.1997, per un importo complessivo pari a £ 6.706.229.140, oltre IVA.
Con tale ultimo contratto la S.p.e.m. S.p.A. si obbligava a sottostare a tutti i patti e condizioni già stabiliti nel contratto del 31 dicembre 1990 n. 338, con le integrazioni e le modificazioni ivi previste.
Evidenziava, in particolare, la ricorrente che, a fronte di un quadro negoziale quale quello sopra descritto, a partire dall’anno 1996, il Comune di Modugno ometteva di pagare le somme dovute a titolo di revisione prezzi, per complessivi euro 1.394.645,48.
Nelle more, la S.p.e.m. S.p.A. cedeva il proprio ramo d’azienda alla Waste Italia S.p.A., che subentrava nei servizi oggetto degli appalti surrichiamati, giusta autorizzazione dell’Amministrazione Comunale di Modugno, previa determina dirigenziale dell’VIII Settore n. 12 del 26 gennaio 2001.
Infine, da ultimo, la Waste Italia S.p.A. mutava la propria denominazione sociale in Unendo S.p.A..
A fronte del ritenuto inadempimento rispetto al pagamento delle somme in tesi dovute a titolo di revisione prezzi, con atto di accesso agli arbitri del 27 dicembre 2005, notificato in data 30 dicembre 2005 e ricevuto il 2 gennaio 2006, la Waste Italia S.p.A. chiedeva al Comune di Modugno il detto pagamento in relazione ai rapporti negoziali di cui contratti rep. n. 1232/1985, n. 338/1990 e n. 830/1997, per l’importo sopra menzionato, oltre IVA, rivalutazione ed interessi.
Nel corso della procedura arbitrale in tal modo avviata, il Collegio Arbitrale nominato emetteva un lodo parziale, depositato in data 24 gennaio 2008, con il quale, non definitivamente pronunciando:
a) dichiarava la nullità della clausola compromissoria, con riferimento al contratto rep. n. 830 del 1997 e, conseguentemente, il difetto di potestas judicandi con riferimento al complessivo rapporto contrattuale, a far data dal momento della stipula del contralto del 1997;
b) rigettava tutte le eccezioni preliminari formulate dalla difesa del Comune di Modugno.
Con ordinanza del 4 febbraio 2008, il Collegio disponeva lo svolgimento di attività istruttoria per il tramite di una consulenza tecnica d’ufficio, a seguito della quale il Collegio emetteva lodo definitivo.
Con tale statuizione, in particolare, il Collegio Arbitrale: a) riconosceva il diritto della Waste Italia S.p.A. (ora Unendo S.p.A.) al pagamento da parte del Comune di Modugno della revisione prezzi per i canoni relativi al contratto rep. n. 833/1990, per i1 periodo dal 1 gennaio 1996 al 24 luglio 1997; b) condannava il Comune di Modugno, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento della somma di € 218.805,24 (duecentodiciottomilaottocentocinque,24) oltre interessi da calcolarsi così come indicato in motivazione, ed ulteriori interessi (sulla somma complessiva indicata) dal momento della notifica della domanda di accesso alla liquidazione; c) rigettava la domanda di pagamento del danno da svalutazione monetaria, altresì regolando le spese legali e di funzionamento della procedura arbitrale.
Nella more, l’Amministrazione Comunale di Modugno proponeva appello avverso il lodo parziale, pur non impugnando il successivo lodo definitivo.
Permanendo l’interesse della Unendo S.p.A. a richiedere l’ulteriore quota della revisione prezzi per il compenso relativo ai servizi espletati in favore del Comune di Modugno con il contratto di appalto rep. n. 830/1997, con il ricorso in esame la più volte citata società argomentava nel merito a supporto della propria prospettazione, evidenziando la violazione delle disposizioni contrattuali e di quelle contenute nei relativi allegati; la violazione, dell’art. 6 L. 537/1993 e ss. mm. e ii. (oggi art. 115 D.Lgs. 163/2006), altresì rimarcando l’eccesso di potere dell’amministrazione resistente per travisamento dei presupposti in diritto.
Con memoria difensiva priva di data, depositata in Segreteria il 30 ottobre 2010, si costituiva in giudizio il Comune di Modugno, ricostruendo in fatto l’articolata vicenda negoziale intercorsa con la società ricorrente e con le sue danti causa, in particolare evidenziando come, nel contratto rep. n. 830/97, l’Amministrazione Comunale avesse concesso alla S.p.e.m. S.p.A. il “servizio di spazzamento, nonché quello potenziato ed integrato di N.U.”.
La detta società, dal canto suo, si obbligava a “sottostare a tutti i patti e le condizioni stabiliti nel contratto principale del 30.12.1990 n. 338 e relativo capitolato d’oneri, senza pretendere alcun maggiore compenso, né sollevare alcuna eccezione, comunque deducibile, se non il prezzo stabilito con le suddette deliberazioni” (cfr. art. 2 del citato contratto).
In diritto, il Comune di Modugno eccepiva l’inammissibilità del gravame per contestuale pendenza dinanzi alla Corte d’Appello di Bari di un appello proposto avverso il già menzionato lodo parziale del 24 gennaio 2008; eccepiva altresì un ulteriore profilo di inammissibilità per l’intervenuta prescrizione del presunto credito; nel merito, la difesa della Amministrazione resistente si diffondeva sulla infondatezza della pretesa giuridica avanzata in atti dalla società ricorrente.
Da ultimo, nel corso del presente procedimento, l’appello proposto dalla Amministrazione Comunale di Modugno avverso il lodo arbitrale parziale veniva definito con sentenza n. 837/2013 del 23 aprile 2013, recante declaratoria di improcedibilità del gravame e condanna alle spese del Comune appellante.

DIRITTO

Deve preliminarmente rilevarsi che, ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lettera e), punto 2, D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, sono incluse nell’ambito della giurisdizione esclusiva del G.A. le questioni attinenti alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (già art. 6, comma 4, legge n. 537/1993).
Ancora in via preliminare ed in rito, deve rilevarsi che l’eccezione di inammissibilità del ricorso per previa pendenza, dinanzi alla Corte d’Appello di Bari, di un appello proposto avverso il lodo parziale del 24 gennaio 2008, pronunciato tra le parti, non risulta, ad oggi, processualmente rilevante.
Come anche evidenziato sopra, con sentenza n. 837/2013 del 23 aprile 2013, prodotta in atti, la Corte d’Appello di Bari, definitivamente pronunciando, ha deciso il menzionato procedimento di impugnazione con declaratoria di improcedibilità del gravame e condanna alle spese del Comune appellante.
Avverso detta sentenza non risulta siano stati interposti mezzi di gravame.
Tale elemento, in sé complessivamente considerato, depriva di rilievo processuale la sollevata eccezione, venendo in tal modo meno il presupposto di fatto (pendenza di processo su lodo parziale) su cui la medesima si fondava.
Ne consegue che detta eccezione dovrà essere rigettata, per sopravvenuto mutamento della situazione di fatto sulla quale essa stessa era stata articolata.
Ancora preliminarmente e nel merito, l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per intervenuta prescrizione del credito vantato dalla Unendo S.p.A. è parimenti infondata.
Nel caso di specie, oggetto di controversia è il diritto della Società ricorrente ad ottenere dal Comune di Modugno la revisione prezzi sui canoni pagati in corrispettivo dei servizi di nettezza urbana di cui al contratto rep. n. 830/97, così come intercorso fra le parti.
La revisione del canone è una specifica obbligazione contrattuale che consiste precipuamente nell’obbligo, per la stazione appaltante, di attivare un procedimento per la verifica della sussistenza delle condizioni che la legittimino, stabilendo, in caso di positivo esito della verifica, il nuovo ammontare del canone revisionato e, conseguentemente, provvedendo al pagamento dell’eventuale supero.
Poiché tale specifica ed articolata obbligazione trova la sua fonte in senso tecnico nel contratto intercorso fra le parti, il termine di prescrizione che la riguardi non può che essere quello ordinario decennale, ex art. 2946 c.c..
A nulla rileva, ai fini di una diversa qualificazione della fattispecie e di un diverso computo del termine prescrizionale, che il procedimento di revisione prezzi acceda a corrispettivi da versarsi sub specie di canoni.
In tal modo qualificati, essi potrebbero infatti considerarsi come astrattamente rientranti nella categoria di “tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi”, finendo per essere assoggettabili – ex art. 2948 c.c. – ad un termine di prescrizione di durata quinquennale.
È invece di tutta evidenza come, nella fattispecie che qui ci occupa, si sia in presenza di due obbligazioni del tutto diverse come presupposti, struttura e funzione.
Come è noto, presupposto del canone, nella tipologia negoziale dell’appalto di servizi oggetto del presente giudizio, è lo svolgimento di una prestazione della quale il canone medesimo costituisca il corrispettivo.
Presupposto della revisione prezzi è invece un mutamento meramente eventuale delle condizioni economiche generali del contesto in cui l’appalto è svolto, che impone un adeguamento del prezzo di modo che la durata dell’appalto non si trasformi in un inaccettabile rischio implicito latente per l’impresa appaltatrice.
Quanto alla struttura, canone e revisione prezzi si differenziano fra loro in modo netto, in quanto pur costituendo entrambe, in ultima analisi, somme di denaro, la seconda è tipicamente calcolata come quota percentuale del primo, rapportata percentualmente all’ammontare del corrispettivo complessivo a versarsi per unità di tempo presa in considerazione, normalmente a basa annuale.
Quanto, infine, alla funzione, il canone è la controprestazione del servizio reso, così come pattuito; la revisione prezzi è il meccanismo negoziale in forza del quale si neutralizza il rischio di eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione dedotta in appalto.
La loro meramente apparente sovrapposizione deriva dal fatto che, nella fisiologia di rapporti negoziali del tipo di quelli che qui ci occupa, i canoni revisionati vengono tipicamente pagati come un corpus (contro)prestazionale unitario, in tal modo passando in secondo piano i differenti titoli giuridici del quantum debeatur e i diversi meccanismi amministrativi e civilistici in forza dei quali sia i canoni che le quote di revisione dei medesimi vengono determinati.
Su tali presupposti, il termine di prescrizione del diritto alla revisione prezzi non può essere di durata quinquennale, ma deve essere correttamente ricostruito come avente durata decennale, ex art. 2946 c.c..
Ad abundantiam, ove pure si voglia per assurdo ritenere la durata quinquennale del termine di prescrizione, esso non risulta essersi perfezionato in relazione al caso di specie.
Come più volte evidenziato, il diritto per il quale il ricorrente agisce è quello all’ottenimento delle differenze revisionali scaturenti dal contratto rep. n. 830/97, per il periodo di attività prestata fino a tutto l’anno 2000.
Anche volendo prescindere da numerosi atti aventi chiara portata interruttiva del termine prescrizionale, quali le note spedite dalla ricorrente in data 7 maggio 2001 ed in data 20 dicembre 2001, vi è di dirimente che la domanda di accesso al Collegio arbitrale di cui sopra – di per sé atto di indubitabile valenza interruttiva – risulta essere stata portata alla notifica il 30 dicembre 2005, comunque prima – sia pure di pochissimo – dell’integrale maturarsi del periodo di cinque anni astrattamente necessario alla prescrizione del diritto.
Da quanto sin qui detto non può che conseguire il rigetto della spiegata eccezione di prescrizione, per insussistenza dei relativi presupposti.
Nel merito, il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.
La pretesa correlata alla revisione dei prezzi contrattuali ha, in sé e per sé considerata, consistenza di vero e proprio diritto di credito che sorge per effetto della sussistenza, nella fattispecie concreta, degli elementi costitutivi previsti dalla legge.
Essa, pertanto, sussiste ed è fondata nell’an quand’anche manchi un’espressa previsione contrattuale in tal senso, ovvero, ove presente, sia di contenuto non conforme (cfr., per tutte, T.A.R. Puglia Bari, Sez. I, Sentenza 5 settembre 2012, n. 1634; in senso conforme, T.A.R. Puglia Bari, Sez. I, Sentenza 23 maggio 2013, n. 811).
In generale, deve ribadirsi che l’istituto della revisione prezzi riguarda, senza eccezioni, tutti i contratti pubblici inerenti servizi e forniture ad esecuzione periodica o continuativa, qualificabili come appalti.
Da un punto di vista funzionale, il meccanismo revisionale ha lo scopo di tutelare il pubblico interesse a che le prestazioni di beni e servizi da parte degli appaltatori della Pubblica Amministrazione non subiscano con il tempo una diminuzione qualitativa a causa degli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione, incidendo sulla percentuale di utile stimata al momento della formulazione dell’offerta, alterando il quadro finanziario sulla cui base è stato stipulato il contratto (si vedano sul punto le citate sentenze di questa Sezione n. 811/2013 e n. 1634/2012; in senso conforme, la precedente n. 670 del 23 febbraio 2010, nonché, sempre recentemente, C.d.S., Sez. VI, n. 3568 del 9 giugno 2009 e n. 4065 del 19 giugno 2009).
L’art. 6 legge n. 537/1993, prima, e l’art. 115 D.Lgs. n. 163/2006, poi, recano una disposizione che è dunque unanimemente interpretata quale norma imperativa, che sostituisce di diritto eventuali pattuizioni contrarie o mancanti nei contratti pubblici, di servizi e forniture, ad esecuzione periodica o continuativa (ex multis: cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 agosto 2008, n. 3994; 16 giugno 2003 n. 3373; 8 maggio 2002 n. 2461; 19 febbraio 2003 n. 916; cfr. anche questa Sezione, 23 febbraio 2010, n. 670).
Tutto ciò premesso, la questione di interpretazione dell’articolato rapporto contrattuale intercorso fra le parti, nel senso che vi sia stata (o meno) prosecuzione naturale fra i contratti n. 1232 del 20.2.1985 e n. 338 del 31.12.1990 ed il contratto n. 830 del 24.7.1997 – per avere in quest’ultimo le parti richiamato ed accettato la disciplina contenuta nei precedenti due atti contrattuali, di modo che tutte le clausole di detti due contratti avrebbero dovuto applicarsi indistintamente anche al contratto del 1997, ivi inclusa quella sulla revisione del canone, per come disciplinata dal combinato disposto di cui agli artt. 4 del contratto del 1985 e 9 del relativo capitolato speciale d’appalto – perde di pregnante rilievo decisorio, nella misura in cui l’applicazione del meccanismo revisionale in favore dell’impresa appaltatrice è comunque il frutto dell’operare di una norma imperativa e sarebbe in insanabile contrasto con essa qualunque interpretazione del complesso negoziale suddetto che porti alla materiale esclusione del maggior compenso revisionato per tutti i servizi e le prestazioni di cui al contratto del 1997, come si determinerebbe in caso di rigetto dell’introdotto ricorso.
Per altro, come più volte evidenziato, con il contratto rep. n. 830/1997 la società ricorrente ha continuato ad espletare tutti i servizi previsti e disciplinati nei contratti n. 1232 del 20.2.1985 e n. 338 del 31.12.1990, assumendo altresì il carico prestazionale (e la relativa controprestazione) scaturente da ulteriori servizi integrativi.
Nel contratto del 1997, in riferimento alla revisione del canone, è stato stabilito, all’art. 5, che:
1) per i servizi previsti nell’originario contratto n. 1232 del 20.2.1985 dovrà essere applicata la clausola revisionale prevista dall’art. 9 del capitolato speciale di appalto;
2) per i servizi previsti nell’ulteriore contratto n. 338 del 31.12.1990 continuerà a trovare applicazione la clausola revisionale prevista dall’allora vigente legge n. 41 del 28 febbraio 1986, art. 33, con abbattimento dell’alea contrattuale del 10%;
3) quanto infine ai nuovi servizi oggetto del contratto n. 338 del 31.12.1990, si applicherà il meccanismo revisionale con periodicità annuale ed in conformità all’art. 44 della legge 23 dicembre 1994 n. 723.
Tale ultima voce revisionale non può che essere collegata, come stabilito nel contratto n. 830/1997, a tutti i patti e le condizioni fissate nel contratto principale n. 338/1990, a sua volta richiamante le precedenti disposizioni di cui al contratto n. 1232/1985 e relativo capitolato speciale, con particolare riguardo al metodo revisionale di cui all’art. 9 del medesimo.
Accertata, nei termini sopra indicati, la spettanza nell’an della pretesa azionata da parte ricorrente, può passarsi alla valutazione dell’importo del quantum revisionale da riconoscerle secondo diritto.
A fronte della specifica indicazione, ad opera delle parti, di un meccanismo specifico di computo dell’importo revisionale, non può applicarsi l’usuale criterio elaborato dalla giurisprudenza in via suppletiva per la determinazione del detto importo, di per sé ancorato all’indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice F.O.I.), per come mensilmente rilevato dall’I.S.T.A.T. (sul punto, si veda da ultimo C.d.S., Sez. V, n. 7254 del 1.10.2010 e n. 2786 del 9.6.2008; si vedano inoltre le sentenze della Sez. VI del C.d.S. nn. 4065 e n. 3568 del 2009 e di questa Sezione n. 811/2013 e n. 1634/2012).
A fini di determinazione del quantum revisionale nel caso di specie, ritiene il Collegio che, a fronte della mancata contestazione dei conteggi revisionali da parte del Comune di Modugno, da effettuarsi con le modalità espressamente previste dall’art. 9 del capitolato speciale allegato al contratto n. 1232/1985, si sia concretizzato il diritto dell’impresa ricorrente all’ottenimento della revisione prezzi nei termini dalla medesima specificamente richiesti e meglio contabilmente dettagliati alle pagg. 10-13 del ricorso introduttivo.
Da ultimo, in punto di spese del presente procedimento, la peculiare complessità negoziale del caso di specie, in uno con la articolata vicenda processuale che l’ha caratterizzato, impongono di considerare sussistenti gravi ed eccezionali motivi di legge al fine di disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/04/2014

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