Collegio Pres. Giordano, Est. Picone Parti Società  Servizi Socio Culturali cooperativa sociale (Avv.ti A. Massaia, M. Triches e A. Lovisa) Museo Nazionale dell’Automobile (Avv.ti C. Merani e A. Borsero) Società  Cooperativa Culture (Avv.ti A. Finocchiaro e S. Pedace) Verona 83 s.c.r.l., C.I.S. Cooperativa Italiana Servizi, Best Union Company s.p.a. (avv.ti G. Sala, G. Gortenuti e M. Allasio)

Sul sub procedimento dell’anomalia dell’offerta e possibilità  di emendare i giustificativi resi e sulla clausola sociale

1. Appalti – Anomalia delle offerte – Errore materiale – Modifica giustificativi – Ammissibile

2. Appalti – Clausola sociale – Interpretazione costituzionalmente e comunitariamente orientata – Effetto escludente automatico – Non ammissibile – Assunzione alle medesime condizioni dell’appaltatore uscente – Non obbligatorio

3. Appalti – Applicazione di un diverso CCNL rispetto a quello dell’appaltatore uscente – Ammissibile

4. Appalti – Anomalia dell’offerta – Costo del lavoro inferiore rispetto a quello applicato da altra impresa – Insussistente

1. In presenza di errori materiali di calcolo del costo del lavoro nella relazione giustificativa è consentita la modificazione di tali giustificazioni volta alla correzione di sovrastime e sottostime di alcune voci di costo, purchè l’offerta risulti nel suo complesso seria e attendibile (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5855 del 2017; Id., sez. V, n. 4680 del 2017). Nel caso di specie la modifica delle voci indicate nella relazione giustificativa è da considerarsi ammissibile tanto più¹ in quanto sollecitata dalla Stazione appaltante che aveva riscontrato incongruenze su dette singole voci.

2. La clausola sociale deve essere oggetto di interpretazione conforme ai principi nazionali e comunitari in materia di libertà  di iniziativa imprenditoriale di cui all’art. 41 Cost. a fondamento dell’autogoverno dei fattori di produzione. Infatti, diversamente opinando si darebbe luogo ad una sostanziale lesione della concorrenza che finirebbe per scoraggiare la partecipazione alla gara e limitando ultroneamente la platea dei partecipanti e violare l’autonomia di gestione propria dell’archetipo del contratto di appalto. Di qui alla clausola sociale non può essere attribuito alcun effetto automaticamente e rigidamente escludente, ma deve essere armonizzata e resa compatibile con il contesto dello stesso appalto e con l’organizzazione di impresa prescelta dall’imprenditore subentrante. La clausola non comporta dunque alcun obbligo per l’impresa aggiudicataria di un appalto pubblico di assumere a tempo indeterminato ed in forma automatica e generalizzata alla medesime condizioni il personale giù  utilizzato dalla precedente impresa o società  affidataria (Cons. Stato, sez. III, n. 5444 del 2018 ed i precedenti ivi citati).

3. E’ facoltà  per l’appaltatore subentrante nel servizio oggetto di gara applicare un contratto di lavoro diverso da quello del precedente datore di lavoro. Infatti, in materia di appalti pubblici, la scelta del contratto collettivo da applicare rientra nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà  negoziale delle parti, con il solo limite che esso risulti coerente con l’oggetto dell’appalto. Di qui, l’applicazione di un determinato contratto collettivo non può essere imposta alle imprese concorrenti quale requisito di partecipazione, nè la mancata applicazione di un contratto di lavoro può essere a priori sanzionata dalla stazione appaltante con l’esclusione.

4. Non è da considerarsi anomala l’offerta quando il costo del lavoro è inferiore rispetto a quello applicato da altra impresa concorrente, a causa del differente contratto collettivo imposto al personale, se nella lex specialis di gara non si richiede l’indicazione di un contratto specifico e le mansioni richieste per l’esecuzione del servizio sono riconducibili a più¹ figure professionali, inquadrabili anche nelle previsioni di diverse tipologie contrattuali (Cons. Stato, sez. V, n. 932 del 2017; Id., sez. III, n. 589 del 2016).

Pubblicato il 16/05/2019

N. 00593/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00587/2017 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 587 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da Società  Servizi Socio Culturali cooperativa sociale, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Massaia, Marialaura Triches, Alex Lovisa, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, corso Vittorio Emanuele II, 82;

contro

Museo Nazionale dell’Automobile, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Merani, Antonella Borsero, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21; Società  Cooperativa Culture (giù  Co.Pa.T. società  cooperativa), rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Finocchiaro, Stefania Pedace, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, corso Re Umberto, 65;

nei confronti

Verona 83 s.c.r.l., C.I.S. Cooperativa Italiana Servizi, Best Union Company s.p.a., tutte rappresentate e difese dagli avvocati Giovanni Sala, Giuseppe Gortenuti, Marcella Allasio, con domicilio eletto presso quest’ultima in Torino, corso Einaudi, 20;

per l’annullamento

– del provvedimento del 10 maggio 2017, con cui il Museo Nazionale dell’Automobile ha disposto “di aggiudicare in via definitiva ed efficace ai sensi dell’art. 32, comma 5, del d.lgs. 50/16 al RTI costituendo tra Verona 83 soc. coop., Best Union Company s.p.a. e C.I.S. Cooperativa Italiana Servizi il servizio di sorveglianza sale museali e biglietteria del Museo Nazionale dell’Automobile Avv. Giovanni Agnelli di Torino per la durata di 2 (due) anni, a decorrere dalla data di stipula del contratto, con opzione per un ulteriore anno e per l’importo di € 911.370,00, IVA esclusa, oltre oneri per la sicurezza pari ad € 22.800,00, IVA esclusa”;

– di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, degli atti della procedura riguardanti il giudizio di anomalia sull’offerta dell’aggiudicatario;

– del provvedimento del 15 novembre 2017, con cui il Museo Nazionale dell’Automobile ha disposto “di aggiudicare in via definitiva ed efficace ai sensi dell’art. 32, comma 5, del d.lgs. 50/16 al RTI costituendo tra Verona 83 soc. coop., Best Union Company s.p.a. e C.I.S. Cooperativa Italiana Servizi il servizio di sorveglianza sale museali e biglietteria del Museo Nazionale dell’Automobile Avv. Giovanni Agnelli di Torino per la durata di 2 (due) anni, a decorrere dalla data di stipula del contratto, con opzione per un ulteriore anno e per l’importo di € 911.370,00, IVA esclusa, oltre oneri per la sicurezza pari ad € 22.800,00, IVA esclusa”;

– del provvedimento del 28 giugno 2018, con cui il Museo Nazionale dell’Automobile ha disposto “di aggiudicare in via definitiva ed efficace ai sensi dell’art. 32, comma 5, del d.lgs. 50/16 al RTI costituendo tra Società  Cooperativa Culture e Rear Società  Cooperativa il servizio di sorveglianza sale museali e biglietteria del Museo Nazionale dell’Automobile Avv. Giovanni Agnelli di Torino per la durata di due anni, a decorrere dalla data di stipula del contratto, con opzione di un ulteriore anno, per l’importo complessivo di € 927.453,00, IVA esclusa, oltre oneri per la sicurezza pari ad € 22.800,00, IVA esclusa”;

e per la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto stipulato con il raggruppamento aggiudicatario e, in subordine, per la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno per equivalente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2019 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Brevemente i fatti.

Con bando di gara del 23 giugno 2016, il Museo Nazionale dell’Automobile “Avv. Giovanni Agnelli” di Torino ha indetto una procedura aperta per l’affidamento biennale del servizio di sorveglianza museale e biglietteria, con importo a base di gara di euro 1.095.000,00, da aggiudicarsi all’offerta economicamente più¹ vantaggiosa.

Sono pervenute quattro offerte.

Al primo posto si è classificata l’a.t.i. Verona 83 (con ribasso del 15% e complessivi 88,96 p.), al secondo posto l’a.t.i. Società  Cooperativa Culture (con ribasso del 13,5% e complessivi 84,93 p.), al terzo posto la ricorrente Società  Servizi Socio Culturali (con ribasso del 4% e complessivi 76,80 p.).

Esaminate le giustificazioni, la commissione di gara ha giudicato congrua l’offerta economica dell’a.t.i. Verona 83, alla quale è stato definitivamente aggiudicato l’appalto, con provvedimento del 10 maggio 2017.

Hanno proposto ricorso dinanzi a questo Tribunale sia l’a.t.i. Società  Cooperativa Culture che la Società  Servizi Socio Culturali, rispettivamente seconda e terza classificata, censurando l’esito positivo della verifica di anomalia dell’offerta dell’a.t.i. Verona 83, con particolare riferimento al costo della manodopera.

Con ordinanza cautelare n. 300 del 2017 (resa nella connessa causa R.G. 611/2017), è stata sospesa l’efficacia dell’aggiudicazione, al fine di riesaminare la congruità  dell’offerta del raggruppamento vincitore.

Anche a seguito del supplemento d’istruttoria, il Museo ha giudicato l’offerta nel suo complesso congrua e, pertanto, ha confermato l’aggiudicazione a favore dell’a.t.i. Verona 83, con provvedimento del 15 novembre 2017.

Con sentenza n. 327 del 2018 (che ha definito la causa R.G. 611/2017), questo Tribunale ha accolto l’impugnativa ed annullato l’aggiudicazione, così disponendo: “(&) annulla le determinazioni del Direttore del Museo Nazionale dell’Automobile del 10 maggio 2017, impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio, nonchè del 15 novembre 2017, impugnata con i motivi aggiunti, a mezzo delle quali l’appalto per cui è causa è stato aggiudicato al raggruppamento Verona 83. Visto l’art. 34 comma 1 lett. e), in esecuzione della presente decisione il Museo Nazionale dell’Automobile Avv.to Giovanni Agnelli riaprirà  il procedimento di verifica della congruità  della offerta presentata dal raggruppamento Verona 83 e provvederà  a riesaminare le giustificazioni giù  raccolte, alla luce delle statuizioni che precedono, adottando dipoi i provvedimenti conseguenziali”.

In esecuzione della sentenza, il Museo ha escluso dalla gara l’a.t.i. Verona 83 e, con nota del 26 aprile 2018, ha avviato la verifica di congruità  dell’offerta presentata dall’a.t.i. Società  Cooperativa Culture, seconda classificata. Ed ha alfine aggiudicato a quest’ultima l’appalto, con provvedimento del 28 giugno 2018, all’importo complessivo di euro 927.453,00 oltre oneri per la sicurezza.

La ricorrente Società  Servizi Socio Culturali ne chiede l’annullamento, mediante motivi aggiunti.

Deduce, in sintesi, la violazione degli artt. 23, 30 e 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, la violazione del capitolato di gara e l’eccesso di potere sotto molteplici profili.

A suo dire, l’offerta economica del raggruppamento aggiudicatario sarebbe anormalmente bassa, l’Amministrazione avrebbe illegittimamente consentito una modifica delle voci di giustificazioni nel corso del procedimento, sarebbe fuorviante ed inammissibile l’applicazione del CCNL per i dipendenti da istituti di vigilanza privata, sarebbero erronee le stime dei costi per numerosi profili (addetti all’accoglienza, responsabile della biglietteria, addetti polivalenti, coordinatore dei servizi, scatti di anzianità  retributiva, ore di formazione, voci migliorative dell’offerta tecnica).

La stazione appaltante e la controinteressata Società  Cooperativa Culture resistono all’impugnativa.

L’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti è stata respinta, con ordinanza di questa Sezione n. 379 del 2018, confermata in appello dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 6048 del 2018.

Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 20 marzo 2019, nella quale la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, deve dichiararsi l’improcedibilità  del ricorso per sopravvenuto difetto d’interesse, in relazione alla prima fase della gara, nella quale era risultata aggiudicataria l’a.t.i. Verona 83. Le doglianze della ricorrente Società  Servizi Socio Culturali, infatti, hanno trovato pieno accoglimento (nell’ambito della causa R.G. 611/2017), con la richiamata sentenza di questo Tribunale n. 327 del 2018.

Residua, pertanto, l’interesse alla decisione sui motivi aggiunti proposti avverso il provvedimento del Museo del 28 giugno 2018, con cui l’appalto è stato aggiudicato alla seconda classificata a.t.i. Società  Cooperativa Culture, all’importo complessivo di euro 927.453,00 oltre oneri per la sicurezza, dopo che le giustificazioni sulla congruità  del ribasso sono state ritenute soddisfacenti dalla commissione giudicatrice.

I motivi aggiunti, che possono essere esaminati unitariamente in quanto volti a contestare, sotto diversi profili, l’anomalia dell’offerta, sono infondati.

In via di principio, è utile ribadire che il giudizio sull’anomalia delle offerte nelle gare d’appalto è espressione paradigmatica di discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione, sindacabile solo in caso di macroscopica erroneità  ed irragionevolezza, non essendo consentito al giudice di compiere un’autonoma verifica della congruità  dell’offerta e delle sue singole voci (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 514 del 2017).

Con il primo ordine di censure, la ricorrente lamenta che l’a.t.i. Società  Cooperativa Culture avrebbe emendato taluni errori, tra le giustificazioni trasmesse in data 11 maggio 2018 e quelle in data 13 giugno 2018, rimediando alla richiesta di chiarimenti formulata dal Museo.

Nel primo documento, l’aggiudicataria aveva previsto di inquadrare il personale nei seguenti termini:

– personale destinato ai “servizi vari di accoglienza”: CCNL Servizi Fiduciari, livello D, per un totale di 40.878 ore;

– personale destinato ai “servizi di biglietteria e coordinamento”: CCNL Multiservizi, livello III, per un totale di 3.822 ore.

Era prevista una separata indennità  per il coordinatore del personale.

Il totale delle ore di lavoro risultava pari a 45.288, per un costo complessivo di euro 563.348,25.

Nel secondo documento, l’aggiudicataria ha prospettato un diverso inquadramento del personale:

– personale destinato a “servizi vari di accoglienza e coordinamento”: CCNL Servizi Fiduciari, livello D, per un totale di 37.056 ore;

– personale destinato ai “servizi di biglietteria”: CCNL Multiservizi, livello III, per un totale di 7.644 ore.

Il totale delle ore di lavoro risulta pari a 44.700, per un costo complessivo di euro 574.928,00.

Il costo del lavoro risultante dal secondo giustificativo è lievemente superiore a quello indicato nel primo, anche per effetto di un diverso inquadramento di parte del personale. Le attività  di coordinamento sono state imputate al personale destinato ai servizi vari e di accoglienza, invece che a quello incaricato della biglietteria.

La stessa difesa della controinteressata ha ammesso, nelle proprie memorie, l’esistenza di errori materiali di calcolo nella prima relazione giustificativa, laddove il monte ore servizi inquadrabili al livello III del CCNL Multiservizi era stato erroneamente indicato in 3822, anzichè 7644 per il biennio dell’appalto.

Come è noto, per orientamento ormai consolidato, è consentita la modificazione delle giustificazioni volta a correggere sovrastime e sottostime di alcune voci di costo, purchè l’offerta risulti nel suo complesso seria e attendibile (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5855 del 2017; Id., sez. V, n. 4680 del 2017).

Sul punto, l’a.t.i. aggiudicataria nella propria offerta tecnica (doc. 31) non aveva esplicitato il contratto collettivo applicato, limitandosi a dichiarare che “pur non avendo alcun obbligo normativo, la costituenda società  consortile selezionerà  il personale attualmente in servizio e, previa autorizzazione delle competenze richieste (&) e sentito il Vostro parere, proporrà  l’assunzione nella nuova società  secondo quanto previsto dal CCNL applicato dalla suddetta società  consortile”.

La modifica sopra descritta, pertanto, deve giudicarsi ammissibile, tanto più¹ che la stessa è intervenuta su sollecitazione del Museo, che aveva rilevato alcune incongruenze sul costo del lavoro.

Con il secondo nucleo di censure, la ricorrente contesta la violazione dei contratti collettivi di riferimento, con riguardo all’applicazione della clausola sociale.

In contrario, è agevole rilevare che il capitolato di gara non prevedeva l’applicazione della clausola sociale.

L’art. 50 del d.lgs. n. 50 del 2016, nel testo in vigore al momento dell’indizione della gara, non ne prevedeva l’obbligo.

L’art. 13 del capitolato stabiliva: “L’appaltatore si obbliga ad attuare nei confronti dei lavoratori dipendenti occupati nei servizi condizioni normative e retributive non inferiori a quelle risultanti dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro applicabili alla data dell’offerta alla categoria e nella località  in cui si svolgono i servizi, nonchè le condizioni risultanti dalle successive modifiche ed integrazioni e in genere da ogni altro CCNL applicabile nella località , successivamente stipulato per la categoria. I suddetti obblighi vincolano l’appaltatore anche nel caso che non sia aderente alle associazioni stipulanti o receda da esse”.

Il raggruppamento aggiudicatario ha dichiarato comunque, nella propria offerta tecnica, di voler destinare al servizio il personale attualmente impiegato, impegnandosi dunque a riassorbirlo secondo modalità  compatibili con la nuova organizzazione proposta. Nessun obbligo di rigida applicazione della clausola sociale era stato assunto nell’offerta da parte dell’aggiudicataria, tanto meno della clausola sociale imposta dal CCNL Multiservizi.

Si legge nelle giustificazioni trasmesse in data 11 maggio 2018: “(&) Al fine di garantire la stabilità  occupazionale del personale impiegato e per preservare il know-how e la professionalità  gestionale acquisita garantendo la continuità  dei servizi, in applicazione della c.d. clausola sociale la scrivente RTI si impegna a assorbire e impiegare prioritariamente nell’espletamento del servizio, qualora disponibili e compatibilmente con la nostra organizzazione operativa, le unità  di personale in organico presso il precedente appaltatore”.

Nei successivi chiarimenti del 13 giugno 2018, viene specificato che gli addetti ai servizi di accoglienza e coordinamento saranno inquadrati al livello D del CCNL servizi Fiduciari (costo orario euro 12,09), mentre gli addetti ai servizi di biglietteria saranno inquadrati al livello III del CCNL Multiservizi (costo orario euro 15,12).

Peraltro, osserva il Collegio che il rispetto della clausola sociale, quando dovuto, non comporta la necessità  di assumere tutti i dipendenti dell’appaltatore uscente, nè di mantenere invariati i livelli retributivi pregressi. Si è anche di recente affermato sul punto che “(&) La clausola sociale deve essere interpretata conformemente ai principi nazionali e comunitari in materia di libertà  di iniziativa imprenditoriale riconosciuta e garantita dall’art. 41 Cost. a fondamento dell’autogoverno dei fattori di produzione. Volendo ritenere altrimenti, si finirebbe per far luogo ad una sostanziale lesione della concorrenza che finirebbe per scoraggiare la partecipazione alla gara e limitando ultroneamente la platea dei partecipanti e violare l’autonomia di gestione propria dell’archetipo del contratto di appalto. Alla clausola sociale non può essere dunque attribuito alcun effetto automaticamente e rigidamente escludente, ma deve essere armonizzata e resa compatibile con il contesto dello stesso appalto e con l’organizzazione di impresa prescelta dall’imprenditore subentrante. La clausola non comporta dunque alcun obbligo per l’impresa aggiudicataria di un appalto pubblico di assumere a tempo indeterminato ed in forma automatica e generalizzata alla medesime condizioni il personale giù  utilizzato dalla precedente impresa o società  affidataria” (Cons. Stato, sez. III, n. 5444 del 2018 ed i precedenti ivi citati).

In ogni caso, la clausola sociale di cui all’art. 4 del CCNL Multiservizi sarebbe vincolante, per il raggruppamento aggiudicatario, esclusivamente per i lavoratori assunti ed inquadrati nell’ambito di tale contratto collettivo (addetti a servizi di biglietteria), non anche per i dipendenti inquadrati nel CCNL Servizi Fiduciari (addetti ai servizi di accoglienza e coordinamento).

L’eventuale differenziale retributivo in peius o altre pretese condizioni contrattuali deteriori per i lavoratori sarebbero l’effetto non di violazione dell’art. 4 del CCNL Multiservizi, bensì dell’applicazione di un differente contratto collettivo.

Quanto alla connessa questione giuridica, della facoltà  per l’appaltatore subentrante nel servizio di applicare un contratto di lavoro diverso da quello del precedente datore di lavoro, la giurisprudenza ha ripetutamente espresso l’avviso positivo, affermando che “in materia di appalti pubblici, la scelta del contratto collettivo da applicare rientra nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà  negoziale delle parti, con il solo limite che esso risulti coerente con l’oggetto dell’appalto” (Cons. Stato, sez. V, n. 932 del 2017). L’applicazione di un determinato contratto collettivo non può essere imposta alle imprese concorrenti quale requisito di partecipazione, nè la mancata applicazione di un contratto di lavoro può essere a priori sanzionata dalla stazione appaltante con l’esclusione (Cons. Stato, sez. III, n. 5597 del 2015). Anche ai fini della valutazione dell’anomalia dell’offerta e della congruità  del costo del lavoro, ai sensi dell’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, la scelta del contratto collettivo rientra nelle prerogative dell’imprenditore, fatto salvo il limite della coerenza del contratto collettivo scelto rispetto all’oggetto dell’appalto (Cons. Stato, sez. III, n. 1574 del 2018; Cons. Giust. Amm. Sicilia, n. 368 del 2018). Pertanto, non è da considerarsi necessariamente anomala l’offerta, quando il costo del lavoro è inferiore rispetto a quello applicato da altra impresa concorrente, a causa del differente contratto collettivo imposto al personale, se nella lex specialis di gara non si richieda l’indicazione di un contratto specifico e le mansioni richieste per l’esecuzione del servizio siano riconducibili a più¹ figure professionali, inquadrabili anche nelle previsioni di diverse tipologie contrattuali (Cons. Stato, sez. V, n. 932 del 2017; Id., sez. III, n. 589 del 2016).

L’a.t.i. Società  Cooperativa Culture ha previsto l’applicazione del CCNL Servizi Fiduciari per i soli addetti ai servizi di accoglienza e coordinamento, inquadrando invece gli addetti alla biglietteria con il CCNL Multiservizi.

I servizi di accoglienza ben possono rientrare nella sfera di applicazione del CCNL Servizi Fiduciari, così come descritta all’art. 1 del contratto che contempla, tra le altre, le attività  di “assistenza, di controllo e safety all’organizzazione di manifestazioni ed eventi”, di “segreteria e reception”, di “front desk”, come tali pertinenti alle mansioni di accoglienza nel Museo.

Vi è altresì corrispondenza tra il servizio di accoglienza e le attività  descritte nella declaratoria professionale di cui all’art. 6 del CCNL Servizi Fiduciari, con particolare riferimento al livello D che contempla “i lavoratori adibiti ad operazioni di media complessità  per la cui esecuzione sono richieste normali conoscenze ed adeguate capacità “, tra cui, a titolo esemplificativo: addetto ad attività  di fruizione di siti e immobili, nonchè controllo degli accessi e regolazione del flusso di persone, addetto ad attività  tecnico organizzative per la custodia, la sorveglianza e la regolazione della fruizione dei siti ed immobili, addetto all’assistenza, al controllo e alle attività  di safety in occasione di manifestazioni ed eventi.

Tutte mansioni riconducibili al servizio di accoglienza genericamente inteso, quale quello da effettuarsi presso il Museo.

Non sussistono, pertanto, i vizi denunciati dalla ricorrente in merito al mancato rispetto della clausola sociale e dei contratti collettivi vigenti.

Infine, non può essere accolto il motivo con cui la ricorrente afferma l’erroneità  delle giustificazioni prodotte dal raggruppamento aggiudicatario, in ordine a specifiche voci economiche (coordinatore dei servizi, addetti all’accoglienza, responsabile della biglietteria, addetti polivalenti, scatti di anzianità  retributiva, ore di formazione, voci migliorative dell’offerta tecnica).

Deve ribadirsi che la verifica della congruità  di un’offerta ha natura globale e sintetica, vertendo sulla sua attendibilità  nel suo insieme, e quindi sulla idoneità  a fondare un serio affidamento sulla corretta esecuzione dell’appalto, onde il relativo giudizio non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze dell’offerta economica.

Appaiono invero convincenti, in proposito, le repliche svolte dalla stazione appaltante e dalla controinteressata.

In primo luogo, la figura del coordinatore risulta correttamente inquadrata nel livello D del CCNL Servizi Fiduciari, che all’art. 6 del titolo IV contempla, tra gli altri, il “referente tecnico-operativo per i rapporti con il committente”, ruolo che ben si adatta all’appalto del Museo. Nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria si dichiara che “il coordinatore dei servizi sarà  il vostro referente tecnico-organizzativo, avendo il compito di trasmettere gli indirizzi di lavoro e le vostre disposizioni agli addetti impiegati nell’erogazione del servizio”. Al livello superiore C del medesimo CCNL sono invece inquadrati “i lavoratori che svolgono in condizioni di autonomia esecutiva mansioni di gestione e coordinamento di personale oltre le 50 unità “. Nel servizio da svolgere presso il Museo è richiesto un numero inferiore di addetti.

Quanto al controverso inquadramento degli addetti all’accoglienza ed alla biglietteria, la controinteressata ha chiarito che:

per 4 addetti al servizio di biglietteria è stata prevista l’applicazione del CCNL Multiservizi, in continuità  con quanto praticato dal precedente gestore del servizio;

per i restanti addetti, che svolgeranno funzioni essenzialmente di sorveglianza e guida, sono del tutto pertinenti le declaratorie di mansioni previste dall’art. 31 del CCNL Servizi Fiduciari;

in merito al trattamento retributivo del responsabile del servizio di biglietteria, inquadrato al III livello ex art. 10 del CCNL Multiservizi, sono così definite contrattualmente le sue mansioni: “Appartengono a questo livello i lavoratori qualificati, adibiti ad operazioni di media complessità  (amministrative, commerciali, tecniche) per la cui esecuzione sono richieste normali conoscenze ed adeguate capacità  tecnico-pratiche comunque acquisite, anche coordinando lavoratori inquadrati in livelli inferiori od uguali”;

in merito all’inquadramento degli addetti polivalenti nell’ambito del CCNL Servizi Fiduciari, la loro funzione di supporto alle attività  di biglietteria (giù  ricoperte in via stabile dai 4 addetti previsti) è del tutto eventuale e sporadica, rispetto all’attività  ordinaria di presidio e vigilanza delle sale del Museo.

In merito al computo degli scatti di anzianità  retributiva, può osservarsi che, ai sensi dell’art. 22 del CCNL Multiservizi e dell’art. 25 CCNL Servizi Fiduciari, la maturazione degli scatti decorre dal terzo anno di anzianità . La prosecuzione dell’appalto per un ulteriore anno oltre il biennio, infatti, è una mera opzione rimessa alla facoltà  della stazione appaltante. E’ perciù² ammissibile, ai fini della verifica di anomalia, che le previsioni economiche del raggruppamento aggiudicatario siano limitate al periodo contrattuale predeterminato e certo, senza tener conto dell’eventuale proroga.

Quanto ai costi per la formazione, la controinteressata ha chiarito di averli inclusi nella voce “mezzi tecnici e costi di gestione” che, nelle seconde giustificazioni del 13 giugno 2018, ammontano ad euro 15.000 complessivi. Ed ha inoltre chiarito che una parte significativa degli oneri di formazione rientrano negli oneri di sicurezza, stimati in euro 16.000 per il biennio, in quanto afferenti a materie alla stessa riferibili (in dettaglio: modulo privacy, modulo antiriciclaggio, modulo sanitario, modulo rapporti Stato – Regioni, modulo defibrillatore, modulo antiterrorismo), per un totale di 48 ore, di cui 44 ore per tutto il personale e 4 ore per il solo personale di biglietteria.

Da ultimo, in relazione agli ulteriori costi non conteggiati, la controinteressata ha correttamente replicato:

di avere, per le dimensioni delle aziende facenti parte del raggruppamento, l’attuale ed immediata disponibilità  di servizi centrali, di coordinamento, di controllo gestionale e di qualità , i cui costi sono giù  coperti dai servizi in essere nel territorio della provincia di Torino;

tra questi, di avere in organico il “responsabile del contratto”, che svolgerà  le sue funzioni per una pluralità  di servizi distinti ed autonomi, con limitata incidenza del servizio reso al Museo dell’Automobile;

analogamente, di disporre di una segreteria organizzata presso la sede operativa, che rientra nei costi amministrativi quantificati in complessivi euro 8.000 nelle giustificazioni;

di aver imputato l’offerta migliorativa di 150 ore lavoro annue e 300 ore nell’intero biennio, nonchè delle dotazioni assicurate a ciascun addetto, alla voce giustificativa dei mezzi tecnici, con riferimento agli addetti inquadrati nel CCNL Servizi Fiduciari (che hanno un costo retributivo orario inferiore);

di aver imputato i costi del defribillatore, delle sedie a rotelle e delle cassette di pronto soccorso alla voce degli oneri per la sicurezza;

di poter garantire che molte delle dotazioni tecniche (ricetrasmittente e minitablet) sono giù  nella disponibilità  delle aziende aggiudicatarie, in quanto utilizzate in precedenti appalti;

di coprire i turni di reperibilità  ed i passaggi notturni di “ronda” mediante la disponibilità  complessiva degli addetti impiegati sul territorio dalle cooperative aggiudicatarie, in numero estremamente elevato.

In conclusione, sono infondati e devono essere rigettati i motivi aggiunti proposti avverso il giudizio di congruità  dell’offerta economica dell’a.t.i. Società  Cooperativa Culture.

Le spese processuali possono essere compensate, per la complessità  delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

dichiara improcedibile il ricorso originario;

respinge i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

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L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 16/5/2019 n.593 proviene da Giustamm.

Pres. Taormina/Est. Di Carlo

1. Interventi urgenti a difesa del suolo – Finanziamento – Inadempimento – Giudice amministrativo – Giurisdizione – Insussistenza.

1. Non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia avente a oggetto il provvedimento di revoca parziale di un finanziamento, concesso per la realizzazione di interventi urgenti a difesa del suolo, se detta revoca si fonda su circostanziati profili di inadempimento, da parte dell’Ente beneficiario, rispetto agli obblighi connessi al conseguimento del finanziamento medesimo, poichè in tal caso è escluso l’esercizio, da parte dell’Amministrazione concedente, di un potere di natura discrezionale.

Pubblicato il 16/05/2019

N. 03183/2019REG.PROV.COLL.

N. 00664/2019 REG.RIC.

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 664 del 2019, proposto dal Comune di Dolceacqua, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Raniero Raggi e Silvia Sciandra, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Raniero Raggi, in Genova, via Palestro, n. 2/11.

contro

Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione Prima, n. 848/2018, resa tra le parti, concernente l’impugnazione della revoca parziale del finanziamento e della conseguenziale richiesta restitutoria della parte del contributo giù  erogata.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2019 il consigliere Daniela Di Carlo e udito per la parte presente l’avvocato Raniero Raggi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso n. 610 del 2018, proposto davanti al Tar della Liguria, il Comune di Dolceacqua ha chiesto l’annullamento del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 14 marzo 2018, n. 88 (comunicato con la nota della Direzione Generale per la salvaguardia del territorio e delle acque del 18 giugno 2018, prot. n. 12410), avente ad oggetto la “revoca parziale del finanziamento concesso al Comune di Dolceacqua (Im) con D.M. 11 luglio 2005 (DEC/DS/2005/321) 11° programma stralcio di interventi urgenti per la difesa del suolo“, nonchè di tutti gli atti connessi, tra cui, in particolare, i pareri espressi dall’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale.

1.1. Il finanziamento in questione era stato richiesto dal Comune di Dolceacqua per la messa in sicurezza di una parte dell’abitato cittadino, caratterizzata dalla presenza di impianti risalenti al medioevo.

1.2. Il Ministero dell’ambiente aveva ammesso il progetto comunale a finanziamento, per un importo complessivo di € 720.000,00, a valere sui fondi del programma stralcio di interventi urgenti per la mitigazione del rischio idrogeologico.

1.3. Il finanziamento era stato interamente erogato.

1.4. Il progetto definitivo dei lavori e quello esecutivo, trasmessi al Ministero con le note del 10 dicembre 2007 e del 17 aprile 2008, prevedevano la realizzazione di opere diffuse, volte alla soluzione di singole criticità .

1.5. Nel 2010, il Comune aveva approvato una perizia suppletiva e di variante e una perizia per lavori complementari, pari al ribasso d’asta.

1.6. Le due perizie erano state trasmesse al Ministero che, con nota del 28 ottobre 2010, contestava la “non conformità  del progetto in corso di realizzazione rispetto a quanto riportato nel decreto di finanziamento”, nonchè l’utilizzo di economie per la realizzazione dei lavori complementari, in assenza della prescritta autorizzazione ministeriale.

1.7. Il Comune di Dolceacqua, con nota del 12 febbraio 2011, aveva fornito chiarimenti in merito. Malgrado ciù², il Ministero dell’ambiente, con nota del 14 febbraio 2013, aveva comunicato l’avvio del procedimento volto alla revoca parziale del contributo, limitatamente a quella parte di finanziamento degli interventi che, come risultante dai presupposti pareri dell’ISPRA, non erano coerenti con le opere prefigurate nella richiesta ammessa a finanziamento.

1.8. In particolare, la contestazione ha riguardato le opere ritenute non riconducibili alla “difesa del suolo”: l’abbassamento della briglia a valle del Ponte vecchio e le opere connesse (demolizione della fossa settica; realizzazione della nuova stazione di pompaggio e della linea di raccordo al nuovo collettore; ripristino e raccordo della fognatura); il consolidamento strutturale dei vicoli interni al centro abitato; l’impermeabilizzazione di piazza Castello; l’ampliamento dell’area di parcheggio pubblico.

1.9. Il Ministero ha chiesto al Comune di quantificare le spese sostenute per le tali opere e, sulla base di un successivo parere dell’ISPRA, ha ritenuto congruo l’importo indicato (pari ad € 146.484,97 oltre l’IVA di legge), disponendo, correlativamente, la revoca parziale del finanziamento e la restituzione dell’eccedenza di contributo erogato.

1.10. Il Comune di Dolceacqua ha impugnato tale provvedimento.

2. Il Tar per la Liguria, Sezione Prima, all’esito dell’udienza camerale fissata per la discussione dell’incidente cautelare, ha emesso la sentenza in forma semplificata n. 848 del 23 ottobre 2018, reputando (in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla Difesa erariale) carente la giurisdizione del giudice amministrativo e sussistente, invece, quella del giudice ordinario. Il Tar ha, pertanto, dichiarato inammissibile il ricorso, ed ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. Il Comune di Dolceacqua ha appellato la sentenza, ritenendo erroneo il ragionamento logico-giuridico seguito dal giudice di prime cure, nella parte in cui il medesimo ha qualificato la nota impugnata, quale atto di accertamento volto alla contestazione dell’inadempimento del Comune rispetto agli obblighi nascenti dalla concessione del finanziamento, anzichè quale manifestazione del potere (discrezionale) di revoca del beneficio concesso, esercitato dall’Amministrazione erariale in relazione alle opere accessorie, connesse a quelle (principali) giù  ammesse al finanziamento.

4. Il Ministero dell’ambiente ha resistito al gravame.

5. All’udienza camerale del 18 aprile 2019, la causa è stata discussa dalle parti e il Collegio l’ha trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato e va, pertanto, respinto.

7. La Sezione ritiene decisive, a sostegno del rigetto del gravame, le seguenti circostanze:

a) dai documenti versati agli atti del giudizio e, in particolare, dai documenti n. 1, 5, 8, 14, 17 e 19) si evince in modo inequivocabile che l’Amministrazione erariale ha provveduto a contestare al Comune beneficiario le modalità  attraverso le quali è possibile trattenere ed utilizzare, in sede di esecuzione del rapporto, le eventuali economie di spesa realizzate, ovverossia: “per la realizzazione di opere e/o lavori accessori dell’intervento finanziato, purchè finalizzati alla difesa del suolo, previa autorizzazione di questo Ministero”, in riferimento all’art. 2 del D.M. 11 luglio 2005, recante ammissione al finanziamento; l’autorizzazione in questione, inoltre, deve essere “richiesta esclusivamente per il riutilizzo di economie finali realizzate ad avvenuta conclusione dell’intervento finanziato”;

b) a fronte della trasmissione, da parte dell’ente ricorrente, di una perizia suppletiva e di variante, nonchè di una perizia tecnica per lavori complementari, la contestazione ministeriale ha riguardato sia l’aspetto relativo alla conformità  delle opere, sia quello relativo alla prescritta autorizzazione ministeriale (ritenuta, dal Ministero, mancante), la quale concerne, come stabilito dall’art. 2 del decreto di finanziamento, il momento meramente esecutivo dell’attuazione del rapporto;

c) ciù² vale ad escludere l’esercizio, da parte dell’Amministrazione erariale, di un potere di natura discrezionale in ordine alla compatibilità  delle opere in questione rispetto al parametro normativo, il quale a sua volta finalizza la concessione del finanziamento agli interventi di difesa del suolo. Una valutazione di siffatta natura, infatti, avrebbe indubbiamente quel carattere di discrezionalità  che fonderebbe, in ipotesi di revoca del finanziamento per l’innanzi concesso, la giurisdizione del giudice amministrativo;

d) nel caso all’esame, invece, la parziale ripetizione del finanziamento assegnato e giù  erogato al Comune di Dolceacqua, non è stata giustificata con riferimento a vizi originari di legittimità  del provvedimento concessorio, ovvero ad un contrasto iniziale con il pubblico interesse, bensì in relazione a circostanziati profili di inadempimento, da parte dell’Ente beneficiario, rispetto agli obblighi connessi al conseguimento del finanziamento medesimo -noti al soggetto beneficiario-, in ragione: del contenuto del decreto di finanziamento; della descrizione delle opere ammesse al finanziamento; della natura meramente materiale ed esecutiva del raffronto tra il primo e la seconda; delle modalità , prestabilite dalla legge, per il riutilizzo delle economie;

e) la ricostruzione della fattispecie, come operata dal giudice di prime, anche attraverso il richiamo ai precedenti giurisprudenziali emanati dalle supreme Corti, va dunque pienamente condivisa (cfr., in particolare, Consiglio di Stato, Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6; Cass. civ. sez. un., 25 gennaio 2013, n. 1776; da ultimo, Cass. civ. ordinanza n. 3166, del 1 febbraio 2019);

f) non è, invece, dirimente, ai fini della qualificazione della natura della posizione giuridica soggettiva vantata, in vista della eventuale successiva incardinazione del giudizio dinanzi all’uno o all’altro plesso giurisdizionale, l’eventuale (erronea) indicazione, nel provvedimento impugnato, dell’Autorità  giurisdizionale davanti alla quale agire, spettando -tale attività – prima facie alla parte che agisce e, in secundis, all’Autorità  effettivamente adita.

8. In definitiva, l’appello va respinto, mentre tutte le ulteriori contestazioni afferenti l’importo e la misura del contributo unificato sono inammissibili nell’odierno giudizio, in quanto avrebbero postulato una contestazione degli atti determinativi della misura del medesimo (rientranti, peraltro, nella latissima discrezionalità  dell’Amministrazione: ex aliis, Tar Trento, sez. I, 29/01/2014, n. 23) ed introdotta in sede di giudizio di prime cure.

9. La complessità  delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 664/2019, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa, integralmente tra le parti, le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 16/5/2019 n.3183 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., L. Antonini Red. – (ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri dep. il 6 luglio 2018)

Il T.U. dell’Edilizia (DPR 380/2003) attiene, anche secondo la tradizione storico normativa, alla materia edilizia non a quella della «tutela dell’ambiente», se non forzandone il carattere di trasversalità , fino a ricomprendervi tutto ciù² che materialmente incide sul territorio.

1.- Ambiente – Edilizia ed Urbanistica – Valutazione ambientale strategica (Vas) – finalità .

2.- Ambiente – T.U. n. 152/2006 – complesso normativo idoneo a vincolare la potestà  legislativa della Regione a Statuto speciale Valle d’Aosta – tale – Configurabilità  quali norme fondamentali delle riforme economico sociali – sussiste – Pianificazione – Vas – generalizzata sottoposizione a Vas – va affermata.

3.- T.U. Edilizia (DPR n. 380/2001) – attinenza alla materia edilizia e non ambientale – tale.

4.- T.U. Edilizia (DPR n. 380/2001) – art. 9, comma Ii° – portata.

5.- Art. 12-bis, comma 4, ed art. 16 comma 1 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta) – illegittimità  costituzionale – va dichiarata.

1.La VAS si sviluppa secondo una logica diversa da quella della pianificazione, che non attiene tanto ai termini della conformità  (del piano urbanistico a disposizioni contenute in altri piani di settore, oppure di un piano rispetto ad un altro), bensì a quelli della compatibilità , verificando con funzione predittiva che il bilanciamento degli interessi compiuto dal pianificatore sia direttamente coerente con una protezione ottimale dell’Ambiente.

2. Il comma 2, lettera a), dell’art. 6 cod. Ambiente (dlgs. n. 152/2006) prevede una generalizzata e obbligatoria sottoposizione a VAS di tutti i piani elaborati nei settori della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, mentre il successivo comma 3 ne ipotizza una possibile esclusione, per le modifiche minori e in relazione a quei piani che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, ma solo all’esito di un giudizio dell’autorità  competente che valuti l’assenza di impatti significativi sull’Ambiente: il successivo art. 12 dello stesso cod. Ambiente, infatti, struttura un articolato procedimento tra autorità  procedente e autorità  competente diretto a verificare se il piano possa avere impatti significativi sull’Ambiente; il suddetto giudizio rimane necessario anche nell’ipotesi prevista dal comma 6 del medesimo articolo (modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi giù  sottoposti positivamente a verifica di assoggettabilità  o a VAS), pur se limitato ai soli effetti significativi sull’Ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati. Tali disposizioni del codice dell’Ambiente configurano un complesso normativo idoneo a vincolare la potestà  legislativa della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste: se, da un lato, infatti, la VAS, disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 in attuazione della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), attiene alla materia “tutela dell’ambiente”, le disposizioni citate, dall’altro, sono configurabili anche come norme fondamentali delle riforme economico-sociali, sia per il loro contenuto riformatore, sia per la loro attinenza a un bene comune, quale è quello ambientale, di primaria importanza per la vita sociale ed economica.

4. Il T.U. dell’Edilizia (DPR 380/2003) attiene, anche secondo la tradizione storico normativa, alla materia edilizia non a quella della «tutela dell’ambiente», se non forzandone il carattere di trasversalità , fino a ricomprendervi tutto ciù² che materialmente incide sul territorio.

4. La specifica finalità  perseguita dal comma 2 dell’art. 9 del T.U. Edilizia (DPR n. 380/2001), va ravvisata nell’esigenza di salvaguardare la funzione di pianificazione urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che, nelle more del procedimento di approvazione del piano attuativo, siano realizzati interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici generali e comunque tali da compromettere l’ordinato uso del territorio.

5.Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 12-bis, comma 4, della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), inserito dall’art. 3 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), nella parte in cui consente di non sottoporre nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità  a VAS i piani urbanistici di dettaglio che determinino modifiche non costituenti variante del piano regolatore generale vigente. Va altresì dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018.

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 12-bis, comma 4, 16, comma 1, e 52, comma 2, lettere a), h), i) e j), della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta) inserito, il primo, e come sostituiti, gli altri, rispettivamente dagli artt. 3, 9 e 17 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 28 giugno-4 luglio 2018, depositato in cancelleria il 6 luglio 2018, iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste;

udito nella udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore Luca Antonini;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giovanni Guzzetta per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 28 giugno 2018 e depositato in cancelleria il 6 luglio 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 3, 9 e 17 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), ritenendo che tali disposizioni eccedano dalla competenza riconosciuta in materia urbanistica dall’art. 2, lettera g), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e violino la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

2.- L’art. 3 impugnato inserisce l’art. 12-bis nella legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), con il quale viene disciplinata la valutazione ambientale strategica (VAS) del piano regolatore generale (PRG) e delle sue varianti.

Il ricorso indirizza la censura nei confronti del comma 4 dell’art. 12-bis, ai sensi del quale «[i] piani urbanistici di dettaglio interessanti aree giù  sottoposte a VAS in occasione della predisposizione di strumenti urbanistici sovraordinati, qualora non comportino ulteriori varianti al PRG vigente, non sono sottoposti nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità . Negli altri casi, la VAS e la verifica di assoggettabilità  dei piani urbanistici di dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano giù  stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate».

Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata consentirebbe di non svolgere la verifica di assoggettabilità  a VAS in fattispecie in cui, invece, questa deve essere assicurata ai sensi della normativa statale interposta. Infatti, il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) prevede all’art. 6, comma 2, lettera a), che «viene effettuata una valutazione per tutti i piani [&] che sono elaborati [&] per i settori [&] della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli» e, al successivo comma 3, specifica che per i predetti piani «che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità  competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità  ambientale dell’area oggetto di intervento».

La disciplina regionale del PRG e delle modifiche allo stesso prevede, invece, le categorie delle «varianti non sostanziali» e delle «modifiche non costituenti variante». In particolare, il ricorrente evidenzia che tra le seconde vi sarebbero delle ipotesi suscettibili di produrre effetti ambientali non considerati nei processi di valutazione aventi a oggetto gli strumenti di pianificazione sovraordinati. Tra quelle elencate dall’art. 14, comma 7, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, vengono menzionati gli «adeguamenti di limitata entità , imposti da esigenze tecniche, della localizzazione delle infrastrutture, degli spazi e delle opere destinate a servizi pubblici o di interesse generale» (lettera b) e la «destinazione a specifiche opere pubbliche o servizi pubblici di aree che il PRG vigente destina ad altra categoria di opere o di servizi pubblici» (lettera h).

La normativa impugnata, pertanto, consentirebbe di escludere la verifica di assoggettabilità  a VAS per i piani urbanistici di dettaglio (PUD) che non comportano «ulteriori varianti al PRG vigente», ma che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e che possono contenere modifiche minori ai piani sovraordinati (qualificate dalla normativa regionale come «modifiche non costituenti variante»).

Di conseguenza, poichè la normativa statale richiamata stabilisce dei livelli di tutela ambientale che anche le Regioni ad autonomia speciale devono assicurare, la legge regionale impugnata, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., avrebbe determinato casi di esclusione dalla verifica di assoggettabilità  a VAS non previsti dalla legislazione statale interposta, riducendo così i livelli di tutela ambientale stabiliti.

3.- Il ricorso impugna anche l’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018 che, nel sostituire l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 (rubricato «[p]rocedure per la formazione, l’adozione e l’approvazione delle varianti non sostanziali al PRG»), vi prevede al comma 1 che «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS».

Secondo il ricorrente, le varianti non sostanziali rientrerebbero senza dubbio tra le modifiche minori ai piani per le quali l’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente prevede la sottoposizione alla verifica di assoggettabilità  a VAS.

Pertanto, la disposizione impugnata avrebbe determinato casi di esclusione dalla verifica di assoggettabilità  a VAS e alla VAS non previsti dalla legislazione statale, la quale stabilisce dei livelli di tutela ambientale che anche le Regioni ad autonomia speciale devono assicurare. Sussisterebbe pertanto la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., essendo stati ridotti i livelli di tutela ambientale stabiliti dal legislatore statale con la normativa interposta.

4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che sostituisce l’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, rubricato «[d]isciplina applicabile nelle zone territoriali di tipo a» e diretto a individuare gli interventi consentiti nei centri storici in assenza degli strumenti attuativi del PRG. In particolare, nell’elenco contenuto nel comma 2 del novellato art. 52, la censura si appunta sugli interventi descritti alle lettere a), h), i) e j), «di cui non si rinviene corrispondenza» nell’art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)». Tale disposizione statale stabilirebbe «puntualmente» quali interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che di restauro e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, sono consentiti nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici nonchè nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione.

Il legislatore regionale, con la norma impugnata, non avrebbe rispettato la sfera di competenza esclusiva in materia urbanistica statutariamente prevista e si porrebbe soprattutto in contrasto con la normativa statale in materia di «tutela dell’ambiente», di competenza esclusiva statale e rilevante per delimitare la competenza regionale esclusiva in materia urbanistica. Quest’ultima, infatti, deve comunque «svolgersi in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».

Quanto all’art. 9 del t.u. edilizia, il ricorso richiama la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 68 del 2018 e n. 84 del 2017), affermando che sia il comma 1 che il comma 2, «coinvolgendo anche valori di rilievo costituzionale, quali il paesaggio, l’ambiente e i beni culturali, [sarebbero] posti a presidio di valori di chiaro rilievo costituzionale, essendo volti a impedire interventi suscettibili di compromettere l’ordinato uso del territorio e determinare la consumazione del suolo nazionale: le disposizioni statali, quindi, per tali profili, attesa la rilevanza del bene protetto, non po[trebbero] che rendersi applicabili anche nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale».

Da ultimo, il ricorrente esclude che la legittimità  dell’art. 17 possa essere utilmente sostenuta: a) dalla previsione normativa del parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, operante «nel caso in cui l’immobile sia tutelato ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, dell’art. 40 delle norme di attuazione del PTP e della L.R. n. 56/1983», b) dalla facoltà  per i Comuni di non consentire la realizzazione delle strutture pertinenziali indicate dalla lettera i) dell’art. 52, comma 2, legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come previsto dal successivo comma 3.

5.- Con atto depositato il 3 agosto 2018 si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, in persona del Presidente pro tempore, chiedendo che la questione di legittimità  costituzionale sia dichiarata non fondata.

6.- Con riferimento all’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, si sottolinea in primo luogo che l’art. 12-bis, comma 4, legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, «mentre non impone di procedere a VAS o a verifica di assoggettabilità » ove gli strumenti attuativi «non comportino ulteriori varianti al PRG vigente», non sancirebbe affatto «alcuna esenzione dall’obbligo predetto “negli altri casi”». Tale formula, avente portata evidentemente “residuale”, darebbe idonea «copertura a tutte le ipotesi che sfuggono a quanto previsto dal primo periodo della disposizione», configurandosi come norma di chiusura per ogni altro possibile caso di variante o modifica.

La deroga riguarderebbe solo l’ipotesi in cui gli aspetti suscettibili di venire in rilievo ai fini della VAS o della verifica di assoggettabilità  siano stati giù  «oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate». Non vi sarebbe dunque una zona franca in grado di sottrarsi alle tutele predisposte mediante la procedura di VAS o di verifica di assoggettabilità .

Da ciù² si deduce, anzi, che l’art. 12-bis, comma 4, citato, contemplerebbe «un assetto persino più¹ rigoroso di quello desumibile» dalle norme indicate nel ricorso quale parametro interposto, ovvero l’articolo 6, commi 2, lettera a) e 3, del d.lgs. n. 152 del 2006. Infatti, a livello regionale l’esperimento della procedura di VAS o di verifica di assoggettabilità , seppure circoscritto agli aspetti non precedentemente oggetto di valutazione, non interesserebbe, unicamente – come, invece, in sede statale -, i piani e programmi «che determinano l’uso di piccole aree a livello locale» e le loro «modifiche minori», ma sarebbe esteso, di fatto, in virt๠dell’espressione «negli altri casi», a ogni possibile variante, indipendentemente dalla sua consistenza qualitativa e/o quantitativa.

Sotto tale profilo, l’art. 12-bis, comma 4, si ricollegherebbe all’art. 3-quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, che prevede la possibilità  per le Regioni e le Province autonome di «adottare forme di tutela giuridica dell’ambiente più¹ restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purchè ciù² non comporti un’arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali».

Sostiene la Regione che l’art. 12-bis, comma 4, legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 sarebbe, inoltre, ascrivibile alla potestà  normativa primaria in materia di «urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica» e, ampliando lo spettro di applicazione delle procedure di VAS e di verifica di assoggettabilità , si collocherebbe «nell’alveo degli interventi permessi alle Regioni, a maggiore garanzia dell’interesse ambientale, a fronte dei livelli di tutela omogenei approntati sul territorio nazionale».

Quale ulteriore conferma della compatibilità  costituzionale della disciplina regionale impugnata, la difesa segnala come il citato art. 12-bis, comma 4, sarebbe del tutto sovrapponibile all’art. 16, dodicesimo comma, secondo periodo, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) ai sensi del quale, ove lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità  sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati.

Si richiama, infine, il contenuto dell’art. 23 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 il quale, ai fini della formazione delle varianti al PRG, rimette ad apposita deliberazione del Consiglio regionale la determinazione di adeguati rapporti qualitativi e/o quantitativi tra gli abitanti insediati e da insediare (ivi compresi quelli fluttuanti per ragioni di turismo) e gli spazi da riservare ai servizi locali, tenuto conto degli indirizzi forniti dal piano territoriale paesistico. Alla luce di tale quadro normativo di settore, la difesa regionale sottolinea che la puntuale individuazione dei vincoli procedurali e, soprattutto, sostanziali «alle eventuali varianti al PRG, osti in radice alla possibilità  di introdurre, in sede esecutiva, soluzioni capaci di alterare gli impatti ambientali e paesaggistici giù  scrutinati nella fase di approvazione degli strumenti urbanistici generali».

7.- La Regione autonoma resistente ritiene parimenti non fondata la questione relativa all’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che, nel sostituire l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, vi prevede al comma 1 che «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS»).

Si richiamano le «ragioni di ordine letterale e sistematico» esposte a proposito della prima questione e si aggiunge che in senso convergente deporrebbe «la stessa configurazione normativa di siffatte modifiche», che l’art. 14, comma 1, lettera d), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 definisce come «le modifiche al PRG non rientranti nelle categorie di cui alle lettere a), b) e c)». Si tratterebbe, quindi, di «ipotesi di natura assolutamente “residuale” rispetto a quelle tipizzate», in quanto ulteriori e non rientranti nè nelle «varianti sostanziali generali» (art. 14, comma 1, lettera a), nè nelle «varianti sostanziali parziali» (art. 14, comma 1, lettera b), nè nelle «modifiche non costituenti variante» (art. 14, comma 1, lettera c).

La sistematica contenuta nella citata disposizione attesterebbe come la fattispecie delle varianti non sostanziali non potrebbe, «per definizione, generare mutamenti significativi alle determinazioni urbanistiche e ambientali assunte in occasione della predisposizione degli strumenti generali».

A ulteriore esclusione della fondatezza della censura, si rileva che «anche per le “varianti non sostanziali”, in quanto espressamente qualificate, comunque, come “varianti”», dovrebbe trovare applicazione l’art. 12-bis, comma 4, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, con la conseguenza che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, una simile fattispecie rientrerebbe «”negli altri casi” (ai quali sono riconducibili, senz’altro, le varianti, anche non sostanziali, al PRG)» per i quali «la VAS e la verifica di assoggettabilità  dei piani urbanistici di dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano giù  stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate».

8.- Riguardo alla censura relativa all’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, la difesa regionale ne argomenta la infondatezza, affermando in primo luogo che l’impostazione del ricorrente non terrebbe in debito conto la titolarità  in capo alla Regione di una potestà  legislativa primaria in tema di «urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica» (art. 2, lettera g, dello statuto speciale) e di «industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio» (art. 2, lettera q, dello statuto speciale), la quale – diversamente dalla competenza concorrente in materia di «governo del territorio» – deve essere esercitata «[i]n armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali [&]».

Il ricorrente sarebbe quindi incorso in un «errore prospettico», comprovato dalla giurisprudenza costituzionale sull’interpretazione dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» (si richiama la sentenza n. 51 del 2006).

Nella fattispecie non potrebbe, quindi, venire in rilievo «il sistema di distribuzione delle attribuzioni normative tra Stato e Regioni, scaturito dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3», poichè le competenze legislative primarie spettanti alla Regione autonoma a norma dell’art. 2, lettere g) e q) dello statuto speciale risponderebbero «a limiti meno stringenti rispetto all’omologa potestà  concorrente invocata nell’atto introduttivo del presente giudizio». La prospettazione del ricorrente, del resto, disconoscerebbe la clausola dell’art. 2, comma 2, del t.u. edilizia, secondo cui «[l]e regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà  legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione».

Si evidenzia, inoltre, che la norma oggetto di impugnativa prefigurerebbe «limitati interventi di edificazione ed infrastrutturazione», alcuni dei quali (gli accessi, le pavimentazioni e gli arredi sulle aree libere pertinenziali: art. 52, comma 2, lettera j, numero 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998) identici a quelli che, nel restante territorio nazionale, ricadono nella sfera della cosiddetta attività  edilizia libera. In ogni caso, si tratterebbe piuttosto di interventi «funzionali alla riqualificazione e rivitalizzazione delle aree territoriali di tipo A, puntualmente perimetrate e strettamente delimitate sul margine dell’edificio storico, quale consolidatosi nel corso del tempo».

La resistente contesta, infine, che il vincolo gravante sulla potestà  regionale sia «da ricondurre ad esigenze di tutela di valori che si riflettono nel limite delle “grandi riforme”», in quanto connesse con l’istanza di protezione ambientale. Proprio al fine di evitare che gli interventi amministrativi in tale materia possano determinare un siffatto vizio, la stessa norma subordinerebbe la realizzazione degli interventi menzionati al rilascio del «previo parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio», nel caso di immobile tutelato ai sensi della normativa statale o regionale; si sarebbe quindi apprestato «un presidio di particolare intensità  a favore dei profili ambientali e paesaggistici coinvolti nella realizzazione degli interventi controversi».

9.- Entrambe le parti hanno presentato tempestive memorie prima dell’udienza.

9.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in aggiunta agli argomenti giù  contenuti nel ricorso, precisa che la legge regionale impugnata avrebbe introdotto un criterio “automatico” di «catalogazione degli interventi [&] che esclude l’apprezzamento dell’incidenza ambientale anche di interventi di minima entità », senza una «previa valutazione discrezionale a tutela dell’ambiente [&] riducendo, pertanto, il livello di tutela previsto dalla normativa statale». Nè si potrebbe ritenere che l’obbligo sia, di fatto, «superato dalle minuziose previsioni di carattere urbanistico» disciplinate dalla normativa regionale, in quanto nella potestà  di pianificazione sarebbero insiti effetti sul bene ambiente, dei quali sarebbe doveroso valutare la compatibilità  in ciascuna fattispecie.

Quanto alla questione sull’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, per un verso si ribadisce che la competenza esclusiva dello Stato «in tema di conservazione ambientale e paesaggistica» sarebbe alla base della norma statale interposta, l’art. 9 del t.u. edilizia, che osterebbe alla legittimità  di norme regionali “peggiorative”; per altro verso si confuta l’argomento della difesa regionale incentrato sul titolo di competenza esclusiva statutaria in materia urbanistica, in considerazione dei limiti ai quali anch’essa sarebbe sottoposta.

9.2.- La memoria della Regione autonoma, con riferimento alla prima questione, ribadisce che la disposizione impugnata non procura alcun vulnus, identificando, piuttosto, il «punto di equilibrio» tra le istanze di salvaguardia ambientale e le «esigenze di economia procedimentale connesse con il principio di buon andamento dell’amministrazione scolpito nell’art. 97 Cost.». I piani di dettaglio esentati dallo svolgimento della procedura di VAS e verifica di assoggettabilità  sarebbero unicamente quelli «il cui contenuto sia identico a quello degli strumenti sovraordinati, e non, invece, quelli che introducano varianti ulteriori rispetto a questi ultimi»; ciù² sarebbe coerente con l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui non vi sarebbe «la necessità  di instaurare una procedura ulteriore [di VAS], a fronte di prescrizioni di dettaglio sostanzialmente riproduttive di quelle contenute nello strumento sovraordinato».

Richiamando la sentenza n. 7 del 2019 di questa Corte si sostiene che, qualora vengano in rilievo «potestà  normative intimamente legate» alla competenza statale di tutela dell’ambiente, le Regioni ben potrebbero, nell’esercizio di quelle attribuzioni, «incrementare il tasso di protezione ambientale» rispetto agli standard di tutela omogenei vigenti sul piano statale.

Con riferimento alla seconda questione, si invoca la giurisprudenza amministrativa a sostegno della non predicabilità  della reiterazione della procedura di VAS «dinanzi a modificazioni minori e, comunque, non significative, apprestate dal piano attuativo».

Quanto alla terza questione, la memoria richiama, tra l’altro, la sentenza n. 46 del 2014 di questa Corte e ravvisa il principio, di valenza generale, secondo cui eventuali scostamenti della disciplina regionale rispetto a quella statale non integrerebbero, in quanto tali, la «violazione dei limiti opposti dai rispettivi Statuti alle competenze legislative primarie intestate alle Regioni ad autonomia speciale».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 3, 9 e 17 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), ritenendo che tali disposizioni eccedano la competenza legislativa regionale riconosciuta in materia urbanistica dall’art. 2, lettera g), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e violino la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

2.- Le prime due questioni attengono al rapporto tra la disciplina statale e quella regionale nell’ambito della valutazione ambientale strategica (VAS).

L’una riguarda l’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che inserisce l’art. 12-bis (rubricato «[v]alutazione ambientale strategica») nella legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), il quale, secondo il ricorrente, ridurrebbe il livello di tutela ambientale stabilito dall’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in quanto consentirebbe di escludere dalla valutazione ambientale i piani urbanistici di dettaglio (PUD) anche quando contengono modifiche minori ai piani sovraordinati, qualificate dalla legislazione regionale come «modifiche non costituenti variante».

L’altra concerne l’art. 9 della medesima legge regionale che, nel sostituire l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, stabilisce, al comma 1 di quest’ultimo articolo, che «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS», così introducendo casi di esclusione dalla verifica di assoggettabilità  a VAS e alla VAS non previsti dalla legislazione statale, dal momento che, ad avviso del ricorrente, le varianti non sostanziali rientrerebbero senza dubbio tra le modifiche minori ai piani per le quali l’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente prevede la sottoposizione alla verifica di assoggettabilità  a VAS.

In tutti e due i casi risulterebbe, quindi, violato l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2.1.- Le questioni sono entrambe fondate.

Il comma 2, lettera a), dell’art. 6 cod. ambiente prevede una generalizzata e obbligatoria sottoposizione a VAS di tutti i piani elaborati nei settori della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, mentre il successivo comma 3 ne ipotizza una possibile esclusione, per le modifiche minori e in relazione a quei piani che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, ma solo all’esito di un giudizio dell’autorità  competente che valuti l’assenza di impatti significativi sull’ambiente. Il successivo art. 12 dello stesso cod. ambiente, infatti, struttura un articolato procedimento tra autorità  procedente e autorità  competente diretto a verificare se il piano possa avere impatti significativi sull’ambiente; il suddetto giudizio rimane necessario anche nell’ipotesi prevista dal comma 6 del medesimo articolo (modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi giù  sottoposti positivamente a verifica di assoggettabilità  o a VAS), pur se limitato ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati.

Tali disposizioni del codice dell’ambiente configurano un complesso normativo idoneo a vincolare la potestà  legislativa della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste.

Se, da un lato, infatti, la VAS, «disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 in attuazione della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), attiene alla materia “tutela dell’ambiente” [&], di competenza esclusiva dello Stato» (sentenza n. 58 del 2013), le disposizioni citate, dall’altro, sono configurabili anche come norme fondamentali delle riforme economico-sociali, sia per il loro contenuto riformatore, sia per la loro attinenza a un bene comune, quale è quello ambientale, di primaria importanza per la vita sociale ed economica (sentenze n. 198 del 2018, n. 164 del 2009 e n. 378 del 2007).

Anche la competenza legislativa primaria regionale in tema di «tutela del paesaggio», prevista dall’art. 2, lettera q), dello statuto reg. Valle d’Aosta, ne risulta quindi, in ogni caso, vincolata, posto che questa deve essere esercitata nel «rispetto» delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».

2.2.- Entrambe le disposizioni impugnate, invece, contraddicono tale vincolo.

E’ preliminare considerare che le modifiche introdotte dal legislatore regionale hanno mutato la sedes materiae della disciplina in tema di VAS riferita ai piani urbanistici.

Nella sistematica dell’ordinamento regionale la disciplina delle valutazioni ambientali dei piani e progetti urbanistici era, infatti, in precedenza specificamente contenuta nella legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 26 maggio 2009, n. 12 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi della Regione autonoma Valle d’Aosta derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità  europee. Attuazione delle direttive 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, e 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. Disposizioni per l’attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno e modificazioni di leggi regionali in adeguamento ad altri obblighi comunitari. Legge comunitaria 2009).

Con le impugnate disposizioni, invece, la disciplina della VAS relativa ai piani è stata trasferita nella legge urbanistica regionale (legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998).

In tale nuova collocazione, tuttavia, il legislatore regionale non ha adeguatamente considerato che la VAS si sviluppa secondo una logica diversa da quella della pianificazione, che non attiene tanto ai termini della conformità  (del piano urbanistico a disposizioni contenute in altri piani di settore, oppure di un piano rispetto ad un altro), bensì a quelli della compatibilità , verificando con funzione predittiva che il bilanciamento degli interessi compiuto dal pianificatore sia direttamente coerente con una protezione ottimale dell’ambiente.

L’indice sintomatico di questa inadeguata impostazione si rinviene laddove il legislatore regionale, all’interno delle disposizioni impugnate, ha stabilito, come rileva l’Avvocatura generale dello Stato, effetti automatici di esclusione delle procedure di assoggettabilità  e sottoposizione a VAS.

2.2.1.- Il comma 4 dell’art. 12-bis della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, aggiunto dall’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, stabilisce, infatti, che «[i] piani urbanistici di dettaglio interessanti aree giù  sottoposte a VAS in occasione della predisposizione di strumenti urbanistici sovraordinati, qualora non comportino ulteriori varianti al PRG vigente, non sono sottoposti nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità . Negli altri casi, la VAS e la verifica di assoggettabilità  dei piani urbanistici di dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano giù  stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate».

Va precisato che il piano urbanistico di dettaglio (PUD) è definito dall’art. 48 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 come lo «strumento urbanistico attuativo del PRG», avente la funzione di «esplicitare, negli ambiti considerati, le indicazioni del PRG e, eventualmente, di proporre soluzioni alternative in ordine alla localizzazione dei servizi pubblici, sia puntuali, sia a rete».

Tale definizione consente di qualificare il PUD come un piano elaborato per il settore della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli che determina l’uso di piccole aree a livello locale.

In base alla norma impugnata, nel caso in cui il PUD non comporti «ulteriori varianti» ma determini «modifiche non costituenti variante», come definite ai sensi dell’art. 14, comma 1, lettera c), della stessa legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, il medesimo PUD viene automaticamente escluso ai fini della assoggettabilità  o sottoposizione a VAS. Ciù² accade, ad esempio: a) nel caso di «adeguamenti di limitata entità , imposti da esigenze tecniche, della localizzazione delle infrastrutture, degli spazi e delle opere destinate a servizi pubblici o di interesse generale» (art. 14, comma 7, lettera b, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998); b) in quello della «destinazione a specifiche opere pubbliche o servizi pubblici di aree che il PRG vigente destina ad altra categoria di opere o di servizi pubblici» (art. 14, comma 7, lettera h, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998).

Tali fattispecie rientrano invece nelle previsioni dell’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente: in tali casi il PUD, infatti, è un piano che determina l’uso di piccole aree a livello locale e, inoltre, apporta modifiche minori ai piani urbanistici sovraordinati. La VAS è quindi necessaria ove, all’esito della apposita verifica di assoggettabilità , l’autorità  competente valuti che il PUD produca impatti significativi sull’ambiente.

In tale prospettiva gli argomenti della difesa regionale, secondo cui i PUD esentati sarebbero unicamente quelli «il cui contenuto sia identico a quello degli strumenti sovraordinati», non appaiono dirimenti. Infatti, per un verso, la presenza di modifiche non costituenti variante – ma qualificabili come modifiche minori secondo la norma statale – esenterebbe automaticamente il PUD pur non essendo il suo contenuto “identico” a quello degli strumenti sovraordinati. Per altro verso, soprattutto, non si può aprioristicamente e astrattamente affermare la inoffensività  sull’ambiente di interventi in ragione della loro modesta entità , ma occorre concretamente accertare se questi sono in grado di produrre un impatto significativo sull’ambiente (sentenza n. 197 del 2014).

Tali considerazioni consentono di escludere che la disciplina regionale integri, come invece sostiene la difesa della Regione, un innalzamento della tutela ambientale.

Nemmeno convincente è l’argomento della prospettata simmetria contenutistica tra la norma impugnata e l’art. 16, ultimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica). Infatti, ai fini del perseguimento di una ragionevole istanza di semplificazione, quest’ultima norma richiede non solo che lo strumento attuativo non comporti alcuna variante, ma anche che il piano sovraordinato contenga una puntuale serie di prescrizioni che giustificano l’esonero dalla duplicazione della valutazione ambientale.

Deve quindi essere dichiarata la illegittimità  costituzionale dell’art. 12-bis, comma 4, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, inserito dall’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, nella parte in cui consente di non sottoporre nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità  i PUD che determinino modifiche non costituenti variante del PRG vigente.

2.2.2.- La seconda disposizione impugnata, l’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, dispone, sostituendo l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, e in particolare il suo comma 1, in via generale, che: «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS».

E’ utile, anche in questo caso, precisare che, nella disciplina regionale previgente, l’art. 6, comma 4, lettera d), della citata legge reg. Valle d’Aosta n. 12 del 2009 escludeva dal campo di applicazione della VAS (solo) «le varianti non sostanziali ai piani regolatori generali comunali e intercomunali, di cui all’articolo 14 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), che apportano variazioni tese a ridurre eventuali effetti negativi significativi sull’ambiente».

Si può quindi constatare che la nuova norma impugnata, modificando la precedente impostazione, ha escluso in via generale e astratta dalla disciplina della VAS un’intera categoria di varianti al PRG che invece, in base alla normativa statale, vanno sottoposte alla verifica di assoggettabilità , sulla base del ricordato criterio della produzione di impatti significativi sull’ambiente.

Correttamente, perciù², il ricorrente sostiene che le varianti non sostanziali rientrano tra le modifiche minori ai piani di cui all’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente: la disposizione impugnata determina, anche in questo caso, un’automatica esclusione, non prevista dalla legislazione statale, dalla verifica di assoggettabilità  e sottoposizione a VAS.

Non coglie, invece, nel segno la difesa della Regione quando cerca di giustificare la disposizione asserendo che questa riguarda «ipotesi di natura assolutamente “residuale” rispetto a quelle tipizzate»; la giurisprudenza di questa Corte, infatti, ha escluso la legittimità  di un criterio selettivo dei piani da sottoporre a VAS basato su «un dato meramente quantitativo riferito alle dimensioni di interventi la cui inoffensività  sull’ambiente sia aprioristicamente ed astrattamente affermata in ragione della loro modesta entità » (sentenza n. 197 del 2014).

Deve quindi essere dichiarata la illegittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018

3.- Oggetto dell’ultima questione è l’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che, sostituendo l’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, rubricato «[d]isciplina applicabile nelle zone territoriali di tipo a», è diretto a individuare gli interventi consentiti nei centri storici in assenza degli strumenti attuativi del PRG.

La norma incide sulla disciplina urbanistico-edilizia applicabile nelle zone territoriali di tipo A, ossia nelle «parti del territorio comunale costituite dagli agglomerati che presentano interesse storico, artistico, documentario o ambientale e dai relativi elementi complementari o integrativi» (art. 22, comma 1, lettera a), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998) ed elenca gli interventi consentiti in assenza dei suddetti strumenti attuativi e previo parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, nel caso in cui l’immobile sia tutelato ai sensi delle norme statali o regionali.

Tra quelli elencati nel comma 2 del novellato art. 52, la censura statale si appunta sugli interventi descritti alle lettere a), h), i) e j), «di cui non si rinviene corrispondenza» nell’art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (d’ora innanzi t.u. edilizia). Tale disposizione statale stabilirebbe «puntualmente» i soli «interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che di restauro e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia», consentiti «nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici nonchè nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione».

Richiamando la giurisprudenza costituzionale relativa alle Regioni a statuto ordinario, per le quali il suddetto art. 9 è stato qualificato come principio fondamentale, il ricorrente sostiene che con le norme impugnate il legislatore regionale non solo avrebbe ecceduto la sfera di competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica statutariamente prevista, ma soprattutto si sarebbe posto in contrasto con la normativa statale in materia di «tutela dell’ambiente», che, «peraltro, rileva in quanto delimita la competenza regionale esclusiva in materia urbanistica».

3.1.- La questione non è fondata.

Le norme regionali impugnate riguardano precipuamente la materia urbanistica, sulla quale sussiste, ai sensi dell’art. 2, lettera g), statuto reg. Valle d’Aosta, una competenza primaria regionale, come tale vincolata al rispetto delle norme fondamentali delle riforme economiche e sociali.

Occorre dunque verificare se e in che misura l’art. 9 t.u. edilizia possa ritenersi integrare un parametro idoneo a vincolare la suddetta potestà  legislativa regionale, dal momento che l’Avvocatura generale dello Stato l’ha puntualmente invocato come norma interposta a sostegno sia della violazione della competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia del mancato rispetto dei vincoli posti alla competenza regionale in materia urbanistica.

Al riguardo va preliminarmente superata l’equivocità  della censura: nel caso di specie, infatti, ad assumere rilievo non è il comma 1 dell’art. 9 t.u. edilizia che concerne le aree sprovviste di strumenti urbanistici, ma solo il comma 2 che riguarda, invece, come le norme impugnate, la diversa fattispecie dell’edificazione in porzioni del territorio oggetto di pianificazione generale, ma che, per espressa determinazione degli stessi strumenti generali, necessitino di piani attuativi e questi siano assenti.

In secondo luogo bisogna chiarire che la censura relativa al contrasto con la normativa statale sulla tutela dell’ambiente non è appropriata, in quanto l’evocata norma interposta non vi è direttamente inerente. Quest’ultima, infatti, è contenuta nel t.u. edilizia e attiene, anche secondo la tradizione storico normativa, alla materia edilizia; non a quella della «tutela dell’ambiente», se non forzandone il carattere di trasversalità , fino a ricomprendervi tutto ciù² che materialmente incide sul territorio.

3.2.- Il parametro di riferimento rimane, dunque, la sola competenza regionale primaria in materia di urbanistica, rispetto alla quale non tutto il contenuto precettivo delle norme del t.u. edilizia integra principi vincolanti per l’autonomia regionale. L’art. 2, rubricato «Competenze delle regioni e degli enti locali», del suddetto t.u. stabilisce, infatti, che la potestà  legislativa concorrente in materia edilizia delle Regioni ordinarie si esercita nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale «desumibili» dalle disposizioni contenute nel medesimo testo unico mentre quella delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano deve essere esercitata «nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione».

Ai fini del presente scrutinio, pertanto, questa Corte deve verificare in che termini le norme impugnate si discostino dal principio desumibile dall’art. 9, comma 2, t.u. edilizia, il quale, per il suo contenuto, per la sua obiettiva natura e per il contesto normativo in cui è inserito, è qualificabile come norma fondamentale di riforma economico-sociale, in quanto tale idonea a vincolare la potestà  legislativa primaria regionale.

In merito è opportuno precisare che questa Corte ha giù  individuato, nella sentenza n. 68 del 2018, la specifica finalità  perseguita dal suddetto comma 2 dell’art. 9, ravvisandola nell’esigenza di «salvaguardare la funzione di pianificazione urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che, nelle more del procedimento di approvazione del piano attuativo, siano realizzati interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici generali e comunque tali da compromettere l’ordinato uso del territorio». Nella successiva sentenza n. 245 del 2018, ritenendosi non fondata la questione relativa a una legge della Regione Abruzzo, si è ulteriormente specificato il principio ricavabile dal medesimo comma 2 dell’art. 9, affermando che gli interventi di recupero consentiti dalla disposizione censurata non implicavano «consumo di suolo mediante l’esercizio di attività  di nuova edificazione».

3.3.- Si deve allora considerare che le norme oggetto di impugnativa prefigurano limitati interventi funzionali alla riqualificazione e rivitalizzazione delle aree territoriali di tipo A, quindi giù  edificate e provviste di opere di urbanizzazione; si tratta, peraltro, di interventi espressamente subordinati al rilascio, nel caso di immobile tutelato ai sensi della normativa statale o regionale, del previo parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio.

Nello specifico, l’intervento consentito dalla lettera a) del comma 2 dell’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come novellato dall’art. 17 impugnato, attiene alla «esecuzione di infrastrutture e servizi anche di privati al di sotto del livello naturale del terreno delle aree libere». La stessa norma precisa che si tratta di interventi in aree che sono comunque inedificabili e che non possono conferire volumetria in altre zone. Tale fattispecie era, peraltro, giù  contenuta nella legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998: la precedente formulazione richiamava gli interventi nel «sottosuolo», potendosi quindi riscontrare nella novella apportata l’intenzione di chiarire la rilevanza del più¹ preciso riferimento al «livello naturale del terreno», al di sotto del quale gli interventi possono essere consentiti. Inoltre, la delimitazione della tipologia di intervento alle «infrastrutture e servizi» è tale da escludere destinazioni d’uso abitative o che comunque comportino attività  umane di tipo continuativo. L’intervento ammesso è, infine, limitato alle specifiche destinazioni indicate e non è tale da comportare nuovo carico antropico nè da incidere sulle possibilità  edificatorie dell’area libera.

In base alla lettera h) del comma 2 dell’art. 52, come novellato dall’art. 17 impugnato, sono consentiti «gli interventi di ampliamento e sopraelevazione degli edifici pubblici, a prescindere dalla classificazione, giustificati dalla necessità  di razionalizzare il servizio pubblico presente nell’edificio, o di adeguare l’edificio alla normativa vigente in materia di sicurezza o a norme igienico-sanitarie, previo parere favorevole delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio». Anche tale tipologia di interventi, connotata da una obiettiva razionalità , era giù  ammessa dalla precedente legislazione della Regione autonoma; le modifiche operate dalla legge regionale impugnata consentono l’esecuzione di tali interventi (prima limitati al «recupero») «a prescindere dalla classificazione» e generalizzano il rinvio alla «normativa vigente» in materia di sicurezza piuttosto che alle «specifiche leggi» nello stesso ambito.

Una ulteriore tipologia oggetto di censura è quella descritta alla lettera i) del comma 2 dell’art. 52, sostituito dall’impugnato art. 17, come «la realizzazione di strutture pertinenziali all’edificio principale, secondo i criteri, le modalità  e le caratteristiche tipologiche stabilite dalla Giunta regionale, con propria deliberazione». In questi termini la legge regionale impugnata si è limitata a trasporre nell’elenco del comma 2 il contenuto del previgente comma 4-bis dello stesso art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, nel quale, tuttavia, le strutture pertinenziali erano definite come «piccole». Pur se la norma rinvia a un provvedimento della Giunta regionale per stabilire criteri, modalità  e caratteristiche tipologiche, la nozione di pertinenza porta necessariamente a escludere che l’intervento possa dar vita a un bene avente una consistenza significativa e quindi a una destinazione funzionale autonoma rispetto all’edificio di cui sia pertinenza. La norma, infatti, deve essere interpretata in connessione con l’art. 61, comma 1, lettera i), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, che prevede la SCIA edilizia e non il permesso di costruire per la «realizzazione di strutture pertinenziali agli edifici esistenti e di arredi fissi da giardino, come tali privi di funzioni autonome e destinati invece al servizio esclusivo degli edifici predetti, o di loro parti, i quali non comportino carico urbanistico alcuno, non determinino aggravio sulle opere di urbanizzazione e presentino piccole dimensioni». In tale caso, il comma 3 dell’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, stabilisce che le «disposizioni di cui al comma 2, lettera i), prevalgono sulle norme dei PRG e le sostituiscono», aggiungendo che i Comuni, attraverso le procedure di approvazione delle varianti al PRG, «possono individuare le zone o le sottozone in cui, per particolari motivi di ordine paesaggistico, non è ammessa la realizzazione delle strutture pertinenziali di cui al medesimo comma 2, lettera i)».

L’ultima tipologia di intervento oggetto di censura è quella descritta alla lettera j) del comma 2 dell’art. 52, come novellato dall’art. 17 impugnato, che si riferisce agli «interventi sulle aree libere pertinenziali agli edifici esistenti e relativi a: 1) accessi, pavimentazioni e arredi; 2) muri e recinzioni; 3) parcheggi a raso». Si tratta di interventi accessori di minimo impatto, su aree libere pertinenziali a edifici esistenti, per i quali, fermo il vincolo pertinenziale, la disciplina regionale ammette il regime della SCIA edilizia, ai sensi dell’art. 61, comma 1, lettere c) e i-bis), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, in coerenza con la previsione rinvenibile nell’art. 6, comma 1, lettera e-ter), t.u. edilizia.

Non si è quindi in presenza, come conferma l’esame analitico delle disposizioni censurate, di elementi tali da far desumere che, in modo arbitrario o irrazionale, gli interventi consentiti dal legislatore regionale non rispettino il criterio fondamentale di impedire il consumo di suolo attraverso nuove edificazioni su aree libere. Essi ne rappresentano, piuttosto, un legittimo svolgimento nella direzione di una riqualificazione urbana, funzionale anche a implementarne e adeguarne la dotazione infrastrutturale.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 12-bis, comma 4, della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), inserito dall’art. 3 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), nella parte in cui consente di non sottoporre nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità  a VAS i piani urbanistici di dettaglio che determinino modifiche non costituenti variante del piano regolatore generale vigente;

2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018;

3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 52, comma 2, lettere a), h), i) e j), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, promosse, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

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G. Lattanzi Pres., G. Amoroso Red. – (Ordinanza Tribunale Penale di Catania del 6 marzo 2017)

Non viola i principi di eguaglianza e di ragionevolezza la non applicabilità , ritenuta dalla giurisprudenza, della causa di non punibilità  per la particolare tenuità  dell’offesa di cui all’art. 131-bis cod. pen. in caso di reati di competenza del giudice di pace, per i quali opera invece la causa di improcedibilità  dell’azione penale per la particolare tenuità  del fatto di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000.

1.- Criminalità  – Reati e pene – Art. 131-bis C.P. – ratio.

2.-Criminalità  – Reati e pene – Giudice di pace – competenza penale – ratio e limiti.

3.- Criminalità  – Reati e pene – cause di non punibilità – Giudice di pace – competenza penale – art. 131-bis C.P. – inapplicabilità  – violazione dell’art. 3 Cost. – non sussiste.

1.L’art. 131-bis cod. pen. – inserito dall’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 2015, n. 28, recante «Disposizioni in materia di non punibilità  per particolare tenuità  del fatto, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67», in attuazione della legge 28 aprile 2014, n. 67 (Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili) – prevede una generale causa di esclusione della punibilità  che si raccorda con l’altrettanto generale presupposto dell’offensività  della condotta, requisito indispensabile per la sanzionabilità  penale di qualsiasi condotta in violazione di legge: il legislatore del 2015, perseguendo una finalità  deflattiva analoga a quella sottesa a misure di depenalizzazione ed esercitando l’ampia discrezionalità  nel definire l’estensione di cause di non punibilità , le quali costituiscono altrettante deroghe a norme penali generali, ha considerato i reati al di sotto di una soglia massima di gravità  – quelli per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, nonchè quelli puniti con la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena detentiva – e ha tracciato una linea di demarcazione trasversale per escludere la punibilità  – ma non l’illiceità  penale – delle condotte che risultino, in concreto, avere un tasso di offensività  marcatamente ridotto, quando appunto l’«offesa è di particolare tenuità ».

2. Il procedimento penale davanti al giudice di pace configura un modello di giustizia non comparabile con quello davanti al Tribunale, in ragione dei caratteri peculiari che esso presenta: il giudice di pace, in particolare, è chiamato a conoscere di reati di ridotta gravità , espressivi, per lo più¹, di conflitti interpersonali a carattere privato. Si tratta di reati per i quali è stato configurato un nuovo e autonomo assetto sanzionatorio, nel segno della complessiva mitigazione dell’afflittività , lungo le tre linee direttrici della totale rinuncia alla pena detentiva, della centralità  della pena pecuniaria e del ricorso, nei casi di maggiore gravità  o di recidiva, a speciali sanzioni “paradetentive”, limitative della libertà  personale, ma comunque nettamente distinte dalle pene carcerarie.

3.Non viola i principi di eguaglianza e di ragionevolezza la non applicabilità , ritenuta dalla giurisprudenza, della causa di non punibilità  per la particolare tenuità  dell’offesa di cui all’art. 131-bis cod. pen. in caso di reati di competenza del giudice di pace, per i quali opera invece la causa di improcedibilità  dell’azione penale per la particolare tenuità  del fatto di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000.

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 131-bis del codice penale, promosso dal Tribunale ordinario di Catania, nel procedimento penale a carico di D. C., con ordinanza del 6 marzo 2018, iscritta al n. 167 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 3 aprile 2019 il Giudice relatore Giovanni Amoroso.

Ritenuto in fatto

1.Il Tribunale ordinario di Catania, con ordinanza del 6 marzo 2018, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale dell’art. 131-bis del codice penale, «nella misura in cui esso non è applicabile ai reati rientranti nella competenza del Giudice di Pace».

In punto di fatto il rimettente premette che con atto di appello del 5 aprile 2017, D. C., imputato del reato di lesioni colpose lievi (art. 590 cod. pen.), ha proposto impugnazione, anche ai fini delle statuizioni civili, avverso la sentenza del Giudice di pace di Catania, «con la quale il medesimo era stato condannato alla pena di euro 400,00 di multa, oltre al risarcimento dei danni in favore della parte civile costituita».

Il giudice a quo riferisce che l’appellante ha lamentato l’errata valutazione da parte del giudice di primo grado della sussistenza del nesso di causalità  tra il sinistro stradale occorso e le lesioni personali riportate dalla persona offesa, nonchè l’omessa pronuncia ai sensi dell’art. 35 del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468) in ragione dell’intervenuto risarcimento del danno e, in subordine, ha chiesto sentenza di assoluzione ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 530 del codice di procedura penale e 131-bis cod. pen., stante la tenuità  dell’offesa subita dalla persona offesa, avendo quest’ultima riportato lesioni personali lievi da cervicalgia post-traumatica, giudicate guaribili in giorni otto.

Il rimettente aggiunge, inoltre, che il Giudice di pace ha dichiarato la penale responsabilità  dell’imputato sulla base dell’attività  istruttoria espletata, correttamente ritenendo sussistente il nesso eziologico tra la condotta colposa del medesimo (consistita nella mancata osservanza della distanza di sicurezza mentre si trovava alla guida del veicolo) e il danno patito dalla persona offesa costituitasi parte civile, ma nulla ha statuito in ordine alla possibilità  di una pronuncia ai sensi degli artt. 34 e 35 del d.lgs. n. 274 del 2000.

Riguardo alla doglianza relativa alla mancata applicazione dell’art. 35 del citato decreto legislativo, il rimettente osserva che la giurisprudenza, allo stato, è ondivaga in ordine all’applicabilità  di tale disposizione nel giudizio d’appello e che, ad ogni modo, sarebbe preliminare verificare l’applicabilità , nella specie, dell’art. 131-bis cod. pen., stante il disposto dell’art. 129 cod. proc. pen. per cui il giudice deve verificare innanzi tutto la possibilità  di emettere una pronuncia di assoluzione nel merito (quale quella di assoluzione ex art. 131-bis cod. pen.) piuttosto che di mero proscioglimento (quale quella di dichiarazione di estinzione del reato per condotte riparatorie ex art. 35 citato).

Con riferimento, in particolare, al profilo della tenuità  del fatto, osserva il rimettente che il Giudice di pace nulla ha deciso in ordine alla possibilità  di una pronuncia ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 durante tutto il corso del procedimento e che, per contro, l’appellante, nell’atto introduttivo del giudizio di secondo grado, ha richiesto una pronuncia di assoluzione ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen.

Il rimettente si sofferma sulle differenze intercorrenti tra l’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 e l’art. 131-bis cod. pen., anche alla luce della sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite penali, 22 giugno-28 novembre 2017, n. 53683.

In punto di rilevanza, il rimettente ritiene che sussisterebbero tutti i presupposti per adottare una pronuncia ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen., atteso che la pena prevista per il reato di cui all’art. 590 cod. pen. rientra nei limiti edittali stabiliti dall’art. 131-bis, primo comma, cod. pen. e che si tratta, nella specie, di un’offesa di particolare tenuità , tenendo anche conto delle modalità  della condotta, meramente colposa e alla luce dell’esiguità  del danno cagionato alla persona offesa.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente afferma che l’art. 131-bis cod. pen., così come interpretato dalla menzionata pronuncia della Corte di cassazione, violerebbe il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), nella misura in cui la causa di non punibilità , prevista dalla disposizione censurata, non è applicabile a fatti di minor disvalore, quali sono quelli rientranti nella sfera di competenza del giudice di pace, mentre ben può trovare applicazione in relazione a fatti di maggiore gravità , rientranti nella cognizione del tribunale.

Sarebbe, infatti, del tutto irrazionale che una norma di diritto sostanziale, quale è l’art. 131-bis cod. pen. – introdotta per evitare all’imputato le possibili ricadute negative scaturenti dalla condanna per fatti di minima offensività , i quali, per il comune sentire sociale, sono connotati da minimo disvalore – sia inapplicabile proprio ai reati che, per essere di competenza del giudice di pace, sono per definizione di minore gravità .

2.Con atto depositato il 18 dicembre 2018, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo alla Corte di dichiarare la questione inammissibile o infondata.

L’Avvocatura generale, in primo luogo, eccepisce che il rimettente, nell’argomentare la rilevanza della questione, dà  priorità , nell’ordine di trattazione, alla questione relativa all’applicazione della causa di non punibilità  per particolare tenuità  del fatto di cui all’art. 131-bis cod. pen., rispetto a quella della sussistenza della causa di estinzione del reato prevista dall’art. 35 del d.lgs. n. 274 del 2000 come effetto della condotta riparatoria. Afferma che, a differenza di quanto ritenuto dal Tribunale ordinario di Catania, la verifica della sussistenza dei presupposti per un proscioglimento ex art. 131-bis cod. pen. non può che seguire, logicamente e giuridicamente, l’esclusione di una causa di estinzione del reato quale quella prevista dall’art. 35 del d.lgs. n. 274 del 2000.

Nel merito, l’Avvocatura ritiene che la questione sia comunque infondata e, a tal proposito, richiama la menzionata pronuncia della Corte di cassazione.

Considerato in diritto – 1.Il Tribunale ordinario di Catania, con ordinanza del 6 marzo 2018, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale dell’art. 131-bis del codice penale, nella parte in cui tale disposizione non è applicabile ai reati rientranti nella competenza del giudice di pace ai sensi dell’art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468).

Secondo il Tribunale rimettente è violato il principio di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., allorchè una norma di diritto sostanziale sull’esclusione della punibilità  per particolare tenuità  dell’offesa – qual è l’art. 131-bis cod. pen., introdotta per evitare all’imputato le conseguenze negative derivanti da una condanna per fatti di minima offensività  – non sia applicabile a reati che, per essere di competenza del giudice di pace, sono per definizione di minore gravità .

2.Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità  dell’Avvocatura generale dello Stato, che, sotto questo profilo, deduce che il Tribunale rimettente ha omesso di esaminare innanzi tutto la possibile causa di estinzione del reato ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. n. 274 del 2000, quale conseguenza delle condotte riparatorie del danno alla persona offesa.

Premesso che, in generale, il giudice a quo può prendere in considerazione per prima una questione, preliminare o di merito, sulla base del criterio della ragione più¹ liquida che comporti l’assorbimento di altre questioni (sentenza n. 188 del 2018), si ha, nella specie, che il Tribunale rimettente motiva plausibilmente l’ordine in cui ha esaminato le censure dell’imputato, appellante avverso la sentenza di condanna del giudice di pace.

Ritiene infatti che, secondo il criterio di priorità  desumibile dall’art. 129 del codice di procedura penale, l’accertamento della causa di non punibilità  per la particolare tenuità  dell’offesa ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen., ove applicabile anche ai reati di competenza del giudice di pace, sia logicamente prioritario, ancorchè dedotto dall’appellante in via subordinata, rispetto al riconoscimento della causa di estinzione del reato prevista dall’art. 35 del d.lgs. n. 274 del 2000.

Quindi, il mancato previo esame della sussistenza, o no, di una condotta riparatoria idonea a determinare l’estinzione del reato non inficia l’ammissibilità  della questione di legittimità  costituzionale dell’art. 131-bis cod. pen. Motivatamente il giudice rimettente ritiene che sia questa la disposizione che, escludendo la punibilità  per la particolare tenuità  dell’offesa, il giudice di primo grado avrebbe potuto innanzi tutto applicare e che invece non ha applicato; ciù² di cui l’imputato appellante si duole come motivo di impugnazione. Invece – può aggiungersi – lo stesso appellante non ha affatto censurato la mancata applicazione dell’art. 34 del citato decreto legislativo sull’esclusione della procedibilità  dell’azione penale in caso di particolare tenuità  del fatto, preclusa dalla richiesta (accolta) della persona offesa, costituitasi parte civile, di risarcimento del danno; nè il giudice rimettente ha investito tale norma di alcuna censura di illegittimità  costituzionale.

Pertanto, da una parte sussiste una plausibile motivazione della rilevanza della questione di legittimità  costituzionale dell’art. 131-bis cod. pen., che è quindi ammissibile, ma dall’altra parte tale rilevanza circoscrive e delimita il perimetro della questione stessa a tale unica disposizione (su tale aspetto si tornerà  infra al n. 7).

3.Passando al merito, occorre preliminarmente inquadrare il contesto normativo nel cui ambito si pone la questione di legittimità  costituzionale nei limiti appena sopra fissati.

L’art. 131-bis cod.pen. inserito dall’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 2015, n. 28, recante «Disposizioni in materia di non punibilità  per particolare tenuità  del fatto, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67», in attuazione della legge 28 aprile 2014, n. 67 (Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili) prevede una generale causa di esclusione della punibilità  che si raccorda con l’altrettanto generale presupposto dell’offensività  della condotta, requisito indispensabile per la sanzionabilità  penale di qualsiasi condotta in violazione di legge. Ha affermato questa Corte che «l’offensività  deve ritenersi di norma implicita nella configurazione del fatto e nella sua qualificazione di illecito da parte del legislatore» (sentenza n. 333 del 1991).

Il legislatore del 2015, perseguendo una finalità  deflattiva analoga a quella sottesa a misure di depenalizzazione ed esercitando l’ampia discrezionalità  nel definire «l’estensione di cause di non punibilità , le quali costituiscono altrettante deroghe a norme penali generali» (sentenza n. 140 del 2009), ha considerato i reati al di sotto di una soglia massima di gravità  – quelli per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, nonchè quelli puniti con la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena detentiva – e ha tracciato una linea di demarcazione trasversale per escludere la punibilità  – ma non l’illiceità  penale – delle condotte che risultino, in concreto, avere un tasso di offensività  marcatamente ridotto, quando appunto l’«offesa è di particolare tenuità ».

Su questo presupposto fa perno la norma censurata, poi integrata da requisiti ulteriori della causa di non punibilità , che meglio delineano la fattispecie della particolare tenuità  dell’offesa: il comportamento deve risultare non abituale; deve ricorrere l’esiguità  del danno o del pericolo; occorre tener conto delle modalità  della condotta. La stessa particolare tenuità  è ulteriormente specificata nel secondo comma dell’art. 131-bis cod. pen., che la esclude quando l’autore ha agito per motivi abietti o futili, o con crudeltà , anche in danno di animali, o ha adoperato sevizie o, ancora, ha profittato delle condizioni di minorata difesa della vittima, anche in riferimento all’età  della stessa ovvero quando la condotta ha cagionato o da essa sono derivate, quali conseguenze non volute, la morte o le lesioni gravissime di una persona.

La perdurante illiceità  penale della condotta, anche quando il fatto è di lieve entità , risulta inequivocabilmente dall’art. 651-bis cod. proc. pen., secondo cui la sentenza penale irrevocabile di proscioglimento pronunciata per particolare tenuità  del fatto in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità  penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso, nel giudizio civile o amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno promosso nei confronti del prosciolto e del responsabile civile che sia stato citato ovvero sia intervenuto nel processo penale. Quindi è proprio l’illiceità  penale, tra l’altro, che fa stato nel giudizio civile o amministrativo con conseguente configurabilità  del danno anche non patrimoniale perchè cagionato da reato (art. 185, secondo comma, cod. pen.). Questa Corte ha affermato in proposito che «il fatto particolarmente lieve, cui fa riferimento l’art. 131-bis cod. pen., è comunque un fatto offensivo, che costituisce reato e che il legislatore preferisce non punire, sia per riaffermare la natura di extrema ratio della pena e agevolare la “rieducazione del condannato”, sia per contenere il gravoso carico di contenzioso penale gravante sulla giurisdizione» (ordinanza n. 279 del 2017).

Inoltre, sono iscrivibili nel casellario giudiziario i provvedimenti definitivi che hanno dichiarato la non punibilità  ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen., come previsto dall’art. 3, comma 1, lettera f), del d.P.R. 14 novembre 2002, n. 313, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di casellario giudiziale europeo, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti. (Testo A)».

Questa causa di non punibilità , così declinata, costituisce «innovazione di diritto penale sostanziale» (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 25 febbraio-6 aprile 2016, n. 13681) ed è di carattere generale tanto che – come stabilisce espressamente l’ultimo comma dell’art. 131-bis – trova applicazione anche quando la legge prevede la particolare tenuità  del danno o del pericolo come circostanza attenuante; ciù² peraltro non esclude, «ma neppure automaticamente comporta, l’applicazione della causa di non punibilità » (sentenza n. 207 del 2017).

4.La novità  normativa si colloca sulla scia di una disciplina di settore ispirata dalla stessa ratio.

L’art. 27 del d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448 (Approvazione delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni), come sostituito dall’art. 1 della legge 5 febbraio 1992, n. 123 (Sentenza di non luogo a procedere per irrilevanza del fatto. Modifiche al testo delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 448), prevede la «tenuità  del fatto» come presupposto perchè il giudice possa emettere, concorrendo altre condizioni (quale l’occasionalità  del comportamento), una sentenza di non luogo a procedere per irrilevanza del fatto, avente natura sostanziale di causa di non punibilità , nei confronti dell’imputato minorenne. L’originaria limitazione alla sede processuale dell’udienza preliminare, del giudizio direttissimo e del giudizio immediato è stata dichiarata costituzionalmente illegittima con conseguente generalizzazione dell’operatività  di tale speciale causa di non punibilità  al processo minorile (sentenza n. 149 del 2003).

Parimenti l’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 esclude la procedibilità  per i reati di competenza del giudice di pace quando «[i]l fatto è di particolare tenuità ». La nozione di “particolare tenuità ” del fatto è ancora più¹ ampia perchè è la risultante complessiva di plurimi fattori concorrenti, centrati sull’esiguità  del danno o del pericolo derivati dalla condotta astrattamente sussumibile nella fattispecie di reato, ma integrati anche dall’occasionalità  della condotta e dalla valutazione del grado della colpevolezza, nonchè dal bilanciamento tra il pregiudizio che l’ulteriore corso del procedimento può recare alle esigenze di lavoro, di studio, di famiglia o di salute della persona sottoposta a indagini o dell’imputato e l’interesse della persona offesa alla prosecuzione del procedimento.

Lo spettro più¹ ampio della particolare tenuità  del fatto ex art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 è coerente con la costruzione di questa fattispecie come condizione di procedibilità  dell’azione penale, piuttosto che come causa di non punibilità .

Si tratta di una regola di carattere generale, tant’è che trova applicazione anche nel caso in cui i reati di competenza del giudice di pace siano giudicati da un giudice diverso da quest’ultimo, quale potrebbe essere il tribunale (art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 274 del 2000).

Le tre citate disposizioni – l’art. 131-bis cod. pen. per i reati di competenza del giudice togato, l’art. 27 del d.P.R. n. 448 del 1988 per i reati commessi da minorenni e l’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 per i reati di competenza del giudice di pace – convergono a realizzare, sotto questo aspetto, una regolamentazione di sostanziale uniformità  in termini di rilevanza della particolare tenuità  dell’offesa, nel nucleo essenziale delle norme, pur con vari elementi differenziali e specializzanti. Infatti, «il legislatore ben può introdurre una causa di proscioglimento per la “particolare tenuità  del fatto” strutturata diversamente» (sentenza n. 25 del 2015); tanto che – si è affermato (ordinanza n. 46 del 2017) – l’art. 131-bis cod. pen. costituisce «una disposizione sensibilmente diversa da quella dell’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000».

5.E’ perಠsorto non di meno il problema interpretativo dell’applicabilità , o no, della causa di non punibilità  ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen. anche ai reati di competenza del giudice di pace.

Tale questione ha registrato un iniziale contrasto di giurisprudenza, composto infine dalle Sezioni unite della Corte di cassazione che hanno affermato, come principio di diritto, che la causa di esclusione della punibilità  per particolare tenuità  del fatto, prevista dall’art. 131-bis cod. pen., non è applicabile nei procedimenti relativi a reati di competenza del giudice di pace (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 22 giugno-28 novembre 2017, n. 53683).

Tale arresto giurisprudenziale, cui la Corte di cassazione ha dato continuità  anche in seguito, costituisce “diritto vivente” sicchè la disposizione censurata esprime il contenuto normativo così ricostruito. Il dato giurisprudenziale, anche in un ordinamento che non conosce una rigida regola dello stare decisis, ma solo la forma attenuata di vincolo interpretativo introdotta dall’art. 618, comma 1-bis, cod. proc. pen., identifica la norma espressa dalla disposizione su cui questa Corte è chiamata a svolgere il sindacato di costituzionalità : «le norme vivono nell’ordinamento nel contenuto risultante dall’applicazione fattane dal giudice» (sentenza n. 95 del 1976).

Il rimettente è ben consapevole di ciù² e quindi muove le sue censure considerando la norma espressa dalla disposizione censurata nel contenuto ricostruito dalla citata pronuncia delle Sezioni unite della Corte di cassazione senza necessità  di verificare la possibilità  di una diversa interpretazione.

L’inapplicabilità  dell’art. 131-bis cod. pen. ai reati di competenza del giudice di pace, predicata da tale pronuncia, si fonda non giù  sul principio di specialità  (art. 15 cod. pen.), ma sulla cosiddetta riserva di codice posta dall’art. 16 cod. pen., che prevede che nelle materie regolate da leggi speciali – e tale è il d.lgs. n. 274 del 2000 – le disposizioni del codice penale – e quindi anche l’art. 131-bis – si applicano salvo che non sia stabilito altrimenti. Ma la legge penale speciale in questione (il d.lgs. n. 274 del 2000) contiene giù , nel suo complesso, una distinta disciplina della materia. In particolare, l’art. 34 regolamenta integralmente la fattispecie del fatto di particolare tenuità  che così scherma l’applicabilità , altrimenti operante, dell’art. 131-bis cod. pen. Si tratta di regimi alternativi di fattispecie che hanno come nucleo comune la particolare tenuità  del fatto e come elementi differenziali i requisiti di contorno che caratterizzano l’una e l’altra fattispecie.

6.Tutto ciù² premesso, la sollevata questione di legittimità  costituzionale non è fondata.

Le ragioni che giustificano, sul piano del rispetto dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, questa alternatività  risiedono nelle connotazioni peculiari dei reati di competenza del giudice di pace e del procedimento innanzi a quest’ultimo rispetto ai reati di competenza del tribunale. La eterogeneità  delle fattispecie di reato poste a confronto esclude la dedotta lesione del principio di eguaglianza (sentenza n. 207 del 2017). Questa Corte ha più¹ volte posto in rilievo che «il procedimento penale davanti al giudice di pace configura un modello di giustizia non comparabile con quello davanti al tribunale, in ragione dei caratteri peculiari che esso presenta» (sentenza n. 426 del 2008; nello stesso senso, ordinanze n. 28 del 2007, n. 415 e n. 228 del 2005).

In particolare – nel dichiarare non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 60 del d.lgs. n. 274 del 2000, nella parte in cui non consente di applicare le disposizioni del codice penale, relative alla sospensione condizionale della pena, nei casi di condanna a pena pecuniaria per reati di competenza del giudice di pace, neppure quando il beneficio sia stato invocato dalla difesa – questa Corte ha evidenziato che il giudice di pace è chiamato a conoscere di reati di ridotta gravità , espressivi, per lo più¹, di conflitti interpersonali a carattere privato. Si tratta di reati per i quali «è stato configurato un nuovo e autonomo assetto sanzionatorio, nel segno della complessiva mitigazione dell’afflittività , lungo le tre linee direttrici della totale rinuncia alla pena detentiva, della centralità  della pena pecuniaria e del ricorso, nei casi di maggiore gravità  o di recidiva, a speciali sanzioni “paradetentive”, limitative della libertà  personale, ma comunque nettamente distinte dalle pene carcerarie (permanenza domiciliare e lavoro sostitutivo)» (sentenza n. 47 del 2014). In questo contesto – che vede un rito orientato, più¹ che alla repressione del conflitto sotteso al singolo episodio criminoso, alla sua composizione, oltre che a finalità  deflattive – l’inapplicabilità  del beneficio (per l’imputato condannato) della sospensione condizionale della pena risulta funzionale a evitare che le sanzioni applicabili dal giudice di pace restino prive di ogni concreta attitudine dissuasiva e, con essa, anche della capacità  di fungere da stimolo alla collaborazione con l’opera di mediazione del giudice e alla composizione del conflitto.

Per le stesse ragioni è stata ritenuta manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 2 del d.lgs. n. 274 del 2000, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., nella parte in cui esclude l’applicazione della pena su richiesta delle parti (cosiddetto patteggiamento) nel procedimento penale davanti al giudice di pace (ordinanza n. 50 del 2016).

Le ragioni giustificative di questo duplice regime di esclusione di istituti di carattere sia sostanziale (la sospensione condizionale della pena) che processuale (l’applicazione della pena su richiesta), quali giù  affermate da questa Corte, a maggior ragione valgono quando la diversità  di disciplina consiste soltanto nella diversa modulazione dei requisiti della non punibilità  del fatto di particolare tenuità , che nel suo nucleo essenziale è previsto tanto dall’art. 131-bis cod. pen. per i reati di competenza del giudice togato quanto dall’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 per i reati di competenza del giudice di pace.

Anche la giurisprudenza di legittimità  ha sottolineato «la natura eminentemente “conciliativa” della giurisdizione di pace, che dà  risalto peculiare alla posizione dell’offeso dal reato, tanto da attribuirgli, nei reati procedibili a querela, un (singolare) potere di iniziativa nella vocatio in jus» (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 16 luglio-27 ottobre 2015, n. 43264). Si tratta infatti di un procedimento «improntato a finalità  di snellezza, semplificazione e rapidità , che lo rendono non comparabile con il procedimento davanti al tribunale, e comunque tali da giustificare sensibili deviazioni rispetto al modello ordinario» (sentenza n. 298 del 2008; nello stesso senso, ordinanze n. 28 del 2007, n. 85 e n. 415 del 2005, n. 349 del 2004).

Si ha quindi che, sia per i reati di competenza del tribunale, sia per quelli di competenza del giudice di pace, rileva comunque la particolare tenuità  del fatto; ma i presupposti della non punibilità , nell’un caso, e della non procedibilità  dell’azione penale, nell’altro, non sono pienamente sovrapponibili, ma segnano la differenza tra i due istituti.

Lo scostamento di disciplina, maggiormente significativo, risiede nella particolare valutazione che il giudice è chiamato a fare ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 per operare un bilanciamento tra il pregiudizio per l’imputato e l’interesse della persona offesa alla prosecuzione del procedimento. Ciù² perಠè coerente con le rilevate peculiarità  del processo penale innanzi al giudice di pace e dei reati devoluti alla sua cognizione. Per tali reati, che giù  di per sì© non sono gravi, è richiesta al giudice una valutazione più¹ ampia, arricchita da elementi ulteriori. Il giudice deve tener conto del pregiudizio che l’ulteriore corso del procedimento può recare alle esigenze di lavoro, di studio, di famiglia o di salute della persona sottoposta ad indagini o dell’imputato; pregiudizio che può concorrere a far ritenere di particolare tenuità  il fatto addebitato all’indagato, allargandone la portata ove non sussista un interesse della persona offesa alla prosecuzione del procedimento.

Nel complesso, la particolare tenuità  del fatto ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 ha uno spettro più¹ ampio dell’offesa di particolare tenuità  ex art. 131-bis cod. pen., tant’è che incide più¹ radicalmente sull’esercizio dell’azione penale e non giù  solo sulla punibilità . E infatti la pronuncia del giudice non è iscritta nel casellario giudiziario, a differenza della sentenza che dichiara la non punibilità  ex art. 131-bis cod. pen.; nè, a differenza di quest’ultima, la pronuncia di improcedibilità  ex art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 è idonea a formare alcun giudicato sull’illiceità  penale della condotta, come nella fattispecie dell’art. 651-bis cod. proc. pen.; neppure, per la stessa ragione, tale pronuncia è impugnabile dall’imputato, a differenza della sentenza di proscioglimento per la particolare tenuità  del fatto ex art. 131-bis cod. pen. (Corte di cassazione, sezione quinta penale, sentenza 8 marzo-12 luglio 2018, n. 32010).

L’alternatività  delle due disposizioni emerge anche sotto altro aspetto. Hanno precisato le Sezioni unite (Cass., sez. un. pen., n. 53683 del 2017) che – quando all’imputazione di un reato di competenza del giudice di pace si aggiunge, a carico dello stesso indagato o imputato, un reato di competenza del tribunale legato da nesso di connessione, pur nel limitato ambito applicativo di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 274 del 2000, secondo cui ricorre la connessione soltanto nel caso di persona imputata di più¹ reati commessi con la stessa unica azione od omissione (sentenza n. 64 del 2009) – si ha non solo che si radica la competenza nel tribunale per entrambi i reati, ma anche che vengono meno le ragioni del maggior favore per l’imputato della regola processuale della improcedibilità  dell’azione penale per la particolare tenuità  del fatto e si riespande la regola comune codicistica della non punibilità  per la particolare tenuità  dell’offesa, estesa anche al reato che, in mancanza della connessione, sarebbe stato di competenza del giudice di pace.

7.In vero, vi è, interna alla disciplina della procedibilità  dell’azione penale per i reati di competenza del giudice di pace, anche una deroga alla regola dell’improcedibilità  ai sensi dell’art 34 del d. lgs. n. 274 del 2000: è quella che deriva dall’opposizione della persona offesa dopo l’esercizio dell’azione penale, prevista dal comma 3 di tale disposizione. Infatti, in tal caso, l’opposizione ha l’effetto di precludere al giudice – dopo che l’azione penale sia giù  stata esercitata non essendo stata ritenuta, nella fase delle indagini preliminari, la particolare tenuità  del fatto – la possibilità  di rilevare successivamente, in giudizio, tale presupposto; si è parlato di “facoltà  inibitoria” o di “potere di veto” della persona offesa al recupero in giudizio della possibilità  per il giudice di valutare la particolare tenuità  del fatto per dichiarare improcedibile l’azione penale giù  esercitata.

In proposito, questa Corte (ordinanza n. 63 del 2007) ha giù  rilevato che l’art. 34, comma 3, del d.lgs. n. 274 del 2000 prevede, nella fase successiva all’esercizio dell’azione penale, non giù  una condizione positiva (il «consenso»), ma una condizione negativa (la non opposizione: «se l’imputato e la persona offesa non si oppongono»).

Successivamente le Sezioni unite (Cass., sez. un. pen., n. 43264 del 2015), componendo un contrasto di giurisprudenza, hanno precisato, in termini restrittivi, la portata dell’opposizione della persona offesa che paralizza l’operatività  dello speciale regime dell’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000, affermando che la «volontà  di opposizione deve essere necessariamente espressa, non potendosi desumere da atti o comportamenti che non abbiano il carattere di una formale ed inequivoca manifestazione di volontà ». Inoltre, hanno puntualizzato che l’opposizione è atto personale della persona offesa e va dichiarata in udienza, sicchè la mancata partecipazione al dibattimento della persona offesa (regolarmente citata o irreperibile) non è ostativa della facoltà  del giudice di valutare la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 34, comma 1. E’, perà², sufficiente la richiesta di risarcimento del danno della persona offesa costituitasi parte civile, così come nella specie si è verificato nel giudizio a quo, secondo la narrazione del giudice rimettente.

In tale evenienza, in cui risulti ritualmente proposta l’opposizione della persona offesa dopo l’esercizio dell’azione penale, si ha che, da una parte, continua comunque a non applicarsi la causa di non punibilità  di cui all’art. 131-bis cod. pen., perchè in generale tale disposizione non riguarda i reati di competenza del giudice di pace e si è sopra argomentato in ordine alla giustificatezza di tale regime alternativo. Ma d’altra parte, in concreto, neppure la causa di non procedibilità  di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000 trova applicazione, nè potrebbe ritenersi – allo stato attuale della giurisprudenza – che si riespanda il regime comune dell’art. 131-bis cod. pen., giacchè la più¹ volte richiamata pronuncia delle sezioni unite (Cass., sez. un. pen., n. 53683 del 2017) predica ciù² solo con riferimento all’ipotesi della connessione con altro reato di competenza del tribunale.

Questa facoltà  di opposizione, perà², costituisce una deroga che appartiene alla regolamentazione dell’improcedibilità  dell’azione penale in caso di reati di competenza del giudice di pace per fatti di particolare tenuità , deroga collegata alla speciale tutela riconosciuta alla persona offesa, di cui è espressione, in parallelo, la (parimenti derogatoria) facoltà  di quest’ultima di proporre ricorso immediato al giudice per i reati perseguibili a querela (art. 21 del d.lgs. n. 274 del 2000).

8.In conclusione, non viola i principi di eguaglianza e di ragionevolezza la non applicabilità , ritenuta dalla giurisprudenza, della causa di non punibilità  per la particolare tenuità  dell’offesa di cui all’art. 131-bis cod. pen. in caso di reati di competenza del giudice di pace, per i quali opera invece la causa di improcedibilità  dell’azione penale per la particolare tenuità  del fatto di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 274 del 2000.

La sollevata questione di legittimità  costituzionale va quindi dichiarata non fondata.

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/5/2019 n.120 proviene da Giustamm.

G. Mammone Pres., F. De Stefano Est., PARTI: (D.B.G., rapp. dall’avvocato Riccardo di Bella c. Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., rapp. dalla Avvocatura Generale dello Stato)

 Lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità  esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell’Amministrazione di appartenenza

1.- Responsabilità  civile – responsabilità  dei padroni e committenti ex art. 2049 C.C. – esegesi.

2.- Responsabilità  della pubblica Amministrazione – configurabilità  – criteri generali.

3.- Responsabilità  civile – responsabilità  della p.A. – danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente – finalità  esclusivamente personali od egoistiche – rilievo.

L’appropriazione dei risultati delle altrui condotte deve, in definitiva, essere correlata (e, corrispondentemente, limitata) alla normale estrinsecazione delle attività  del preponente e di quelle oggetto della preposizione ad esse collegate, sia pure considerandone le violazioni o deviazioni oggettivamente probabili: sicchè chi si avvale dell’altrui operato in tanto può essere chiamato a rispondere -per di più¹ senza eccezioni e la rilevanza del proprio elemento soggettivo- delle sue conseguenze dannose in quanto egli possa ragionevolmente raffigurarsi, per prevenirle, le violazioni o deviazioni dei poteri conferiti o almeno tenerne conto nell’organizzazione dei propri rischi; e così risponde di quelle identificate in base ad un giudizio oggettivizzato di normalità  statistica cioè riferita non alle peculiarità  del caso, ma alle ipotesi in astratto definibili come di verificazione probabile o – secondo i principi di causalità  adeguata elaborati in sede di responsabilità  civile – del "più¹ probabile che non", in un dato contesto storico.

2. Il comportamento della P.A. che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’art. 2043 c.c., al risarcimento del danno o si riconduce all’estrinsecazione del potere pubblicistico e cioè ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività  materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali.

Nel primo caso -attività  provvedimentale o, generalizzando, istituzionale, in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà – l’immedesimazione organica di regola – pienamente sussiste e correttamente è allora ammessa la sola responsabilità  diretta in forza della sicura imputazione della condotta all’ente; del resto, con l’introduzione della L. n. 241 del 1990, art. 21 septies, pure la carenza di un elemento essenziale – in genere esclusa se l’atto integra l’elemento oggettivo di un reato – comporta la mera nullità  e non più¹ l’inesistenza dell’atto. Nel secondo caso, di attività  estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l’operatività  del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull’attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all’ente, non può tuttavia negarsi l’operatività  di un diverso criterio: non vi è alcun motivo per limitare la responsabilità  extracontrattuale dello Stato o dell’ente pubblico in caso di avvalimento dell’operato di altri. Ogni diversificazione di trattamento, per di più¹ nel senso di evidente favore, si risolverebbe in un ingiustificato privilegio dello Stato o dell’ente pubblico, in palese contrasto con il principio di uguaglianza formale di cui all’art. 3 Cost., comma 1, e col diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost., e riconosciuto anche a livello sovranazionale dall’art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea poichè escluderebbe quella più¹ piena tutela risarcitoria, invece perseguibile con la concorrente responsabilità  del preponente.Â
3.  Lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità  esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell’Amministrazione di appartenenza, purchè la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità  necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità  adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo.

2. Il Ministero convenuto si costituò¬ e chiese il rigetto della domanda; ma, rimasto contumace lo S., per quel che qui ancora rileva il Tribunale – con sentenza n. 4400 del 28/12/2011 – la accolse e condannò il Ministero convenuto al pagamento, in favore del D.B., della somma di Euro 46.896,32, oltre interessi e spese di giudizio, ritenuti sussistenti i presupposti dell’estensione della responsabilità  all’Amministrazione, a norma dell’art. 28 Cost..

3. L’appello del Ministero, cui resistette il solo D.B., fu in parte accolto dalla corte territoriale, che mandಠassolto l’appellante da ogni pretesa risarcitoria per avere il suo dipendente agito per un fine strettamente personale ed egoistico, estraneo all’Amministrazione e addirittura contrario ai fini che essa perseguiva, idoneo ad escludere ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell’agente.

4. Per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Catania, pubblicata il 13/08/2015 col n. 1353, D.B.G. propose ricorso basato su un unico motivo, poi illustrato da memoria giù  per l’adunanza in sesta sezione, cui resistette il solo Ministero, dapprima con mero atto di costituzione in giudizio e poi con memoria.

5. Fu disposta la trattazione del ricorso in pubblica udienza (con ordinanza della sesta sezione di questa Corte, 27/05/2017, n. 12861) e poi la rimessione a queste Sezioni Unite (ordinanza 05/11/2018, n. 28079) della questione, ritenuta oggetto di giurisprudenza non univoca, sulla "sussistenza o meno della responsabilità  civile della pubblica amministrazione per i fatti illeciti dei propri dipendenti, qualora il dipendente, profittando delle sue precipue funzioni, commetta un illecito penale per finalità  di carattere esclusivamente personale"; ed infine, per la pubblica udienza del 09/04/2019, formulate dal Pubblico Ministero anche conclusioni scritte richiamate nel corso della discussione orale, il solo Ministero ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Ragioni della decisione –

A. Inquadramento della fattispecie.

1. La sentenza impugnata ha rigettato la domanda risarcitoria della vittima del peculato del cancelliere in base all’orientamento della giurisprudenza di legittimità  (richiamando: Cass. 21/11/2006, n. 24744; Cass. 17/09/1997, n. 9260; Cass. 06/12/1996, n. 10896; Cass. 13/12/1995, n. 12786; Cass. 03/12/1991, n. 12960) secondo cui, affinchè ricorra la responsabilità  della P.A. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente, poichè il fondamento di quella risiede nel rapporto di immedesimazione organica, deve sussistere, oltre al nesso di causalità  fra il comportamento e l’evento dannoso, anche la riferibilità  all’Amministrazione del comportamento stesso, la quale presuppone che l’attività  posta in essere dal dipendente si manifesti come esplicazione dell’attività  dell’ente pubblico e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto; tale riferibilità  viene meno, invece, quando il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico, che si riveli del tutto estraneo all’amministrazione o perfino contrario ai fini che essa persegue ed escluda ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell’agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra l’attività  del dipendente e la P.A. (militando nello stesso senso anche Cass. 12/04/2011, n. 8306, nonchè, in precedenza e tra le altre: Cass. 08/10/2007, n. 20986; Cass. 18/03/2003, n. 3980).

2. Il ricorrente si affida ad un unitario motivo, con cui denuncia, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione dell’art. 28 Cost. e dell’art. 2049 c.c., dolendosi dell’esclusione della responsabilità  del Ministero; nega che "ai fini dell’applicazione dell’art. 28 Cost., oltre al nesso di causalità  fra il comportamento del funzionario e l’evento dannoso, debba necessariamente ricorrere anche l’ulteriore, troncante presupposto della riferibilità  all’amministrazione di quel comportamento"; contesta che debba "ricadere esclusivamente sul danneggiato la scelta dell’Amministrazione di affidare la direzione di un ufficio a soggetto rivelatosi privo dei requisiti morali"; chiede che risponda del "danno… occasionato dalla mancanza o inefficienza dei controlli".

3. Sostiene, ancora, il D.B. che il principio secondo cui la responsabilità  dell’Amministrazione, nelle ipotesi previste dall’art. 28 Cost., debba ritenersi esclusa ogni qual volta l’agente, profittando delle sue precipue funzioni, abbia dolosamente commesso il fatto per ritrarre egli stesso utilità , non troverebbe giustificazione nel dettato costituzionale, nè in norme di legge, integrando un "disparitario postulato assolutamente privo di sostrato logico e giuridico, che non solo svuota di ogni contenuto quella norma di garanzia (evidentemente posta a tutela dell’amministrato), ma ne sbilancia smaccatamente gli effetti a tutto favore dell’Amministrazione"; sicchè la Corte di merito avrebbe dovuto piuttosto aderire al diverso orientamento espresso con la sentenza di questa Corte, VI Sez. Pen., n. 13799 del 31 marzo 2015, secondo cui "è configurabile la responsabilità  civile della P.A. anche per le condotte dei dipendenti pubblici dirette a perseguire finalità  esclusivamente personali mediante la realizzazione di un reato doloso, quando le stesse sono poste in essere sfruttando, come premessa necessaria, l’occasione offerta dall’adempimento di funzioni pubbliche, e costituiscono, inoltre, non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio di tali funzioni, in applicazione di quanto previsto dall’art. 2049 c.c." (annullato così il rigetto della domanda risarcitoria nei confronti di imputato che, quale agente di Ufficio notifiche esecuzioni e protesti, si era appropriato di titoli di credito ed effetti cambiari a lui consegnati per il protesto, commettendo i reati di peculato, falso e truffa).

4. Pertanto, per il ricorrente la responsabilità  del Ministero si fonda sul fatto che, come emerso nelle fasi di merito, lo S. aveva esplicato l’attività  criminosa, non imprevedibile in assoluto, nella qualità  di funzionario di cancelleria e che solo grazie a quella veste istituzionale gli era stato possibile accedere alla cassaforte ove i libretti vincolati erano custoditi, falsificare i mandati di pagamento e conseguirne di persona l’incasso.

5. Dal canto suo il Ministero, eccepita la tardività  del ricorso, invoca la giurisprudenza di legittimità  sulla necessità , ai fini della responsabilità  diretta dell’Amministrazione, della riferibilità  a questa della condotta del funzionario o del dipendente, come esplicazione dell’attività  di quella in virt๠del rapporto organico, ricollegabile ad attribuzioni proprie di lui: tanto da escludere ogni responsabilità  nel caso, come quello in esame, di condotta sorretta da un fine strettamente personale ed egoistico del funzionario o dipendente ed anzi contrario agli scopi istituzionali perseguiti dall’Amministrazione.

6. Con la memoria depositata per l’udienza del 09/04/2019, poi, il Ministero nega la rilevanza dell’invocata giurisprudenza di legittimità  penale, da un lato perchè anch’essa postula i caratteri dell’assoluta imprevedibilità  ed eterogeneità  della condotta dell’agente rispetto ai suoi compiti istituzionali (in modo da non consentire un collegamento con essi) e dall’altro perchè la stessa P.A. avrebbe potuto costituirsi parte civile nel procedimento penale per peculato contro il suo funzionario evidentemente infedele, attesa la natura plurioffensiva del delitto di peculato per il quale quello è stato poi condannato.

7. Il Pubblico Ministero, infine, nella requisitoria scritta con ampiezza di riferimenti ricostruisce i termini della questione, iniziando dalla disamina della natura della responsabilità  di Stato ed Enti pubblici per i fatti illeciti commessi dai propri dipendenti e funzionari; illustra una prima impostazione ermeneutica, propria della prevalente odierna giurisprudenza civilistica e di quella penalistica più¹ risalente (ma pure di quella amministrativa), per la quale la responsabilità  dello Stato per il fatto illecito dei propri dipendenti sussiste solo in applicazione di criteri pubblicistici e quindi esclusivamente in caso di attività  corrispondente ai fini istituzionali e, in virt๠del rapporto organico, allorchè quella vada imputata direttamente all’ente (con orientamento definito consolidato da Cass. n. 15930/02, seguita poi, tra le altre, da Cass. nn. 2089 e 27246 del 2008, 8306 e 29727 del 2011, 21408/14 e 8991/15); ma ricorda pure una seconda interpretazione, propria soprattutto della giurisprudenza penalistica (Cass. pen. nn. 21195/11, 40613/13, 13799 e 44760 del 2015) e di una giurisprudenza civilistica ora più¹ remota e poi superata, ora minoritaria (Cass. nn. 20928/15 e 17836/07), ora riferita a rapporti di preposizione privatistici (Cass. nn. 2226/90, 20924/15, 22058/17, 4298/19) e quindi non assimilabili al rapporto che lega il pubblico dipendente allo Stato o all’ente pubblico, la quale riconosce la responsabilità  di questi pure in applicazione di criteri privatistici, corrispondenti a quelli elaborati per la responsabilità  del preponente ai sensi dell’art. 2049 c.c., ammettendola così in ipotesi di nesso di occasionalità  necessaria tra condotta illecita e danno.

8. Nella stessa requisitoria scritta si dubita poi della sussistenza di un effettivo contrasto: da un lato, per la costanza nella configurazione di una responsabilità  diretta e, dall’altro, per la sussistenza di questa esclusivamente in caso di condotta del dipendente strumentalmente connessa con l’attività  d’ufficio, benchè non esclusa in ipotesi di condotta dolosa o con abuso di poteri o con violazione di legge o di un ordine, purchè si innesti nell’attività  dell’ente e sia anche soltanto indirettamente collegabile alle sue attribuzioni e non sia connotata dal carattere dell’imprevedibilità  ed eterogeneità  rispetto a queste ultime, sì da escluderne ogni collegamento con le medesime, dovendo rimettersi il superamento delle discrasie all’apprezzamento di fatto delle circostanze concrete. Per l’errore di diritto consistente nella violazione di tale principio si chiede così l’accoglimento del ricorso.

B. L’ordinanza di rimessione.

9. L’ordinanza di rimessione (05/11/2018, n. 28079), esclusa la tardività  del ricorso in base al testo dell’art. 327 c.p.c., applicabile in ragione della data di instaurazione del giudizio in primo grado, identifica come oggetto della controversia la questione della sussistenza o meno della responsabilità  civile della Pubblica Amministrazione per i danni cagionati dal fatto penalmente illecito del dipendente quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità  esclusivamente personali od egoistiche ed estranee all’amministrazione di appartenenza; ed individua la ragione della sua devoluzione a queste Sezioni Unite nella rilevata non univocità , sul punto, delle conclusioni della giurisprudenza di legittimità .

10. Da un lato, la prevalente giurisprudenza civile di legittimità  ha ravvisato il fondamento della responsabilità  di Stato ed enti pubblici nell’art. 28 Cost. – la cui ratio è quella di un più¹ agevole od ampio conseguimento del risarcimento da parte del danneggiato e, basandosi tale norma sul rapporto di immedesimazione organica, solo in virt๠del quale l’attività  posta in essere dal funzionario (o dipendente) è sempre imputabile all’ente di appartenenza, ne ha desunto la configurazione di una responsabilità  diretta o per fatto proprio, ma soltanto se l’attività  dannosa si atteggi come esplicazione dell’attività  dello Stato o dell’ente pubblico e cioè tenda, sia pur con abuso di potere, al conseguimento dei suoi fini istituzionali, nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto (richiamando: Cass. 12/08/2000, n. 10803;  Cass. 30/01/2008, n. 2089;  Cass. 17/09/1997, n. 9260). Ne conseguirebbe l’esclusione di quella responsabilità  in tutti i casi in cui la condotta sia sorretta da un fine esclusivamente privato od egoistico, o a maggior ragione se contrario ai fini istituzionali dell’ente (Cass. 12/04/2011, n. 8306; Cass. 8/10/2007, n. 20986, Cass. 21/11/2006, n. 24744; Cass. 18/03/2003, n. 3980;  Cass. 12/08/2000, n. 10803; Cass. 13/12/1995, n. 12786).

11. Dall’altro lato, perà², almeno in tempi recenti la giurisprudenza penale di legittimità  configura la responsabilità  civile della pubblica amministrazione pure per le condotte dei pubblici dipendenti dirette a perseguire finalità  esclusivamente personali e mercè la realizzazione di un reato doloso, ove poste in essere sfruttando l’occasione necessaria offerta dall’adempimento delle funzioni pubbliche cui essi sono preposti, nonchè integranti il non imprevedibile od eterogeneo sviluppo di un non corretto esercizio di tali funzioni, in applicazione del criterio previsto dall’art. 2049 c.c. (Cass. pen., 20/01/2015, n. 13799 – poi richiamata da Cass. pen. 03/04/2017, n. 35588, ma preceduta da Cass. pen. 11/06/2003, n. 33562 – in consapevole contrasto con l’orientamento precedente, di cui è stata ulteriore espressione la più¹ recente Cass. pen. 04/06/2015, n. 44760).

12. Ad analoga estensione della responsabilità  civile si assiste nella giurisprudenza civile di legittimità  in altri ambiti di preposizione, meramente privatistici, quali quelli propri dei funzionari di banche o dei promotori di queste o di società  di intermediazione finanziaria, in ordine ai quali è stata riconosciuta la responsabilità  dei preponenti anche nei casi in cui sussista un nesso di occasionalità  necessaria tra le incombenze attribuite al preposto e il danno arrecato a terzi: nesso che è presupposto indispensabile della responsabilità  del preponente ex art. 2049 c.c., e non viene meno in caso di commissione da parte del preposto di un illecito penale per finalità  di carattere esclusivamente personale (v. giù Â Cass. 06/03/2008, n. 6033; successivamente, v.: Cass. 16/04/2009, n. 9027;  Cass. 24/7/2009, n. 17393;  Cass. 25/01/2011, n. 1741;  Cass. 24/03/2011, n. 6829;  Cass. 13/12/2013, n. 27925;  Cass. 04/03/2014, n. 5020;  Cass. 10/11/2015, n. 22956). Di qui il rilievo della non univocità  della giurisprudenza in materia e la rimessione della relativa questione a queste Sezioni Unite.

C. La normativa applicabile.

13. Pertinenti per la risoluzione della questione sono:

– l’art. 28 Cost., per il quale, com’è noto: "I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità  civile si estende allo Stato e agli enti pubblici";

– l’art. 2049 c.c., rubricato "responsabilità  dei padroni e dei committenti", per il quale "i padroni e i committenti sono responsabili per i danni arrecati dal fatto illecito dei loro domestici e commessi nell’esercizio delle incombenze a cui sono adibiti".

14. Sostanzialmente neutri ai fini che qui interessano, per il rinvio espresso che operano ai principi ed alle norme vigenti, si rivelano invece alcuni articoli del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), in particolare gli artt. 22 e 23, i cui rispettivi primi commi prevedono:

– "l’impiegato che, nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell’art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo. L’azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’Amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell’ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità  dello Stato";

– "è danno ingiusto, agli effetti previsti dall’art. 22, quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l’impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave; restano salve le responsabilità  più¹ gravi previste dalle leggi vigenti".

D. La normativa costituzionale.

15. E’ noto l’ampio dibattito, soprattutto in dottrina e all’indomani dell’entrata in vigore della Carta fondamentale, sulla portata dell’art. 28 Cost.: superate le prime tesi sulla natura meramente sussidiaria della responsabilità  di Stato od ente pubblico rispetto a quella dell’agente, è invalso il riconoscimento della natura concorrente o solidale delle due responsabilità , ricostruita quella dello Stato od ente pubblico come diretta, in forza dei principi sull’immedesimazione organica dovendo escludersi che l’attività  posta in essere al di fuori dei compiti istituzionali dal pubblico funzionario o dipendente potesse imputarsi allo Stato o ente pubblico.

16. Non ha incontrato il favore degli interpreti la ricostruzione della responsabilità  della Pubblica Amministrazione per l’illecito del suo dipendente quale responsabilità  indiretta (o per fatto altrui, dovendo la Pubblica Amministrazione sopportare i rischi delle conseguenze dannose degli atti posti in essere da coloro che agiscono per suo conto), nè altra tesi eclettica, che ha prospettato la natura composita di quella stessa responsabilità , dovendo l’Amministrazione rispondere in via diretta per i danni causati nello svolgimento dell’attività  provvedimentale (l’unica rispetto alla quale si configurerebbe un’immedesimazione organica, in quanto esplicazione della funzione diretta al perseguimento del pubblico interesse e posta in essere da funzionari dotati del potere rappresentativo – organi in senso stretto – attraverso cui l’Ente esprime la sua volontà  ed agisce nei rapporti esterni) ed in via indiretta per i danni causati nell’espletamento di ogni altra attività , tra cui quella materiale.

17. Nella prevalente dottrina pubblicistica la tesi della responsabilità  diretta da rapporto organico in funzione limitativa si fonda sulla tesi del contenimento dell’innovazione portata dalla norma costituzionale: questa non starebbe nell’immutazione della natura della responsabilità  dell’Ente, che andrebbe sempre qualificata, come nel sistema anteriore all’entrata in vigore della Costituzione, in termini di responsabilità  diretta o per fatto proprio; essa invece starebbe nella previsione, accanto alla responsabilità  diretta della pubblica amministrazione, di una concorrente responsabilità , sempre diretta, del funzionario o del dipendente, che invece, nel sistema previgente, poteva essere chiamato a rispondere, in solido con l’Ente di appartenenza, solo ove tale responsabilità  solidale fosse prevista da specifiche disposizioni di legge; la norma costituzionale avrebbe cioè disegnato un sistema fondato su due responsabilità  concorrenti e solidali, entrambe dirette, spettando esclusivamente al danneggiato la scelta se far valere l’una o l’altra od entrambe.

19. La giurisprudenza amministrativa è, poi, ferma nel ritenere interrotta l’imputazione giuridica dell’attività  posta in essere da un organo della pubblica amministrazione nei casi in cui siano posti in essere fatti di reato (Cons. Stato, Sez. 6, 14/11/2014, n. 5600), o di atti adottati in ambienti collusivi penalmente rilevanti (Cons. Stato, Sez. 5, 04/03/2008, n. 890;  TAR Reggio Calabria, Sez. 1, 11 agosto 2012, n. 536), o comunque allorchè il soggetto agente, legato alla P.A. da un rapporto di immedesimazione organica, abbia posto in essere il provvedimento amministrativo, frutto del reato contro la P.A., nell’ambito di un disegno criminoso e quindi perseguendo un interesse personale del tutto avulso dalle finalità  istituzionali dell’Ente (TAR Sicilia-Catania 25/07/2013, n. 2166, per il quale il venir meno dell’imputabilità  dell’atto all’Amministrazione, per interruzione del rapporto organico, determina la nullità  dell’atto stesso, per mancanza di uno degli "elementi essenziali" – L. n. 241 del 1990, ex art. 21 septies, – individuabile nel soggetto o per mancanza di volontà  in capo alla stessa P.A., escludendosi che l’atto de quo possa dirsi posto in essere da una P.A. nell’esplicazione di un’attività  amministrativa).

20. E la stessa Corte costituzionale ha reiteratamente statuito (tra le altre: Corte Cost. n. 64 del 1992, con richiami a Corte Cost. n. 18 del 1989, n. 26 del 1987, n. 148 del 1983, n. 123 del 1972) che l’art. 28 Cost., stabilisce la responsabilità  diretta per violazione di diritti tanto dei dipendenti pubblici per gli atti da essi compiuti, quanto dello Stato o degli enti pubblici, rimettendone la disciplina dei presupposti al legislatore ordinario, con la precisazione che (Corte Cost. nn. 18 del 1989 e  88 del 1963) la responsabilità  dello Stato o dell’ente pubblico può esser fatta valere anteriormente o contestualmente a quella dei funzionari e dei dipendenti, non avendo carattere sussidiario.

E. La normativa codicistica.

21. Il codice civile regola la responsabilità  dei padroni e committenti, mutuandola pedissequamente dalla previsione del Code civil francese (ed in particolare dal suo originario art. 1384, che oggi corrisponde all’art. 1242, in forza dell’Ordonnance n. 2016-31 del 10/02/2016, in vigore dal 01/10/2016), a mente del quale "les maitres et les commettants… sont solidairement responsables du dommage causè… par leurs domestiques et prèposès dans les fonctions auxquelles ils les ont employès"; in tale fattispecie si conferma, analogamente ad altre ipotesi di responsabilità  civile senza colpa, la deroga al principio ohne Schuld keine Haftung, che permea sia l’altro ordinamento cardine dei sistemi romanisti (quello tedesco in punto di Deliktsrecht, benchè in via di graduale superamento e solo in determinati settori, mediante la ricostruzione di obblighi derivanti direttamente, prima della riforma del 2002, dalla norma sulla buona fede e, poi, dalla novella del BGB sulla sussistenza di obblighi di protezione più¹ ampi rispetto a quelli di prestazione, tali da riverberare i loro effetti anche a favore di chi non è parte del contratto), sia il sistema originario di common law (in cui la Tort Law presuppone appunto ed almeno in linea generale un difetto di due diligence).

22. Il concetto di padrone o committente, in origine riferito ad economie rudimentali e connotate da rapporti assai stretti di preposizione, è stato via via ampliato in forza di un’interpretazione evolutiva, per essere esteso a molte figure di soggetti che, per conseguire i propri fini, si avvalgono dell’opera di altri a loro legati in forza di vincoli di varia natura (e non necessariamente di dipendenza: su tale specifico punto, tra le prime, v. Cass. 16/03/2010, n. 6325).

23. Si è, al riguardo, superata l’originaria configurazione della responsabilità  in esame come soggettiva o per fatto proprio, quando questo si identificava almeno in una colpa in eligendo o in vigilando: il testo normativo non concede al responsabile alcuna prova liberatoria, cosicchè il ricorso alla fictio della presunzione assoluta di colpa si risolve nell’introduzione artificiosa nella norma di un presupposto che le è irrilevante; al contrario (benchè in dottrina si parli anche di responsabilità  diretta o per il fatto proprio di essere il preponente), si è dinanzi ad una responsabilità  oggettiva per fatto altrui.

24. Si tratta (per tutte: Cass. 09/06/2016, n. 11816, ove ulteriori richiami giurisprudenziali; più¹ di recente: Cass. ord. 12/10/2018, n. 25373;  Cass. 14/02/2019 n. 4298; quanto al rapporto tra ente pubblico concedente e concessionario,Cass. 20/02/2018, n. 4026, espressamente fonda la responsabilità  del primo sull’inserimento del secondo nell’apparato organizzativo della P.A.) di un’applicazione moderna del principio cuius commoda eius et incommoda, in forza del quale l’avvalimento, da parte di un soggetto, dell’attività  di un altro per il perseguimento di propri fini comporta l’attribuzione al primo di quella posta in essere dal secondo nell’ambito dei poteri conferitigli.

25. Ma una tale appropriazione di attività  deve comportarne l’imputazione nel suo complesso e, così, sia degli effetti favorevoli che di quelli pregiudizievoli: un simile principio risponde ad esigenze generali dell’ordinamento di riallocazione dei costi delle condotte dannose in capo a colui cui è riconosciuto di avvalersi dell’operato di altri (poco importa se per scelta od utilità , come nel caso delle persone fisiche, o per necessità , come in ogni altro caso, in cui è indispensabile il coinvolgimento di persone fisiche ulteriori e distinte per l’imputazione di effetti giuridici ad entità  sovraindividuali).

26. Dalla correlazione di tale specifica forma di responsabilità  ai vantaggi che sia lecito per il preponente attendersi dall’avvalimento dell’altrui operato la giurisprudenza civile di legittimità  per i rapporti privatistici di preposizione e quella più¹ recente penale di legittimità  hanno ricavato la necessità  di un nesso di occasionalità  necessaria tra esercizio delle incombenze e danno al terzo (quale ultimo elemento costitutivo della fattispecie, oltre al rapporto di preposizione ed all’illiceità  del fatto del preposto): nesso che è stato ritenuto sussistente non solamente se il fatto dannoso derivi dall’esercizio delle incombenze, ma pure nell’ipotesi in cui tale esercizio si limiti ad esporre il terzo all’ingerenza dannosa del preposto ed anche se questi abbia abusato della sua posizione od agito per finalità  diverse da quelle per le quali le incombenze gli erano state affidate.

27. Alla stregua di tale elaborazione, il nesso di occasionalità  necessaria (e la responsabilità  del preponente) sussiste nella misura in cui le funzioni esercitate abbiano determinato, agevolato o reso possibile la realizzazione del fatto lesivo, nel qual caso è irrilevante che il dipendente abbia superato i limiti delle mansioni affidategli, od abbia agito con dolo e per finalità  strettamente personali (tra molte: Cass. 24/09/2015, n. 18860; Cass. 25/03/2013, n. 7403); alla condizione perಠche la condotta del preposto costituisca pur sempre il non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio delle mansioni, non potendo il preponente essere chiamato a rispondere di un’attività  del preposto che non corrisponda, neppure quale degenerazione od eccesso, al normale sviluppo di sequenze di eventi connesse all’espletamento delle sue incombenze (Cass. 11816/16, cit.).

28. Non ha infatti giuridico fondamento accollare a chicchessia le conseguenze dannose di condotte del preposto in alcun modo collegate alle ragioni, anche economiche, della preposizione, ove cioè non riconducibili al novero delle normali potenzialità  di sviluppo di queste – anche sotto forma di deviazione dal fine perseguito o di contrarietà  ad esso o di eccesso dall’ambito dei poteri conferiti secondo un giudizio oggettivo di probabilità  di verificazione.

29. L’appropriazione dei risultati delle altrui condotte deve, in definitiva, essere correlata (e, corrispondentemente, limitata) alla normale estrinsecazione delle attività  del preponente e di quelle oggetto della preposizione ad esse collegate, sia pure considerandone le violazioni o deviazioni oggettivamente probabili: sicchè chi si avvale dell’altrui operato in tanto può essere chiamato a rispondere, per di più¹ senza eccezioni e la rilevanza del proprio elemento soggettivo, delle sue conseguenze dannose in quanto egli possa ragionevolmente raffigurarsi, per prevenirle, le violazioni o deviazioni dei poteri conferiti o almeno tenerne conto nell’organizzazione dei propri rischi; e così risponde di quelle identificate in base ad un giudizio oggettivizzato di normalità  statistica, cioè riferita non alle peculiarità  del caso, ma alle ipotesi in astratto definibili come di verificazione probabile o – secondo i principi di causalità  adeguata elaborati da questa Corte fin da Cass. Sez. U. 11/01/2008, n. 576 "più¹ probabile che non", in un dato contesto storico.

F. La natura della responsabilità  dello Stato e degli enti pubblici.

30. Deve allora constatarsi una non piena coerenza tra le impostazioni ermeneutiche di questa Corte di legittimità : una prima, propria della prevalente odierna giurisprudenza civilistica e di quella preponderante penalistica più¹ risalente (e, per la verità , anche quella amministrativa), per la quale la responsabilità  dello Stato (o degli enti pubblici) per il fatto illecito dei propri dipendenti (o funzionari) è diretta e sussiste, in forza di criteri pubblicistici, esclusivamente in caso di attività  corrispondente ai fini istituzionali, quando cioè, in virt๠del rapporto organico, quella vada imputata direttamente all’ente; una seconda, propria soprattutto della giurisprudenza penalistica più¹ recente e di parte di quella civilistica (ora più¹ remota e poi superata, ora minoritaria, ora riferita in prevalenza a rapporti di preposizione privatistici), in base alla quale sussiste la responsabilità  dello Stato o dell’ente pubblico in applicazione di criteri privatistici, corrispondenti sostanzialmente a quelli in tema di responsabilità  del preponente ai sensi dell’art. 2049 c.c., sol che sussista un nesso di occasionalità  necessaria tra condotta illecita e danno.

31. Ritengono queste Sezioni Unite di comporre la disomogeneità  tra dette impostazioni rilevando che nessuna ragione giustifichi più¹, nell’odierno contesto socio-economico, un trattamento differenziato dell’attività  dello Stato o dell’ente pubblico rispetto a quello di ogni altro privato, quando la prima non sia connotata dall’esercizio di poteri pubblicistici: e che, così, vada riconsiderato il preponderante orientamento civilistico dell’esclusione della responsabilità  in ipotesi di condotte contrastanti coi fini istituzionali o sorrette da fini egoistici.

32. In particolare, deve ammettersi la coesistenza dei due sistemi ricostruttivi, quello della responsabilità  diretta soltanto in forza del rapporto organico e quello della responsabilità  indiretta o per fatto altrui: entrambi sono validi, poichè il primo non esclude il secondo ed ognuno viene in considerazione a seconda del tipo di attività  della P.A. di volta in volta posta in essere.

33. Infatti, il comportamento della P.A. che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’art. 2043 c.c., al risarcimento del danno (secondo la compiuta definizione di Cass. Sez. U. 22/07/1999, n. 500) o si riconduce all’estrinsecazione del potere pubblicistico e cioè ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività  materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali (sulla distinzione, determinante prima di tutto in materia di giurisdizione, v. da ultimo Cass. Sez. U. ord. 13/12/2018, n. 32364; tra le altre più¹ remote, v. Cass. Sez. U. 25/11/1982, n. 6363).

34. Orbene, nel primo caso (attività  provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà ), l’immedesimazione organica di regola – pienamente sussiste e bene è allora ammessa la sola responsabilità  diretta in forza della sicura imputazione della condotta all’ente; del resto, con l’introduzione della L. n. 241 del 1990, art. 21 septies, pure la carenza di un elemento essenziale – in genere esclusa se l’atto integra l’elemento oggettivo di un reato – comporta la mera nullità  e non più¹ l’inesistenza dell’atto, come invece voleva la dottrina tradizionale (col che potrebbe forse sostenersi l’attribuibilità  all’ente dell’atto nullo poichè delittuoso, sia pure a certe condizioni).

35. Nel secondo caso, di attività  estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l’operatività  del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull’attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all’ente (questione non immediatamente rilevante ai fini che qui interessano e che si lascia impregiudicata), non può perಠnegarsi l’operatività  di un diverso criterio: non vi è alcun motivo per limitare la responsabilità  extracontrattuale dello Stato o dell’ente pubblico – se correttamente ricostruita, pure ad evitarne strumentali distorsioni o improprie sconsiderate dilatazioni al di fuori dell’esercizio di una pubblica potestà  quando ricorrano gli altri presupposti validi in caso di avvalimento dell’operato di altri.

36. Ogni diversificazione di trattamento, per di più¹ nel senso di evidente favore, si risolverebbe in un ingiustificato privilegio dello Stato o dell’ente pubblico, in palese contrasto con il principio di uguaglianza formale di cui all’art. 3 Cost., comma 1, e col diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost., e riconosciuto anche a livello sovranazionale dall’art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo (firmata a Roma il 04/11/1950, ratificata con L. 4 agosto 1955, n. 848, pubblicata sulla G.U. n. 221 del 24/09/1955 ed entrata in vigore il 10/10/1955) e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (adottata a Nizza il 07/12/2000 e confermata con adattamenti a Strasburgo il 12/12/2007; pubblicata, in versione consolidata, sulla G.U. dell’U.E. del 30/03/2010, n. C83, pagg. 389 ss.; efficace dalla data di entrata in vigore del Trattato di Lisbona – ratificato in Italia con L. 2 agosto 2008, n. 130 – e cioè 01/12/2009): poichè escluderebbe quella più¹ piena tutela risarcitoria, invece perseguibile con la concorrente responsabilità  del preponente.

37. Ed una tale diversificazione neppure potrebbe difendersi in base a generiche esigenze finanziarie pubbliche, poichè la tutela dei diritti non può mai a queste essere – se non altro sic et simpliciter o in linea di principio – sacrificata (come, in campo sovranazionale, riconosce da sempre, perfino in tema di esecuzione coattiva contro lo Stato, la Corte di Strasburgo: da ultimo, Corte eur. dir. Uomo 14/11/2017, IV sez., Spahic e aa. c. Bosnia-Erzegovina, in ric. n. 20514/15 e altri) e poichè in ogni caso va garantita, affinchè possa dirsi apprestato un rimedio effettivo, almeno un’adeguata tutela risarcitoria in caso di violazione dei diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione, incombendo il relativo onere a ciascuno Stato ed ai suoi organi, primi fra tutti quelli giurisdizionali (per tutte, sui relativi principi generali: Corte eur. dir. Uomo 11/06/2010, Grande Camera, GMgen c/ Germania, ric. 22978/05, pp. 115 a 119).

38. In definitiva, non può più¹ accettarsi, perchè in insanabile contrasto con tali principi fondamentali e da superarsi con una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, la conclusione che, quando gli atti illeciti sono posti in essere da chi dipende dallo Stato o da un ente pubblico (e cioè da chi è legittimo attendersi una particolare legalità  della condotta), la tutela risarcitoria dei diritti della vittima sia meno effettiva rispetto al caso in cui questi siano compiuti dai privati per mezzo di loro preposti.

39. Si tratta, riprendendo una tesi non ignota alla stessa dottrina pubblicistica (sopra, punto 16), della ricostruzione sistematica di un regime di responsabilità  articolato, corrispondente alla composita natura delle condotte dello Stato e degli enti pubblici: a seconda che cioè esse siano poste in essere nell’esercizio, pur se eccessivo o illegittimo, delle funzioni conferite agli agenti ed oggettivamente finalizzate al perseguimento di scopi pubblicistici, oppure che siano poste in essere da costoro quali singoli, ma approfittando della titolarità  o dell’esercizio di quelle funzioni (o poteri o attribuzioni), sia pur piegandole al perseguimento di fini obiettivamente estranei o contrari a quelli pubblicistici in vista dei quali erano state conferite.

40. Nel primo caso, l’illecito è riferito direttamente all’Ente e questi ne risponderà , altrettanto direttamente, in forza del generale principio dell’art. 2043 c.c.; nel secondo caso, con le precisazioni di cui appresso, la responsabilità  civile dell’Ente deve invece dirsi indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall’art. 2049 c.c..

41. Tale conclusione comporta che debba prescindersi in modo rigoroso da ogni colpa del preponente anche pubblico e lascia intatta la concorrente e solidale responsabilità  del funzionario o dipendente (salvo eventuali limitazioni espressamente previste indotte dalla peculiarità  di determinate materie, come nel caso del personale scolastico – L. 11 luglio 1980, n. 312, ex art. 61 cpv., su cui v. Corte Cost. n. 64 del 1992 – o dei magistrati ex L. n. 113 del 1987, su cui v. tra le altre Corte Cost. n. 18 del 1989); e ad essa, beninteso, deve farsi eccezione quando vi sia un’esplicita diversa previsione normativa che, ad esempio per la peculiarità  della specifica materia, mandi esente da responsabilità  l’ente pubblico e mantenga esclusivamente quella dell’agente o viceversa.

42. Ritengono queste Sezioni Unite che debba allora superarsi la rigida alternatività , con rapporto di mutua esclusione, fra i criteri di imputazione pubblicistico o diretto e privatistico o indiretto: l’art. 28 Cost., non preclude l’applicazione della normativa del codice civile, piuttosto essendo finalizzata all’esclusione dell’immunità  dei funzionari per gli atti di esercizio del potere pubblico ed alla contemporanea riaffermazione della responsabilità  della P.A.; ne consegue che la concorrente responsabilità  della P.A. e del suo dipendente per i fatti illeciti posti in essere da quest’ultimo al di fuori delle finalità  istituzionali di quella deve seguire, in difetto di deroghe normative espresse, le regole del diritto comune.

43. Del resto, più¹ non osta all’applicabilità  dell’art. 2049 c.c., l’originaria sua ricostruzione come estrinsecazione di una colpa in eligendo vel in vigilando, la quale sarebbe esclusa in tesi nel rapporto organico in forza della predeterminazione normativa dei criteri di selezione e di un sistema pubblicistico di controlli, entrambi estrinsecazione di poteri discrezionali: infatti, la norma in esame prescinde, nella sua corrente ricostruzione, da ogni profilo di colpa.

44. Nemmeno l’ontologica differenza tra rapporto di preposizione institoria e rapporto organico tra Stato od ente pubblico e suo funzionario o dipendente osta alla generalizzazione del principio dell’art. 2049 c.c., poichè questo è solamente espressione di un generale criterio di imputazione di tutti gli effetti, non solo favorevoli ma anche pregiudizievoli, dell’attività  non di diritto pubblico dei soggetti di cui ci si avvale; e che la P.A. possa rivestire la qualità  di parte lesa nel procedimento penale avente ad oggetto la condotta del dipendente infedele non muta la responsabilità  della prima nei confronti dei terzi, soltanto rilevando nei rapporti interni con quello.

45. Ancora, solo in caso di responsabilità  indiretta è pienamente coerente col sistema generale (se non derogato da discipline speciali) di imputazione, nei rapporti interni, del carico dell’obbligazione risarcitoria l’attribuzione (talora normativamente prevista: v. ad es. l’art. 22, cpv., del richiamato D.P.R. n. 10 gennaio 1957, n. 3) di questo per intero al dipendente colpevole (in armonia con il sistema appunto di cui all’art. 2049 c.c.: da ultimo, Cass. 05/07/2017, n. 16512), salva per quest’ultimo la prova della colpa pure dell’amministrazione.

G. L’occasionalità  necessaria.

46. Alla puntualizzazione dell’ambito di operatività  del criterio di imputazione ricondotto ai principi dell’art. 2049 c.c., va premesso un richiamo ai principi in tema di causalità  nel diritto civile.

47. A partire dalla fondamentale elaborazione di queste Sezioni Unite di cui alle sentenze nn. 576 ss. del di 11/01/2008 (alla cui esauriente motivazione, tuttora valida e meritevole di piena condivisione, qui basti un richiamo), ai fini della definizione della causalità  materiale nell’ambito della responsabilità  extracontrattuale va fatta applicazione dei principi penalistici, di cui agli artt. 40 e 41 c.p., sicchè un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non).

48. Tuttavia, il rigore del principio dell’equivalenza delle cause, posto dall’art. 41 c.p. (per il quale, se la produzione di un evento dannoso è riferibile a più¹ azioni od omissioni, deve riconoscersi ad ognuna di esse efficienza causale), trova un temperamento nel principio di causalità  efficiente, desumibile dal capoverso della medesima disposizione, in base al quale l’evento dannoso deve essere attribuito esclusivamente all’autore della condotta sopravvenuta, solo se quest’ultima risulti tale da rendere irrilevanti le altre cause preesistenti, ponendosi al di fuori delle regolari linee di sviluppo della serie causale giù  in atto.

49. Al contempo, neppure è sufficiente tale relazione per dar luogo ad una causalità  giuridicamente rilevante, dovendosi, all’interno delle serie causali così determinate, dare rilievo a quelle soltanto che appaiano ex ante idonee a determinare l’evento secondo il principio della c.d. causalità  adeguata o quello similare della c.d. regolarità  causale: quest’ultima, a sua volta, individua come conseguenza normale imputabile quella che – secondo l’id quod plerumque accidit e così in base alla regolarità  statistica o ad una probabilità  apprezzabile ex ante – integra gli estremi di una sequenza costante dello stato di cose originatosi da un evento originario (ivi compresa la condotta umana), che ne costituisce l’antecedente necessario e sufficiente. E, sempre secondo i citati precedenti di queste Sezioni Unite, la sequenza costante deve essere prevedibile non da un punto di vista soggettivo, cioè da quello dell’agente, ma in base alle regole statistiche o scientifiche (se non proprio, in sostanza, di empiria reiterata e verificata) e quindi per così dire oggettivizzate, da cui inferire un giudizio di probabilità  di verificazione dell’evento.

50. Il principio della regolarità  causale, rapportato ad una valutazione ex ante, diviene la misura della relazione probabilistica in astratto (e svincolata da ogni riferimento soggettivo) tra evento generatore del danno ed evento dannoso (nesso causale), da ricostruirsi anche sulla base dello scopo della norma violata, mentre tutto ciù² che attiene alla sfera dei doveri di avvedutezza comportamentale va più¹ propriamente ad iscriversi entro l’elemento soggettivo dell’illecito (la colpevolezza), ove questo per l’ordinamento rilevi; ma non potendo escludersi una loro efficienza peculiare nel senso dell’elisione, a certe condizioni, del nesso causale tra l’illecito ed il danno, come precisato dalle sezioni semplici di questa Corte (su cui vedi, per tutte, Cass. ord. 01/02/2018, nn. 2478, 2480 e 2482).

51. Non è questa la sede per esaminare le differenze tra causa ed occasione o concausa, nè per sanare la contradictio in adiecto della nozione di occasionalità  necessaria: infatti, basta qui rilevare che questa coinvolge una peculiare specie di relazione di causalità , visto che, nella concreta elaborazione che finora se ne è operata e con le precisazioni di cui appresso, una tale occasionalità  necessaria si identifica con quella peculiare relazione tra l’uno e l’altro tale per cui la verificazione del danno-conseguenza non sarebbe stata possibile senza l’esercizio dei poteri conferiti da altri, che assurge ad antecedente necessario anche se non sufficiente; ma qui va affermata la necessità  che tale valutazione di impossibilità  sia operata in base ai principi della causalità  adeguata appena riassunti e così ad un giudizio controfattuale, oggettivizzato ex ante, di regolarità  causale atta a determinare l’evento, vale a dire di normalità  – in senso non ancora giuridico, ma naturalistico-statistico – della sua conseguenza.

52. Ne consegue che il preponente pubblico, con tale espressione potendo descrittivamente identificarsi lo Stato o l’ente pubblico nella fattispecie di interesse, risponde del fatto illecito del proprio funzionario o dipendente ogni qual volta questo non si sarebbe verificato senza l’esercizio delle funzioni o delle attribuzioni o dei poteri pubblicistici: e ciù² a prescindere dal fine soggettivo dell’agente (non potendo dipendere il regime di oggettiva responsabilità  dalle connotazioni dell’atteggiamento psicologico dell’autore del fatto), ma in relazione all’oggettiva destinazione della condotta a fini diversi da quelli istituzionali o – a maggior ragione – contrari a quelli per i quali le funzioni o le attribuzioni o i poteri erano stati conferiti.

53. La conseguenza è l’integrale applicazione della disciplina della responsabilità  extracontrattuale, che implica a sua volta un’adeguata delimitazione di tale conclusione: in primo luogo, valgono i principi e le regole in tema di accertamento del nesso causale secondo le regole sopra ricordate; in secondo luogo, vige l’elisione del nesso in ipotesi di fatto naturale o del terzo o del danneggiato che sia di per sè solo idoneo a determinare l’evento; in terzo luogo, si applica la regola generale dell’art. 1227 c.c., in tema di concorso del fatto colposo del danneggiato (su cui v., tra le altre, le giù  richiamate Cass. ord. nn. 2478, 2480 e 2482 del 2018).

54. Soprattutto, perà², è insito nel concetto stesso di causalità  adeguata che la sequenza tra premesse e conseguenze sia rigorosa e riferita a quelle tra queste che appaiano, con giudizio controfattuale di oggettivizzazione ex ante della probabilità  o di regolarità  causale, come sviluppo non anomalo, anche se implicante violazioni o deviazioni od eccessi in quanto anch’esse oggettivamente prevenibili, di attività  rese possibili solo da quelle funzioni, attribuzioni o poteri.

55. In tanto può giustificarsi, infatti, la scelta legislativa di far carico al preponente degli effetti delle attività  compiute dai preposti, in quanto egli possa raffigurarsi ex ante quali questi possano essere e possa prevenirli o tenerli in adeguata considerazione nell’organizzazione della propria attività  quali componenti potenzialmente pregiudizievoli: e quindi in quanto possa da lui esigersi di prefigurarsi gli sviluppi che possono avere le regolari (in quanto non anomale od oggettivamente improbabili) sequenze causali dell’estrinsecazione dei poteri (o funzioni o attribuzioni) conferiti al suo preposto, tra i quali rientra la violazione aperta del dovere di ufficio la cui cura è stata affidata, non per nulla quello essendo circondato di garanzie o meccanismi di salvaguardia anche interni alla stessa organizzazione del preponente (come rileva Cass. pen. 13799 del 2015 cit.).

56. Ne deriva che quest’ultimo andrà  esente dalle conseguenze dannose di quelle condotte, anche omissive, poste in essere dal preposto in estrinsecazione dei poteri o funzioni o attribuzioni conferiti, che fosse inesigibile prevenire o raffigurarsi oggettivamente come sviluppo non anomalo, secondo un giudizio controfattuale oggettivizzato ex ante, di quell’estrinsecazione, quand’anche distorta o deviata o vietata: in tanto assorbita od a tanto ricondotta, almeno quanto alla sola qui rilevante fattispecie dei danni causati dall’illecito del pubblico funzionario, ogni altra conclusione sull’occasionalità  necessaria, tra cui l’estensione alla mera agevolazione della commissione del fatto.

H. Sintesi.

57. Per sintetizzare quanto fin qui esposto, occorre dunque postulare una natura composita della responsabilità  dello Stato o dell’ente pubblico per il fatto illecito del dipendente o funzionario, per applicare i principi della responsabilità  indiretta elaborati per l’art. 2049 c.c., all’attività  non provvedimentale (o istituzionale) della pubblica amministrazione; e, in base ad essi, affermarne la concorrente e solidale responsabilità  per i danni causati da condotte del preposto pubblico definibili come corrispondenti ad uno sviluppo oggettivamente non improbabile delle normali condotte di regola inerenti all’espletamento delle incombenze o funzioni conferite, anche quale violazione o come sviamento o degenerazione od eccesso, purchè anche essi prevenibili perchè oggettivamente non improbabili.

58. Sono pertanto fonte di responsabilità  dello Stato o dell’ente pubblico anche i danni determinati da condotte del funzionario o dipendente, pur se devianti o contrarie rispetto al fine istituzionale del conferimento del potere di agire, purchè:

– si tratti di condotte a questo legate da un nesso di occasionalità  necessaria, tale intesa la relazione per la quale, in difetto dell’estrinsecazione di detto potere, la condotta illecita dannosa – e quindi, quale sua conseguenza, il danno ingiusto – non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità  adeguata ed in base al giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta;

nonchè:

– si tratti di condotte raffigurabili o prevenibili oggettivamente, sulla base di analogo giudizio, come sviluppo non anomalo dell’esercizio del conferito potere di agire, rientrando nella normalità  statistica pure che il potere possa essere impiegato per finalità  diverse da quelle istituzionali o ad esse contrarie e dovendo farsi carico il preponente delle forme, non oggettivamente improbabili, di inesatta o infedele estrinsecazione dei poteri conferiti o di violazione dei divieti imposti agli agenti.

59. Infine, adeguata protezione del preponente dal rischio di rispondere del fatto del proprio ausiliario o preposto al di là  dei generali principi in tema di risarcimento del danno extracontrattuale si ravvisa nell’applicazione anche in materia di danni da attività  non provvedimentale della P.A. dei principi in tema di elisione del nesso causale in ipotesi di caso fortuito o di fatto del terzo o della vittima di per sè solo idoneo a reciderlo e di quelli in tema di riduzione del risarcimento in caso di concorso del fatto almeno colposo di costoro.

60. La questione sottoposta a queste Sezioni Unite dall’ordinanza interlocutoria va così risolta alla stregua del seguente principio di diritto: "lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità  esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell’amministrazione di appartenenza, purchè la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità  necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa – e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità  adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo".

I. conclusioni.

61. Nella specie, non risulta mai utilmente contestato che le funzioni attribuite allo S., cancelliere in servizio presso un ufficio giudiziario (quale il Tribunale di Catania), comprendessero, anche in dipendenza delle sue attribuzioni all’interno di questo, pure quelle di custodia o di cooperazione nella custodia delle somme depositate presso il medesimo, ricavate nelle fasi di un giudizio civile – nella specie, di divisione – e funzionalizzate al perseguimento dello scopo istituzionale della loro consegna agli aventi diritto, a garanzia dell’imparzialità  della Giustizia e del corretto andamento della pubblica amministrazione.

62. E’ altrettanto evidente che la violazione, in concreto avutasi da parte dello stesso S., del divieto di distrarre quelle somme dal loro fine istituzionale era una conseguenza riconducibile ad una sequenza causale (purtroppo) oggettivamente non improbabile e che quindi avrebbe dovuto prevenirsi da parte di qualunque preponente:

in tanto il cancelliere infedele ha potuto appropriarsi di quelle somme proprio e soltanto perchè era titolare di quelle attribuzioni o funzioni o poteri, sia pure appunto piegandoli a fini eminentemente personali od egoistici ed oltretutto delittuosi, accedendo alla cassaforte in cui il libretto era custodito o comunque impossessandosene, falsificando la firma del responsabile del mandato di pagamento ed accedendo presso il depositario per riscuoterlo simulando l’attuazione di un atto amministrativo (nella specie, giudiziario) legittimamente emesso.

63. Del danno conseguente a tale complessiva condotta criminosa, obiettivamente prevenibile da chi conferisca ad altri il potere di custodire somme o di eseguire ordini o mandati di pagamento a valere sui relativi documenti rappresentativi e pertanto imputabile al primo, non poteva che essere responsabile in solido, pertanto, l’ente pubblico da cui il funzionario dipendeva: e la gravata sentenza va allora cassata, in accoglimento dell’unitario motivo di ricorso ed in tal senso risolta la questione devoluta a queste Sezioni Unite dall’ordinanza di rimessione.

64. Va disposto il rinvio alla stessa corte territoriale, in diversa composizione, affinchè, all’esito provvedendo pure sulle spese del giudizio di legittimità  ai sensi della seconda ipotesi dell’art. 385 c.p.c., comma 3, decida la controversia in applicazione del principio di diritto enunciato al precedente punto 60: il quale si declina, in relazione alla presente fattispecie, nel senso che l’Amministrazione della Giustizia risponde dei danni cagionati dal delitto di peculato del cancelliere che, in ragione dell’esercizio delle funzioni conferitegli (nella specie, di custodia o concorso nella custodia delle somme, ricavate nel corso di un giudizio civile di divisione, depositate per il perseguimento dello scopo istituzionale della consegna agli aventi diritto), abbia obiettivamente violato, per fini personali od egoistici, i propri doveri di ufficio (nella specie, appropriandosi delle somme giacenti su libretto di deposito giudiziario affidato alla sua custodia mediante falsificazione della firma del funzionario competente per il mandato di pagamento ed accesso presso il depositario per la riscossione).

65. Infine, va dato atto della non sussistenza, per essere stato accolto il ricorso, dei presupposti per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso. Cassa la gravata sentenza e rinvia alla Corte d’appello di Catania, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità .

Così deciso in Roma, il 9 aprile 2019. Depositato in Cancelleria il 16 maggio 2019.

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Presidente Mammone – Relatore De Stefano

La responsabilità  oggettiva di padroni e committenti prevista dall’art.2049 c.c. opera non solo per committenti privati ma anche della pubblica amministrazione, essendo irragionevole e contraria a parametri costituzionali e comunitari una differenziazione di regimi, e non potendosi tollerare che la tutela risarcitoria dei diritti della vittima dell’azione della p.a. sia meno effettiva rispetto al caso in cui questi siano compiuti dai privati per mezzo di loro preposti.

1. Responsabilità  civile – Responsabilità  della P.A. – Extracontrattuale – Diretta e per colpa grave ex art.2043 c.c. – Per attività  provvedimentale – Indiretta ed oggettiva ex art.2059 c.c. – Per attività  materiale  o estranea a compiti istituzionali – Dualità  di regimi – Possibilità .
(c.c. artt. 2043, 2049)
2. Responsabilità  civile – Extracontrattuale – Di padroni e committenti ex art.2049 c.c. – Applicabilità  alla P.A. – Sussiste – Ragioni.
3. Responsabilità  civile – Responsabilità  della P.A. – Extracontrattuale – Per reati dolosi di pubblici dipendenti – Sussiste – Presupposti – Occasionalità  necessaria con compiti istituzionali – Nozione – Valutazione causale in concreto.
 

1. Lo Stato o l’ente pubblico risponde civilisticamente in modo diretto e per colpa ex art.2043 c.c. del danno cagionato a terzi da attività  provvedimentale del dipendente, mentre risponde in modo indiretto ed oggettivamente ex art.2049 c.c. per attività  materiale del dipendente o comunque estranea a quella istituzionale, purchè la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità  necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, e tale dualità  di regimi è conforme al sistema.
2.La responsabilità  oggettiva di padroni e committenti prevista dall’art.2049 c.c. opera non solo per committenti privati ma anche della pubblica amministrazione, essendo irragionevole e contraria a parametri costituzionali e comunitari una differenziazione di regimi, e non potendosi tollerare che la tutela risarcitoria dei diritti della vittima dell’azione della p.a. sia meno effettiva rispetto al caso in cui questi siano compiuti dai privati per mezzo di loro preposti.

3.Lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto doloso penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità  esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell’amministrazione di appartenenza, purchè la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità  necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa – e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità  adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo (tale occasionalità  necessaria è stata ritenuta sussistere a fronte della condotta dolosa di un Cancelliere di Tribunale che si appropri di somme custodite, accedendo alla cassaforte ove i libretti vincolati erano custoditi, falsificando i mandati di pagamento e ottenendo di persona l’incasso).
 

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