Giancarlo Pennetti, Presidente, Gabriele Nunziata, Consigliere, Estensore; (Costruzioni P. Srl in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Emanuele D’Alterio c. Comune di Giugliano in Campania in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Isabella Riccardo)

L’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività  amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l’ordinanza di demolizione e la stessa acquisizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto.

1.- Edilizia ed Urbanistica – ordine di demolizione – motivazione – sufficienza.

2.- Edilizia ed Urbanistica -demolizione – acquisizione – comunicazione di avvio del procedimento – necessità  – va esclusa.

3.- Edilizia ed Urbanistica – proprietario estraneo all’abuso – conseguenze ed effetti.

1. Con riguardo ad un organismo edilizio autonomamente utilizzabile siccome realizzato in assenza di titolo autorizzativo, in caso di ordine di demolizione ed anche di acquisizione al patrimonio dell’Ente, non è richiesta una specifica motivazione che dia conto della valutazione delle ragioni di interesse pubblico sottese alla determinazione assunta o della comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, in quanto il presupposto per l’adozione dell’ordine de quo è costituito esclusivamente dalla constatata esecuzione dell’opera in difformità  dal titolo abilitativo o in sua assenza, con la conseguenza che il provvedimento, ove ricorrano i predetti requisiti, è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività .

2. L’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività  amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l’ordinanza di demolizione e la stessa acquisizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto.

3. In materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario, costituisce principio consolidato che la posizione del proprietario possa ritenersi neutra rispetto alle sanzioni (previste dal d.P.R. n. 380 del 2001) e, segnatamente, rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene, quando risulti, in modo inequivocabile, la completa estraneità  del proprietario stesso al compimento dell’opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento.

In altri termini, la condizione del proprietario di estraneità  o di buona fede soggettiva al momento della commissione dell’illecito può assumere rilievo unicamente ai fini della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità  del proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il terzo responsabile dell’abuso.

Pubblicato il 16/07/2019

N. 03921/2019 REG.PROV.COLL.

N. 04939/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4939 del 2018 proposto dalla Costruzioni P. Srl in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Emanuele D’Alterio e con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, Viale Gramsci n.19;

contro

Comune di Giugliano in Campania in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Isabella Riccardo e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Olimpia E., Nicola L. (Giugliano) e Nicola L. (Scalea), non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione, dell’ordinanza n.33 del 25/9/2018 di demolizione delle opere abusive realizzate alla Via Antica Giardini n.34 (P.co P.).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione del Comune di Giugliano;

Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.20 del 2019 di accoglimento della domanda di sospensione;

Vista la documentazione di parte ricorrente;

Vista la memoria del Comune di Giugliano;

Vista la memoria di parte ricorrente con successivo deposito di documentazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato Relatore all’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2019 il Cons. Gabriele Nunziata e uditi gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Espone in fatto parte ricorrente di essere proprietaria di unità  immobiliare in Giugliano in Campania alla Via Antica Giardini n.34 fabbricato B, sc.A, Ii° piano int.5, concessa in locazione alla sig.ra Esposito Olimpia con decorrenza 1/5/2018. Venuta conoscenza nel luglio ’18 della presenza di materiale edile sul terrazzo al fine di realizzare un pergolato, si inviava alla conduttrice una diffida dal realizzare opere. Con l’ordinanza impugnata è stata intimata la demolizione di un manufatto della superficie di mq.70,00 sul lastrico solare, mentre parte ricorrente si è attivata presentando al Tribunale di Napoli nord istanza per il dissequestro temporaneo del terrazzo per poter procedere al ripristino allo stato dei luoghi.

Il Comune di Giugliano in Campania si è costituito per dedurre circa la legittimità  del proprio operato, dal momento che sia il sig. L. che la parte ricorrente sarebbero responsabili degli abusi realizzati.

Alla udienza pubblica del 2 luglio 2019 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale.

DIRITTO

1.Con il ricorso in esame parte ricorrente deduce la violazione dell’art.31 del DPR n.380/2001 in ragione della propria estraneità  all’abuso, nonchè l’eccesso di potere e l’ingiustizia manifesta.

2. Il Collegio ritiene, ai fini della reiezione del ricorso, di evidenziare in via preliminare che, con riguardo ad un organismo edilizio autonomamente utilizzabile siccome realizzato in assenza di titolo autorizzativo, in caso di ordine di demolizione ed anche di acquisizione al patrimonio dell’Ente, non è richiesta una specifica motivazione che dia conto della valutazione delle ragioni di interesse pubblico sottese alla determinazione assunta o della comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, in quanto il presupposto per l’adozione dell’ordine de quo è costituito esclusivamente dalla constatata esecuzione dell’opera in difformità  dal titolo abilitativo o in sua assenza, con la conseguenza che il provvedimento, ove ricorrano i predetti requisiti, è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività  (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 4.2.2012, n. 227; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 9.2.2012, n. 693).

Nemmeno è dovuta in siffatte ipotesi la comunicazione di avvio del procedimento, atteso che per gli atti repressivi degli abusi edilizi che hanno natura urgente e vincolata – proprio in considerazione dell’avvenuta realizzazione di una trasformazione del territorio senza alcun titolo abilitativo – non sono richiesti apporti partecipativi dei soggetti destinatari nemmeno quanto alla determinazione dell’area di sedime, che potrà  sempre essere meglio specificata nella successiva fase dell’accertamento dell’inottemperanza.

2.1 Non troverebbero ingresso neanche le censure di natura procedimentale, essendo orientamento della Sezione (cfr. n.203/2014) che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività  amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l’ordinanza di demolizione e la stessa acquisizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto. I provvedimenti repressivi degli abusi edilizi, dunque, non devono essere preceduti da tale comunicazione, perchè trattasi di provvedimenti tipizzati e vincolati, che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime; inoltre, seppure si aderisse all’orientamento che ritiene necessaria tale comunicazione anche per gli ordini di demolizione, troverebbe comunque applicazione nel caso in esame l’art. 21-octies, comma 2, prima parte, della Legge n. 241/1990 (introdotto dalla Legge n. 15/2005), nella parte in cui dispone che "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento … qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".

2.2 In ogni caso le caratteristiche dell’opera realizzata abusivamente, ovvero manufatto di circa mq.70,00 con pali e travi in legno, copertura in legno, grondaia perimetrale e tegole sovrastanti, integrano gli estremi di un organismo edilizio con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile, come destinato a soddisfare esigenze di carattere permanente ed abitativo; trattasi di nuova costruzione che, in quanto ha inciso sul tessuto urbanistico ed edilizio, va ricondotta al genus delle opere esterne che necessitano di Permesso di costruire esplicito, nella fattispecie mancante.

Nello specifico la proprietaria deve ritenersi passivamente legittimata rispetto all’ordine di demolizione, indipendentemente o meno dall’estraneità  alla realizzazione dell’abuso; quanto alla sussistenza di elementi idonei ad ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità  della sua condotta, parte ricorrente non ha fornito inequivocabile prova di assenza di condotta omissiva e di non conoscibilità  dell’abuso. Neanche soccorre al riguardo la circostanza che, successivamente all’accoglimento della misura cautelare, l’istante abbia ottenuto un provvedimento di sfratto esclusivamente per ragioni di morosità  del conduttore dell’immobile, senza che al giudice ordinario investito di tale domanda fosse prospettata alcuna questione concernente l’abuso edilizio come asseritamente posto in essere dalla sig.ra Olimpia E. . Del resto dalla lettura dell’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001 emergono come destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa ma congiunta, il proprietario ed il responsabile dell’abuso: ne discende che l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata, come nella specie, nei confronti del proprietario dell’immobile oggetto di intervento abusivo, sebbene non responsabile della relativa esecuzione, trattandosi di illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria, a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa del soggetto interessato, nonchè del suo stato di buona fede rispetto alla commissione dell’illecito. Infatti la condizione di estraneità  o di buona fede soggettiva al momento della commissione dell’illecito potrebbe assumere rilievo unicamente ai fini della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità  del proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il terzo responsabile dell’abuso. E’ appena il caso di precisare, a tale ultimo riguardo, che l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime, peraltro nella specie non ancora formalmente intervenuta, può lasciare indenne il proprietario estraneo all’esecuzione delle opere abusive solo quando questi, nel rispetto dei doveri di diligente amministrazione, correttezza e vigilanza nella gestione dei beni immobiliari di cui è titolare, si sia adoperato con i mezzi previsti dall’ordinamento per impedire la realizzazione degli abusi edilizi o per agevolarne la rimozione (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2016 n. 358 e 30 marzo 2015 n. 1650; TAR Campania Napoli, Sez. III, 8 gennaio 2016 n. 14; TAR Campania Napoli, Sez. II, 6 marzo 2014 n. 1360).

2.3 In definitiva si presta adesione all’orientamento giurisprudenziale (ex plurimis, Cons. Stato, VI, 4.5.2015, n.2211) secondo cui, in materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario, costituisce principio consolidato che la posizione del proprietario possa ritenersi neutra rispetto alle sanzioni (previste dal d.P.R. n. 380 del 2001) e, segnatamente, rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene, quando risulti, in modo inequivocabile, la completa estraneità  del proprietario stesso al compimento dell’opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento. Ora, se nella specie, può ammettersi la completa estraneità  e ignoranza nel momento della realizzazione dell’abuso e anche nel momento iniziale del primo procedimento di accertamento dell’abuso, non può invece negarsi la conoscenza da un dato momento, e quindi la sussistenza di doveri del proprietario, che riemergono a partire dal momento di conoscenza certa dell’abuso realizzato.

Non vale ad escludere l’incombenza dei doveri di gestione dominicale la circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità  materiale e del godimento dell’immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull’entità  immobiliare locata (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile (così Cassazione civile, sezione III, 27 luglio 2011, n. 16422). Sotto il profilo edilizio, se è giustificabile che tale vigilanza non sia stata attiva nella situazione di ignoranza dell’abuso, ciù² non può valere dal momento in cui il proprietario ne sia stato notiziato. Essendo indubbio, quindi, che a partire da una certa data o da un certo momento la proprietaria era venuta ben a conoscenza dell’abuso edilizio realizzato sulla sua proprietà , secondo i principi affermati dalla giurisprudenza che regolano la materia, il proprietario incolpevole di abuso edilizio commesso da altri, che voglia sfuggire all’effetto sanzionatorio di cui all’art. 31 del testo unico dell’edilizia della demolizione o dell’acquisizione come effetto della inottemperanza all’ordine di demolizione, deve provare la intrapresa di iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità  all’abuso, siano perಠanche idonee a costringere il responsabile dell’attività  illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall’autorità  amministrativa.

2.4 Perchè vi siano misure concretanti le "azioni idonee" ad escludere l’esclusione di responsabilità  o la partecipazione all’abuso effettuato da terzi, prescindendo dall’effettivo riacquisto della materiale disponibilità  del bene, si ritiene necessario un comportamento attivo, da estrinsecarsi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore ("che si sia adoperato, una volta venutone a conoscenza, per la cessazione dell’abuso", tra tante, si veda Cassazione penale, 10 novembre 1998, n. 2948), al fine di evitare l’applicazione di una norma che, in caso di omessa demolizione dell’abuso, prevede che l’opera abusivamente costruita e la relativa area di sedime siano, di diritto, acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune, non bastando invece a tal fine un comportamento meramente passivo di adesione alle iniziative comunali. Se, per ipotesi, la proprietà  potesse dissociarsi soltanto con mere dichiarazioni o affermazioni di dissociazione o con manifestazioni di intenti, senza alcuna attività  materiale o almeno giuridica di attivazione diretta ad eliminare l’abuso (risoluzione iniziata giudiziariamente per inadempimento contrattuale, diffide ad eliminare l’abuso, attività  materiali), la tutela dagli abusi rimarrebbe inefficace nei casi di locazione.

2.5 Peraltro è orientamento consolidato e condiviso dal Collegio, in ordine all’interpretazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, che nella motivazione dell’ordine di demolizione deve essere ricompresa l’analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, mentre non è necessaria la precisa individuazione, per il tramite dei confini, degli estremi catastali o di altri indicatori tratti dalla conservatoria dei registri immobiliari, dei beni e dell’estensione di superficie destinati ad essere gratuitamente acquisiti al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, perchè tale elemento afferisce all’eventuale successivo provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale (cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. V, 7 luglio 2014 n. 3438; TAR Campania Napoli, Sez. VII, 9 gennaio 2015 n. 68; la giurisprudenza citata nell’ultima memoria difensiva depositata dalla difesa attorea, laddove letta nella sua interezza, è sostanzialmente in linea con il predetto insegnamento);

2.6 Per il resto il Collegio ritiene di far proprio quanto di recente ribadito dall’Adunanza Plenaria (17.10.2017, n.9), ovvero che il tempo trascorso (in ipotesi, anche rilevante) fra il momento della realizzazione dell’abuso e l’adozione dell’ordine di demolizione non determina l’insorgenza di uno stato di legittimo affidamento e non innesta in capo all’amministrazione uno specifico onere di motivazione, ciù² in quanto il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento (Cons. Stato, VI, 27.3.2017, n. 1386; 6.3.2017, n. 1060). Il carattere del tutto vincolato dell’ordine di demolizione (che deve essere adottato a seguito della sola verifica dell’abusività  dell’intervento) fa sì che esso non necessiti di una particolare motivazione circa l’interesse pubblico sotteso a tale determinazione; infatti il provvedimento di demolizione non deve motivare in ordine a un ipotetico interesse del privato alla permanenza in loco dell’opus (Cons. Stato, VI, 21.3.2017, n.1267). Nemmeno occorre motivare in modo particolare un provvedimento con il quale sia ordinata la demolizione di un immobile abusivo quando sia trascorso un notevole lasso di tempo dalla sua realizzazione: infatti l’ordinamento tutela l’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività  del costruttore realizzata contra legem (in tal senso Cons. Stato, IV, 28.2.2017, n. 908; VI, 13.12.2016, n. 5256). L’ordine di demolizione presenta un carattere rigidamente vincolato e non richiede nè una specifica motivazione in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, nè una comparazione fra l’interesse pubblico e l’interesse privato al mantenimento in loco dell’immobile, ciù² in quanto non può ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può in alcun modo legittimare (Cons. Stato, 28.2.2017, n. 908; IV, 12.10.2016, n. 4205; 31.8.2016, n. 3750).

2.7 Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito da giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più¹ risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260, e, per quelle più¹ recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

3. In conclusione, chiarito che il provvedimento impugnato non è in contrasto con le previsioni di legge invocate da parte ricorrente, atteso che in siffatte ipotesi – per la natura vincolata del potere – non è configurabile alcun affidamento tutelabile all’effettuazione di un abusivo intervento edilizio, il ricorso deve essere rigettato per come infondato.

La ricostruzione in fatto giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà  a darne comunicazione alle parti.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 16/7/2019 n.3921 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Augusto Antonio Barbera, Redattore; (Giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 settembre 2018, depositato in cancelleria il 26 settembre 2018 ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2018)

La legislazione statale, mentre disciplina in termini organici il tema dell’incidenza inquinante delle emissioni in atmosfera (in particolare, Titolo I della Parte V cod. Ambiente), non ha preso in considerazione, con previsioni di sistema, il tema degli impatti olfattivi determinati dalle emissioni derivanti da attività  antropiche.

1.- Ambiente – tutela – impatti olfattivi determinati dalle emissioni di attività  antropiche – iniziale carenza legislativa statale.

2.- Ambiente – tutela – introduzione, all’interno del Titolo I della Parte V Cod. Ambiente, dell’art. 272-bis – portata.

3.- Costituzione Italiana – L. R. Puglia n. 32 del 2018 – art. 1, comma 2, lettere a) e b) – illegittimità  costituzionale – contrasto con l’art. 117 secondo comma, lettera s) Cost. – sussiste.

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 settembre 2018, depositato in cancelleria il 26 settembre 2018 ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Anna Bucci per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 26 settembre 2018 (reg. ric. n. 66 del 2018), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene).

2.- In particolare, il ricorrente ha impugnato l’art. 1, comma 2, lettere a) e b), e le altre citate disposizioni regionali, per violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7, commi 4-bis, 4-ter, 5 e 7; 29-ter; 29-sexies, comma 3; 29-septies; 267, comma 3; 271, comma 3 e 272-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in poi anche: cod. ambiente).

2.1.- Ancora, il ricorrente ha impugnato lo stesso art. 1, comma 2, lettere c) e d), nonchè le altre citate disposizioni regionali, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7-bis, comma 8; 19; 22 e 23 cod. ambiente.

2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì impugnato il solo art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione all’art. 279 cod. ambiente.

2.3.- Infine, l’art. 6 della medesima legge regionale è stato impugnato dal ricorrente anche per violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., in relazione agli artt. 7 e 7-bis cod. ambiente, nonchè dell’art. 123 Cost., in relazione all’art. 44, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 12 maggio 2004, n. 7 (Statuto della Regione Puglia).

3.- Il ricorrente premette che la legge reg. Puglia n. 32 del 2018, in tutto composta da nove articoli, è volta a disciplinare le emissioni odorigene legate alle attività  antropiche, mirando a ridurne l’impatto olfattivo. Ciù², in forza di una competenza che troverebbe fondamento nel tenore dell’art. 272-bis cod. ambiente, relativo alle misure dirette a prevenire e limitare le emissioni odorigene derivanti dalle attività  rese dagli stabilimenti presi in considerazione dal Titolo I della Parte V del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, soggetti all’autorizzazione di cui all’art. 269 dello stesso cod. ambiente.

4.- Ciù² premesso, evidenzia il ricorrente che con gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, 4, 5, 6, 7 e 9 e con l’Allegato tecnico della legge regionale impugnata sono state introdotte specifiche disposizioni volte a integrare la disciplina prevista dal d.lgs. n. 152 del 2006 in tema di autorizzazione integrata ambientale (AIA), di competenza sia statale, sia regionale; disciplina che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela dell’ambiente» e «dell’ecosistema», ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

In particolare – rimarca il ricorrente – gli artt. 3, 4 e 5, destinati a trovare applicazione anche alle installazioni soggette ad AIA statale e regionale, definiscono la procedura per la valutazione dell’accettabilità  degli impatti olfattivi, mentre l’Allegato tecnico ne stabilisce e dettaglia i metodi di monitoraggio e di determinazione, nonchè i criteri di valutazione sul territorio.

4.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la Regione resistente non potrebbe rivendicare la propria competenza agganciandola al citato art. 272-bis cod. ambiente, la cui applicabilità  sarebbe infatti esclusa dal precedente art. 267, comma 3, in forza del quale, per le installazioni soggette ad AIA, la disciplina di riferimento è quella offerta dal Titolo III-bis della Parte II del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, così che l’autorizzazione afferente le emissioni destinate ad incidere sull’inquinamento atmosferico (art. 269 cod. ambiente) deve ritenersi sostituita dall’AIA.

4.2.- Per altro verso, evidenzia il ricorrente che, ai sensi dell’art. 271, comma 3, cod. ambiente, è riconosciuta alle Regioni la facoltà  di adottare con legge «appositi valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per le attività  scarsamente rilevanti di cui all’art. 272, comma 1 (ovvero le attività  per le quali non è previsto il rilascio di una autorizzazione alle emissioni).

Per contro, per le attività  soggette ad autorizzazione, quali quelle considerate dalla disciplina normativa regionale impugnata, l’introduzione di valori limite non potrebbe essere realizzata dalle Regioni se non attraverso piani e programmi: l’art. 271, comma 4, cod. ambiente prevede infatti che: «[i] piani e i programmi di qualità  dell’aria previsti dal decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 possono stabilire appositi valori limite di emissione e prescrizioni più¹ restrittivi di quelli contenuti negli Allegati I, II e III e V alla parte quinta del presente decreto, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio, purchè ciù² sia necessario al perseguimento ed al rispetto dei valori e degli obiettivi di qualità  dell’aria».

4.3.- Avuto riguardo, poi, al quadro normativo dettato dal Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente in materia di AIA, il ricorrente rimarca che gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 impugnata devono ritenersi in contrasto:

a) con l’art. 29-ter cod. ambiente, in quanto la legge regionale prevede all’art. 3, per la presentazione delle istanze di AIA di competenza statale, l’obbligo di produrre ulteriore documentazione e informazioni rispetto a quanto previsto dalla normativa statale;

b) con il successivo art. 29-septies cod. ambiente, perchè la legge regionale impugnata impugnata non si configura come uno «strumento di programmazione o di pianificazione» e non considera «tutte le sorgenti emissive coinvolte», in quanto le emissioni odorigene sono riconducibili anche ad altri fonti emissive non considerate dalle disposizioni regionali censurate (quali traffico e riscaldamento civile), e non individua chiaramente quali sono le norme di qualità  ambientale per cui è necessario attuare le prescrizioni in materia di emissioni odorigene;

c) sotto quest’ultimo versante e sempre muovendo dal disposto dell’art. 29-septies, con l’art. 3 Cost. per irragionevolezza: il parametro limite previsto dalla disciplina regionale, di cui si impone il rispetto, rappresenterebbe infatti un valore complessivo al quale possono concorrere una pluralità  di sorgenti anche non riferite agli impianti autorizzati;

d) ancora con il citato art. 29-septies, essendo previsto che le prescrizioni da dettare per i singoli impianti in sede di autorizzazione non siano richieste dalla Regione in sede di conferenza di servizi, bensì inserite d’ufficio nell’autorizzazione integrata ambientale;

f) con l’articolo 29-sexies, comma 3, cod. ambiente, perchè non introducono l’obbligo di rispettare «valori limite di emissione» nel territorio, ma impongono soltanto l’adozione di specifiche misure di monitoraggio, costruttive e di gestione;

g) con gli artt. 7, commi 4, 4-bis e 5 e 7 cod. ambiente, in quanto gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, comma 4, 5, comma l, lettera c), e 9 della legge regionale impugnata disciplinano procedure e attività  che spettano allo Stato in materia di autorizzazione integrata ambientale, poichè relative alle installazioni di cui all’Allegato XII, eccedendo il potere legislativo riconosciuto alle Regioni dall’art. 7, comma 7, dell’indicato codice.

5.- Il ricorrente denunzia, ancora, l’illegittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in riferimento agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente.

Ad avviso del ricorrente, tramite le citate disposizioni regionali vengono introdotti, in una materia di esclusiva competenza legislativa statale, ulteriori contenuti, diversi da quelli prescritti dalle evocate norme statali, ai fini della presentazione delle istanze per la valutazione di impatto ambientale (VIA), nonchè per la verifica di assoggettabilità  a VIA.

5.1.- In particolare, i contenuti richiesti dall’art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, ai fini del controllo delle emissioni delle sostanze odorigene, non sono previsti dall’art. 19 e dall’Allegato IV-bis cod. ambiente per lo studio preliminare ambientale redatto dal proponente; nè, ancora, coincidono con quelli sanciti dal successivo art. 22 e dall’Allegato VII alla Parte II, del medesimo codice, avuto riguardo allo studio di impatto ambientale predisposto sempre dal proponente.

5.2.- Osserva il ricorrente che le citate disposizioni regionali prevedono che il «gestore ovvero il proponente, all’atto della presentazione dell’istanza all’autorità  competente, provvede ad allegare la documentazione relativa alla individuazione delle sorgenti odorigene significative, alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative, comprensiva della determinazione della concentrazione di odore e della portata di odore e della determinazione della concentrazione delle singole sostanze, odoranti o traccianti anche non odoranti, e alla stima dell’impatto olfattivo delle emissioni, redatta secondo le indicazioni di cui all’allegato annesso alle presenti disposizioni» (art. 3, comma 1); dispongono, inoltre, che l’«assenza di sorgenti odorigene significative dovrà  essere certificata dal gestore ovvero dal proponente mediante dichiarazione resa nelle forme di legge» (art. 3, comma 2). Le citate disposizioni regionali esulano, pertanto, dalla competenza normativa, da esercitare con leggi o regolamenti riconosciuta alle Regioni ed alle Province autonome dall’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, in relazione alla organizzazione e alle modalità  di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonchè in riferimento all’eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali.

Rimarca, infatti, l’Avvocatura generale che tale disposizione limita espressamente siffatta potestà  normativa ad ambiti piuttosto circoscritti, potendo le Regioni e le Province autonome stabilire regole autonome e ulteriori rispetto alla normativa statale esclusivamente per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità  della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la destinazione dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

Di qui l’illegittimità  della norma regionale impugnata, non riconducibile ad alcuna delle finalità  in vista delle quali il legislatore statale ha riconosciuto un margine di intervento ai legislatori regionali.

6.- Il ricorrente denunzia, ancora, l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione all’art. 279 cod. ambiente.

6.1.- Secondo quanto previsto dalla disposizione censurata, la «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nei provvedimenti, anche in esito alle attività  di cui al comma 2, determina l’applicabilità  del sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore».

Il ricorrente – dopo aver premesso che la previsione appare sommariamente formulata, in quanto il comma 2 richiamato non prevede attività  in senso stretto, se non «dichiarative» – ritiene che il riferimento al «sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore», contenuto nella norma censurata debba intendersi siccome rivolto alla disciplina statale di settore e dunque all’art. 279 cod. ambiente, che contiene la disciplina delle sanzioni penali e amministrative per le violazioni nel campo delle emissioni in atmosfera.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la norma censurata delinea, dunque, surrettiziamente fattispecie incriminatrici penali nuove, consistenti nella «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nei provvedimenti», da punire appunto con le sanzioni previste dal citato art. 279 cod. ambiente. In tal modo, la previsione va ad incidere sull’«ordinamento penale», ovverosia su una materia riservata in via esclusiva al legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

7.- Infine, il ricorrente adduce anche l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione sia dell’art. 123 Cost., in riferimento all’art. 44, commi 1 e 2, dello statuto reg. Puglia, sia dell’art. 117, sesto comma, Cost., in relazione agli artt. 7 e 7-bis cod. ambiente.

7.1.- Il censurato art. 6 prevede, al comma 1, che la Giunta regionale «con propria deliberazione provved[a] all’aggiornamento dell’allegato annesso alle presenti disposizioni». Il successivo comma 2 dispone che la Giunta regionale «definisc[a] nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità , disposizioni volte alla minimizzazione dell’impatto olfattivo per particolari categorie di attività ».

7.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma reca, all’evidenza, una ipotesi di delegificazione realizzata in contrasto con i citati parametri costituzionali e interposti.

7.2.1.- Si sottolinea, in primo luogo, che le norme di uno statuto regionale ordinario sono adottate all’esito di un procedimento rinforzato e, dunque, condizionano la validità  di quelle prodotte da una legge regionale, le quali non possono discostarsene, pena la violazione dell’art. 123 Cost. In particolare, l’art. 44, comma 1, secondo periodo, dello statuto reg. Puglia, prevede che la «legge regionale indica le norme da delegificare e i principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione. Le materie oggetto di legislazione concorrente non possono essere delegificate».

La disposizione censurata si discosterebbe dalle sopra citate previsioni statutarie perchè: a) affida la modifica dell’allegato a una deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un regolamento, peraltro da approvare nel rispetto di specifiche prescrizioni procedurali (art. 44, comma 2, dello statuto reg. Puglia); b) risulta del tutto carente sotto il profilo della indicazione dei principi che dovrebbero guidare la Giunta nell’attività  di delegificazione, non potendosi al riguardo considerare sufficiente la generica disciplina posta dal sopra richiamato articolo 6, comma 2, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018; c) utilizza lo strumento della delegificazione in violazione del divieto statutario per le materie di legislazione concorrente, che, ancora più¹ radicalmente, deve ritenersi precluso per quelle di legislazione esclusiva statale, nelle quali le Regioni operano nello spazio lasciato dallo stesso legislatore statale.

7.3.- Ad avviso del ricorrente, ancora, la fattispecie di delegificazione introdotta dalla normativa regionale in esame contrasta altresì con l’art. 117, sesto comma, Cost. per le seguenti considerazioni.

7.3.1.- Muovendo dal dato certo in forza del quale la disciplina contenuta nell’allegato di cui si discute ricade certamente nella materia esclusiva statale della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ex art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., il ricorrente evidenzia altresì che, in forza dell’evocato parametro costituzionale, nelle materie di legislazione statale esclusiva, le Regioni possono esercitare potestà  regolamentare solo sulla base di una delega dello Stato.

Con riguardo alla disciplina relativa all’AIA, tale delega scaturisce dall’art. 7, comma 7, cod. ambiente, che, tuttavia, si riferisce esclusivamente all’autorizzazione integrata ambientale di competenza regionale. Ne deriva che la disposizione regionale censurata viola l’art. 117, sesto comma, Cost., nella misura in cui è diretta a delegificare previsioni destinate ad applicarsi anche all’autorizzazione integrata ambientale di spettanza statale.

In riferimento, poi, alla VIA, l’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente riconosce uno spazio d’intervento alle leggi e ai regolamenti regionali esclusivamente in riferimento alle procedure di loro competenza e per profili strettamente delimitati, dai quali esorbita la disciplina contenuta nell’allegato alla legge regionale in esame.

Ne deriva che l’art. 6, comma l, della legge reg. Puglia n. 32 de 2018 viola l’art. 117, sesto comma, Cost., nella misura in cui è diretto a delegificare previsioni espressamente destinate ad applicarsi sia ai procedimenti di VIA di spettanza statale, sia a quelli competenza regionale.

8.- Con atto depositato il 29 ottobre 2018 si è costituita in giudizio la Regione Puglia, concludendo per la inammissibilità  o comunque per la infondatezza delle censure.

8.1.- La resistente in primo luogo ha rivendicato il potere di disciplinare la materia delle emissioni odorigene in ragione di quanto previsto dall’art. 272-bis cod. ambiente, evidenziando altresì che la potestà  di legiferare sul tema, riconosciuta dalla citata norma statale, non risulta subordinata al preventivo esercizio del potere di coordinamento, solo facoltativo ed eventuale, previsto dal comma 2 dello stesso art. 272-bis.

Ad avviso della resistente, anche a voler ricondurre la materia considerata dalle disposizioni censurate all’ambito inerente la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, non può al contempo disconoscersi che la stessa coinvolge anche aspetti e interessi correlati a materie ascritte alla competenza concorrente delle Regioni, quali quelle del governo del territorio e della tutela della salute, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

A fronte di tale intersecarsi di competenze, la resistente ha richiamato il costante orientamento di questa Corte in forza del quale le disposizioni regionali, emanate per il coinvolgimento, nel bene ambiente, di componenti e aspetti concernenti interessi giuridicamente tutelati di cui sono portatrici anche le Regioni, non violano l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., laddove rispettino gli standard di tutela minima garantiti dalla disciplina statale, finendo piuttosto per meglio realizzare il valore ambientale e innalzare i relativi livelli di tutela.

Ciù² premesso, la difesa della resistente rimarca che l’obiettivo del legislatore regionale è stato quello di pervenire ad un più¹ elevato livello di tutela della salubrità  dell’aria e dell’ambiente, dettando regole che consentano di inserire, all’interno delle autorizzazioni ambientali, anche prescrizioni volte a prevenire e ridurre gli effetti delle molestie olfattive. In questa cornice l’art. 3, comma 4, lettera c), della legge regionale impugnata dispone che l’autorità  competente, nell’ambito dell’istruttoria amministrativa prevista dalla normativa vigente, individua i valori limite di emissione da rispettare, finalizzati a contenere, entro valori di accettabilità , l’impatto olfattivo prodotto dalle emissioni olfattive. Tali valori, descritti dall’Allegato tecnico, permetteranno all’amministrazione competente di prescrivere, all’interno dell’autorizzazione, valori limite di emissione espressi come concentrazione di odore o portata di odore o in concentrazione di singoli odoranti o di sostanze traccianti non odoranti, da aggiungere ai presidi ed ai sistemi di trattamento individuati dalle best available technologies (BAT).

8.2.- Rispetto alle singole censure, la resistente eccepisce anzitutto l’inammissibilità , per la genericità  del relativo argomentare, delle prime due questioni, indifferentemente rivolte agli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè all’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018.

Non risulterebbero specificati i termini entro i quali le singole disposizioni censurate abbiano violato i parametri costituzionali evocati; genericità  resa ancor più¹ evidente dalla evocazione di molteplici parametri interposti, senza adeguatamente argomentare le ragioni della loro ritenuta violazione.

8.3.- Nel merito delle questioni, la difesa della Regione Puglia ne prospetta l’infondatezza perchè le ritiene legate a una non corretta interpretazione delle norme impugnate, nonchè ad una erronea ricostruzione degli ambiti di competenza legislativa ascritti allo Stato e alle Regioni nella materia in oggetto.

8.4.- Quanto alle questioni prospettate per violazione del cod. ambiente afferenti alla disciplina dettata in tema di AIA, la difesa della resistente ha negato l’addotto contrasto tra le disposizioni censurate e gli artt. 7, commi 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 7, 29-septies e 267, comma 3, cod. ambiente. La competenza legislativa della Regione Puglia troverebbe fondamento, in relazione alle emissioni odorigene, nel tenore dell’art. 272-bis del medesimo codice, che si estende a tutti gli stabilimenti e a tutte le attività  che producono emissioni in atmosfera e che legittima le Regioni ad introdurre precetti sostanziali quanto alla disciplina specifica tesa a delimitare gli impatti olfattivi conseguenziali alle attività  antropiche, senza dunque intaccare gli ambiti procedimentali definiti dalla normativa statale, ma solo integrandone il portato con precipuo riguardo alle ulteriori incombenze imposte dallo specifico profilo appositamente regolato, coerentemente con quanto previsto dall’Allegato XI alla Parte II del citato d.lgs. n. 152 del 2006.

Per le medesime ragioni, la resistente ha anche contestato l’affermata violazione dell’art. 271, comma 3, cod. ambiente, non senza rimarcare che tale ultima disposizione comunque legittima, in termini generali, normative regionali, realizzate anche tramite interventi legislativi, volte a determinare valori limite alle emissioni in atmosfera e prescrizioni con l’unico limite afferente all’obbligo di tener conto di piani e programmi di qualità  dell’aria, ove esistenti. Inoltre, ha escluso che le norme censurate siano in conflitto con l’art. 29-ter cod. ambiente, imponendo al proponente integrazioni documentali in ambiti procedimentali riservati alla competenza esclusiva dello Stato, quali quelli afferenti alle installazioni, agli impianti soggetti ad AIA e ai provvedimenti ambientali di competenza statale, perchè anche questi ultimi devono attenersi alle indicazioni prescrittive sostanziali contenute nelle disposizioni legislative regionali di settore, che legittimamente completano il quadro normativo di riferimento.

In relazione alla addotta violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., evocato in correlazione al disposto del giù  citato art. 29-septies cod. ambiente, sul presupposto della mancata individuazione nella disciplina regionale impugnata di tutte le possibili sorgenti emissive coinvolte nella determinazione delle relative prescrizioni, se ne evidenzia per un verso l’indeterminatezza, e dunque l’inammissibilità  (perchè non si precisa a quale parametro limite si riferisce la censura nè quale sia la disposizione, tra quelle censurate, che arreca il vulnus addotto); per altro verso l’infondatezza, in considerazione degli obiettivi e dei conseguenti contenuti precettivi delle disposizioni regionali censurate, destinate a regolare le emissioni odorigene in relazione alla provenienza da una sorgente produttiva e a determinare, in relazione a siffatta sorgente, i valori limite di volta in volta da rispettare, senza pretese di esaustività , quanto alle possibili fonti di emissioni olfattive nell’ambiente e nell’atmosfera.

8.5.- In relazione alle questioni prospettate in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per assunto contrasto degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè delle previsioni contenute nell’Allegato tecnico della legge regionale impugnata con gli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente in tema di VIA e di verifica di assoggettabilità  a VIA, la difesa della resistente ha evidenziato che lo studio preliminare ambientale (richiamato dall’art. 19), descritto nei contenuti dall’Allegato IV-bis alla Parte II del citato codice, per evitare o prevenire impatti ambientali significativi e negativi, deve tenere conto delle pertinenti valutazioni degli effetti sull’ambiente compiute in base alle normative di riferimento, anche di matrice regionale.

In coerenza, anche lo studio di impatto ambientale, previsto dall’art. 22 cod. ambiente e descritto dall’Allegato VII alla Parte II del medesimo codice, nel definire le connotazioni del progetto anche in relazione alle emissioni previste e ai possibili profili di impatto ambientale ad esse correlate, ad avviso della resistente dovrà  tenere conto delle discipline regionali di settore anche quando il titolo ambientale è di competenza statale.

Nè rileverebbe, secondo la resistente, il richiamo all’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, il quale, in tema di VIA e verifica di assoggettabilità  a VIA, detta i criteri ai quali devono ispirarsi le Regioni nel definire gli ambiti organizzativi e procedimentali di loro spettanza. Ad avviso della resistente, le norme censurate contengono prescrizioni di natura sostanziale cui devono attenersi gli stabilimenti nell’ottica volta ad evitare, prevenire e ridurre l’impatto olfattivo correlato alle emissioni odorigene derivanti dalle attività  antropiche.

Le relative disposizioni – sottolinea la resistente – non costituiscono un aggravio procedimentale; rappresentano, sul piano delle incombenze istruttorie imposte dalle esigenze di provvedere alla compiuta valutazione delle emissioni odorigene correlate alle singole installazioni, il corollario logico imprescindibile delle verifiche finalizzate ad eliminare o ridurre gli impatti olfattivi nell’ottica del comune obiettivo della tutela ambientale, realizzato dalla normativa regionale impugnata.

8.6.- La difesa della Regione ha sostenuto anche l’infondatezza della questione avente ad oggetto l’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, prospettata con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in relazione all’art. 279 cod. ambiente. Ad avviso della resistente, la possibilità  che la norma regionale impugnata renda applicabili le sanzioni, amministrative e penali, previste dalla citata normativa statale, ai casi in cui si riscontri una violazione delle prescrizioni contenute nei provvedimenti amministrativi in attuazione della disciplina dettata dalla Regione in tema di emissioni odorigene, non darebbe corpo alla creazione di una nuova fattispecie criminosa ma realizza, piuttosto, la riconducibilità  di un caso concreto all’astratta previsione di legge.

8.7.- Secondo la resistente, infine, non coglie nel segno nemmeno l’ultima delle censure prospettate nel ricorso, riferita all’art. 6 della legge regionale impugnata.

Le disposizioni impugnate non darebbero luogo ad alcuna delegificazione, in quanto prevedono esclusivamente l’aggiornamento di un contenuto meramente tecnico, quale quello descritto nell’allegato, così da riportare l’atto in questione all’interno delle competenze espressamente proprie della Giunta regionale.

In ogni caso, non rileverebbe il mancato riferimento alla forma regolamentare, perchè si prevede comunque la forma tipica dei provvedimenti normativi e generali propria delle deliberazioni della Giunta, senza peraltro escludere aprioristicamente l’acquisizione del parere della commissione consiliare competente in materia, non incompatibile con tali determinazioni.

Infine, la Regione evidenzia che la censura risulta contraddetta dalla stessa normativa statale dettata in materia di emissioni, anche odorigene, nell’atmosfera, in forza delle quali risulta in più¹ occasioni legittimata la normazione regionale attraverso provvedimenti e atti generali.

9.- La difesa della resistente ha depositato, in data 13 maggio 2019, una memoria con la quale ha ribadito le difese svolte nell’atto di costituzione.

10.- In data 14 maggio 2019, l’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato memoria, con la quale, nel confermare le argomentazioni sottese alle questioni prospettate con il ricorso, ha replicato alle difese della Regione resistente.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso depositato il 26 settembre 2018 (reg. ric. n. 66 del 2018), ha impugnato gli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’intero Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene).

2.- Le disposizioni della legge regionale impugnata sono volte a evitare, prevenire e ridurre l’impatto olfattivo derivante dalle emissioni in atmosfera legate alle attività  antropiche (art. 1, comma 1). Esse sostituiscono la disciplina previgente nel territorio di riferimento, contenuta nella legge della Regione Puglia 22 gennaio 1999, n. 7 (Disciplina delle emissioni odorifere delle aziende. Emissioni derivanti da sansifici. Emissioni nelle aree a elevato rischio di crisi ambientale), ora abrogata (art. 8).

3.- Giova premettere che la disciplina dettata dalla legge reg. Puglia n. 32 del 2018, in caso di presenza di sorgenti odorigene significative, è destinata a trovare applicazione, in primo luogo, in relazione alle installazioni e agli stabilimenti (art. 1, comma 2, lettera f), sottoposti, in tema di emissioni atmosferiche, all’autorizzazione prevista dall’art. 269 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in avanti: cod. ambiente).

La disciplina regionale, per quel che qui immediatamente interessa, risulta altresì estesa alle installazioni (e alle relative modifiche sostanziali) soggette ad autorizzazione integrata ambientale (AIA), sia di competenza statale, sia di pertinenza regionale, in ragione di quanto previsto dall’art. 1, comma 2, lettere a) e b); ancora, ai progetti soggetti a verifica di assoggettabilità  a valutazione di impatto ambientale o a valutazione di impatto ambientale (VIA), alle relative modifiche sostanziali o alle estensioni dei progetti in questione, anche in questo caso indipendentemente dalla competenza regionale o statale a rendere il relativo titolo (art. 1, comma 2, lettere c e d).

4.- Il riferimento all’art. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 assume un significato decisivo nella corretta delimitazione dell’oggetto del ricorso che interessa. Consente, infatti, di suddividere le censure prospettate dal ricorrente in tre diversi gruppi.

4.1.- In particolare, i primi due gruppi hanno ad oggetto la struttura portante della legge regionale in esame: in entrambi i casi il Presidente del Consiglio dei ministri contesta, infatti, gli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 9 della legge regionale impugnata, nonchè l’intero Allegato tecnico ad essa.

Entrambi i gruppi di censure, inoltre, risultano ancorati alla addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione perchè in asserito contrasto con alcune disposizioni del cod. ambiente; disposizioni, queste ultime, tuttavia, non coincidenti.

Con riguardo ai parametri interposti, infatti, muta la visuale di riferimento dei relativi motivi di impugnazione.

4.1.1.- Nel primo gruppo di censure, le disposizioni impugnate sono contestate dal ricorrente perchè se ne prevede l’applicabilità  anche alle installazioni soggette ad AIA, comprese quelle di competenza statale: in questo senso appare decisiva l’inclusione, tra le disposizioni oggetto di impugnazione, anche delle previsioni contenute nelle lettere a) e b) del comma 2 dell’art. 1 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, che prevedono siffatta estensione. Ed in coerenza, a sostegno dell’addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., viene prospettato il contrasto delle norme regionali impugnate con alcune disposizioni del cod. ambiente relative, per l’appunto, alla disciplina dell’AIA.

Giova altresì rimarcare che in questo specifico contesto risulta allocata, nel corpo del ricorso, altra specifica censura, rivolta alle medesime disposizioni ma ancorata all’addotta violazione dell’art. 3 Cost., per irragionevolezza della relativa disciplina.

4.1.2.- Nel secondo gruppo di censure, le stesse norme regionali (artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell’Allegato tecnico) sono censurate perchè ne è prevista l’applicabilità  anche ai progetti soggetti a VIA e a verifica di assoggettabilità  a VIA, come reso evidente dall’immediato riferimento (anche) alle lettere c) e d) del medesimo comma 2 dell’art. 1, nonchè ai parametri interposti a tal fine evocati, sempre interni al cod. ambiente, ma immediatamente afferenti, per l’appunto, alla disciplina riguardante la VIA.

4.1.3.- Il terzo gruppo di censure riguarda singole disposizioni della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, non necessariamente collegate alla normativa statale dettata in materia di AIA e di VIA.

In particolare, seguendo l’ordine di prospettazione del ricorso, viene contestato il solo comma 5 dell’art. 3, che il ricorrente ritiene in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Si censura, infine, l’art. 6 della legge regionale impugnata, prospettandone l’illegittimità  costituzionale in riferimento agli artt. 123 e 117, sesto comma, Cost.

5.- Sia la descrizione delle censure che lo scrutinio delle singole questioni da rendere alla luce delle difese della resistente impongono una preliminare descrizione del quadro normativo di riferimento all’interno del quale le disposizioni regionali impugnate sono destinate ad operare.

5.1.- Sotto questo profilo non può non sottolinearsi, in premessa, che la legislazione statale, mentre disciplina in termini organici il tema dell’incidenza inquinante delle emissioni in atmosfera (in particolare, Titolo I della Parte V cod. ambiente), ancora oggi (malgrado ciù² che si dirà  di qui a poco in ordine alla innovazione apportata dall’introduzione dell’art. 272-bis nel cod. ambiente) non prende in considerazione, con previsioni di sistema, il tema degli impatti olfattivi determinati dalle emissioni derivanti da attività  antropiche.

5.2.- Siffatta carenza sistemica non ha tuttavia impedito alla prassi amministrativa di dare comunque rilievo all’impatto ambientale da ascrivere alle emissioni odorigene derivanti dalle attività  produttive, muovendo dall’ampia nozione di inquinamento atmosferico contenuta nell’art. 268 cod. ambiente.

Non raramente, infatti, le amministrazioni competenti hanno inserito, all’interno delle autorizzazioni ex art. 269 cod. ambiente, anche in occasione dei titoli abilitativi legati a iniziative produttive maggiormente impattanti sotto questo profilo, oneri di monitoraggio e prescrizioni limitative volte a prevenire o ridurre il portato delle possibili emissioni maleodoranti. Scelte, queste ultime, in linea di principio asseverate dalla giurisprudenza amministrativa malgrado l’assenza di una disciplina organica di riferimento, rinvenibile anche nella normativa di matrice unionale.

5.3.- Tale carenza normativa, per altro verso, ha permesso un margine d’azione, nel settore in esame, alle Regioni, le quali, per lo più¹ tramite regolamenti o altri atti amministrativi generali (in genere assunti nella forma delle delibere di Giunta), hanno provveduto a disciplinare la materia, dettando linee guida riferite ai valori di emissione, metodi di monitoraggio, nonchè ulteriori incombenti a completamento della documentazione di supporto delle relative istanze, destinati ad integrare l’azione amministrativa di riferimento.

Sotto questo profilo, va in particolare rimarcato che la Regione Puglia è stata tra le prime ad attivarsi in tal senso, scegliendo, peraltro, di disciplinare la materia con legge (la giù  citata legge reg. Puglia n. 7 del 1999, nel tempo più¹ volte modificata e oggi sostituita dalle disposizioni impugnate).

5.4.- Come anticipato, il silenzio della normativa nazionale sul tema in esame è stato interrotto con l’introduzione, all’interno del Titolo I della Parte V cod. ambiente, dell’art. 272-bis, ad opera dell’art. 1, comma 1, lettera f), n. 8, del decreto legislativo 15 novembre 2017, n. 183, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2015/2193 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa alla limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati da impianti di combustione medi, nonchè per il riordino del quadro normativo degli stabilimenti che producono emissioni nell’atmosfera, ai sensi dell’articolo 17 della legge 12 agosto 2016, n. 170».

5.4.1.- Con l’obiettivo, reso esplicito dai relativi lavori preparatori, di razionalizzare «una serie di poteri giù  previsti dalle rispettive leggi regionali», il menzionato art. 272-bis dispone che la «normativa regionale o le autorizzazioni possono prevedere misure per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti di cui al presente titolo». Prevede, ancora, che tali misure, tra l’altro, possono «[&] includere [&] a) valori limite di emissione [&]; b) prescrizioni impiantistiche e gestionali e criteri localizzativi per impianti e per attività  aventi un potenziale impatto odorigeno [&]; c) procedure volte a definire, nell’ambito del procedimento autorizzativo, criteri localizzativi in funzione della presenza di ricettori sensibili nell’intorno dello stabilimento; d) criteri e procedure volti a definire, nell’ambito del procedimento autorizzativo, portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena [&]; e) specifiche portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena espresse in unità  odorimetriche (ouE/m3 o ouE/s) per le fonti di emissioni odorigene dello stabilimento».

L’art. 272-bis, comma 2, dispone, inoltre, che il «Coordinamento» previsto dall’art. 20 del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 (Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità  dell’aria ambiente e per un’aria più¹ pulita in Europa) possa elaborare indirizzi in relazione alle misure previste dal medesimo articolo. Si prevede, altresì, che attraverso «l’integrazione dell’allegato I alla Parte Quinta, con le modalità  previste dall’articolo 281, comma 6», possano essere previsti, anche sulla base dei lavori del Coordinamento, valori limite e prescrizioni per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti di cui al Titolo I della Parte II cod. ambiente, «inclusa la definizione di metodi di monitoraggio e di determinazione degli impatti».

5.4.2.- All’evidenza, dunque, il legislatore statale non ha inteso introdurre una disciplina organica e complessiva dei profili inquinanti correlati alle emissioni odorigene, lasciando alle Regioni il compito di regolamentare il settore, ma si è riservato la possibilità , con le modalità  previste dal comma 2 del citato art. 272-bis, di introdurre valori limite e prescrizioni generali destinate a valere per l’intero territorio nazionale in modo uniforme.

5.5.- La normativa regionale impugnata si inserisce all’interno della cornice normativa descritta in precedenza, oggi meglio definita dal tenore dell’art. 272-bis del cod. ambiente.

5.5.1.- Per quanto emerge dai rispettivi lavori preparatori, la disciplina regionale censurata dal ricorrente muove dall’esigenza di modificare il previgente dato normativo, offerto dalla citata legge n. 7 del 1999, aggiornandone il campo di applicazione, garantendo uniformità  alle attività  di monitoraggio, definendo in modo più¹ puntuale le attività  ascritte all’Agenzia regionale per la prevenzione e la protezione dell’ambiente (ARPA) Puglia e infine modificando l’Allegato tecnico cui giù  nel corpo della legge previgente era assegnato il compito di contenere le specifiche attraverso le quali pervenire alla determinazione dei valori di accettabilità  dell’impatto olfattivo da prescrivere all’interno dei relativi titoli abilitativi.

5.5.2.- Come anticipato, l’art. 1, comma 1, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 contiene le indicazioni finalistiche del relativo intervento, mentre il comma 2 dello stesso articolo, in linea peraltro con quanto previsto dalla previgente disciplina (art. 1-bis della legge regionale n. 7 del 1999), estende il campo di applicabilità  delle disposizioni in esame anche oltre i limiti del Titolo I della Parte V cod. ambiente: oltre agli stabilimenti soggetti all’autorizzazione di cui all’art. 269 cod. ambiente (richiamato dalla lettera f del comma 2 dell’art. 1 della legge regionale impugnata) viene fatto riferimento espresso, tra l’altro, alle installazioni (e alle modifiche alle installazioni) soggette ad AIA, e ai progetti sottoposti a VIA e a verifica di assoggettabilità  a VIA (lettere a, b, c e d).

L’elenco delle definizioni è contenuto nell’art. 2, rimasto estraneo alle censure del ricorrente, al pari dell’art. 8 (che, come giù  evidenziato, dispone l’abrogazione della previgente legge n. 7 del 1999).

5.5.3.- Il cuore della normativa in questione è collocato nell’art. 3.

Laddove si sia in presenza di sorgenti odorigene significative – tali dovendosi ritenere quelle che ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera g), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, hanno una «portata di odore» o «una concentrazione di odore» maggiore o uguale ai valori soglia determinati mediante olfattometria dinamica, «applicando la norma UNI EN 13725:2004» (di cui all’Allegato tecnico, punto 3, capoverso 2) – il citato art. 3, comma 1, impone al gestore o al proponente l’onere di allegare, all’atto della presentazione dell’istanza all’autorità  competente «la documentazione relativa alla individuazione delle sorgenti odorigene significative, alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative, comprensiva della determinazione della concentrazione di odore e della portata di odore e della determinazione della concentrazione delle singole sostanze, odoranti o traccianti anche non odoranti, e alla stima dell’impatto olfattivo delle emissioni, redatta secondo le indicazioni di cui all’allegato annesso alle presenti disposizioni».

5.5.4.- Secondo quanto previsto dal comma 4 del medesimo art. 3, nell’ambito della relativa istruttoria prevista dalla normativa vigente, l’autorità  competente, anche, avvalendosi del supporto tecnico di ARPA Puglia, è tenuta a valutare la documentazione presentata; a verificare, anche sulla base delle migliori tecniche disponibili, l’adeguatezza degli accorgimenti tecnici e gestionali proposti dal gestore al fine di garantire il contenimento delle emissioni odorigene, tenendo conto delle caratteristiche del territorio e della presenza di potenziali recettori sensibili; ad individuare i valori limite di emissione che devono essere rispettati al fine di contenere entro i valori di accettabilità  l’impatto olfattivo prodotto dalle emissioni odorigene; a formulare le eventuali prescrizioni tecniche e gestionali, definendone la relativa tempistica, per il contenimento delle emissioni odorigene sia in condizioni di normale attività  sia in condizioni diverse dal normale esercizio; a definire le misure e le modalità  e le frequenze di monitoraggio delle emissioni odorigene.

5.5.5.- Il comma 5 del citato art. 3 estende alla violazione delle prescrizioni impartite e dei valori limite contenuti nei provvedimenti, resi in applicazione delle relative disposizioni di legge, il sistema sanzionatorio previsto dalle norme di settore.

I successivi artt. 4 e 5 definiscono i compiti ascritti sul tema ad ARPA Puglia con riferimento all’attività  di controllo delle prescrizioni contenute nei relativi titoli abilitativi e, rispettivamente, in ordine alle modalità  attraverso le quali vanno gestite le segnalazioni di disturbo olfattivo; l’art. 7 disciplina il regime transitorio, mentre l’art. 9 attiene agli adempimenti consequenziali in capo alle amministrazioni interessate.

5.5.6.- Costituisce parte integrante della legge regionale in esame un Allegato tecnico, all’interno del quale si rinvengono le indicazioni tecniche funzionali alla determinazione delle emissioni odorigene, alla stima previsionale dell’impatto olfattivo e alla determinazione dell’impatto olfattivo o dell’esposizione olfattiva. Tra queste, assumono un rilievo fondamentale le previsioni afferenti ai valori di accettabilità  dell’impatto olfattivo, fissati in funzione delle classi di sensibilità  dei ricettori, punto di riferimento dei valori limite e delle prescrizioni da riportare nel provvedimento abilitativo (punti 19 e 20 dell’Allegato).

5.5.7.- Infine, l’art. 6 della legge regionale impugnata prevede le modalità  attraverso le quali è demandata alla Giunta regionale la possibilità  di aggiornare il citato Allegato tecnico.

6.- Tanto premesso, può ora procedersi alla disamina delle singole questioni prospettate dal ricorso, prendendo le mosse da quelle concernenti l’asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. per contrasto con la disciplina dettata dal cod. ambiente in tema di AIA.

6.1.- Il ricorrente evidenzia che gli artt. 3, 4 e 5 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 definiscono la procedura per la valutazione dell’accettabilità  degli impatti olfattivi mentre l’Allegato tecnico stabilisce e dettaglia i metodi di monitoraggio e di determinazione degli impatti, nonchè i criteri di valutazione degli stessi sul territorio. Ciù² sul presupposto di una competenza legislativa che troverebbe riferimento nel citato art. 272-bis cod. ambiente.

6.1.1.- Ciù² posto, ad avviso del ricorrente la possibilità  di estendere l’applicabilità  del citato art. 272-bis cod. ambiente alle installazioni soggette ad AIA, espressamente considerate dalla normativa regionale censurata in ragione di quanto dettato dall’art. 1, comma 2, lettere a) e b), sarebbe tuttavia esclusa dal tenore dell’art. 267, comma 3, cod. ambiente; disposizione, quest’ultima, in forza della quale, per le dette installazioni, la disciplina di riferimento è quella offerta dal Titolo III-bis della Parte II del medesimo codice.

6.1.2.- Osserva, ancora, il ricorrente che ai sensi dell’art. 271, comma 3, cod. ambiente è riconosciuta alle Regioni la facoltà  di adottare con legge «appositi valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per le attività  scarsamente rilevanti di cui al comma 1 dell’art. 272 dello stesso cod. ambiente, ovvero le attività  per le quali non è previsto il rilascio di una autorizzazione alle emissioni. Per le attività  soggette ad autorizzazione, invece, è necessario che ciù² avvenga attraverso i piani e i programmi previsti dal d.lgs. n. 155 del 2010: il comma 4 del medesimo art. 271 cod. ambiente prevede, infatti, che «[i] piani e i programmi di qualità  dell’aria previsti dal decreto legislativo 31 agosto 2010, n. 155 possono stabilire appositi valori limite di emissione e prescrizioni più¹ restrittivi di quelli contenuti negli Allegati I, II e III e V alla parte quinta del presente decreto, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio, purchè ciù² sia necessario al perseguimento ed al rispetto dei valori e degli obiettivi di qualità  dell’aria».

6.1.3.- Le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto, ancora, con gli artt. 7, commi 4, 4-bis, 5 e 7 cod. ambiente, in quanto disciplinano procedure e attività  che spettano allo Stato in materia di AIA, poichè relative agli impianti di cui all’Allegato XII alla Parte II, eccedendo il potere legislativo riconosciuto alle Regioni dal comma 7 dell’art. 7 del citato codice.

6.1.4.- Avuto riguardo, poi, al quadro normativo dettato dal Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente in materia di AIA, il ricorrente evidenzia che le citate disposizioni della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 devono ritenersi in contrasto: a) con l’art. 29-ter cod. ambiente, in quanto la legge regionale prevede all’art. 3, per la presentazione delle istanze di AIA di competenza statale, l’obbligo di produrre, nell’ambito dell’istanza, ulteriore documentazione e informazioni rispetto a quanto previsto dalla normativa statale; b) con il successivo art. 29-septies, perchè la legge regionale non solo non si configura come uno «strumento di programmazione o di pianificazione», ma non considera, inoltre, «tutte le sorgenti emissive coinvolte», in quanto le emissioni odorigene sono riconducibili anche ad altri fonti emissive non considerate dalle disposizioni qui censurate (quali traffico e riscaldamento civile), non individua chiaramente quali sono le norme di qualità  ambientale per cui è necessario attuare le prescrizioni in materia di emissioni odorigene, nè, infine, prevede che le prescrizioni da dettare per i singoli impianti in sede di autorizzazione siano richieste dalla Regione in sede di conferenza di servizi, ma piuttosto dispone che le stesse vengano inserite d’ufficio nell’autorizzazione integrata ambientale; c) con l’art. 29-sexies, comma 3, cod. ambiente, perchè non introducono l’obbligo di rispettare «valori limite di emissione» nel territorio, ma impongono l’adozione di specifiche misure di monitoraggio, costruttive e di gestione.

6.1.5.- Il ricorrente, all’interno del gruppo di censure rivolte all’insieme di norme che costituiscono la struttura portante della legge regionale impugnata (artt. 3, 4, 5, 6, 7, 9 e l’Allegato tecnico), viste, tuttavia, sempre nell’ottica dell’affermato contrasto con la disciplina statale prevista in materia di AIA, adduce, altresì, l’irragionevolezza della disciplina impugnata ai sensi dell’art. 3 Cost., letto in stretta correlazione con il disposto di cui al giù  evocato art. 29-septies cod. ambiente.

6.2.- La difesa della Regione resistente, con riguardo a siffatto gruppo di questioni, in via pregiudiziale ha eccepito l’inammissibilità  in parte qua del ricorso, per la genericità  dell’assunto che le sostiene.

6.2.1.- L’eccezione è infondata.

Lo snodo decisivo dell’impugnazione rivolta al primo gruppo di norme contestate con il ricorso va rinvenuto nella disposta estensione della disciplina prevista dalla legge reg. Puglia n. 32 del 2018 alle installazioni soggette ad AIA.

In questo senso, assume valenza fondamentale l’impugnazione delle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 2, lettere a) e b), che tale estensione prevedono; di contro, l’ulteriore insieme delle norme regionali attinte dall’impugnazione, che rappresentano il cuore della disciplina regionale contestata con il ricorso, risultano evocate, quantomeno in prima battuta, sostanzialmente per ribadire la ragione di contrasto posta fondamentalmente a sostegno delle questioni in esame.

In altre parole, non se ne denunzia l’illegittimità  costituzionale in sì©, ma solo in vista della disposta estensione alle installazioni soggette ad AIA.

6.2.2.- Così letto, il ricorso non soffre della genericità  eccepita dalla difesa della resistente.

Le norme impugnate (art. 1, comma 2, lettere a e b), della legge regionale in esame), essenziali nell’ottica perseguita dal ricorrente, risultano, infatti, puntualmente indicate e altrettanto compiutamente scrutinate sul piano argomentativo quanto alle ragioni di addotta illegittimità  costituzionale (la conflittualità  con l’art. 267, comma 3, cod. ambiente), avuto riguardo, in particolare, alla lamentata lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

6.2.3.- Nè rileva che il contenuto dell’art. 1, comma 1, lettere a) e b), di fatto reiteri, anche in parte qua, quello in origine previsto dall’art. 1-bis della legge reg. Puglia n. 7 del 1999, introdotto nell’impianto della citata legge regionale in forza di quanto previsto dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 23 (Modifiche alla legge regionale 22 gennaio 1999, n. 7, come modificata e integrata dalla legge regionale 14 giugno 2007, n. 17) ed ora abrogato dall’art. 8 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018.

Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, non osta all’ammissibilità  della questione di legittimità  costituzionale in via principale l’integrale coincidenza della disposizione impugnata con il testo di altra anteriore non impugnata, atteso che l’istituto dell’acquiescenza non è applicabile ai giudizi in via principale e che la norma impugnata ha comunque l’effetto di reiterare la lesione da cui deriva l’interesse a ricorrere dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 60 e n. 41 del 2017).

6.3.- Nel merito, è fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con riguardo all’addotto contrasto delle dette disposizioni regionali con l’art. 267, comma 3, cod. ambiente.

6.3.1.- Come giù  evidenziato, la normativa regionale contestata dal ricorrente è espressamente estesa anche alle installazioni soggette ad AIA, sia di competenza statale sia di pertinenza regionale, secondo la ripartizione prevista dall’art. 7, commi 4-bis e 4-ter, cod. ambiente.

L’art. 1, comma 2, lettere a) e b), nel concorrere a definire l’ambito di applicazione della legge regionale sottoposta allo scrutinio di questa Corte, fa, infatti, indifferente riferimento agli Allegati VIII (che individua le installazioni soggette ad AIA) e XII (che tra quelle descritte all’interno del citato Allegato VIII, seleziona le installazioni di competenza statale) alla Parte II cod. ambiente.

La relativa disciplina, dunque, finisce per sovrapporsi a quella dettata dal cod. ambiente, in un ambito certamente ascritto alla materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, pertanto, riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Riserva, questa, che nella materia in esame diviene ancora più¹ rigorosa laddove le installazioni interessate siano assoggettate ad AIA di competenza statale (sentenza n. 141 del 2014), rispetto alle quali non sono operativi gli spazi di azione riconosciuti alle Regioni dallo stesso cod. ambiente, delimitati nei termini definiti dall’art. 7, comma 7, del citato codice.

6.3.2.- La difesa della Regione resistente, nel contrastare l’addotto difetto di competenza, per un verso evoca il tenore dell’art. 272-bis cod. ambiente, per altro verso evidenzia che le norme impugnate si legano comunque a titoli di competenza legislativa regionale concorrente (quali il governo del territorio e la tutela della salute) ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. tali da legittimare interventi normativi che siano in grado di elevare il livello di tutela ambientale garantito dalla disciplina statale di riferimento.

6.3.3.- Va tuttavia rimarcato che l’art. 272-bis risulta posto all’interno del Titolo I della Parte V cod. ambiente, facendo peraltro esplicito riferimento (comma 1), nel perimetrare il relativo ambito di applicazione, agli stabilimenti soggetti al detto Titolo (art. 267, comma 1). Stabilimenti, questi, rispetto ai quali, per espressa indicazione del comma 3 dell’art. 267 cod. ambiente, resta estranea la disciplina dettata dal Titolo I: laddove ricompresi tra le installazioni soggette ad AIA, tali stabilimenti sono infatti soggetti unicamente alla disciplina prevista dal Titolo III-bis della Parte II del medesimo codice.

L’autorizzazione ex art. 269 cod. ambiente, al cui ambito va ricondotta quella regolamentata dalla normativa regionale impugnata, risulta assorbita in quella unitariamente resa ai sensi dell’art. 29-sexies dello stesso codice; titolo il quale, a sua volta, come previsto dal comma 3 dell’articolo citato da ultimo, dovrà  anche includere i valori limite di emissione fissati per le sostanze inquinanti rilasciate nell’atmosfera.

Se dunque, come non sembra in discussione, l’art. 272-bis cod. ambiente permette al legislatore regionale di incrementare, nell’ambito delle sue competenze, lo standard di tutela ambientale, per altro verso l’art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, estendendone l’applicabilità  anche alle installazioni soggette ad AIA, si pone in immediato e insanabile contrasto con la scelta del legislatore statale, espressa dall’art. 267, comma 3, del medesimo codice, in forza della quale la disciplina dettata in materia di riduzione delle emissioni in atmosfera (all’interno della quale risulta ricondotta quella afferente le emissioni odorigene prevista dal citato art. 272 -bis) non deve trovare applicazione per le installazione soggette ad AIA, sottoposte unicamente alle previsioni contenute nel Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente.

Tale deviazione dallo specifico perimetro d’azione consentito, con l’art. 272-bis cod. ambiente, alla competenza normativa regionale concreta l’addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

6.3.4.- Nè vale evidenziare, in senso contrario, che la disciplina regionale impugnata trova fondamento in titoli di competenza legislativa concorrente e che la lesione prospettata nel ricorso deve escludersi perchè la legge regionale in contestazione realizza gli standard di tutela garantiti dalla normativa statale di riferimento.

Vero è che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’ambiente viene «”a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza”, salva la facoltà  di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più¹ elevata» pur sempre «nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell’ambiente» (sentenze n. 198 e n. 66 del 2018, n. 199 del 2014; nello stesso senso, inoltre, sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008 e n. 378 del 2007); tuttavia la valutazione intorno alla «previsione di standard ambientali più¹ elevati non può essere realizzata nei termini di un mero automatismo o di una semplice sommatoria – quasi che fosse possibile frazionare la tutela ambientale dagli altri interessi costituzionalmente rilevanti – ma deve essere valutata alla luce della ratio sottesa all’intervento normativo e dell’assetto di interessi che lo Stato ha ritenuto di delineare nell’esercizio della sua competenza esclusiva». (sentenza n. 147 del 2019)

In relazione al campo di azione garantito alle Regioni in materia di «emissioni odorigene», il dato normativo di riferimento, che definisce anche i confini di legittimità  del relativo intervento, è offerto dall’art. 272-bis cod. ambiente: lo spazio di intervento consentito alle Regioni, in coerenza, va ristretto all’interno del perimetro di operatività  tracciato dalla norma statale, con conseguente applicazione delle relative regole di esclusione, prima tra tutte quella tracciata dall’art. 267, comma 3, del medesimo codice.

Se dunque la competenza esclusiva prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. non esclude aprioristicamente interventi regionali, anche legislativi, destinati ad integrare il dato normativo nazionale, soprattutto quando assentiti da quest’ultimo, è tuttavia necessario che ciù² avvenga in termini di piena compatibilità  con l’assetto normativo individuato dalla legge statale, non potendo tali interventi alterarne il punto di equilibrio conseguito ai fini di tutela ambientale (sentenza n.147 del 2019).

6.4.- La fondatezza della questione prospettata in riferimento all’art. 1, comma 2, lettere a) e b), e l’ablazione che ne consegue, assorbono la disamina degli ulteriori profili di illegittimità  costituzionale addotti dalla ricorrente con riferimento al primo gruppo di questioni, compreso anche quello relativo all’art. 3 Cost.

7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri denunzia, ancora, l’illegittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente.

7.1.- Ad avviso del ricorrente, tramite le citate disposizioni vengono introdotte, in una materia di esclusiva competenza legislativa statale, ulteriori contenuti ai fini della presentazione delle istanze per la VIA nonchè per la verifica di assoggettabilità  a VIA, diversi da quelli prescritti dalle citate norme statali.

In particolare, secondo il ricorrente, i contenuti richiesti dall’art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, ai fini del controllo delle emissioni delle sostanze odorigene, non sono previsti dall’art. 19 cod. ambiente e dall’Allegato IV-bis alla Parte II del medesimo codice per lo studio preliminare ambientale redatto dal proponente; nè, ancora, coincidono con quelli sanciti dal successivo art. 22, in uno all’Allegato VII alla Parte II del detto codice, avuto riguardo allo studio di impatto ambientale predisposto sempre dal proponente.

In questa ottica le citate disposizioni regionali esonderebbero dagli argini della competenza normativa, riconosciuta alle Regioni ed alle Province autonome, nei limiti di quanto previsto dall’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente. Di qui, sempre secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’illegittimità  della norma regionale impugnata, che non sarebbe riconducibile ad alcuna delle finalità  in vista delle quali il legislatore statale ha riconosciuto un margine di intervento alle Regioni nella materia qui considerata.

7.2.- La difesa della resistente, anche con riferimento a tale gruppo di censure, ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni per la genericità  delle argomentazioni addotte.

7.2.1.- L’eccezione non è fondata.

Infatti, nel ricorso viene dato puntuale risalto all’art. 1, comma 2, lettere c) e d), della legge regionale impugnata (che dettano l’estensione della relativa disciplina regionale ai progetti soggetti a verifica di assoggettabilità  a VAS e a VAS), cui viene giustapposto, con altrettanto adeguata argomentazione, il riferimento ai commi 1 e 2 dell’art. 3 della stessa legge (che descrivono il contenuto degli oneri di documentazione e allegazione posti a carico del proponente e dispongono altresì l’onere di autocertificazione gravante su quest’ultimo in caso di insussistenza di sorgenti). Disposizioni queste cui viene contrapposto in primo luogo il limite fissato dall’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, quanto agli spazi di intervento normativo riconosciuti alle Regioni in materia di VIA, nonchè altre norme del medesimo codice dedicate a questo tema, al fine di sottolineare al meglio le ragioni di conflitto con la disciplina sostanziale poste a fondamento dell’addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost..

In questa ottica, finisce per non assumere rilievo il silenzio serbato dal ricorso quanto alle altre disposizioni della legge regionale in esame, diverse da quelle contenute nel citato art. 3, che pure risultano fatte oggetto, quantomeno sul piano della mera indicazione nominale, delle censure esposte in riferimento al gruppo di questioni in oggetto. E ciù² sia perchè l’accoglimento della questione riferita all’art. 1, comma 2, lettere c) e d), avrebbe comunque un valore assorbente, al pari di quanto giù  evidenziato in relazione alle medesime disposizioni scrutinate sotto il versante del rispetto delle disposizioni statali in tema di AIA, sia perchè l’ablazione dell’art. 3, commi 1 e 2, porterebbe a travolgere in via consequenziale anche le altre disposizioni impugnate, per la omogeneità  che ne lega i rispettivi contenuti, tale da deprivare di rilievo l’assenza di argomentazione sul punto.

7.3.- Nel merito, le censure prospettate dal ricorrente non colgono nel segno.

7.3.1.- Questa Corte ha recentemente affermato che la normativa in tema di VIA rappresenta, «anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di protezione uniforme che si impone sull’intero territorio nazionale, pur nella concorrenza di altre materie di competenza regionale» (sentenze n. 93 del 2019 e n. 198 del 2018). La Corte ha altresì precisato che l’art. 7-bis cod. ambiente, evocato dal ricorrente, costituisce uno degli snodi fondamentali della riforma apportata dal decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114); tale disposizione, infatti, rientra tra quelle «che – in attuazione degli obiettivi [&] di “semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto ambientale” e di “rafforzamento della qualità  della procedura di valutazione di impatto ambientale” – determinano un tendenziale allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali, assegnando allo Stato l’apprezzamento dell’impatto sulla tutela dell’ambiente dei progetti reputati più¹ significativi e, così, evitando la polverizzazione e differenziazione delle competenze che caratterizzava il previgente sistema». L’unitarietà  e l’allocazione in capo allo Stato delle procedure relative a progetti di maggior impatto ambientale ha risposto, pertanto, «ad una esigenza di razionalizzazione e standardizzazione funzionale all’incremento della qualità  della risposta ai diversi interessi coinvolti, con il correlato obiettivo di realizzare un elevato livello di protezione del bene ambientale» (sentenze n. 93 del 2019 e n. 198 del 2018).

Il legislatore statale ha dunque riservato a se stesso, in via esclusiva, la disciplina dei procedimenti di verifica ambientale, definendo le modalità  attraverso le quali fissare un equilibrio fra gli interessi e i diversi valori coinvolti. In particolare, come detto, la disciplina della VIA è mossa dalla necessità  di affiancare alla tutela ambientale anche la semplificazione, razionalizzazione e velocizzazione dei procedimenti: esigenze che sarebbero frustrate da interventi regionali che, incidendo sul relativo procedimento, finiscano per appesantirne il portato, in aperta contraddizione con le scelte del legislatore statale.

In questa cornice non è casuale, a tale riguardo, che l’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, pur riconoscendo uno spazio di intervento alle Regioni e Province autonome, ne definisca tuttavia il perimetro d’azione in ambiti specifici e puntualmente precisati. Gli enti regionali, infatti, possono disciplinare, «con proprie leggi o regolamenti l’organizzazione e le modalità  di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIa», stabilendo «regole particolari ed ulteriori» solo e soltanto «per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità  della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la destinazione [&] dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie» (sentenza n. 198 del 2018).

Fuori da questi ambiti, sarebbe dunque preclusa alle Regioni, quale che sia la competenza che le adducano, la possibilità  di incidere sul dettato normativo che attiene ai procedimenti di verifica ambientale così come definito dal legislatore nazionale.

7.3.2.- Ciù² precisato, ad avviso del ricorrente, le disposizioni contenute nell’art. 3, comma 1, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, imponendo al proponente di allegare all’istanza rivolta all’autorità  competente la documentazione relativa alla individuazione e alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene coinvolte nel progetto in uno alla stima del relativo impatto ambientale, influirebbero, alterandone il portato, sulle procedure di verifica di assoggettabilità  a VIA (art. 19 cod. ambiente) o di VIA (artt. 21 e 22 cod. ambiente).

Imporrebbero, infatti, un ulteriore aggravio sia per il proponente che per l’amministrazione, chiamata verificare il contenuto di tali atti integrativi. Analogo giudizio è espresso con riferimento all’autocertificazione, che il proponente/gestore deve rendere in caso di insussistenza di sorgenti odorigene significative.

7.3.3.- Siffatto assunto non è condivisibile.

Le norme censurate, infatti, non incidono sulla struttura del procedimento di verifica; non mettono in gioco il riparto di competenze tra Stato e Regioni; non alterano l’iter procedurale congegnato dalla legge nazionale; non influiscono sulla individuazione dei progetti soggetti a verifica di assoggettabilità  a VIA o assoggettati a VIA. In altre parole, non incidono sulla disciplina della VIA sul versante del relativo procedimento. Ne implementano, piuttosto, i contenuti sostanziali con indicazioni che il legislatore nazionale, in forza di quanto espressamente previsto dall’art. 272-bis cod. ambiente, ha specificatamente consentito alla competenza normativa regionale.

Da qui l’inconferenza del riferimento all’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente.

7.3.4.- Del resto, proprio le norme interposte evocate dal ricorrente a sostegno della ritenuta illegittimità  costituzionale contengono un richiamo aperto agli oneri che gravano sul proponente quanto al tema dell’impatto ambientale correlato alle possibili emissioni inquinanti legate al progetto da verificare. Richiamo che, quanto al contenuto sostanziale dei conseguenti adempimenti, non può che dipendere dal dato normativo di riferimento, in parte qua legato alla natura delle emissioni da considerare al fine.

In particolare, quanto allo studio preliminare ambientale predisposto dal proponente ex art. 19 cod. ambiente, in forza del quale l’autorità  competente procederà  alla verifica degli impatti ambientali del progetto ed il cui contenuto risulta determinato dall’Allegato IV-bis alla Parte II, del medesimo codice, la normativa statale prevede espressamente (art. 3 del citato Allegato) l’onere, per il proponente, di provvedere alla descrizione di tutti i probabili effetti rilevanti del progetto sull’ambiente, e tra questi anche quelli inerenti alle emissioni, oggi da aggiornare in relazione ai parametri afferenti quella di matrice odorigena.

Ancora, in tema di VIA, lo studio di impatto ambientale previsto dall’art. 22 cod. ambiente, da allegare alla relativa istanza ex art. 23, comma 1, lettera b), dello stesso codice, deve contenere, ai sensi del comma 3 dell’art. 22, tra le altre informazioni, la descrizione dei probabili effetti significativi del progetto sull’ambiente (lettera b), quella inerente alle misure previste per evitare, prevenire o ridurre e, possibilmente, compensare i probabili impatti ambientali significativi e negativi (lettera c), nonchè il progetto di monitoraggio dei potenziali impatti ambientali significativi e negativi derivanti dalla realizzazione e dall’esercizio del progetto (lettera e). Ciù² in linea, del resto, con i contenuti del detto studio, ulteriormente definiti dall’Allegato VII alla Parte II cod. ambiente, in forza del quale il proponente deve provvedere, tra l’altro, alla descrizione dei probabili impatti ambientali rilevanti del progetto proposto, dovuti, in particolare all’emissione di inquinanti (punto 5, lettera c); alla descrizione dei metodi di previsione utilizzati per individuare e valutare gli impatti ambientali significativi del progetto (punto 6); alla descrizione delle misure previste per evitare, prevenire, ridurre o, se possibile, compensare gli impatti ambientali significativi e negativi identificati del progetto e, ove pertinenti, delle eventuali disposizioni di monitoraggio (punto 7).

7.3.5.- All’evidenza, dunque, si tratta di incombenze rispetto alle quali si sovrappone il disposto delle norme regionali censurate, ma solo sul piano del contenuto delle relative informazioni da offrire all’autorità  competente in ordine alla documentazione che permetta l’individuazione e la caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative nonchè alla stima dell’impatto delle relative emissioni.

Il tutto senza incidere sulle connotazioni dei rispettivi procedimenti, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa del ricorrente, in parte qua smentita dal tenore letterale dell’art. 3, comma 4, della legge regionale censurata; disposizione, questa, attraverso la quale vengono fatte salve le previsioni normative vigenti inerenti l’istruttoria tecnico amministrativa alla quale dovranno accedere le informazioni afferenti il tema delle potenziali emissioni odorigene.

Di qui la non fondatezza delle questioni in oggetto.

8.- Il ricorrente ha anche impugnato l’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), in riferimento all’art. 279 cod. ambiente.

8.1.- La disposizione censurata prevede che la «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nel provvedimento, anche in esito alle attività  di cui al comma 2, determina l’applicabilità  del sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore».

Il ricorrente – dopo aver premesso che la previsione appare sommariamente formulata, in quanto il comma 2 richiamato non prevede attività  in senso stretto, se non «dichiarative» – ritiene che la disposizione impugnata, nel riferirsi al «sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore» abbia inteso richiamarsi alla disciplina statale e dunque all’art. 279 cod. ambiente, che definisce le sanzioni penali e amministrative previste per le violazioni nel campo delle emissioni in atmosfera.

In ragione di tanto, ad avviso del ricorrente, la norma censurata delinea surrettiziamente fattispecie incriminatrici nuove, consistenti nella «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nel provvedimento», da punire, per l’appunto, con le sanzioni previste dal citato art. 279 cod. ambiente.

La previsione andrebbe dunque ad incidere sull’«ordinamento penale», materia riservata in via esclusiva al legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

8.2.- Per quanto il riferimento all’art. 279 cod. ambiente non sia particolarmente dettagliato, il ricorso consente comunque di pervenire ad una puntuale ricostruzione del tenore della censura.

Non emergono, dunque, ragioni ostative alla disamina nel merito della questione; e, del resto, la stessa eccezione sollevata in parte qua dalla difesa della Regione non è stata in alcun modo argomentata.

8.3.- Nel merito, la questione non è fondata nei termini precisati di seguito.

8.3.1.- Seguendo il medesimo circuito interpretativo tracciato dal ricorso, occorre muovere dalla considerazione di fondo che informa la prospettazione del ricorrente, in forza della quale le emissioni odorigene si inquadrano all’interno dei fenomeni di inquinamento atmosferico di cui alla Parte V cod. ambiente, come del resto oggi confermato dalla specifica collocazione dell’art. 272-bis.

Di qui la correlazione alla disciplina sanzionatoria prevista da tale cornice normativa, identificata dal ricorrente nel disposto dell’art. 279 cod. ambiente.

8.3.2.- Tale articolo, composto da più¹ commi, descrive un complesso quadro sanzionatorio: prende in considerazione condotte diverse e prevede sia illeciti amministrativi, sia reati contravvenzionali.

Il ricorso, come anticipato, reca un riferimento all’art. 279 cod. ambiente non altrimenti dettagliato: a tale apparente indeterminatezza può tuttavia ovviarsi, per un verso, considerando il tenore della censura, prospettata in ragione della ritenuta violazione della lettera l) del secondo comma dell’art. 117 Cost.; per altro verso, dando rilievo al contenuto della norma censurata, che pone un esplicito riferimento alle sole condotte legate alle violazioni «delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nei provvedimenti».

8.3.3.- Ciù² impone, in linea con la prospettazione del Presidente del Consiglio dei ministri, di restringere il campo del richiamo operato dalla norma censurata alla sola fattispecie prevista dal comma 2 dell’evocato art. 279 cod. ambiente. Disposizione, questa, che, per l’appunto, punisce con l’arresto fino ad un anno o con l’ammenda fino a 10.000 euro chi, nell’esercizio di uno stabilimento, «viola i valori limite di emissione stabiliti dall’autorizzazione, dagli Allegati I, II, III o V alla parte quinta del presente decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’articolo 271».

8.3.4.- Sempre muovendo dal parametro costituzionale evocato, il campo di indagine (afferente al richiamo che la disposizione censurata opera alla detta norma statale) si riduce ulteriormente alle sole condotte che si sostanziano nella violazione dei valori limite previsti nelle autorizzazioni. L’art. 279, comma 2, cod. ambiente, attualmente, non sanziona più¹ penalmente la violazione delle prescrizioni impartite dal titolo abilitativo reso ai sensi dell’art. 269 dello stesso codice: in forza delle modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lettera o), numeri 2) e 3), del d.lgs. n. 183 del 2017, infatti, la violazione delle citate prescrizioni non è più¹ sanzionata penalmente, ma dà  luogo all’illecito amministrativo previsto dal nuovo comma 2-bis dello stesso art. 279.

La norma censurata, dunque, vista in una prospettiva esclusivamente penale, quale quella imposta dal parametro costituzionale evocato, assegna un rilievo essenziale alla presenza di un atto amministrativo che abbia recepito le relative indicazioni quanto ai valori limite previsti dalla stessa disciplina regionale. Ciù² a differenza della disposizione statale cui si richiama implicitamente, secondo l’impostazione sottesa al ricorso. L’art. 279, comma 2, cod. ambiente contiene, infatti, un più¹ ampio riferimento anche alla violazione dei valori limite emergenti «dagli Allegati I, II, III o V alla parte quinta del presente decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’articolo 271» così da dare rilievo anche a condotte che sembrano prescindere dal contenuto o meglio dalla presenza stessa di un atto amministrativo abilitativo.

8.3.5.- Così ricostruiti sia il perimetro della censura sia, in via interpretativa, il tenore della disposizione censurata, letta attraverso il richiamo alla norma statale evocata a supporto della questione, la doglianza del ricorrente deve ritenersi infondata.

L’impugnazione del ricorrente, infatti, risulta rivolta nei confronti di una norma regionale che, così interpretata, richiama una disposizione statale nella parte in cui questa prevede sanzioni penali per la violazione di dati prescrittivi (i valori limite) definiti da uno specifico provvedimento amministrativo (l’autorizzazione riconducibile all’art. 269 cod. ambiente).

Secondo la giurisprudenza della Corte «la legislazione regionale – pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di norme penali, nè nel senso di introdurre nuove incriminazioni, nè in quello di rendere lecita un’attività  penalmente sanzionata dall’ordinamento nazionale (a quest’ultimo riguardo, ex plurimis, sentenze n. 185 del 2004, n. 504, n. 213 e n. 14 del 1991) – può, tuttavia, “concorrere a precisare, secundum legem, i presupposti di applicazione di norme penali statali”; [&] ciù², particolarmente, quando la legge statale “subordini effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi (o legislativi) regionali” (il riferimento è, in particolare, alle cosiddette norme penali in bianco: sentenze n. 63 del 2012 e n. 487 del 1989)» (da ultimo, sentenza n. 46 del 2014).

Se dunque «resta preclusa al legislatore regionale una specifica ed autonoma determinazione delle fattispecie cui sono collegate le pene previste dalla legislazione statale (sentenza n. 387 del 2008; cfr. pure le sentenze n. 210 del 1972 e n. 104 del 1957)», per altro verso questa Corte ha ritenuto legittime norme regionali che si limitano «ad operare un mero rinvio a norme penali di matrice statale» (sentenza n. 295 del 2009).

Da qui l’infondatezza della censura rivolta alla norma oggetto di scrutinio, interpretata in termini coerenti al contenuto del ricorso.

9.- Il ricorrente ha infine addotto l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell’art. 123 Cost., in relazione all’art. 44, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 12 maggio 2004, n. 7 (Statuto della Regione Puglia), nonchè dell’art. 117, sesto comma, Cost. in relazione agli artt. 7, comma 7, e 7-bis, comma 8, cod. ambiente.

9.1.- La disposizione censurata prevede, al comma 1, che «[l]a Giunta regionale con propria deliberazione provvede all’aggiornamento dell’allegato annesso alle presenti disposizioni». Il successivo comma 2 dispone che la Giunta regionale «definisce nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità , disposizioni volte alla minimizzazione dell’impatto olfattivo per particolari categorie di attività ».

9.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma regionale impugnata reca, all’evidenza, una ipotesi di delegificazione che, tuttavia, contrasta, sotto molteplici profili, con la disciplina contenuta nello statuto reg. Puglia; sotto altri profili, con alcune disposizioni del cod. ambiente in tema di AIA e di VIA.

9.2.1.- Sotto il primo versante, il ricorrente, dopo avere premesso che le norme degli statuti regionali condizionano la validità  delle norme prodotte da una legge della medesima Regione, le quali non possono discostarsene, pena la violazione dell’art. 123 Cost., evidenzia che, in base all’art. 44, comma 1, secondo periodo, dello statuto reg. Puglia, la «legge regionale indica le norme da delegificare e i principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione. Le materie oggetto di legislazione concorrente non possono essere delegificate».

La disposizione censurata si discosta, secondo il ricorrente, dalle sopra citate previsioni statutarie perchè: a) affida la modifica dell’Allegato alla legge reg. Puglia n. 32 del 2018 a una deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un regolamento, peraltro da approvare nel rispetto di specifiche prescrizioni procedurali (art. 44, comma 2, dello statuto reg. Puglia); b) risulta del tutto carente sotto il profilo della indicazione dei principi che dovrebbero guidare la Giunta nell’attività  di delegificazione, non potendosi al riguardo considerare sufficiente la generica disciplina posta dal sopra richiamato art. 6, comma 2, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018; c) utilizza lo strumento della delegificazione in violazione del divieto statutario per le materie di legislazione concorrente, strumento che, ancora più¹ radicalmente, deve ritenersi precluso per quelle di legislazione esclusiva statale, nelle quali le Regioni operano nello spazio lasciato dallo stesso legislatore statale.

9.2.2.- Sotto altro profilo, ad avviso del ricorrente la fattispecie di delegificazione introdotta dalla normativa regionale in esame contrasta altresì con l’art. 117, sesto comma, Cost. nella misura in cui è diretta a delegificare previsioni espressamente destinate ad applicarsi ai procedimenti di AIA e VIA di competenza sia statale, sia regionale.

Muovendo dal dato certo in forza del quale la disciplina contenuta nell’Allegato di cui si discute ricade certamente nella materia esclusiva statale della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ex art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., deve altresì evidenziarsi, secondo il ricorrente, che, in forza dell’evocato parametro costituzionale, nelle materie di legislazione statale esclusiva le Regioni possono esercitare potestà  regolamentare solo sulla base di una delega dello Stato.

Con riguardo alla disciplina relativa all’AIA, tale delega scaturisce dall’art. 7, comma 7, cod. ambiente che, tuttavia, si riferisce esclusivamente ai titoli di competenza legislativa regionale. In riferimento, poi, alla VIA, l’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente riconosce uno spazio d’intervento alle leggi e ai regolamenti regionali esclusivamente in riferimento alle procedure di propria competenza e per profili strettamente delimitati.

Di qui le ragioni di illegittimità  costituzionale prospettate.

9.3.- La Regione ritiene infondate le censure rivolte all’art. 6 della legge regionale in esame.

Ad avviso della resistente, con particolare riguardo alle censure prospettate in riferimento all’art. 123 Cost., la disposizione impugnata non darebbe luogo ad alcuna delegificazione; prevede, piuttosto, l’aggiornamento di un contenuto meramente tecnico, quale quello descritto nell’Allegato, così da riportare l’atto in questione all’interno delle competenze espressamente proprie della Giunta Regionale.

Non rileva, inoltre, il mancato riferimento all’adozione di un regolamento, perchè si prevede comunque la forma tipica dei provvedimenti normativi generali propria delle deliberazioni della Giunta, senza peraltro escludere aprioristicamente l’acquisizione del parere della commissione consiliare competente in materia, non incompatibile con i primi.

9.4.- La questione prospettata in riferimento all’art. 123 Cost. merita l’accoglimento.

9.4.1.- In primo luogo va smentita la tesi difensiva della Regione resistente in forza della quale nel caso non ci si troverebbe innanzi a una delegificazione.

La Regione Puglia, inglobando l’Allegato tecnico all’interno della disciplina legislativa ora posta allo scrutinio della Corte, ha dato forza di legge alle relative disposizioni. Ciù², peraltro, in linea con il dato normativo previgente, giacchè anche la legge regionale n. 7 del 1999, che giù  regolava la materia delle emissioni odorigene nel territorio pugliese, annetteva, quale parte del relativo provvedimento legislativo, l’Allegato tecnico contenente le disposizioni attraverso le quali pervenire, in particolare, alla definizione dei valori soglia destinati ad informare l’azione amministrativa in materia.

Vero è che la stessa legge, all’art. 1, comma 2, demandava alla Giunta regionale la possibilità  di modificare i contenuti del detto Allegato, senza che lo Stato avesse mai sollevato contestazione alcuna. Ma tale circostanza, come giù  evidenziato, è notoriamente ininfluente sull’attuale possibilità  dello Stato di agire per rilevare, ora, i vizi della nuova disposizione legislativa che reitera violazioni giù  presenti in fonti legislative regionali previgenti e mai impugnate.

Certa dunque la forza di legge ascritta all’Allegato, la previsione in forza della quale se ne consente l’aggiornamento non può avere altro significato che quello dell’attribuzione alla Giunta regionale della potestà  di innovare il dato legislativo, dando sostanza alla funzione tipicamente propria dei fenomeni di delegificazione.

9.4.2.- Ciù² posto, va rimarcato che lo statuto reg. Puglia, nel definire i tratti della potestà  regolamentare della Giunta regionale (art. 44, commi 1, primo periodo, e 2), ha altresì dettato il procedimento da seguire in caso di delegificazione, disponendo a tal fine che la stessa debba essere prevista da una legge, la quale individui le norme da delegificare e contenga i principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione (art. 44, comma 1, secondo periodo); e ciù² sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività  di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), così da evitare che tale ultima attività  venga effettuata in bianco, lasciando di fatto l’intera disciplina di riferimento integralmente nelle mani della fonte secondaria.

9.4.3.- Lo statuto impone dunque, per una delegificazione conforme al suo dettato, la forma del regolamento, sottoposto al parere preventivo delle commissioni consiliari permanenti competenti per materia (implicitamente favorevole se non reso entro trenta giorni), così permettendo, per un verso il coinvolgimento dell’organo rappresentativo nell’attività  di delegificazione, per altro verso, in ragione di quanto previsto dall’art. 53 dello stesso statuto, di sottoporre l’atto di delegificazione alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, prevista per le leggi e per i regolamenti e non per gli atti privi della forma regolamentare.

9.4.4.- Ciù² precisato, le disposizioni censurate contenute nell’impugnato art. 6 si pongono in contrasto con lo statuto, dando corpo all’addotta violazione dell’art. 123 Cost.

Le disposizioni censurate, infatti, demandano alla Giunta il compito di aggiornare l’Allegato tecnico, rendendo dunque possibili modifiche allo stesso senza precisare le forme che dovrà  assumere l’attività  di delegificazione e dunque legittimando strumenti diversi da quello regolamentare.

Difettano, inoltre, della imprescindibile indicazione dei principi di massima chiamati a delimitare l’operato della Giunta nel procedere alla delegificazione, dovendosi escludere che gli stessi possano ricavarsi dalle indicazioni offerte dal comma 2 dell’impugnato art. 6: disposizione, questa, il cui contenuto, tanto criptico quanto generico, non consente di superare la doglianza del ricorrente in parte qua.

E’ appena il caso di ricordare che, secondo il costante orientamento di questa Corte, tracciato con continuità  precedentemente e successivamente alla riforma del Titolo V della Parte seconda Cost., lo statuto, nell’ordinamento regionale, costituisce fonte sovraordinata rispetto alla legge regionale. Quest’ultima, dunque, se si pone in contrasto con la fonte statutaria interposta, viola l’art. 123 Cost. (sentenze n. 119 del 2006; n. 993 del 1988 e n. 48 del 1983).

Di qui l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell’art. 123 Cost.

9.5.- La fondatezza della questione sotto questo profilo, portando a una integrale ablazione della norma in questione, assorbe lo scrutinio sia dell’ulteriore censura prospettata dal Governo, sempre in riferimento alla ritenuta violazione dell’art. 123 Cost. (in relazione all’implicito limite statutario della potestà  regolamentare regionale riferito alle materie di competenza esclusiva dello Stato), sia della questione prospettata in relazione all’art. 117, sesto comma, Cost.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene);

2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9 e dell’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e in relazione agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con il ricorso indicato in epigrafe;

4) dichiara non fondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e in relazione all’art. 279 del d.lgs. n. 152 del 2006, con il ricorso indicato in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/7/2019 n.178 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Luca Antonini, Redattore; (giudizio di legittimità  costituzionale promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra il Comune di Brescia e altri e F. P. G. e altri, con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017, iscritta al n. 28 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2018).

All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere, riconoscendosi che la suddetta competenza regionale non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni.

1.- Costituzione Italiana – incidente di costituzionalità  – sentenza non definitiva e non ordinanza del giudice a quo – non rileva.

2.- Regioni – Edilizia ed Urbanistica – legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) – ratio e portata.

3.- Regioni – Edilizia ed Urbanistica – divieto ai Comuni, ai sensi dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente – violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost. – sussiste.

1.  Non è rilevante che le questioni di costituzionalità  siano state promosse con la forma di sentenza non definitiva anzichè di ordinanza. (Nel caso in esame, il giudice a quo – dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta infondatezza della stessa – ha disposto la sospensione del procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria della Corte Costituzionale sicchè a tali atti, anche se assunti con la forma di sentenza, è stata riconosciuta sostanzialmente natura di ordinanza, in conformità  a quanto previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87).

2. La legge Reg. Lombardia n. 31 del 2014 persegue innovative finalità  generali, consistenti nell’orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree giù  urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di aree giù  edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente insostenibile (art. 1).

Essa quindi, da un lato, traguarda le più¹ recenti concezioni di territorio, considerato non più¹ solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche) e, dall’altro, è avvertita sul fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più¹ gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.

In quest’ottica la legge regionale si distingue per aver definito il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico» (art. 1, comma 2).

La legge regionale quindi, nelle sue finalità  generali, dimostra di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità  territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità  di interessi e utilità  collettive, anche di natura intergenerazionale.

3 .Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.

Il divieto di jus variandi di cui alla disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si pone, in particolare, in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà  verticale. La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, nel nostro ordinamento è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità  pubblica).

Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più¹ ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità  di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 e s.m.i.).

Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più¹ vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale. Ha così stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto, alle potenzialità  di differenziazione insite nella potestà  allocativa delle Regioni nelle materie di loro competenza.

Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale, ciù² non comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della protezione di concorrenti interessi generali collegati a una valutazione più¹ ampia delle esigenze diffuse sul territorio.

Anche dopo l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, va ribadito, con riguardo all’autonomia dei Comuni, che essa non implica una riserva intangibile di funzioni, nè esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni giù  assegnate agli enti locali. Va, parimenti, escluso che il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti. La competenza concorrente in materia di governo del territorio, infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a intervenire nell’ambito di disciplina della pianificazione urbanistica: è la stessa norma, del resto, che individua le funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme«le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione: art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito.

All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere, riconscendosi che la suddetta competenza regionale non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni.

Su questo piano, è quindi richiesto uno scrutinio particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni siano tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell’esercizio della competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto piuttosto comprima l’esercizio stesso della potestà  pianificatoria, paralizzandola per un periodo temporale, così come previsto dall’art. 5, comma 4 cit.: in questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il giudizio di costituzionalità  non ricade tanto, in via astratta, sulla legittimità  dell’intervento del legislatore regionale, quanto, piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni giù  assegnate agli enti locali.

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra il Comune di Brescia e altri e F. P. G. e altri, con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017, iscritta al n. 28 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione del Comune di Brescia, dell’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), della Legambiente Onlus, di F. P. G. e altra, nonchè l’atto di intervento della Regione Lombardia;

udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice relatore Luca Antonini;

uditi gli avvocati Mauro Ballerini per il Comune di Brescia, Alberto Fossati per l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), Emanuela Beacco per la Legambiente Onlus, Giandomenico Falcon e Italo Ferrari per F. P. G. e altra e Piera Pujatti per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.- Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28 del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.

L’oggetto del giudizio amministrativo è la variante generale al piano di governo del territorio (PGT) adottata nel 2015 dal Comune di Brescia, e poi approvata, che è stata impugnata dai proprietari di alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle possibilità  edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche. Ad avviso degli originari ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto, invece, mantenere ferme tali previgenti previsioni ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, e istruire l’istanza da loro tempestivamente presentata, sulla base del comma 6 dello stesso articolo, volta all’approvazione del progetto di piano attuativo.

Il giudice rimettente, ricordate in premessa le finalità  generali della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, dirette a stabilire «criteri di sostenibilità  e di minimizzazione del consumo di suolo», e le «definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana», emergenti rispettivamente dagli artt. 1 e 2 della stessa, richiama poi testualmente il contenuto dell’art. 5, rubricato «[n]orma transitoria».

I commi da 1 a 3 di quest’ultima disposizione strutturano un percorso volto a integrare il piano territoriale regionale (PTR) con le previsioni dei nuovi contenuti introdotti dalla stessa legge, e, successivamente, ad adeguare a questo i piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e i piani di governo del territorio (PGT) degli enti locali. Per l’integrazione del PTR è previsto il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge; per l’adeguamento dei PTCP, di ulteriori dodici mesi da tale adempimento, mentre, per l’adeguamento dei PGT, il termine è stabilito in coincidenza con la prima scadenza del documento di piano, che costituisce il primo dei tre atti in cui si articola il PGT. Il successivo comma 4 disciplina specificamente i poteri comunali fino all’adeguamento del PGT sopra ricordato e, comunque, fino alla definizione nello stesso della soglia comunale del consumo di suolo: in tale periodo temporale «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione giù  vigenti, per la finalità  di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività  economiche giù  esistenti, nonchè quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

Il comma 6 dello stesso art. 5 stabilisce che le istanze dei privati volte a sottoporre al Comune piani attuativi conformi o in variante, connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della legge, debbono essere presentate entro trenta mesi da tale data; disciplina il relativo procedimento amministrativo e dispone che la convenzione deve essere «tassativamente stipulata entro dodici mesi dall’intervenuta esecutività  della delibera comunale di approvazione definitiva». Il comma 7 prevede l’esercizio di poteri sostitutivi regionali nei casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti ora richiamati. Il comma 9 prende in considerazione i «piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti»: in tali casi, «i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità  delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità  assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi».

2.- Nell’introdurre i motivi a fondamento del dubbio di costituzionalità , il Consiglio di Stato ritiene che i commi 3 e 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 non possano essere interpretati nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia come comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre nuovo consumo di suolo. A tale esito osterebbero sia il criterio di interpretazione sistematica, trattandosi di una norma transitoria, sia quello letterale, attesa la perentorietà  della prescrizione dell’ultimo periodo del comma 4, laddove afferma che, fino al completamento dell’adeguamento prescritto, «sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

Ciù² posto il rimettente ritiene rilevanti le questioni di legittimità  costituzionale prospettate in via subordinata dall’appellante amministrazione comunale, vertenti proprio sull’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 e, quindi, sulla legittimità  del limite al potere comunale di modificare le previsioni del documento di piano vigente, anche senza che ciù² comporti nuovo consumo di suolo.

A tale riguardo si specifica che il dubbio di costituzionalità  riguarda il testo originario della disposizione, precedente alle modifiche – che non assumerebbero quindi rilievo nella controversia – apportate dalla sopravvenuta legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Infatti, la legittimità  dell’atto amministrativo andrebbe accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione; inoltre, la novella intervenuta recherebbe prescrizioni di natura innovativa, che non assumono nè carattere retroattivo, nè natura interpretativa.

3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità  costituzionale il rimettente premette alcune osservazioni di carattere generale, dirette, da un lato, a inquadrare, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, i poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri urbanistici dei Comuni, in ragione di «concorrenti interessi generali», per poi concludere che «la problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità  ed adeguatezza». Dall’altro, a specificare che nella giurisprudenza amministrativa si è affermato il riferimento a «una nozione ampia e funzionalizzata del concetto di “governo del territorio”», per la quale l’urbanistica e il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, «solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone una visione alquanto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo».

Una volta ricordato che «nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica», l’ultimo periodo del comma 4 e il comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti dal dubbio di costituzionalità , in primo luogo con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto a) «una scelta di particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal legislatore anzichè dalle amministrazioni comunali, b) si sarebbe conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione amministrativa alle stesse spettanti.

Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro [&] del principio di sussidiarietà ». Il giudice a quo osserva che «le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente», richiamati dalla norma, diverrebbero «immodificabili» seppure per un periodo di tempo, da un lato «contenuto», ma, dall’altro, «incerto nella sua ampiezza». Sarebbe pertanto inibita all’ente locale «la potestà  di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente», che costituisce la parte più¹ rilevante e qualificante del PGT, e il relativo contenuto verrebbe “cristallizzato” alla data di emanazione della legge regionale n. 31 del 2014.

Il ruolo del Comune sarebbe in tal modo «confinato nell’ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata», mentre il principio di sussidiarietà  verticale richiederebbe che i compiti di pianificazione urbanistica spettino a tale ente coerentemente con «l’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività  locale, essendo il Comune l’ente appartenente ad un livello di governo più¹ prossimo ai cittadini».

A conforto di tale affermazione, il rimettente richiama alcuni principi «costantemente predicati nella giurisprudenza amministrativa» nell’intento di «garantire il potere regionale di partecipazione alla formazione dell’atto a complessità  diseguale di pianificazione generale, pur nella riaffermazione del principio per cui la funzione di pianificazione urbanistica resta saldamente rimessa alla responsabilità  dell’amministrazione comunale». In particolare, se di regola il Comune non potrebbe disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (Regione o Provincia) titolari del relativo potere, potrebbe tuttavia «discrezionalmente concretizzarne i contenuti».

Pertanto, come sarebbe «illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali», così, laddove «ciù² avvenisse con atto di matrice legislativa», la competenza del Comune «potrebbe essere “difesa” rimettendo alla Corte costituzionale il giudizio di legittimità  sulla legge medesima in relazione al parametro che prevede ed eleva il principio di sussidiarietà , rappresentato dal combinato disposto degli articoli 5 e 118 della Carta Fondamentale».

Il giudice rimettente ritiene quindi di trovarsi «in presenza proprio di tale evenienza» in quanto: a) l’art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nello stabilire un termine alla Regione per integrare il PTR «nulla prevede nella ipotesi in cui detto termine non sia rispettato»; b) nelle more della suddetta integrazione, l’originario comma 4 del medesimo articolo non soltanto conforma la potestà  urbanistica comunale, ma anche «inibisce al comune qualunque forma di pianificazione “diversa” stabilendo che fino all’adeguamento di cui al comma 3 della disposizione predetta (comunque successivo alla integrazione del PTR da parte della Regione) “sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del Documento di Piano vigente”».

I dubbi di costituzionalità  si appuntano quindi sia sulla «indeterminatezza temporale della previsione», non essendo prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo laddove la Regione non rispetti il termine di legge, sia sulla «portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà  di modificare il Documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5 della legge», mentre l’esigenza di evitare che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati non pare, a giudizio del rimettente, integrare una «ragione giustificativa della necessità  di un “esercizio unitario” della funzione amministrativa pianificatoria».

4.- Con atto depositato il 6 marzo 2018, è intervenuto in giudizio il Presidente della Giunta regionale della Lombardia, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.

La Regione premette alcune considerazioni sulle finalità  generali perseguite dalla legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, che riconosce «al suolo libero il rango di risorsa e bene comune» dando attuazione agli indirizzi dell’Unione europea volti a raggiungere, entro il 2050, il traguardo di un incremento dell’occupazione netta di terreno pari a zero. La complessità  e innovatività  della normativa, in quanto la Lombardia sarebbe stata la prima Regione italiana a emanare una legge sul consumo del suolo, avrebbero reso necessaria una disposizione transitoria, contenuta nell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5, volta a «non penalizzare le previsioni urbanistiche giù  in essere». Più¹ precisamente, la «moratoria temporale» permetterebbe di verificare la effettiva realizzabilità  delle trasformazioni territoriali giù  vigenti, «cercando di attuare un equo bilanciamento fra la tutela dell’affidamento del privato nella stabilità  delle previsioni contenute nei documenti di piano [&] e i nuovi criteri di pianificazione territoriale introdotti dalla nuova legge». Inoltre, si sarebbe ritenuto che il punto di equilibrio dovesse essere «conforme su tutto il territorio regionale», per evitare disparità  di trattamento.

Viene quindi eccepita la inammissibilità  delle questioni «per mancata e insufficiente indicazione dei parametri di costituzionalità » e, con riferimento al comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, per la non rilevanza nel giudizio a quo, atteso che gli originari ricorrenti avevano depositato il progetto al Comune di Brescia nel rispetto del termine previsto dall’art. 5, comma 6, mentre il comma 9 disciplina l’ipotesi di inadempimento di tale onere.

Quanto al merito, ad avviso della Regione la normativa oggetto del giudizio attuerebbe le previsioni di cui agli artt. 5, 117 e 118 Cost. e non si porrebbe in contrasto con esse. Nelle more dell’adeguamento, «previsto a cascata», dei piani, la potestà  urbanistica comunale poteva in realtà  dispiegarsi sia in senso ampliativo delle potenzialità  edificatorie, anche se per poche fattispecie tipizzate, sia in senso riduttivo; in questo secondo caso, il limite introdotto conseguiva alla «chiara scelta del legislatore regionale di favor nei confronti del legittimo affidamento dei cittadini e di tutela dell’esistente». In ogni caso, sarebbero state possibili «nuove scelte di pianificazione virtuose in quanto riduttive del consumo di suolo, purchè diversamente indirizzate», come chiarito dal comunicato regionale 25 marzo 2015, n. 50, recante indirizzi applicativi della legge reg. n. 31 del 2014: le limitazioni erano riferite al solo documento di piano (e non agli altri due documenti che costituiscono il PGT) e, al suo interno, unicamente alle «previsioni di trasformazione» e non anche, ad esempio, agli «obiettivi di sviluppo».

Con particolare riferimento al limite alla modifica delle previsioni di trasformazione vigenti, contenuto nell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5 censurato, se ne afferma la «stretta correlazione, compresa la tempistica, con il percorso di adeguamento dei diversi piani». In tal modo si sarebbe perseguita la finalità  di non discriminare i Comuni, e conseguentemente i cittadini, quanto ai «riferimenti di partenza, costituiti dal consumo di suolo inteso non come effettivo, bensì come programmato, sulla base delle previsioni di trasformazione dei rispettivi strumenti di pianificazione».

La limitazione posta dalla norma censurata sarebbe comunque temporalmente limitata a un periodo ragionevole.

Il principio di sussidiarietà  verticale, quindi, sarebbe stato correttamente coordinato con il principio di adeguatezza, in quanto l’attrazione della funzione al livello di governo superiore sarebbe stata necessaria per garantirne l’adeguato esercizio, in presenza di esigenze di uniforme esercizio delle funzioni su tutto il territorio e di interessi pubblici particolarmente rilevanti quale la tutela del territorio.

Infine, non sarebbero state «intaccate le funzioni fondamentali dei Comuni in materia di pianificazione territoriale e governo del territorio» in quanto tali enti non avrebbero «dismesso le proprie funzioni in materia urbanistica». In ogni caso, l’art. 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, ricomprende tra le funzioni fondamentali dei Comuni la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale e la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale, ma precisa che restano ferme sia le funzioni di coordinamento regionale che quelle di programmazione delle Regioni, nelle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.

5.- Con atto depositato il 9 marzo 2018 si è costituito in giudizio il Comune di Brescia, chiedendo che le questioni siano dichiarate fondate, sulla base di argomenti sostanzialmente corrispondenti a quelli illustrati nell’atto di promovimento, rimarcando in modo particolare il carattere «meramente ordinatorio» del termine di «quanto meno trenta mesi» al barrage interdittivo dei poteri pianificatori comunali.

6.- Con atto depositato il 13 marzo 2018 si sono costituiti in giudizio F. P. G. e Maria Annunciata Passerini Glazel Pagano, parti appellate e appellanti incidentali nel giudizio a quo, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.

In primo luogo, dopo aver premesso che la legge regionale, da un lato, assume come presupposto «una nozione di consumo di suolo, detta “giuridica”» e, dall’altro, stabilisce un progressivo adeguamento ai nuovi obiettivi di tutti gli strumenti di pianificazione territoriale, la difesa delle suddette parti sostiene la «generale infondatezza delle questioni» in quanto l’atto di promovimento avrebbe erroneamente qualificato l’intervento regionale in relazione a parametri non pertinenti.

La disciplina della fase transitoria, infatti, sarebbe stata necessaria poichè diretta a evitare che i Comuni, di fronte alla limitazione della loro capacità  di attribuzione di potenzialità  edificatoria, potessero «essere tentati di “riguadagnarne” a spese di situazioni che essi stessi avevano giudicato adatte all’urbanizzazione». In ogni caso, anche nel periodo transitorio il Comune potrebbe introdurre liberamente varianti al piano delle regole e al piano dei servizi del PGT.

Le disposizioni regionali, pienamente competenti a provvedere nella materia del governo del territorio, si sarebbero limitate a disciplinare l’attuazione delle previsioni urbanistiche comunali nel periodo di transizione tra il vecchio e il nuovo regime del consumo di suolo, al fine di permettere un’attuazione della riforma «in condizioni di uguaglianza nei diversi comuni», non integrando affatto «esercizio della funzione di pianificazione» e non contenendo «alcuna valutazione circa l’opportunità  di assegnare al territorio comunale una destinazione o l’altra».

La censura riferita all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sarebbe, innanzitutto, infondata in quanto tale norma «non esclude ma presuppone» che nella materia del governo del territorio sia la legge regionale ad allocare le funzioni amministrative agli enti locali. Se, poi, la censura fosse interpretata come «presunta sottrazione di una specifica funzione fondamentale che la legge statale concretamente attribuisce ai Comuni», se ne dovrebbe rilevare l’inammissibilità , in quanto l’atto di promovimento non avrebbe indicato, come parametro interposto, le norme legislative statali che tali attribuzioni fonderebbero. La questione rimarrebbe, in ogni caso, infondata: l’art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, farebbe salve le funzioni regionali, dando atto della sussistenza, nella materia, di concorrenti interessi intestati alla Regione; inoltre, le disposizioni censurate non comporterebbero affatto «uno spostamento della funzione amministrativa di pianificazione ad un altro livello (e segnatamente al livello regionale)», in quanto la temporanea inibizione solo di determinate modifiche del documento di piano, lasciando in ogni caso intatta la titolarità  del potere di modifica in capo al Comune, avrebbe considerato sia l’interesse del Comune all’attuazione del «proprio stesso piano», sia l’interesse dei privati «quale riconosciuto dal Comune conforme all’interesse pubblico».

Anche le censure incentrate sugli artt. 5 e 118 Cost. sarebbero per un verso inammissibili e comunque infondate. La doglianza sulla mancata previsione di un termine finale al barrage interdittivo dei poteri pianificatori del Comune sarebbe inammissibile, sia per difetto di rilevanza, sia perchè involverebbe scelte discrezionali del legislatore (non essendo perspicuo il termine che sarebbe stato omesso). A sostegno della non fondatezza, invece, starebbe la erroneità  del presupposto interpretativo: decorso il termine di trenta mesi fissato per la presentazione delle istanze di attuazione del programma edificatorio, riprenderebbe «la possibilità  del Comune di mutare la destinazione urbanistica dell’area» secondo la disciplina dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014. Non si sarebbe, pertanto, «in presenza di un “barrage” privo di termine di scadenza».

Sarebbe, inoltre, insussistente la asserita violazione del principio di sussidiarietà  verticale, e non pertinente il parametro invocato, in quanto: a) l’effetto della norma censurata non equivarrebbe a uno spostamento della funzione di pianificazione urbanistica; b) sarebbe solo regolata l’attuazione dei piani giù  approvati dai Comuni, senza attrazione al livello regionale di alcuna funzione di pianificazione e senza “scelte” di piano; c) il potere di pianificazione rimarrebbe «pienamente conservato» ai Comuni; d) in ogni caso, le misure conservative sarebbero giustificate dalla necessità  di salvaguardare interessi in modo uniforme su tutto il territorio regionale.

Inoltre, quand’anche si volessero ricondurre le norme impugnate nell’ambito dei fenomeni governati dal principio di sussidiarietà , sarebbe palese la presenza dei requisiti che legittimerebbero l’attrazione di una funzione, ovvero la sussistenza di interessi di carattere sovracomunale e il rispetto del principio di proporzionalità .

La difesa delle parti prospetta, in chiusura, anche un ulteriore motivo di inammissibilità  della questione riferita agli artt. 5 e 118 Cost. perchè quelli che il giudice a quo definisce “profili” della stessa, apparirebbero «invece come due distinte questioni, tra loro logicamente incompatibili»: la mancata previsione di un termine al barrage interdittivo e la illegittimità  di ogni barrage, inteso come intervento regionale su un piano comunale.

Sarebbe, infine, inammissibile la questione riferita al comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, perchè l’atto introduttivo, pur menzionandolo nel dispositivo, non conterrebbe alcuna motivazione sul dubbio di costituzionalità  e sulla rilevanza.

7.- Con atto depositato il 22 febbraio 2018 si è costituita l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), interveniente nel giudizio principale, chiedendo di dichiarare fondate le questioni sollevate. La norma censurata, nelle more del processo di integrazione e adeguamento dei piani della Regione e delle Province, avrebbe «completamente esautorato i comuni lombardi dalla possibilità  di pianificare il proprio territorio» impedendo loro non solo a) di incrementare il consumo di suolo, ma anche b) di revisionare o eliminare le scelte di consumo giù  effettuate con i loro strumenti pianificatori. Quest’ultimo limite, a differenza del primo che potrebbe trovare una sua giustificazione, non sarebbe coerente, anche in termini di adeguatezza, con l’interesse regionale alla riduzione del consumo di suolo, perchè impedirebbe ai Comuni di procedervi in autonomia e, anzi, incentiverebbe il consumo di suoli giù  destinati alla trasformazione.

Inoltre, a differenza di quanto disciplinato per il procedimento di adeguamento dei piani regionali e provinciali, non sarebbe prevista la partecipazione degli enti infraregionali per il caso in cui, nella fase transitoria, «i comuni intendano ridurre autonomamente le previsioni espansive dei loro strumenti urbanistici»; ancora, «essi devono subire il blocco della loro potestà , non in relazione a oggetti specifici, che possono al limite giustificare l’attrazione del potere verso la Regione», ma in relazione «al contenuto del Documento di Piano, atto fondamentale del PGT con cui si definiscono le strategie per la pianificazione comunale».

Infine, neppure si potrebbe sostenere che il divieto imposto «risponda alla necessità  della Regione di “fotografare” la situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il suo piano a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli comuni», perchè sarebbe stato lo stesso legislatore regionale, all’interno di un impianto complessivo rimasto immutato, a eliminare, con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, «il vincolo di immodificabilità », a dimostrazione che «per l’integrazione del piano regionale non era nè necessario nè rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali».

8.- Con atto depositato il 12 marzo 2018 si è costituita Legambiente Onlus, interveniente nel giudizio principale, chiedendo di dichiarare fondate le questioni sollevate.

La legge regionale limiterebbe in modo sostanziale la possibilità  per i Comuni di intervenire sui propri strumenti urbanistici, così ledendo, senza precisi limiti temporali, l’autonomia pianificatoria loro costituzionalmente riconosciuta. Tale autonomia, infatti, implicherebbe anche una «dimensione diacronica», ovvero il potere di modulare nel tempo gli atti di regolazione delle trasformazioni sul territorio, «adeguando le proprie scelte all’evoluzione del contesto economico e sociale [&] ed alla sensibilità  della comunità  amministrata».

Oltre a ciù², si segnala che la legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), all’art. 13 assegna l’approvazione del PGT alla esclusiva competenza comunale, essendosi superata la natura di tale piano come atto complesso a imputazione congiunta comunale e regionale, mentre demanda la salvaguardia degli interessi sovracomunali correlati alle trasformazioni territoriali al PTR e al PTCP. A tale riguardo si richiama il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale delineerebbe una precisa scelta a favore del contenimento del consumo di suolo: in forza del principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, si dovrebbe concludere che la Regione potrebbe limitare la pianificazione urbanistica comunale, anche tramite prescrizioni cogenti e misure di salvaguardia, ma nel segno della protezione del paesaggio, ivi compreso il minor consumo di territorio. La normativa statale di principio, al contrario, non abiliterebbe la Regione ad opzioni di segno opposto, impedendo ai Comuni di variare i propri strumenti nella direzione della riduzione del consumo di suolo.

9.- In prossimità  dell’udienza sono state depositate tempestive memorie da parte della Regione Lombardia, del Comune di Brescia, delle parti private e dell’ANCI.

9.1.- A integrazione degli argomenti giù  illustrati, la memoria della Regione sottolinea che la censura di violazione della competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sarebbe infondata, in quanto la legge statale è «soltanto attributiva di funzioni fondamentali» (si richiama la sentenza n. 22 del 2014), mentre «l’organizzazione della funzione» di pianificazione territoriale rimarrebbe attratta nella competenza concorrente in materia di governo del territorio.

Quanto alle censure riferite al principio di sussidiarietà , si sostiene che la «penetrante analisi richiesta dal Consiglio di Stato» comporterebbe «un controllo delle scelte, lato sensu politiche, del legislatore, che è sottratto alle competenze della Corte» (si cita la sentenza n. 95 del 1966).

Infine, si dà  notizia della entrata in vigore della integrazione del PTR, ai sensi della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, a seguito della pubblicazione del comunicato regionale 20 febbraio 2019, n. 23, nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11, serie avvisi e concorsi, del 13 marzo 2019; si dà  inoltre atto di successive modifiche, ciù² a significare che l’entrata in vigore delle norme sul consumo di suolo implicherebbe un’attività  «in continuo divenire».

9.2.- La memoria del Comune di Brescia replica alle osservazioni della Regione e delle parti private in particolare evidenziando l’infondatezza della finalità  di tutelare l’affidamento dei privati, atteso che in capo ad essi potrebbe sorgere una posizione differenziata solo nel vigore di una convenzione urbanistica (circostanza che non ricorrerebbe nel caso in giudizio); inoltre, sarebbe la stessa disciplina urbanistica lombarda (art. 8, commi 3 e 4, della legge reg. n. 12 del 2005) a prevedere che il documento di piano non produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli e che è sempre modificabile.

Con riferimento alla durata della compressione delle attribuzioni comunali, si contesta che questa sia limitata al periodo di trenta mesi: la stessa si protrarrebbe, invece, fino alla conclusione del processo di integrazione del PTR e di adeguamento degli altri piani (PTCP e PGT), in maniera incoerente con la «piena libertà  di azione» del pianificatore comunale.

9.3.- La memoria delle parti Passerini Glazel e altra evidenzia alcuni passaggi delle altre difese ravvisandovi una estensione dei parametri del giudizio, inammissibile rispetto al perimetro individuato dal giudice rimettente.

Inoltre, sottopone un profilo di inammissibilità  e, al tempo stesso, di non fondatezza della questione ritenendo che il Consiglio di Stato non abbia «considerato la diversa potenzialità  interpretativa della disposizione regionale contestata». Ad avviso delle parti private, per effetto della legge regionale n. 31 del 2014 la limitazione del consumo di suolo sarebbe diventata «nel sistema a regime, un’autonoma motivazione del provvedimento» comunale di riduzione delle aree edificabili. Nel periodo transitorio, perà², sarebbe stato viceversa preservato «l’esistente – incluso il giù  pianificato – da una possibile riduzione di consumo» autonomamente decisa dalle singole amministrazioni comunali. Ciù² non escluderebbe, tuttavia, che queste possano modificare i documenti di piano, «anche riducendo gli ambiti di trasformazione in essi previsti», motivando «non per la specifica finalità  della riduzione del consumo del suolo [&] ma per una delle diverse possibili ragioni attinenti al perseguimento del miglior equilibrio territoriale». Pertanto, la normativa contestata potrebbe essere interpretata come non sostitutiva degli altri strumenti di pianificazione previsti a salvaguardia delle aree agricole e di valore ambientale, ma con valenza aggiuntiva «introducendo, accanto ad essi, nuovi contenuti di pianificazione, ai quali corrispondono nuovi poteri pianificatori conformativi». Si sottolinea, infine, il ruolo del «piano delle regole», elemento costitutivo del PGT, per la sua connessione con gli obiettivi della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 e per la possibilità  di essere oggetto di variante anche nel periodo transitorio.

Per il resto, la memoria sviluppa gli argomenti giù  illustrati nella comparsa di costituzione e contesta quelli delle difese avversarie. Con specifico riguardo al richiamo, da parte della difesa di Legambiente, al principio di minor consumo di territorio contenuto nel cod. beni culturali, si osserva che il Consiglio di Stato non avrebbe rilevato tale aspetto e che, comunque, la legislazione regionale andrebbe proprio in quella direzione, fermo restando che costituirebbe invece «una questione di merito legislativo» stabilire l’entrata in vigore del regime più¹ restrittivo e disciplinare la fase transitoria.

9.4.- La memoria dell’ANCI confuta, in particolare, gli assunti della difesa delle parti private a giustificazione delle norme impugnate. I Comuni, infatti, non avrebbero interesse a ridurre le previsioni per riguadagnare spazi di nuova edificazione. Questo in quanto il dato di partenza per le valutazioni di competenza della Regione ai fini della integrazione del PTR sarebbe il territorio giù  giuridicamente consumato alla data di entrata in vigore della legge, che non potrebbe essere aumentato, mentre eventuali diminuzioni non inciderebbero sul parametro quantitativo da cui la Regione deve partire per definire i limiti delle nuove espansioni. Pertanto, la limitazione imposta ai Comuni non sarebbe strumentale all’attuazione della riforma, nè giustificabile come funzione propria del legislatore regionale, non rispondendo ad alcuna esigenza di garantire omogeneità  su tutto il territorio.

Inoltre, si sottolinea che, rispetto allo scopo della riduzione del consumo di suolo, insito nella legge, la preferenza assicurata alla tutela dell’affidamento del privato sarebbe ingiustificata, così come sarebbe illogica la norma transitoria che, impedendo ai Comuni di diminuire autonomamente il consumo di suolo, perseguirebbe un intento opposto alla tutela degli interessi generali legittimanti l’incisione sulle funzioni degli enti locali da parte del legislatore regionale.

Considerato in diritto

1.- Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28 del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.

Il giudice rimettente deve decidere della legittimità  della variante generale al piano di governo del territorio (PGT) adottata nel 2015 dal Comune di Brescia, e poi approvata, impugnata dai proprietari di alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle possibilità  edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche, che invece il Comune avrebbe dovuto mantenere ferme ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014.

Ricordate in premessa le finalità  generali di tale legge, il Consiglio di Stato richiama poi testualmente il contenuto della suddetta disposizione, che, disciplinando la fase transitoria occorrente alla integrazione e all’adeguamento dei piani in vista della riduzione del consumo di suolo, prevede, all’ultimo periodo, che, fino a che tale adeguamento non sia completato, «sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

2.- Una volta esclusa la possibilità  di un’interpretazione delle norme nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia come comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre nuovo consumo di suolo, il rimettente ritiene rilevanti le questioni di legittimità  costituzionale prospettate in via subordinata dall’appellante amministrazione comunale, senza che assumano rilievo le modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Motiva al riguardo, richiamando sia il principio del tempus regit actum in materia di sindacato sulla legittimità  di atti amministrativi, sia la natura innovativa delle disposizioni sopravvenute, peraltro prive di carattere retroattivo o interpretativo.

3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità  costituzionale, il rimettente, dopo aver inquadrato i poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri urbanistici dei Comuni, ricorda che nel sistema giuridico italiano all’ente Comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica.

Il comma 4, ultimo periodo, e il comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti dal dubbio di costituzionalità , in primo luogo con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto: a) «una scelta di particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal legislatore regionale anzichè dalle amministrazioni comunali; b) si sarebbe conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione amministrativa alle stesse spettanti.

Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro [&] del principio di sussidiarietà », poichè i contenuti edificatori del documento di piano vigente verrebbero “cristallizzati” alla data di emanazione della legge regionale n. 31 del 2014, divenendo immodificabili per un periodo di tempo «incerto nella sua ampiezza». Sarebbe pertanto inibita all’ente locale «la potestà  di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente», che costituisce la parte più¹ rilevante e qualificante del PGT.

Il rimettente richiama quindi alcuni principi consolidati della giurisprudenza amministrativa in forza dei quali sarebbe «illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali». Da ciù² deduce che laddove questa sostituzione avvenga con atto legislativo si concretizzerebbe una lesione degli artt. 5 e 118 Cost., che nel caso specifico deriverebbe sia dalla indeterminatezza temporale della previsione del barrage interdittivo, sia dalla portata “espropriativa” delle competenze comunali, senza che sia rilevabile alcuna esigenza giustificativa della necessità  di un esercizio unitario a livello regionale.

4.- Preliminarmente, deve ritenersi non rilevante che le questioni siano state promosse con la forma di sentenza non definitiva anzichè di ordinanza. Infatti, «il giudice a quo – dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta infondatezza della stessa – ha disposto la sospensione del procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa Corte; sicchè a tali atti, anche se assunti con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente natura di ordinanza, in conformità  a quanto previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87» (da ultimo, sentenza n. 126 del 2018, ivi richiami).

5.- Sempre in via preliminare, va rilevato che le questioni sono correttamente sollevate nei confronti del testo originario dell’art. 5, commi 4, ultimo periodo, e 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, applicabile ratione temporis alla fattispecie controversa (sentenza n. 39 del 2018). Infatti, come ritenuto dal giudice rimettente, le modifiche introdotte a opera dell’art. 1 della legge reg. Lombardia n. 16 del 2017 sono ininfluenti ai fini della decisione che a esso spetta, poichè l’oggetto del giudizio incidentale è un provvedimento da valutare in base al principio tempus regit actum (ex plurimis, sentenze n. 7 del 2019 e n. 52 del 2018). Inoltre, la motivazione dell’atto di rimessione contiene plausibili argomenti nel senso della natura innovativa delle disposizioni sopravvenute, escludendone il carattere retroattivo o interpretativo.

6.- Sia la Regione Lombardia che le parti appellate nel giudizio a quo hanno eccepito la inammissibilità  delle questioni aventi a oggetto l’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014: tale disposizione sarebbe menzionata nel solo dispositivo dell’atto di promovimento, mancando alcuna motivazione sulla rilevanza di essa nel giudizio a quo e sul dubbio di costituzionalità  alla stessa riferito.

6.1.- L’eccezione è fondata, sotto l’assorbente profilo della mancanza di motivazione sulla rilevanza.

Nel testo antecedente alle modifiche apportate dalla legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, il censurato art. 5, comma 9, regola due casi che possono verificarsi nel periodo transitorio: quello in cui nel termine di trenta mesi dalla entrata in vigore della legge non sia presentata una istanza per l’approvazione di un piano attuativo, come consentito dal comma 6 dello stesso articolo, e quello in cui il proponente non stipuli la convenzione di un piano attuativo nel termine tassativo di dodici mesi dalla esecutività  della delibera di approvazione, parimenti previsto dal comma 6.

In tali casi, «i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità  delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità  assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi».

Ciù² premesso, l’atto di rimessione, in effetti, non motiva sulla necessità  di dare applicazione al citato comma 9. Tale esigenza, anzi, è da escludere in considerazione dei plurimi riferimenti alla fattispecie concreta oggetto del giudizio principale, come descritta nell’atto di rimessione: le situazioni considerate dall’art. 5, comma 9, non vengono in rilievo nel giudizio a quo, emergendo chiaramente che le parti private hanno presentato il progetto di piano attuativo nel termine previsto dal comma 6 dello stesso articolo. Non si verte quindi nell’ambito applicativo dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014.

Le relative questioni sono pertanto inammissibili per difetto di motivazione sulla rilevanza (da ultimo, sentenza n. 194 del 2018 e ordinanza n. 202 del 2018).

7.- Le restanti eccezioni – riferibili alle residue questioni aventi a oggetto l’art. 5, comma 4, ultimo periodo, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 – non sono fondate.

7.1.- Infondata è anzitutto l’eccezione di inammissibilità  proposta dalla Regione Lombardia «per mancata e insufficiente indicazione dei parametri di costituzionalità ».

Quanto alla motivazione del contrasto con l’art. 5 Cost. (che la difesa regionale ritiene omessa), in realtà  l’atto di promovimento la esplicita in modo adeguato nel combinato disposto con l’art. 118 Cost. (punti 3.5. e 3.8.2. del Diritto) e argomenta sul collegamento tra il criterio di allocazione della funzione urbanistica e il ruolo dell’ente comunale in quanto esponenziale del proprio territorio (punti 3.5.a, 3.5.d, 3.5.e e 3.7.3 del Diritto).

Per gli stessi motivi risulta infondata l’eccezione riferita alla asserita grave lacunosità  della motivazione del contrasto con l’art. 118 Cost., in relazione al quale il giudice a quo svolge, invece, ulteriori e adeguate specifiche argomentazioni.

Anche il contrasto con il parametro costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. risulta adeguatamente motivato (punto 3.6. del Diritto), atteso che il rimettente lo ravvisa negli effetti della prescrizione normativa censurata sulla funzione urbanistica spettante al Comune.

8.- La Regione Lombardia ravvisa l’inammissibilità  delle questioni anche per l’incertezza sulla disposizione che sarebbe oggetto delle censure, ovverosia se tale debba considerarsi l’intero comma 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 o il solo ultimo periodo.

8.1.- L’eccezione è infondata.

Dirimenti sono plurimi passaggi motivazionali della sentenza non definitiva nei quali il Consiglio di Stato fa specifico riferimento solo all’ultimo periodo del citato comma 4, peraltro anche specificamente individuato (punto 3.1.3.) come prescrizione la cui eventuale dichiarazione di incostituzionalità  produrrebbe effetti nel giudizio a quo.

9.- Ad avviso di P. G. e altra, le questioni sollevate con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sarebbero inammissibili poichè l’atto di promovimento avrebbe omesso di indicare, come parametro interposto, le norme legislative statali a fondamento della specifica funzione fondamentale concretamente attribuita ai Comuni.

9.1.- L’eccezione è infondata.

Come giù  chiarito (supra, punto 7.1.), le questioni sono specificamente motivate in maniera adeguata; inoltre, il complesso degli argomenti esposti dal giudice a quo (citando copiosamente la giurisprudenza rilevante al riguardo) consente agevolmente di ritenere che la funzione fondamentale di pertinenza del Comune ascritta al parametro evocato è quella della pianificazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale. Ai fini dell’ammissibilità  della censura sulla legge regionale non è richiesta anche la formale indicazione delle norme attributive della funzione fondamentale, trattandosi peraltro di materia rimessa alla competenza esclusiva statale.

10.- Un’ulteriore eccezione di inammissibilità , proposta dalla difesa delle predette parti private, si appunta sulla ritenuta «formulazione di due domande in via alternativa e non subordinata» con riferimento al contrasto con gli artt. 5 e 118 Cost.

10.1.- L’eccezione è infondata.

Le censure alle quali si riferisce l’eccezione costituiscono, piuttosto, argomenti a sostegno dell’unitario contrasto ravvisato con il principio di sussidiarietà  verticale, espresso dal combinato disposto degli artt. 5 e 118 Cost.; si tratta di profili tra loro connessi e comunque convergenti nel “verso” dell’eventuale pronuncia di fondatezza delle questioni.

11.- Nella memoria presentata in prossimità  dell’udienza, la difesa delle stesse parti ha prospettato una eccezione di inammissibilità  per avere il giudice rimettente omesso di verificare la possibilità  di un’interpretazione conforme a Costituzione: pertanto, le limitazioni alle funzioni comunali sarebbero state intese «nel modo più¹ ampio [&] anche al di là  da quanto richiesto dalla lettera» della legge.

11.1.- L’eccezione è infondata.

Dall’atto di rimessione emerge che il Consiglio di Stato ha correttamente utilizzato i suoi poteri di interpretazione delle disposizioni rilevanti ai fini della decisione. Per un verso, la lettura propostane dal Comune di Brescia – che avrebbe in radice reso non necessaria la questione di legittimità  costituzionale – stata motivatamente esclusa (punto 2.2. del Diritto). In un altro passaggio dell’atto introduttivo, invece, il rimettente ha parimenti escluso di poter accogliere una diversa interpretazione offerta dalla difesa delle parti private e quindi di poter fugare il dubbio di costituzionalità . In particolare, secondo il giudice a quo, se è vero che la legge regionale non preclude la possibilità  di apportare varianti al piano delle regole e al piano dei servizi (due dei tre atti in cui si articola il PGT), «è vero altresì che la prescrizione interdittiva contenuta nella legge riguarda l’atto maggiormente rilevante e qualificante della programmazione urbanistica comunale, rappresentato dal documento di Piano».

A fronte di ciù², nell’argomentare le diverse opzioni che il rimettente avrebbe potuto considerare, la difesa finisce per entrare nella valutazione del merito della questione. Infatti, «se l’ermeneusi prescelta sia da considerare la sola persuasiva, è profilo che esula dall’ammissibilità  e attiene, per contro, al merito della questione di legittimità  costituzionale (sentenze n. 83 e 42 del 2017, n. 240, n. 95 e n. 45 del 2016, n. 262 del 2015)» (sentenza n. 132 del 2018).

12.- Nel merito le questioni aventi a oggetto l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, sono fondate.

12.1.- E’ utile premettere che la legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 persegue innovative finalità  generali, consistenti nell’orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree giù  urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di aree giù  edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente insostenibile (art. 1).

Essa quindi, da un lato, traguarda le più¹ recenti concezioni di territorio, considerato non più¹ solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche) e, dall’altro, è avvertita sul fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più¹ gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.

In quest’ottica la legge regionale si distingue per aver definito il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico» (art. 1, comma 2).

La legge regionale quindi, nelle sue finalità  generali, dimostra di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità  territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità  di interessi e utilità  collettive, anche di natura intergenerazionale.

Si tratta di una prospettiva che risulta, peraltro, conforme – come correttamente ricorda la difesa della Regione Lombardia – agli indirizzi espressi in sede europea fin dalla comunicazione della Commissione del 22 settembre 2006, “Strategia tematica per la protezione del suolo”, e più¹ recentemente dall’approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente (decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013).

Nell’attuazione delle suddette finalità , l’art. 2 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 fornisce le definizioni di consumo di suolo e di rigenerazione urbana, prevedendo, al comma 2, che il piano territoriale regionale (PTR) «precisa le modalità  di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega [&] i territori delle [province e della città  metropolitana] in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità  del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo».

12.2.- In questo quadro normativo si inseriscono le norme oggetto di censura, che disciplinano la fase transitoria volta ad adeguare gli strumenti di pianificazione territoriale stabiliti dalla legislazione lombarda ai criteri previsti per il perseguimento delle suddette finalità .

Nel periodo occorrente alla integrazione dei contenuti del piano territoriale regionale (PTR) e al successivo adeguamento dei piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e dei piani di governo del territorio (PGT), l’art. 5, comma 4, nel testo originario censurato, dispone che «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione giù  vigenti, per la finalità  di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività  economiche giù  esistenti, nonchè quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale».

L’ultimo periodo di tale disposizione stabilisce che «[f]ino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

Tale divieto di ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di piano viene in ogni caso scandito, dalla ricordata disposizione, fino alla conclusione del processo di adeguamento, anche se poi effettivamente declinato secondo due diverse scadenze temporali: la prima prevista dal comma 6 assegnando ai privati il termine di trenta mesi per la presentazione delle istanze di attuazione del programma edificatorio; la seconda stabilita dal comma 9 per le ipotesi in cui a) entro il predetto termine di trenta mesi non siano stati presentati progetti da parte dei soggetti interessati alla realizzazione di un piano attuativo ovvero b) se presentati, non sia stata stipulata la relativa convenzione entro dodici mesi dall’approvazione. Anche in queste ultime due ipotesi, comunque, il Comune è vincolato al vigente documento di piano «sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3».

La sospensione della potestà  di apportare modifiche ai contenuti edificatori del documento di piano viene quindi ad assumere, sul piano giuridico, un carattere temporalmente limitato ma indefinito nella sua ampiezza, risultando in ogni caso collegata – costituisce, infatti, una circostanza di mero fatto che i privati abbiano presentato l’istanza entro il termine di trenta mesi – al concretizzarsi del processo di adeguamento, per il quale i termini previsti dalla sequenza procedimentale individuata dalla legge regionale hanno carattere meramente ordinatorio. Del resto, come dichiarato dalla difesa della Regione, è solo con la pubblicazione avvenuta nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11, serie avvisi e concorsi, del 13 marzo 2019 che è divenuta efficace la integrazione del PTR alla quale, invece, secondo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, la Regione avrebbe dovuto provvedere entro dodici mesi dalla entrata in vigore della predetta legge.

12.3.- In questi termini la disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si pone in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà  verticale.

La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, come giustamente rileva il giudice rimettente, nel nostro ordinamento è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità  pubblica).

Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più¹ ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità  di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica», convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135).

Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più¹ vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale. Ha così stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto e salvo quanto si dirà  in seguito, alle potenzialità  di differenziazione insite nella potestà  allocativa delle Regioni nelle materie di loro competenza.

12.4.- Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale, ciù² non comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della protezione di concorrenti interessi generali collegati a una valutazione più¹ ampia delle esigenze diffuse sul territorio (sentenza n. 378 del 2000).

Anche dopo l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, questa Corte ha ribadito, con riguardo all’autonomia dei Comuni, che «essa non implica una riserva intangibile di funzioni, nè esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni giù  assegnate agli enti locali» (sentenza n. 160 del 2016).

Non sono mancate occasioni, inoltre, in cui questa Corte ha anche espressamente escluso che «il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti» (sentenza n. 245 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 46 del 2014).

La competenza concorrente in materia di governo del territorio, infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a intervenire nell’ambito di disciplina della pianificazione urbanistica; del resto, come correttamente ricorda la difesa della Regione e delle parti private, è la stessa norma che individua le funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme «le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione» (art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito).

12.5.- All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, questa Corte ha avuto modo di precisare anche che «il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere» (sentenza n. 378 del 2000) e che la suddetta competenza regionale «non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni» (sentenza n. 83 del 1997).

Su questo piano, è quindi richiesto uno scrutinio particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni sono tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell’esercizio della competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto piuttosto comprima l’esercizio stesso della potestà  pianificatoria, come nel caso di specie, paralizzandola per un periodo temporale.

In questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il giudizio di costituzionalità  non ricade tanto, in via astratta, sulla legittimità  dell’intervento del legislatore regionale, quanto, piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla «verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni giù  assegnate agli enti locali» (sentenza n. 286 del 1997).

Viene quindi in causa il variabile livello degli interessi coinvolti, cui ha riconosciuto specifica valenza costituzionale l’affermazione del principio di sussidiarietà  verticale sancito nell’art. 118 Cost., che porta questa Corte a valutare, nell’ambito di una funzione riconosciuta come fondamentale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., quanto la legge regionale toglie all’autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale la dispone.

Il giudizio di proporzionalità  deve perciù² svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità  dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto con riguardo alla necessità , alla adeguatezza e al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti.

Si tratta allora di verificare se la norma di cui all’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 sia proporzionata rispetto al tipo di interessi coinvolti, e in particolare, in questo caso, rispetto alle finalità  affermate, su un piano più¹ generale, dalla stessa legge regionale in cui la norma s’inserisce. Se infatti emergesse che la sottrazione ai Comuni della potestà  pianificatoria, anzichè costituire il minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale, si ponesse in contraddizione con questi ultimi, si dovrebbe concludere che la norma verrebbe illegittimamente a incidere sulla funzione fondamentale allocata dal legislatore statale al livello locale.

12.6.- A questo riguardo si deve riscontrare innanzitutto che il livello regionale è strutturalmente quello più¹ efficace a contrastare il fenomeno del consumo di suolo, perchè in grado di porre limiti ab externo e generali alla pianificazione urbanistica locale: del resto proprio in questa direzione, come la Lombardia, si sono mosse anche altre Regioni, approvando leggi dirette a limitare il consumo del suolo.

Per questo profilo, quindi, lo scopo perseguito dal legislatore regionale rientra, senza dubbio, nell’ambito del legittimo esercizio della competenza regionale e di per sì© appare compatibile con la pianificazione urbanistica locale.

D’altro canto, tuttavia, la norma impugnata, precludendo ogni modifica al documento di piano quand’anche di carattere riduttivo, e perciù² volta a contenere il consumo di suolo, finisce per paralizzare la potestà  pianificatoria del Comune al di là  di quanto strettamente necessario a perseguire l’obiettivo, e anzi in contraddizione con quest’ultimo.

La suddetta norma impugnata, come si è visto, viene a bloccare diacronicamente la potestà  pianificatoria comunale, incidendo su uno dei suoi elementi più¹ rilevanti proprio ai fini del fenomeno che si vorrebbe limitare; è, infatti, il documento di piano, che contiene le scelte più¹ significative ai fini della trasformazione del territorio: le destinazioni d’uso, gli indici edificatori e le aree soggette a trasformazione (art. 8 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005).

Poco rileva, a tal fine, quanto evidenzia la difesa delle parti private, ovvero che, secondo la disciplina regionale, anche nel periodo transitorio, i Comuni rimangono comunque liberi di modificare il piano delle regole e il piano dei servizi del PGT.

Rimane fermo, in ogni caso, che cristallizzando i contenuti edificatori del documento di piano, la norma impugnata viene a sottrarre all’ente locale la possibilità  di esprimere un nuovo indirizzo politico amministrativo diretto, sia pure, alla riduzione del consumo di suolo.

E’ ben vero quanto ancora afferma la difesa delle stesse parti, ovvero che la norma censurata “non sceglie al posto” dei singoli Comuni lombardi, sostituendo cioè direttamente una specifica e diversa decisione regionale a quelle che questi hanno assunto, bensì produce solo l’effetto di mantenerli coerenti alla pianificazione territoriale che questi stessi hanno, in un determinato momento e fino all’entrata in vigore della legge regionale, compiuto.

Tuttavia, se da un lato è corretto affermare che, anche da questo punto di vista, i Comuni non vengono completamente spogliati di una loro funzione fondamentale, dall’altro è evidente che la norma impugnata, all’interno della complessiva funzione di pianificazione urbanistica comunale, ne ritaglia uno specifico contenuto, quello della potestas variandi e la sottrae ai Comuni, ritenendoli inidonei a svolgerla in nome di una esigenza di esercizio unitario rispondente a non ben definiti interessi generali.

Incidendo sul principio di inesauribilità  della funzione di pianificazione urbanistica, la norma regionale priva quindi l’ente locale di una quota rilevante della suddetta funzione fondamentale, che, al di là  di letture minimalistiche, è diretta, secondo l’orientamento ormai uniforme della giurisprudenza amministrativa, non solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma anche allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonchè a realizzare finalità  economico-sociali della comunità  locale, in attuazione di valori costituzionalmente tutelati (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 9 maggio 2018, n. 2780, 22 febbraio 2017, n. 821 e 10 maggio 2012, n. 2710).

La rigidità  insita nella norma censurata è quindi tale da incidere in modo non proporzionato sull’autonomia dell’ente locale, non solo perchè impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in precedenza espresse (che peraltro, in astratto, potevano anche provenire da maggioranze politiche locali diverse da quelle poi in carica), ma soprattutto perchè, al tempo stesso, la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi interessi generali sottostanti alle finalità  di fondo della legge regionale e quindi coerenti con queste.

In sostanza, l’enunciato censurato, cristallizzando le scelte urbanistiche in vigore al momento dell’intervento del legislatore regionale, paradossalmente, comporta un giudizio di inadeguatezza del Comune a esercitare la potestas variandi anche quando questo intenda svolgerla nella stessa direzione dei principi di coordinamento fissati dal legislatore regionale, ma “in anticipo” rispetto alla prevista applicazione a regime.

La sola giustificazione a fondamento dell’esercizio unitario regionale della quota di funzione sottratta ai Comuni sembra allora essere quella – affermata dalla difesa regionale e da quella privata – di tutelare l’affidamento dei soggetti coinvolti al mantenimento di determinate previsioni urbanistiche. Tuttavia nemmeno tale argomento è dirimente all’interno del giudizio di proporzionalità , anzi si dimostra palesemente inconferente perchè in materia urbanistica tale affidamento è normalmente ritenuto tutelabile, dalla giurisprudenza amministrativa, solo a fronte di convenzioni giù  stipulate (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12 maggio 2016, n. 1907 e 7 novembre 2012, n. 5665, oltre alle pronunce richiamate supra); la norma in questione, invece, verrebbe a garantirlo in un momento molto anteriore rispetto a quello in cui matura un’aspettativa qualificata al mantenimento della destinazione urbanistica.

Nella valutazione di proporzionalità  deve essere considerata, inoltre, la durata della sottrazione della potestas variandi che la norma censurata impone ai Comuni: questa, come si è visto, non è assistita da un termine certo e congruo; il periodo della sottrazione risulta, infatti, in ultima analisi rimesso, per effetto del combinato disposto dei commi 4 e 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, alla discrezionalità  della Regione nell’approvare l’adeguamento del PTR.

Infine, occorre anche considerare che a fronte della suddetta limitazione, che rende i Comuni meri esecutori di una valutazione compiuta dal livello di governo superiore, non viene prevista a favore dei primi alcuna possibilità  di una motivata interlocuzione con il secondo, in contrasto con quanto questa Corte ha affermato in ordine alla necessità  di «garantire agli stessi forme di partecipazione ai procedimenti che ne condizionano l’autonomia» (sentenza n. 126 del 2018).

Nemmeno, da ultimo, può acquistare consistenza l’argomento addotto dalla difesa della Regione in ordine alla necessità  di “fotografare” la situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il PTR a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli Comuni; dirimente al riguardo è quanto affermato dalla difesa dell’ANCI: quando lo stesso legislatore regionale, modificando la disciplina transitoria con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, ha eliminato il vincolo di immodificabilità  delle previsioni espansive del documento di piano, si è dimostrato per tabulas che per l’integrazione del piano regionale non era nè necessario, nè rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali.

12.7.- Si deve quindi concludere che la norma impugnata non supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di sussidiarietà  verticale, il test di proporzionalità  con riguardo all’adeguatezza e necessarietà  della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia comunale. Essa pertanto deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente;

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con l’atto indicato in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/7/2019 n.179 proviene da Giustamm.

M. Atzeni, Pres., R. Gisondi, Est.

Sull’insussistenza dell’interesse a ricorrere laddove l’asserito pregiudizio, conseguente ad un atto di pianificazione urbanistica, si risolva in una indesiderata alterazione dell’assetto del territorio o nella non fruibilità  di valori rivendicabili da qualsiasi residente

1. Edilizia e urbanistica- Impugnativa degli atti di pianificazione del territorio- Requisito della vicinitas-Integra una legittimazione a ricorrere- Non l’interesse a ricorrere
2. Giustizia amministrativa- Interesse a ricorrere- Aspettative di mero fatto- Non tutelabili dinanzi al g.a.- Inammissibilità 

 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 16/7/2019 n.1099 proviene da Giustamm.

M. Atzeni, Pres., L. Viola, Est.

Solleva conflitto di giuridizione per le controversie in materia di espropriazione nell’ipotesi di sconfinamento per realizzazione dell’opera pubblica su un terreno diverso o più¹ esteso rispetto a quello preso in considerazione dalla dichiarazione di pubblica utilità 

Espropriazione per pubblica utilità – Sconfinamento- Carenza assoluta di potere- Fatto illecito- Giurisdizione del giudice ordinario- Solleva conflitto di giurisdizione 

 .
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Ordinanza – 16/7/2019 n.1110 proviene da Giustamm.