1.L’ampiezza delle fasce di rispetto stradali, intese come le distanze da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni e ricostruzioni e negli ampliamenti fronteggianti le strade, trova disciplina nel codice della strada (articoli 16, 17 e 18, del D.lgs. n. 285 del 1992) e nel Regolamento di attuazione (articoli 26, 27 e 28, del DPR n. 495 del 1992).
 
 
2. Il vincolo di inedificabilità  della “fascia di rispetto stradale” – che è una tipica espressione dell’attività  pianificatoria della p.a. nei riguardi di una generalità  di beni e di soggetti – non ha natura espropriativa, ma unicamente conformativa, perchè ha il solo effetto di imporre alla proprietà  l’obbligo di conformarsi alla destinazione impressa al suolo in funzione di salvaguardia della programmazione urbanistica, indipendentemente dall’eventuale instaurazione di procedure espropriative.

Pubblicato il 16/07/2020
N. 00452/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00261/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 261 del 2019, proposto da
Ditta Consulenergy Srl rappresentata e difesa dall’avvocato Galileo Omero Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Anas SpA, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, piazza Cavour, 29;
Anas SpA, – Area Compartimentale Marche Ancona non costituito in giudizio;
per l’annullamento
del provvedimento n. 027810 del 16 maggio 2019 a forma del Dirigente dell’Area Compartimentale Marche con cui è stata negata l’autorizzazione richiesta dalla ditta ricorrente per la realizzazione di una centralina idroelettrica localizzata nella vicinanze della Superstrada Val Di Chienti e la S.S. n.. 77;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Anas S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2020 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con il presente ricorso è impugnata la nota ANAS prot. n. 027810 del 16 maggio 2019 con cui è stata rigettata la domanda presentata in data 6 agosto 2018 dalla società  ricorrente Consulenergy srl finalizzata ad ottenere il rilascio della licenza – autorizzazione per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione di un canale preesistente di adduzione di acqua del fiume Chienti, situato sulla sinistra idrografica del corso d’acqua nelle vicinanze della superstrada Val di Chienti -Foligno-Civitanova Marche e della preesistente SS 77 ora di proprietà  regionale ma gestita in convenzione dall’ANAS, all’interno del quale la società  Consulenergy si proponeva di realizzare un centralina idroelettrica.
Il diniego è basato sulla contestata violazione delle fasce di rispetto stradale di cui all’art 26 del DPR n.495 del 1992, recante il regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice della strada.
Con un unico e articolato motivo di ricorso si deduce la violazione dell’art 26 del DPR n.495 del 1992, dall’art 12, comma 1 del D,lgs. n. 387 del 2003 ed eccesso di potere sotto vari profili.
Il provvedimento sarebbe basato sull’erroneo presupposto che l’intervento darebbe luogo alla realizzazione di una costruzione, di un manufatto o comunque ad un volume fuori terra soggetto al rispetto delle distanze stabilite dall’art 26 del Regolamento di attuazione del Codice della strada di cui al DPR n. 495 del 1992. Al contrario si tratterebbe del ripristino di un tratto di un preesistente canale di derivazione di acqua per ml. 75,00, per la cui realizzazione, in quanto opera preesistente all’entrata in vigore del citato DPR n. 495 del 1992 ed anche rispetto alla data di avvenuta realizzazione della superstrada (anno 2005) non trovano applicazione le prescrizioni in materia di fasce di rispetto stradale, stante quanto previsto dal comma 9 dell’art 26 di tale decreto che espressamente esclude l’applicazione delle nuove fasce di rispetto introdotte con il decreto ” alle opere ed alle colture preesistenti”. Non vi sarebbero manufatti o di volumi fuori terra e le opere strumentali ed accessorie necessarie per il funzionamento della centralina consisterebbero per buona parte nel ripristino del precedente preesistente canale. Trattandosi dell’escavazione di un canale si imporrebbe solo il rispetto della distanza di m. 3,00 dal ciglio stradale fissata dall’art 26 comma 1 del citato D.P.R. n. 495/1992 e non le maggiori distanze previste a tutela delle fasce di rispetto, dato che le dimensioni del canale verrebbero ridotte. Inoltre, non andrebbe trascurato il carattere di pubblica utilità  dell’opera, in quanto destinata a produrre energia elettrica mediante l’utilizzo di fonti naturali, stante quanto previsto dall’art 12, comma 1del D.lgs. n. 387 del 2003 per le quali si prevede anche la realizzazione in deroga alle distanze di rispetto dei corsi d’acqua stabilite dall’art 29 del PPAR della Regione Marche.
Si è costituita l’ANAS SpA, resistendo al ricorso.
Alla pubblica udienza del 19 febbraio 2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1 Il ricorso è infondato.
1 Come è noto, l’ampiezza delle fasce di rispetto stradali, intese come le distanze da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni e ricostruzioni e negli ampliamenti fronteggianti le strade, trova disciplina in quanto stabilito dal codice della strada (articoli 16, 17 e 18, del D.lgs. n. 285 del 1992) e dal Regolamento di attuazione (articoli 26, 27 e 28, del DPR n. 495 del 1992).
1.2 Il vincolo di inedificabilità  della “fascia di rispetto stradale” – che è una tipica espressione dell’attività  pianificatoria della p.a. nei riguardi di una generalità  di beni e di soggetti – non ha natura espropriativa, ma unicamente conformativa, perchè ha il solo effetto di imporre alla proprietà  l’obbligo di conformarsi alla destinazione impressa al suolo in funzione di salvaguardia della programmazione urbanistica, indipendentemente dall’eventuale instaurazione di procedure espropriative (Cons. Stato IV 10 gennaio 2018 n. 90).
1.3 A parere del Collegio, nel caso in esame è dirimente la circostanza che il divieto in oggetto risulta finalizzato a mantenere una fascia di rispetto, utilizzabile per l’esecuzione di lavori, l’impianto di cantieri, l’eventuale allargamento della sede stradale, nonchè per evitare possibili pregiudizi alla percorribilità  della via di comunicazione; per cui le relative distanze vanno rispettate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale (Cons. Stato 90/2018 cit.). Restano escluse solo opere funzionalmente e oggettivamente preordinate alla sola gestione della rete stradale.
1.4 Il Collegio non condivide, sul punto, le articolate osservazioni di parte ricorrente riguardo la natura dell’opera. Nel caso in esame non si è di fronte alla semplice escavazione di un fosso o un canale o comunque di un’opera che si limita a intervenire su un canale preesistente. Difatti l’opera prevede il recupero di parte di un canale preesistente in disuso con la realizzazione di un prolungamento trasversale che prevede una turbina a coclea idraulica per la produzione di energia elettrica. Si tratta indubbiamente di un manufatto differente da quello preesistente, come realizzazione e destinazione.
1.5 Per quanto sopra non è applicabile nè il nono comma dell’art. 26 del Regolamento (nella parte in cui esonera le opere preesistenti) in quanto l’opera prevede il recupero parziale e la modificazione di un canale, con destinazione alla produzione di produzione di energia elettrica e la realizzazione di volumi (sia pure interrati) nè l’articolo 1 del medesimo, in quanto l’opera non può essere assimilata alla mera escavazione di un canale.
1.6 Come già detto, per il Collegio è dirimente la ratio della previsione dei vincoli di rispetto stradali, che permettono eccezioni solo per le opere a rispetto della strada. Il fatto che il vincolo sia previsto anche a tutela dell’esecuzione di lavori, dell’impianto di cantieri, e dell’eventuale allargamento della sede stradale, nonchè per evitare possibili pregiudizi alla percorribilità  della via di comunicazione, e che si applichi anche ai volumi che non superano il livello della strada, implica che, al di là del suo effettivo impatto dal punto di vista edilizio, non può essere indifferente, dal punto di vista dell’autorità  preposta alla tutela del vincolo, la presenza di un canale che ospita un impianto per la produzione di energia elettrica rispetto a un semplice canale in disuso. Allo stesso modo non possono essere considerati indifferenti le opere in muratura previste (fondo e pareti canale), nonchè i 142 mq ricoperti dall’impianto idroelettrico per un volume di 473 mc, sia pure (asseritamente) interrato. Ne consegue che non è rilevante, a parere del Collegio, la presenza o meno di volumetria fuori terra (piano di appoggio del motore e della coclea), dato che quello interrato o a livello del terreno è sufficiente a integrare la realizzazione di un manufatto tale da richiedere il rispetto delle distanza previste dal vincolo.
1.7 Di conseguenza l’opera è sottoposta alle distanze previste dal comma 2 dell’art. 26 del DPR n. 495 del 1992 per le strade di grande scorrimento, distanze pacificamente non presenti nel caso in esame.
1.8 Non è altresì¬ condivisibile la pur suggestiva argomentazione che metter in rilievo la pubblica utilità  dell’opera ai sensi del D.lgs n. 387 del 2003. Infatti il suo carattere di pubblica utilità , indubbiamente rilevante sul piano generale, non lo è nel caso in esame dove, all’interno del vincolo di rispetto, la pubblica utilità  (e, quindi, la stessa possibilità  di realizzare le opere) si declina esclusivamente con riguardo al possibile utilizzo al servizio della strada. Nel caso in esame, la realizzazione di una piccola centrale idroelettrica non ha attinenza con l’utilizzo della strada, per cui il suo carattere di pubblica utilità  non rileva (così¬ come la possibilità  di deroga al vincolo di rispetto fluviale, diverso per funzione di tutela).
2 Per quanto sopra, il ricorso è infondate e deve essere respinto.
2.1 In considerazione della particolarità  del caso in esame e della natura degli interventi coinvolti le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Conti, Presidente
Tommaso Capitanio, Consigliere
Giovanni Ruiu, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 16/07/2020
N. 03159/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00020/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 20 del 2020, proposto da
T.A.M. Tirreno Azienda Mobilità  S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Rispoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Trieste e Trento 48;
contro
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio eletto presso lo studio Maria Cristina Carbone in Napoli, p.zza Municipio, P.zzo San Giacomo;
nei confronti
Anm s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Maffettone, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Maffetone in Napoli, via Plauto 12;
per l’annullamento
previa sospensione degli effetti
– della Determinazione Dirigenziale n. 006 del 21.10.2019 (DETDI/2019/257 del 21.10.2019), comunicata con nota prot. PG/2019/847120 del 21.10.2019, con la quale il Comune di Napoli – Servizio Trasporto Pubblico – ha rigettato l’istanza formulata dalla s.r.l. TAM tesa al conseguimento dell’autorizzazione all’esercizio della linea commerciale ex art. 39 L.R. 3/2002 “Aeroporto di Napoli Capodichino – Stazione FS Napoli (Corso A. Lucci) – Via Acton – Via D. Morelli – Fuorigrotta “Piazzale Tecchio” e da Fuorigrotta “Piazzale Tecchio” – Via G. Arcoleo (civ.48) – Via Acton – Staz. FS Napoli -Aeroporto di Napoli Capodichino” (doc.1);
– della nota prot. PG/805179 del 7.10.2019 con la quale erano comunicati i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza proposta dalla società  TAM e della nota del Comune di Napoli: prot. PG/707040 del 29.8.2019 con la quale era richiesto a ANM proprio parere sulla linea proposta (parere espresso con nota prot. PG/2019/749944 del 19.09.2019);
– per quanto di interesse e soltanto laddove dovessero intendersi in senso difforme alla tesi proposta in ricorso, dell’art. 2, comma 3; dell’art.4 c.1 e dell’art. 9, comma 4, lett. a), del Regolamento comunale di cui alla DD n. 20 del 20.04.2018;
– nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ancorchè allo stato non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli e dell’Anm s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Maurizio Santise nella udienza pubblica del giorno 27 maggio 2020, svoltasi da remoto, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del D.L. n.18/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 27/2020 e dell’art. 5 del D.P. n.14/2020/Sede, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams, individuato nelle indicazioni impartite dal Segretario Generale della G.A. e dal Servizio per l’Informatica della G.A.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La società  ricorrente, con ricorso tempestivamente notificato all’amministrazione resistente e regolarmente depositato nella Segreteria del T.a.r., ha esposto quanto segue:
1) la società  ricorrente presentava istanza per l’ottenimento dell’autorizzazione all’esercizio del servizio di linea “Aeroporto di Napoli Capodichino – Stazione FS Napoli (Corso A. Lucci) – Via Acton – Via D. Morelli – Fuorigrotta “Piazzale Tecchio” e da Fuorigrotta “Piazzale Tecchio” – Via G. Arcoleo (civ.48) – Via Acton – Staz. FS Napoli -Aeroporto di Napoli Capodichino” secondo le prescrizioni del nuovo Regolamento approvato dal Consiglio Comunale di Napoli;
2) dopo una serie di vicissitudini processuali, il Comune di Napoli provvedeva a trasmettere l’istanza completa a tutti gli Enti e i Servizi competenti per acquisire i pareri e nulla osta prescritti;
3) venivano acquisiti i pareri favorevoli della G.E.S.A.C. S.p.a., del Servizio Viabilità  e Traffico e della Direzione Generale per la Mobilità  della Regione Campania;
4) la società  in house ANM Spa – il cui parere non era previsto – con nota prot. PG/2019/749944 del 16/09/2019 esprimeva, invece, parere negativo all’utilizzo delle proprie fermate perchè:
a. “le fermate in questione insistono su tratte cittadine classificate a valenza metropolitana ad elevata intensità  di servizio pubblico, già utilizzate, oltre che dalle linee ANM, anche da altri vettori di TPL, per cui ulteriori transiti con relativa sosta per salita/discesa passeggeri risulterebbero del tutto incompatibili con le prerogative di regolarità , continuità  e sicurezza del nostro servizio”;
b. “il servizio di che trattasi si configurerebbe a tutti gli effetti come un servizio urbano esercitato su tratte non residuali per il quale Anm detiene in esclusiva regolare contratto di servizio con Napoli holding”;
c. la linea TAM sarebbe in sovrapposizione con numerose linee ANM che sarebbero anche interconnesse con altri collegamenti ANM, CTP ed EAV oltre che dalle linee su ferro M1 e M2″.
d. “la tratta Aeroporto-Stazione Centrale- Porto sarebbe servita anche dalla linea Alibus di ANM Spa”;
e) con Determinazione Dirigenziale n. 006 del 21.10.2019 il Comune, dopo aver emesso il preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990, rigettava l’istanza.
2. Con l’odierno ricorso, tempestivamente notificato al Comune e all’Anm s.p.a., la società  ricorrente ha impugnato il predetto provvedimento, contestandone la legittimità  e chiedendone il rigetto per i seguenti motivi:
a) Incompetenza. Violazione di legge: artt. 5 e 39 della L.R. n. 3/2002 – art. 4, comma 1, lett. a) e art. 9 del regolamento comunale approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale di Napoli n. 20 del 16.4.2018 – Eccesso di potere: omessa istruttoria – sviamento del procedimento;
b) Violazione di legge: art. 4, comma 1, lett. a) e art. 9 del citato regolamento comunale – Eccesso di potere: omessa istruttoria – sviamento del procedimento. Erroneità  manifesta – carenza di motivazione – illogicità ;
c) Violazione dell’art. 41 della Costituzione, dei principi di libera concorrenza, di libera iniziativa di impresa e di proporzionalità  – Violazione dell’art. 106 TFUE e del Regolamento n. 1370/2007 – erronea qualificazione del servizio Alibus;
d) Violazione dell’art. 12 d.l. n. 223/2006 – Violazione dell’art. 41 della Costituzione, dei principi di libera concorrenza, di libera iniziativa di impresa e di proporzionalità  e degli artt. 101 e 102 del TFUE – Eccesso di potere;
e) Violazione di legge: art. 10 comma 1del Regolamento comunale – Eccesso di potere: sviamento – violazione principio di correttezza e buona amministrazione – abuso di potere;
f) Violazione di legge: art. 10 comma 3 del Regolamento comunale – Eccesso di potere: sviamento – omessa istruttoria – abuso di potere;
g) Violazione di legge: art. 3 della L. 241/90, carenza di motivazione. Illogica motivazione – Eccesso di potere: omessa istruttoria ed omesso esame della modifica proposta da TAM nelle osservazioni inviate il 21.10.2019.
Il Comune di Napoli e l’Anm S.p.A. si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso ricorso e chiedendone il rigetto.
All’udienza pubblica del 27 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
Tanto premesso in punto di fatto il ricorso è infondato.
3. Con un primo motivo di ricorso, la società  ricorrente ha contestato che il provvedimento impugnato sarebbe integralmente fondato sul parere dell’Anm s.p.a., che non è richiesto come obbligatorio dal regolamento comunale approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale di Napoli n. 20 del 16.4.2018, il quale, invece, prevede che deve essere il Servizio comunale competente per il TPL a valutare l’eventuale intralcio ai servizi minimi e aggiuntivi comunali. In particolare, l’art. 9, comma 4, lett. a) del regolamento attribuisce all’ufficio competente ossia a quello Viabilità  del Comune il parere sulla modalità  di utilizzo delle fermate.
La società  ricorrente ha poi contestato il difetto di istruttoria e ha, altresì¬, contestato la qualificazione del servizio come non residuale, ma aggiuntivo, effettuata dal Comune. Non sarebbe, peraltro, vero che le linee indicate da Anm s.p.a. coinciderebbero con quelle della ricorrente.
Le due società  assolverebbero, quindi, con le diverse fermate, a due domande di mobilità  differenti.
In ogni caso il servizio svolto da Anm non potrebbe qualificarsi come servizio minimo e/o aggiuntivo per il quale vi sarebbe il divieto di sovrapposizione, ma dovrebbe ritenersi un servizio di natura commerciale, sul quale non gravano obblighi di servizio pubblico ex art. 17 D.lgs. 422/97, con esclusione di qualsiasi diritto di esclusiva previsto soltanto per tali servizi dall’ordinamento.
La condotta dell’amministrazione resistente finirebbe, inoltre, per impedire il raggiungimento di un interesse pubblico qual è quello dei collegamenti con le aree aeroportuali che l’ordinamento giudico ha ritenuto di dover garantire con il D.L. 223/2006.
Inoltre, la ricorrente in sede di preavviso di rigetto ha modificato la propria proposta, dichiarando di rinunciare allo scarico dei passeggeri da Napoli centro in direzione Aeroporto di Capodichino impegnandosi ad effettuare (con prescrizione scritta nell’autorizzazione) per tutte le fermate il solo carico.
Nonostante ciò, il Comune, con il provvedimento n. 600 del 21 ottobre 2019, ha respinto l’istanza, in quanto il servizio chiesto dalla società  ricorrente è in sovrapposizione con il servizio reso dalla società  in house Anm s.p.a., perchè sul suddetto percorso già insistono linee di servizi minimi di esclusiva competenza di quest’ultima e, in particolare:
%ª Linea C68 (Anm): Aeroporto di Capodichino- piazza Carlo III con interconnessione alla rete di superficie mediante le linee 201-202-254-182-184-R5-C68-654.
%ª Linea 180 (Anm): via Ruffo di Calabria (Aeroporto) – Fuorigrotta (piazzale Tecchio).
Linea R5 (Anm): via U. Maddalena (350 mt dall’Aeroporto) – piazza Garibaldi.
%ª Linea 182 (Anm): via U. Maddalena (350 mt dall’Aeroporto) – piazza Carlo III – via Foria – piazza Dante.
Tutte le linee suddette, secondo il Comune, presentano un elevato grado di interconnessione con ulteriori collegamenti assicurati dalle linee ANM, CTP ed EAV oltre che dalle linee su ferro M1 e M2. Inoltre la tratta Aeroporto-Stazione Centrale- Porto è attualmente servita anche dalla linea Alibus di Anm s.p.a.
Inoltre, il Comune, nel rispondere alle osservazioni della società  ricorrente, rese in sede di preavviso di rigetto, ha evidenziato che la richiesta avanzata dalla società  in oggetto riguarda servizi di linea autorizzati residuali, senza oneri a carico del Comune di Napoli, per i quali non sussistono obblighi di servizio, ovvero servizi che si sviluppano sui percorsi attualmente non serviti, oppure su percorsi serviti ma in fasce orarie attualmente non coperte”, come da istanza PG/2019/636077 del 23/07/2019 della società  ricorrente. In merito, perà², il Comune, nel respingere l’istanza, ha valorizzato la ratio dell’art. 39 comma 3 della LR 3/2002, secondo cui eventuali servizi autorizzati devono essere rilasciati “sulla base del principio di coerenza, compatibilità  e non sovrapposizione con la rete dei servizi minimi e aggiuntivi”.
Ciò significa che tali servizi possono svilupparsi nello spazio e/o nel tempo ed essere istituiti in aree (urbane) non raggiunte dal TPL o su tratte raggiunte dal TPL, ma solo in fasce orarie non coperte dal servizio di linea (servizi minimi e/o aggiuntivi).
Inoltre, il parere dell’Anm è stato chiesto perchè l’art. 9 comma 4 lettera a) stabilisce che: “in via prioritaria, laddove esistono percorsi in sovrapposizione delle linee autorizzate con le linee dell’azienda comunale del trasporto pubblico urbano, si potranno utilizzare le fermate del trasporto pubblico già esistenti, previo verifica con il programma di esercizio del TPL. L’utilizzo delle fermate è limitato al tempo strettamente necessario alla salita/discesa dei passeggeri e sempre che tali operazioni non siano, a insindacabile giudizio del Servizio comunale competente per il TPL, di intralcio al regolare esercizio delle linee dei servizi minimi o aggiuntivi che si svolgono all’interno del Comune di Napoli”.
Il Comune ha, tuttavia, qualificato il servizio di trasporto oggetto di richiesta di autorizzazione come aggiuntivo e non residuale, in quanto “la linea Alibus è un servizio aggiuntivo (D.Lgs 442/97 artt. 16 e 17) compreso tra i servizi ordinari contemplati nel contratto di servizio che Anm detiene con il comune di Napoli: l’eventuale introduzione di un servizio in sovrapposizione con la stessa, verrebbe a determinare una alterazione dell’equilibrio economico-finanziario di tale contratto.
5. Così¬ ricostruite le vicende processuali e le opposte posizioni processuali, è opportuna una breve ricostruzione della disciplina che governa la materia, con particolare riguardo al d.lgs. 442/1997, alla legge della Regione Campania n. 3/2002 e al Regolamento dei Servizi di Trasporto Pubblico di Linea Autorizzati”, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale di Napoli n. 20 del 16.04.2018.
Il d.lgs. 442/1997 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) distingue, all’art. 16, i servizi di trasporto locale “minimi” e “aggiuntivi”. I primi sono quelli “qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità  dei cittadini e i cui costi sono a carico del bilancio delle regioni” (comma 1); i secondi sono con oneri a carico dei bilanci degli enti locali che li istituiscono e in tal caso l’imposizione degli obblighi di servizio aggiuntivo e le corrispondenti compensazioni finanziarie sono poste a carico dei bilanci degli enti stessi e sono fissate mediante i contratti di servizio di cui all’articolo 19 (comma 3).
La legge regionale, che disciplina il sistema di trasporto pubblico locale ed i sistemi di mobilità  nella Regione Campania, prevede, all’art. 5, che i servizi di trasposto si dividono in “Servizi di linea minimi, aggiuntivi e autorizzati”; sono servizi autorizzati “i servizi di linea residuali per i quali non sussistono obblighi di servizio, ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 422/97, e che possono essere esercitati da imprese di trasporto in possesso dei requisiti previsti e autorizzate dall’ente competente, ai sensi dell’art. 39. Quest’ultimo prevede che “I servizi di trasporto pubblico autorizzati, di cui all’art. 5, devono essere assentiti dalla Giunta Regionale, ai sensi dell’art. 6 o dagli enti locali competenti, ai sensi degli artt. 8, 9, 10, previo parere favorevole della Regione”.
Il comma 3 dispone che “Con apposito regolamento regionale, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, sono stabilite la durata, le modalità  e i requisiti di rilascio e revoca delle autorizzazioni, sulla base del principio di coerenza, compatibilità  e non sovrapposizione con la rete dei servizi minimi e aggiuntivi. In attesa dell’entrata in vigore del regolamento possono essere rilasciate autorizzazioni nel rispetto dei suddetti principi e per una durata di un anno”.
In assenza del regolamento regionale, il Comune di Napoli, con Deliberazione del Consiglio Comunale di Napoli n. 20 del 16.04.2018, ha approvato il Regolamento dei Servizi di Trasporto Pubblico di Linea Autorizzati”. Quest’ultimo all’art. 4 distingue i servizi di linea autorizzati in “residuali” e “con finalità  esclusivamente turistica”. Riguardo ai primi li definisce come i servizi di linea, senza oneri a carico del Comune di Napoli, per i quali non sussistono obblighi di servizio, ovvero servizi che si sviluppano sui percorsi attualmente non serviti, oppure su percorsi serviti ma in fasce orarie attualmente non coperte.
6. Così¬ ricostruito il quadro normativo, può ora essere esaminata la presente controversia.
I motivi di ricorso con cui si contesta l’acquisizione del parere dell’Anm spa e l’appiattimento sullo stesso da parte del Comune di Napoli sono infondati.
La circostanza che il regolamento comunale non preveda l’acquisizione del citato parere non impedisce all’amministrazione, qualora sia necessario acquisire tutte le informazioni necessarie per scrutinare l’istanza di autorizzazione, di chiedere informazioni anche a soggetti diversi da quelli indicati dalla normativa di riferimento.
Nel caso di specie, il Comune, per valutare la sovrapponibilità  dei percorsi relativi ai due servizi di traporto (quello svolto dall’Anm s.p.a. e quello oggetto di autorizzazione della ricorrente), ha correttamente acquisito il parere dell’Anm s.p.a. al fine di acquisire tutti gli elementi necessari per scrutinare l’istanza di autorizzazione.
Bene ha quindi fatto il Comune ad interpellare l’Anm s.p.a.
Peraltro, la circostanza che il Comune abbia sostanzialmente condiviso le argomentazioni dell’Anm non vuol dire che lo stesso ente comunale non abbia posto in essere alcuna istruttoria o si sia addirittura appiattito del tutto sul parere della società  in house. Il Comune, in base a quanto evidenziato dall’Anm, ha riscontrato che i due servizi, quello da autorizzare proposto dalla società  ricorrente e quello svolto da Anm s.p.a., si sovrappongono nei percorsi.
La ricorrente sostiene che nessuna sovrapposizione ci sarebbe, in quanto non ci sarebbero fermate in comune ma solo percorsi coincidenti e quindi il servizio dovrebbe essere qualificato, comunque, come residuale.
Come visto, perà², il servizio ha natura residuale solo se si sviluppa “sui percorsi attualmente non serviti, oppure su percorsi serviti ma in fasce orarie attualmente non coperte” (art. 4 del Regolamento) e, in ogni caso, le autorizzazioni devono essere rilasciate sulla base del principio di coerenza, compatibilità  e non sovrapposizione con la rete dei servizi minimi e aggiuntivi (art. 39, co. 3 legge regionale n. 3/2002).
A giustificare il diniego di rilascio dell’autorizzazione per i servizi di natura residuale, anche a voler condividere la ricostruzione della ricorrente, basterebbe quindi la sovrapposizione dei servizi. Il servizio per avere natura residuale non deve, infatti, sovrapporsi a quello svolto dal comune. Nel caso di specie, è acclarato che ci siano sovrapposizioni di servizi e quindi di percorsi, non rilevando la sola circostanza che le fermate non coincidano. In particolare, come rilevato da Anm e confermato dal Comune, le fermate proposta da TAM sono tutte posizionate su tratte cittadine classificate “a valenza metropolitana” e ad elevata intensità  di servizio pubblico e che sono utilizzate, oltre che dalle linee ANM, anche da altri vettori di TPL. Peraltro, solo il Comune può valutare, in base ad un’ampia valutazione discrezionale, censurabile solo se palesemente irragionevole e illogica, che una parziale sovrapposizione comunque non incida sulla funzionalità  del servizio pubblico di trasporto locale.
Del resto, il Comune, in attuazione dell’art. 10, co. 4 del Regolamento, ha proposto una modifica del percorso che la società  ricorrente ha, perà², ritenuto non soddisfacente.
Quest’ultima ha, da parte sua, proposto al Comune di modificare il percorso, proponendo di “rinunciare in direzione Napoli centro – Aeroporto di Capodichino allo scarico dei passeggeri ed, in tale direzione, effettuerà  per tutte le fermate il solo carico; inoltre, in direzione Aeroporto di Capodichino – Napoli, TAM intende rinunciare al carico dei passeggeri nelle fermate intermedie ove effettuerà  il solo scarico, fino al capolinea fine corsa. In tal modo le linee TAM non potranno che essere utilizzate, infatti, unicamente dall’utenza che intende raggiungere l’Aeroporto dal centro città  e viceversa”.
Tale proposta, tuttavia, non sconfessa la circostanza che continua a permanere la sovrapposizione dei percorsi e quindi il provvedimento del Comune risulta legittimo, in quanto non illogico nè irragionevole.
La società  ricorrente, inoltre, ha evidenziato che il servizio di trasporto svolto da Anm s.p.a. non rientrerebbe in un servizio aggiuntivo soggetto ad obblighi di servizio e quindi sottratto alle regole della concorrenza, ma rappresenterebbe un servizio di natura commerciale sottoposto alle naturali regole di concorrenza; in tale ipotesi la mera sovrapposizione dei percorsi non legittimerebbe il diniego dell’autorizzazione, pena la violazione del principio di iniziativa economica e dei principi generali dell’Unione Europea.
Come ha ben evidenziato l’Anm s.p.a. nella memoria difensiva, dall’art. 2 del contratto di servizio stipulato con il Comune di Napoli (attraverso la Napoli Holding) emerge che i servizi ordinari ricomprendono sia quelli minimi sia quelli aggiuntivi ed il Comune nella nota n. 636692/2017 ha inteso semplicemente collocare il servizio svolto da Anm tra i secondi, ma pur sempre “come servizio ordinario aggiuntivo” per incrementarne la produttività , il che ha comportato il passaggio dei relativi oneri finanziari da Regione a Comune.
Parimenti priva di pregio è la censura che Anm s.p.a. non sarebbe soggetta agli obblighi di servizio in quanto nell’art. 2.2. del contratto di servizio si legge che “ANM eroga i servizi di cui all’art. 2 secondo quanto indicato nel Piano di esercizio annuale (già allegato sotto la lettera "A"), nel Programma di esercizio degli impianti di sollevamento cittadini (ricomprendente il Piano di gestione annuale degli ascensori pubblici ed il Piano di gestione annuale delle scale mobili) che si allega al presente atto sotto la lettera "B", nel rispetto degli obblighi ed in coerenza con gli obiettivi qualitativi e quantitativi assegnati con il presente contratto e con la legge regionale della Campania n. 3/2002 e s.m.i., nonchè con quanto previsto nel Piano di Riprogrammazione dei servizi di TPL ex. art. 16 bis del D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, approvato con D.G.R. n. 462 del 24 ottobre 2013 ed in coerenza con la programmazione triennale dei servizi minimi di TPL”.
Ne consegue, dunque, che l’attività  di Anm s.p.a. non risulta libera come qualunque attività  privata, ma è assoggettata a specifici obblighi di servizio. Inoltre, a pag. 12 del contratto si legge che “Ad integrazione dei corrispettivi erogati dalla Regione Campania per i servizi minimi di TPL, Napoli Holding riconosce ad ANM, a fronte delle prestazioni definite di anno in anno con l’approvazione dei Piani d’esercizio, un corrispettivo per l’espletamento del servizio richiesto”. Emerge, dunque, per tabulas che il servizio non è autofinanziato, ma vi è una parte del corrispettivo riconosciuto direttamente dalla Regione.
Alla luce di tali elementi può ritenersi che il servizio svolto da Anm s.p.a. sia da sussumere all’interno dei servizi aggiuntivi e che, in ogni caso, la ricorrente non ha adeguatamente dimostrato che il servizio svolto sia soggetto alla regola dell’autofinanziamento e si collochi all’interno di un mercato pienamente concorrenziale.
Essendo quindi il servizio svolto da Anm s.p.a. un servizio aggiuntivo assoggettato agli obblighi di servizio, le autorizzazioni aventi ad oggetto servizi residuali possono essere rilasciate solo se non ci sia una sovrapposizione dei percorsi che penalizzi il servizio pubblico.
Il Comune, come visto, ha adeguatamente motivato sul punto che l’autorizzazione richiesta comporterebbe pregiudizi al servizio e all’equilibrio economico del contratto di servizio stipulato con Anm s.p.a.
Ne consegue, pertanto, che il ricorso va respinto.
Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del 27 maggio 2020 e dell’8 luglio 2020 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 84, comma 6, del D.L. n.18/2020, convertito con l. n. 27/2020, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams, individuato nelle indicazioni impartite dal Segretario Generale della G.A. e dal Servizio per l’Informatica della G.A con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Gianmario Palliggiano, Consigliere

Pubblicato il 16/07/2020
N. 04590/2020REG.PROV.COLL.
N. 01976/2013 REG.RIC.

SENTENZA
 
sul ricorso in appello numero di registro generale 1976 del 2013, proposto da Donato C., rappresentato e difeso dall’avvocato Emilio Salvato, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
contro
Comune di Biccari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Follieri, con domicilio eletto presso lo studio Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.18;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, 28 dicembre 2012, n. 2260, resa tra le parti.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Biccari;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Giorgio Manca, nell’udienza del giorno 28 maggio 2020, tenuta ai sensi e con le modalità  di cui all’art. 84, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come da verbale; e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del citato decreto-legge n. 18 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. – Il Sig. C. Donato il 1° settembre 2008 presentava al Comune di Biccari una denuncia di inizio attività  per la realizzazione di un aerogeneratore, per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, con potenza elettrica nominale massima pari a 1 MW.
Il Comune, con provvedimento del 30 settembre 2008, n. 6619, nell’esercizio dei poteri inibitori, ordinava all’interessato di non iniziare i lavori.
Il provvedimento si basava su due ordini di ragioni: in primo luogo, l’intervento non rispettava i criteri indicati nell’atto di indirizzo per l’esame delle domande di impianti mini-eolici, approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale di Biccari, n. 24 del 30 maggio 2008, e gli indirizzi dettati della Regione Puglia in materia; in secondo luogo, la denuncia di inizio attività  presentata, considerata insieme ad altre istanze contestualmente presentate al Comune di Biccari da altri soggetti, finiva col configurare la realizzazione di un parco eolico, eludendo la procedura prevista dalla normativa per i parchi eolici.
2. – Il Sig. C. impugnava innanzi al TAR per la Puglia il provvedimento inibitorio, deducendo:
– col primo motivo, la nullità  per carenza di potere, per la violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, dell’art. 1, comma 4, lett. h) e i), della legge n. 239 del 2004, dell’art. 23 del d.P.R n. 380 del 2001 e dell’art. 27 della legge della Regione Puglia n. 1 del 2008, in relazione anche all’art. 117, comma 3, della Costituzione;
– col secondo motivo, la nullità  dell’atto impugnato per incompetenza assoluta del Comune in materia energetica e ambientale, avendo l’ente locale solo il potere di verificare la conformità  del progetto agli strumenti urbanistici;
– col terzo e col quarto motivo, l’eccesso di potere per sviamento, sul presupposto che le ragioni dell’inibizione e delle richieste di integrazione documentale non fossero dirette a valutare l’ammissibilità  della denuncia di inizio attività , ma esclusivamente a impedire la paventata realizzazione di un parco eolico, eludendo la procedura prevista;
– con il quinto motivo, la mancata applicazione dell’art. 23, comma 4, del D.P.R. n. 380 del 2001, per non aver proceduto (in luogo dell’adozione del provvedimento inibitorio) alla convocazione della conferenza di servizi, con la partecipazione degli enti interessati;
– col sesto e settimo motivo, la violazione delle direttive comunitarie in materia e la violazione del principio di buona amministrazione;
– con l’ultimo motivo, la nullità  del provvedimento impugnato per essere stato emesso oltre il termine perentorio di trenta giorni dalla presentazione della D.I.A., con la conseguente decadenza dal potere di ordinare l’inibizione dell’attività  e la intervenuta efficacia della denuncia di inizio attività  presentata.
3. – Con la sentenza segnata in epigrafe l’adito tribunale respingeva il ricorso richiamando sinteticamente una precedente sentenza dello stesso Tribunale, nella quale si dava atto che per effetto delle sentenze della Corte costituzionale n. 119 del 2010 e n. 366 del 2010, che avevano dichiarato la incostituzionalità  delle disposizioni legislative regionali la cui applicazione era richiesta dalla società  ricorrente (in particolare l’art. 3 della legge della Regione Puglia n. 31 del 2008 e l’art. 27 della legge della Regione Puglia, n. 1 del 2008), l’impianto per cui è causa non poteva essere realizzato con una mera dichiarazione di inizio attività .
4. – Il Sig. C. contesta la correttezza di tale statuizione e ripropone integralmente i motivi del ricorso introduttivo.
5. – Si è costituito in giudizio il Comune di Biccari, il quale eccepisce l’inammissibilità  dell’appello, riproponendo le eccezioni sollevate in primo grado e non esaminate e, nel merito, chiedendo che l’appello sia respinto in ragione della sua infondatezza.
6. – All’udienza del 28 maggio 2020, la causa è stata trattenuta in decisione, senza discussione e sulla base degli atti depositati.
7. – Preliminarmente va esaminata l’eccezione di inammissibilità  dell’appello sollevata dal Comune di Biccari, secondo cui l’appellante, pur assumendo di voler riproporre e richiamare tutti i motivi del ricorso di primo grado, non ne avrebbe trascritto o esplicitato in altro modo il contenuto.
L’eccezione è infondata, considerato che l’appellante non si è limitato ad annunciare, in premessa, l’intenzione di reiterare i motivi del ricorso introduttivo, ma li ha riproposti espressamente nel corpo dell’atto di appello; la riproposizione ha riguardato anche il motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata contestata la motivazione dei provvedimenti impugnati, nella parte in cui l’amministrazione aveva ravvisato l’elusione della disciplina vigente in materia di parchi eolici nella presentazione contestuale di plurime denunce di inizio attività  (si vedano, per la sostanziale riproposizione del vizio di eccesso di potere per sviamento, le pagg. 47-48 dell’atto di appello).
8. – Nel merito, con i primi due motivi di appello l’appellante contesta la sentenza impugnata laddove ha ritenuto la identità  della controversia in esame con quella decisa con il richiamato precedente di cui alla sentenza dello stesso Tribunale n. 2238 del 27 dicembre 2012, ribadendo invece che l’istanza non era stata trasmessa solo ai sensi dell’art. 27 della legge regionale n.1 del 2008, dichiarato incostituzionale, ma anche ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, dell’art.1, commi 85-86, della legge n. 239 del 2004 (concernente le procedure amministrative semplificate per impianti di piccola generazione fino ad 1 MW, come definiti dall’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 387/2003), nonchè dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 e degli articoli 22 e 23 del D.P.R. n. 380 del 2001. Pertanto, a suo avviso, la denuncia di inizio attività , anche dopo la incostituzionalità  della legge regionale, poteva e doveva essere definita secondo quanto specificatamente previsto dalle norme nazionali per l’ottenimento dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003; e in particolare, trattandosi di impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile inferiore ad 1 MW, applicando la procedura semplificata di cui all’art. 1, commi 85-86, della legge n. 239 del 2004.
I due motivi sono fondati.
8.1. – Come rilevato dalla Sezione in fattispecie del tutto analoghe (Sez. V, 26 novembre 2018, n. 6677 e n. 6678), occorre muovere dalla considerazione che la denuncia di inizio attività  presentata al Comune di Biccari (e, per quanto di rispettiva competenza, alla Regione Puglia e alla Provincia di Foggia) è un’istanza di autorizzazione unica e richiama a proprio fondamento l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 1993, l’art. 1, comma 85, della legge n. 239 del 2004, l’art. 19 della legge n. 241 del 1990, gli artt. 22 e 23 del d.P.R n. 380 del 2001, ed anche l’art. 27, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia n. 1 del 2008.
Ne consegue che l’espunzione dall’ordinamento giuridico, per effetto della sentenza della Corte costituzionale 22 dicembre 2010, n. 366, che ne ha dichiarato l’illegittimità  costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 3, Cost., dell’art. 27, comma 1, lett. b), della citata legge regionale n. 1 del 2008, non ha privato di base legale l’istanza alla quale è stato opposto il contestato provvedimento inibitorio.
La sentenza impugnata, anzichè ritenere assorbente l’intervenuta declaratoria di incostituzionalità , avrebbe dovuto interpretare la denuncia di inizio attività  presentata dall’odierna appellante, riconducendo la fattispecie concreta nella pertinente fattispecie astratta.
8.2. – Tanto è assorbente ai fini del decidere, comportando l’annullamento dell’impugnato provvedimento inibitorio, in accoglimento del ricorso di primo grado, salvo tuttavia il potere dell’Amministrazione di riesaminare l’istanza alla stregua della disciplina previgente, ai sensi di quanto disposto dall’art. 6, comma 10, del d.lgs. n. 28 del 2011, ai cui sensi «[i] procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo sono regolati dalla previgente disciplina, ferma restando per il proponente la possibilità  di optare per la procedura semplificata di cui al presente articolo».
All’amministrazione comunale deve essere riservata anche la scelta dell’iter procedurale che l’istanza o la denuncia di inizio attività  deve seguire (ossia, se debba seguire la procedura in conferenza di servizi, ovvero la procedura semplificata riservata alle D.I.A., ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011).
9. – Peraltro, per completezza, si ritiene di esaminare anche gli ulteriori motivi di appello.
In tale prospettiva, occorre precisare che sono infondati il terzo e il quarto motivo, con i quali si deduce, in linea generale, l’incompetenza (assoluta o relativa) del Comune ad esaminare la D.I.A., e conseguenzialmente ad adottare, se del caso, le diffide all’inizio dei lavori.
E’ incontestata, infatti, la competenza del Comune al ricevimento delle istanze o della D.I.A., senza che alcun rilievo possa assumere la declaratoria di incostituzionalità  dell’art. 27, comma 1, lett. b), della legge regionale n. 1 del 2008, incentrata sull’incompetenza regionale, nel criterio di riparto della potestà  legislativa delineata dall’art. 117 Cost., a determinare le modalità  procedimentali di autorizzazione degli impianti di generazione fino a 1 MW per l’energia eolica.
10. – Con riferimento al quinto motivo, l’appellante sostiene che – in ogni caso – gli effetti della dichiarazione di illegittimità  costituzionale della legge regionale pugliese non si estendono alla denuncia di inizio attività  da lui presentata, incontrando il limite costituito dai cosiddetti rapporti esauriti, in quanto il titolo edilizio si era già formato prima della sentenza della Corte, essendo spirati i termini per l’adozione di provvedimenti inibitori e quindi, alla data di pubblicazione della sentenza dichiarativa della illegittimità  costituzionale della legge regionale, si era in presenza di atti definitivi. Ne deriva, altresì¬, che il provvedimento adottato dal Comune sarebbe nullo per decadenza del potere inibitorio, che andava esercitato nel termine perentorio di 30 giorni dall’inoltro della D.I.A.
10.1. – Il motivo è infondato, in quanto, oltre all’effetto della sospensione dell’istruttoria e dell’istanza di riesame sul decorso del termine, il problema emerso nella fattispecie in esame è stato quello dell’incompletezza documentale (progetto, autorizzazione, pareri) a supporto della D.I.A., solo in presenza della quale (la D.I.A.) può ritenersi formalmente presentata (secondo il paradigma dell’art. 23, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001). Logico corollario di ciò è che al momento della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale la D.I.A. non era ancora consolidata.
10.2. – Parte appellante, con memoria depositata il 27 aprile 2020, ribadisce le argomentazioni a sostegno della censura, la cui fondatezza sarebbe dimostrata dalle produzioni documentali in appello (deposito del 17 aprile 2020).
10.3. – Tuttavia, per un verso, la produzione in appello della nuova documentazione è inammissibile, ai sensi dell’art. 104, comma 2, del codice del processo amministrativo, considerato che la parte non assolve all’onere di dimostrare di non averla potuta produrre nel giudizio di primo grado. Per altro verso, è anche irrilevante, dal momento che l’appellante non dimostra in alcun modo (nè risulta da un esame diretto della documentazione prodotta) che si tratti della documentazione che avrebbe prodotto a suo tempo insieme alla denuncia di inizio attività .
11. – Quanto al sesto motivo di appello, con cui si deduce la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, di cui all’art. 112 del c.p.c., poichè il primo giudice non avrebbe esaminato i motivi del ricorso in primo grado basati sulla asserita nullità  dei provvedimenti inibitori impugnati, deve ritenersi superato dallo scrutinio, in questa sede, dei predetti motivi di ricorso.
12. – Passando al settimo motivo, con cui l’appellante deduce il contrasto con precedenti pronunce del T.A.R. per la Puglia, Bari, che, in analoghe fattispecie, hanno ritenuto che l’effetto retroattivo (ex tunc) della declaratoria di incostituzionalità  incontri comunque il limite dei c.d. rapporti esauriti, si è già rilevato (in sede di esame del quinto motivo) che nel caso di specie non si può ritenere che la denuncia di inizio attività  si fosse perfezionata prima della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale.
Il motivo, pertanto, è infondato.
13. – L’ottavo motivo di appello, nei limiti in cui può essere apprezzato in questa sede, censura la sentenza per avere sollevato d’ufficio una questione di legittimità  costituzionale, asseritamente violando il principio della domanda, traducendosi in un «anomalo potere di annullamento d’ufficio dell’atto impugnato».
Il motivo è inammissibile e comunque infondato.
Si è in precedenza accertata, accogliendo la censura dell’appellante, l’erroneità  della sentenza di primo grado nell’assunto che, anche a seguito della declaratoria di incostituzionalità  dell’art. 27, comma 1, lett. b), della l.r. Puglia n. 1 del 2018, la D.I.A., per come presentata alle Amministrazioni competenti, manteneva una base legale, che ne implica lo scrutinio e dunque, per quanto ora rileva, il sindacato giurisdizionale.
14. – Con il nono ed ultimo motivo di appello, è dedotta la violazione del principio di buona amministrazione, nella prospettiva che il provvedimento di diffida alla costruzione dell’impianto (minieolico) riposerebbe in una indebita scelta politica dell’Amministrazione comunale di Biccari, in contrasto con gli interessi pubblici locali, regionali e nazionali ed in genere con la normativa interna ed europea che incentiva lo sviluppo dell’eolico.
Si tratta di una censura, per come prospettata, inammissibile e comunque carente di interesse, in ragione dell’accoglimento di altri motivi di ricorso.
15. – L’accoglimento, nei sensi e nei limiti ora indicati, dell’appello impone la disamina delle eccezioni di rito sollevate dal Comune di Biccari in primo grado, non esaminate dal primo giudice e riproposte in questa sede.
In particolare, è stata eccepita l’inammissibilità  del ricorso di primo grado per mancata impugnativa della delibera del Consiglio comunale n. 24 del 30 maggio 2008, disciplinante la documentazione necessaria da allegare alla DIA, rispetto alla quale meramente attuativi sarebbero i provvedimenti impugnati.
15.1. – L’eccezione è infondata.
Non si tratta, a bene vedere, di un profilo di inammissibilità , quanto piuttosto di fondatezza o meno della pretesa, nel senso che la delibera si pone come possibile parametro di valutazione della meritevolezza dell’interesse pretensivo azionato con l’istanza/DIA.
15.2. – In ogni caso, a superare l’eccezione in esame, vale il rilievo che la contestazione della deliberazione consiliare (così¬ come della circolare regionale invocata dall’amministrazione) è desumibile da una complessiva considerazione dei motivi del ricorso in primo grado, nell’ambito dei quali sia la delibera comunale che l’atto di indirizzo regionale sono richiamati e fatti oggetto di censure.
16. – In conclusione, alla stregua di quanto esposto, l’appello va accolto limitatamente ai primi due motivi e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.
17. – La complessità  della fattispecie integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sezione Prima, 28 dicembre 2012, n. 2260, accoglie il ricorso di primo grado, nei limiti di cui in motivazione.
Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020, tenuta ai sensi e con le modalità  di cui all’art. 84, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Alberto Urso, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

1. Il sistema scolastico italiano all’estero si articola in una rete di istituti, sezioni e attività  che assicurano in molti paesi di diversi continenti tutti i livelli di istruzione: scuola dell’infanzia, primaria, secondaria di primo e di secondo grado.
Di tale rete fanno attualmente parte gli otto istituti statali onnicomprensivi, con sede ad Addis Abeba, Asmara, Atene, Barcellona, Istanbul, Madrid, Parigi e Zurigo.
La materia è stata rivisitata dal d.lgs. n. 64 del 2017, attuativo dell’art. 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge delega 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), concernente il riordino e l’adeguamento normativo in materia di istituzioni e iniziative scolastiche italiane all’estero: in particolare, il numero 1) della citata lettera h) prevede «la definizione dei criteri e delle modalità  di selezione, destinazione e permanenza in sede del personale docente e amministrativo», e il successivo numero 4) contempla espressamente uno specifico ambito di intervento costituito dalla «revisione della disciplina dell’insegnamento di materie obbligatorie secondo la legislazione locale o l’ordinamento scolastico italiano da affidare a insegnanti a contratto locale».
Relativamente alle modalità  di reclutamento del personale, il decreto legislativo in esame conferma il canale prioritario costituito dal collocamento fuori ruolo, entro un determinato contingente massimo, del personale amministrativo e docente della scuola a tempo indeterminato, in continuità  con le previsioni della previgente disciplina dettata dalla Parte V del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado).
 
2. Va dichiarata non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 31, comma 2, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 64, recante «Disciplina della scuola italiana all’estero, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13 luglio 2015, n. 107», sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, in quanto il denunciato requisito della residenza nel paese ospitante da almeno un anno, risulta funzionale alle esigenze gestionali del sistema delle scuole italiane all’estero e, nel contempo, concorre a rafforzare il rapporto della singola scuola e dei suoi alunni con il contesto locale, contribuendo a una loro migliore integrazione.
 

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 31, comma 2, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 64, recante «Disciplina della scuola italiana all’estero, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13 luglio 2015, n. 107», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-ter, nel procedimento vertente tra il sindacato Unione Italiana del Lavoro (UIL) Scuola nazionale e altri e il Ministero dell’istruzione, dell’università  e della ricerca e altri, con ordinanza del 30 settembre 2019, iscritta al n. 3 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della UIL Scuola nazionale, di G. C. e di S. S., nonchè l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Giulio Prosperetti ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 10 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 settembre 2019 (reg. ord. n. 3 del 2020), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-ter, solleva questione di legittimità  costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, dell’art. 31, comma 2, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 64, recante «Disciplina della scuola italiana all’estero, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13 luglio 2015, n. 107», nella parte in cui prevede, come requisito per l’affidamento da parte delle scuole italiane all’estero di insegnamenti obbligatori secondo l’ordinamento italiano, che il personale italiano o straniero interessato sia «residente nel paese ospitante da almeno un anno».
1.1.- La questione è insorta nel corso di un giudizio promosso dal sindacato Unione Italiana del Lavoro (UIL) Scuola nazionale, insieme ad alcuni docenti, nei confronti del Ministero dell’istruzione, dell’università  e della ricerca e del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, nonchè di alcuni istituti scolastici italiani all’estero.
Il giudice rimettente riferisce che i ricorrenti hanno impugnato i bandi di concorso adottati tra i mesi di marzo e aprile 2018 da alcune scuole italiane all’estero (nel dettaglio: il bando della Scuola italiana di Atene, del 21 marzo 2018; il bando della Scuola statale italiana di Madrid, del 19 marzo 2018; il bando dell’Istituto statale comprensivo “Leonardo da Vinci” di Parigi, del 7 marzo 2018; il bando della Scuola media e liceo scientifico statale “I.M.I.” di Istanbul, del 29 marzo 2018; il bando dell’Istituto italiano statale comprensivo di Barcellona, del 13 aprile 2018; il bando dell’Istituto statale omnicomprensivo “Galileo Galilei” di Addis Abeba, del 10 aprile 2018).
Si tratta di bandi per il reclutamento di personale docente cosiddetto locale da parte delle menzionate scuole italiane all’estero, emanati ai sensi dell’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, secondo cui «[n]elle scuole statali all’estero un numero limitato di insegnamenti obbligatori nell’ordinamento italiano può essere affidato a personale italiano o straniero, residente nel paese ospitante da almeno un anno, in possesso dei requisiti previsti dalla normativa italiana e avente una conoscenza certificata della lingua italiana con finalità  didattiche a livello avanzato secondo il Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue. Con decreto del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, sentito il Ministero dell’istruzione dell’università  e della ricerca, sono stabiliti, avendo riguardo alle specificità  dei contesti locali e delle discipline caratterizzanti i diversi indirizzi di studio, gli insegnamenti ai quali in ciascuna scuola si applicano le disposizioni del presente comma, nonchè i criteri e le procedure di selezione e di assunzione del personale interessato».
Il giudice a quo rappresenta che i ricorrenti hanno impugnato, altresì¬, il decreto 8 gennaio 2018, prot. n. 3615/2501, con cui il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale Direzione generale per la promozione del sistema Paese, in attuazione di quanto previsto dalla seconda parte dell’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017 ha individuato gli insegnamenti obbligatori secondo l’ordinamento italiano che, nelle scuole statali all’estero, possono essere affidati a personale docente con contratto a tempo indeterminato, regolato dalla legge locale, nonchè i criteri e le procedure di selezione e assunzione di detto personale.
I ricorrenti, nel domandare l’annullamento, previa sospensione cautelare, degli atti impugnati, hanno censurato, tra le altre cose, la previsione, quale requisito di partecipazione alla selezione, del possesso di un titolo di residenza di almeno un anno nel paese estero ove dovrebbe svolgersi il rapporto di lavoro, requisito che i cinque professori ricorrenti hanno allegato di non possedere.
Nel giudizio si sono costituiti il Ministero dell’istruzione, dell’università  e della ricerca ed il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del gravame.
Il Collegio rimettente prosegue riferendo che, esaurita la fase cautelare, la causa è stata decisa con sentenza parziale n. 11409 del 2019, nella quale, ritenute non fondate le eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti, sono stati rigettati nel merito tutti i motivi di censura sollevati dai ricorrenti, ad eccezione di quello concernente la prospettata illegittimità  costituzionale della disposizione di cui all’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, nella parte in cui stabilisce il requisito della residenza almeno annuale nel paese estero. Ciò in quanto i ricorrenti assumono che tale requisito, nel limitare di fatto la partecipazione alle selezioni de quibus, contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 Cost., violando il principio del pubblico concorso.
Ciò premesso, il giudice a quo, in accoglimento del predetto motivo di gravame, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale della disposizione in oggetto, laddove stabilisce il predetto requisito.
1.2.- In ordine alla rilevanza della questione, il giudice a quo rappresenta che i bandi di concorso e il citato decreto ministeriale 8 gennaio 2018, prot. n. 3615/2501, oggetto d’impugnazione da parte dei ricorrenti, riproducono la previsione normativa censurata, contemplando il possesso da parte degli aspiranti del requisito della residenza da almeno un anno nel paese estero ospitante la scuola italiana che indice la procedura di reclutamento.
Poichè i professori ricorrenti non posseggono il requisito suddetto, non possono prendere parte alle selezioni, da cui «l’impugnazione – per tale specifico motivo – dei bandi e del decreto ministeriale presupposto».
Il rimettente ravvisa la rilevanza della questione in quanto la decisione del giudizio (limitatamente all’unico profilo rimasto ancora da decidere) «non può prescindere dalla valutazione circa la legittimità  costituzionale della norma di legge che ha introdotto il requisito censurato»: l’eventuale annullamento, in parte qua, della disposizione censurata determinerebbe difatti l’illegittimità  derivata degli atti amministrativi impugnati e, quindi, l’accoglimento della censura sollevata dai ricorrenti, i quali «per l’effetto, all’esito di una rinnovata attività  amministrativa di definizione dei criteri di partecipazione alle selezioni (con espunzione del criterio giudicato illegittimo), finirebbero col beneficiare della possibilità  di prendere effettivamente parte alle procedure selettive».
Esclusa la possibilità  di una interpretazione adeguatrice della disposizione censurata, stante il suo chiaro tenore letterale, il rimettente precisa che essa «per il fatto stesso di prevedere il criterio restrittivo della residenza almeno annuale, finisce con l’imporlo (a valle) a quelle istituzioni scolastiche estere che vogliano bandire una selezione per il proprio personale c.d. locale, nonchè (a monte) alla stessa amministrazione ministeriale chiamata ad adottare l’atto normativo generale previsto dalla seconda parte del comma 2 dell’art. 31» con cui sono stabiliti, tra l’altro, «i criteri e le procedure di selezione e di assunzione del personale interessato».
1.3.- In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo preliminarmente richiama la giurisprudenza costituzionale secondo cui il concorso pubblico, nel consentire di attuare il principio di uguaglianza nell’accesso ai pubblici uffici di cui all’art. 51 Cost., costituisce la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, «in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost., potendo a tale regola derogarsi solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici e purchè le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (cfr., tra le tante, Corte cost., sent. n. 159 del 2005)», sicchè «le deroghe possono essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (cfr., in tal senso, Corte cost., sentt. n. 52 del 2011 e nn. 90 e 177 del 2012)».
Con specifico riguardo alle selezioni del personale docente delle scuole, il TAR Lazio prosegue esponendo che nella giurisprudenza costituzionale si è sempre affermata la preminenza del criterio del merito «il quale “costituisce, invero, il criterio ispiratore della disciplina del reclutamento del personale docente” (cfr. la sent. n. 41 del 2011 e, pìù di recente, la sent. n. 251 del 2017)», e precisa, altresì¬, che «[a]nche laddove, in alcune pìù risalenti decisioni, la Corte ha riconosciuto, eccezionalmente, la legittimità  costituzionale di disposizioni di legge che restringevano la platea dei candidati in ragione della loro residenza, ciò ha fatto precisando che tale requisito deve risultare “ricollegabile, come mezzo al fine, allo assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato” (cfr., in tal senso, le sentt. n. 158 del 1969, n. 86 del 1963, n. 13 del 1961 e n. 15 del 1960, oltre all’ord. n. 33 del 1988), in tal modo significativamente declinando il presupposto del collegamento funzionale tra il requisito della residenza e le esigenze di buon andamento dell’amministrazione».
Tanto premesso, il giudice a quo osserva che nel caso di specie appare pacifico che la disposizione denunciata ha introdotto un criterio restrittivo per l’accesso all’impiego pubblico (costituito dal posto di docente delle scuole statali all’estero), avendo previsto che alle relative selezioni possano partecipare solo coloro che risultino residenti da almeno un anno nel paese estero ospitante.
Tale restrizione, tuttavia, ad avviso del rimettente non sarebbe «assistita da adeguate ragioni giustificatrici e finisce con il ridurre in modo arbitrario ed irragionevole la platea dei possibili candidati: non si rinvengono, invero, quelle “peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico” (cfr. sentt. n. 52 del 2011 e n. 137 del 2013)» che, secondo la richiamata giurisprudenza costituzionale, possono consentire legittime deroghe al principio del concorso pubblico.
Inoltre, il criterio restrittivo in esame non sarebbe “funzionale” al buon andamento dell’amministrazione scolastica statale all’estero (e, pìù in generale, al corretto e proficuo raggiungimento degli obiettivi del «sistema della formazione italiana nel mondo», quali declinati dall’art. 2 del d.lgs. n. 64 del 2017, sistema che vede proprio nelle scuole statali all’estero una delle proprie principali articolazioni).
Ciò in quanto, «per un verso, il requisito di residenza è qui imposto per l’insegnamento non delle materie obbligatorie secondo la normativa locale (come è, invece, per la diversa ipotesi di cui al comma 1 dell’art. 31 del d.lgs. n. 64 del 2017) ma per l’insegnamento delle materie obbligatorie secondo l’ordinamento italiano – con venir meno, pertanto, di ogni possibile collegamento tra tale insegnamento e l’esperienza “di vita” all’estero che tale requisito sembra voler perseguire – mentre, per altro verso, la stessa conoscenza (da parte del docente che abbia vissuto per almeno un anno nel Paese estero) dell’ambiente locale e di eventuali connesse esigenze ambientali non pare ergersi, nel caso di specie, quale adeguato e ragionevole criterio di preselezione, non apparendo esso in alcun modo ricollegabile, come mezzo al fine, all’assolvimento di un servizio (l’insegnamento delle materie obbligatorie secondo il nostro ordinamento) altrimenti non attuabile o almeno non attuabile con identico risultato, secondo quanto precisato dalla riportata giurisprudenza costituzionale».
In riferimento alla dedotta violazione dell’art. 3 Cost., il rimettente deduce che la previsione del requisito della residenza determinerebbe una disparità  di trattamento tra i candidati in quanto, pur se secondo la legge «gli insegnamenti de quibus possono essere affidati sia a personale italiano sia a personale straniero, il requisito in questione finisce con il far prevalere quest’ultima categoria. È evidente, infatti, che i docenti stranieri, ed in particolare quelli che abbiano la cittadinanza del Paese ospitante, hanno maggiori possibilità  di soddisfare il requisito della residenza almeno annuale, rispetto ai docenti italiani che generalmente non vivono all’estero».
Conseguentemente, il contestato requisito «finisce per indirizzare le selezioni a vantaggio di coloro che, per ragioni legate alla propria nascita e/o alle proprie origini nel territorio straniero, possano vantare un legame di fatto pìù forte con quel territorio, e ciò a discapito dei candidati, come gli odierni ricorrenti, che hanno cittadinanza italiana (o di qualsiasi altro Paese): ma senza che la preferenza così¬ accordata a quel legame – come già visto – possa dirsi funzionalmente collegata alle esigenze dell’amministrazione».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio incidentale con atto depositato l’11 febbraio 2020.
2.1.- Preliminarmente la difesa statale eccepisce l’inammissibilità  della questione sotto due diversi profili.
L’ordinanza non avrebbe «esplicitato in modo pienamente autonomo le ragioni per le quali nutre il dubbio di illegittimità  costituzionale, limitandosi ad una sostanziale riproduzione delle deduzioni delle parti interessate».
Al riguardo viene richiamata la sentenza n. 285 del 2010 della Corte costituzionale, secondo cui «[i]l mero richiamo alle argomentazioni prospettate dalle parti nel processo principale rende l’ordinanza di rimessione priva del requisito dell’autosufficienza, dovendo il giudice esplicitare le ragioni che lo portano a dubitare della costituzionalità  della norma censurata in modo tale da permettere alla Corte di verificare la sussistenza del requisito della rilevanza, non potendosi supplire a tale carenza per mezzo del riferimento sopra indicato».
Inoltre sarebbe del tutto carente la motivazione sulla impossibilità  di esperire interpretazioni costituzionalmente orientate della norma censurata.
Nel ricordare che il giudice a quo deve «vagliare ogni possibilità  di interpretare la disposizione in modo conforme al dettato costituzionale (Corte Cost., sent. 6 ottobre 2006, n. 324)», la difesa statale deduce il difetto di una precisa motivazione del rimettente circa l’impossibilità  di pervenire a un’interpretazione costituzionalmente conforme della previsione normativa censurata.
Riguardo tale profilo, l’Avvocatura generale dello Stato rappresenta che la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto al legislatore una discrezionalità  nel derogare per specifici obiettivi di pubblico interesse alla regola della selezione del personale della pubblica amministrazione mediante concorso pubblico e che, una volta fatta la scelta di non derogare a tale regola di selezione, il legislatore gode anche di discrezionalità  «nell’individuare eventuali restrizioni all’accesso al pubblico concorso, purchè i relativi criteri non siano manifestamente irragionevoli o idonei a creare non giustificabili differenze di trattamento tra gli aspiranti alla partecipazione».
In proposito la difesa statale ricorda che la Corte costituzionale «ha affermato il principio che l’accesso in condizioni di parità  ai pubblici uffici può subire deroghe, con specifico riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando il requisito medesimo sia ricollegabile, come mezzo al fine, allo assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato (sent. 158 del 1969, 86 del 1963, 13 del 1961, 15 del 1960)» (ordinanza n. 33 del 1988).
Nel caso in esame l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia che il legislatore non ha derogato alla regola del concorso per la selezione dei docenti da destinare alle scuole italiane all’estero nelle materie caratterizzanti e obbligatorie secondo l’ordinamento italiano, ma ha invece richiesto, per potervi partecipare, oltre ad altri requisiti, anche il possesso della residenza da almeno un anno nel paese di destinazione.
Tale requisito, introdotto dalla disposizione censurata, ha oggettivamente un effetto di specifica selezione rispetto alla potenziale platea dei legittimati a partecipare al concorso (costituita da docenti italiani e stranieri abilitati a insegnare in determinate materie e con determinate competenze linguistiche in italiano).
Tuttavia, ad avviso della difesa statale, «non sembra che il giudice rimettente abbia assolto al suo dovere di individuare, nella norma censurata, un significato conforme a Costituzione (v. Corte Costituzionale 317/2009; ordinanza n. 96/2010, 77/2009 e 56/2007)». Ciò in quanto ha «enucleato i soli argomenti che evidenziano l’assenza di un ragionevole rapporto di strumentalità  tra la conoscenza del Paese di destinazione, presuntivamente esistente ex lege, secondo il giudice a quo, in capo a chi può vantare almeno un anno di residenza nel luogo dove dovrà  insegnare, e le materie che i docenti che partecipano al concorso dovranno insegnare».
Inoltre, «non viene neppure tentata una diversa interpretazione che consenta di attribuire al requisito della residenza nel Paese straniero di destinazione, una funzione diversa e ulteriore che possa soddisfare il rapporto di strumentalità  che deve sussistere tra tale requisito e l’assolvimento del servizio». In proposito, l’Avvocatura generale assume che «[a] mero titolo di esempio si può rilevare l’esistenza di un pubblico interesse, rilevante ex artt. 51 e 97 della Costituzione, a investire risorse nella selezione di personale docente che è già personalmente organizzato per svolgere la propria prestazione all’estero, come presuntivamente si può ritenere per chi ha fissato una residenza per un periodo apprezzabile (almeno un anno) nel Paese per il quale si presenta la candidatura, fattore obiettivamente idoneo a ridurre la possibilità  che il docente selezionato rinunci alla idoneità  all’esito del concorso, il che può avere indubbie ripercussioni anche in termini di organizzazione del calendario scolastico nel Paese di destinazione».
Sulla scorta di quanto così¬ rilevato, la difesa statale «evidenzia quindi la possibile erroneità  del presupposto interpretativo dal quale muove il T.a.r., così¬ come difetta la ricerca di una soluzione costituzionalmente obbligata al quesito sollevato dal remittente, considerata anche l’ampiezza della discrezionalità  di cui gode il legislatore nella materia sicchè, perchè la questione sia fondata, deve risultare chiaro che la norma censurata ha un contenuto manifestamente irragionevole (v. Corte Costituzionale sentenza n. 60/2014)».
2.2.- Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene che la questione sia comunque infondata.
In particolare, riguardo alla dedotta violazione da parte del rimettente dell’art. 3 Cost., la difesa statale rileva che «la norma censurata consente di partecipare al concorso a docenti italiani e stranieri, purchè in grado di documentare che risiedono da almeno un anno nel Paese nel quale dovrà  essere svolta la prestazione lavorativa (e salvo il possesso degli altri requisiti specifici di competenza anche linguistica)»; e che «[i]l possesso di una specifica cittadinanza o dell’essere nati in un determinato Paese non è criterio selettivo per l’accesso, nè il possesso di una determinata cittadinanza implica necessariamente che la stessa persona possieda anche la residenza nel Paese di cui è cittadino».
Non sarebbe allora corretto «affermare, come invece fa il giudice a quo, che i docenti che possiedono la cittadinanza italiana sono per ciò solo svantaggiati in quanto generalmente privi del requisito della residenza all’estero almeno annuale». Parimenti non sarebbe individuata correttamente «la categoria che sarebbe ingiustamente avvantaggiata, utilizzata come elemento di paragone per valutare la conformità  della norma censurata al parametro di cui all’art. 3 della Costituzione, costituita da docenti stranieri che, essendo cittadini del Paese al quale il singolo bando di concorso si riferisce, secondo quanto prospettato dal giudice a quo avrebbero o avrebbero molto pìù facilmente, rispetto ai docenti di cittadinanza italiana, anche la residenza da almeno un anno nel Paese per il quale viene fatta la domanda di insegnamento».
3.- Con memoria depositata il 10 febbraio 2020, si sono costituiti la UIL Scuola nazionale e due dei docenti ricorrenti nel giudizio principale (G. C. e S. S.), aderendo alle argomentazioni addotte dal giudice rimettente.
Anche le parti richiamano la giurisprudenza costituzionale in materia di concorso pubblico, con particolare riferimento alle condizioni da essa stabilite per considerare legittime eventuali deroghe, possibili solo quando siano «funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (cfr., in tal senso, Corte cost., sentt. n. 52 del 2011 e nn. 90 e 177 del 2012)».
Nel caso di specie le parti ritengono che il criterio restrittivo per l’accesso all’impiego pubblico – costituito dal posto di docente delle scuole statali all’estero – previsto dalla disposizione censurata, non sarebbe assistito da adeguate ragioni giustificatrici e «finisce con il ridurre in modo arbitrario ed irragionevole la platea dei possibili candidati», in assenza di peculiari ed eccezionali esigenze di interesse pubblico, ovvero dettate da necessità  funzionali al buon andamento dell’amministrazione scolastica statale all’estero.
In proposito, le parti rappresentano che «recentemente la Direttiva n. 3 del 2018 emessa dal Ministero per la Semplificazione e la pubblica amministrazione (Linee guida sulle procedure concorsuali) ha espressamente ribadito, nell’indicare i requisiti di ammissione nelle procedure di reclutamento dei concorsi pubblici, che tali procedure risultano finalizzate unicamente alla selezione dei candidati migliori» e che «[l]a predetta Direttiva ha così¬ chiaramente escluso di poter attribuire alcuna forma di preferenza – o meglio, di motivo di esclusione – nei confronti dei candidati che risultano residenti da almeno un anno nel Paese estero ospitante».
Con specifico riferimento al reclutamento di docenti, le parti richiamano il precedente costituito dalla sentenza n. 251 del 2017, con cui è stata dichiarata la illegittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 110, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), nella parte in cui escludeva dagli ivi previsti concorsi pubblici per il reclutamento dei docenti coloro che erano stati assunti con contratto a tempo indeterminato nelle scuole statali.
Le parti evidenziano che nella predetta sentenza si afferma che nella disposizione censurata «il diritto di partecipare al concorso pubblico è condizionato alla circostanza – invero “eccentrica” rispetto all’obiettivo della procedura concorsuale di selezione delle migliori professionalità  – che non vi sia un contratto a tempo indeterminato alle dipendenze della scuola statale».
Nel ricordare che «[l]a contestata esclusione si fondava sulla durata del contratto (a tempo determinato, ovvero a tempo indeterminato) e sulla natura del datore di lavoro (scuola pubblica o scuola paritaria; amministrazione della scuola o altre amministrazioni)», le parti rappresentano che, secondo la Corte costituzionale, «nessuno di tali criteri risultava funzionale all’individuazione della platea degli ammessi a partecipare alle procedure concorsuali, le quali dovevano, viceversa, essere impostate su criteri meritocratici, volti a selezionare le migliori professionalità».
Ciò comportava la irragionevole restrizione della platea dei partecipanti al pubblico concorso, in contrasto non solo con l’art. 3 Cost., ma anche con i principi enunciati dagli artt. 51 e 97 Cost. Difatti, nella citata sentenza n. 251 del 2017 si afferma che, costituendo il merito il criterio ispiratore della disciplina del reclutamento del personale docente (sentenza n. 41 del 2011), la preclusione stabilita dall’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015 contraddice tale finalità , «impedendo sia di realizzare la pìù ampia partecipazione possibile, sia di assicurare condizioni di effettiva parità  nell’accesso».
3.1.- In prossimità  dell’udienza le parti private costituite hanno presentato brevi note nelle quali hanno ribadito quanto già illustrato nella memoria di costituzione, riproponendo le argomentazioni ivi svolte e insistendo, in particolare, sulla impossibilità  di un’interpretazione adeguatrice della disposizione censurata.
 
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-ter, con l’ordinanza in epigrafe dubita, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, della legittimità  costituzionale dell’art. 31, comma 2, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 64, recante «Disciplina della scuola italiana all’estero, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13 luglio 2015, n. 107», nella parte in cui prevede, come requisito per l’affidamento da parte delle scuole italiane all’estero dei previsti insegnamenti obbligatori secondo l’ordinamento italiano, che il personale italiano o straniero interessato debba essere «residente nel paese ospitante da almeno un anno».
L’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017 stabilisce: «[n]elle scuole statali all’estero un numero limitato di insegnamenti obbligatori nell’ordinamento italiano può essere affidato a personale italiano o straniero, residente nel paese ospitante da almeno un anno, in possesso dei requisiti previsti dalla normativa italiana e avente una conoscenza certificata della lingua italiana con finalità  didattiche a livello avanzato secondo il Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue. Con decreto del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, sentito il Ministero dell’istruzione dell’università  e della ricerca, sono stabiliti, avendo riguardo alle specificità  dei contesti locali e delle discipline caratterizzanti i diversi indirizzi di studio, gli insegnamenti ai quali in ciascuna scuola si applicano le disposizioni del presente comma, nonchè i criteri e le procedure di selezione e di assunzione del personale interessato».
1.1.- La questione è stata sollevata nell’ambito di un giudizio promosso dal sindacato Unione Italiana del Lavoro (UIL) Scuola Nazionale, unitamente a cinque docenti, che avevano impugnato i bandi di concorso adottati tra il marzo e l’aprile 2018 da alcune scuole italiane all’estero, ai sensi del citato art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, per il reclutamento del personale docente cosiddetto locale cui affidare alcuni specifici insegnamenti obbligatori nell’ordinamento italiano, nonchè il decreto 8 gennaio 2018, prot. n. 3615/2501, del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale­Direzione generale per la promozione del sistema Paese.
Il giudice a quo rappresenta che i ricorrenti, hanno, tra l’altro, censurato la previsione negli atti impugnati del possesso di un titolo di residenza pari ad almeno un anno nel Paese estero ove dovrebbe svolgersi il rapporto di lavoro quale requisito di partecipazione per la selezione, «requisito che, in particolare, i cinque professori ricorrenti hanno allegato di non possedere».
Con sentenza parziale il Collegio ha deciso tutte le questioni, fatta salva l’eccezione prospettata dai ricorrenti di illegittimità  costituzionale della disposizione di cui all’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, per asserito contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. in riferimento alla violazione del principio del pubblico concorso, nella parte in cui prevede il predetto requisito.
1.2.- Esclusa la possibilità  di un’interpretazione adeguatrice della norma censurata, atteso il suo chiaro tenore letterale, il TAR rimettente ritiene la questione rilevante e non manifestamente infondata.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo evidenzia che i provvedimenti contestati riproducono il requisito della residenza da almeno un anno nel paese estero ospitante contemplato dalla disposizione denunciata e che «[i] professori ricorrenti non possono prendere parte alle selezioni perchè non posseggono il requisito suddetto. Da qui l’impugnazione – per tale specifico motivo – dei bandi e del decreto ministeriale presupposto».
Per queste ragioni il rimettente ritiene che la decisione del giudizio (limitatamente all’unico profilo ancora da decidere) «non può prescindere dalla valutazione circa la legittimità  costituzionale della norma di legge che ha introdotto il requisito censurato», in quanto il suo eventuale annullamento determinerebbe l’illegittimità  derivata degli atti amministrativi impugnati e, quindi, l’accoglimento della censura sollevata dai ricorrenti.
A sostegno della non manifesta infondatezza, il giudice rimettente, richiamata la giurisprudenza di questa Corte in ordine al criterio del concorso come strumento per il reclutamento nel pubblico impiego, afferma che la previsione da parte della disposizione censurata del requisito della residenza da almeno un anno nel paese ospitante si porrebbe contestualmente in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Relativamente alla violazione del principio di uguaglianza posto dall’art. 3 Cost., il giudice a quo afferma che il requisito in oggetto determinerebbe una ingiustificata disparità  di trattamento tra i candidati, indirizzando la selezione in modo irragionevole a vantaggio di coloro che per ragioni di nascita o di origine possono vantare col paese di destinazione un pìù forte legame, a discapito degli altri candidati.
Quanto alla lesione dell’art. 51 Cost., il TAR rimettente assume che il contestato requisito previsto per l’accesso al pubblico impiego (costituito dal posto di docente delle scuole statali all’estero) non risulterebbe assistito da adeguate ragioni giustificatrici di interesse pubblico nei termini indicati dalla ricordata giurisprudenza costituzionale, e finirebbe per ridurre in modo arbitrario e irragionevole la platea dei possibili candidati.
Da ultimo, in ordine alla violazione dell’art. 97 Cost., in riferimento al principio del buon andamento della pubblica amministrazione, il TAR rimettente deduce che non sussisterebbe un collegamento funzionale tra il requisito della previa residenza ultrannuale nel paese ospitante e l’esigenza di buon andamento dell’amministrazione scolastica statale all’estero, in quanto tale requisito è imposto per l’insegnamento delle materie obbligatorie secondo l’ordinamento italiano, rispetto al quale viene meno ogni possibile collegamento con l’esperienza di vita all’estero che tale requisito sembra voler perseguire, laddove la stessa conoscenza dell’ambiente locale connesso alla pregressa residenza non costituisce adeguato e ragionevole criterio di preselezione, non essendo ricollegabile all’assolvimento del servizio richiesto.
2.- Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di inammissibilità  sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- Secondo la difesa statale l’ordinanza non assolverebbe alle prescrizioni della giurisprudenza di questa Corte circa la necessaria autosufficienza delle argomentazioni addotte a sostegno del dubbio di costituzionalità , poichè il rimettente si sarebbe limitato a riprodurre quanto prospettato dai ricorrenti.
Senonchè dalla lettura dell’ordinanza non emergono elementi che confortano il predetto assunto difensivo.
Le argomentazioni addotte dal giudice rimettente risultano, difatti, svolte in modo autonomo, in quanto non rinviano alle deduzioni dei ricorrenti del giudizio principale, nè richiamano passaggi argomentativi da essi svolte negli scritti difensivi, laddove non rileva che esse, eventualmente, si ispirino o facciano proprio quanto dedotto dai ricorrenti negli atti depositati nel giudizio principale.
2.2.- La difesa statale eccepisce, altresì¬, che nell’ordinanza sarebbe del tutto carente la motivazione da parte del giudice a quo sulla impossibilità  di esperire interpretazioni costituzionalmente orientate della disposizione censurata.
Anche questa eccezione va disattesa.
Innanzitutto, il Collegio rimettente ha chiaramente ravvisato nel tenore letterale della disposizione censurata l’impedimento a una sua diversa interpretazione compatibile con il dettato costituzionale.
In effetti, il dettato della disposizione, nella sua essenzialità  e univocità , non si presta a dubbi di sorta.
Inoltre, le deduzioni svolte sul punto dalla difesa statale riguardano il merito della questione, e non già la sua ammissibilità  (ex plurimis, sentenze n. 11 del 2020 e n. 12 del 2019).
Deve dunque ritenersi assolto da parte del rimettente l’onere che su di lui incombe per consentire di superare sul punto il vaglio di ammissibilità  (ex plurimis, sentenze n. 189 del 2019, n. 135 del 2019, n. 12 del 2019 e n. 221 del 2015).
3.- Nel merito la questione non è fondata.
3.1.- La disposizione censurata costituisce uno specifico aspetto della disciplina dettata dall’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, riguardante la possibilità  per le scuole italiane all’estero di affidare, attraverso apposite procedure concorsuali, insegnamenti obbligatori nell’ordinamento italiano a personale italiano e straniero in possesso di determinati requisiti, stipulando contratti a tempo indeterminato regolati dal diritto locale, da cui la qualificazione di “docenti a contratto locale”.
La censura verte sulla previsione del possesso da parte degli aspiranti del requisito di essere «residente da almeno un anno nel paese ospitante».
Tale requisito, indubbiamente, costituisce un criterio restrittivo per l’accesso al pubblico impiego, nella fattispecie quello di docente della scuola italiana all’estero che indice la procedura concorsuale.
Il thema decidendum dell’odierno giudizio è pertanto costituito dalla verifica della compatibilità  della previsione normativa in esame con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di concorso pubblico per l’accesso all’impiego presso la pubblica amministrazione, diffusamente richiamati dal rimettente a sostegno della questione, in particolare relativamente alla possibilità  di introdurre restrizioni al principio dell’accesso alla procedura concorsuale, come quella costituita da specifiche previsioni in ordine al requisito della residenza.
Questa Corte, difatti, ha vagliato la ragionevolezza e giustificabilità  di disposizioni che prevedevano specificamente il requisito della residenza per l’accesso a concorsi ovvero a determinate attività  di rilievo pubblico, riconoscendone la legittimità  allorchè «il requisito medesimo sia ricollegabile, come mezzo al fine, allo assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato» (così¬ ordinanza n. 33 del 1988, che richiama le sentenze n. 158 del 1969, n. 86 del 1963, n. 13 del 1961 e n. 15 del 1960).
A tali statuizioni si è conformato in modo letterale lo stesso legislatore aggiungendo, con l’art. 51, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività  del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), all’art. 35, comma 5-ter, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), un ultimo periodo secondo cui il principio della parità  di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici è garantito, attraverso specifiche disposizioni del bando «con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato».
3.2.- Al fine di individuare la funzione che il censurato requisito svolge nel complessivo assetto della disciplina di settore e, dunque, di comprendere se tale funzione possa costituirne una valida motivazione ai sensi della richiamata giurisprudenza di questa Corte, occorre, preliminarmente, procedere alla sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Il sistema scolastico italiano all’estero si articola in una rete di istituti, sezioni e attività  che assicurano in molti paesi di diversi continenti tutti i livelli di istruzione: scuola dell’infanzia, primaria, secondaria di primo e di secondo grado.
Di tale rete fanno attualmente parte gli otto istituti statali onnicomprensivi, con sede ad Addis Abeba, Asmara, Atene, Barcellona, Istanbul, Madrid, Parigi e Zurigo.
La materia è stata rivisitata dal d.lgs. n. 64 del 2017, attuativo dell’art. 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge delega 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), concernente il riordino e l’adeguamento normativo in materia di istituzioni e iniziative scolastiche italiane all’estero: in particolare, il numero 1) della citata lettera h) prevede «la definizione dei criteri e delle modalità  di selezione, destinazione e permanenza in sede del personale docente e amministrativo», e il successivo numero 4) contempla espressamente uno specifico ambito di intervento costituito proprio dalla «revisione della disciplina dell’insegnamento di materie obbligatorie secondo la legislazione locale o l’ordinamento scolastico italiano da affidare a insegnanti a contratto locale».
Relativamente alle modalità  di reclutamento del personale, il decreto legislativo in esame conferma il canale prioritario costituito dal collocamento fuori ruolo, entro un determinato contingente massimo, del personale amministrativo e docente della scuola a tempo indeterminato, in continuità  con le previsioni della previgente disciplina dettata dalla Parte V del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado).
Tuttavia, in attuazione del ricordato numero 4) della lettera h) del comma 181, dell’art. 1 della legge delega, viene significativamente rivisitato e ampliato il secondo canale di reclutamento, costituito dall’assunzione di “personale locale” – docente e non docente – con contratto “locale”, ovvero regolato dalla legge locale.
La materia è disciplinata dal Capo IV (Situazioni particolari), Sezione I (Personale locale nelle scuole statali all’estero), del d.lgs. n. 64 del 2017, costituita dagli artt. 31, 32 e 33.
L’art. 31, che viene in evidenza nell’odierno giudizio, riguarda specificamente il reclutamento dei docenti.
Il comma 1 ridefinisce la disciplina già contemplata dall’art. 653 del previgente d.lgs. n. 297 del 1994, relativa al conferimento di insegnamenti obbligatori in base alla normativa locale non previsti nell’ordinamento scolastico italiano: in modo innovativo, viene estesa la possibilità  del conferimento, oltre che al personale straniero, anche a quello italiano, e introdotto il requisito della residenza nel paese ospitante da almeno un anno per i soggetti che vogliano partecipare alle selezioni.
La pìù incisiva novità  è tuttavia quella recata dalla già innanzi riportata disposizione del comma 2 del medesimo art. 31 del d.lgs. n. 64 del 2017, laddove consente l’affidamento di un limitato numero di insegnamenti obbligatori per lo stesso ordinamento italiano a personale italiano o straniero, dotati dei requisiti previsti dalla normativa italiana e avente una conoscenza certificata della lingua italiana con finalità  didattiche a livello avanzato, purchè sempre in possesso del requisito della residenza da almeno un anno nel paese che ospita la scuola che bandisce la selezione. La seconda parte del medesimo comma demanda a un decreto del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI), sentito il Ministero dell’istruzione, dell’università  e della ricerca (MIUR), l’individuazione degli insegnamenti ai quali in ciascuna scuola si applicano le disposizioni dettate dal medesimo comma, nonchè i criteri e le procedure di selezione e di assunzione del personale interessato.
Il comma 3 stabilisce, peraltro, che «se non si può provvedere diversamente, può prescindersi dal periodo minimo di residenza nel paese ospitante».
Il comma 5 definisce il trattamento economico, prevedendo, tra l’altro, che esso sia pari alla retribuzione dell’analogo personale delle scuole locali o, se pìù favorevole, ai tre quarti della posizione stipendiale iniziale spettante al personale delle scuole in Italia con le medesime funzioni.
Anche relativamente al personale non docente è prevista la possibilità  per le scuole italiane all’estero di assumere, previa autorizzazione del MAECI e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, personale «permanentemente residente da almeno due anni nel Paese dove opera la scuola ed avente una conoscenza della lingua italiana adeguata ai rispettivi compiti» (art. 32 del d.lgs. n. 64 del 2017).
Infine, l’art. 33 stabilisce che la legge regolatrice dei contratti di cui agli artt. 31 e 32 è quella locale. Di specifico interesse per la tematica in esame è il comma 3, secondo cui «[l]e selezioni del personale di cui alla presente sezione si conformano a principi di imparzialità , pubblicità  e trasparenza, e mirano ad accertare la conoscenza della lingua italiana e il possesso delle competenze necessarie ai compiti da svolgere», prevedendo che le modalità  delle selezioni siano stabilite con decreto del MAECI, sentito il MIUR. Infine, il comma 4 prescrive che «[è] in ogni caso escluso il transito nei ruoli del personale di cui alla presente sezione».
Il quadro regolatorio è stato completato dall’emanazione dei decreti previsti dall’art. 31, comma 2 (decreto MAECI 8 gennaio 2018, prot. n. 3615/2501), e dall’art. 33, comma 3 (decreto MAECI 4 settembre 2017, prot. n. 1202/1615).
In particolare, il decreto MAECI 8 gennaio 2018, prot. n. 3615/2501, individua nell’Allegato A gli specifici insegnamenti, obbligatori secondo l’ordinamento italiano, affidabili da ciascuna scuola a docenti a contratto locale, tra i quali: lingua e cultura inglese, matematica, scienze, tecnologia, arte e immagine, musica, scienze motorie ed educazione fisica.
4.- Gli artt. da 31 a 33 del d.lgs. n. 64 del 2017 configurano, dunque, un disegno di riorganizzazione del sistema di reclutamento da parte delle scuole italiane all’estero del personale, docente e non docente, con contratto di “diritto locale”.
La pìù significativa innovazione, come si è rilevato, è proprio quella prevista dall’art. 31, comma 2, che consente il conferimento di incarichi di insegnamento, secondo la normativa locale, anche in materie obbligatorie secondo l’ordinamento italiano, accompagnata dalla previsione che possano essere attribuiti a cittadini stranieri e italiani, a condizione che essi risultino residenti nel paese ospitante da almeno un anno.
Si tratta di una innovazione perseguita dal legislatore sin dal tentativo operato nella medesima direzione con le previsioni dettate dal comma 2 dell’art. 9 del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), poi espunto in sede di conversione, operata dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125.
Le ragioni di tale innovazione possono dunque essere individuate in quelle stesse, di carattere finanziario e gestionale, che erano state poste a fondamento dell’intervento operato con il citato comma 2 dell’art. 9 del d.l. n. 101 del 2013.
Nella relazione tecnica, concernente la predetta disposizione, si affermava che l’intervento era volto a fronteggiare la riduzione del personale scolastico di ruolo assegnabile per l’espletamento dell’insegnamento presso le scuole statali all’estero, con consistente riduzione della correlata spesa per effetto dell’applicazione ai docenti assunti con contratto locale di trattamenti retributivi meno onerosi di quelli previsti per i docenti di ruolo provenienti dall’Italia, svolgenti le medesime funzioni.
Dalla ricognizione del quadro normativo, in definitiva, emerge che l’esaminata disciplina dettata dall’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017 costituisce, dunque, uno strumento flessibile per ciascuna scuola italiana all’estero volto a soddisfare il fabbisogno di personale docente in funzione di specifiche esigenze locali.
In tale prospettiva, vale la pena osservare che le materie concretamente affidate ai docenti a “contratto locale” non ineriscono allo specifico patrimonio storico e culturale italiano.
Si intuisce, peraltro, la preoccupazione del legislatore di differenziare nettamente i due ricordati canali di reclutamento del personale delle scuole italiane all’estero, distinguendo lo status giuridico ed economico del “personale locale” da quello del personale di ruolo proveniente dall’Italia, come attestano: la ricordata previsione dell’art. 33, comma 4, che significativamente esclude il transito nei ruoli del personale assunto con contratto locale; la circostanza che si possa prescindere dal periodo minimo di residenza nel paese ospitante solo ove non si possa provvedere diversamente (art. 31, comma 3); la previsione che solo in quest’ultimo caso si possano rimborsare le spese di viaggio.
Si tratta, in altre parole, di elementi voluti congiuntamente dal legislatore per connotare in termini di specialità  la tipologia di rapporto lavorativo in questione, specialità  alla cui luce va valutata la previsione che impone il requisito della previa residenza almeno annuale nel paese ospitante la scuola.
Non a caso tale stretta connessione si ripete, come si è avuto modo di rilevare, in tutte le previsioni del d.lgs. n. 64 del 2017, che riguardano il personale locale nelle scuole italiane all’estero sia docente (art. 31, commi 1 e 2), sia non docente (art. 32), per il quale, anzi, la durata della previa residenza nel paese ospitante è elevata a due anni.
5.- La verifica della legittimità  costituzionale della disposizione censurata non può dunque prescindere dalla sua contestualizzazione nell’ambito e in funzione del complessivo disegno di revisione della disciplina del reclutamento dei docenti locali con contratto “locale” da parte delle scuole italiane all’estero.
In tale prospettiva, il contestato requisito risulta, per quanto si è evidenziato, funzionale alle esigenze gestionali del sistema delle scuole italiane all’estero e, nel contempo, concorre a rafforzare il rapporto della singola scuola e dei suoi alunni con il contesto locale, contribuendo a una loro migliore integrazione.
In questo modo, il requisito della previa residenza nel paese ospitante da almeno un anno, previsto dalla disposizione censurata, ottempera alle condizioni individuate da questa Corte per ritenerlo conforme ai principi posti dall’art. 51 Cost., in materia di accesso all’impiego nella pubblica amministrazione, e dall’art. 97 Cost., in tema di miglior andamento delle attività  in questione.
Ne consegue che la disposizione censurata si sottrae ai dubbi di costituzionalità  sollevati dal Collegio rimettente in ordine a tutti i parametri costituzionali evocati.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 31, comma 2, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 64, recante «Disciplina della scuola italiana all’estero, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13 luglio 2015, n. 107», sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-ter, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Fatti di causa 1. La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Campania, con sentenza n. 1613 del 2014, in parziale accoglimento delle richieste formulate dalla Procura regionale, condannava (insieme ad altri soggetti) la società  Agenzia Servizi Igiene Ambiente di Napoli (c.d. A.S.I.A. s.p.a.), esercitante attività  in house providing del Comune di Napoli e già affidataria del servizio di gestione integrata dei rifiuti – dal 9 novembre 2004 al 31 gennaio 2006 – presso il Comune di Pozzuoli, al pagamento a favore di quest’ultimo dell’importo complessivo di euro 334.781,88, a titolo di risarcimento per danno erariale causato dalla violazione dei doveri di servizio, con riferimento, in particolare, al fatto di non aver organizzato e gestito il servizio della raccolta dei rifiuti nel rispetto dell’obbligo di raggiungere la percentuale minima della quantità  di rifiuti differenziati presso il citato Comune di Pozzuoli.
2. Tutti i destinatari della citata sentenza di condanna proponevano separati appelli avverso detta pronuncia e, previa riunione degli stessi, la Prima Sezione giurisdizionale centrale di appello della Corte dei conti, con sentenza n. 98 del 2018, rigettava il gravame avanzato dall’A.S.I.A. s.p.a., mentre dichiarava l’estinzione degli altri appelli (per intervenuta rituale definizione agevolata dei procedimenti intentati nei loro confronti). Per quanto ancora rileva in questa sede, il menzionato giudice contabile di secondo grado respingeva (come già, del resto, fatto dal primo giudice) l’eccezione di difetto della giurisdizione contabile, osservando che per radicare detta giurisdizione non rileva la natura privatistica o pubblicistica del rapporto che lega il contraente privato alla P.A., bensì¬ che tale rapporto comporti, di per sè, un inserimento funzionale del soggetto nell’attività  pubblica e, cioè, la partecipazione dell’agente, anche in via di fatto, all’attività  amministrativa dell’ente locale. Sulla base di tale principio generale il giudice di appello rilevava che, anche nel caso di specie, si era venuta a configurare una ipotesi che determinava la sussistenza della giurisdizione contabile versandosi nel caso dell’espletamento di un’attività  di carattere materiale consistente nella gestione di un servizio pubblico, che rendeva, in concreto, la società  A.S.I.A. s.p.a. partecipe degli scopi e delle finalità  di interesse pubblico dell’attività  stessa. Aggiungeva il giudice di seconde cure che, sulla scorta del riportato inquadramento generale ed al fine dell’affermazione della giurisdizione contabile, risultava ininfluente la circostanza che, nella specifica fattispecie, il rapporto in house della società  appellante non intercorresse con il Comune di Pozzuoli.
 3. Avverso la sentenza del giudice di appello contabile ha proposto ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 207 – all. 1 del d. Lgs. n. 174/2016, riferito a due motivi, l’A.S.I.A. s.p.a., resistito con controricorso dal Procuratore Generale, rappresentante il Pubblico Ministero, presso la Corte dei conti. La difesa della ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c. .
Ragioni della decisione 1. La società  ricorrente ha impugnato la sentenza n. 98/2018 della Sezione giurisdizionale centrale di appello della Corte dei Conti sulla base di due ordini di motivi. 1.1. In primo luogo ha censurato detta sentenza, contestandola nella parte in cui con la stessa è stata affermata un’inesistente responsabilità  amministrativa-contabile di una persona giuridica di diritto privato.
1.2. In secondo luogo, la ricorrente ha inteso confutare la richiamata sentenza di appello nella parte in cui ove, pur volendosi riconoscere la sussistenza di una tale responsabilità  contabile, con essa è stata impropriamente estesa la giurisdizione contabile – normativamente prevista nei confronti degli amministratori di società  pubbliche per il danno erariale cagionato alle Pubbliche Amministrazioni di cui sono espressione – con riferimento alla condotta di essa ricorrente, società  a socio unico (ovvero il Comune di Napoli), che, nella vicenda dedotta in controversia, aveva svolto il servizio di raccolta dei rifiuti speciali urbani per conto del Comune di Pozzuoli in virt๠di un regolare contratto di appalto, senza potersi ritenere che tale affidamento temporaneo del citato servizio avesse determinato la sua trasformazione in organo del predetto Comune di Pozzuoli e/o in una mera articolazione interna dell’ente appaltante, dovendosi, invece, considerare essa A.S.I.A. soggetto terzo rispetto al Comune di Pozzuoli ed articolazione interna del Comune di Napoli- Amministrazione controllante.
2. Ha resistito con controricorso il Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti.
Ragioni della Decisione 1. Ritiene il collegio che il ricorso – i cui due motivi possono essere esaminati congiuntamente perchè connessi e interdipendenti – è infondato, dovendosi, perciò, confermare, con riguardo alla controversia in questione, la sussistenza della giurisdizione contabile. Risulta pacifico che l’ASIA s.p.a. sia una persona giuridica-società  di diritto privato qualificabile come società  "in house" del Comune di Napoli, proprietario del totale delle quote sociali (e, quindi, socio unico), che, per statuto, è legittimata a svolgere la sua attività  per conto di detto Comune e nel suo territorio. In punto di fatto è, poi, emerso che, nella fattispecie, la società  ricorrente ha svolto, per un intervallo temporale limitato, il servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani nell’interesse del Comune di Pozzuoli sulla base di un appalto di servizi direttamente intercorrente con quest’ultimo ente al fine di evitare una situazione emergenziale di interruzione di detto servizio nell’ambito del territorio dello stesso Comune. Orbene, ad avviso del collegio, deve ritenersi che con la sentenza impugnata è stato correttamente applicato il principio, già fissato dalla giurisprudenza di queste Sezioni unite (cfr., ad es., SU nn. 1330/2010, 11229/2014, 14433/2018 e, da ultimo, in relazione ad un caso di specie assimilabile a quello che viene in rilievo in questa sede, SU n. 21871/2019), secondo cui sussiste il rapporto di servizio, costituente il presupposto normativo dell’attribuzione alla giurisdizione della Corte dei conti dell’azione di responsabilità  per danno erariale, allorchè un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse di quest’ultima e con risorse pubbliche, un’attività  o un servizio pubblico in sua vece, in tal modo inserendosi, ancorchè temporaneamente, nell’apparato organizzativo della P.A., con la specificazione – ed è l’aspetto che rileva, in particolare, nella fattispecie – che rimane irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi indifferentemente secondo gli schemi generali e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto od in parte. Sulla scorta di tale principio generale deve porsi in risalto che, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, non è necessario – come, invece, sostiene parte ricorrente – un vero e proprio inserimento funzionale di un ente esterno nell’attività  pubblica di un ente istituzionale (nella specie, un Comune), risultando sufficiente anche la sola partecipazione di detto ente esterno in via di fatto all’attività  amministrativa dell’ente pubblico, con ciò venendosi a configurare quel rapporto di servizio che è idoneo a radicare la giurisdizione contabile per l’eventuale produzione di danno erariale a carico dello stesso ente pubblico per il quale una società  esterna abbia svolto un ruolo implicante, comunque, l’esercizio di una compartecipazione all’attività  amministrativa, restando, perciò, irrilevante il tipo di rapporto su cui si sia fondato detta compartecipazione (come quello riconducibile alla stipula di un contratto di appalto, eventualità , per l’appunto, venutasi a configurare nel caso di specie). Pertanto, legittimamente il giudice di appello contabile ha ritenuto sussistente la sua giurisdizione sul presupposto che la società  ricorrente aveva, comunque, svolto un’attività  di carattere materiale consistente nella gestione di un servizio pubblico nell’interesse del Comune di Pozzuoli, rendendosi così¬, di fatto, partecipe degli scopi e delle finalità  di interesse pubblico dell’attività  stessa. Altrettanto priva di rilievo si profila la circostanza che, nel caso di specie, il rapporto "in house" della società  A.S.I.A. non si fosse instaurato con il Comune di Pozzuoli, essendo determinante – come già sottolineato – l’accertamento che la stessa abbia partecipato alla gestione del servizio pubblico relativo all’espletamento del sistema di raccolta differenziata dei rifiuti nell’interesse del citato Comune, ancorchè in virt๠di un contratto di appalto. Va, altresì¬, evidenziato come, a tal proposito, nella sentenza impugnata sia stato significativamente messo in luce che in capo al Comune di Pozzuoli erano stati intestati i necessari controlli sulla società  in discorso per la verifica del rispetto delle prescrizioni di legge a cui è soggetto chi provvede allo svolgimento di un pubblico servizio, nonchè posta in risalto la circostanza che le violazioni contrattuali e le carenze nell’espletamento di detto servizio avevano avuto un diretto rilievo nella lesione degli interessi della collettività  amministrata. Si prospetta, inoltre, condivisibile l’ulteriore argomentazione presente nell’impugnata sentenza sull’irrilevanza della possibile esperibilità , da parte del Comune di Pozzuoli, dell’azione civile per responsabilità  contrattuale nei confronti dell’ASIA Napoli s.p.a., essendo indubbia la configurabilità  del suo concorso con l’iniziativa del Procuratore regionale della Corte dei conti in quanto organo legittimato ad agire per il risarcimento del danno erariale, ritenuto, in concreto, configuratosi nella specifica fattispecie. 2. In definitiva, per le ragioni complessivamente spiegate, deve essere affermata, nel caso di specie, la sussistenza della giurisdizione contabile, con il conseguente rigetto del ricorso. Non occorre adottare alcuna pronuncia sulle spese del presente giudizio, in considerazione della natura di parte solo in senso formale del Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti (cfr., ex multis, SU n. 5491/2014 e la cit. n. 21871/2019). Infine, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.
P.Q.M. La Corte, a Sezioni unite, rigetta il ricorso. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso articolo 13, se dovuto. Omissis