Pres. est. Paolo Corciulo,
Qui! Group S.p.A. (Avv.ti Luigi Cocchi, Silvio Quaglia e Salvatore Della Corte) c. Universita’ degli Studi di Napoli “L’Orientale”, Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, (Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli), Accor Service Italia S.r.l. (Avv.ti Filippo Arturo Satta, Anna Romano, Laura Gentili e Andrea Abbamonte)

Contratti della P.A.- Servizio sostitutivo mensa mediante erogazione di buoni pasto- Gara – Esclusione impresa- Motivazione- Mancata attivazione di un numero di convenzioni pari a quello dell’offerta- Legittimità- Sussiste

In sede di gara per l’aggiudicazione del servizio sostitutivo di mensa mediante erogazione di buono pasti, è legittimo il provvedimento di esclusione dell’impresa partecipante occasionato dalla mancata tempestiva attivazione di un numero di convenzioni pari a quello indicato in offerta.(Nel caso di specie, il TAR Campania rilevato che la ricorrente non ha dimostrato entro il termine prescritto dal disciplinare di avere stipulato ed attivato convenzioni in numero uguale a quello degli esercizi indicati nell’offerta, trattandosi per diciassette di questi di nuovi e successivi rapporti commerciali, stipulati in sostituzione dei precedenti indicati nell’offerta e ritenuti inidonei dalla Stazione Appaltante, ha ritenuto legittimo il provvedimento di esclusione impugnato ed ha pertanto respinto il ricorso)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 2442/10 R.G., proposto da:
Qui! Group S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t. rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi, Silvio Quaglia e Salvatore Della Corte, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, Via Vittorio Veneto n. 288/A;

Universita’ degli Studi di Napoli “L’Orientale”, Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui domiciliano in Napoli, Via Diaz, 11;

Accor Service Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Arturo Satta, Anna Romano, Laura Gentili e Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, via Melisurgo,4;

nota n. 5604/2010 avente ad oggetto l’affidamento del servizio sostitutivo di mensa mediante erogazione dei buoni pasto per il periodo 01/01/2010-31/12/2011, con l’opzione per un ulteriore biennio, e d.r. n. 455 del 22/04/2010 recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Universita’ degli Studi di Napoli “L’Orientale”, del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e di Accor Service Italia S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
data per letta nell’udienza pubblica del 12 novembre 2014 la relazione del consigliere Paolo Corciulo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Qui! Group s.p.a.ha partecipato alla gara, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, indetta in data 30 settembre 2009 dall’Università degli Studi di Napoli “L’Orientale” per l’affidamento dal 1° gennaio 2010 al 31 dicembre 2011 del servizio sostitutivo di mensa mediante erogazione di buoni pasto per il personale amministrativo e tecnico dell’Istituto.
All’esito delle operazioni di valutazione delle offerte prima classificata risultava la Qui! Group s.p.a. con 97 punti, seguita dalla Accor Service Italia s.r.l. con 89,23 punti e quindi dalla E.P. s.r.l. con punti 82,68.
La stazione appaltante, ai sensi dell’art. 11, lettera b.4) del bando, inviava comunicazione n. 1417 del 22 gennaio 2010, chiedendo che entro 15 giorni l’aggiudicataria provvisoria depositasse la documentazione attestante l’avvenuta attivazione delle convenzioni degli esercizi commerciali indicati in offerta, pari a 600.
La Qui!Group s.p.a. trasmetteva così un elenco autocertificato degli esercizi convenzionati e copia autenticata di tutte le convenzioni indicate in offerta, rappresentando di avere comunicato a tutti gli esercenti la commissione del 7% a titolo di rimborso ed il termine di pagamento di 7 giorni, come specificato in offerta.
In sede di verifica di tali dati, si riscontrava che 30 esercizi non erano iscritti al REA, la metà dei quali perché titolari di sola partita IVA, la restante metà perché cessati. Inoltre, dal testo delle convenzioni non risultavano le condizioni afferenti alla commissione di rimborso e al termine di pagamento, ciò nemmeno per le 284 convenzioni stipulate successivamente alla comunicazione di aggiudicazione provvisoria.
Di conseguenza, l’aggiudicataria, con nota n. 3639 del 22 febbraio 2010, trasmetteva tre elenchi allegati, per un totale di 31 esercizi, in cui indicava che:
a) 11 esercizi tra i 30 segnalati erano in attività, contrariamente a quanto asserito dall’Università;
b) 3 esercizi avevano semplicemente modificato la ragione sociale, senza averne dato comunicazione;
c) vi erano 17 nuovi esercizi, in sostituzione di quelli non idonei.
Si rappresentava, inoltre, l’avvenuta comunicazione a tutti gli esercizi delle condizioni di rimborso e della tempistica indicata in offerta.
In sede di accertamento delle nuove indicazione offerte dalla Qui! Group s.p.a. l’Università riteneva che uno degli undici esercizi di cui all’allegato a) e due su tre dell’allegato b) avevano mutato titolare e partita IVA, per cui non erano idonei come elemento dell’offerta, essendo nulle le precedenti convenzioni; inoltre, aggiungendo a questi i quindici esercizi cessati si otteneva un totale di 18 esercizi inidonei, dal momento che non era possibile che si potesse procedere alla loro sostituzione successiva.
L’amministrazione, con nota n. 5606 del 18 marzo 201, comunicava alla Qui! Group s.p.a. la sua esclusione dalla gara, per non avere dimostrato l’attivazione delle convenzioni per il numero di esercizi indicati in offerta, aggiudicando il servizio alla Accor Service Italia s.r.l., seconda graduata, circostanza comunicata con nota n. 8146 del 23 aprile 2010.
Avverso la propria esclusione e contro l’aggiudicazione disposta in favore di terzi ha proposto ricorso a questo Tribunale la Qui! Group s.p.a. chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari.
La ricorrente ha evidenziato l’illegittimità della clausola della lex specialis che pretenderebbe una stabilità di dati afferenti un numero elevato di esercizi commerciali, dati che sono invece elastici ed assai mutevoli; sarebbe piuttosto stato sufficiente, ai fini della conferma dell’aggiudicazione, attestare l’esistenza di un numero di convenzioni corrispondente a quello indicato in offerta; inoltre, la stazione appaltante non aveva nemmeno specificato quali fossero i tre esercizi commerciali indicati negli allegati a) e b) della nota di replica, che avendo mutato titolare e partita IVA, avrebbero reso inidonee le convenzioni stipulate. In ogni caso, non avrebbe potuto parlarsi di nullità delle convenzioni, dal momento che eventuali vicende di cessione o altri eventi incidenti sulla titolarità dell’esercizio, ne consentono comunque la conservazione o, al più, ne determinano la risoluzione, ipotesi in cui la lex specialis ne consente la sostituzione. In conclusione, la ricorrente ha rilevato non solo che il bando non prevedeva affatto che si dovesse presentare un numero di convenzioni con esercizi che fossero anche attivi, specificando altresì di avere comunque presentato, alla fine, un numero di convenzioni che, tra quelle ritenute inidonee dalla stazione appaltante e quelle sostituite, raggiungono il numero di 604, sufficiente a confermare tutti i presupposti per l’affidamento del servizio.
Con il secondo motivo è stato dedotto che la mancata indicazione nelle convenzioni della commissione di rimborso e dei tempi di pagamento non può costituire ragione di esclusione, trattandosi di un impegno assunto dalla ricorrente nei confronti della stazione appaltante e che comunque era stato comunicato agli esercizi convenzionati.
Con il terzo motivo è stata contestata la sussistenza dei presupposti per l’escussione della cauzione provvisoria, non essendovi alcun fatto imputabile all’affidatario, ai sensi dell’art. 75 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163.
Infine, è stata dedotta l’illegittimità derivata dell’aggiudicazione disposta in favore della Accor Service Italia s.r.l. rispetto ai vizi afferenti al provvedimento di esclusione della ricorrente.
Si sono costituiti in giudizio il MIUR, l’Università degli Studi “L’Orientale” e la Accor Service Italia s.r.l., tutte concludendo per il rigetto del ricorso e della domanda cautelare.
Alla camera di consiglio del 26 maggio 2010 la causa è stata cancellata dal ruolo delle cautelari su istanza di parte ricorrente.
All’udienza di discussione del 12 novembre 2014, in vista della quale è stata depositata memoria da parte della controinteressata, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso non è meritevole di accoglimento.
Riguardo al primo motivo, l’art.11, lettera B.4) del disciplinare di gara stabiliva che l’offerta dovesse indicare «la “rete degli esercizi”, cioè il numero di convenzioni di cui si disporrà entro 15 giorni dal ricevimento della comunicazione di aggiudicazione, dichiarando espressamente di essere in grado di convenzionare il numero di esercizi offerto. La società offerente dovrà indicare (sia in cifre che in lettere) un numero di esercizi convenzionati di almeno 200 (duecento) unità, ubicati nell’ambito dei Codici di Avviamento Postale delle sedi di cui all’art.5 del presente capitolato; la stipula del contratto è subordinata alla circostanza che la società aggiudicataria fornisca prova, entro il predetto termine, di avere attivato il numero di convenzioni indicate in sede di offerta. Se la prova non viene fornita, la società decade dall’aggiudicazione provvisoria».
Non vi è dubbio che ai fini della presentazione di una valida offerta fosse sufficiente solo l’indicazione del numero degli esercizi da convenzionare, elemento incidente anche sulla attribuzione del punteggio per l’offerta tecnica e quindi funzionale pure ai fini dell’esito del confronto concorrenziale. La specificazione degli esercizi effettivamente convenzionasti era adempimento successivo alla formazione della graduatoria, posto come condizione di stipulabilità del contratto e di decadenza dall’aggiudicazione provvisoria, cioè ancor prima come ragione di esclusione.
Ebbene, dall’esame degli scritti processuali e della documentazione versata in atti non risulta contestato che all’esito della complessa fase di verifica di idoneità degli esercizi commerciali indicati nella lista presentata dalla ricorrente, diciassette di questi fossero inidonei, dal momento che, senza muovere rilievo alcuno, né in sede procedimentale, né processuale, la Qui! Group s.p.a. si è limitata tout court a provvedere alla loro sostituzione. Tale circostanza, puntualmente rilevata dall’Università degli Studi “L’Orientale” nell’impugnato provvedimento di esclusione, non poteva consentire di dare seguito all’aggiudicazione provvisoria, in quanto la ricorrente non aveva dimostrato entro il termine prescritto dal disciplinare di avere stipulato ed attivato convenzioni in numero uguale a quello degli esercizi indicati nell’offerta, trattandosi per diciassette di questi senza dubbio alcuno di nuovi e successivi rapporti commerciali; d’altronde, è stata la stessa ricorrente ad affermare nella nota n. 3639 del 22 febbraio 2010 che «diciassette nuovi esercizi idonei ed in possesso dell’iscrizione al REA della CCIAA (uno in più ad abundantiam) vi vengono forniti in sostituzione di quelli risultati infine non idonei, fra i trenta originari in questione». Ed in considerazione dalla chiara formulazione della disposizione del disciplinare in questione, sia sotto il profilo precettivo che sanzionatorio, non essendo tra l’altro consentito né di superare il termine decadenziale stabilito per la presentazione della lista degli esercizi, né di integrare o modificare la stessa, la Qui! Group s.p.a. non aveva soddisfatto un requisito posto dalla legge di gara a pena di decadenza. Né, rispetto a tale rigida formulazione della prescrizione del disciplinare, può assumere rilievo la circostanza della ingestibile mutevolezza della sorti dei 600 esercizi commerciali indicati in offerta, sia perché si tratta di un aspetto non ricadente nell’ambito di una valutazione discrezionale della stazione appaltante, sia perché si tratta del normale rischio di impresa riconducibile alla scelta di presentare un più alto numero di esercizi di convenzionare, nell’ottica della maggiore competitività dell’offerta sia perché comunque, a tutto concedere, la ricorrente avrebbe potuto ridurre l’alea restringendo i tempi di attivazione ai soli quindici giorni successivi all’aggiudicazione provvisoria.
Quanto finora rappresentato consente di ritenere superati gli altri punti di contestazione rappresentati nel primo e nel secondo motivo di ricorso, relativi alla inidoneità di altri tre esercizi commerciali ed all’eventuale nullità delle convenzioni, dal momento che il provvedimento di esclusione si rivela autonomamente sorretto dalla mancata tempestiva attivazione di un numero di convenzioni pari a quello indicato in offerta.
Va poi respinto il quarto motivo di impugnazione, non sussistendo alcun vizio di illegittimità derivata dell’aggiudicazione disposta in favore della Accor Service Italia s.r.l. rispetto ad un provvedimento di esclusione della ricorrente che si rivela valido ed efficace, siccome immune dai vizi denunciati.
Infine, quanto all’incameramento della cauzione provvisoria, va evidenziato come l’art. 75, sesto comma del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 faccia rifermento al solo “fatto dell’affidatario”, senza cenno alcuno all’imputabilità soggettiva della condotta, cioè ad un comportamento colpevole, rilevando solo la sua idoneità ad impedire la stipulazione, come, tra l’altro, confermato dall’art. 48 del Codice che prevede tale effetto per il solo fatto della mancata dimostrazione da parte del concorrente dei requisiti di partecipazione o di quanto dichiarato nella domanda di partecipazione o nell’offerta. Ne discende l’infondatezza anche del terzo motivo.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Corciulo, Presidente FF, Estensore
Filippo Maria Tropiano, Referendario
Angela Fontana, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/11/2014

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 17/11/2014 n.5956 proviene da Giustamm.

Pres. A. Maggio; Est. G. Manca
Secit Spa (avv. ti T. Ugoccioni ed E. Cotza) c/ Consorzio Zona Industriale Macomer (avv. M. Mura); Regione Sardegna

1. Contratti della P.A. – Risarcimento del danno – Danno da perdita di chance – Condizioni – Ragionevole probabilità – Onere della prova in capo all’impresa ricorrente – Portata

2. Contratti della P.A. – Risarcimento del danno – Danno da perdita di chance – Quantificazione – Utile mancato – Riduzioni – Aliunde perceptum vel percipiendi – Si scomputa – Fattispecie

3. Contratti della P.A. – Risarcimento del danno – Danno da perdita di chance – Utile mancato – Riduzioni – Rideterminazione in base al numero delle imprese concorrenti – Necessità

4. Contratti della P.A. – Risarcimento del danno – Danno da perdita di chance – Danno curriculare – Non spetta

1. In tema di risarcimento del danno in gare d’appalto, la chance costituisce una posta autonoma del patrimonio del soggetto, che assume rilevanza giuridica, ai fini risarcitori, solo in presenza di una condotta illecita da parte dell’Amministrazione che abbia inciso sulla probabilità di conseguire il bene della vita. La chance risarcibile, in altri termini, deve identificarsi con la probabilità di conseguire il risultato utile, in base a un giudizio prognostico che tenga conto delle particolarità del caso concreto. In esito al giudizio prognostico, dunque, non si richiede la dimostrazione della certezza dell’aggiudicazione, posto che il pregiudizio subito non consiste nella mancata aggiudicazione, ma nella (definitiva) perdita della chance di conseguirla, in quanto tale. Pertanto, l’impresa ricorrente – ai sensi dell’art. 124 c.p.a. – non deve dimostrare che, in mancanza di esclusione dalla procedura, avrebbe ottenuto l’aggiudicazione, ma solamente che avrebbe avuto una rilevante probabilità di successo

2. In tema di risarcimento del danno in gare d’appalto, in caso di risarcimento del danno per perdita di chance, dall’utile mancato deve detrarsi l’ “aliunde perceptum vel percipiendi”, fondato sulla ragionevole presunzione che l’impresa, durante l’esecuzione del contratto di cui non ha ottenuto l’aggiudicazione, non sia rimasta inerte ma abbia utilizzato i propri mezzi e maestranze per altri lavori (nella specie, poiché l’impresa non aveva superato la presunzione di aliunde perceptum, il Collegio ha ridotto alla metà la misura percentuale dell’utile indicata dall’impresa ricorrente)

3. In tema di risarcimento del danno in gare d’appalto, in caso di risarcimento del danno per perdita di chance, l’utile risarcito deve essere diviso per il numero delle imprese che hanno partecipato alla gara (evidentemente includendo in queste anche la ricorrente)

4. In tema di risarcimento del danno in gare d’appalto, il danno curriculare non spetta nel caso in cui è stata accertata l’illegittimità della gara, ma non la spettanza dell’aggiudicazione all’impresa ricorrente

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 559 del 2010, proposto da:
Secit Spa, rappresentato e difeso dall’avv. Tiziano Ugoccioni, con domicilio eletto presso l’avv. Eulo Cotza in Cagliari, piazza Michelangelo N.14;

contro

Consorzio Zona Industriale Macomer, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avv. Matilde Mura, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ancona N.3;
Regione Sardegna;

per l’annullamento

risarcimento danni a seguito di illegittima esclusione da licitazione privata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Consorzio Zona Industriale Macomer;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2014 il dott. Giorgio Manca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. – Con avviso di gara pubblicato in data 22 novembre 2011 (doc. 1 produzioni del ricorrente), il Consorzio per la Zona Industriale di Macomer manifestava l’intenzione di procedere, mediante licitazione privata, all’appalto dei lavori relativi all’ampliamento dell’impianto di trattamento R.S.U. del bacino della Costa Nord Occidentale della Sardegna. L’importo a base d’asta per la realizzazione dei suddetti lavori veniva fissato in £ 21.023.000.000, pari a € 10.857.473,39.
La Secit S.p.A., insieme ad altre imprese, veniva invitata a partecipare alla suddetta procedura, con lettera datata 16 dicembre 1994 (doc. 3 produzioni del ricorrente) e pervenuta alla ricorrente il successivo 19 dicembre, nella quale l’Amministrazione precisava che la gara si sarebbe tenuta in data 30 dicembre 1994.
Ritenendo eccessivamente breve il termine assegnato per la presentazione delle relative offerte, attesa anche la complessità dei lavori oggetto di gara, la Secit chiedeva al Consorzio una proroga del termine, per poter predisporre la propria offerta, ma tale la richiesta non veniva accolta; pertanto, l’odierna ricorrente si vedeva preclusa la partecipazione alla gara.
La gara, a cui prendevano parte solo due delle quattordici imprese invitate dall’Amministrazione, si concludeva con l’aggiudicazione a favore della società Ecologia, per un importo di £ 16.736.752.600 (pari a € 8.643.811,04).
2. – La Secit, lamentando l’illegittimità dell’intera procedura, con riferimento all’incongruità dei tempi accordati per la presentazione delle offerte e alla violazione della disciplina relativa ai presupposti per il ricorso alla procedura della licitazione privata (art. 15 del D. Lgs. n. 406/1991, applicabile ratione temporis), adiva questo T.A.R. chiedendo l’annullamento di tutti gli atti relativi alla gara. Con sentenza n. 406/2004, il T.A.R. Sardegna accoglieva le censure sopra riferite, annullando gli atti impugnati. Tale pronuncia veniva poi integralmente confermata, in appello, dal Consiglio di Stato, sez. V, 1° luglio 2005, n. 3679.
3. – Con il ricorso in esame, la Secit chiede il risarcimento del danno ingiusto derivante dalla illegittima esclusione dalla gara di cui trattasi, qualificando tale pregiudizio come danno da perdita di chance, attesa l’impossibilità di ottenere tutela in forma specifica, a causa dell’integrale esecuzione dei lavori oggetto di gara, da parte dell’impresa risultata illegittima aggiudicataria.
A sostegno della domanda, la ricorrente rileva l’esistenza di tutti gli elementi della fattispecie risarcitoria.
In particolare, per quanto concerne l’ingiustizia del danno, questa si ravviserebbe nella lesione dell’interesse legittimo alla partecipazione alla gara, in vista dell’aggiudicazione dei lavori, con definitiva perdita della chance di conseguire il bene della vita.
Quanto all’illegittimità dell’agire del Consorzio, essa risulta accertata definitivamente dal giudice amministrativo, con le pronunce sopra richiamate. Illegittimità che sarebbe sufficiente a fondare l’addebito di colpa in capo all’Amministrazione, ancorché – rileva la ricorrente nella successiva memoria depositata in data 22 gennaio 2014 – tale elemento soggettivo non sia più richiesto in materia di appalti, sussistendo ormai una responsabilità di tipo oggettivo in capo alla stazione appaltante.
Parimenti, dimostrata sarebbe anche la sussistenza del nesso causale tra l’illegittimità perpetrata e la lesione subita, posto che se l’Amministrazione avesse agito correttamente – in particolare, concedendo un termine congruo per la presentazione delle offerte – l’odierna ricorrente non avrebbe subito la lesione dell’interesse a partecipare alla gara, in vista dell’aggiudicazione dei lavori.
4. – In ordine al quantum debeatur la ricorrente, richiamando l’applicazione dei criteri utilizzati dalla giurisprudenza ai fini del calcolo del danno da perdita di chance, quantifica come segue il pregiudizio di cui chiede il risarcimento:
– in via principale, nella misura di € 372.773,26, comprensivo del mancato guadagno da stimarsi in € 361.915,78 (somma costituente il 10% dell’importo di € 10.857.473,39, posto a base di gara, diviso per il numero di partecipanti alla stessa, ovvero tre c
– in via subordinata (cfr. memoria della Secit del 22 gennaio 2014, pag. 7), nella misura di € 296.770,84, comprensiva del mancato guadagno da stimarsi in € 288.127,03 (somma costituente il 10% del corrispettivo di € 8.643.811,04, offerto dall’impresa ris
5.– Si è costituito in giudizio il Consorzio per la Zona Industriale di Macomer chiedendo che il ricorso sia respinto. In particolare, sull’an della pretesa risarcitoria, l’Amministrazione deduce l’insussistenza dei presupposti per il riconoscimento del diritto al risarcimento. La ricorrente, difatti, non avrebbe provato di aver subito un danno da perdita di chance, intesa non quale mera aspettativa di fatto giuridicamente irrilevante, ma effettiva possibilità di conseguire il risultato utile (ovvero l’aggiudicazione), ma si sarebbe limitata ad affermare l’esistenza del danno in re ipsa, non avendo dimostrato né di possedere – all’epoca dell’indizione della gara – i requisiti di partecipazione prescritti, né che la propria offerta sarebbe stata migliore di quella risultata poi vincente, né che l’offerta stessa sarebbe stata congrua e non anomala, considerato anche che, ove un termine più lungo fosse stato effettivamente concesso, anche altre imprese (oltre alle 14 invitate) avrebbero potuto partecipare alla gara, riducendosi ulteriormente per la Secit la chance di conseguire l’aggiudicazione.
Parimenti, la ricorrente non avrebbe fornito idonea dimostrazione dell’esistenza degli ulteriori elementi del nesso causale e della colpa.
Sul quantum del risarcimento, il Consorzio contesta la quantificazione operata dalla ricorrente sotto svariati profili. In primo luogo, il mancato utile andrebbe calcolato in percentuale rispetto all’importo oggetto del contratto stipulato con l’aggiudicataria, e non rispetto a quello posto a base d’asta; in secondo luogo, la misura percentuale non può essere superiore al 5% dell’importo suddetto, dovendosi detrarre dal mancato utile il cosiddetto aliunde perceptum, non avendo la ricorrente fornito la prova del mancato utilizzo dei propri mezzi e maestranze in altri appalti, durante tutto il periodo in cui il contratto ha avuto esecuzione; in terzo luogo, l’importo così ottenuto dovrebbe essere diviso non per il numero degli effettivi partecipanti alla gara ma per il numero delle imprese invitate dall’Amministrazione a partecipare alla stessa, ovvero quattordici; infine, nessun danno curriculare può essere riconosciuto alla ricorrente, la quale non ha fornito la relativa prova.
6. – All’udienza pubblica del 22 ottobre 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. – Le questioni proposte col ricorso in esame impongono il preliminare inquadramento della nozione di chance risarcibile.
Per giurisprudenza ormai pacifica la chance costituisce una posta autonoma del patrimonio del soggetto, che, peraltro, assume rilevanza giuridica ai fini risarcitori solo in presenza di una condotta illecita da parte dell’Amministrazione che abbia inciso sulla probabilità di conseguire il bene della vita. La chance risarcibile, in altri termini, deve identificarsi con la probabilità di conseguire il risultato utile, in base a un giudizio prognostico che tenga conto delle particolarità del caso concreto. Probabilità che non deve, evidentemente, sfociare nella certezza dell’aggiudicazione, posto che il pregiudizio subito nell’ipotesi in considerazione non consiste nella mancata aggiudicazione, ma nella (definitiva) perdita della chance di conseguirla, in quanto tale (in termini più estesi si veda, peraltro, Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2013, n. 99, che identifica la chance risarcibile nella «astratta possibilità di un esito favorevole», invocando in senso conforme anche Cons. St., VI, 18 dicembre 2001, n. 6281).
Il che si riflette sul piano probatorio, in quanto il ricorrente – ai sensi dell’art. 124 c.p.a. – non dovrà dimostrare che, in mancanza di esclusione dalla procedura, avrebbe ottenuto l’aggiudicazione, ma solamente che avrebbe avuto una rilevante chance di successo, nel senso sopra precisato.
7.1. – Nel caso di specie, la pretesa della Secit al risarcimento del danno da perdita di chance è fondata.
7.2. – In via del tutto preliminare, si devono disattendere le conclusioni del Consorzio secondo cui nessun risarcimento spetterebbe alla ricorrente, non avendo essa dimostrato di possedere i requisiti per la partecipazione alla gara, prescritti nella lettera d’invito.
7.3. – Per consolidata giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 16 maggio 2011, n. 2945), nella licitazione privata – sistema di gara attualmente corrispondente alla procedura ristretta – l’inoltro delle lettere d’invito segue a una fase di prequalificazione funzionalmente diretta ad una prima selezione di soggetti da invitare, prodromica al procedimento selettivo vero e proprio. In questo tipo di procedure sussiste, cioè, una netta separazione fra l’accertamento dei requisiti soggettivi di partecipazione delle imprese, che si svolge nella fase della preselezione; e la valutazione delle offerte, sotto il profilo tecnico ed economico, riservata alla successiva fase del procedimento, che si apre con la lettera d’invito. Distinzione che emerge chiaramente dalla disciplina contenuta nell’art. 55, comma 6, del codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006), secondo cui «sono invitati tutti i soggetti che ne abbiano fatto richiesta e che siano in possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal bando, salvo quanto previsto dall’articolo 62 e dall’articolo 177 ».
7.4. – Ne deriva che il semplice inoltro della lettera d’invito alla Secit , da parte del Consorzio dimostra come tale società, al pari delle altre imprese invitate a formulare offerta, sia stata giudicata dalla stazione appaltante sufficientemente qualificata per partecipare alla gara in esame.
A tale accertamento non è possibile sovrapporre l’altro, avente ad oggetto i requisiti sostanziali prescritti dalla lettera d’invito e riferito non all’impresa partecipante ma all’offerta. Requisiti di cui, evidentemente, non è dato discutere in questa sede, essendo mancata una qualsiasi offerta della società ricorrente.
7.5. – Venendo ai presupposti per il riconoscimento della risarcibilità del danno per cui è causa, occorre preliminarmente osservare come, nella fattispecie concreta, non sembra contestabile che l’illegittimità dell’agire da parte dell’Amministrazione – accertata dal giudice amministrativo – abbia compromesso definitivamente la chance della società ricorrente di aggiudicarsi i lavori oggetto di gara, non avendo la stessa potuto formulare un’offerta per via della incongruità del termine fissato dalla stazione appaltante.
Si tratta, invece, di stabilire se la chance in questione sia giuridicamente rilevante ai fini risarcitori.
Sul punto, ritiene il Collegio che nella fattispecie concreta sussistesse per la Secit una rilevante probabilità di aggiudicarsi i lavori. Ciò emerge da alcuni elementi concreti, indicati dalla ricorrente, quali l’esperienza e il prestigio da essa vantato nel mercato di riferimento, nonché il numero esiguo di imprese effettivamente partecipanti alla gara, ovvero solo due.
7.6. – Al riguardo, non sono condivisibili le deduzioni del Consorzio resistente, secondo cui non esisterebbe una rilevante probabilità per la Secit di aggiudicarsi la gara, atteso che – laddove l’Amministrazione avesse effettivamente concesso una proroga del termine per la presentazione delle offerte – anche altre imprese, oltre alla Secit, avrebbero potuto formulare la propria offerta e quindi partecipare alla gara, con riduzione significativa delle chance di successo per la società ricorrente.
Il giudizio prognostico, da svolgere necessariamente ex ante , ai fini dell’accertamento della sussistenza della probabilità di conseguire il provvedimento favorevole (nel senso più volte precisato), non può basarsi su elementi del tutto ipotetici ma deve essere agganciato alla situazione di fatto che si è concretizzata a un dato momento. Pertanto, non possono venire in considerazione le condotte di imprese (diverse da quelle che hanno partecipato alla gara o che, quantomeno, siano state invitate a farlo).
Del pari non convince l’assunto del Consorzio, secondo cui la ricorrente non avrebbe dimostrato che la propria offerta sarebbe stata migliore di quella risultata poi vincente, né che fosse congrua e non anomala.
In realtà, posto che non si discute del danno da mancata aggiudicazione, ma del danno da perdita di chance, sulla ricorrente – come sopra precisato – non grava l’onere di dimostrare che avrebbe ottenuto l’aggiudicazione, dovendosi limitare a provare che – in assenza dell’illegittimità perpetrata dall’Amministrazione – avrebbe avuto la probabilità di aggiudicarsi la gara.
7.7. – Ciò detto in relazione alla sussistenza di un danno ingiusto, si deve rilevare la presenza, altresì, degli altri elementi della fattispecie risarcitoria di cui all’art. 2043 c.c., parametro generale in materia risarcitoria.
Sull’illegittimità della procedura condotta dal Consorzio, è sufficiente il riferimento all’intervenuto accertamento giudiziale in via definitiva della stessa.
Quanto al nesso di causalità fra condotta ed evento dannoso, è evidente che se il Consorzio avesse correttamente gestito la procedura, la Secit avrebbe avuto la possibilità di partecipare alla gara, pertanto non si sarebbe verificata la lamentata lesione della chance.
In ordine all’elemento soggettivo della fattispecie di responsabilità civile dell’amministrazione, è assorbente il rilievo circa il carattere oggettivo della responsabilità in materia di appalti, in virtù dei principi affermati dalla giurisprudenza comunitaria (Corte di Giustizia U.E., sez. III, 30 settembre 2010, in C-314/09) e recepiti da quella nazionale (cfr., fra le tante, Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2013, n. 99; sez. V, 24 febbraio 2011, n. 1193).
Per tutte le ragioni suesposte, si deve affermare il diritto della Secit al risarcimento del danno da perdita di chance.
8. – In ordine alla quantificazione del danno risarcibile, non è del tutto condivisibile il criterio di calcolo adottato dalla ricorrente, in quanto contrastante con le indicazioni provenienti da giurisprudenza ormai consolidata.
8.1. – In primo luogo, come correttamente eccepisce sul punto l’Amministrazione resistente, il danno da perdita di chance deve essere calcolato avendo come punto di riferimento (non l’importo posto a base d’asta, ma) il corrispettivo pattuito in concreto tra l’amministrazione e l’illegittima aggiudicataria, essendo «questo l’unico elemento utilizzabile in assenza di partecipazione del danneggiato alla procedura di gara» (Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2013, n. 99).
8.2. – In secondo luogo, costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello per cui, anche in caso di risarcimento del danno per perdita di chance, dal mancato utile di cui sopra deve detrarsi l’ “aliunde perceptum vel percipiendi”, fondato sulla ragionevole presunzione che l’impresa, durante l’esecuzione del contratto di cui non ha ottenuto l’aggiudicazione, non sia rimasta inerte ma abbia utilizzato i propri mezzi e maestranze per altri lavori. Presunzione che, tuttavia, può essere superata dalla ricorrente mediante idonea prova contraria, nella specie non fornita.
Ne consegue che la misura percentuale non può essere quella, indicata dalla Secit, pari al 10% del prezzo concretamente pattuito per l’esecuzione della commessa, dovendosi essa ridurre in via equitativa al 5%, ossia alla metà, secondo una prassi applicativa costante in giurisprudenza (cfr., fra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 14 marzo 2013, n. 1467).
L’utile così calcolato, deve essere diviso per il numero delle imprese che hanno partecipato alla gara (evidentemente includendo in queste anche la ricorrente).
8.3. – Non merita, invece, accoglimento la richiesta risarcitoria della ricorrente formulata con riferimento al danno c.d. curriculare. Secondo quanto la Sezione ha affermato in analoga occasione (T.A.R. Sardegna, sez. I, 17 giugno 2011, n. 609), il «danno curriculare è il pregiudizio subito dall’impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum professionale, per non poter indicare in esso l’avvenuta esecuzione dell’appalto sfumato a causa del comportamento illegittimo dell’Amministrazione (Cons. Stato, VI, 9 giugno 2008, n. 2751, citata anche dalla ricorrente). (…) Ne deriva come conseguenza che il danno curriculare deve essere risarcito solo nel caso in cui si accerti che, se l’Amministrazione avesse operato legittimamente, l’impresa sarebbe stata aggiudicataria ed avrebbe eseguito l’appalto, potendolo così inserire nel proprio curriculum professionale (così in giurisprudenza: Cons. Stato, VI, 18 marzo 2011, n. 1681; Cons. Stato, IV, 27 novembre 2010, n. 8253; Cons. Stato, VI, 21 maggio 2009, n. 3144). (…)Infatti, proprio in questo consiste la differenza tra il danno da perdita di chance e il danno curriculare: mentre il primo tende a ristorare il pregiudizio subito dall’impresa alla quale è stata preclusa la possibilità di partecipare alla gara (e di poter divenire aggiudicataria), il secondo è volto a risarcire il pregiudizio subito dall’impresa alla quale è stato impedito di essere aggiudicataria».
Nel caso in esame, come già visto, è stata accertata l’illegittimità della gara, ma non la spettanza dell’aggiudicazione alla Secit .
Pertanto, la domanda di risarcimento del danno curriculare deve essere rigettata.
9. – In definitiva, in applicazione dei principi di cui sopra, il Consorzio per la Zona Industriale di Macomer deve essere condannato a corrispondere in favore della ricorrente, a titolo di risarcimento del danno, la somma di € 144.063,00 (pari al 5% del corrispettivo del contratto stipulato con l’illegittima aggiudicataria, pari a € 8.643.811,04; diviso per il numero delle imprese partecipanti alla gara, compresa la ricorrente, ovvero tre). Tale somma deve essere rivalutata sulla base degli indici ufficiali ISTAT, ai quali si fa rinvio, con decorrenza dal momento in cui hanno cominciato a prodursi gli effetti dannosi della mancata partecipazione alla gara, vale a dire dalla stipula del contratto fra l’amministrazione resistente e l’affidatario illegittimo; e fino al deposito della presente sentenza. Sull’importo finale così determinato, saranno computati gli ulteriori interessi legali, di cui all’art. 1282 c.c., dal deposito della presente sentenza fino al soddisfo.
10. – La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, condanna il Consorzio per la Zona Industriale di Macomer, in liquidazione, al pagamento della somma di euro 144.063,00, in favore della ricorrente SECIT S.p.A., oltre rivalutazione e interessi legali, nei limiti di cui al punto 9 della motivazione.
Condanna il Consorzio per la Zona Industriale di Macomer, in liquidazione, al pagamento delle spese giudiziali in favore della ricorrente, liquidate in euro 4.000,00, oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Maggio, Presidente
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore
Gianluca Rovelli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/11/2014

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 17/11/2014 n.946 proviene da Giustamm.

Pres. ff. A. Maggio; Est. T. Aru
C. F. in qualità di Presidente dell’Associazione per la Tutela dei Diritti dei Sardi, Murru Pietro in qualità di Presidente di Soberania e da Mario Angelo Carta (avv.ti L. Armandi e R. Campesi) c/ la Regione Autonoma della Sardegna (avv.ti A. Camba e M. Pani); l’ Ufficio Centrale Regionale presso la CdA di Cagliari (n.c.) e nei confronti di G. G. e altri (omissis) (n.c.)

1. Elezioni – Elezioni regionali – Sistema elettorale – L.R.S. 12 novembre 2013 n. 1 – Premio di maggioranza – Legittimità – Sussiste

2. Elezioni – Elezioni regionali – Sistema elettorale – L.R.S. 12 novembre 2013 n. 1 – Soglie di sbarramento – Legittimità – Sussiste

1. Non è illegittima – per violazione delle previsioni costituzionali di cui agli artt. 3, 48, 49, 51, comma 1, e 122 cost. – la normativa elettorale sarda – artt. 1, 10, 11, 13, 15 e 17, L.R.S. 12 novembre 2013 n. 1 – nella parte in cui prevede l’attribuzione del premio di maggioranza

2. Non è illegittima –per violazione dei principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza e democraticità – la normativa elettorale sarda – artt. 1, co. 7., e 15, L.R.S. 12 novembre 2013 n. 1, che ammette alla ripartizione di seggi solo liste, o coalizioni di liste, che abbiano raggiunto determinate soglie di sbarramento

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 353 del 2014, proposto da:
C. F. in qualità di Presidente dell’Associazione per la Tutela dei Diritti dei Sardi, Murru Pietro in qualità di Presidente di Soberania e da Mario Angelo Carta, rappresentati e difesi dagli avv.ti Luisa Armandi e Roberta Campesi, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio della prima, Via Cugia n. 14;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandra Camba e Mattia Pani, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione Sarda in Cagliari, viale Trento n. 69;
l’ Ufficio Centrale Regionale presso la CdA di Cagliari, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

nei confronti di

G. G. e altri (omissis), non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– in parte qua del verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Elettorale costituito presso la Corte d’Appello di Cagliari e dei presupposti verbali degli Uffici Centrali Circoscrizionali costituiti presso i Tribunali di tutta la Sardegna;
– nonché delle successive deliberazioni dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio della Regione Sardegna non conosciute, degli atti connessi e conseguenti allo stato non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2014 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame i ricorrenti, nella qualità precisata in epigrafe, impugnano gli esiti, con i relativi atti, della competizione elettorale per l’elezione del Presidente della Regione e del XV Consiglio Regionale della Sardegna, svoltasi il 16/2/2014.
A sostegno del gravame deducono i seguenti motivi.
1) Errata e/o illegittima attribuzione del premio di maggioranza previsto dal combinato disposto degli artt. 1 e 13 della L.R. Statutaria 12/11/2013 n. 1 ovvero illegittimità costituzionale degli artt. 1, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17 della L.R. Statutaria 12/11/2013 n. 1 per violazione degli artt. 3, 48, 49, 51, comma 1, e 122 cost.: in quanto la contemporanea presenza di un premio di maggioranza e di una soglia di accesso violerebbe le menzionate previsioni costituzionali che qualificano il voto come personale, uguale e diretto. Sarebbe, inoltre, irragionevole l’attribuzione di un premio di maggioranza alle liste collegate al Presidente eletto, in considerazione del consenso da quest’ultimo conseguito, anziché in relazione ai voti ottenuti dalle liste e ciò tanto più in presenza, come nella fattispecie, della possibilità di voto disgiunto. L’entità del premio di maggioranza (sia quello nella misura minima del 55 % sia quello nella misura massima del 60 %), sarebbe , infine, eccessiva, in quanto si assegnano molti più seggi di quelli occorrenti per garantire alla coalizione vincente la maggioranza assoluta necessaria per governare;
2) Illegittimità costituzionale delle soglie di accesso: la previsione di una soglia di sbarramento tarata su una percentuale dei voti validi ottenuti da tutti i gruppi di liste a livello regionale, pari al 10 % per i gruppi di liste che fanno parte di una coalizione e al 5 % per i gruppi di liste non coalizzati, soprattutto in presenza di un premio di maggioranza e della possibilità di voto disgiunto, è irragionevole, eccessiva e contraria al principio di democraticità dell’ordinamento. La detta previsione è, inoltre, idonea a incidere sul sistema di finanziamento dei gruppi politici creando effetti distorsivi rilevanti sotto l’aspetto della disparità di trattamento. L’irragionevolezza sarebbe evidente sol che si consideri che possono accedere al Consiglio Regionale liste con bassissimo consenso popolare, soltanto perché collegate ai due candidati alla Presidenza più votati, mentre possono restare prive di seggi, liste o coalizioni che hanno conseguito un numero di voti molto maggiore delle prime ma che non siano collegate ai due candidati alla Presidenza maggiormente votati.
Gli artt. 1, comma 7, 13, 14 e 15 della L. R. Statutaria n. 1/2013, sarebbero, quindi, in contrasto con gli artt. 3, 48,49, 51 57, cost..
In relazione a tutte le sopra enunciate censure viene, dunque, sollevata questione di costituzionalità.
Si è costituita in giudizio la Regione Autonoma della Sardegna che si è opposta all’accoglimento del ricorso.
La causa è passata, una prima volta, in decisione alla pubblica udienza del 2/7/2014 dove la Sezione, con ordinanza 8/7/2014 n. 580, ha disposto la ripetizione della notifica per pubblici proclami.
Alla nuova udienza pubblica del 12/11/2014 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Correttamente eseguito l’incombente disposto con ordinanza 8/7/2014 n. 580, il ricorso può essere affrontato nel merito.
Col primo motivo i ricorrenti lamentano l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, 10, 11, 13, 15 e 17 della legge statutaria elettorale, L.R. Statutaria 12/11/2013 n. 1, che disciplinano l’attribuzione del premio di maggioranza, sia perché ritenuto eccessivo, sia perché la sua attribuzione è collegata al consenso conseguito dal candidato eletto Presidente, sia, infine, perché, contemporaneamente, la menzionata legge regionale prevede delle soglie di sbarramento.
La detta normativa regionale violerebbe le previsioni costituzionali di cui agli artt. 3, 48, 49, 51, comma 1, e 122 cost., che qualificano il voto come personale, uguale e diretto.
Prima di passare all’esame della censura, occorre precisare che la dedotta questione di costituzionalità va affrontata solo con riguardo agli artt. 1, comma 6, e 13, comma 2, lett. a), essendo le ulteriori norme sospettate di incostituzionalità o estranee alla problematica dell’attribuzione del premio di maggioranza o, ancora, inapplicate nella fattispecie.
Così delimitato l’ambito dello scrutinio da effettuare, la censura risulta manifestamente infondata.
L’art. 1, comma 6, dispone che “Alla coalizione collegata al presidente eletto è attribuito un premio nei casi e con le modalità previste dall’art. 13”.
Quest’ultimo, al comma 2, stabilisce, per quanto qui rileva: “Salvo quanto previsto dal comma 5, si assegna alla coalizione o al gruppo di liste non coalizzato collegati al presidente proclamato eletto:
il 60 per cento dei seggi del Consiglio regionale se il presidente proclamato eletto ha ottenuto una percentuale di voti superiore al 40 per cento”.
Orbene, la Corte Costituzionale con la recente sentenza 13/1/2014 n. 1, ha affermato che la previsione di un premio di maggioranza, purché collegato al raggiungimento di una soglia minima di voti, è compatibile col sistema costituzionale.
Quest’ultimo, infatti, non impone scelte proporzionalistiche, né dispone
formalmente in ordine ai sistemi elettorali, la configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria (Corte Cost. 12/9/1995 n. 429).
Pertanto, la “determinazione delle formule e dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa” (cfr Corte Cost. 31/10/2012 n. 242; 4/4/1996 n. 107).
Il principio costituzionale di eguaglianza del voto – ha inoltre rilevato la Corte – esige che l’esercizio dell’elettorato attivo avvenga in condizione di parità, in quanto “ciascun voto contribuisce potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi” (Corte Cost. 3/7/1961 n. 43), ma non si estende al risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettore che dipende esclusivamente dal sistema elettorale che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato, in relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle consultazioni popolari (citata sent. n. 43/1961).
L’ampia discrezionalità assegnata al legislatore nel delineare il sistema elettorale da utilizzare è censurabile, quindi, soltanto quando la stessa risulti esercitata in modo manifestamente irragionevole (citata Corte Cost. n. 242 del 2012).
Orbene, in base al trascritto art. 13, comma 2, lett. a), della L.R. Statutaria n. 1/2013, il premio di maggioranza, scatta solo al raggiungimento di una determinata soglia costituita da “una percentuale di voti superiore al 40 per cento”. La norma, quindi, rispetta i parametri di costituzionalità delineati dal giudice elle leggi.
Il premio, poi, consistente nell’attribuzione del 60 per cento dei seggi del Consiglio Regionale, non risulta eccessivo rispetto all’esigenza di garantire la governabilità, obiettivo questo di rilevo costituzionale (Corte Cost. n. 1/2014 e 107/1996 citate).
Del resto, l’analogo premio di maggioranza, previsto per le elezioni comunali dall’art. 73, comma 10, del D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, è già stato ritenuto compatibile col sistema costituzionale dalla giurisprudenza, la quale ha, anche, precisato che tale percentuale costituisce il limite minimo per assicurare la governabilità, essendo possibile incrementarla in presenza di cifre decimali (Cons. Stato, Sez. V, 26/9/2013 n. 4762 e 20/8/2013 n. 4196).
Non viola, gli invocati principi costituzionali nemmeno la disposizione che collega l’attribuzione del premio di maggioranza al consenso ricevuto dal candidato eletto Presidente della Regione.
In un sistema elettorale come quello delineato dalla L.R. Statutaria n. 1/2013, caratterizzato dall’elezione diretta del Presidente della Regione, la previsione risulta, infatti, coerente con l’esigenza di assicurare al Presidente eletto una maggioranza che gli consenta di governare, esigenza che, anche in considerazione della possibilità del voto disgiunto, potrebbe restare frustrata se il premio fosse assegnato in base ai voti conseguiti dalle liste o coalizioni di liste.
Nessuna illegittimità costituzionale è, infine, ravvisabile in conseguenza del fatto che il premio di maggioranza sia attribuito in presenza di un sistema elettorale che prevede soglie di sbarramento per le liste o coalizioni di liste.
Premio di maggioranza e soglie di sbarramento rispondono a logiche differenti, essendo il primo finalizzato al garantire la governabilità, le seconde a disincentivare la presentazione di liste con scarso seguito, evitando così la frammentazione delle formazioni partitiche. E nulla preclude al legislatore, nell’esercizio della discrezionalità particolarmente ampia di cui gode in subiecta materia, di introdurli entrambi nel sistema elettorale prescelto, al fine di assicurare, quanto più possibile, la stabilità del quadro politico.
Col secondo motivo gli odierni istanti denunciano, sotto vari profili, la violazione dei principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza e democraticità, ad opera delle disposizioni della L.R. Statutaria che ammettono alla ripartizione di seggi solo liste, o coalizioni di liste, che abbiano raggiunto determinate soglie di sbarramento (artt. 1, comma 7 e 15).
Il motivo è manifestamente infondato.
Dispone l’art. 1 comma 7, della L.R. Statutaria:
“Sono esclusi dall’attribuzione dei seggi:
a) i gruppi di liste che fanno parte di una coalizione che ottiene meno del 10 per cento del totale dei voti validi ottenuti da tutti i gruppi di liste a livello regionale;
b) i gruppi di liste non coalizzati che ottengono meno del 5 per cento del totale dei voti ottenuti da tutti i gruppi di liste a livello regionale”.
L’art. 15 a sua volta prevede, per quanto qui rileva, che: “Detratti i seggi spettanti al presidente proclamato eletto e alla coalizione o al gruppo non coalizzato ad esso collegati, i seggi restanti si ripartiscono tra tutti gli altri gruppi ammessi all’attribuzione di seggi …”.
Orbene, la soglia di sbarramento individuata dal legislatore regionale costituisce l’indicazione di una soglia minima di rappresentatività ritenuta idonea, per un verso, ad evitare la frammentazione politica del consiglio regionale favorendo l’aggregazione fra forze politiche omogenee e finalizzata, per altro verso, ad assicurare un adeguato funzionamento del consiglio stesso.
La ratio legis sottesa alle soglie di sbarramento è invero quella di favorire la concentrazione dei candidati in liste omogenee, prevedendo un meccanismo elettorale che premi queste ultime disperdendo il voto espresso in favore di liste che non superino una percentuale minima in modo che l’elettore sia indotto ad orientarsi verso raggruppamenti o liste che gli garantiscano l’utilità del voto, disincentivando la presentazione di liste che, nonostante la loro scarsa consistenza, presumano di superare la soglia di sbarramento imposta dalla legge (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 1519 del 2010).
La previsione di una simile soglia di sbarramento, è dunque da ritenersi del tutto ragionevole, razionale e non illogica proprio per le delineate finalità che persegue, cui può aggiungersi anche quella di consentire la formazione di schieramenti politici, di maggioranza e di opposizione, compatti e quanto più omogenei possibili, idonei pertanto ad esercitare in modo proficuo e costruttivo sia la delicata funzione di governo, sia la altrettanto delicata funzione di controllo politico sulle scelte e sull’operato della maggioranza.
E’ evidente, infatti, che tali vitali funzioni sarebbero realizzate in modo estremamente difficoltoso e potrebbero essere esercitate in modo sviato, poco redditizio e complessivamente inadeguato nell’ipotesi di frammentazione della rappresentatività.
Si affievoliscono dunque significativamente, e risultano pertanto non decisive, le argomentazioni tese a sostenere che con l’introduzione delle quote di sbarramento vi sarebbe la macroscopica violazione dell’altrettanto fondamentale principio di rappresentatività delle minoranze, che peraltro, non trova alcun espresso fondamento positivo nella Carta Costituzionale, quale unico strumento di effettiva garanzia e tutela dell’interesse pubblico generale.
Né può ritenersi che la previsione di una soglia di sbarramento e la conseguente “sterilizzazione” dei voti attribuiti alle liste che non la superano possa in qualche modo ledere il principio costituzionale di uguaglianza dei voti.
Come infatti già chiarito dalla Corte costituzionale, il principio dell’eguaglianza del voto fissato dall’art. 48, comma 2, Cost. esige che l’esercizio del diritto di elettorato attivo avvenga in condizioni di parità, donde il divieto del voto multiplo o plurimo, ma non anche che il risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettorato sia proporzionale al numero dei consensi espressi, dipendendo questo invece dal concreto atteggiarsi delle singole leggi elettorali (cfr. Corte cost. n. 107 del 1996, nonché C. Si. 25/2/2013 n. 275).
Anche la misura della soglia fissata nella legislazione regionale non appare in contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
Come sopra rilevato, per le liste non coalizzate è prevista una soglia del 5 % del totale dei voti validi, mentre solo per le coalizioni la soglia sale al 10 %.
Sul punto giova rilevare che anche la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha ritenuto non contraria alla Convenzione, seppur a determinate condizioni, la previsione di una soglia di sbarramento, riferita alle liste e non alle coalizioni, del 10 % (cfr. sentenza 8/7/2008 Yumak e Sadak c/ Turchia).
Risulta, poi costituzionalmente irrilevante, che all’interno della coalizione che supera la prevista soglia di sbarramento, possano concorrere alla distribuzione dei seggi, anche liste che abbiano conseguito risultati elettorali poco consistenti.
Ciò è, infatti, coerente con la ratio della coalizione che si sostanzia nel mettere assieme forze che, pur distinte fra loro, condividano, almeno in larga parte, un programmi politico comune e unitario.
Sostengono, infine, gli odierni istanti che la congiunta previsione di soglie di sbarramento e voto disgiunto inciderebbe sul sistema di finanziamento dei vari gruppi politici, creando effetti distorisivi e rilevanti sotto l’aspetto della disparità di trattamento.
Ebbene, ove anche così fosse, tutto ciò risulterebbe irrilevante ai fini della dedotta questione di costituzionalità, scaturendo la dedotta conseguenza sul piano finanziario da altre disposizioni legislative del tutto estranee al presente giudizio.
Il ricorso va, in definitiva, respinto.
La novità e la particolare complessità delle questioni trattate, giustifica ampiamente l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Maggio, Presidente FF
Tito Aru, Consigliere, Estensore
Antonio Plaisant, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/11/2014

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 17/11/2014 n.957 proviene da Giustamm.