Pres. Santoro Est. Scanderberg

Sulla illegittimità delle procedure di chiamata dei professori effettuate per aree CUN.

Università – Procedure di chiamata – Selezione – Aree CUN – Irrilevanza – Settori concorsuali – Individuazione – Necessità – Ragioni.
 

In tema di procedure di chiamata dei professori universitari, le aree CUN non hanno autonoma dignità sul piano organizzativo ai fini delle procedure selettive perché la sola nozione rilevante in sede di procedura di reclutamento del personale docente universitario è quella di settore concorsuale (ciò vale sia per la procedura di abilitazione, da svolgersi ai sensi degli artt. 15 e 16  della L.240/2010, sia per le procedure di chiamata di cui all’art. 18); d’altra parte, l’ambito oggettuale dell’area CUN è talmente vasto da ricomprendere al suo interno settori scientifico-disciplinari assai eterogenei tra loro (basti pensare che per l’area CUN 0/1, si spazia dalla logica matematica alla geometria e algebra all’informatica). Pertanto, è illegittima una procedura di chiamata effettuata – nella specie ex art. 29, comma 9 l. 240/2010 – per una intera area CUN.
 

N. 02662/2016REG.PROV.COLL.
N. 06176/2015 REG.RIC
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6176 del 2015, proposto da: 
Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del Rettore pro-tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
contro
Tullio Ceccherini Silberstein, rappresentato e difeso dagli avvocati. Francesco Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso lo studio legale Lattanzi – Cardarelli in Roma, Via G.P. da Palestrina, 47; 
nei confronti di
Alberto Del Sole, Alessandra Faggionato, Daniele Gorla, Alessandro Teta, rappresentati e difesi dall’avvocato Vincenzo Cerulli Irelli, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, Via Dora,1; 
Davide Gabrielli; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III n. 5791/2015, resa tra le parti, concernente procedura selettiva per l’area CUN/01 per la copertura di posti di professore universitario di ruolo di II^ fascia
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Tullio Ceccherini Silberstein, di Alberto Del Sole, di Alessandra Faggionato, di Daniele Gorla e di Alessandro Teta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016, il consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti l’ avvocato dello Stato Federico Basilica, l’avvocato Francesco Cardarelli, l’avvocato Filippo Lattanzi e l’avvocato Vincenzo Cerulli Irelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1.- L’Università degli studi di Roma “La Sapienza” impugna la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio 21 aprile 2015 n. 5791 che ha accolto il ricorso proposto dal professor Tullio Ceccherini Silberstein per l’annullamento del decreto rettorale 23 novembre 2012 n. 4192, recante l’approvazione degli atti della procedura comparativa per la copertura di 74 posti di professore universitario di ruolo di seconda fascia da coprire mediante procedura di chiamata ( da espletare ai sensi dell’art. 29, comma 9, della legge n. 240 del 2010) nonché del decreto rettorale 18 dicembre 2012 n. 4684, con cui sono stati approvati i lavori della commissione d’esame limitatamente all’elenco B ( nel quale elenco l’originario ricorrente è risultato terzo graduato).
L’Ateneo appellante si duole della erroneità della impugnata sentenza sul rilievo della mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso originario per tardività dell’impugnazione avverso il bando nonché per carenza di interesse alla sua proposizione, risultando l’originario ricorrente inserito in ogni caso nell’elenco B dei candidati da assumere in ruolo;critica altresì nel merito la sentenza, per la ragione che il T.a.r. avrebbe trascurato di considerare che, nella specie, si verterebbe nell’ambito di una procedura straordinaria, cui si applicherebbe il regime transitorio di cui all’art. 29, comma 9, della legge n. 240 del 2010.
Conclude l’appellante Università per l’accoglimento dell’appello e per la reiezione, in riforma della impugnata sentenza, del ricorso originario, con ogni statuizione consequenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
Si è costituito il l’appellato Tullio Ceccherini Silberstein per resistere all’appello e per chiederne la reiezione. Si sono altresì costituiti i professori Alberto De Sole Alessandra faggio nato, Daniele Gorla e Alessandro Teta che hanno aderito alle conclusioni dell’appellante Università proponendo appello incidentale autonomo avverso la medesima sentenza.
All’udienza pubblica del 26 maggio 2016 la causa è stata trattenuta per la sentenza.
2.- L’appello è infondato e va respinto.
3.- Vanno anzitutto esaminati i motivi che ripropongono le eccezioni di inammissibilità del ricorso (rectius, di alcune censure di primo grado) sollevate in primo grado dalla odierna appellante, cesnure che sono state disattese dal giudice di primo grado.
Al proposito, viene anzitutto in rilievo il tema della pretesa tardività del ricorso di primo grado ( ovvero del motivo ritenuto fondato dal T.a.r.) per intempestiva impugnazione del bando rettorale con il quale ha preso avvio la procedura di chiamata per cui è giudizio.
L’assunto dell’Università, disatteso dal giudice a quo, è che la previsione del bando in punto di indizione di una procedura unica di chiamata per l’intera area CUN 0/1 ( Matematica e Informatica), ove mai ritenuta lesiva per le ragioni dell’originario ricorrente, dovesse considerarsi tale fin da subito: di qui l’onere della tempestiva impugnazione del bando, pena la definitiva inoppugnabilità di quella previsione regolatoria, nel rispetto del termine decadenziale di sessanta giorni dalla sua pubblicazione.
Il Collegio osserva che il motivo non sia fondato e che correttamente il giudice di primo grado abbia disatteso la corrispondente eccezione.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, sensibile all’esigenza di non restringere eccessivamente l’accesso alla tutela giurisdizionale contro gli atti di carattere generale, ha limitato l’onere della immediata impugnazione del bando ai soli casi delle clausole espulsive, ovvero di quelle previsioni che impediscono la stessa partecipazione alla selezione del soggetto interessato.
Nella fattispecie in esame, l’originario ricorrente ha partecipato alla gara e si è peraltro classificato (sia pur nell’elenco “B” formato dalla commissione d’esame) in posizione astrattamente utile per essere assunto, ancorchè in via gradata ed eventuale rispetto alla potiore e certa assunzione dei soggetti inseriti nella graduatoria “A”.
Appar pacifico, pertanto, che le previsioni del bando oggetto di censura non hanno mai inciso negativamente sulla sua stessa partecipazione alla selezione, ma piuttosto, con particolare riferimento al motivo di primo grado accolto dal T.a.r. , le modalità dell’organizzazione della selezione, indetta per un’intera area CUN e non per specifici settori scientifico-disciplinari.
Ne consegue che, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, non potrebbe ritenersi l’inammissibilità del ricorso o del suddetto motivo, dato che l’attualità dell’interesse alla proposizione della impugnazione si è manifestata solo in occasione della comunicazione dell’esito non pienamente satisfattivo della procedura dichiamata.
L’originario ricorrente ha quindi correttamente impugnato, congiuntamente agli atti terminali della procedura dichiamata, la previsione del bando di cui si è detto, contestando la scelta organizzativa dell’Università di far luogo, in carenza di base normativa legittimante, ad un’unica procedura di chiamata per un’intera area CUN .
Quanto all’ulteriore motivo incentrato sulla pretesa non lesività degli esiti della procedura di chiamata per l’originario ricorrente ( in quanto soggetto comunque inserito nell’elenco “B”) è facile osservare, a comprova della non pregevolezza del rilievo censorio, che per il professor Ceccherini la procedura di chiamata di che trattasi non ha avuto esito pienamente satisfattivo, non risultando – come già anticipato -il suo nominativo tra quelli in confronto dei quali verrà immediatamente finalizzata la procedura di chiamata in ruolo.
Per tale ragione, non potrebbe dubitarsi del suo interesse attuale e concreto a dolersi degli esiti della procedura dichiamata avviata dall’Università La Sapienza ed a proporre in tale sede ogni censura, anche a carattere integralmente caducatorio della procedura selettiva, in funzione della rinnovazione delle operazioni di valutazione dei candidati sulla base di regole organizzative più appropriate.
Di qui la sussistenza dell’interess, in capo all’originario ricorrente, a contestare lo svolgimento di una procedura dichiamata per un’intera area CUN.
4.- Venendo ai motivi di appello che investono il merito della causa vale osservare, preliminarmente, che con decreto 30 dicembre 2011 n. 4776 l’Università degli studi “ La Sapienza” ha disposto l’indizione della procedura selettiva per la copertura di alcuni posti di professore universitario di seconda fascia, da coprire mediante chiamataai sensi dell’ art. 29, comma 9, della legge n. 240 del 2010. In particolare, è stata indetta una procedura era finalizzata alla chiamata di professori ai sensi dell’art. 18 della legge appena citata, a valere sulle risorse previste dalla legge di stabilità per il 2011 per il fondo di finanziamento ordinario delle università.
La questione giuridica da dirimere è se un tal genere di procedura di chiamata possa essere indetta per un’intera area CUN e non invece per un singolo settore scientifico-disciplinare ( o, eventualmente, più settori tra loro omogenei). L’area CUN ricomprende uno o più macrosettori concorsuali, a loro volta suddivisi in settori concorsuali ( ciascuno dei quali articolato in più settori scientifico-disciplinari). Per quel che qui rileva, all’area CUN 0/1 ( Scienze matematiche e informatiche) confluiscono due macrosettori concorsuali ( Matematica e Informatica) e sette settori concorsuali
L’appellante Università ha molto insistito, anche in sede di discussione orale, sul carattere straordinario e derogatorio della previsione di cui al richiamato art. 29, evidenziando che in tal caso si potrebbe prescindere dal principi regolatori fissati dal citato art. 18 e dai regolamenti attuativi in ordine alla disciplina delle procedure dichiamata.
Giova ricordare che l’art. 29, comma 9, prevede che a valere sulle risorse previste dalla legge di stabilità per il 2011 per il fondo per il finanziamento ordinario delle università, è riservata una quota non superiore a 13 milioni di euro per l’anno 2011, 93 milioni di euro per l’anno 2012 e 173 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2013, per la chiamata di professori di seconda fascia, secondo le procedure di cui agli articoli 18 e 24, comma 6, della presente legge e di cui all’articolo 1, comma 9, della legge 4 novembre 2005, n. 230. L’utilizzo delle predette risorse è disposto con decreto del Ministro, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere conforme delle Commissioni parlamentari competenti.
L’art. 18 della stessa legge n. 240 del 2010 dispone a sua volta che i regolamenti dei singoli atenei stabiliscano la disciplina delle procedure di chiamata prevedendo, tra l’altro, la specificazione del settore concorsuale e di un eventuale profilo esclusivamente tramite indicazione di uno o più settori scientifico-disciplinari. Inoltre, il regolamento universitario dell’Ateneo qui appellante, approvato con decreto rettorale n. 3487 del 2011, nel conformarsi a tale ultima previsione legislativa , ha disposto che ciascun Dipartimento, nella richiesta di copertura dei posti per chiamata, deve tra l’altro indicare il settore concorsuale e il settore scientifico disciplinare dei posti da coprire all’esito della procedura.
Dal quadro normativo di riferimento è agevole ricavare che nessuna deroga al principio della specificità del settore scientifico disciplinare ( nell’ambito di ciascun settore concorsuale) è contenuta nel ricordato art.29. Tale ultima disposizione si limita, come si è visto, ad introdurre previsioni di copertura finanziaria per le procedure dichiamata a valere nel triennio 2011-2013 senza tuttavia incidere in senso modificativo sulle regole procedurali di svolgimento delle selezioni. Anzi il richiamo all’art. 18 ed ai principi in esso contenuti induce a ritenere che anche le procedure svolte in tale ultimo torno temporale debbano essere svolte nel rispetto dei principi generali della legislazione primaria e dei regolamenti di ateneo che a detti principi si sono uniformati.
Non vi è pertanto alcuna correlazione tra l’esigenza di finalizzare al più presto le predette procedure di chiamatarelative al predetto triennio, in vista della possibilità di impegnare le relative spese nell’anno solare di riferimento ( esigenza che postulerebbe una rapida conclusione delle predette procedure al fine di attingere allo stanziamento nel fondo per il funzionamento ordinario delle università) e la possibilità di derogare ai principi generali fissati nella disciplina legale del procedimento di chiamata.
La tesi difensiva della parte appellante fondata sul carattere eccezionale e derogatorio della procedura di chiamatadi che trattasi, in base al contenuto dell’art. 29 cit., non ha pregio posto che tale ultima previsione normativa riguarda soltanto la possibilità per gli atenei ad attingere a risorse straordinarie assegnate con la legge di stabilità per il triennio 2011-2013 al fondo di finanziamento delle università.
Né ha pregio l’argomento fondato sul dato temporale, come se in sede di prima applicazione della legge n.240 del 2010 potessero ammettersi tornate selettive di chiamata indette dalle università per intere aree CUN anziché per singoli settori disciplinari.
Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, dette aree non hanno autonoma dignità sul piano organizzativo ai fini delle procedure selettive perché la sola nozione rilevante in sede di procedura di reclutamento del personale docente universitario è quella di settore concorsuale ( ciò vale sia per la procedura di abilitazione, da svolgersi ai sensi degli artt. 15 e 16 l.cit., sia per le procedure di chiamata di cui all’art. 18 cit.); d’altra parte, l’ambito oggettuale dell’area CUN è talmente vasto da ricomprendere al suo interno settori scientifico-disciplinari assai eterogenei tra loro ( basti pensare che per l’area CUN 0/1, si spazia dalla logica matematica alla geometria e algebra all’informatica). E’ quindi comprensibile che la legge abbia fissato come regola insuscettibile di essere derogata che le procedure selettive debbano essere avviate per ciascun settore scientifico –disciplinare ( o, eccezionalmente, per gruppi di settori disciplinari tra loro omogenei). Una diversa lettura interpretativa delle disposizioni normative dianzi richiamate finirebbe per frustrare le stesse finalità delle procedure di che trattasi, volte alla chiamata nei ruoli delle università di quel personale docente( le cui capacità generali sono già state positivamente validate in sede di conferimento della presupposta abilitazione scientifica nazionale) che abbia evidenziato, sul piano del profilo curriculare, tratti caratteristici più prossimi a quelli di specifica afferenza al settore disciplinare di riferimento. Peraltro, tale risultato può essere garantito solo se, in relazione a uno o ( se del caso) più settori scientifico-disciplinari tra loro omogenei, alla selezione dei candidati provvede una commissione d’esame che abbia al suo interno alte professionalità nelle specifiche materie oggetto di procedura concorsuale: l’allargamento della base oggettuale della selezione ( attraverso la non prevista indizione di procedure di chiamataper intere aree CUN) rende difficile la selezione dei candidati nel rispetto di stringenti criteri meritocratici e del principio della par condicio ( sotto il profilo che, in via generale, riceverebbero una valutazione appropriata soltanto i candidati che del tutto fortuitamente avessero un profilo curriculare più prossimo a quello dei membri della commissione d’esame).
5.- L’infondatezza di tale motivo d’appello e la conseguente conferma della sentenza impugnata ( con l’annullamento della procedura di chiamata di che trattasi, nei limiti dell’interesse dell’originario ricorrente) rende superfluo, stante il carattere assorbente della questione trattata, l’esame dei motivi ulteriori di primo grado, riproposti in questa sede dalla parte appellata.
La riedizione dell’attività amministrativa dovrà necessariamente svolgersi attraverso la indizione di una o più procedure di chiamata per uno o più settori disciplinari, comunque puntualmente indicati, e non per l’intera macro-area CUN 0/1.
Anche la commissione d’esame che dovrà attendere ai lavori di valutazione dei candidati che parteciperanno alla procedura di chiamata per ciascun settore disciplinare ( o gruppi limitati di settori) sarà conseguentemente formata da professori appartenenti ai singoli settori disciplinari.
Anche per tale ragione, ed in disparte il carattere assorbente del vizio correttamente rilevato a fondamento dell’originario ricorso, non si ravvisano gli estremi, in punto di attualità dell’interesse processuale ad essi sotteso, per esaminare i motivi ulteriori dedotti dall’originario ricorrente, motivi rimasti assorbiti nella sentenza di accoglimento in questa sede impugnati ( e riproposti in questa sede dalla parte appellata). Ove mai il riavvio della procedura di chiamata risulti ancora funzionale a soddisfare le esigenze di copertura della Università qui appellante, va da sé che alla valutazione dei candidati dovrà attendere altra commissione d’esame , in diversa composizione, cui sarebbe qui pleonastico fornire indicazioni conformative, in via eventuale ed astratta, funzionali ad un appropriato scrutinio dei profili curriculari di ciascun candidato
6.- In definitiva, l’appello dell’Università degli studi La Sapienza va respinto sull’assorbente motivo già oggetto di corretto scrutinio in primo grado e va, conseguentemente, confermata la impugnata sentenza.
7.- Ricorrono giusti motivi, in considerazione del vizio meramente formale a base dell’accoglimento del ricorso originario, per la integrale compensazione tra le parti anche delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello ( RG n. 6176/15), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del presente grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore
Dante D’Alessio, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 16/6/2016 n.2662 proviene da Giustamm.

Pres. Pappalardo, est. Passarelli di Napoli

Sulla legittimità del provvedimento di rideterminazione del tetto contributivo del Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta Regionale.

N. 03083/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05798/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5798 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Danilo Del Gaizo, rappresentato e difeso dal prof. avv. Giuseppe Palma e dal prof. avv. Angelo Piazza e presso il primo elettivamente domiciliato in Napoli, al Viale Gramsci, n. 10; 
contro
Regione Campania, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Lacatena, Tiziana Monti, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale in Napoli, Via S.Lucia,85;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, Avvocatura dello Stato, in persona dell’Avvocato Generale in carica e legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, domiciliati per legge in Napoli, via Diaz, 11; 
per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, a) della nota del 31.08.2015, prot. 2015.0580491 della Direzione Generale per le risorse umane della Regione Campania; b) ove occorra, della nota del Segretario generale dell’Avvocatura dello Stato del 30.06.2015, prot. 304576 P, 304593 P, 304628 P, 304635 P; c) ove occorra, del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 59870 del 23 marzo 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 16 aprile 2012, del quale, in ogni caso, si chiede anche la disapplicazione; nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale;
nonché per l’accertamento dell’infondatezza della pretesa azionata nei confronti del ricorrente di riconduzione al tetto retributivo relativo all’anno 2014 degli emolumenti percepiti in qualità di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale della Regione Campania e della conseguente pretesa di restituzione alla Regione Campania della somma pari ad € 133.776,58;
nonché, con motivi aggiunti depositati in data 23.01.2016, per l’annullamento degli atti già impugnati col ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Avvocatura dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2016 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso iscritto al n. 5798 dell’anno 2015, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
di prestare servizio, in qualità di Avvocato dello Stato, presso l’Avvocatura generale dello Stato, in Roma;
di aver ricoperto, dal 19 aprile 2010 al giugno 2015, l’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale della Regione Campania, in posizione di fuori ruolo;
di aver mantenuto, per lo svolgimento del suddetto incarico e per tutta la sua durata, secondo quanto previsto dal decreto del Presidente della Giunta regionale n. 490 del 21 giugno 2002 (art. 5, commi 1, lettera a, e 2) e, successivamente, dal decreto del Presidente della Giunta regionale n. 37 del 4 febbraio 2013, il trattamento economico complessivo in godimento presso l’Avvocatura dello Stato (senza peraltro percepire gli onorari di causa, non riconosciuti per il periodo di collocamento fuori ruolo), in relazione alla qualifica e alla posizione stipendiale ricoperta, avendo esercitato l’opzione consentita dalla predetta normativa, ed ha percepito, a carico della Regione, una indennità pari al trattamento economico accessorio più elevato, ivi compresa la quota relativa alla retribuzione di risultato, corrisposto ai dirigenti coordinatori di Area, maggiorato del cinquanta per cento;
che, con nota del Segretario generale del 30.06.2015 – della quale il ricorrente è venuto a conoscenza successivamente per le vie brevi, non avendo mai ricevuto l’originale – l’Avvocatura Generale dello Stato, riteneva che, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 471 e seguenti, della Legge 27.12.2013, n. 147 e successive modificazioni e integrazioni, il limite massimo retributivo per i dipendenti pubblici, fissato dall’art.23-ter del D.L. n. 201 del 2011, come ridefinito dall’art. 13, comma 1, del D.L. 24 aprile 2014, n. 66, coordinato con legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89, a far tempo dal l° maggio 2014, dovesse applicarsi anche al ricorrente, in relazione al cumulo tra la retribuzione percepita in qualità di avvocato dello Stato e l’indennità corrispostagli dalla Regione Campania;
che, pertanto, considerato che, per l’anno 2014, tenendo conto della presenza di due diversi valori di soglia, nonché del numero dei mesi di vigenza di tali limiti nel corso dell’anno, in applicazione delle norme succedutesi nel tempo per il suddetto anno, l’importo massimo erogabile in applicazione del citato limite retributivo risultava determinato in € 263.886,18 e rilevato che, per lo stesso anno 2014, il ricorrente, secondo il criterio di competenza, aveva percepito la somma di € 208,006,80 a titolo di stipendio, indennità integrativa speciale a.l. e indennità magistrati, nonché che, dal confronto tra la predetta retribuzione lorda ed il suddetto limite, il compenso annuo lordo da erogare all’avv. Del Gaizo, per l’attività di Capo di Gabinetto del Presidente della Regione Campania, dovesse essere contenuto entro il limite di € 55.879,38, invitava la Regione Campania “ad avviare la procedura di riconduzione al tetto retributivo fissato per l’anno 2014, mediante recupero della somma eccedente corrisposta all’Avvocato Del Gaizo, pari ad euro 133.776,58, da destinare alla riduzione dell’indebitamento regionale”;
che, con l’impugnata nota della Direzione Generale per le risorse umane del 31.08.2015, ricevuta dal ricorrente in data 22.9.2015, avente ad oggetto “Limite al trattamento economico dei pubblici dipendenti. Art. 23-ter D.L. n. 201/2011, D.P.C.M. 23 marzo 2012, art. 13 D.L. n. 66/2014. Recupero somme”, la Regione Campania – richiamata la suddetta nota dell’Avvocatura generale, richiamato il dispositivo della sentenza della Corte Costituzionale n. 153 depositata il 14.7.2015, che, pronunciando su ricorso della stessa Regione relativo alla legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 2, 3 e 4 del D.L. n. 66/2014, aveva dichiarato lo stesso in parte infondato e in parte inammissibile nei termini che saranno illustrati più innanzi; ritenuto, alla luce di quanto sopra, che l’Amministrazione fosse tenuta ad avviare la procedura di riconduzione del tetto retributivo relativo all’anno 2014, mediante recupero delle somme asseritamente eccedenti il tetto, corrisposte al ricorrente – invitava l’avv. Del Gaizo a provvedere alla restituzione della somma pari ad € 133.776,58 per l’anno 2014, riversandola a mezzo di bonifico bancario alla stessa Regione. Precisava, altresì, che “saranno avviate le procedure di riconduzione del tetto retributivo relativo all’annualità 2015, non appena ultimate le procedure di rendicontazione”.
Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.
Si costituiva l’Amministrazione chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza dell’11.05.2016, il ricorso è stato assunto in decisione.
DIRITTO
La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) violazione dell’art. 7 l. n. 241/90, attesa l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento; 2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, commi da 471 a 475 della Legge n. 147/2013. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13 del D.L. n. 66/2014, come convertito dalla Legge n. 89/2014. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 della Legge Regionale della Campania n. 38/2010. Carenza di potere ovvero incompetenza della Direzione generale per le risorse umane della Regione Campania; l’art. 23-ter, comma 1, del D.L. 6.12.2011, n. 201, in sede di conversione del D.L. con legge 22.12.2011, n. 214 ha disposto che con DPCM, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, fosse definito: “il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione.”; tale norma ha stabilito, altresì, che, ai fini dell’applicazione della disciplina in questione, “devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno”; il comma 4 dell’art. 23 bis precisa poi che “le risorse rivenienti dall’applicazione del presente articolo sono annualmente riversate al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato”. Orbene, la norma in questione (e con essa il DPCM 23.3.2012 — all. 8, che ne riproduce in modo sostanziale le disposizioni) ha inteso fissare un tetto agli emolumenti retributivi o assimilati, con esclusivo riferimento alle somme corrisposte dalle pubbliche amministrazioni statali di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165 del 2001. E soltanto con riferimento a tali emolumenti ha previsto il computo “in modo cumulativo” delle somme predette ai fini della verifica del rispetto del tetto massimo. Ciò risulta in modo evidente dalla lettera della norma; è altresì palese che gli enti locali e le regioni (enti territoriali) non rientrino nell’ambito delle suddette amministrazioni, non potendosi, gli stessi, qualificare come amministrazioni “statali”, in quanto enti distinti dallo Stato, ai sensi dell’art. 114 della Costituzione. Lo stesso art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, nell’elencare le amministrazioni pubbliche, senza attributi, distingue chiaramente tra “amministrazioni dello Stato” (anche ad ordinamento autonomo) ed enti territoriali e locali. Che la norma in questione non fosse immediatamente applicabile alle regioni e, dunque, a emolumenti e retribuzioni dalle stesse corrisposti a qualsivoglia titolo, peraltro, è ulteriormente dimostrato dal fatto che, con successiva norma (art. 2, comma 1, del d.l. 10.10.2012, n. 174, nel testo modificato, in sede di conversione, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213), il legislatore statale ha previsto espressamente la necessità che le stesse regioni si adeguassero, entro il termine ivi stabilito (23 dicembre 2012), “con le modalità previste dal proprio ordinamento”, ad una serie di disposizioni statali non direttamente applicabili agli enti territoriali, tra le quali figura appunto l’art. 23-ter del d.l. 201/2011 (indicato dalla lettera i della norma predetta). In particolare, l’art. 23-ter non potrebbe essere interpretato in modo da ritenere che il solo fatto di essere titolari di uno o più rapporti di lavoro con le suddette amministrazioni statali (anche ai sensi dell’art. 3 del dlgs 165/2001) determini (peraltro per effetto del cumulo) l’applicazione del tetto anche ad emolumenti o retribuzioni corrisposti in virtù di rapporti con amministrazioni diverse da quelle considerate dalla norma, e, in particolare, dalle regioni, anche in virtù di altri, basilari principi ermeneutici e della necessità di interpretare la norma in modo costituzionalmente orientato. Ciò perché, in primo luogo, la norma in esame reca disposizioni limitative di diritti, che dunque non possono essere interpretate in modo estensivo, come avverrebbe se si facessero rientrare nel cumulo, ai fini del raggiungimento del tetto, anche le somme corrisposte nell’ambito di rapporti con regioni, enti locali e comunque amministrazioni diverse da quelle espressamente contemplate dalla stessa norma. In secondo luogo, se fosse così diversamente interpretata, la norma determinerebbe una palese, ingiustificata disparità di trattamento tra soggetti che percepiscono trattamenti economici a carico delle finanze pubbliche, i quali, a parità di retribuzioni complessivamente percepite, soggiacerebbero o meno alla limitazione del tetto a seconda che tali trattamenti siano, anche minimamente, comprensivi o meno di emolumenti riconosciuti nell’ambito di rapporti con le amministrazioni statali di cui al citato art. 1, comma 2; ovvero nei confronti dei soggetti che, a fronte dell’esercizio, presso enti e amministrazioni non contemplati dall’art. 23-ter, di funzioni identiche a quelle svolte dai dipendenti di tali amministrazioni, sarebbero soggetti a differenti limiti retributivi, in ragione del solo fatto di essere dipendenti di amministrazioni statali (anche in regime di diritto pubblico). Inoltre la suddetta diversa interpretazione, ove applicata alle regioni e agli emolumenti da queste corrisposti ai dipendenti delle amministrazioni statali (anche in regime di diritto pubblico), con i quali intrattengono rapporti di lavoro o di collaborazione (cioè facendo rientrare anche tali emolumenti nel cumulo), sarebbe altresì lesiva dell’autonomia organizzativa e di bilancio di quegli enti, laddove impone di riversare le risorse rivenienti dalla sua applicazione al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. La Regione Campania si è adeguata alle disposizioni di principio contenute nell’art. 23-ter, con l’art. 10 della legge regionale 24.12.2012, n. 38; la norma regionale, nell’introdurre un limite retributivo parametrato al trattamento economico del primo presidente della Corte di Cassazione, lo ha riferito ai soli emolumenti o retribuzioni a carico delle finanze pubbliche regionali percepiti nell’ambito dei soli rapporti di lavoro dipendente o autonomo con la Regione e gli enti sub regionali. Con la Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 il legislatore statale è nuovamente intervenuto sulla disciplina in esame, con le disposizioni contenute nei commi da 471 a 475 dell’articolo 1, emanato nelle more del perfezionamento della delibera della Giunta regionale da adottarsi in applicazione dell’art. 13 della legge regionale 38/2012. In particolare, i commi 471 e 472 hanno esteso il limite retributivo previsto dall’art. 23-ter a retribuzioni ed emolumenti corrisposti in ragione di rapporti di lavoro subordinato e autonomo con autorità amministrative indipendenti e con la generalità delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del D.Lgs. 165/2001, nonché agli emolumenti dei componenti dei rispettivi organi di amministrazione, direzione e controllo; il comma 473 ha stabilito il principio del computo cumulativo delle somme comunque erogate all’interessato a carico di uno o più organismi o amministrazioni anche ai fini dell’applicazione della disciplina contenuta nei commi 471 e 472. Il comma 474 contiene disposizioni in materia di acquisizione in bilancio, rispettivamente dello Stato, e delle altre amministrazioni pubbliche, delle somme rivenienti dalle misure di cui ai precedenti commi. Il comma 475, peraltro, ha disposto che le regioni adeguassero entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge 147 “nell’ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti alle disposizioni di cui ai commi da 471 a 474”. Dunque, compiendo una precisa scelta, il legislatore nazionale ha chiaramente escluso che le norme predette operassero direttamente e immediatamente negli ordinamenti regionali, con riguardo agli emolumenti corrisposti nell’ambito dei rapporti di lavoro instaurati con gli enti territoriali, stabilendo che questi ultimi dovessero provvedere ad adeguarsi a dette disposizioni, nelle forme consentite dalla propria autonomia, fissando all’uopo un congruo termine. A tale adeguamento, peraltro, la Regione Campania non ha proceduto entro il suddetto termine, avendo impugnato dinanzi alla Corte Costituzionale l’art. 13 del D.L. n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 89/2014, entrato in vigore in prossimità della scadenza del predetto termine, il quale aveva ulteriormente ridotto l’ammontare del limite retributivo e aveva apportato sostanziali modifiche dei commi da 471 a 473 della Legge n. 147/2013, ma aveva lasciato intatto il termine di cui al comma 475 anche con riguardo al recepimento nell’ordinamento regionale di queste ultime. Invero nel ricorso dinanzi alla Corte la Regione aveva, tra l’altro, lamentato la sopravvenuta incongruità del suddetto termine, lesiva della propria autonomia legislativa, con particolare riguardo alla necessità di adeguare le disposizioni sul tetto e sul cumulo anche ai compensi corrisposti dalle società partecipate. Con riferimento a quest’ultimo profilo, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 153 del 14.7.2015, nel dichiarare il ricorso della Regione in parte infondato, in parte inammissibile, ha precisato che, dando un’interpretazione della disposizione conforme alla Costituzione, sarebbe stato “ben possibile interpretare la norma impugnata” (i.e.: l’art. 13 del d.l. 66/2014) “nel senso che l’adeguamento dell’ordinamento regionale debba avvenire entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione n. 89 del 2014 (e non dell’entrata in vigore della legge n. 147 del 2013)”; adeguamento che, evidentemente, reca con sé anche quello alle norme dei commi da 471 a 474 della legge 147, in quanto relativo a disposizioni e principi riferiti ad un tetto, il cui ammontare definitivo è stato fissato proprio dall’art. 13 e in quanto modificate da quest’ultima norma anche con riguardo all’ambito oggettivo di applicazione. Risulta dunque palese l’illegittimità degli atti impugnati: la pretesa di “ricondurre”, nei confronti del ricorrente, il tetto retributivo relativo all’anno 2014, recuperando le somme “eccedenti” corrispostegli, rispetto ad un limite ottenuto calcolando in modo cumulativo gli emolumenti percepiti dallo Stato e dalla Regione, in assenza della norma regionale di adeguamento, comporta, da un lato, l’applicazione diretta nell’ordinamento regionale delle disposizioni contenute nei commi da 471 a 474, come integrati dall’art. 13, del d.l. 66/2014, estendendone la portata, in contrasto con quanto stabilito dal comma 475; dall’altro, si risolve in una violazione e sostanziale disapplicazione dell’art. 10 della L.R. n. 38/2012, esorbitando dai limiti di efficacia della stessa, che, nel testo tuttora in vigore, come si è visto, disciplina il tetto relativo a emolumenti e retribuzioni percepiti esclusivamente a carico delle finanze regionali, in ragione dei soli rapporti di lavoro con la Regione e con i suoi enti strumentali, senza prevedere, a tale riguardo, alcun cumulo tra quei corrispettivi ed emolumenti o retribuzioni percepiti in virtù di rapporti di lavoro con altre pubbliche amministrazioni; 3) incompetenza della Direzione generale per le risorse umane, nell’applicare l’indebita riduzione ex post degli emolumenti percepiti dal ricorrente in relazione all’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale è altresì illegittima per violazione delle disposizioni e del principio suddetto, intervenendo in materia riservata dagli stessi all’organo politico: infatti, è di competenza del Presidente della Giunta regionale anche la determinazione del trattamento economico dei responsabili degli uffici di diretta collaborazione e del personale, dirigente e non, chiamato a far parte degli stessi; 4) eccesso di potere per carenza di motivazione; sia il ricorrente, sia l’Amministrazione regionale, con nota del 19.8.2014, avevano fatto pervenire al Segretario generale dell’Avvocatura dello Stato il parere del Capo dell’Ufficio legislativo del Presidente della Giunta regionale in data 8.8.2014, nel quale, non solo erano stati chiaramente esposti gli argomenti che dimostravano la non applicabilità delle disposizioni dell’art. 23-ter all’ambito delle finanze pubbliche regionali e la non cumulabilità degli emolumenti corrisposti a carico di queste ultime, in ragione di rapporti di lavoro con la Regione, con quelli corrisposti a carico delle finanze pubbliche statali, ma era anche stato sottolineato che l’applicazione della normativa introdotta dall’art. 1, commi 471 ss. nell’ordinamento regionale era “condizionata dall’autonomo, necessario adeguamento previsto dall’articolo 1, comma 475, della legge 147/2013”; sicché, prima di invitare la Regione a procedere all’avvio del procedimento di “riconduzione” al tetto retributivo fissato per l’anno 2014 nei riguardi del ricorrente, l’Avvocatura avrebbe, dunque, dovuto prendere in considerazione le predette argomentazioni; violazione della sentenza n. 153/2015 della Corte costituzionale, atteso che dalla predetta sentenza si fa discendere senz’altro l’applicazione del tetto, come determinato dal d.l. 66/2014; mentre dal contenuto della sentenza si evince: a) che la normativa di cui alla Legge n. 147/2013 e al D.L. n. 66/2014 non trovava immediata applicazione nell’ordinamento regionale; b) che il suddetto adeguamento sarebbe dovuto avvenire in un termine più lungo di quello stabilito dal legislatore nazionale nel comma 475 della Legge n. 147; 5) illegittimità del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 59870 del 23 marzo 2012, per violazione dell’art. 17 l. n. 400/1988; si tratta infatti, senza dubbio, di un regolamento, adottato però senza l’acquisizione del parere del Consiglio di Stato; il DPCM è poi illegittimo (se interpretato come si fa negli atti impugnati) per violazione dell’art. 117 Cost., per lesione dell’autonomia regionale; 6) secondo il pacifico orientamento, sia del giudice amministrativo, che di quello ordinario, infatti, il recupero delle somme indebitamente corrisposte dalla pubblica amministrazione in ragione di rapporti di lavoro o incarichi deve essere effettuato al netto e non al lordo delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali, potendo avere a oggetto soltanto quanto effettivamente sia entrato nella sfera patrimoniale del dipendente.
In memoria depositata in data 12.12.2015, la Regione eccepiva l’inammissibilità del ricorso per tardività, essendo stato notificato oltre sessanta giorni dalla comunicazione degli atti impugnati; l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, atteso che gli atti sono imputabili all’Amministrazione Statale; il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che gli atti sono stati adottati nell’ambito di un rapporto di lavoro di diritto privato; e l’infondatezza del ricorso nel merito.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in memoria depositata in data 12.12.2015, eccepiva l’incompetenza territoriale del Tar Campania Napoli, attesa la competenza del Tar Lazio Roma, atteso che la sede presso cui il ricorrente presta servizio è Roma; e l’infondatezza del ricorso nel merito.
Con motivi aggiunti depositati in data 23.01.2016, il ricorrente ribadiva la competenza del Tar Campania, l’infondatezza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività e omessa impugnazione di un atto presupposto, trattandosi di pretesa relativa ad un diritto soggettivo, e ribadiva la giurisdizione del g.a. ai sensi dell’art. 133 co. 1 lett. i) c.p.a.; nonché la fondatezza del ricorso nel merito.
In memoria depositata in data 04.02.2016, la Regione Campania ribadiva le eccezioni già in precedenza opposte.
In memoria depositata in data 06.02.2016, la Presidenza del Consiglio ribadiva anch’essa le eccezioni già opposte.
In memoria depositata in data 20.04.2016, la parte ricorrente ribadiva la fondatezza del ricorso.
Preliminarmente, va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo opposta dalla Regione. Infatti, non può condividersi l’assunto della Regione, secondo cui l’atto impugnato sarebbe un “atto assunto da datore di lavoro (Regione Campania) nell’ambito ed in esecuzione di un rapporto di lavoro di diritto privato, che rinviene, cioè, la sua fonte in un contratto di lavoro autonomo di tipo privatistico, accessivo al DPRC di nomina, ed ex lege integrato (o eterointegrato), sotto il profilo della determinazione dell’importo massimo (tetto) del relativo trattamento economico.” L’incarico in questione, infatti, non è un incarico di gestione ma un incarico di diretta collaborazione con il vertice politico, conferito in applicazione dei decreti del Presidente della Giunta regionale nn. 490 del 21.6.2002 e 37 del 4 febbraio 2013 e consistente nella preposizione al vertice di un ufficio che svolge “esclusive competenze di supporto al predetto organo e di raccordo con l’amministrazione”, in base ad un rapporto strettamente fiduciario, cioè intuitu personae.Come correttamente osservato da parte ricorrente, l’incarico di Capo di Gabinetto, attribuito al ricorrente, rientra tra gli incarichi di diretta collaborazione in regime di diritto pubblico; l’incarico in questione è stato conferito con decreto del Presidente della Giunta regionale, che non prevedeva la sottoscrizione di alcun contratto “accessivo” allo stesso decreto di nomina; contratto che, infatti, non è mai stato formato o sottoscritto (né risulta essere stato depositato dalla Regione Campania). Inoltre il trattamento economico del ricorrente, consistente in un’indennità “parametrata” a quella dei dirigenti regionali, ma non avente la stessa natura, è stato determinato con decreto del Vicecapo di Gabinetto del Presidente. Pertanto, sulla controversia in questione sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
È infondata anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività. Infatti, gli atti impugnati non hanno natura provvedimentale ma devono ritenersi meramente paritetici; il rapporto giuridico è compiutamente disciplinato dalla legge: come osservato da parte ricorrente, con il ricorso in epigrafe si agisce anche per l’accertamento e per la declaratoria dell’infondatezza delle pretese economiche (riconduzione al tetto retributivo per l’anno 2014 e restituzione di parte delle somme percepite per lo svolgimento dell’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Regione Campania) avanzate nei suoi confronti dall’Amministrazione, in ragione di un rapporto obbligatorio; il ricorrente, in sostanza, fa valere un diritto soggettivo derivante da un rapporto paritetico, il cui esercizio non è soggetto ai termini di decadenza.
È infondata anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse: deve ritenersi del tutto irrilevante, ai fini della sussistenza di tale interesse, la circostanza che il ricorrente sia inquadrato nei ruoli dell’Avvocatura, trattandosi, come si è già rilevato, di emolumenti percepiti nell’esercizio dell’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Regione.
È infondata anche l’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tar, sul presupposto che il ricorrente presta servizio a Roma, sicché – in base al criterio cd. del foro di servizio – sarebbe competente il tar Lazio, Roma. Infatti, “L’art. 13, comma 2, d. lgs. n. 104/2010 (CPA), nell’enunciare la regola concernente il “foro speciale del pubblico impiego” o della sede di servizio, non può essere interpretato alla lettera: infatti, dal punto di vista strettamente testuale, potrebbe sembrare che tale criterio speciale si applichi ogni volta che una delle parti in causa sia un pubblico dipendente, quali che siano la materia e l’oggetto della controversia; di fatto però è sempre stato pacifico che la disposizione si riferisca specificamente (e restrittivamente) alle controversie in materia di pubblico impiego, ossia a quelle tra l’impiegato e l’amministrazione (intesa quale datore di lavoro) e abbiano per oggetto pretese (diritti o interessi) inerenti al rapporto di lavoro” (così Tar Molise, n. 525/2014). È pacifico che la controversia in questione non abbia ad oggetto pretese inerenti al rapporto di lavoro (cioè al rapporto che il ricorrente ha con l’Amministrazione di appartenenza in quanto avvocato dello Stato) ma riguarda la pretesa azionata dalla Regione Campania nei confronti del ricorrente per la riconduzione al tetto retributivo relativo all’anno 2014 degli emolumenti percepiti nella qualità di Capo di Gabinetto del Presidente della stessa Regione. Pertanto, deve ritenersi che la presente controversia sia estranea al rapporto di impiego, con conseguente inapplicabilità del cd. “foro speciale per il pubblico impiego”.
Nel merito, il ricorso non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
Come già osservato, gli atti impugnati devono ritenersi di natura non provvedimentale ma meramente paritetica; sicché sono in primo luogo infondate la prima censura (incentrata sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento) e la quarta censura (incentrata sull’eccesso di potere per carenza di motivazione).
Per ricostruire il quadro normativo, occorre partire dall’art. 23 ter del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011, in forza del quale “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al presente comma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno”.
La Regione Campania, con l’art. 10 della legge n. 38/2012, recepiva il predetto art. 23 ter stabilendo che “Con provvedimento dell’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale o della Giunta regionale, secondo i rispettivi ordinamenti, da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceve a carico delle finanze pubbliche regionali emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con la Regione e gli enti strumentali regionali, comprese le agenzie e le aziende del servizio sanitario regionale stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Il personale delle pubbliche amministrazioni regionali o locali, che è chiamato presso la Regione o altri enti pubblici regionali, conservando il trattamento economico riconosciuto dall’amministrazione di appartenenza, all’esercizio di funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, in posizione di aspettativa, fuori ruolo, comando o altre analoghe posizioni previste nei rispettivi ordinamenti, non può ricevere, a titolo di retribuzione o di indennità per l’incarico ricoperto, o anche soltanto per il rimborso delle spese, più del venticinque per cento dell’ammontare complessivo del trattamento economico percepito.”
Successivamente, con l’art. 13 comma 1 del d.l. n. 66/2014, conv. in l. 89/2014, veniva ridotto il cd. tetto retributivo: “A decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli 23-bis e 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni e integrazioni, è fissato in euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente. A decorrere dalla predetta data i riferimenti al limite retributivo di cui ai predetti articoli 23-bis e 23-ter contenuti in disposizioni legislative e regolamentari vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, si intendono sostituiti dal predetto importo. Sono in ogni caso fatti salvi gli eventuali limiti retributivi in vigore al 30 aprile 2014 determinati per effetto di apposite disposizioni legislative, regolamentari e statutarie, qualora inferiori al limite fissato dal presente articolo”. Inoltre, il comma 3 del predetto articolo prevede che “Le regioni provvedono ad adeguare i propri ordinamenti al nuovo limite retributivo di cui al comma 1, ai sensi dell’articolo 1, comma 475, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nel termine ivi previsto”. Il termine previsto dall’art. 1 comma 475 l. n. 147/2013 era un termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge (1.01.2014), il che significa che le Regioni dovevano adeguarsi al nuovo tetto retributivo entro il luglio del 2014.
La Regione Campania ha impugnato l’art. 13 commi 1, 2, 3 e 4 d.l. 66/2014, ritenendo tali norme lesive delle proprie attribuzioni costituzionali e della propria autonomia (in realtà, come precisato dalla Corte costituzionale, le censure riguardavano il solo comma 3); e la Consulta, con sentenza n. 153/2015, ha ritenuto la questione non fondata, perché le disposizioni dirette al contenimento della spesa per il personale “attraverso l’individuazione di limiti generali ad essa, anche con la fissazione di un tetto massimo al trattamento economico annuo onnicomprensivo del personale, costituiscono legittima espressione della competenza legislativa riservata allo Stato dall’art. 117, terzo comma, Cost., di determinazione dei principi fondamentali nella materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»”. La Consulta ha anche ribadito che “il trattamento economico dei dipendenti pubblici va ricondotto alla materia dell’«ordinamento civile», prevalendo quest’ultimo ambito di competenza su ogni tipo di potestà legislativa delle Regioni, e quindi anche sulle attribuzioni fatte valere, nella sua impugnazione, dalla Regione ricorrente in materia di organizzazione amministrativa (sentenza n. 19 del 2013), nonché in materia di coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 225 del 2013)”.
Così ricostruito il quadro normativo, è in primo luogo pacifico che il cd. tetto retributivo si applichi agli avvocati dello Stato (Tar Puglia, Lecce, Sez. I, n. 170/2016). È in secondo luogo pacifico che le Regioni debbano adeguarsi al nuovo limite introdotto con l’art. 13 comma 1 del d.l. n. 66/2014, atteso che tale obbligo non lede le loro attribuzioni costituzionali (C. cost. n. 153/2015).
Poiché, tuttavia, la Regione Campania non ha ancora provveduto ad adeguarsi al suddetto limite, il punto nodale è se la disciplina di cui al d.l. n. 66/2014 possa essere applicata alle Regioni anche in mancanza di una legge regionale di recepimento. A tale quesito può darsi risposta affermativa: le disposizioni contenute nella legge n. 147/2013 e nello stesso d.l. n. 66/2014 possono ritenersi immediatamente applicabili alle Regioni, senza che sia necessario il formale recepimento nei rispettivi ordinamenti, nell’ambito dell’autonomia statutaria e legislativa” di tali Enti.
In primo luogo perché, come rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 153/2015, la norma statale è di principio: tale tipo di norma, nei limiti in cui pone un divieto, trova direttamente ed immediatamente applicazione. Infatti, nei punti in cui la normativa statale è sufficientemente dettagliata, specie in quanto pone divieti, essa va direttamente applicata e specificamente; anche perché la semplificazione e la riduzione di costi e fasi procedimentali non necessarie risponde a principi consolidati del diritto dell’Unione Europea.
Il recepimento dei principi fissati dalla legislazione statale con legge regionale si spiega quando vi è necessità di completare ed integrare, con disposizioni legislative di dettaglio, le norme di principio dettate dallo Stato; ma, qualora non vi sia alcuna necessità di disposizioni di dettaglio perché il precetto dettato con legge statale è di per sé sufficientemente dettagliato, non può sostenersi la necessità di una legge regionale di recepimento. O, meglio, una legge regionale di recepimento si spiegherebbe ove la Regione intendesse imporre limiti più ristretti rispetto alla disposizione statale (come accade ad es. per l’ambiente, materia in cui le Regioni possono solo garantire livelli di tutela più elevati di quelli statali), non risultando invece necessaria qualora si debba semplicemente rispettare il tetto retributivo imposto con legge statale.
Si potrebbe obiettare che la necessità di una legge regionale di recepimento si evince dalla norma di cui al comma 3 dell’art. 13 (Le regioni provvedono ad adeguare i propri ordinamenti al nuovo limite retributivo di cui al comma 1, ai sensi dell’articolo 1, comma 475, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nel termine ivi previsto): e cioè dal fatto che la stessa legge statale ha fissato un termine entro il quale le Regioni devono adeguarsi. In realtà, il termine entro cui le Regione devono adeguarsi al tetto retributivo si spiega perché, scaduto il predetto termine senza che le Regioni si siano adeguate, può essere applicata la sanzione indirettamente richiamata dall’art. 13 comma 3 del d.l. n. 66/2014: attraverso il rinvio operato all’art. 1, comma 475, della legge n. 147 del 2013, si richiama l’art. 2 del d.l. n. 179/2012, il cui comma 1 prevede, “per quanto rileva in questa sede, il taglio dei trasferimenti erariali nella misura dell’ottanta per cento, fatta eccezione per quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, delle politiche sociali e per le non autosufficienze e al trasporto pubblico locale, per il caso in cui le Regioni non adottino, nei termini in essa indicati, tutta una serie di provvedimenti, elencati dalla lettera a) alla lettera m) dello stesso comma 1. Si tratta di una vasta congerie di disposizioni accomunate dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica (a titolo esemplificativo, si va dalla riduzione del numero delle società sottoposte a controllo pubblico, all’entità dei gettoni di presenza, alla gratuità della partecipazione a commissioni, all’acquisto, manutenzione, noleggio ed esercizio di autovetture, all’acquisto di buoni taxi, all’imposizione di limiti nell’assunzione di personale, alla soppressione o riduzione di enti, agenzie e organismi). Al novero degli adempimenti posti quale condizione per l’erogazione dei trasferimenti erariali viene aggiunto anche l’adeguamento al nuovo tetto retributivo” (C. cost. n. 153/2015).
In altre parole, il termine semestrale rileva ai fini della violazione del principio di leale collaborazione; fermo restando che le Regioni ben possono adeguarsi al principio fissato dalla legislazione statale con atti amministrativi, senza che sia necessario un atto legislativo.
Diversamente argomentando – ritenendo cioè che dopo i sei mesi la Regione continui a poter erogare trattamenti superiori a quelli previsti dal tetto massimo della normativa statale – si finirebbe per consentire a tempo indeterminato il mancato rispetto della legge statale di principio. Si finirebbe dunque per legittimare la prosecuzione del trattamento retributivo superiore oltre il limite consentito dalla legge statale, e con ciò si comprometterebbero i livelli uniformi di garanzia economica sociale previsti dalla legge statale, violando l’art. 117 comma 2 lettera s) della Costituzione.
Sussistono giusti motivi, attesa l’assoluta novità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Quarta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Respinge il ricorso n. 5798 dell’anno 2015;
2. Compensa integralmente le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere, Estensore
Luca Cestaro, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

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