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Corte Costituzionale – Sentenza – 17/2/2016 n.30

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 17/2/2016 n.30

Presidente Cartabia, Redattore de Pretis

In materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente

Trasporti – Rapporti Stato/Regioni – Art. 12, c. 3, legge della Regione Piemonte 26/06/2006, n. 22 -Previsione del divieto per le imprese che svolgono attività di noleggio con conducente di incrementare il parco autobus con automezzi usati – Q.l.c. promossa dal Tribunale amministrativo regionaleper il Piemonte – Lamentata violazione degli artt. 3, 41 e 117, c. 2, lett. e) Cost. – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente).

SENTENZA N. 30

ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte nel procedimento vertente tra la Ditta Vottero Autoservizi di Vottero Prina Fiorenzo e la Provincia di Torino con ordinanza del 27 marzo 2015, iscritta al n. 155 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2015.

Udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 2016 il Giudice relatore Daria de Pretis.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 27 marzo 2015 il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte – sezione seconda – ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente), in riferimento agli artt. 3, 41 e 117, primo e secondo comma, della Costituzione.

La questione è sorta nel corso di un giudizio promosso dalla Ditta Vottero Autoservizi contro la Provincia di Torino per l’annullamento dell’atto con cui il dirigente del Servizio trasporti della Provincia ha respinto l’istanza di nulla-osta all’immatricolazione di un autobus (usato) «ad incremento del parco automezzi dell’impresa ricorrente».

La Provincia ha respinto l’istanza in applicazione dell’art. 12, comma 3, della citata legge regionale n. 22 del 2006. In base a tale disposizione (nella formulazione vigente al momento dell’atto e del ricorso al TAR), «Gli incrementi del parco autobus successivi al rilascio dell’autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi». La ricorrente ha impugnato l’atto di rigetto con un unico motivo, consistente nell’illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 12, comma 3, della legge regionale n. 22 del 2006, per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione, anche in relazione a quanto previsto dalla legge 11 agosto 2003, n. 218 (Disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente).

1.1.– Il rimettente illustra, in primo luogo, il contenuto della citata legge n. 218 del 2003 e, di seguito, sintetizza il contenuto della legge regionale n. 22 del 2006. In particolare, l’art. 12 (Qualità degli autobus) stabiliva, nella versione originaria, quanto segue: «1. Al fine di tutelare la sicurezza degli utenti le imprese si dotano di un parco autobus adibito a noleggio avente un’anzianità media non superiore ad otto anni, con un’anzianità massima per singolo autobus non superiore a quindici anni ed in ogni caso una percorrenza chilometrica massima pari a 1.000.000 di chilometri certificata con gli strumenti previsti dalle normative vigenti. 2. La presente disposizione acquista efficacia trascorsi quattro anni dall’entrata in vigore della presente legge e in caso di mancanza del requisito, l’autorizzazione è sospesa fino alla sua effettiva reintegrazione. 3. Gli incrementi del parco autobus successivi al rilascio dell’autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi».

Il giudice a quo argomenta la rilevanza della questione di costituzionalità, osservando che essa «sostanzialmente coincide con l’unica ed articolata censura dedotta dall’impresa ricorrente».

Il TAR passa poi ad illustrare la non manifesta infondatezza della questione. Sotto un primo profilo, il rimettente evidenzia che la norma regionale de qua «avrebbe introdotto un requisito di esercizio non previsto dal diritto europeo, con effetto discriminatorio nei confronti delle imprese stabilite nella Regione Piemonte, in violazione dell’art. 3 Cost. nonché dell’art. 117, primo comma, Cost. che impone alle Regioni di conformarsi ai vincoli dell’ordinamento comunitario». Il giudice a quo richiama, a tale proposito, l’art. 20 (Uguaglianza davanti alla legge) della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e l’art. 3 del regolamento CE n. 1071/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009 (che stabilisce norme comuni sulle condizioni da rispettare per esercitare l’attività di trasportatore su strada e abroga la direttiva 96/26/CE del Consiglio).

Sotto un secondo profilo, il rimettente osserva che la norma in questione appare «in diretto contrasto con la natura ”trasversale” e prevalente della tutela della libera concorrenza, sancita dalla Direttiva 2006/123/CE», aggiungendo che sarebbe «stata ripetutamente affermata l’impossibilità per le Regioni di introdurre nell’ordinamento, anche per via normativa, previsioni atte a distorcere il confronto concorrenziale e la libertà d’impresa sul piano interspaziale, ossia tra territori regionali differenti» (il TAR richiama, a sostegno, la sentenza della Corte costituzionale n. 165 del 2014). Il giudice a quo sottolinea che «[l]a legge statale non prevede limitazioni all’utilizzo di autobus usati», né «prevede limitazioni territoriali per l’esercizio dell’attività di noleggio da parte delle imprese autorizzate». L’art. 1 della legge n. 218 del 2003 stabilisce che l’esercizio dell’attività di trasporto di viaggiatori su strada «rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai sensi dell’art. 41 della Costituzione, cui possono essere imposti esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza». L’art. 4 della legge n. 218 del 2003 non attribuirebbe «alle Regioni il potere di disciplinare in senso più restrittivo la tipologia di automezzi utilizzabili dalle imprese autorizzate». Pertanto, «la norma regionale piemontese violerebbe gli artt. 3, 41 e 117 Cost., introducendo una gravosa restrizione all’utilizzo di autobus usati nei confronti dei soli operatori economici iscritti nel registro della Regione Piemonte, al di fuori dei principi stabiliti dalla legge statale e delle competenze riservate alla legislazione regionale».

Infine, sotto un terzo profilo il rimettente osserva che, «[o]ve, invece, il divieto di acquisire autobus usati trovasse la propria giustificazione nell’obiettivo di salvaguardare la sicurezza (in particolare, la sicurezza della circolazione e degli utenti trasportati) e di tutelare l’ambiente (in particolare, per il contenimento delle emissioni inquinanti), la norma regionale si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, Cost., che riserva alla potestà esclusiva statale le materie della sicurezza (lett. h) e della tutela dell’ambiente (lett. s)».

In conclusione, il giudice a quo solleva questione di costituzionalità dell’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte n. 22 del 2006, per violazione degli artt. 3, 41 e 117, primo e secondo comma, della Costituzione, «nella parte in cui vieta alle imprese che svolgono attività di noleggio autobus con conducente di incrementare il parco autobus con automezzi usati».

2.– Le parti del giudizio a quo non si sono costituite davanti alla Corte costituzionale. Inoltre, il Presidente della Regione Piemonte non è intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte – sezione seconda – dubita della legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente), in riferimento agli artt. 3, 41 e 117, primo e secondo comma, della Costituzione.

La questione è sorta nel corso di un giudizio promosso dalla Ditta Vottero Autoservizi contro la Provincia di Torino per l’annullamento dell’atto con cui il dirigente del Servizio trasporti della Provincia ha respinto l’istanza di nulla-osta all’immatricolazione di un autobus (usato) «ad incremento del parco automezzi dell’impresa ricorrente».

La Provincia ha respinto l’istanza in applicazione dell’art. 12, comma 3, della citata legge regionale n. 22 del 2006. In base a tale disposizione (nella formulazione vigente al momento dell’adozione dell’atto e del ricorso al TAR), «Gli incrementi del parco autobus successivi al rilascio dell’autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi».

Con riferimento a tale disposizione, il giudice rimettente solleva tre questioni di costituzionalità: a) la norma regionale «avrebbe introdotto un requisito di esercizio non previsto dal diritto europeo, con effetto discriminatorio nei confronti delle imprese stabilite nella Regione Piemonte, in violazione dell’art. 3 nonché dell’art. 117, primo comma, Cost.»; b) la norma si porrebbe «in diretto contrasto con la natura ”trasversale” e prevalente della tutela della libera concorrenza» e introdurrebbe «una gravosa restrizione all’utilizzo di autobus usati nei confronti dei soli operatori economici iscritti nel registro della Regione Piemonte, al di fuori dei principi stabiliti dalla legge statale [legge 11 agosto 2003, n. 218, recante «Disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente»] e delle competenze riservate alla legislazione regionale», violando così gli artt. 3, 41 e 117 Cost.; c) «[o]ve, invece, il divieto di acquisire autobus usati trovasse la propria giustificazione nell’obiettivo di salvaguardare la sicurezza […] e di tutelare l’ambiente […], la norma regionale si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, Cost., che riserva alla potestà esclusiva statale le materie della sicurezza (lett. h) e della tutela dell’ambiente (lett. s)».

2.– Dopo l’adozione dell’ordinanza di rimessione, la disposizione sottoposta all’esame di questa Corte è stata sostituita dalla legge della Regione Piemonte 3 agosto 2015, n. 20, recante «Modifica alla legge regionale 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente)». Attualmente, l’art. 12, comma 3, della legge regionale n. 22 del 2006 stabilisce quanto segue: «Le imprese in possesso dell’autorizzazione rilasciata in un’altra Regione o da altro Stato membro dell’Unione europea, che esercitano l’attività di noleggio in Piemonte, devono utilizzare veicoli in possesso dei requisiti di cui al presente articolo». Il 6 agosto 2015, giorno della pubblicazione della legge regionale n. 20 del 2015 nel Bollettino Ufficiale della Regione, la disposizione oggetto del giudizio di costituzionalità ha dunque cessato di produrre i suoi effetti.

Tale iussuperveniens non impone la restituzione degli atti al giudice rimettente, essendo palese la sua ininfluenza nel giudizio a quo. Infatti, in base al principio tempusregitactum, alla stregua del quale si definiscono le condizioni di validità di un provvedimento amministrativo, la legittimità del diniego di nulla-osta va valutata in base alla norma vigente al momento della sua adozione. Dunque, non è dubitabile la permanenza – nel giudizio a quo – della rilevanza della questione pendente davanti a questa Corte (sentenze n. 151 del 2014 e n. 90 del 2013).

3.– Nel merito, la seconda questione sollevata dal giudice rimettente è fondata.

Tale questione ha carattere misto, di competenza e di sostanza, in quanto il giudice a quo invoca congiuntamente gli artt. 3 e 41 Cost. e l’art. 117 Cost., essendo da intendere il riferimento a quest’ultima disposizione, alla luce degli argomenti spesi dal rimettente, come denuncia della lesione della competenza statale esclusiva in materia di «tutela della concorrenza».

Il nucleo della questione può essere sintetizzato nei seguenti termini: se la Regione, che è titolare di competenza legislativa residuale in materia di trasporto pubblico locale (di linea e non di linea: sentenza n. 452 del 2007), possa prevedere o meno – nell’esercizio di tale competenza – un limite all’iniziativa economica privata, in presenza della legge n. 218 del 2003.

L’art. 1 della legge n. 218 del 2003 stabilisce che «[l]’esercizio dell’attività di trasporto di viaggiatori su strada rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai sensi dell’articolo 41 della Costituzione, cui possono essere imposti esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287» (comma 1). La stessa legge n. 218 del 2003 si propone di stabilire «i princìpi e le norme generali a tutela della concorrenza nell’àmbito dell’attività di trasporto effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente, nel rispetto dei princìpi e dei contenuti normativi fissati dall’ordinamento comunitario» (comma 2), e, in particolare, di «garantire […]: a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di accesso delle imprese al mercato, nonché il libero esercizio dell’attività in riferimento alla libera circolazione delle persone; b) la sicurezza dei viaggiatori trasportati, l’omogeneità dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro» (comma 4).

L’art. 4 della legge statuisce che, «[a]l fine di definire i contenuti e le modalità delle prestazioni che le imprese professionali esercenti l’attività di noleggio di autobus con conducente sono tenute a fornire ai committenti o ai sottoscrittori delle relative offerte, di subordinare l’effettivo esercizio al rispetto della regolamentazione comunitaria e nazionale in materia di rapporti di lavoro e di prestazioni di guida, di assicurare condizioni omogenee per l’inserimento sul mercato delle imprese nazionali e di quelle comunitarie, spetta alle regioni adottare propri atti legislativi o regolamentari che siano rispondenti ai criteri di tutela della libertà di concorrenza di cui alla presente legge» (comma 1). In particolare, «spetta alle regioni l’adozione di atti legislativi o regolamentari volti: a) a stabilire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 5; b) a fissare le modalità e le procedure per l’accertamento periodico della permanenza dei requisiti previsti dalle norme comunitarie e nazionali per lo svolgimento dell’attività di trasporto di viaggiatori su strada» (comma 2). Il comma 3, poi, dispone che, «[p]er un quadro di riferimento complessivo sul numero e sulla distribuzione territoriale delle imprese professionali esercenti l’attività di noleggio di autobus con conducente, ai fini degli adempimenti e degli interventi da compiere a livello comunitario, le regioni istituiscono il registro regionale delle imprese esercenti l’attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente […]».

Con la legge n. 218 del 2003, il legislatore statale ha dunque inteso definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio dell’attività di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con tale libertà (art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003). Il bilanciamento così operato – fra la libertà di iniziativa economica e gli altri interessi costituzionali –, costituendo espressione della potestà legislativa statale nella materia della «tutela della concorrenza», definisce un assetto degli interessi che il legislatore regionale non è legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006).

Questa Corte ha chiarito che «[l]’eventuale esigenza di contemperare la liberalizzazione del commercio con quelle di una maggiore tutela della salute, del lavoro, dell’ambiente e dei beni culturali deve essere intesa sempre in senso sistemico, complessivo e non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012), all’esito di un bilanciamento che deve compiere il soggetto competente nelle materie implicate, le quali nella specie afferiscono ad ambiti di competenza statale, tenendo conto che la tutela della concorrenza, attesa la sua natura trasversale, assume carattere prevalente e funge, quindi, da limite alla disciplina che le Regioni possono dettare in forza della competenza in materia di commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre materie» (sentenza n. 165 del 2014). In altre parole, la «tutela della concorrenza» «si attua anche attraverso la previsione e la correlata disciplina delle ipotesi in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti all’esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attività economiche» (sentenza n. 49 del 2014).

In questo contesto, i citati artt. 1 e 4 della legge n. 218 del 2003 devono essere intesi nel senso che, essendosi assunto il legislatore statale il compito di conciliare la libertà di iniziativa economica con l’esigenza di sicurezza dei viaggiatori (art. 1), le regioni sono abilitate a regolare gli oggetti indicati dalla stessa legge statale (art. 4) e, in generale, la gestione del servizio (sentenze n. 30 del 1998 e n. 135 del 1997), ma non possono introdurre, a carico delle imprese di trasporto aventi sede nel territorio regionale, limiti che, lungi dal rispettare i «criteri di tutela della libertà di concorrenza» fissati nella legge statale (art. 4, comma 1), penalizzerebbero gli operatori “interni”, data l’assenza di delimitazioni territoriali delle autorizzazioni rilasciate nelle altre regioni (art. 5, comma 3).

Restringendo la libertà di esercizio dell’attività di noleggio bus con conducente – con l’imposizione del divieto di incremento del parco mezzi con autobus usati –, la norma regionale contestata non solo comporta maggiori oneri in capo alle imprese di trasporto aventi sede in Piemonte rispetto a quelle situate in altre regioni, ma è altresì idonea a produrre l’effetto (nel caso in cui l’impresa non abbia le maggiori risorse necessarie per comprare un autobus nuovo) di impedire irragionevolmente l’espansione dell’attività delle imprese stesse e, dunque, di limitare la concorrenza e con essa le possibilità di scelta da parte dei committenti (sentenze n. 47 del 2015 e n. 97 del 2014). La previsione censurata eccede, dunque, i limiti entro i quali il legislatore regionale può disciplinare la materia, di sua competenza residuale, del trasporto pubblico locale, dato che fra tali limiti vi è quello del rispetto del bilanciamento operato dal legislatore statale nella materia trasversale e prevalente, ad esso affidata in via esclusiva, della «tutela della concorrenza».

Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte n. 22 del 2006, per violazione degli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost.

4.– Restano assorbite la prima e la terza questione sollevate dal rimettente.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2016.

F.to:

Marta CARTABIA, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella Paola MELATTI

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Corte Costituzionale – Sentenza – 17/2/2016 n.31

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 17/2/2016 n.31

Presidente Cartabia, Redattore Amato

In tema di misure per la competitività e la giustizia sociale

Bilancio e contabilità pubblica- Art. 7, c. 1 e 1 bis, decreto-legge 24/04/2014, n. 66 – Destinazione dei proventi della lotta all’evasione fiscale -Prevista destinazione delle maggiori entrate derivanti dalla lotta all’evasione fiscale effettivamente incassate nel 2013, rispetto a quelle conseguite nel 2012- Previsioni secondo le quali vengono riservate all’erario statale le maggiori entrate derivanti dalle attività di contrasto all’evasione, ai fini della confluenza nei fondi per la riduzione della pressione fiscale- Applicabilità, fino al 2013, della riserva all’erario statale delle maggiori entrate derivanti dal contrasto all’evasione ai fini della confluenza nel Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale e destinazione, dal 2014, delle maggiori entrate alla copertura degli oneri derivanti dald. l. 24/04/2014 n. 66 – Q.l.c. promossa dalla Regione siciliana – Lamentata violazione dell’art. 36 dello statuto regionale, in relazione all’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 e degli artt. 14, 17, 37, 38 e 43 del medesimo statuto- Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 7, commi 1 e 1-bis, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, nella parte in cui si applica alla Regione siciliana

SENTENZA N. 31

ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 1-bis, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, promossi dalle Province autonome di Bolzano e di Trento e dalla Regione siciliana con ricorsi notificati il 29-31 luglio, il 20 agosto e il 22 agosto 2014, depositati in cancelleria il 31 luglio, il 26 agosto e il 28 agosto 2014 e rispettivamente iscritti ai nn. 57, 65 e 66 del registro ricorsi 2014.

Visti gli atti di costituzione di Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 26 gennaio 2016 e nella camera di consiglio del 27 gennaio 2016 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi l’avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana e l’avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso spedito per la notificazione il 29 luglio 2014, ricevuto il 31 luglio 2014 e depositato il medesimo giorno (reg. ric. n. 57 del 2014), la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, fra gli altri, i commi 1 e 1-bis dell’art. 7 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, per violazione degli artt. 8, numero 1), 16, 75, 75-bis, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), in particolare degli artt. 9, 10 e 10-bis; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), in particolare degli artt. 2 e 4; degli artt. 81, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché dell’art. 136 Cost.; dell’art. 2, commi 106 e 108, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ‒ legge finanziaria 2010); dei principi di leale collaborazione, di ragionevolezza e «di delimitazione temporale».

L’art. 7, comma 1, prevede che «Le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 36, terzo e quarto periodo, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, così come modificato dall’articolo 1, comma 299, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, si applicano fino all’annualità 2013 con riferimento alla valutazione delle maggiori entrate dell’anno medesimo rispetto a quelle del 2012. Le maggiori entrate strutturali ed effettivamente incassate nell’anno 2013 derivanti dall’attività di contrasto all’evasione fiscale, valutate ai sensi del predetto articolo 2, comma 36, in 300 milioni di euro annui dal 2014, concorrono alla copertura degli oneri derivanti dal presente decreto».

Il successivo comma 1-bis stabilisce che «All’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, sono apportate le seguenti modifiche:

a) al comma 431, la lettera b) è sostituita dalla seguente:

“b) l’ammontare di risorse permanenti che, in sede di Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza, si stima di incassare quali maggiori entrate rispetto alle previsioni iscritte nel bilancio dell’esercizio in corso e a quelle effettivamente incassate nell’esercizio precedente derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale, al netto di quelle derivanti dall’attività di recupero fiscale svolta dalle regioni, dalle province e dai comuni”;

b) al comma 435, dopo le parole: “Per il 2014” sono inserite le seguenti: “e il 2015”».

2.– Secondo la ricorrente, tali disposizioni introducono una riserva all’erario di maggiori gettiti di tributi statali, in contrasto con l’assetto generale dei suoi rapporti finanziari con lo Stato, in quanto prevedono forme di contribuzione finanziaria da parte delle Province autonome ulteriori rispetto a quanto già definito nello statuto e nelle relative norme di attuazione e unilateralmente disposte dal legislatore statale.

Esse, inoltre, non soddisfano le condizioni poste dalla normativa di attuazione statutaria per la legittimità della riserva all’erario di tali entrate. Infatti, ad avviso della Provincia autonoma, il maggiore gettito derivante dall’attività di contrasto all’evasione fiscale, percetto nel proprio territorio, non può essere attribuito integralmente allo Stato, perché non discende da maggiorazioni di aliquote o dall’istituzione di nuovi tributi, ma da un più rigoroso accertamento e da una più efficace esazione dei tributi già esistenti.

Non sussiste neppure il requisito della destinazione delle riserve a spese di tipo non continuativo e le norme non destinano le riserve ad obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica. Pertanto, in forza dell’art. 75 dello statuto, il maggiore gettito di cui all’impugnato art. 7 spetta alla Provincia autonoma.

Le norme censurate, infine, non rispettano nemmeno i meccanismi paritetici previsti dallo statuto e dalla normativa di attuazione, quale espressione del principio di leale collaborazione che deve informare i rapporti tra lo Stato e la Provincia autonoma.

3.– Con atto depositato il 20 gennaio 2015, la Provincia autonoma di Bolzano, alla luce dell’Accordo in materia di finanza pubblica stipulato con il Governo il 15 ottobre 2014 e attuato con la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ‒ legge di stabilità 2015), ha dichiarato di rinunciare al ricorso.

4.– Con atto depositato il 10 marzo 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha accettato la rinuncia.

5.– Con ricorso notificato il 20 agosto 2014 e depositato il successivo 26 agosto (reg. ric. n. 65 del 2014), la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, fra gli altri, l’art. 7, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito dalla l. n. 89 del 2014, per violazione degli artt. 8, 9, 16, 75, 79, 80, 81, 103, 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, nonché delle relative norme di attuazione; del d.lgs. n. 268 del 1992, in particolare degli artt. 9, 10, 10-bis, 16, 17, 18 e 19; del d.lgs. n. 266 del 1992, in particolare degli artt. 2 e 4; del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), in particolare dell’art. 8; degli artt. 117, sesto comma, e 120 Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001; nonché del principio di leale collaborazione.

6.– Ad avviso della ricorrente, le maggiori entrate di cui all’impugnato art. 7, comma 1, non derivano dall’aumento delle aliquote o dall’introduzione di nuovi tributi; la riserva da esso prevista, inoltre, non rispetta i requisiti richiesti dall’art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992 ai fini della sua legittimità, mancando sia la destinazione a «nuove specifiche spese di carattere non continuativo», sia la delimitazione temporale, sia la contabilizzazione distinta.

7.– Con atto depositato il 18 settembre 2014, si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.

8.– Con atto depositato il 20 gennaio 2015, la Provincia autonoma di Trento, alla luce dell’Accordo in materia di finanza pubblica stipulato con il Governo il 15 ottobre 2014 e attuato con la legge n. 190 del 2014, ha dichiarato di rinunciare all’impugnativa.

9.– Con atto depositato il 17 marzo 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha accettato la rinuncia al ricorso.

10.– Con ricorso notificato il 22 agosto 2014 e depositato il successivo 28 agosto (reg. ric. n. 66 del 2014), la Regione siciliana ha impugnato, fra gli altri, i commi 1 e 1-bis dell’art. 7 del d.l. n. 66 del 2014, per violazione dell’art. 36 dello statuto regionale (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), in relazione all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria); degli artt. 14, 17, 37, 38 e 43 del medesimo statuto; nonché del principio di leale collaborazione.

11.– Secondo la Regione, le disposizioni impugnate destinano le maggiori entrate derivanti dalla lotta all’evasione fiscale effettivamente incassate nel 2013, rispetto a quelle ottenute nel 2012, alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione del decreto-legge.

Tali proventi, tuttavia, non costituiscono una «nuova» entrata – che comunque può essere riservata allo Stato soltanto a fronte di una ben precisa ed individuata destinazione – ma un «recupero» di imposte spettanti alla Regione.

Inoltre, la contrazione delle entrate finanziarie conseguente alle norme impugnate limiterebbe la competenza legislativa regionale.

12.– Con atto depositato il 30 settembre 2014 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.

12.1.– Il Presidente del Consiglio eccepisce preliminarmente tre profili di inammissibilità del ricorso.

12.1.1.– In primo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile alla luce della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 50-bis del d.l. n. 66 del 2014, ai sensi del quale «Le disposizioni del presente decreto si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano secondo le procedure previste dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione».

12.1.2.– In via subordinata, il ricorso sarebbe inammissibile perché la disposizione censurata costituirebbe principio di coordinamento della finanza pubblica suscettibile, come tale, di imporsi a tutti i livelli di governo.

12.1.3.– Infine, il ricorso sarebbe inammissibile per la genericità delle censure.

12.2.– Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, sarebbe cessata la materia del contendere alla luce dell’Accordo in materia di finanza pubblica sottoscritto tra il Ministero dell’economia e delle finanze e il Presidente della Regione siciliana, in data 9 giugno 2014, con il quale sono stati definiti gli impegni per il periodo 2014-2017.

12.3.– Nel merito, la difesa statale deduce l’infondatezza delle censure, in quanto lo Stato può dettare la disciplina dei tributi da esso istituiti, anche in riferimento all’evasione ad essi relativa, purché non sia alterato il rapporto tra i complessivi bisogni regionali e i mezzi finanziari per farvi fronte.

Inoltre, sussisterebbero le particolari finalità contingenti e continuative che legittimano la riserva, «in quanto le disposizioni specificano le finalità erariali delle maggiori entrate».

Considerato in diritto

1.– La Provincia autonoma di Bolzano (ricorso n. 57 del 2014), la Provincia autonoma di Trento (ricorso n. 65 del 2014) e la Regione siciliana (ricorso n. 66 del 2014) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89.

L’esame di questa Corte è qui limitato alle questioni relative ai commi 1 e 1-bis dell’art. 7 del richiamato decreto-legge, restando riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni promosse dalle ricorrenti.

In particolare, l’art. 7 è impugnato, con riguardo al comma 1, da tutte le ricorrenti; con riguardo al comma 1-bis, dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione siciliana.

1.1.– La disposizione di cui al comma 1, al primo periodo, fissa al 2013 il termine per l’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 2, comma 36, terzo e quarto periodo, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, con riferimento alla valutazione delle maggiori entrate della medesima annualità 2013 rispetto a quelle dell’anno precedente. A loro volta, le disposizioni del richiamato art. 2 riservano allo Stato le maggiori entrate derivanti dall’attività di contrasto all’evasione fiscale.

Il secondo periodo del comma 1 dell’art. 7, invece, prevede che le maggiori entrate strutturali ed effettivamente incassate nel 2013, derivanti dal contrasto all’evasione fiscale e valutate, ai sensi del menzionato art. 2, comma 36, in 300 milioni di euro annui dal 2014, concorrano alla copertura degli oneri derivanti dallo stesso d.l. n. 66 del 2014, come convertito dalla l. n. 89 del 2014.

1.2.– Quanto al comma 1-bis dell’art. 7, esso riscrive in parte i commi 431 e 435 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2014), prolungandone l’applicabilità. Anche tali commi introducono riserve all’erario di maggiori entrate derivanti dal contrasto all’evasione fiscale, destinandole al «Fondo per la riduzione della pressione fiscale».

In particolare, ai sensi della lettera a) del comma 1-bis si prevede che tale Fondo venga alimentato, tra l’altro, dall’ammontare di risorse espressamente qualificate come «permanenti» che, in sede di Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza, si stima di incassare non solo quali maggiori entrate rispetto alle previsioni iscritte nel bilancio dell’esercizio in corso, ma anche rispetto «a quelle effettivamente incassate nell’esercizio precedente» derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale, al netto di quelle derivanti dall’attività svolta da Regioni, Province e Comuni.

La lettera b) del comma 1-bis, invece, estende al 2015 la destinazione alla riduzione della pressione fiscale delle entrate incassate in un apposito capitolo, derivanti da misure straordinarie di contrasto dell’evasione fiscale e non computate nei saldi di finanza pubblica, mediante riassegnazione al predetto Fondo.

1.3.– Tutte le censure delle ricorrenti si incentrano, in sostanza, sul fatto che le disposizioni impugnate riserverebbero allo Stato le maggiori entrate da esse previste, in spregio ai requisiti statutariamente richiesti ai fini della legittimità di una simile riserva.

2.– In considerazione della parziale identità delle norme denunciate e delle censure proposte, i tre giudizi, come sopra delimitati, devono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un’unica pronuncia.

3.– Nelle more del giudizio, le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno raggiunto con lo Stato un accordo in materia di finanza pubblica. Ne è seguita, da parte di tali ricorrenti, la rinuncia ai ricorsi. Il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, ha dichiarato di accettare tali rinunce.

Pertanto, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l’accettazione della rinuncia determina l’estinzione del processo in riferimento alle questioni di legittimità promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso n. 57 del 2014, limitatamente ai commi 1 e 1-bis dell’art. 7 del d.l. n. 66 del 2014; nonché in riferimento alle questioni promosse dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso n. 65 del 2014, limitatamente al solo comma 1.

Nonostante abbia raggiunto un analogo accordo, la Regione siciliana non ha rinunciato al ricorso. Restano, dunque, da esaminare le questioni promosse dalla stessa Regione, con il ricorso n. 66 del 2014, limitatamente ai commi 1 e 1-bis dell’art. 7 del d.l. n. 66 del 2014.

4.– Ad avviso della ricorrente, i proventi previsti dai commi impugnati non costituirebbero una «nuova» entrata, ma un «recupero» di imposte spettanti alla Regione.

5.– Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

5.1.– Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, il ricorso sarebbe in primo luogo inammissibile alla luce della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 50-bis del d.l. n. 66 del 2014, ai sensi del quale «Le disposizioni del presente decreto si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano secondo le procedure previste dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione».

L’eccezione non è fondata.

In base alla giurisprudenza di questa Corte, infatti, la clausola di salvaguardia svolge una «funzione di generale limite» per l’applicazione delle norme statali ove queste siano in contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione e «Detta inapplicabilità esclude la fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale basate sulla violazione di tali parametri statutari» (ex plurimis, sentenza n. 241 del 2012); di conseguenza, l’eccezione non può essere accolta poiché essa «attiene, in realtà, non al preliminare profilo dell’ammissibilità della questione promossa, ma a quello, successivo, del merito della stessa» (sentenza n. 199 del 2014).

5.2.– Secondo la difesa statale, il ricorso sarebbe, altresì, inammissibile in quanto le disposizioni impugnate sarebbero espressione di un principio di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

Neppure questa eccezione può essere accolta.

È bensì vero che, «di regola, i principi di coordinamento della finanza pubblica recati dalla legislazione statale si applicano anche ai soggetti ad autonomia speciale» (sentenza n. 77 del 2015), ma quand’anche, in ipotesi, alle disposizioni impugnate fosse riconosciuta una simile natura, «da tale qualificazione discenderebbe, semmai, l’infondatezza e non già l’inammissibilità del ricorso» (sentenza n. 176 del 2015).

5.3.– Ugualmente priva di fondamento è l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità delle censure.

La ricorrente, infatti, richiama correttamente il parametro costituzionale – l’art. 36 dello statuto regionale, in relazione all’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 – e ne lamenta la violazione in ragione del fatto che le maggiori risorse derivanti dall’attività di contrasto all’evasione fiscale non costituirebbero entrate «nuove», ma mero «recupero» di imposte già spettanti alla Regione.

A ben vedere, dunque, «Il ricorso – ancorché conciso – rende […] ben identificabili i termini delle questioni proposte, individuando le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimità costituzionale» (sentenza n. 241 del 2012). Di qui l’infondatezza di questa ulteriore eccezione.

6.– Il Presidente del Consiglio dei ministri invoca, altresì, la cessazione della materia del contendere, alla luce dell’Accordo in materia di finanza pubblica sottoscritto tra il Ministero dell’economia e delle finanze e il Presidente della Regione siciliana in data 9 giugno 2014, con il quale è stato definito il concorso della Regione al rispetto del patto di stabilità interno per il periodo 2014-2017.

Nonostante abbia raggiunto tale accordo, tuttavia, la Regione siciliana non ha rinunciato al ricorso; pertanto, non può essere dichiarata cessata la materia del contendere.

7.– Nel merito, la questione è fondata nei termini di seguito precisati.

Questa Corte ha escluso l’operatività di clausole di salvaguardia analoghe a quella di cui all’art. 50-bis del d.l. n. 66 del 2014, come convertito dalla l. n. 89 del 2014, ogniqualvolta «il tenore letterale dei commi impugnati eccezionalmente dispone che essi siano immediatamente applicabili alla Regione siciliana» (sentenza n. 241 del 2012).

È bensì vero che gli impugnati commi 1 e 1-bis dell’art. 7 del d.l. n. 66 del 2014, non recano un esplicito riferimento all’attività di contrasto all’evasione fiscale posta in essere dall’agente della riscossione competente per la Sicilia; nondimeno, nessun dubbio può sussistere sul fatto che le somme recuperate dalla lotta all’evasione fiscale non costituiscono nuove entrate (sentenza n. 246 del 2015) e che tra esse rientrano anche quelle derivanti dall’attività svolta sul territorio siciliano dagli organismi competenti.

D’altra parte, questa Corte, nell’escludere che possa essere motivo di inammissibilità della questione la mancata indicazione, da parte della Regione siciliana, delle specifiche «maggiori entrate» che costituiscono proventi di tributi ad essa devoluti, ha sottolineato che «Nessuna incertezza, infatti, può sussistere in ordine all’oggetto del giudizio, sia perché le censure della Regione non possono che riferirsi alle entrate su cui essa abbia titolo; sia perché, a sua volta, è lo stesso comma 431 a far riferimento ad un generico “ammontare di risorse permanenti che […] si stima di incassare quali maggiori entrate […] derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale”, senza dunque indicare con precisione su quali ambiti si concentrerà la lotta all’evasione e se, di conseguenza, potrà incidere anche su entrate di spettanza regionale» (sentenza n. 246 del 2015).

Se dunque le censure della Regione siciliana non possono che riferirsi ad entrate ad essa spettanti, ne deriva che anche nel presente giudizio la clausola di cui all’art. 50-bis deve ritenersi inoperante; di conseguenza, «I commi impugnati […] nella parte in cui riguardano tutti i tributi riscossi nel territorio siciliano non nominativamente attribuiti all’Erario dallo statuto, violano direttamente i parametri evocati con conseguente loro illegittimità costituzionale» (sentenza n. 241 del 2012).

8.– Restano assorbiti gli ulteriori motivi di censura.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;

riuniti i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 1-bis, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, nella parte in cui si applica alla Regione siciliana;

2) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, limitatamente all’art. 7, commi 1 e 1-bis, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Provincia autonoma di Trento, limitatamente all’art. 7, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2016.

F.to:

Marta CARTABIA, Presidente

Giuliano AMATO, Redattore

Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella Paola MELATTI

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Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 17/2/2016 n.639

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 17/2/2016 n.639

Pres. Contessa – Est. Gaviano

Sulla necessità di una precisa indicazione delle risorse e mezzi prestati nella documentazione relativa all’avvalimento.

Contratti P.A. – Gara – Qualificazione Soa – Avvalimento – Requisiti messi a disposizione – Precisa indicazione – Necessità – Sussiste.

In materia di avvalimento, deve considerarsi insufficiente allo scopo assegnato a tale istituto la sola e tautologica riproduzione, nel testo dei relativi contratti, della formula legislativa della messa a disposizione delle “risorse necessarie di cui è carente il concorrente“, o espressioni equivalenti, occorrendo invece una precisa indicazione delle risorse e dei mezzi in concreto prestati. Ne consegue che va respinto l’appello in ragione dell’idoneità del contratto nella specie concluso a denotare l’assunzione da parte dell’ausiliaria di un impegno sufficientemente puntuale, in virtù dei suoi riferimenti a elementi specifici atti a individuare l’oggetto dell’accordo e soddisfare l’interesse della Stazione appaltante a poter conseguire una corretta esecuzione delle prestazioni richieste.

N. 00639/2016REG.PROV.COLL.
N. 06169/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6169 del 2015, proposto dalla Romana Luminex di Morandini s.n.c., rappresentata e difesa dagli avv. Annalisa Lauteri e Leonardo Limberti, con domicilio eletto presso la prima in Roma, Via Panama 58;

contro

il Comune di Blera, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Luigi Marchetti, con domicilio eletto presso il sig. Maurizio Bellucci in Roma, viale Giulio Cesare 71;

nei confronti di

la Sant’Ermete s.r.l. a capitale ridotto, rappresentata e difesa dagli avv. Maria Teresa Stringola e Gesualdo Antonio Pala, con domicilio eletto presso il sig. Roberto Venettoni in Roma, Via C. Fracassini 18;
Esteel s.r.l.;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, Sez. II bis, n. 7410/2015, resa tra le parti, concernente l’aggiudicazione definitiva della concessione del servizio di installazione e gestione dell’illuminazione votiva dei cimiteri comunali.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Blera e della Sant’Ermete s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Annalisa Lauteri, Gesualdo Antonio Pala anche su delega dell’Avv. Marco Luigi Marchetti, e infine Maria Teresa Stringola;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 La Romana Luminex di T. & C Morandini s.n.c. proponeva ricorso al T.A.R. per il Lazio, notificato il 23 dicembre 2014 e depositato il successivo giorno 30, impugnando l’aggiudicazione definitiva alla Sant’Ermete s.r.l., all’esito delle determinazioni del Comune di Blera del 18 settembre, 8 ottobre, 6 novembre e 5 dicembre 2014, della concessione del servizio d’installazione e gestione dell’illuminazione elettrica votiva nonché dei lavori migliorativi e/o di messa a norma dei cimiteri comunali di Blera e della frazione di Civitella Cesi.
La ricorrente, che aveva partecipato alla relativa procedura aperta classificandosi al secondo posto della graduatoria, deduceva a fondamento del proprio gravame i vizi di violazione di legge e del disciplinare di gara, e altresì di eccesso di potere sotto più profili. Segnatamente, essa adduceva la genericità e indeterminatezza del contratto d’avvalimento sottoscritto tra l’aggiudicataria e la Esteel s.r.l., relativo alla “qualificazione S.O.A. per la categoria OG11 classifica III”, e, pertanto, l’inidoneità di tale contratto a garantire il possesso in capo alla controinteressata del requisito prescritto dalla lex specialis, con conseguente obbligo della sua esclusione senza possibilità di soccorso istruttorio.
Resistevano all’impugnativa il Comune di Blera e l’aggiudicataria.
La seconda eccepiva l’irricevibilità del ricorso in ragione della mancata tempestiva impugnazione della determina di aggiudicazione definitiva del 18 settembre 2014 n. 76 (adducendo l’inidoneità a incidere sul decorso del termine per ricorrere sia dell’informativa ex art. 243 bis d.lgs. n. 163/2006, sia della successiva determina n. 85 dell’8 ottobre 2014 di sospensione dell’efficacia della precedente n. 76), anche alla luce della carenza di autonoma lesività del provvedimento n. 119 del 5 dicembre 2014 di conferma dell’aggiudicazione già disposta.
Entrambe le parti resistenti deducevano, inoltre, l’infondatezza del gravame, opponendo l’inapplicabilità dell’art. 88 del d.P.R. n. 207/2010 alle concessioni di pubblici servizi, e altresì la piena idoneità del contratto d’avvalimento, il cui oggetto non sarebbe stato né generico né indeterminato (tenuto conto anche della peculiare natura del servizio oggetto d’affidamento, non richiedente particolare organizzazione né dotazione di mezzi), a garantire il possesso della capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa richiesta dalla legge di gara.
Le due parti deducevano infine che l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque fare applicazione dell’istituto del soccorso istruttorio.
La domanda cautelare proposta dalla ricorrente veniva respinta.
2 All’esito del giudizio di primo grado il Tribunale adìto, con la sentenza n. 7410/2015 in epigrafe, respingeva il ricorso, reputando infondate le contestazioni mosse dalla ricorrente.
3 Seguiva avverso tale decisione la proposizione del presente appello alla Sezione da parte della soccombente, che con due mezzi d’impugnativa riproponeva le proprie doglianze e sottoponeva a critica gli argomenti con cui esse erano state disattese.
Anche nel nuovo grado di giudizio resistevano all’impugnativa la Stazione appaltante e la controinteressata, che deducevano l’infondatezza dell’appello (la seconda riproponendo anche la propria eccezione d’irricevibilità dell’originario ricorso).
Nel frattempo le medesime parti resistenti stipulavano, il 14 agosto 2015, il contratto di affidamento del servizio.
La Sezione con ordinanza del 26 agosto 2015 respingeva la domanda cautelare proposta dall’appellante.
Alla pubblica udienza del 19 gennaio 2016 la causa è stata infine trattenuta in decisione.
4 Rileva la Sezione che l’infondatezza dell’appello consiglia di concentrarsi subito, come già fatto dal Giudice di prime cure, sulla disamina dei suoi motivi, prescindendo dal vaglio della eccezione d’irricevibilità pur riproposta dalla controinteressata.
4a Come ha già ricordato il T.A.R., ai fini della partecipazione alla gara in esame l’aggiudicataria, compiuta la scelta, permessa dalla lex specialis, di comprovare i requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa mediante un’attestazione SOA per la categoria OG11, produceva all’uopo un contratto d’avvalimento da essa stipulato in data 8 luglio 2014 con la società Esteel.
Da tale contratto risultava espressamente la messa a disposizione da parte dell’ausiliaria della suindicata qualificazione SOA, e, in particolare, l’impegno della medesima società di “mettere a disposizione di Sant’Ermete Servizi s.r.l. e della Stazione Appaltante (Comune di Blera – VT) per tutta la durata dell’appalto e comunque per tutto il tempo previsto dal bando di gara, nei modi stabiliti dall’art. 49 D. Lgs. 163/2006 e s.m.i. e della documentazione di gara, le risorse necessarie di cui è carente la Sant’Ermete Servizi s.r.l. a Capitale ridotto, quali la propria organizzazione di impresa e le conoscenze tecniche, limitatamente all’oggetto della gara medesima”.
Tanto con la contestuale assunzione da parte dell’ausiliaria della “responsabilità solidale con l’impresa Sant’Ermete Servizi s.r.l. nei confronti della Stazione Appaltante Comune di Blera, relativamente al requisito prescritto”, espressamente riferita a tutta la durata dell’appalto.
4b Ciò premesso, il Collegio condivide l’indirizzo giurisprudenziale dominante che, in materia di avvalimento, considera insufficiente allo scopo assegnato a tale istituto la sola e tautologica riproduzione, nel testo dei relativi contratti, della formula legislativa della messa a disposizione delle “risorse necessarie di cui è carente il concorrente“, o espressioni equivalenti, occorrendo invece una precisa indicazione delle risorse e dei mezzi in concreto prestati (in termini cfr. da ultimo la decisione della Sezione 30 novembre 2015, n. 5396)
Nondimeno, il Collegio ritiene che ai fini del caso concreto sia condivisibile la conclusione del Tribunale dell’idoneità del contratto nella specie concluso a denotare l’assunzione da parte dell’ausiliaria di un impegno sufficientemente puntuale, in virtù dei suoi riferimenti a elementi specifici atti a individuare l’oggetto dell’accordo e soddisfare l’interesse della Stazione appaltante a poter conseguire una corretta esecuzione delle prestazioni richieste.
Il contratto dell’aggiudicataria faceva, invero, un preciso riferimento alla messa a disposizione, nei modi stabiliti dall’art. 49 d.lgs. n. 163/2006 e, soprattutto, dalla documentazione di gara, delle risorse necessarie di cui la concorrente era carente, e testualmente dell’organizzazione d’impresa e delle conoscenze tecniche dell’ausiliaria con riferimento all’oggetto della gara.
Occorre inoltre dare il debito risalto al fatto, già valorizzato dal T.A.R., che la commessa oggetto di affidamento nel caso in esame non solo non era connotata da complessità alcuna, ma non necessitava di specifiche risorse e conoscenze tecniche, né abbisognava di una particolare dotazione organizzativa o di peculiari attrezzature. La giurisprudenza è del resto orientata nel senso che le regole dettate dal d. lgs. n. 163/2006 e dal d.P.R. n. 207/2010 in materia di avvalimento, pur finalizzate a garantire la serietà, la concretezza e la determinatezza di questo, non devono comunque essere interpretate meccanicamente né secondo aprioristici schematismi concettuali che non tengano conto del singolo appalto (C.d.S., V, 22 ottobre 2015, n. 4860; III, 17 dicembre 2015, n. 5703): sicché lo scrutinio di validità di un contratto d’avvalimento non può prescindere dalla considerazione dello specifico appalto intorno al quale si controverta.
4c Alla luce di quanto precede, se già il contratto d’avvalimento in esame possedeva, come si è visto, una propria pur limitata concretezza di oggetto, la considerazione dello spessore organizzativo davvero minimale del servizio da prestare all’Amministrazione risulta decisiva nell’indurre il Collegio a escludere la necessità in concreto di una maggiore articolazione delle previsioni dello stesso contratto.
Si può quindi concludere che il contratto di avvalimento dell’aggiudicataria forniva elementi e garanzie sufficienti ai fini di una corretta esecuzione della commessa. E questa considerazione è già decisiva nel comportare l’infondatezza del primo motivo del presente appello.
4d Poiché infine, per quanto si è detto, le indicazioni offerte in sede di avvalimento erano ex se già sufficienti, si manifesta privo di rilevanza concreta il tema della possibilità o meno di fare applicazione nella vicenda dell’istituto del soccorso istruttorio per colmare le presunte lacune del relativo contratto.
Ne consegue che il secondo motivo di appello, teso proprio a mettere in dubbio l’applicabilità alla fattispecie del soccorso istruttorio, risulta inammissibile per difetto di interesse.
5 Per le ragioni esposte l’appello dev’essere nel suo insieme respinto, siccome infondato.
Nella peculiarità della vicenda si rinvengono, tuttavia, ragioni sufficienti a giustificare la compensazione tra le parti delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese processuali del presente grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere



L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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Consiglio di Stato – Sezione III – Ordinanza – 17/2/2016 n.642

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione III – Ordinanza – 17/2/2016 n.642

Pres. Marco Lipari, Est. Salvatore Cacace

Sulla questione relativa alla perdurante vigenza o meno dell’ipotesi di silenzio assenso prevista dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005, che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica.

Silenzio assenso – Art. 20, l. 241/90 – Nulla osta – Impianti di telecomunicazione.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è chiamata a dirimere il contrasto giurisprudenziale sorto sulla corretta interpretazione della normativa relativa al silenzio assenso di cui all’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991, in conseguenza della differente disposizione normativa dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990, modificato dalla legge n. 80 del 2005.

N. 00642/2016 REG.PROV.COLL.
N. 06560/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA
sul ricorso numero di registro generale 6560 del 2015, proposto da:

VODAFONE OMNITEL B.V.,

in persona del legale rappresentante p.t. della LINDAM s.r.l., società procuratrice speciale,

rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Manzi e Nicola Lais ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo, in Roma, via F. Confalonieri, 5,

contro
l’Ente Parco Regionale dei Castelli Romani,
in persona del legale rappresentante p.t.,
costituitosi in giudizio, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12
nei confronti di
Comune di Rocca di Papa,
in persona del legale rappresentante p.t.,
non costituitosi in giudizio,
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE II BIS n. 00706/2015, resa tra le parti, concernente diniego realizzazione di un impianto di telecomunicazioni.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ente appellato;
Visto che non si è costituito in giudizio il Comune di Rocca di Papa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 14 gennaio 2016, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, gli Avv.ti Luigi Manzi e Nicola Lais per l’appellante e l’Avv. dello Stato Mario Antonio Scino per l’appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. – Viene in decisione l’appello proposto avverso la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante, che espleta nell’àmbito del territorio nazionale il servizio di comunicazione elettronica, avverso il diniego, pronunciato dall’ente odierno appellato, di nulla osta per l’esecuzione delle opere previste nel progetto di stazione radio per la telefonia cellulare in Comune di Rocca di Papa – Via di Valle Pantano, 34.
2. – Il T.A.R. è addivenuto alla statuizione di reiezione ritenendo che nella fattispecie non fosse applicabile il silenzio assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 (sul quale prevarrebbe, in quanto lex posterior, l’art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990) e che non fossero altresì sussistenti i vizii dedotti in relazione alla motivazione del diniego.
3. – Con l’atto di appello l’originaria ricorrente impugna la decisione di primo grado, sostenendo, con due distinti motivi, la perdurante operatività del silenzio assenso di cui alla legge n. 394 del 1991 e l’omessa pronuncia da parte del T.A.R., che si sarebbe trincerato dietro i limiti di sindacabilità dei profili di discrezionalità tecnica, in ordine all’àmbito di competenza dell’Ente Parco ed alla inattendibilità delle ragioni del diniego.
4. – Si è costituito in giudizio l’appellato, chiedendo, anche con successiva memoria, la reiezione dell’appello.
Anche l’appellante ha depositato memoria in vista dell’udienza pubblica, ribadendo in particolare la tesi della possibilità che il procedimento previsto dall’art. 28 della legge regionale Lazio n. 29/97 si concluda per provvedimento tacito.
Non si è costituito in giudizio il Comune di Rocca di Papa.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 14 gennaio 2016.
5. – L’appello propone, col suo primo motivo, una questione di diritto, la cui risoluzione mérita, ad avviso del Collegio, la rimessione all’adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99 c.p.a.
6. – Trattasi, in particolare, della questione della perdurante vigenza o meno dell’ipotesi di silenzio assenso prevista dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005, che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica.
7. – In senso affermativo si pone invero l’orientamento espresso dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato con le sentenze n. 6591 del 2008 e n. 3047 del 2014.
7.1 – Secondo tale orientamento la tesi della perdurante operatività del meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 13 cit. troverebbe conferma nella formulazione letterale dell’art. 20, comma 4, legge n. 241 del 1990, in base al quale “le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e ai procedimenti riguardanti il patrimonio culturale, e paesaggistico e l’ambiente”.
La disposizione, ad avviso di detti precedenti, sarebbe invero chiara nel riferire l’eccezione solo alle “disposizioni del presente articolo”, escludendo pertanto le ipotesi di silenzio assenso previste, anche nell’ambito di procedimenti dello stesso tipo di quelli richiamati, da disposizioni precedenti, come appunto quella di cui all’art. 13 legge n. 394 del 1991, richiamata dall’art. 28, comma 1, della L.R. Lazio n. 29 del 1997, a norma del quale “il rilascio di concessioni od autorizzazioni, relativo ad interventi, impianti ed opere all’interno dell’area naturale protetta, è sottoposto a preventivo nulla osta dall’ente di gestione ai sensi dell’articolo 13, commi 1, 2 e 4 della legge n. 394/1991”.
Rispetto a tale ipotesi di silenzio assenso deve, dunque, ritenersi, secondo la Sezione Sesta, che il nuovo testo dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990 nulla abbia innovato, dal momento ch’esso, nell’affermare la nuova portata generale dell’istituto e nell’escludere l’applicazione delle sue stesse disposizioni nei soli casi ivi tassativamente individuati, ha inteso semplicemente stabilire la loro inidoneità ad incidere in via automaticamente innovativa, diversamente da quanto invece ivi previsto per la generalità dei procedimenti ad istanza di parte, in materia di atti e procedimenti riguardanti, per quanto qui interessa, l’ambiente, che restano così disciplinati dalle specifiche norme ad essi dedicate; e ciò stante il principio di specialità vigente nel nostro ordinamento giuridico (v., ex multis, Cons. St., III, 30 settembre 2011, n. 4294).
In sostanza, l’inapplicabilità alle materie indicate dall’art. 20, comma 4, cit. della regola generale introdotta dal relativo comma 1 (che ha mutato il carattere di norma in bianco della precedente formulazione, introducendo come nuovo cànone generale procedimentale l’istituto del silenzio assenso, in un’ottica evidente di semplificazione dell’azione amministrativa e di agevolazione dell’iniziativa economica) da un lato non impedisce al legislatore di introdurre in tali materie norme specifiche, che prevedano il modulo del silenzio assenso ( a meno che non sussistano espressi divieti, derivanti dall’ordinamento comunitario o dal rispetto dei principi costituzionali ), dall’altro non consente di ritenere abrogate previgenti norme specifiche di tal fatta, ove già esistenti, stante la sostanziale diversità degli àmbiti di normazione in considerazione, che non consente di ravvisarne la possibilità di contrasti o conflitti.
Tale conclusione la Sezione Sesta ha ritenuto del resto in linea con la ratio della riforma della legge n. 241 del 1990 ( introdotta con la citata legge n. 80 del 2005 ), che è stata quella di ampliare l’istituto del silenzio assenso; sarebbe, pertanto, irragionevole ritenere che tale generalizzazione abbia comportato un effetto abrogante su norme che tale istituto già prevedevano.
Inoltre, come pure rilevato da questo Consiglio di Stato con le sentenze sopra richiamate, l’ipotesi di silenzio assenso per il rilascio del nulla osta dell’Ente Parco non risulta porsi in contrasto con i principi costituzionali o comunitari, atteso che si tratta di un procedimento caratterizzato da un tasso di discrezionalità non elevato, in cui ulteriori specifici interessi ambientali vengono valutati in modo espresso, tramite autorizzazioni paesaggistiche (come appunto accaduto per la fattispecie all’esame), idrogeologiche, archeologiche.
8. – Secondo, invece, la Sezione Quarta di questo Consiglio (sent. 28 ottobre 2013, n. 5188), sussisterebbe un conflitto tra la norma contenuta nell’art. 20, comma 4, della L. n. 241/1990 (come sostituita dalla L. n. 80/2005) e la disposizione dell’art. 13 della L. n. 394/91 ed a fronte di tale contrasto deve prevalere la norma generale sopravvenuta.
La Sezione Quarta ha in particolare rilevato che entrambe le norme hanno la medesima natura procedimentale e vengono a disciplinare lo stesso istituto operante in materia edilizia-ambientale; resta, così, escluso, secondo tale tesi, che tra esse possa configurarsi un rapporto di specialità, poiché questo presuppone un certo grado di equivalenza tra norme a confronto, ma che non può spingersi sino alla sostanziale identità tra le due discipline in contrasto.
Si tratta dunque, in tale prospettiva, di conflitto tra due disposizioni, che disciplinano il medesimo istituto procedimentale del silenzio-assenso, che deve quindi essere risolto alla luce della successione nel tempo tra due norme generali e pertanto secondo il principio per cui la legge posteriore abroga la legge anteriore con essa incompatibile (art. 15 cod. civ.).
Afferma in conclusione la Sezione Quarta che “non si può far ricorso al principio di specialità che postula l’equivalenza tra le norme stesse, ma deve necessariamente applicarsi il criterio cronologico, in base al quale la legge successiva prevale su quella precedente”; donde l’evidenza della inapplicabilità alla materia della tutela ambientale, in forza dell’intervento dell’art. 20 della legge n. 241/1990 come modificato dalla legge n. 80/2005, del regime del silenzio-assenso.
9. – Alla luce di siffatto contrasto giurisprudenziale la questione, rilevante ai fini della decisione dell’appello all’esame, va deferita all’adunanza plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a., che deciderà ai sensi del comma 4 dello stesso art. 99.
10. – Spese al definitivo.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), non definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo rimette il ricorso all’esame dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99 c.p.a.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Manda alla segreteria della sezione per gli adempimenti di competenza, e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’adunanza plenaria.
Così deciso in Roma, addì 14 gennaio 2016, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Marco Lipari, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Ordinanza – 17/2/2016 n.642 proviene da Giustamm.

Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 17/2/2016 n.630

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 17/2/2016 n.630

Pres.Contessa, Est. Franconiero

Sulle condizioni per la configurabilità della assenza di relazioni specialistiche nel progetto esecutivo presentato in gara alla stregua di una carenza progettuale

Contratti della P.A. – Opere pubbliche – Regolamento di esecuzione ex D.P.R. n. 207/2010 – Progetto esecutivo – Offerte migliorative – Mancanza della relazione specialistica – Conseguenze – Esclusione dalla gara – Condizioni

Nel tripartire i livelli della progettazione per le opere pubbliche, il codice dei contratti pubblici definisce le caratteristiche fondamentali del progetto, posto al livello di maggiore dettaglio, specificando che esso «determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare», ed è tra l’altro costituito «dall’insieme delle relazioni, dei calcoli esecutivi delle strutture»; e quindi deve essere redatto «sulla base degli studi e delle indagini compiuti nelle fasi precedenti», oltre che «degli eventuali ulteriori studi e indagini, di dettaglio o di verifica delle ipotesi progettuali, che risultino necessari e sulla base di rilievi planoaltimetrici, di misurazioni e picchettazioni, di rilievi della rete dei servizi del sottosuolo» (art. 93, comma 5 ). In conformità al dato normativo primario, il regolamento di attuazione al codice dei contratti pubblici prevede che il progetto esecutivo «costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l’intervento da realizzare» (art. 33), ed impone che esso sia corredato delle relazioni specialistiche già facenti parte del progetto definitivo «che illustrino puntualmente le eventuali indagini integrative, le soluzioni adottate e le modifiche rispetto al progetto definitivo» (art. 35). Pertanto, tanto la disciplina di rango legislativo quanto quella regolamentare sono concordi nell’attribuire al progetto esecutivo la definizione compiuta di tutte le lavorazioni previste al superiore livello progettuale definitivo, facendo salve le integrazioni eventualmente resesi necessarie in seguito a rilievi e studi ulteriori rispetto a quest’ultimo o verifiche di concreta fattibilità dello stesso. Ne consegue che può giustificarsi l’esclusione dalla gara ai sensi delle medesime disposizioni in quanto la mancanza della relazione specialistica rappresentativa delle modifiche introdotte sia espressiva di una carenza progettuale che impedisca di comprendere nel dettaglio l’insieme unitario delle lavorazioni di cui si compone l’opera, e dunque che rispetto allo stadio progettuale definitivo siano appunto state introdotte soluzioni tecniche che avrebbero dovuto essere debitamente evidenziate, se del caso da parte di tecnici abilitati nella materia specialistica.

N. 00630/2016REG.PROV.COLL.
N. 05874/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5874 del 2015, proposto dalla Nikante Costruzioni s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Colalillo e Massimo Di Nezza, con domicilio eletto presso Clementino Palmiero in Roma, via Albalonga 7;

contro

Comune di Foiano di Val Fortore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Diego Perifano, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
Centrale di Committenza Asmel consortile, società consortile a responsabilità limitata;

nei confronti di

F.e.c. Fondazioni e Costruzioni s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via degli Avignonesi 5;
Idi s.r.l.; Antonio geol. Casaretti;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE I, n. 1837/2015, resa tra le parti, concernente un procedura di affidamento dell’appalto integrato dei lavori di sistemazione idrogeologica a difesa dell’abitato e mitigazione del rischio di frane in località Argaria del Comune di Foiano Val Fortore

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Foiano di Val Fortore e della F.e.c. Fondazioni e Costruzioni s.r.l.;
Vista l’ordinanza cautelare della Sezione n. 3723 del 27 agosto 2015;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Massimo Di Nezza, Angelo Clarizia, su delega dell’avvocato Luigi Diego Perifano, e Andrea Abbamonte;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Nikante Costruzioni s.r.l. impugnava davanti al TAR Campania – sede di Napoli gli atti della procedura di affidamento dell’appalto integrato ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. b), cod. contratti pubblici avente ad oggetto la progettazione e l’esecuzione dei lavori di sistemazione idrogeologica a difesa dell’abitato e mitigazione del rischio “frana” in località Argaria, indetta dal Comune di Foiano Val Fortore con bando in data 11 giugno 2014, avvalendosi della centrale di committenza ASMEL consortile, ed aggiudicata sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base d’asta di € 2.519.062,95, alla F.e.c. Fondazioni e Costruzioni s.r.l. (determinazione n. 176 del 21 ottobre 2014).
2. Con la sentenza in epigrafe il TAR adito ha accolto il ricorso incidentale “escludente” dell’aggiudicataria, con cui questa aveva dedotto che controparte non aveva corredato il progetto esecutivo presentato in sede di gara con la relazione geologica, così violando gli artt. 35 e 26, comma 1, lett. a), del regolamento di esecuzione al codice dei contratti pubblici di cui al d.p.r. n. 207/2010.
3. La Nikante Costruzioni ha quindi impugnato tale statuizione con il presente appello, nel quale sono riproposti i motivi del propria ricorso principale.
4. Si sono costituite in resistenza al mezzo il Comune di Foiano Val Fortore e la controinteressata.
5. Con ordinanza n. 3723 del 27 agosto 2015 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensiva della sentenza di primo grado formulata dall’appellante.

DIRITTO

1. Preliminarmente:
I) il motivo d’appello rivolto alla statuizione di accoglimento del ricorso incidentale non è inammissibile per difetto di specificità ex art. 101, comma 1, cod. proc. amm., come invece eccepito dall’appellata F.e.c. Costruzioni e Fondazioni:
I.1) la Nikante Costruzioni ha infatti diffusamente esposto le ragioni per le quali la sentenza di primo grado sarebbe errata, da un lato per avere affermato che i citati artt. 35 e 26, comma 1, lett. a), d.p.r. n. 207/2010 abbiano eterointegrato la legge di gara, e dall’altro lato per avere conseguentemente ritenuto che il progetto esecutivo necessitasse a pena di esclusione della relazione geologica;
I.2) in particolare, secondo l’appellante la premessa del ragionamento del TAR si sostanzierebbe in un’interpretazione contraria a buona fede ex art. 1366 cod. civ. (§ 1.2 dell’appello), mentre per quanto riguarda le conclusioni cui il giudice di primo grado è conseguentemente approdato si deduce nel presente mezzo che le varianti migliorative proposte si sono in realtà basate sulle indicazioni contenute nella relazione geologica allegata al progetto definitivo posto dal Comune a base di gara, ed inoltre che la stessa amministrazione aveva già in precedenza affidato l’incarico di redigere la relazione ad altro geologico (§ 1.3);
I.3) in questo modo la Nikante Costruzioni ha dunque enucleato critiche specifiche alla statuizione della pronuncia di primo grado impugnata, prospettando possibili errori giuridici da cui la stessa sarebbe affetta, e dunque devolvendo in modo rituale al giudice d’appello la cognizione sul punto controverso;
II) non è per converso fondata nemmeno l’eccezione di inammissibilità del ricorso incidentale di primo grado per mancata impugnazione del bando e del disciplinare di gara, formulata dall’appellante;
II.1) infatti, la censura della F.e.c. accolta dal TAR non prospettava alcuna contrarietà della normativa di gara rispetto a quella regolamentare sovraordinata [in particolare i citati artt. 35 e 26, comma 1, lett. a), d.p.r. n. 207/2010] ma, all’opposto, che la prima sarebbe stata eterointegrata da quest’ultima, cosicché nessun onere di impugnativa era nel caso di specie ravvisabile, data l’assenza di contrasti tra fonti regolamentari poste su differenti gradi della gerarchia normativa regolante la fattispecie contenziosa.
2. Respinte dunque tutte le eccezioni preliminari, può dunque passarsi al merito.
3. Sono fondate le censure che la Nikante Costruzioni rivolge alla statuizione di accoglimento del ricorso incidentale, alla luce delle seguenti considerazioni:
– nel tripartire i livelli della progettazione per le opere pubbliche, il codice dei contratti pubblici definisce le caratteristiche fondamentali del progetto, posto al livello di maggiore dettaglio, specificando che esso «determina in ogni dettaglio
– in conformità al dato normativo primario, il regolamento di attuazione al codice dei contratti pubblici prevede che il progetto esecutivo «costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni parti
– pertanto, tanto la disciplina di rango legislativo quanto quella regolamentare sono concordi nell’attribuire al progetto esecutivo la definizione compiuta di tutte le lavorazioni previste al superiore livello progettuale definitivo, facendo salve le int
– di ciò il TAR non ha tenuto conto, e pur muovendo dalla condivisibile premessa che il più dettagliato stadio dei livelli di progettazione normativamente previsti per i lavori pubblici «costituisce la conclusione di un percorso armonico che racchiude
– sulla base dei rilievi ora svolti, in tanto può giustificarsi l’esclusione dalla gara ai sensi delle medesime disposizioni in quanto la mancanza della relazione specialistica rappresentativa delle modifiche introdotte sia espressiva di una carenza proge
– ebbene, se per effetto dell’errore in cui il TAR è incorso, sopra accennato, su questo decisivo profilo è mancato qualsiasi accertamento, non possono essere ritenute certamente idonee a confermare la decisione di accoglimento del ricorso incidentale le
– in particolare, quest’ultima sostiene che le migliorie offerte in sede di gara dalla Nikante Costruzioni, consistenti nell’aumentare la profondità drenante dei pozzi strutturali e la profondità ed il diametro dei pali di fondazione, tenuto rispettivamen
– sennonché, in contrario a quanto deduce la F.e.c., le soluzioni proposte dall’odierna appellante si collocano nella corretta dialettica tra i diversi livelli di progettazione in esame, trattandosi di offerte migliorative di elementi strutturali dell’ope
– inoltre, per rispondere agli ulteriori rilievi della controinteressata, nessuna incompetenza dell’ingegnere autore della progettazione in questione è in alcun modo configurabile, poiché quest’ultimo non ha effettuato una ricostruzione dei caratteri lito
4. Può dunque passarsi all’esame dei motivi d’appello con cui la Nikante Costruzioni ripropone le censure contenute nel proprio ricorso principale.
Nessuna di queste è fondata.
4.1. Certamente è da respingere innanzitutto quella volta a sostenere che la F.e.c. Costruzioni avrebbe dovuto essere esclusa perché priva di attestazione SOA nelle categorie di scorporabili a qualificazione obbligatoria previste per l’appalto oggetto del presente giudizio e per avere conseguentemente dichiarato di volere ricorrere al subappalto, senza tuttavia indicare il nominativo del subappaltatore.
La censura si fonda infatti su un precedente orientamento giurisprudenziale volto a sostenere la tesi della necessità di tale indicazione (il c.d. subappalto necessario) ormai superato dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato del 2 novembre 2015, n. 9, cui si fa integrale rinvio ai sensi gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.
4.2. Parimenti infondata è la censura di violazione dell’art. 90, comma 7, cod. contratti pubblici, per avere i professionisti facenti parte del raggruppamento temporaneo indicato da controparte per le attività di progettazione facenti parte dell’appalto dichiarato in sede di gara due nominativi per il ruolo di professionista incaricato dell’integrazione delle relazioni specialistiche ai sensi della citata disposizione.
Nella dichiarazione di partecipazione alla gara del raggruppamento resa su carta intestata della Idi s.r.l. del 25 luglio 2014 figurano infatti due dichiarazioni ai sensi della disposizione del codice appalti da ultimo citata ed in entrambe l’incaricato della prestazione in discorso è l’ing. Tonio Cozzolino, direttore tecnico della mandataria Idi s.r.l., cosicché nessuna duplicazione o incertezza è nel caso di specie configurabile.
4.3. Deve quindi essere disattesa la doglianza relativa all’assenza dei requisiti di qualificazione in capo a quest’ultima società.
Come infatti concordemente deducono le appellate, trattandosi di società di ingegneria il possesso dei requisiti speciali va apprezzato sulla base delle figure professionali presenti nell’organigramma, come si evince dall’art. 254 del regolamento di esecuzione al codice appalti.
4.4. Infondato è anche il motivo volto a sostenere che la dichiarazione di partecipazione alla gara della medesima società sarebbe stata sottoscritta da un soggetto privo di potere rappresentativo della stessa, e cioè l’ing. Paolo Minucci Bencivenga, amministratore delegato, laddove lo statuto sociale attribuisce al presidente del consiglio d’amministrazione il potere di partecipare a procedure di affidamento di appalti pubblici.
Come controdedotto e quindi documentato dalla F.e.c., in base allo statuto della Idi l’amministratore delegato è abilitato a stipulare gli atti di costituzione di raggruppamento temporaneo di impresa, mentre la medesima società non ha partecipato alla gara oggetto del presente giudizio, ma è solo stata indicata in essa come componente del raggruppamento incaricato della progettazione esecutiva.
5. Con un altro complesso motivo la Nikante Costruzioni sostiene che l’aggiudicataria avrebbe elaborato un’offerta contenente varianti progettuali non consentite, prevedendo in particolare lavori di messa in sicurezza al di fuori della località Argaria del Comune di Foiano Val Fortore, e cioè «in aree completamente differenti dalla zona di intervento e situate anzi a notevole distanza dalla stessa» (pag. 19 dell’appello); nel medesimo motivo l’appellante sostiene che l’offerta di controparte sarebbe comunque del tutto inadeguata e difforme dai requisiti di idoneità tecnica minimi richiesti dal progetto definitivo posto a gara, prevedendo lavori necessitanti di ulteriori assensi amministrativi da parte della competente Autorità di bacino, già espressasi sul progetto definitivo posto a gara, con conseguente violazione del divieto espressamente previsto al riguardo dalla lex specialis, oltre che interventi «su aree che neanche sono di proprietà comunale», ma di privati, la cui acquisizione richiedere l’avvio di conseguenti procedure espropriative (pag. 20).
L’appellante si duole al medesimo riguardo del fatto che l’offerta di controparte sia stata nondimeno sopravvalutata in sede di attribuzione dei punteggi tecnici, e, inoltre, che tale giudizio sia stato formulato senza adeguata motivazione, a causa di criteri di valutazione predeterminati nel bando di gara in modo generico.
5.1. Al contrario di quanto sostiene la Nikante Costruzioni, ad essere inficiata da genericità è la prima delle censure in cui si articola il motivo in esame, alla luce delle puntuali controdeduzioni svolte dalle parti appellate (in particolare nella memorie depositate per la camera di consiglio del 26 agosto 2015).
Queste ultime hanno in particolare negato che gli interventi da essa proposti si collocherebbero al di fuori dell’area interessata dalla frana Argaria come perimetrata dall’Autorità di Bacino, ulteriormente specificando che:
– nell’ambito dei 15 ettari di estensione complessiva dell’area, sita a nord-est dell’abitato del Comune di Foiano Val Fortore, solo 5 sono stati considerati nel progetto definitivo elaborato dall’amministrazione:
– la previsione di opere di messa in sicurezza dell’intera zona da essa proposti sarebbero rispondenti al sub-criterio di valutazione delle offerte, relativo alle «soluzioni tecniche finalizzati a realizzare interventi integrativi nelle aree limitrofe
– il parere dell’Autorità di bacino sul progetto definitivo posto a base di gara contiene l’espressa riserva di ulteriori assensi all’esito della comunicazione «delle successive fasi di progettazione» (parere del 13 gennaio 2014, n. 276) ed è com
– tutte le aree interessate dai lavori sono di proprietà di privati i quali hanno già prestato il loro consenso agli stessi.
A fronte di tali controdeduzioni, ed in mancanza di alcuna replica da parte dell’appellante, non è in alcun modo possibile sostenere che il progetto offerto dall’aggiudicataria contenga varianti non consentite, anziché migliorie richieste nell’ambito di una procedura selettiva svolta sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, o sia radicalmente difforme da quanto previsto nel bando di gara. In base all’art. 64, comma 1, cod. proc. amm. spetta infatti alle parti «l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni», e prima ancora di allegare in modo specifico il vizio di legittimità da cui sarebbero affetti gli atti impugnati [artt. 40, comma 1, lett. d), e 101, comma 1, del codice del processo, rispettivamente per il ricorso di primo grado e l’appello]. Ebbene, la Nikante Costruzioni è venuta meno agli oneri di deduzione e prova sulla stessa gravanti, avendo prospettato in modo non sufficientemente specifico possibili profili di illegittimità confutati in modo analitico dalle controparti.
5.2. Per le medesime ragioni, deve essere disattesa la censura con cui l’appellante lamenta che l’offerta di controparte sarebbe stata sopravvalutata.
Tanto quest’ultima che la stazione appaltante hanno infatti fornito ragguagli specifici e ed intrinsecamente plausibili circa le caratteristiche e le finalità delle migliorie proposte nell’offerta tecnica della prima, poi risultata aggiudicataria, e le ragioni per cui la valorizzazione sul piano tecnica svolta sulla base di ciò dalla commissione giudicatrice sia stata coerente. Pertanto, le doglianze formulate dalla Nikante Costruzioni sul punto tendono in modo evidente a sollecitare un apprezzamento di merito non ammesso in sede di giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.
5.3. Palesemente infondata è infine la censura rivolta ai criteri di valutazione delle offerte tecniche.
La “griglia valutativa” predisposta al riguardo dall’amministrazione (contenuta nella citata sezione VIII del bando) esibisce un apprezzabile grado di dettaglio e si rivela pienamente coerente con le caratteristiche dei lavori da affidare, essendo previsti tre criteri generali, finalizzati a premiare le migliorie concernenti:
I) «i materiali impiegati, il pregio tecnico, le caratteristiche prestazionali delle opere, attraverso soluzioni tecniche e di controllo atte a garantire la durabilità e funzionalità nel tempo dell’intervento», secondo le prescrizioni dell’Autorità di bacino (punto 1.1), a sua volta articolato in sub-criteri e sub-punteggi relativi ai materiali in grado di assicurare una maggiore durata delle opere (A.1), alle soluzioni concernenti il miglioramento statico e l’aumento della sicurezza (A.2), ed all’estensione degli interventi di messa in sicurezza alle aree limitrofe (A.3, sopra citata);
II) la mitigazione ambientale degli interventi, dal punto di vista qualitativo, di impatto estetico ed in termini di costi di manutenzione (punto 1.2), suddiviso in sub-criteri e sub-punteggi per soluzioni di ingegneria naturalistica finalizzati al miglioramento estetico (A.4) e soluzioni finalizzate al contenimento dei costi di manutenzione (A.5);
III) gli interventi di cantiere (punto 1.3), anche qui con la specificazione di due distinti sub-criteri e sub-punteggi, rispettivamente per le interferenze con la viabilità e l’impatto ambientale (A.6) e la sicurezza sul lavoro (A.7).
Non si vede dunque quale ulteriore specificazione potrebbero richiedere i criteri di valutazione delle offerte tecniche.
6. L’ultimo motivo di impugnativa della Nikante Costruzioni si indirizza all’offerta economica dell’aggiudicataria, la quale ad avviso della prima sarebbe affetta da insuperabile incertezza e contraddittorietà, a causa della non corrispondenza tra il ribasso offerto nell’apposito modello (A1) e gli importi invece esposti nel computo metrico estimativo e nel quadro di raffronto: 2.227.570,86, 2.219.796,99, 2.387.520,00 euro rispettivamente nel primo, nel secondo e nel terzo documento.
6.1. Tuttavia, anche questo motivo deve essere respinto, perché tendente ad alimentare un equivoco del tutto insussistente.
Dalla documentazione che compone l’offerta economica della F.e.c. risulta chiaramente che:
– quest’ultima ha offerto un ribasso percentuale del 7,195% sulla base d’asta, il quale, al netto degli oneri per la sicurezza non ribassabili, ammonta per i lavori ad € 2.163,476.99, mentre l’importo di € 2.227.570,86 dedotto dall’odierna appellante è co
– l’ulteriore importo di € 2.219.796,99 addotto a sostegno dell’indeterminatezza dell’offerta è invece dato dalla somma del ribasso offerto dalla F.e.c. con gli oneri per la sicurezza, che la stessa ha debitamente scorporato;
– infine, l’ammontare di € 2.387.520,00 è quello dato dalla sommatoria tra l’importo dei lavori a base d’asta e quello degli oneri per la sicurezza, che nel quadro di raffronto l’aggiudicataria ha debitamente evidenziato in modo separato rispetto al valor
7. Essendo infondata la domanda di annullamento deve conseguentemente essere respinta la connessa domanda reintegratoria, tanto in forma specifica quanto per equivalente, per difetto dei necessari presupposti rispettivamente dati dall’annullamento dell’aggiudicazione impugnata (artt. 121, 122 e 124 cod. proc. amm.) e dell’ingiustizia del danno ex art. 2043 cod. civ. (giurisprudenza pacifica di questo Consiglio di Stato su quest’ultimo punto: cfr. Sez. IV, 27 aprile 2015, n. 2109, 6 agosto 2013, n. 4150; Sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4588, 8 giugno 2015, n. 2807, 31 dicembre 2014, n. 6450, 5 luglio 2012, n. 3941; Sez. VI, 8 aprile 2015, n. 1777).
8. In conclusione, l’appello deve essere respinto, essendo infondato il ricorso principale della Nikante Costruzioni, oltre che quello della F.e.c., e dunque dovendo essere corretta in questo senso la motivazione della pronuncia di primo grado.
Le spese del presente appello seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando con diversa motivazione la sentenza di primo grado.
Condanna la Nikante Costruzioni s.r.l. a rifondere alle parti appellate Comune di Foiano Val Fortore e F.e.c. Fondazioni e Costruzioni le spese del presente grado di giudizio, liquidate per ciascuna parte in € 5.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore
Raffaele Prosperi, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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Corte di Cassazione – Sezioni unite – Ordinanza – 17/2/2016 n.3058

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Corte di Cassazione – Sezioni unite – Ordinanza – 17/2/2016 n.3058

Pres. Rovelli – Rel. Di Iasi

Sulla giurisdizione del G.O. nelle controversie relative alla tenuta e revisione delle liste elettorali, con commento di F. Carnovale

Giurisdizione e competenza – Diritti di elettorato attivo/passivo – Controversia – giursdizione G.O. – Sussiste – Ricorso ex art. 130 c.p.a. – Irrilevanza.

Spettano al Giudice Ordinario le controversie aventi ad oggetto i diritti di elettorato attivo o passivo, senza che tale giurisdizione venga meno per il fatto che la questione relativa alla sussistenza o meno dei diritti suddetti sia stata introdotta mediante l’impugnazione del provvedimento di proclamazione o di convalida degli eletti, perché anche in tali ipotesi la decisione non verte sull’annullamento dell’atto amministrativo impugnato, bensì direttamente sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato attivo o passivo.

Con commento di FRANCESCO CARNOVALE

Allegati

Cass. ord. 3058-2016 (178 kB)
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Corte di giustizia dell’Unione europea – Sentenza – 17/2/2016 n.314

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Corte di giustizia dell’Unione europea – Sentenza – 17/2/2016 n.314

C-314/14. Pres. L. Bay Larsen, rel. J. Malenovský

Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2010/13/UE – Articolo 19, paragrafo 1 – Separazione tra la pubblicità televisiva e i programmi – Schermo diviso – Articolo 23, paragrafi 1 e 2 – Limite per ora di orologio del 20% per spot televisivi pubblicitari – Annunci di sponsorizzazione – Altri riferimenti a uno sponsor – “Secondi neri”

1. L’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consenta che uno schermo diviso che mostra in una colonna i titoli di coda del programma televisivo e in un’altra un riquadro di presentazione del palinsesto del fornitore, al fine di separare il programma che sta terminando dalla successiva sequenza pubblicitaria, non sia necessariamente combinato con, o seguito da, un segnale acustico o ottico, a condizione che un tale mezzo di separazione soddisfi da solo i presupposti enunciati dalla prima frase di tale articolo 19, paragrafo 1, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

2. L’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva 2010/13 deve essere interpretato nel senso che, ai fini del calcolo del tempo massimo a disposizione per la pubblicità per ora di orologio fissato dall’articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva, si deve tenere conto di segni distintivi di sponsor trasmessi nell’ambito di programmi diversi da quelli sponsorizzati, come quelli di cui trattasi nel procedimento principale.

3. Nell’ipotesi in cui uno Stato membro non si sia avvalso della facoltà di prevedere una norma più restrittiva di quella fissata dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2010/13, tale articolo deve essere interpretato nel senso che non solo esso non osta a che, ai fini del calcolo del tempo massimo di pubblicità televisiva consentita del 20% per ora di orologio, siano inclusi i «secondi neri» che sono inseriti tra i diversi spot di una sequenza pubblicitaria televisiva o tra tale sequenza e il programma televisivo successivo, ma altresì che esso impone tale inclusione.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

17 febbraio 2016 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2010/13/UE – Articolo 19, paragrafo 1 – Separazione tra la pubblicità televisiva e i programmi – Schermo diviso – Articolo 23, paragrafi 1 e 2 – Limite per ora di orologio del 20% per spot televisivi pubblicitari – Annunci di sponsorizzazione – Altri riferimenti a uno sponsor – “Secondi neri”»

Nella causa C‑314/14,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia), con decisione del 27 giugno 2014, pervenuta in cancelleria il 1° luglio 2014, nel procedimento

Sanoma Media Finland Oy-Nelonen Media

contro

Viestintävirasto,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta da L. Bay Larsen, presidente della Terza Sezione, facente funzione di presidente della Quarta Sezione, J. Malenovský (relatore), M. Safjan, A. Prechal e K. Jürimäe, giudici,

avvocato generale: M. Szpunar

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

–        per il governo finlandese, da J. Heliskoski, in qualità di agente;

–        per il governo ellenico, da N. Dafniou e L. Kotroni, in qualità di agenti;

–        per il governo austriaco, da C. Pesendorfer, in qualità di agente;

–        per il governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;

–        per la Commissione europea, da I. Koskinen e A. Marcoulli, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 6 ottobre 2015,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 19, paragrafo 1, e 23, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) (GU L 95, pag. 1, e rettifica GU L 263, pag. 15).

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che vede opposta la Sanoma Media Finland Oy-Nelonen Media (in prosieguo: la «Sanoma») al Viestintävirasto (Autorità di regolamentazione per le telecomunicazioni; in prosieguo: l’«Autorità di regolamentazione») in merito alla legittimità di una decisione con la quale essa ha constatato che la Sanoma aveva violato la legislazione finlandese relativa alla pubblicità televisiva e le ha ingiunto di porre rimedio a una tale situazione.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

3        La direttiva sui servizi di media audiovisivi ha proceduto alla codificazione e all’abrogazione della direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l’esercizio delle attività televisive (direttiva sui servizi di media audiovisivi) (GU L 298, pag. 23).

4        I considerando 79, 81, 83, 85 e 87 della direttiva sui servizi di media audiovisivi così recitano:

«(79)      (…) Tuttavia, tutte le comunicazioni commerciali audiovisive dovrebbero rispettare non solo le norme di identificazione, ma anche un complesso minimo di norme qualitative per rispondere a chiari obiettivi d’interesse generale.

(…)

(81)      L’evoluzione commerciale e tecnologica conferisce agli utilizzatori dei servizi di media audiovisivi una scelta più ampia e maggiori responsabilità nell’uso che ne fanno. Al fine di restare proporzionata agli obiettivi di interesse generale, la regolamentazione dovrebbe prevedere un certo grado di flessibilità in relazione alle trasmissioni televisive. Il principio di separazione dovrebbe essere limitato alla pubblicità televisiva e alle televendite, e l’inserimento di prodotti dovrebbe essere consentito in determinate circostanze, a meno che uno Stato membro non decida altrimenti. Tuttavia, l’inserimento di prodotti, se occulto, dovrebbe essere proibito. Il principio di separazione non dovrebbe ostacolare l’utilizzo di nuove tecniche pubblicitarie.

(…)

(83)      Per garantire un’integrale ed adeguata protezione degli interessi della categoria di consumatori costituita dai telespettatori, è essenziale che la pubblicità televisiva sia sottoposta ad un certo numero di norme minime e di criteri e che gli Stati membri abbiano la facoltà di stabilire norme più rigorose o più particolareggiate e, in alcuni casi, condizioni differenti per le emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione.

(…)

(85)      Date le maggiori possibilità per gli spettatori di evitare la pubblicità grazie al ricorso a nuove tecnologie quali i videoregistratori digitali personali e all’aumento della scelta di canali, non si giustifica il mantenimento di una normativa dettagliata in materia di inserimento di spot pubblicitari a tutela dei telespettatori. Pur senza prevedere un aumento della quantità oraria di pubblicità consentita, la presente direttiva dovrebbe lasciare alle emittenti televisive la facoltà di scegliere quando inserirla là dove ciò non pregiudichi indebitamente l’integrità dei programmi.

(…)

(87)      Dovrebbe essere previsto un limite del 20% per spot di televendita e pubblicità televisiva per ora d’orologio, applicabile anche nelle ore di maggiore ascolto. Il concetto di spot televisivo pubblicitario dovrebbe essere inteso come pubblicità televisiva, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera i), della durata massima di dodici minuti».

5        Tra i concetti definiti all’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva rientrano, in particolare, quelli di:

«a)      “servizio di media audiovisivo”:

i)      un servizio, quale definito agli articoli 56 e 57 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che è sotto la responsabilità editoriale di un fornitore di servizi di media e il cui obiettivo principale è la fornitura di programmi al fine di informare, intrattenere o istruire il grande pubblico, attraverso reti di comunicazioni elettroniche (…). Per siffatto servizio di media audiovisivo si intende o una trasmissione televisiva come definita alla lettera e) del presente paragrafo o un servizio di media audiovisivo a richiesta come definito alla lettera g) del presente paragrafo;

ii)      una comunicazione commerciale audiovisiva;

b)      “programma”: una serie di immagini animate, sonore o non, che costituiscono un singolo elemento nell’ambito di un palinsesto o di un catalogo stabilito da un fornitore di servizi di media la cui forma e il cui contenuto sono comparabili alla forma e al contenuto della radiodiffusione televisiva. Sono programmi, ad esempio, i lungometraggi, le manifestazioni sportive, le commedie di situazione (sitcom), i documentari, i programmi per bambini e le fiction originali;

(…)

h)      “comunicazione commerciale audiovisiva”: immagini, sonore o non sonore, che sono destinate a promuovere, direttamente o indirettamente, le merci, i servizi o l’immagine di una persona fisica o giuridica che esercita un’attività economica. Tali immagini accompagnano o sono inserite in un programma dietro pagamento o altro compenso o a fini di autopromozione. Tra le forme di comunicazione commerciale audiovisiva figurano, tra l’altro, la pubblicità televisiva, la sponsorizzazione, la televendita e l’inserimento di prodotti;

i)      “pubblicità televisiva”: ogni forma di messaggio televisivo trasmesso dietro pagamento o altro compenso, ovvero a fini di autopromozione, da un’impresa pubblica o privata o da una persona fisica nell’ambito di un’attività commerciale, industriale, artigiana o di una libera professione, allo scopo di promuovere la fornitura, dietro pagamento, di beni o di servizi, compresi i beni immobili, i diritti e le obbligazioni;

(…)

k)      “sponsorizzazione”: ogni contributo di imprese pubbliche o private o di persone fisiche, non impegnate nella fornitura di servizi di media audiovisivi o nella produzione di opere audiovisive, al finanziamento di servizi o programmi di media audiovisivi al fine di promuovere il loro nome, il loro marchio, la loro immagine, le loro attività o i loro prodotti;

(…)».

6        L’articolo 4, paragrafo 1, della citata direttiva stabilisce quanto segue:

«Gli Stati membri conservano la facoltà di richiedere ai fornitori di servizi di media soggetti alla loro giurisdizione di rispettare norme più particolareggiate o più rigorose nei settori coordinati dalla presente direttiva, purché tali norme siano conformi al diritto dell’Unione».

7        L’articolo 10, paragrafo 1, della medesima direttiva così stabilisce:

«I servizi di media audiovisivi o i programmi sponsorizzati rispettano le seguenti prescrizioni:

(…)

c)      i telespettatori sono chiaramente informati dell’esistenza di un accordo di sponsorizzazione. I programmi sponsorizzati sono chiaramente identificati come tali attraverso l’indicazione del nome, del logo e/o di qualsiasi altro simbolo dello sponsor, ad esempio un riferimento ai suoi prodotti o servizi o un segno distintivo, in maniera appropriata al programma, all’inizio, durante e/o alla fine dello stesso».

8        L’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi prevede quanto segue:

«La pubblicità televisiva e le televendite devono essere chiaramente riconoscibili e distinguibili dal contenuto editoriale. Senza pregiudicare l’uso di nuove tecniche pubblicitarie, la pubblicità televisiva e le televendite devono essere tenute nettamente distinte dal resto del programma con mezzi ottici e/o acustici e/o spaziali».

9        L’articolo 23 di tale direttiva così recita:

«1.      La percentuale di spot televisivi pubblicitari e di spot di televendita in una determinata ora d’orologio non deve superare il 20%.

2.      Il paragrafo 1 non si applica agli annunci dell’emittente relativi ai propri programmi e ai prodotti collaterali da questi direttamente derivati, agli annunci di sponsorizzazione e agli inserimenti di prodotti».

10      L’articolo 26 della direttiva suddetta così dispone:

«Fatto salvo l’articolo 4, gli Stati membri hanno la facoltà, nel rispetto del diritto dell’Unione, di prevedere condizioni diverse da quelle di cui all’articolo 20, paragrafo 2, e all’articolo 23 per le trasmissioni televisive destinate unicamente al territorio nazionale che non possono essere ricevute, direttamente o indirettamente, dal pubblico in uno o più altri Stati membri».

Diritto finlandese

11      La direttiva 89/552 è stata recepita nel diritto finlandese mediante la legge 744/1998 sulla radiodiffusione (televisio- ja radiotoiminnasta annettu laki; in prosieguo: la «legge 744/1998»).

12      Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 16, della legge 744/1998, si intende per «comunicazione commerciale», tra l’altro, la pubblicità e la sponsorizzazione. La sponsorizzazione e la pubblicità sono definite a loro volta rispettivamente ai paragrafi 13 e 14 di tale articolo. Da tale ultimo paragrafo risulta in particolare che si intende per «pubblicità» un’informazione, dichiarazione o altra comunicazione televisiva o radiodiffusa, in linea generale dietro pagamento o altro corrispettivo, che non costituisce sponsorizzazione o inserimento di prodotti, e ha lo scopo di promuovere la vendita dei prodotti dell’inserzionista o la notorietà di un’inserzionista che esercita un’attività economica.

13      Ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, di tale legge, che attua l’articolo della direttiva 89/552 corrispondente all’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, la pubblicità televisiva e le televendite devono essere distinte dai programmi audiovisivi con mezzi ottici o acustici o con una ripartizione dello schermo.

14      Ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 2, di detta legge, che attua l’articolo della direttiva 89/552 corrispondente all’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), della direttiva sui servizi di media audiovisivi, all’inizio o alla fine dei programmi audiovisivi o radiofonici sponsorizzati deve essere chiaramente indicato il nominativo o il marchio dello sponsor.

15      Ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, della medesima legge, che attua l’articolo della direttiva 89/552 corrispondente all’articolo 23 della direttiva sui servizi di media audiovisivi, la percentuale di pubblicità e televendite non deve superare i dodici minuti per ora di orologio. Dal paragrafo 2 del medesimo articolo risulta che tale disposizione non si applica, in particolare, agli annunci di sponsorizzazione.

16      Dal combinato disposto degli articoli 35, paragrafo 1, e 36, paragrafo 1, della legge 744/1998 risulta che, qualora l’Autorità di regolamentazione constati che un’emittente televisiva o un’altra impresa che esercita attività di radiodiffusione viola le disposizioni previste da tale legge, detta autorità ha, segnatamente, il potere di ingiungere alla stessa di rimediare a una tale situazione.

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

17      La Sanoma, fornitore di servizi di media audiovisivi, è stabilita in Finlandia. I suoi servizi comprendono la trasmissione di programmi televisivi nell’ambito dei quali essa diffonde in particolare, da un lato, pubblicità e, dall’altro, programmi che sono oggetto di sponsorizzazione.

18      Al fine di separare le sequenze pubblicitarie che essa inserisce tra due programmi televisivi la Sanoma ricorre alla tecnica detta della «ripartizione dello schermo» o dello «schermo diviso», che consiste nello scindere quest’ultimo in due parti, dopo l’inizio dei titoli di coda di un programma, facendo scorrere in parallelo tali titoli in una colonna e un riquadro di presentazione del suo palinsesto nell’altra. Inoltre, la Sanoma inserisce, prima e dopo ogni suo spot pubblicitario diffuso nell’ambito di tali sequenze, immagini nere di una durata da 0,4 a 1 secondo, denominate «secondi neri».

19      Poi, allorché un programma trasmesso dalla Sanoma è oggetto di una sponsorizzazione, ciò può indurla a inserire dei segni che fanno riferimento alla persona fisica o giuridica che sponsorizza tale programma non solo nel programma sponsorizzato stesso, ma anche nei pre-annunci relativi a tale programma, da un lato, e in altri programmi dall’altro.

20      Con decisione del 9 marzo 2012, l’Autorità di regolamentazione ha ritenuto che tali diverse pratiche della Sanoma violassero talune disposizioni della legge 744/1998 e le ha ingiunto di porre rimedio a tale situazione.

21      In tale contesto essa ha concluso, in primo luogo, che la Sanoma non rispettava il presupposto di separazione tra la pubblicità e i programmi di cui all’articolo 22, paragrafo 1, di tale legge. A tale proposito, ha ritenuto che il ricorso alla tecnica consistente nel far scorrere il riquadro di presentazione del palinsesto in uno schermo diviso, in parallelo con i titoli di coda del programma in corso, non garantisse una separazione sufficiente tra detto programma e la sequenza pubblicitaria inserita tra lo stesso e il programma successivo.

22      In secondo luogo, l’Autorità di regolamentazione ha concluso che la Sanoma trasmetteva 12 minuti e 7 secondi di pubblicità per ora di orologio e violava, di conseguenza, la durata oraria massima di 12 minuti imposta dall’articolo 29, paragrafo 1, della legge 744/1998. Per giungere a tale conclusione essa riteneva, da un lato, che l’inserimento di segni facenti riferimento allo sponsor di un programma in sedi diverse dal programma stesso dovesse essere qualificato come tempo di pubblicità. Essa ha stabilito, dall’altro lato, che i «secondi neri» intercalati dalla Sanoma tra una sequenza pubblicitaria e il programma che la precede fossero da considerare parte di tale programma, ma che quelli che separano ognuno degli spot che costituiscono tale sequenza e quelli intercalati tra quest’ultima e il programma successivo dovessero essere calcolati come tempo di pubblicità.

23      In terzo e ultimo luogo, l’Autorità di regolamentazione ingiungeva alla Sanoma di modificare la tecnica utilizzata per separare i programmi televisivi da essa trasmessi dalle sequenze pubblicitarie inserite tra tali programmi. Inoltre, essa imponeva alla Sanoma di tenere conto, nel calcolo del tempo che essa dedica alla diffusione di pubblicità televisiva, da un lato, dei segni distintivi di sponsor presenti in sedi diverse dai programmi oggetto di tale sponsorizzazione e, dall’altro, dei «secondi neri» intercalati tra ognuno degli spot pubblicitari diffusi nel corso di una sequenza pubblicitaria nonché tra tale sequenza e il programma successivo.

24      La Sanoma proponeva un ricorso per l’annullamento di tale decisione dell’Autorità di regolamentazione dinanzi allo Helsingin hallinto-oikeus (tribunale amministrativo di Helsinki), il quale veniva respinto con decisione del 9 aprile 2013. Tale giudice riteneva, innanzitutto, che il ricorso ad uno schermo diviso tra due programmi televisivi diversi (quello che sta finendo e il successivo) non soddisfacesse il presupposto di separazione tra la pubblicità e i programmi di cui all’articolo 22, paragrafo 1, della legge 744/1998. Esso riteneva, in seguito, che l’inserimento di segni che si riferiscono ad uno sponsor in sedi diverse dal programma da esso sponsorizzato, porterebbe ad aggirare il tempo massimo consentito di pubblicità sancito dall’articolo 29, paragrafo 1, di tale legge, qualora non fosse preso in considerazione nel calcolo del tempo di pubblicità dal fornitore di servizi di media audiovisivi. Detto giudice dichiarava, infine, che considerare i «secondi neri» successivi a una sequenza pubblicitaria come tempo di pubblicità non era contrario alla legge 744/1998.

25      La Sanoma ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi al Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema), la quale si interroga sull’interpretazione da dare agli articoli 19, paragrafo 1, e 23, paragrafi 1 e 2, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, al fine di poter essa stessa determinare il senso e la portata che conviene dare alle disposizioni della legge 774/1998 che, secondo l’Autorità di regolamentazione e l’Helsingin hallinto-oikeus (tribunale amministrativo di Helsinki), sono state violate dalla Sanoma.

26      In tale contesto, il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, l’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi debba essere interpretato nel senso che osta ad un’interpretazione di norme nazionali secondo cui non viene considerata stacco pubblicitario la ripartizione dello schermo televisivo con la quale il programma audiovisivo viene tenuto distinto dalla pubblicità televisiva, allorché una parte dello schermo è riservata ai titoli di coda del programma e un’altra parte alla presentazione, in un riquadro, del palinsesto relativo al canale di un’emittente televisiva, e né sullo schermo diviso né successivamente viene trasmesso un segnale acustico o ottico che indichi espressamente l’inizio di una sequenza pubblicitaria.

2)      Se, tenuto conto del fatto che la direttiva sui servizi di media audiovisivi ha il carattere di regolamentazione minima, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, l’articolo 23, paragrafo 2, della suddetta direttiva debba essere interpretato nel senso che non è compatibile con tale norma classificare come “spot pubblicitari” ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva, segni distintivi di sponsor trasmessi nell’ambito di programmi diversi da quelli sponsorizzati, di cui occorre tener conto nel calcolo della quantità massima di pubblicità consentita.

3)      Se, tenuto conto del fatto che la direttiva sui servizi di media audiovisivi ha il carattere di regolamentazione minima, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, la nozione di «spot pubblicitari» contenuta all’articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva, insieme all’espressione che precisa il tempo massimo a disposizione per la pubblicità “la percentuale (…) in una determinata ora d’orologio non deve superare il 20%”, debba essere interpretata nel senso che non è compatibile con tale norma includere nel tempo utilizzato per la pubblicità i “secondi neri” che intercorrono tra i singoli spot pubblicitari e al termine di un’interruzione pubblicitaria».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

27      In limine va rilevato che, come risulta dalla decisione di rinvio, da un lato, la normativa nazionale di cui al procedimento principale prevede che non debba essere richiesto, in aggiunta allo schermo diviso, l’utilizzo di un segnale acustico e/o ottico specifico al fine di separare il programma che sta terminando dalla successiva sequenza pubblicitaria e, dall’altro, che il giudice del rinvio ritiene che sarebbe necessario ammettere presupposti supplementari a tale proposito solo qualora fossero imposti dall’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi.

28      In tali circostanze, si deve considerare che con la prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consenta che uno schermo diviso che mostra in una colonna i titoli di coda del programma televisivo e in un’altra un riquadro in cui è indicato il palinsesto del fornitore, al fine di separare il programma che sta terminando dalla successiva sequenza pubblicitaria, non sia necessariamente combinato con, o seguito da, un segnale acustico o ottico.

29      L’articolo 19, paragrafo 1, prima frase, della direttiva sui servizi di media audiovisivi dispone che la pubblicità televisiva e le televendite devono essere chiaramente riconoscibili e distinguibili dal contenuto editoriale. Ai sensi della seconda fase di tale articolo 19, paragrafo 1, senza pregiudicare l’uso di nuove tecniche pubblicitarie, la pubblicità televisiva e le televendite devono essere tenute nettamente distinte dai programmi con mezzi ottici e/o acustici e/o spaziali.

30      La prima frase di tale disposizione contiene, di conseguenza, due presupposti di principio, ovvero, da un lato, che la pubblicità televisiva e le televendite siano chiaramente riconoscibili e, dall’altro, che possano essere distinte dal contenuto editoriale e quindi dai programmi televisivi.

31      Tali presupposti vanno interpretati tenendo conto dell’obiettivo enunciato dal considerando 83 della direttiva sui servizi di media audiovisivi.

32      Secondo tale considerando, in particolare, per garantire un’integrale e adeguata protezione degli interessi della categoria di consumatori costituita dai telespettatori, è essenziale che la pubblicità televisiva sia sottoposta ad un certo numero di norme minime e di criteri.

33      In ogni caso, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi accorda esplicitamente agli Stati membri la facoltà di fissare norme più rigorose o più particolareggiate di quelle dettate da tale direttiva, esigendo al contempo che esse siano compatibili con il diritto dell’Unione.

34      Letta alla luce del considerando 83 della direttiva sui servizi di media audiovisivi, la prima frase dell’articolo 19, paragrafo 1, di tale direttiva deve essere considerata come l’espressione della volontà del legislatore di garantire un’integrale ed adeguata protezione degli interessi della categoria di consumatori costituita dai telespettatori (v., in tal senso, sentenze Österreichischer Rundfunk, C‑195/06, EU:C:2007:613, punti 26 e 27, e Commissione/Spagna, C‑281/09, EU:C:2011:767, punto 46).

35      Dal canto suo, la seconda frase dell’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi precisa la portata della norma stabilita dalla prima frase dello stesso, elencando i diversi mezzi di cui gli Stati membri possono prevedere l’impiego al fine di garantire il rispetto della norma suddetta.

36      Come risulta in particolare dall’utilizzo, in due occasioni, dei termini «e/o», tale seconda frase lascia agli Stati membri la facoltà di scegliere alcuni di tali mezzi e di escluderne altri.

37      Ne deriva che, se è vero che la pubblicità televisiva e le televendite devono essere chiaramente distinte dai programmi televisivi facendo ricorso ai diversi mezzi elencati all’articolo 19, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, non si può tuttavia ritenere che, in forza di tale disposizione, tali mezzi debbano essere utilizzati in modo cumulativo. Infatti, qualora uno solo di essi, sia esso ottico, acustico o spaziale, sia in grado di garantire il totale rispetto dei presupposti derivanti dalla prima frase dell’articolo 19, paragrafo 1, di tale direttiva, gli Stati membri possono non imporre l’utilizzo combinato dei detti mezzi.

38      Nella specie, dalla decisione di rinvio risulta che la tecnica di cui al procedimento principale consiste nel separare un programma che sta terminando dalla sequenza pubblicitaria ad esso successiva mediante uno schermo diviso, garantendo, in sostanza, tale separazione in modo spaziale.

39      A condizione che l’utilizzo di tale mezzo soddisfi di per sé i due presupposti derivanti dalla norma enunciata dall’articolo 19, paragrafo 1, prima frase, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, non è necessario che detto mezzo sia combinato con altri mezzi di separazione o seguito dagli stessi, segnatamente acustici o ottici. Spetta al giudice del rinvio verificare se ciò si verifichi.

40      Ne deriva che si deve rispondere alla prima questione che l’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consenta che uno schermo diviso che mostra in una colonna i titoli di coda del programma televisivo e in un’altra un riquadro di presentazione del palinsesto del fornitore, al fine di separare il programma che sta terminando dalla successiva sequenza pubblicitaria, non sia necessariamente combinato con, o seguito da, un segnale acustico o ottico, a condizione che un tale mezzo di separazione soddisfi da solo i presupposti enunciati dalla prima frase di tale articolo 19, paragrafo 1, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

Sulla seconda questione

41      Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva sui servizi di media audiovisivi debba essere interpretato nel senso che osta a che, ai fini del calcolo del tempo massimo a disposizione per la pubblicità per ora di orologio fissato dall’articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva, si tenga conto di segni distintivi di sponsor trasmessi nell’ambito di programmi diversi da quello sponsorizzato, come quelli di cui trattasi nel procedimento principale.

42      L’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi prevede che la percentuale di spot televisivi pubblicitari e di spot di televendita in una determinata ora d’orologio non deve superare il 20%.

43      Tuttavia, il paragrafo 2 del medesimo articolo precisa che il paragrafo 1 non si applica, in particolare agli annunci di sponsorizzazione.

44      Poiché il testo dell’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva sui servizi di media audiovisivi non precisa il senso e la portata dell’espressione «annunci di sponsorizzazione», si deve interpretare tale espressione tenendo conto del contesto nel quale essa si iscrive e dell’obiettivo perseguito da tale direttiva.

45      A tale proposito si deve innanzitutto rilevare che, secondo l’articolo 1, paragrafo 1, lettere h) e k), della direttiva sui servizi di media audiovisivi, la sponsorizzazione è una delle forme di comunicazione commerciale audiovisiva, mediante la quale una persona fisica o giuridica diversa dal fornitore di servizi di media o da un produttore di opere audiovisive contribuisce al finanziamento dei servizi di media audiovisivi o dei programmi al fine di promuovere il suo nome, il suo marchio, la sua immagine, le sue attività o i suoi prodotti.

46      Poi, l’articolo 10, paragrafo 1, di detta direttiva, il quale enuncia i presupposti che ogni sponsorizzazione deve rispettare, prevede, segnatamente alla lettera c), che i telespettatori devono essere chiaramente informati dell’esistenza di un accordo di sponsorizzazione e che i programmi sponsorizzati devono essere chiaramente identificati come tali attraverso i simboli dello sponsor, un riferimento ai suoi prodotti o servizi, o altri segni distintivi.

47      Dal combinato disposto di tali disposizioni può essere dedotto che allorché l’intervento di uno sponsor consiste solo nel contribuire al finanziamento di un servizio o di un programma, i simboli, i riferimenti o gli altri segni distintivi relativi a una sponsorizzazione devono essere strettamente legati al servizio o al programma finanziato o co-finanziato da tale sponsor.

48      Per tale ragione, per quanto riguarda i programmi sponsorizzati, e come prevede esplicitamente l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), della direttiva sui servizi di media audiovisivi, in fine, tali simboli, riferimenti o altri segni distintivi che si riferiscono allo sponsor devono essere inseriti all’inizio, durante e/o alla fine del programma sponsorizzato e, di conseguenza, non al di fuori dello stesso.

49      Il rispetto di tale obbligo s’impone in particolare nell’interesse della categoria di consumatori costituita dai telespettatori. Detto obbligo intende, da un lato, consentire a questi ultimi di comprendere chiaramente che un programma è oggetto di un accordo di sponsorizzazione, in opposizione a un programma non sponsorizzato, e di identificarne chiaramente lo sponsor. Lo stesso impedisce, dall’altro, di eludere la durata massima di spot televisivi pubblicitari per ora di orologio, stabilita dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi.

50      Pertanto, qualora riferimenti o segni distintivi di sponsor non soddisfino il presupposto secondo il quale devono essere inseriti all’inizio, durante o alla fine del programma sponsorizzato, tali riferimenti o segni distintivi non possono rientrare nell’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, poiché tale disposizione riguarda soltanto gli annunci di sponsorizzazione inseriti nell’ambito del programma sponsorizzato.

51      Di conseguenza, nella situazione indicata al punto precedente della presente sentenza, l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi rimane applicabile nei confronti di detti segni o riferimenti.

52      Dalle considerazioni che precedono deriva che si deve rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva sui servizi di media audiovisivi deve essere interpretato nel senso che, ai fini del calcolo del tempo massimo a disposizione per la pubblicità per ora di orologio fissato dall’articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva, si deve tenere conto dei segni distintivi di sponsor trasmessi nell’ambito di programmi diversi da quello sponsorizzato, come quelli di cui trattasi nel procedimento principale.

Sulla terza questione

53      Con la terza questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, tenuto conto del fatto che la direttiva sui servizi di media audiovisivi ha carattere di regolamentazione minima, l’articolo 23, paragrafo 1, della stessa deve essere interpretato nel senso che osta a che «secondi neri» inseriti tra diversi spot di una sequenza pubblicitaria o tra tale sequenza e il programma televisivo successivo siano inclusi nel tempo massimo del 20% di spot televisivi pubblicitari per ora d’orologio fissato da tale articolo.

54      Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi la percentuale di spot televisivi pubblicitari e di spot di televendita in una determinata ora d’orologio non deve superare il 20%.

55      Risulta chiaramente dalla lettera di tale disposizione che essa si limita a fissare un tempo massimo consentito, cioè una soglia, di spot televisivi pubblicitari e di spot di televendita in una determinata ora d’orologio, fermo restando che, come richiamato al punto 33 della presente sentenza, gli Stati membri hanno la facoltà di adottare una norma più rigorosa e, di conseguenza, fissare un tempo massimo di diffusione di tali spot inferiore a detta soglia.

56      Tuttavia, dalla decisione di rinvio risulta che, come rilevato al punto 15 della presente sentenza, il procedimento principale riguarda una normativa nazionale che prevede che la parte di trasmissioni pubblicitarie e di televendite non deve superare una soglia corrispondente esattamente a quella fissata dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi e che non ha, quindi, utilizzato la facoltà menzionata al punto 33 della presente sentenza.

57      A tale proposito, la formulazione dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi non consente, di per sé, di determinare se tale disposizione debba essere interpretata nel senso che, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, essa impone o nel senso che non impone di tenere conto dei «secondi neri», come quelli di cui è questione nel procedimento principale, nel limite del 20% da essa stabilito.

58      Si deve quindi determinare lo status di tali «secondi neri» alla luce dell’obiettivo perseguito dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi.

59      Poiché l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi intende limitare il tempo di diffusione di spot di pubblicità televisiva e di spot di televendita per ora di orologio, tale disposizione fa risultare, implicitamente ma necessariamente, l’intenzione del legislatore dell’Unione di garantire la corretta realizzazione dell’obiettivo essenziale di tale direttiva, consistente nella tutela della categoria di consumatori rappresentata dai telespettatori contro la diffusione eccessiva di pubblicità televisiva (v., in tal senso, sentenza Sky Italia, C‑234/12, EU:C:2013:496, punto 17).

60      Tale disposizione deve quindi essere interpretata nel senso che non consente agli Stati membri di ridurre, in favore degli elementi pubblicitari, il tempo minimo di trasmissione che deve essere riservato alla diffusione di altri programmi o di altri contenuti editoriali al di sotto dell’80% in una determinata ora di orologio, limite implicitamente stabilito da tale articolo.

61      Orbene, se, come nel caso di specie, uno Stato membro non ha limitato il tempo massimo consentito di pubblicità a un livello più restrittivo di quello fissato dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, sarebbe violata la volontà del legislatore dell’Unione qualora «secondi neri», come quelli di cui al procedimento principale, che separano vuoi i diversi spot che costituiscono una sequenza pubblicitaria, vuoi l’ultimo di tali spot e il programma successivo a detta sequenza, non venissero considerati come tempo di diffusione di pubblicità televisiva ai fini di tale disposizione. Infatti, ciò porterebbe a ridurre, al di sotto del limite garantito implicitamente da tale disposizione, il tempo d’orologio riservato alla diffusione di programmi e di altri contenuti editoriali di una durata corrispondente a quella di tali «secondi neri».

62      Ne deriva che si deve rispondere alla terza questione che, nell’ipotesi in cui uno Stato membro non si sia avvalso della facoltà di prevedere una norma più rigorosa di quella fissata dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva sui servizi di media audiovisivi, tale articolo deve essere interpretato nel senso che non solo esso non osta a che, ai fini del calcolo del tempo massimo di pubblicità televisiva consentita del 20% per ora di orologio, siano inclusi i «secondi neri» che sono inseriti tra i diversi spot di una sequenza pubblicitaria televisiva o tra tale sequenza e il programma televisivo successivo, ma altresì che esso impone tale inclusione.

Sulle spese

63      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)      L’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consenta che uno schermo diviso che mostra in una colonna i titoli di coda del programma televisivo e in un’altra un riquadro di presentazione del palinsesto del fornitore, al fine di separare il programma che sta terminando dalla successiva sequenza pubblicitaria, non sia necessariamente combinato con, o seguito da, un segnale acustico o ottico, a condizione che un tale mezzo di separazione soddisfi da solo i presupposti enunciati dalla prima frase di tale articolo 19, paragrafo 1, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

2)      L’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva 2010/13 deve essere interpretato nel senso che, ai fini del calcolo del tempo massimo a disposizione per la pubblicità per ora di orologio fissato dall’articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva, si deve tenere conto di segni distintivi di sponsor trasmessi nell’ambito di programmi diversi da quelli sponsorizzati, come quelli di cui trattasi nel procedimento principale.

3)      Nell’ipotesi in cui uno Stato membro non si sia avvalso della facoltà di prevedere una norma più restrittiva di quella fissata dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2010/13, tale articolo deve essere interpretato nel senso che non solo esso non osta a che, ai fini del calcolo del tempo massimo di pubblicità televisiva consentita del 20% per ora di orologio, siano inclusi i «secondi neri» che sono inseriti tra i diversi spot di una sequenza pubblicitaria televisiva o tra tale sequenza e il programma televisivo successivo, ma altresì che esso impone tale inclusione.

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Autorità Nazionale Anticorruzione – Deliberazione – 17/2/2016 n.157

Redazione Giustamm.it — Tue, 16 Feb 2016 23:00:00 +0000

Autorità Nazionale Anticorruzione – Deliberazione – 17/2/2016 n.157

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