Pres. Guadagno, est. Graziano
Tecnoricambi srl (Avv. Egidio Lamberti) c. Ministero dello Sviluppo Economico (Avvocatura Distrettuale dello Stato) nei confronti di Mps Capital Services Banca Per Le Imprese Spa, Equitalia Polis Spa; Equitalia Sud Spa (Avv. Gianluca Caporaso)

sull’annullamento del provvedimento ministeriale di revoca di finanziamenti alle imprese

1. Contributi e finanziamenti pubblici – Revoca del finanziamento – Motivazione – Contenuto – Richiamo alla comunicazione di avvio del procedimento – Mancato riferimento alle controdeduzioni svolte dall’interessata – Conseguenza – Insufficienza della motivazione.

2. Contributi e finanziamenti pubblici – Revoca del finanziamento – Sopraggiunta dopo oltre 10 anni di tempo dalla concessione – Illegittimità – Ragioni – Violazione dell’art. 21nonies L. 241/1990.

3. Contributi e finanziamenti pubblici – Revoca del finanziamento – Motivato sulla scorta di mancanza dell’autorizzazione al tempo della concessione e di sopraggiunte indagini della GdF per sovrafatturazioni – Illegittimità – Ragioni – Mancata considerazione dell’intervenuta autorizzazione e dell’avvenuta archiviazione delle indagini.

1. Deve ritenersi illegittimo, e va annullato, il provvedimento ministeriale di revoca dei finanziamenti concessi ad un’impresa, qualora le motivazioni dello stesso contengano un mero richiamo a quanto evidenziato in sede di comunicazione di avvio del procedimento, senza alcun riferimento alle controdeduzioni nel frattempo svolte dalla ditta destinataria.

2. Nel caso di erogazione di finanziamenti pubblici, il provvedimento di revoca in autotutela che sopraggiunga 11 anni dopo il contributo e 4 anni dopo la conoscenza delle ragioni ostative allo stesso, deve ritenersi illegittimo per violazione dell’art. 21nonies, L. 241/1990 che impone il rispetto di un lasso di tempo ragionevole. (Nella specie il TAR ha altresì rilevato che il provvedimento avrebbe dovuto essere motivato sulla scorta di un interesse pubblico più rilevante del mero ripristino della legalità).

3. Nell’ipotesi di concessione di finanziamenti in conto impianti ad un’impresa, il successivo provvedimento di revoca, motivato sulla scorta del mancato possesso dell’autorizzazione quale media struttura di vendita nonché in ragione di indagini della Guardia di Finanza su presunte fatturazioni, deve essere dichiarato illegittimo, e va annullato, laddove non tenga conto dell’intervenuta archiviazione delle indagini della Gdf né del conseguimento dell’autorizzazione.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 634 del 2013, proposto da:
Tecnoricambi Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Egidio Lamberti, con domicilio eletto presso Egidio Lamberti in Napoli, via Costantino N. 52;

Ministero dello Sviluppo Economico, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, domiciliato in Napoli, via Diaz, 11;

Mps Capital Services Banca Per Le Imprese Spa, Equitalia Polis Spa; Equitalia Sud Spa, rappresentati e difesi dall’avv. Gianluca Caporaso, con domicilio eletto presso Gianluca Caporaso in Napoli, via Cervantes, 55/27;

del decreto ministeriale prot. n. 161571 del 18/1/12 con il quale il ministero delle sviluppo economico – dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica – direzione generale per l’incentivazione delle attività imprenditoriali – div. VII, ha disposto la revoca delle agevolazioni concesse in via provvisoria, alla ricorrente, in precedenza – ricorso pervenuto dal TAR Lazio RG. n. 3100/2012 con ord. n. 551/2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Equitalia Sud Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’Udienza pubblica del giorno 21 novembre 2013 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente impugna il D.M. n. 16571 comunicato il 7.2.2012, con cui il Ministero dello Sviluppo economico ha disposto la revoca delle agevolazioni concesse alla ricorrente con precedente decreto.

Con motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati ha poi esteso l’impugnazione alla cartella esattoriale con la quale Equitalia s.p.a ha ingiunto la restituzione dell’importo finanziato per circa 170.000 euro.

A seguito dell’Ordinanza n. 551/2013 con cui il T.A.R. Lazio in origine adito declinava la propria competenza individuando questo T.A.R. quale giudice competente sulla controversia, la ricorrente riassumeva il ricorso con atto notificato il 28.1.2013 e depositato il 7.2.20013, poi notificato nuovamente il 28.5.2013 e depositato il 12.6.2013.

1.2. Si costituiva in giudizio Equitalia s.p.a. con memoria e produzione del 13.2.2013.

La Sezione accoglieva la domanda cautelare con Ordinanza 533/2013 evidenziando diffusamente il fumus boni iuris del gravame.

Sull’appello cautelare il Consiglio di Stato si pronunciava con Ordinanza n. 2740/2013 respingendolo.

La difesa erariale produceva memoria e documentazione il 19.7.2013.

La ricorrente depositava memoria difensiva il 21.10.2013.

Alla pubblica Udienza del 21.11.2013 sulle conclusioni delle parti la causa è stata ritenuta in decisione.

2.1.Va preliminarmente disattesa l’eccezione di avvenuto decorso dei termini di impugnazione, ovverosia di irricevibilità per tardività, sollevata dall’Avvocatura di Stato sul rilievo che il ricorso in riassunzione non sarebbe stato notificato alla difesa dell’Amministrazione.

2.2. L’eccezione è priva di fondamento, risultando ex actis che il ricorso in riassunzione è stato notificato, come attestano le copie delle raccomandata a.r. e poi gli originali degli avvisi di ricevimento prodotti dalla ricorrente, al Ministero dello sviluppo economico presso l’Avvocatura generale dello stato in data 28.1.2013.

2.3. Non rileva, infatti, ai fini della regolare instaurazione del contraddittorio, la circostanza che il ricorso sia stato notificato all’avvocatura generale ovvero a quella distrettuale, sostanziando tale differenza una mera ripartizione interna di affari tra l’avvocatura generale e quella distrettuale, inidonea ad integrare un vizio di nullità della notificazione.

Inoltre l’atto in riassunzione è stato successivamente notificato anche all’Avvocatura distrettuale di Napoli il 28.5.2013.

Ragion per cui risulta pienamente salvaguardato il diritto di difesa dell’Amministrazione statale resistente.

3.1. Nel merito, deve il Collegio confermare la delibazione di fondatezza dell’azione già tratteggiata nella sede cautelare, scrutinando i primi due motivi di ricorso.

Va premesso in fatto che la ricorrente società riceveva con D.M.10.12.2001 un contributo di circa 174.000 euro in conto impianti, commisurato ad interventi di diretto acquisto.

A distanza di otto anni dall’erogazione della provvidenza e di quattro dalla completa realizzazione dell’intervento, l’Amministrazione comunicava alla deducente l’avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni con nota 7.10.2009, contestando che in base alla variazione del programma degli investimenti non sarebbero sati confermati i requisiti soggettivi di ammissibilità delle agevolazioni e che le risultanze ispettive della Guardia di Finanza avrebbero confermato l’utilizzo di fatture di fornitori. Il 9.7.2009 e poi il 18.10.2011 la ricorrente controdeduceva analiticamente alla predetta comunicazione.

Con il provvedimento oggi gravato il Ministero disponeva la revoca delle agevolazioni e il recupero della somma di € 116.000 circa.

Con il primo motivo la deducente rubrica violazione degli artt. 3,4,24 e 97 Cost., 3,7,e 10-bis della L. n. 241/1990, difetto di motivazione, mancanza dei presupposti essenziali e violazione del giusto procedimento.

Lamenta in particolare che il Ministero si è limitato ad un mero richiamo di quanto evidenziato in sede di comunicazione di avvio del procedimento senza confrontarsi analiticamente con le controdeduzioni svolte dalla ricorrente, vanificandone l’apporto partecipativo.

3.2. La doglianza appare fondata al Collegio.

Invero, a proposito delle osservazioni procedimentali presentate dalla deducente a seguito della comunicazione di avvio, il Ministero motiva nei seguenti apodittici termini: “considerato che la ditta non presenta alcuna motivata controdeduzione al procedimento di revoca né trasmette documentazione utile a scongiurare la revoca delle agevolazioni”.

Non ravvisa il Collegio l’assolvimento dell’obbligo di controdedurre partitamente alle osservazioni procedimentali fatte pervenire dal ricorrente dopo la comunicazione di avvio del procedimento (docc. 4 e 6 produzione ricorrente nel fascicolo del T.A.R. Lazio).

Valga a titolo di esempio osservare che in ordine al primo motivo di revoca, ossia alla mancata conferma dei requisiti soggettivi, la deducente con la comunicazione ricevuta dall’Amministrazione il 12.10.2011, evidenziava di aver richiesto al Comune di S. Marcellino l’autorizzazione quale media struttura di vendita per l’attività di commercio di ricambi e di averla ottenuta il 21.12.2007.

Nulla ha al riguardo controdedotto il Ministero, com’era in suo preciso obbligo

Ne consegue l’apoditticità della motivazione sopra riportata, che rende palese che l’Amministrazione è venuta meno all’obbligo sancito dall’art. 10 della L. n. 241/1990, ossia il prendere posizione, il valutare adeguatamente le memorie prodotte dall’interessato in seno al procedimento, ove siano pertinenti, come nella specie.

4.1. Con il secondo motivo la ricorrente censura gli aspetti salienti del potere di autotutela esercitato con l’impugnato decreto, dolendosi che il provvedimento di revoca è intervenuto a distanza di undici anni dall’erogazione del finanziamento e di circa quattro anni da quando l’Amministrazione è venuta a conoscenza delle circostanze di fatto che hanno poi condotto all’adozione dell’atto gravato, non evidenziando le esigenze di prevalente interesse pubblico che giustificavano l’adozione di un atto di ritiro così lesivo e senza tener conto delle aspettative nel frattempo maturate in relazione alla regolarità del finanziamento erogato.

4.2. Siffatte doglianze persuadono il Collegio e vanno conseguentemente accolte.

Invero, risulta per tabulas che la revoca è stata pronunciata a distanza di ben undici anni dall’erogazione del finanziamento e di sette da quando la P.A. è venuta a conoscenza dei fatti contestati, quando ormai l’intero intervento era stato ultimato.

E’ stato pertanto infranto l’art. 21-nonies della L. n. 241/1990 il quale abilita l’Amministrazione ad annullare d’ufficio propri provvedimenti per l’accertamento di vizi di legittimità purché ciò avvenga entro un lasso di tempo ragionevole.

Non è chi non veda come il decorso di undici anni dall’adozione del provvedimento ampliativo di concessione delle agevolazioni finanziarie oggi ritirate, esclude in radice che possa dirsi rispettato un lasso di tempo ragionevole.

Ha fatto oltretutto difetto anche l’altro fondamentale presupposto cui è assoggettato il legittimo esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti amministrativi, vale a dire la ricorrenza e l’esplicitazione di un interesse pubblico, concreto e prevalente rispetto agli interessi privati concorrenti, all’esercizio del potere di annullamento.

Siffatto interesse pubblico non appare nella specie palesato e non può certo considerarsi insito nel generico e mero interesse al ripristino della legalità violata, come indiscusse acquisizioni dottrinarie e giurisprudenziali hanno da tempo insegnato.

5.1. Con il terzo motivo la ricorrente rubrica tra l’altro difetto di motivazione ed insussistenza dei presupposti di fatto, lamentando l’infondatezza delle ragioni enucleate dalla P.A., ovverosia la circostanza che la beneficiaria avrebbe conseguito l’autorizzazione di media struttura di vendita a distanza di oltre due anni dalla data di ultimazione dell’iniziativa nonché il rilievo secondo cui gli illeciti riscontrati dalla Guardia di Finanza, oggetto di comunicazione di notizia di reato all’A.G., sarebbero compatibili con la procedura di recupero.

Al riguardo la deducente oppone di avere in sede di osservazioni procedimentali evidenziato che il ritardo nell’ottenimento dell’autorizzazione quale media struttura di vendita è dipeso dall’inerzia del Comune di S. Marcellino e che il provvedimento è stato adottato quando ormai era venuto meno il presupposto della contestazione, avendo ottenuto l’autorizzazione nel 2007.

Quanto alle indagini della Guardia di Finanza, nel ricorso in riassunzione e nella memoria difensiva la ricorrente rimarca che il Tribunale di S. Maria Capua Vetere in data 1.10.2012 ha disposto l’archiviazione del procedimento penale in cui era stata coinvolta.

5.2.1. Le illustrate doglianze appaiono al Tribunale meritevoli di considerazione e vanno conseguentemente accolte.

Invero, dirimente si profila la circostanza che al momento dell’adozione del provvedimento impugnato (2012) la ragione ostativa invocata dall’Amministrazione, ossia il mancato possesso dell’autorizzazione quale media struttura di vendita era venuta meno da ben cinque anni poiché la ricorrente aveva ottenuto detta autorizzazione già nel 2007.

Quanto al rilievo che ciò sarebbe avvenuto a distanza di due anni dall’ultimazione dell’iniziativa, l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere nel debito conto il fatto che la ricorrente aveva domandato in tempo utile il rilascio del provvedimento autorizzatorio e che lo stesso è stato emesso dal Comune solo nel 2007 a causa di ritardi commessi da detto Ente locale, come la deducente aveva già evidenziato nella memoria procedimentale del 2009 e del 2011.

Relativamente alle indagini della Guardia di Finanza, come già enunciato con l’Ordinanza cautelare, va rilevato che il Tribunale competente, in data 1.10.2012 disponeva l’archiviazione del procedimento penale iscritto a carco della ricorrente.

5.2.2.Nella richiesta di archiviazione presentata dal P.M. si legge che “tale circostanza, nel mentre può apparire in astratto significativa di una sovrafatturazione e quindi della inesistenza di alcune delle operazioni commerciali intervenute tra le due società, nulla dice di concreto in ordine alla specifica o alle specifiche operazioni commerciali, di tal che un’eventuale accusa in giudizio, volta a prospettare l’inesistenza delle operazioni sottese alle fatture del 2004, non troverebbe adeguati riscontri probatori” (doc. 3 produzione allegata al ricorso per motivi aggiunti depositato al T.A.R. Lazio il 1312.2012).

Orbene, a fronte di una carenza probatoria in ordine alle pretese operazioni di fatturazioni inesistenti o sopravvalutate, se lo stesso Pubblico Ministero ha chiesto l’archiviazione, non può l’Amministrazione, a distanza di undici anni dall’erogazione del contributo, determinarsi in senso negativo al privato, adottando un atto di ritiro incisivamente pregiudizievole per il medesimo.

In definitiva, al luce delle argomentazioni finora illustrate il ricorso si profila fondato e va conseguentemente accolto unitamente ai motivi aggiunti.

Le spese seuono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi e , per l’effetto, annulla i provvedimenti complessivamente impugnati.

Condanna l’Amministrazione a pagare alla ricorrente le spese di lite, che liquida in € 2.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 21 novembre 2013 con l’intervento dei Magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente

Ida Raiola, Consigliere

Alfonso Graziano, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/12/2013

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L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 17/12/2013 n.5780 proviene da Giustamm.

Pres. Luigi Domenico Nappi, est. Alfredo Storto
Emilia Gaglietta (Avv.ti Salvatore Sorice e Umberto Gentile) c. Comune di Galluccio (Avv. Flavia Coscia), Carmelina Gaglietta (Avv. Francesco Monarca)

sul procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001

1. Giustizia amministrativa-Espropriazione per p.u.- Giurisdizione-Controversie aventi ad oggetto un’occupazione originariamente legittima divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di p.u.- Giurisdizione del G.A.-Sussiste

2. Espropriazione per p.u.- Occupazione illegittima- Natura- Illecito permanente- Vigenza-Prescrizione –Non decorre

3. Espropriazione per p.u.- Occupazione illegittima – Per scadenza del termine di occupazione d’urgenza-Assenza di un valido decreto di esproprio – P.A. – Art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001- Acquisto coattivo al patrimonio indisponibile- Possibilità-Sussiste

1. In tema di espropriazione per p.u., appartengono alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano ad oggetto un’occupazione originariamente legittima, che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, atteso che in questi casi si tratta non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione originariamente riconducibile all’esercizio del potere autoritativo della p.a. e che, solo per eventi successivi, hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (1).

2. Il comportamento tenuto dall’amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere qualificato come illecito permanente, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, mancando in questo caso un effetto traslativo della proprietà, stante l’assenza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. (Nel caso di specie,il TAR Campania ha ritenuto infondata l’eccezione di prescrizione, pure articolata dal Comune convenuto, precisando che il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell’ente pubblico, senza dover sottostare al termine di prescrizione quinquennale decorrente dall’irreversibile trasformazione del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico) (2).

3. In materia di espropriazione per p.u., alla scadenza del termine di occupazione d’urgenza, in assenza di un valido decreto di esproprio, l’occupazione dell’immobile del privato diviene illegittima con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, la P.A. può sanare tale illegittimità provvedendo ad acquisire coattivamente al suo patrimonio indisponibile il bene del privato, allorché la sua utilizzazione risponde a scopi di interesse pubblico, e corrispondendo al proprietario un indennizzo ai sensi del citato art. 42-bis (Nel caso di specie,il TAR Campania ha accertato illegittimità della procedura espropriativa e della condotta dell’amministrazione resistente e, accogliendo il ricorso in esame, ha condannato la P.A. all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bisdel T.U. n. 327/2001 e al risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni)

— *** —

(1). cfr. C.d.S., Sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6012;

(2). Tar Lazio, Roma, Sez. II, 14 aprile 2011, n. 3260;

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7591 del 2003, proposto da:
Emilia GAGLIETTA, rappresentata e difesa dagli avv. Salvatore Sorice e Umberto Gentile, con domicilio eletto presso il secondo in Napoli, alla via del Parco Margherita, 43

Comune di Galluccio, in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Flavia Coscia, con domicilio eletto in Napoli, alla via Marco Polo, 31 presso l’avv. Maria Vitale

ad adiuvandum:
Carmelina GAGLIETTA, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Monarca, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi Iannettone in Napoli, al Centro Direzionale Isola E/5 Scala C

della illegittimità e/o della illiceità della procedura espropriativa e della condotta dell’amministrazione resistente in occasione della esecuzione dei lavori di realizzazione dell’impianto di depurazione di Galluccio, avviata con il decreto di occupazione d’urgenza n. 3 del 17.3.1985 a firma del Sindaco di Gallucio,

e per la condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento del danno per l’occupazione e la trasformazione di una porzione del suolo di proprietà della ricorrente commisurato al valore venale del bene, oltre interessi e rivalutazione monetaria e degli ulteriori danni, diretti e indiretti, subiti dal suolo residuo e dalla ricorrente in conseguenza dei lavori di realizzazione del manufatto funzionale alla regimentazione delle acque e di sbancamento del costone posto a valle del suolo di proprietà della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Galluccio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2013 il dott. Alfredo Storto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Col ricorso in esame, Emilia Gaglietta, premesso.

– che, a seguito di decreto di occupazione d’urgenza n. 3 del 17.3.1985 (il quale stabiliva un tempo di occupazione di anni cinque dalla immissione in possesso), erano stati occupati 1.000 mq. di un suolo di sua proprietà ubicato nel Comune di Galluccio,
– che la residua parte di 2.000 mq. del medesimo terreno era tuttavia risultata interclusa e priva di accesso dalla pubblica via;

– che la procedura espropriativa non si era conclusa nei termini di legge con l’adozione del decreto di esproprio o di un atto di cessione volontaria, nel mentre l’opera era stata già realizzata poco tempo dopo l’occupazione mediante trasformazione irreve
– che, nonostante vari atti stragiudiziali trasmessi al Comune e una richiesta effettuata dalla G.M. di quel Comune per conseguire un mutuo dalla Cassa Depositi e Prestiti per far fronte al pagamento dei danni patiti dalla ricorrente, nulla le era stato l
agisce in giudizio per ottenere il risarcimento del danno subito per effetto della perdita definitiva del suolo, patita in conseguenza della realizzazione dell’opera pubblica, nonché delle indennità di occupazione legittima e illegittima e dei danni subiti per la compromessa utilizzabilità dei residui mq. 2.000 del medesimo terreno, non occupati ma interclusi.

Si è costituito il Comune intimato il quale ha eccepito, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, in via preliminare di merito, la prescrizione della domanda risarcitoria ex art. 2946 c.c. Nel merito, ha dedotto l’infondatezza del ricorso.

E’ intervenuta ad adiuvandum Carmelina Gaglietta, quale comproprietaria in parti uguali del terreno oggetto dell’espropriazione de qua, ereditato dal padre Malfi Gaglietta, deceduto il 16.2.1986, la quale ha svolto, con riguardo ai propri diritti, domande analoghe a quelle articolate dalla ricorrente principale.

Il Comune di Galluccio ha chiesto respingersi quest’ultima domanda in quanto preclusa all’interventore ad adiuvandum.

All’odierna udienza la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione articolata dal Comune resistente.

Appartengono infatti alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che – come nel caso di specie – abbiano ad oggetto un’occupazione originariamente legittima, che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, atteso che in questi casi si tratta non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione originariamente riconducibile all’esercizio del potere autoritativo della p.a. e che solo per accidenti successivi, come avviene anche per l’ipotesi di successivo annullamento giurisdizionale degli atti ablatori, hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (cfr. C.d.S., Sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6012).

2. Va parimenti respinta l’eccezione di prescrizione pure articolata dal Comune di Galluccio, tenuto conto che «il comportamento tenuto dall’amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere qualificato come illecito permanente, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, mancando in questo caso un effetto traslativo della proprietà, stante l’assenza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi; per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme risarcitorie che l’ordinamento appresta (restituzione del bene ove possibile ovvero risarcimento del danno per equivalente) il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell’ente pubblico senza dover sottostare al termine di prescrizione quinquennale decorrente dall’irreversibile trasformazione del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà per usucapione ventennale del bene eventualmente maturata dall’ente pubblico» (così Tar Lazio, Roma, Sez. II, 14 aprile 2011, n. 3260).

Nel caso di specie, peraltro, il Comune di Galluccio pur avendo dedotto nella memoria depositata il 15.7.2009 che l’opera risulta realizzata da oltre un ventennio, ha fondato su tale circostanza la sola eccezione di prescrizione, non deducendo a nessun fine l’intervenuta usucapione del bene.

3. Quanto alla legittimazione della intervenuta Carmelina Gaglietta a proporre, per quanto di sua competenza, la domanda risarcitoria per gli stessi titoli esposti dalla ricorrente principale, occorre considerare che nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum può essere proposto, di norma, solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente rispetto a quella del ricorrente principale e non anche da un soggetto che sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre autonomamente e direttamente l’impugnativa. Tale intervento adesivo dipendente, con il quale il terzo si limita a chiedere l’accoglimento della domanda già proposta dal ricorrente senza ampliare in alcun modo la materia del contendere ed accettando il processo nello stato e nel grado in cui si trova, può avvenire anche quando il termine per impugnare in via principale è già decorso. Al contrario, nel caso, come quello che occupa, in cui sussista un interesse autonomo o litisconsortile dell’interveniente, quest’ultimo, benché attraverso un ricorso notificato alle altre parti e formalmente intestato “Intervento ad adiuvandum”, propone in sostanza una domanda propria, sebbene connessa con quella principale, che equivale nel contenuto e negli effetti ad un vero e proprio ricorso e che, pertanto, deve essere proposta con l’osservanza del termine di decadenza per impugnare in via autonoma, ove si verta in un processo di tipo impugnatorio, ovvero nel rispetto del termine di prescrizione ove invece si tratti di un giudizio, come quello in esame, di tipo risarcitorio (v. sul punto, Tar Campania, Napoli, Sez. I, 7 gennaio 2013, n. 153).

La domanda articolata da Carmelina Gaglietta, quale comproprietaria del terreno assoggettato ad espropriazione per pubblica utilità, mediante la notifica sia al Comune di Galluccio che a Emilia Gaglietta di un autonomo ricorso va dunque considerata, in base a quanto fin qui detto, ammissibile e tempestiva perché proposta nel termine prescrizionale di legge.

4. Nel merito, è incontroverso tra le parti che il Comune di Galluccio si è immesso nel possesso del fondo in questione a seguito del decreto di occupazione d’urgenza n. 3 del 13.7.1985 e che, nonostante l’opera pubblica fosse stata realizzata, non risulta essere stato mai adottato il decreto di esproprio né altro titolo idoneo al trasferimento della proprietà.

Alla scadenza del termine di occupazione d’urgenza stabilito nel predetto decreto, l’occupazione in questione è divenuta pertanto illegittima ed è evidente la permanenza della situazione di illiceità lamentata dalla ricorrente.

Ciò posto, risulta applicabile al caso di specie, l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 il quale ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto dell’acquisizione coattiva dell’immobile del privato utilizzato dall’Amministrazione per fini di interesse pubblico, potendosi acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene del privato allorché la sua utilizzazione risponde a “scopi di interesse pubblico” nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità. L’obbligo motivazionale ai sensi del nuovo comma 4 impone di dare conto dell’assenza di ragionevoli alternative alla adozione del nuovo provvedimento, che entro trenta giorni va anche comunicato alla Corte dei conti (comma 7); ancora nella nuova versione (commi 1, 2, 3 e 4) si fa riferimento all’indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell’attività posta in essere dall’Amministrazione. Laddove prima, anche in sede di contenziosi diretti alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, la P.A. poteva chiedere che il giudice amministrativo disponesse la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione, e successiva adozione del provvedimento sanante dall’Amministrazione interessata, ora (comma 2) il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche in corso di giudizio di annullamento previo ritiro dell’atto impugnato; il potere acquisitivo dell’Amministrazione è esercitabile anche in presenza di una pronunzia giurisdizionale passata in giudicato che abbia annullato il provvedimento che costituiva titolo per l’utilizzazione dell’immobile da parte della stessa Amministrazione, atteso che il giudicato è intervenuto sull’atto annullato e non sul rapporto tra privato ed Amministrazione. Il nuovo atto, che l’Amministrazione è legittimata ad adottare finché perdura lo stato di utilizzazione pur se illegittima del bene del privato, è distinto da quello annullato, tant’è che non opera con efficacia retroattiva e non ha una funzione sanante del provvedimento annullato; in ogni caso la P.A. deve porre in essere tutte le iniziative necessarie per porre fine alla perdurante situazione di illiceità, restituendo il bene al privato solo quando siano cessate le ragioni di pubblico interesse che avevano comportato l’utilizzazione del suolo, dovendo in caso contrario acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene su cui insiste o dovrà essere realizzata l’opera pubblica o di pubblico interesse.

Il Collegio ritiene dunque che l’Amministrazione possa divenire proprietaria o al termine del procedimento, che si conclude sul piano fisiologico con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando, oppure quando, essendovi una patologia per cui il bene è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, viene emesso il decreto di acquisizione al patrimonio indisponibile ai sensi dell’art. 42-bis.

Quando si accerta la rilevanza nel giudizio dei principi quali desumibili dal menzionato art. 42-bis, l’accoglimento del ricorso e la condanna dell’Ente al risarcimento pongono il problema dell’eventuale applicazione dell’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito dalla legge n. 359 del 1992; al riguardo occorre precisare che, con riguardo al comma 7-bis di tale articolo come introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996, la Corte costituzionale di recente (24.10.2007, n. 349) ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in quanto non prevederebbe un ristoro integrale del danno subito per effetto dell’occupazione acquisitiva da parte della Pubblica Amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato, dunque in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e con lo stesso art. 117, primo comma, Cost. Quanto alla misura dell’indennizzo, nella giurisprudenza della Corte europea (29.3.2006, Scordino) è ormai costante l’affermazione secondo cui “una misura che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve trovare il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo”, non potendosi garantire in tutti i casi il diritto dell’espropriato al risarcimento integrale in quanto obiettivi legittimi di pubblica utilità possono giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale effettivo. In ogni caso la liquidazione del danno per l’occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella stabilita per l’indennità di espropriazione, ma in una percentuale non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la violazione del diritto di proprietà come garantito dalla norma convenzionale.

Il danno subito da parte ricorrente va dunque liquidato tenendo conto del valore venale del fondo alla data della realizzazione dell’opera (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 15.1.2009, n. 220) allorché si verifica la dismissione del diritto dominicale da parte del privato che ha optato per il risarcimento; ai sensi dell’ultima parte del secondo comma dell’art. 42-bis, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell’interesse legale, devono essere detratte da quelle dovute ai sensi del nuovo atto. Ove invece venga disposta l’acquisizione ai sensi del citato art. 42-bis, atteso che ai sensi del comma 3 della stessa norma l’indennizzo deve tener conto della misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità – mentre se l’occupazione riguarda un terreno edificabile occorre aver riguardo ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 dell’art. 37, andrà risarcito il danno relativo al periodo della utilizzazione senza titolo, nonché l’importo spettante in base alle vigenti disposizioni oltre interessi moratori. Per il periodo di occupazione illegittima il danno da risarcire deve essere forfettariamente determinato nella misura fissa dell’interesse del 5% annuo sul valore venale del bene.

Nella fattispecie il Collegio ritiene di dare applicazione all’art. 34, comma 4 del c.p.a. con conseguente condanna della resistente amministrazione, anche in ragione dei sopraindicati poteri equitativi e della ratio dell’art. 42-bis, all’emanazione, entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della presente sentenza, di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del T.U. n. 327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente (e cioè, per quanto di competenza, ad Emilia e a Carmelina Gaglietta), in ragione della quota di comproprietà dei beni in questione spettante a ciascuna (cfr. Cass. Sez. I, 12 gennaio 2010, n. 254), per la perdita della proprietà dei beni. La quantificazione del risarcimento dovrà avvenire secondo le disposizioni del più volte citato art. 42-bis e comunque nel rispetto del principio del ristoro integrale del danno subito (Corte cost., n. 949/2007), anche tenendo conto della prospettazione già formulata nel presente giudizio da parte ricorrente; le parti potranno eventualmente affidare il relativo incarico estimativo ad un tecnico di comune fiducia, con oneri a carico dell’Amministrazione intimata e, in mancanza di quanto sopra, il tecnico potrà essere nominato – su richiesta di una delle parti – dal Prefetto di Napoli sempre con oneri a carico dell’Amministrazione che, per inciso, dovrà anche offrire gli interessi di cui all’art. 42-bis, comma 3, quale risarcimento per il periodo di occupazione senza titolo.

Resta inteso che, ove ad esempio l’Amministrazioni intimata non adotti un atto formale di acquisizione del bene del ricorrente, tutte le questioni che dovessero insorgere nella fase di conformazione alla presente decisione potranno formare oggetto di incidente di esecuzione e risolte, se del caso, tramite commissario ad acta.

La Sezione si riserva, nella sede e con i poteri propri del giudizio di ottemperanza, non solo di provvedere alla liquidazione del danno risarcibile in caso di mancato accordo sul quantum di esso, ma anche di valutare la condotta successivamente tenuta dalle parti ai fini dell’eventuale riconoscimento della risarcibilità dei nuovi danni cagionati dall’ulteriore protrarsi dell’illegittima occupazione.

Gli atti andranno poi trasmessi alla Procura Regionale della Corte dei Conti per l’accertamento di eventuali profili di responsabilità contabile nei fatti che avranno condotto a questa fase di giudizio.

Alla luce di quanto sopra, deve ritenersi che il ricorso in esame vada accolto con conseguente declaratoria dell’obbligo in capo all’amministrazione resistente all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bisdel T.U. n. 327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni.

5. Va invece respinta l’ulteriore domanda risarcitoria articolata dalla ricorrente Emilia Gaglietta con riguardo alvulnus asseritamente patito a causa della interclusione della parte residua del fondo, dell’estensione di 2.000 mq., non assoggettata alla procedura espropriativa.

Ed infatti, la ricorrente non ha specificato in alcun modo il tempo nel quale il fondo sarebbe stato intercluso, il tipo di utilizzo del fondo stesso e la qualità dei danni lamentati. Né a tale minima deduzione integrativa della domanda giudiziale può porsi rimedio attraverso l’esperimento di una consulenza tecnica di ufficio, la quale risulterebbe altrimenti inammissibilmente trasformata in uno strumento di ricerca della prova.

6. Le spese, tenuto conto della soccombenza ripartita, possono essere interamente compensate tra tutte le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello successivo, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti di cui in motivazione con conseguente declaratoria dell’obbligo in capo all’amministrazione resistente di emanare un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del T.U. n. 327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni secondo le statuizioni di cui in motivazione.

Respinge ogni altra domanda.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere

Alfredo Storto, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/12/2013

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