Gustavo ZAGREBELSKY Presidente

non è incostituzionale la disciplina di attuazione dell’art. 68, primo comma, Cost.

Parlamento – Insindacabilità parlamentare – Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato – Questioni di legittimità costituzionale in via incidentale

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 68, primo comma, e 117 della Costituzione, rispettivamente dal Tribunale di Roma, IV sezione penale, dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano e dal Tribunale di Bologna, I sezione penale (1).

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 3, 4, 5 e 7, della predetta legge 20 giugno 2003, n. 140, sollevata dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano.

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(1) Per la Consulta l’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140, nonostante l’ampia formulazione lessicale, può considerarsi una disposizione legislativa di attuazione, e cioè finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo sul piano processuale il disposto dell’art. 68, primo comma, Cost.
Per i precedenti giurisprudenziali in tema d’insindacabilità parlamentare, ex multis, v. sentt. 379/1996; 10, 11, 56 e 320/2000; 509/2002; 219 e 379/2003.
Sulla dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 1 della legge 140/2003, v. sent. 24/2004.

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Con nota di GIOVANNI D’ALESSANDRO “La consulta e la disciplina di attuazione dell’art. 68, primo comma, cost.”

Non è incostituzionale la disciplina di attuazione dell’art. 68, primo comma, Cost.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

SENTENZA N.120
ANNO 2004

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY Presidente; Valerlo ONIDA Giudice; Carlo MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK; Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA; Paolo MADDALENA; Alfonso QUARANTA ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 1, 3, 4, 5 e 7, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), promossi con ordinanze del 10 luglio 2003 del Tribunale di Roma, IV sezione penale, del 1° luglio 2003 del giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano e del 17 settembre 2003 del Tribunale di Bologna, I sezione penale, rispettivamente iscritte ai nn. 714, 715 e 1021 del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 37 e 48, prima serie speciale, dell’anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di Gian Carlo Caselli, Guido Lo Forte ed altri e di Gabriele Canè, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

uditi nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2004 i Giudici relatori Carlo Mezzanotte e Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avvocati Carlo Federico Grosso, Carlo Smuraglia e Giuseppe Giampaolo per Gian Carlo Caselli, Carlo Smuraglia per Guido Lo Forte ed altri, Filippo Sgubbi per Gabriele Canè e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. Con ordinanza emessa il 10 luglio 2003 nel corso del giudizio penale nei confronti del parlamentare M. D. per il reato di cui agli articoli 595, terzo comma, del codice penale e 13 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), il Tribunale di Roma, IV sezione penale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), denunciandone il contrasto con gli artt. 68, primo comma, 24, primo comma, e 3 della Costituzione.

1.1. — Espone in fatto il rimettente che, all’esito dell’udienza preliminare del 12 aprile 2001, il parlamentare M. D. veniva rinviato a giudizio per rispondere dell’imputazione di diffamazione aggravata a mezzo stampa, perché nel corso di una intervista – pubblicata in un quotidiano del 4 ottobre 1999, nell’articolo intitolato «Chi mi vuole in galera non ha letto le carte» e sottotitolato «Il deputato: i giudici di Palermo sono pazzi» – rilasciata a seguito della richiesta di custodia cautelare formulata dalla Procura della Repubblica di Palermo, nella persona dei magistrati Gian Carlo Caselli, Guido Lo Forte, Domenico Gozzo, Antonio Ingroia, Mauro Terranova, Lia Sava ed Umberto De Giglio, offendeva la reputazione di questi ultimi pronunciando, in risposta ad una domanda della giornalista (“Una battuta sui p.m. di Palermo”), le seguenti affermazioni: “Sono dei pazzi, pazzi come Milosevic”.
Il giudice a quo prosegue ricordando che nel corso dell’udienza dibattimentale del 1° luglio 2003 la difesa dell’imputato eccepiva l’insindacabilità, ex art. 68 Cost., delle dichiarazioni oggetto dell’imputazione e, in base alla disciplina dettata dalla sopravvenuta legge 20 giugno 2003, n. 140, chiedeva l’assoluzione ai sensi dell’art. 129 cod. proc. pen. ovvero, in subordine, la trasmissione alla Camera dei deputati di copia degli atti del procedimento al fine della deliberazione di quest’ultima in ordine all’insindacabilità. A siffatte richieste si opponevano sia il pubblico ministero, sia la difesa delle parti civili costituite: il primo contestando anzitutto l’applicabilità al caso di specie della legge n. 140 del 2003 ed entrambi sollecitando comunque la proposizione della questione di costituzionalità dell’art. 3 della legge medesima.
1.2. — Tanto premesso, il Tribunale rimettente osserva in primo luogo che i fatti oggetto di giudizio penale a carico del parlamentare M. D. devono ritenersi ricompresi nella nozione di insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari che deriva dall’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003, il quale stabilisce che l’art. 68, primo comma, Cost. si applica anche “per ogni altra attività […] di critica e denuncia politica, connessa alle funzioni di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento”. Secondo il giudice a quo, trattandosi di dichiarazioni rilasciate dal deputato ad un quotidiano “lo stesso giorno in cui la Giunta per le autorizzazioni a procedere aveva dato parere favorevole al suo arresto, richiesto dalla Procura della Repubblica di Palermo”, le stesse sarebbero riconducibili all’ambito di applicazione della citata disposizione, tenuto conto dell’“ampia e generale previsione della norma”, nonché della “circostanza della contiguità temporale tra il parere favorevole della Giunta e le espressioni contestate”.
Ne consegue, ad avviso del rimettente, che l’imputato dovrebbe essere assolto ai sensi dell’art. 129 cod. proc. pen., come previsto dal comma 3 dello stesso art. 3 della legge n. 140 del 2003: donde la rilevanza della questione concernente il comma 1 del medesimo art. 3, e non già delle altre disposizioni dello stesso articolo, delle quali il tribunale afferma non dovere, allo stato, fare applicazione.
Sostiene peraltro il giudice a quo che la rilevanza della questione non verrebbe meno in ragione del fatto che la questione di costituzionalità verte su “norme penali di favore”, talché l’imputato dovrebbe essere in ogni caso prosciolto per il principio di irretroattività della legge penale. Alla luce di quanto statuito dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 148 del 1983, n. 167 del 1993 e n. 25 del 1994), ciò non sarebbe infatti preclusivo della proposizione dell’incidente di costituzionalità perché la Corte potrebbe assumere “una serie di decisioni certamente suscettibili di influire sugli esiti del giudizio penale”.

1.3. — Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente osserva anzitutto che il censurato art. 3, comma 1, “anziché limitarsi ad attuare l’art. 68, primo comma, Cost., ha finito […] per modificarne sensibilmente la portata”. Difatti, ad avviso del Tribunale di Roma, la norma costituzionale limiterebbe la garanzia della insindacabilità “alle sole opinioni riconducibili agli atti e alle procedure specificamente previsti dai regolamenti parlamentari; alle opinioni, cioè, espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari tipiche”. Di qui la necessità, affinché la prerogativa dell’art. 68 Cost. possa operare anche per le dichiarazioni rese al di fuori del Parlamento, della “sostanziale corrispondenza” di significato con opinioni già espresse o contestualmente espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari tipiche.
Tale sarebbe, secondo il giudice a quo, l’interpretazione dell’art. 68 Cost. data dalla stessa Corte costituzionale con le sentenze n. 10 e n. 11 del 2000 e successivamente sempre ribadita, con l’ulteriore precisazione che “la mera connessione con la funzione parlamentare, il semplice collegamento di argomento tra attività parlamentare e dichiarazione, la mera comunanza di tematiche, il riferimento al contesto politico parlamentare”, non costituiscono elementi sufficienti a rendere applicabile la prerogativa dell’insindacabilità.
Alla luce di tali considerazioni il giudice rimettente sostiene dunque che la nozione di insindacabilità che si evince dall’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003 si porrebbe in contrasto “con l’interpretazione dell’art. 68, primo comma, Cost. costantemente accolta dalla Corte costituzionale e con le esigenze di certezza e garanzia ad essa sottese”. La disposizione denunciata stabilisce infatti che l’art. 68 Cost. non debba applicarsi soltanto alle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari tipiche, ma anche ad ogni altra dichiarazione – “di divulgazione, di critica, di denuncia politica” – la quale sia comunque “connessa alla funzione parlamentare, espletata anche al di fuori del Parlamento” e non invece circoscritta “a riportare quanto già manifestato in un atto parlamentare”. In tal modo, secondo il rimettente, si verrebbe ad introdurre, “per il tramite di una legge ordinaria”, una nozione di insindacabilità che la stessa Corte costituzionale, a partire dalle sentenze innanzi ricordate, “ha censurato, ritenendola in contrasto con l’art. 68, primo comma, Cost.” e ciò in quanto la garanzia costituzionale coprirebbe dichiarazioni “difficilmente determinabili a priori, del tutto slegate dalle procedure parlamentari tipiche e da quelle forme di controllo ad esse inerenti, tramite le quali si realizza il bilanciamento tra prerogative dell’istituzione parlamentare e tutela dell’individuo”.
Il giudice a quo afferma, pertanto, che la disposizione denunciata si collocherebbe oltre i limiti stabiliti dall’art. 68 Cost. e “la sua introduzione con semplice legge ordinaria” violerebbe anche l’art. 24 Cost., “comprimendo i diritti della persona offesa dal reato, senza che tale lesione sia legittimata da fonte di pari grado”.
Infine il rimettente deduce il contrasto della norma censurata con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza: principio al quale l’art. 68, primo comma, della Costituzione apporta una deroga nei limiti innanzi precisati e che non potrebbe essere legittimante derogato “attraverso una legge ordinaria che introduca, solo per una determinata categoria, una causa di (non) punibilità che non si applica alla generalità dei consociati”.

2. Si è costituito in giudizio il dott. Gian Carlo Caselli, parte civile nel giudizio a quo, per sentir dichiarare l’incostituzionalità dell’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003, previa riunione del presente giudizio con quello relativo alla questione sollevata dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano con ordinanza iscritta al r. o. n. 715 del 2003.
Ad avviso della difesa della parte costituita, la disposizione denunciata estenderebbe l’applicazione della prerogativa costituzionale anche ad atti che non presentano una reale connessione con le funzioni e le opinioni di cui all’art. 68 Cost., sicché non di vera attuazione di quest’ultima norma si tratterebbe, bensì dell’introduzione di un’autonoma fattispecie che inserirebbe nello stesso art. 68 “una garanzia ulteriore, non prevista dalla Carta costituzionale”, ciò che sarebbe precluso al legislatore ordinario apportare.
La parte sostiene inoltre che la disposizione censurata violerebbe sia il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., quale “vincolo comune a tutte le leggi ordinarie”, sia l’art. 24 Cost., comprimendo i diritti della persona offesa dal reato senza che tale lesione “sia legittimata da una fonte di pari grado”. La persona offesa sarebbe quindi privata della tutela giurisdizionale, venendo lasciato in via esclusiva alla maggioranza parlamentare il giudizio sulla sussistenza di una connessione tra dichiarazioni e funzione parlamentare. A tal riguardo, si osserva nella memoria, la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo ha di recente sottolineato la differenza che intercorre tra le “mere dispute private” ed il concetto di connessione tra opinioni e funzioni parlamentari, precisando che non potrebbe esservi divieto di accesso alla giustizia per il solo motivo che la disputa riguarderebbe “ragioni politiche”; se così fosse, infatti, si violerebbe l’art. 6, § 1, della Carta europea dei diritti dell’uomo giacché il cittadino non potrebbe reagire ad offese nei suoi confronti ed ottenere il danno eventualmente patito.

3. E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
Quanto all’inammissibilità, la difesa erariale osserva anzitutto che il rimettente, a fronte di un’eccezione riguardante l’operatività dell’art. 68 Cost., non ritenendo di applicare il disposto dell’art. 3, comma 3, della legge n. 140 del 2003, avrebbe dovuto applicare, senza ritardo, il comma 4 dello stesso art. 3. Il giudice a quo, al contrario, non menziona neppure tale ultima disposizione e solleva “anticipatamente” una questione di costituzionalità “che avrebbe potuto e potrebbe risultare non rilevante” in esito alla deliberazione della Camera di appartenenza del parlamentare. In definitiva, secondo l’Avvocatura, “il rimettente ipotizza un giudizio di legittimità costituzionale non incidentale ad un eventuale conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ma potenzialmente preclusivo delle valutazioni della Camera competente”.
Altra ragione di inammissibilità risiederebbe, secondo la difesa erariale, nel fatto che il giudice a quo non precisa i motivi del contrasto con i parametri evocati dell’inciso “connessa alla funzione parlamentare” (anche se espletata extra moenia) contenuto nel comma 1 dell’art. 3; inciso che esprimerebbe invero la nozione di “delimitazione funzionale” o “nesso funzionale” elaborata dalla giurisprudenza costituzionale.
Sostiene infine l’Avvocatura che la questione sarebbe, in subordine, “palesemente” infondata: la formulazione dell’ultima parte del comma 1 dell’art. 3 non si discosterebbe dal testo dell’art. 2, comma 3, dell’ultimo dei decreti-legge menzionati nell’art. 8 della stessa legge n. 140 del 2003 e, peraltro, utilizzandosi il termine “connessa” invece di “collegata”, si presenterebbe più restrittiva anche di quella contenuta nell’art. 2, comma 1, della proposta di legge Atto Camera n. 185 della XIV legislatura.

4. Con memoria successivamente depositata, la parte costituita, dott. Gian Carlo Caselli, argomenta ulteriormente a sostegno delle ragioni di incostituzionalità della norma denunciata, ribadendone l’illegittimità in riferimento all’art. 68 Cost., del quale sarebbe estesa inammissibilmente l’applicabilità; sussisterebbe altresì il contrasto con il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e con l’art. 24 Cost., per il sacrificio che subirebbe il “diritto di azione e di difesa riconosciuto al terzo che ritiene di aver subito dal parlamentare una lesione dei propri diritti all’onore e alla reputazione”, diritti che a loro volta trovano fondamento nell’art. 2 Cost.
La difesa della parte costituita conclude quindi sostenendo che, in presenza di una fattispecie che pone in conflitto il principio di garanzia dell’attività parlamentare con i principî costituzionali appena enunciati, il “giusto bilanciamento” era stato già effettuato, “in assenza di una disciplina attuativa dell’art. 68”, dalla Corte costituzionale con la sua giurisprudenza, mentre la disposizione denunciata opererebbe un “bilanciamento completamente diverso”, che però comprimerebbe, fino ad annullarli, “il principio di eguaglianza di fronte alla giustizia, il diritto di difesa, lo stesso principio di eguaglianza politica”: si tratterebbe dunque di un “bilanciamento irragionevole”.

5. — Con ordinanza 2 luglio 2003, il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 1, 3, 4, 5 e 7, della legge del 2003, n.140, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.
La questione è stata sollevata nell’ambito di procedimento penale e nel corso della udienza preliminare conseguente a richiesta di rinvio a giudizio del parlamentare M. D. ed altri, imputati del delitto di diffamazione aggravata ai danni di alcuni magistrati della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palermo, mediante la pubblicazione in un quotidiano di due articoli, il 10 marzo 1999 e il 15 luglio 1999, ritenuti offensivi della reputazione dei predetti magistrati.
5.1. — Nella ordinanza di rimessione si precisa che i difensori del parlamentare M.D. avevano richiesto la immediata pronuncia di proscioglimento ex art.129 cod. proc. pen. per la sussistenza dell’esimente di cui all’art. 68 della Costituzione ovvero, in subordine, la sospensione del procedimento soltanto per l’imputato M. D. ex art. 3 legge n. 140 del 2003; mentre il pubblico ministero e le parti civili costituite avevano eccepito l’incostituzionalità del procedimento incidentale predisposto dall’art. 3, commi 1, 3, 4, 5 6, 7 e 8, della legge n. 140 del 2003 in riferimento agli articoli 3, 24, 101 e 112 della Costituzione.
Il giudice a quo impugna le norme di cui ai commi 1, 3, 4, 5 e 7 dell’art. 3 della predetta legge n. 140 del 2003, nella parte in cui, tra l’altro con legge ordinaria e non con legge costituzionale, estendono l’applicabilità del primo comma dell’art. 68 della Costituzione ad «…ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica, di denuncia politica connessa alla funzione di attività parlamentare, espletata anche fuori dal Parlamento…», non limitandola alla presentazione di disegni di legge, di emendamenti, di ordini del giorno, di mozioni, di risoluzioni, di interpellanze e di interrogazioni nonché agli interventi nelle assemblee e negli altri organi delle Camere ed a qualsiasi espressione di voto comunque formulata; nonché nella parte in cui impone al giudice, quando in un procedimento penale è rilevata o eccepita l’applicabilità dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, e ove non ritenga applicabile la guarentigia costituzionale, di trasmettere con ordinanza non impugnabile e senza ritardo direttamente copia degli atti alla Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento del fatto.

5.2. — Nell’ordinanza si richiama la giurisprudenza costituzionale che ha ancora affermato che la prerogativa di cui all’art. 68, comma primo, della Costituzione non copre tutte le opinioni espresse dal parlamentare nello svolgimento della sua attività politica, ma solo quelle legate da nesso funzionale con le attività svolte nella qualità di membro della Camera, riconoscendo che costituiscono opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni quelle manifestate nel corso dei lavori della Camera e dei suoi vari organi ovvero manifestate anche in atti individuali costituenti estrinsecazioni delle facoltà proprie del parlamentare in quanto membro dell’Assemblea.

5.3. — La estensione dell’immunità parlamentare, in mancanza delle condizioni richieste dalla norma costituzionale, comporta, ad avviso del giudice a quo,la violazione dell’art. 3 della Costituzione per disparità di trattamento con i cittadini che non rivestono la qualità di parlamentare, nonché dell’art. 24 della Costituzione poiché priverebbe la persona offesa della tutela dei propri diritti.

5.4. — In punto di rilevanza, il rimettente osserva che le valutazioni imposte dall’art. 3, commi 3 e 4, della legge n.140 del 2003 – il proscioglimento ex art. 129 cod. proc. pen. ovvero la sospensione del processo e l’immediata trasmissione di copia degli atti alla Camera di appartenenza del parlamentare – devono essere effettuate nell’udienza preliminare, in base ai parametri previsti dal comma primo del medesimo art. 3.

6. — Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la Corte dichiari inammissibile e, comunque, manifestamente infondata la sollevata questione di legittimità costituzionale.
Preliminarmente, la difesa erariale osserva che il giudice a quo avrebbe dovuto, una volta deciso di non pronunciare sentenza di proscioglimento ex art. 129 cod. proc. pen., trasmettere direttamente “senza ritardo” copia degli atti alla Camera di appartenenza del membro del Parlamento, come stabilito dall’art. 3, comma 4, della legge n. 140 del 2003.
Il giudice rimettente avrebbe, invece, prospettato “anticipatamente” una questione che “avrebbe potuto e potrebbe” risultare non rilevante in esito alla deliberazione del Senato.
La questione sarebbe, comunque, inammissibile in quanto il giudice a quo non avrebbe esposto, con specifico riferimento a ciascuna delle norme indicate nell’ordinanza, le ragioni del dubbio di legittimità costituzionale. Nel merito, la difesa erariale ritiene la questione infondata, in quanto la formulazione dell’ultima parte del comma primo del citato articolo 3 non si discosterebbe “sensibilmente” da quella dell’art. 2, comma 3, dell’ultimo dei molti decreti-legge elencati nell’art. 8 legge n. 140 del 2003.

7. — Si sono costituite le parti civili presenti nel giudizio principale, aderendo in toto alle argomentazioni svolte nell’ordinanza di rimessione.
La difesa delle parti costituite segnala ulteriormente la decisione 31 gennaio 2003 della Corte europea dei diritti dell’uomo secondo cui vi é violazione dell’art. 6, paragrafo 1, della Carta europea dei diritti dell’uomo allorché, senza valide ragioni, si inibisca al cittadino la possibilità di reagire ad offese formulate nei suoi confronti, e conseguentemente anche di ottenere la riparazione del danno subito.

7.1. — Nell’imminenza della udienza pubblica, hanno depositato memorie le parti civili, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

8. — Con ordinanza emessa in data 17 settembre 2003, il Tribunale di Bologna, I sezione penale, nel corso del procedimento penale a carico del parlamentare V. S. – imputato, in concorso con G. C., di diffamazione aggravata, per avere rilasciato dichiarazioni ritenute gravemente offensive della reputazione del magistrato Giancarlo Caselli, all’epoca procuratore della Repubblica di Palermo, pubblicate in un articolo di stampa di un quotidiano del quale il coimputato G. C. era direttore responsabile – ha sollevato, su eccezione della parte civile e degli imputati, questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003, per contrasto con gli artt. 3, 68, primo comma, 24 e 117 della Costituzione.
8.1. — Premette il giudice a quo che, in data 27 maggio 2003, era intervenuta la delibera della Camera dei deputati, comunicata nel corso della udienza dibattimentale del 28 maggio 2003, con la quale era stata recepita la proposta della Giunta per le autorizzazioni a procedere di dichiarare che i fatti per i quali è in corso il procedimento penale concernono opinioni espresse dal parlamentare stesso nell’esercizio delle sue funzioni ai sensi del primo comma dell’art. 68 della Costituzione, in quanto sostanzialmente corrispondenti, quanto al contenuto, a quelle riportate in una interrogazione a risposta orale. Pervenuta la relativa documentazione nel corso della udienza dibattimentale, il giudice a quo aveva disposto un rinvio preliminare alla udienza del 17 settembre 2003.
Nelle more del rinvio, era entrata in vigore la legge n. 140 del 2003, il cui art. 3, comma 1, ridefinisce l’ambito di applicazione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione. Giusta il combinato disposto dei commi 3 e 8 dell’art. 3 della citata legge, il rimettente sarebbe tenuto ad adottare senza ritardo i provvedimenti indicati nel comma 3, ovvero a provvedere, con sentenza, a norma dell’art. 129 cod. proc. pen., o, in alternativa, a sollevare conflitto di attribuzione. Peraltro, la pronuncia ex art. 129 del codice di rito gli imporrebbe una valutazione preliminare dell’ambito di applicazione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, come ridefinito dall’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003: donde il ritenuto carattere preliminare della questione di legittimità costituzionale rispetto ad ogni altra decisione, sia afferente alla proposizione del conflitto di attribuzione, sia alla applicazione dell’art. 129 cod. proc. pen.
Al riguardo, si rileva nella ordinanza che detta norma non si limita ad una semplice attuazione del richiamato art. 68 della Costituzione, estendendo, senza gli strumenti offerti dall’art. 138 della Costituzione, l’ambito di operatività della garanzia della immunità parlamentare ben oltre i limiti definiti dalla attuale formulazione del citato art. 68 della Costituzione, quali individuati dalla giurisprudenza costituzionale.
Il testo attuale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003, ad avviso del tribunale rimettente, indicando analiticamente, in aggiunta agli atti tipici espressivi dell’esercizio di funzioni parlamentari, quali disegni di legge, proposte di legge, emendamenti, interrogazioni, etc., una serie di ulteriori atti, quali atti di ispezione, di divulgazione, di critica e denuncia politica, ugualmente coperti dall’immunità anche se compiuti al di fuori del Parlamento quando risultino connessi alla funzione di parlamentare, individua il nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra moenia e le attività svolte in sede parlamentare non solo in tutte le ipotesi di sostanziale identità di significati, ma in tutti i casi di mero collegamento con la funzione di parlamentare, a prescindere da una specifica connessione con l’attività parlamentare.

8.2. — Il giudice esamina, quindi, la interrogazione indicata dalla Giunta delle autorizzazioni a procedere come quella alla quale il parlamentare V. S. si era ispirato nelle dichiarazioni rilasciate alla stampa per le quali si procede, rilevando che essa si riferisce a fatti specifici solo parzialmente coincidenti con il contenuto dell’articolo in questione. Pertanto, si rileva nella ordinanza, quelle stesse dichiarazioni contenute nell’articolo di stampa che, in base al consolidato orientamento interpretativo dell’art. 68, primo comma, della Costituzione fornito dalla Corte costituzionale, non rientrerebbero nella sfera di operatività di detta norma costituzionale, si potrebbero far rientrare nell’attuale previsione normativa dell’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003.
Il giudice a quo sospetta, poi, il contrasto della norma impugnata anche con gli artt. 3, 24 e 117 della Costituzione. Sotto il primo profilo, lamenta la irragionevole disparità di trattamento che la stessa introduce tra i soggetti che rivestono la qualità di parlamentare ed i comuni cittadini, trasformando di fatto quella eccezionale garanzia finalizzata alla tutela del libero esercizio delle funzioni parlamentari attraverso le opinioni espresse in una ingiustificata situazione di privilegio personale derivante esclusivamente dallo status di parlamentare. Quanto al denunciato contrasto con gli articoli 24 e 117 della Costituzione, esso viene ravvisato dal giudice a quo nella indebita compressione dell’esercizio del diritto costituzionalmente attribuito a tutti i cittadini, anche ai sensi dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi, diritto suscettibile di legittima compressione solo a fronte della esigenza di tutelare un preminente interesse di carattere generale, quale il libero esercizio delle funzioni parlamentari e non per salvaguardare attività che non ne costituiscono espressione.
8.3. — Infine, si osserva nella ordinanza che le questioni di legittimità costituzionale sollevate rilevano anche con riguardo alla posizione processuale dell’imputato G. C., dovendosi procedere alla trattazione congiunta delle due posizioni, in quanto l’accertamento della responsabilità del direttore del quotidiano ai sensi dell’art. 57 cod. pen. comporta la preliminare valutazione della ricorrenza degli estremi del reato presupposto, e, pertanto, nel caso di cui si tratta, un accertamento che non può prescindere dalla previa risoluzione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.

9. — Nel giudizio innanzi alla Corte, è intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la infondatezza della questione.Sotto il primo profilo, la difesa erariale ha sottolineato che la legge impugnata è entrata in vigore successivamente sia al fatto imputato al parlamentare V. S., commesso in data 31 dicembre 1998, sia alla deliberazione della Camera dei deputati del 27 maggio 2003, nei confronti della quale il rimettente non ha proposto conflitto di attribuzione, sollevando invece questione di legittimità costituzionale, ritenuta pregiudiziale rispetto alla decisione relativa alla eventuale proposizione del conflitto, oltre che a quella di procedere all’applicazione immediata dell’art. 129 cod. proc. pen. L’Avvocatura contesta tale pregiudizialità sia con riferimento all’ipotizzato conflitto di attribuzione, sul quale la pronuncia avrebbe dovuto essere resa con riguardo ai parametri di legittimità vigenti al 27 maggio 2003, sia rispetto all’applicazione dell’art. 129 cod. proc. pen., applicazione dovuta in assenza di una pronuncia costituzionale favorevole al potere ricorrente sul conflitto. La questione sollevata sarebbe, pertanto, inammissibile per difetto di rilevanza, tenuto anche conto che, alla data del 27 settembre 2003, data in cui è stata emessa la ordinanza di rimessione, il processo a quo si trovava già nella fase disciplinata dall’art. 3, comma 8, della legge n. 140 del 2003, ed il giudice rimettente non ha sollevato questione relativa a detto comma 8, da applicarsi per principio di diritto intertemporale, con la conseguenza che non vi sarebbe spazio per una impugnativa del comma 1 del medesimo art. 3.

9.1. — Nel merito, l’Avvocatura ritiene la questione non fondata, rilevando, per un verso, che la formulazione dell’ultima parte del comma 1 dell’art. 3 non si discosta né dagli insegnamenti della Corte costituzionale, né dall’art. 2, comma 3, dell’ultimo dei molti decreti-legge elencati nell’art. 8 della legge n. 140; per l’altro verso, che la specialità dell’art. 68, primo comma, della Costituzione esclude di per sé la utilizzabilità degli artt. 3 e 24 Cost., mentre incongruo sarebbe il richiamo all’art. 117 della Costituzione.

10. — Si è costituito nel giudizio il dott. Giancarlo Caselli, parte civile nel procedimento penale pendente presso il Tribunale di Bologna, che ha concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata, riportandosi alle argomentazioni svolte nella ordinanza di rimessione, ed in particolare soffermandosi sulla circostanza che l’art. 3 della legge n. 140 del 2003 detta una disciplina non già attuativa, ma estensiva della previsione dell’art. 68 Cost., là dove il bilanciamento tra il principio di autonomia ed indipendenza del Parlamento ed il diritto alla tutela giurisdizionale del soggetto offeso nell’onore e nella reputazione dalle dichiarazioni di un parlamentare non è stato affidato al legislatore ordinario, ma è stato effettuato una volta per tutte dal Costituente nel senso della prevalenza del primo qualora le opinioni siano espresse “nell’esercizio delle funzioni”. Tale nesso funzionale, avverte la difesa della parte, non può non richiedere una sostanziale identità di contenuto delle dichiarazioni rese extra moenia con quello delle attività parlamentari.
11. — Si è costituito in giudizio anche G.C., che ha concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata, riportandosi alle considerazioni formulate dal giudice rimettente, e richiedendo altresì la estensione, ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, della dichiarazione di illegittimità anche al comma 2 dell’art. 3 della legge n. 140 del 2003.
12. — Nella imminenza della udienza pubblica, la parte civile ha depositato memoria, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

Considerato in diritto

1.1. — Il Tribunale di Roma, IV sezione penale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), denunciandone il contrasto con gli artt. 68, primo comma, 24, primo comma, e 3 della Costituzione.

1.2. — Il giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Milano ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 1, 3, 4, 5 e 7, della legge 20 giugno 2003, n. 140, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.
1.3. — Il Tribunale di Bologna, I sezione penale, ha sollevato, su eccezione della parte civile e degli imputati, questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003, per contrasto con gli artt. 3, 68, primo comma, 24 e 117 della Costituzione (parametro, quest’ultimo, soltanto evocato).

1.4. — Secondo i rimettenti il denunciato articolo 3, comma 1, della citata legge, lungi dal limitarsi ad attuare l’art. 68, primo comma, della Costituzione, ne avrebbe modificato l’ambito applicativo. Nel prevedere che esso si applica anche “per ogni altra attività […] di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento”, il denunciato art. 3, comma 1, introdurrebbe nell’ordinamento una nozione di insindacabilità che la stessa Corte costituzionale, a partire dalle sentenze n. 10 e n. 11 del 2000, avrebbe rifiutato, osservando che la garanzia costituzionale verrebbe in tal modo a coprire dichiarazioni difficilmente determinabili a priori, del tutto slegate dalle procedure parlamentari tipiche e da quelle forme di controllo ad esse inerenti, tramite le quali si realizza il bilanciamento tra prerogative dell’istituzione parlamentare e tutela dell’individuo. Sarebbero violati – ad avviso dei giudici a quibus – pure l’art. 24 della Costituzione, giacché l’introduzione di una così ampia garanzia con una semplice legge ordinaria, anziché con legge costituzionale, determinerebbe una ingiustificata compressione dei diritti della persona offesa dal reato, e l’art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza.

2. — Le tre ordinanze in esame prospettano una questione di legittimità costituzionale sostanzialmente identica in riferimento a parametri costituzionali in larga misura coincidenti, sicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia.
3. — In via preliminare va accolta l’eccezione di inammissibilità prospettata dall’Avvocatura generale dello Stato in riferimento alla questione di costituzionalità dei commi 3, 4, 5 e 7 dell’art. 3 della legge n. 140 del 2003 sollevata dall’ordinanza del 1° luglio 2003 del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano. Ed invero il giudice rimettente, sollevando il dubbio di compatibilità della disciplina del comma 1 del predetto art. 3 con i parametri costituzionali evocati, afferma la rilevanza anche degli altri commi citati, che contengono norme procedurali, ma non fornisce motivazioni in ordine all’applicabilità in quella fase del giudizio delle suddette norme, che invece riguardano fasi processuali ulteriori.
Non possono viceversa essere accolte altre eccezioni di inammissibilità per difetto di rilevanza sollevate, nei tre giudizi, dalla difesa erariale, che prospetta il carattere “anticipato” della questione di costituzionalità del comma 1 del citato art. 3 rispetto all’ipotizzata instaurazione di un conflitto di attribuzione con la Camera competente, giacché in proposito va osservato che i giudici rimettenti erano chiamati, innanzi tutto, ad applicare nei rispettivi giudizi proprio quel comma della cui costituzionalità appunto dubitavano.

4. — Nel merito, la questione è infondata nei termini di seguito precisati.
La legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione, nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato) si può considerare, a parte l’art. 1 relativo appunto ai processi penali nei confronti delle “alte cariche dello Stato”, in continuità ideale con la serie ininterrotta di 19 decreti-legge in materia di attuazione dell’art. 68 della Costituzione, emanati tra il 1993 ed il 1996 e mai convertiti, e dei quali, non a caso, la stessa legge convalida gli atti e fa salvi gli effetti ed i rapporti giuridici sorti medio tempore. Come è noto, il primo di tali decreti fu emanato il 15 novembre 1993, e cioè subito dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3 (Modifica dell’articolo 68 della Costituzione), con la quale, in particolare, fu abolita l’autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Parlamento. La modifica costituzionale così operata fu appunto immediatamente seguita dal citato decreto-legge 15 novembre 1993, n. 455, che avrebbe dovuto, secondo il Governo, “assicurare che la norma costituzionale fosse prontamente accompagnata da disposizioni atte a disegnarne le modalità operative”.
Si può quindi ritenere che il predetto decreto-legge – e anche gli altri che seguirono – abbiano avuto la finalità di dettare una disciplina per dare attuazione, essenzialmente sul piano processuale, al nuovo disposto dell’art. 68 della Costituzione, attraverso l’istituzione della c.d. “pregiudizialità parlamentare”, che imponeva al giudice di dichiarare, in ogni stato e grado del processo, l’improcedibilità del giudizio in caso di evidente applicabilità del primo comma dell’art. 68, mentre, in tutti gli altri casi, faceva obbligo al giudice di sospendere il giudizio e trasmettere gli atti alla Camera competente a decidere. I criteri che in proposito venivano seguiti nella prassi parlamentare denotavano una chiara propensione ad estendere l’applicazione della prerogativa, in un primo momento, agli atti preparatori e conseguenziali rispetto a quelli tipici e successivamente all’intera attività lato sensu politica dei singoli membri del Parlamento, in base ad ipotesi di collegamento con un determinato “contesto politico”.
Nonostante l’ampiezza dei canoni valutativi elaborati dagli organi parlamentari, in due dei più recenti decreti-legge della serie, ossia quello n. 116 del 12 marzo 1996 e quello n. 555 del 23 ottobre dello stesso anno, si è proceduto, pur facendo comunque salvo “ogni altro atto parlamentare”, ad una dettagliata catalogazione di atti parlamentari tipici, con l’aggiunta delle “attività divulgative connesse, pur se svolte fuori del Parlamento”, al fine di assicurare a tali atti l’immediata applicazione, da parte del giudice, dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, con conseguente improcedibilità del relativo giudizio, mentre in caso di dubbio il giudice, o anche lo stesso parlamentare, dovevano investire direttamente la Camera competente alla decisione. Infine, dopo alcune proposte di legge non approvate nel corso delle precedenti legislature, si è pervenuti nel 2003 al varo della legge in esame, il cui art. 3, riproducendo un emendamento approvato da una sola Camera in sede di conversione del citato decreto-legge n. 116 del 1996 e reintroducendo la pregiudizialità parlamentare, dispone che il giudice debba in ogni caso applicare l’art. 68, primo comma, riguardo ai medesimi atti parlamentari, già indicati dai precedenti decreti-legge, nonché riguardo ad “ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento”.

5. — Si tratta di una disposizione legislativa che, anche questa volta, nonostante la nuova, più ampia formulazione lessicale, può considerarsi di attuazione, e cioè finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo sul piano processuale il disposto dell’art. 68, primo comma. Ed invero le attività analiticamente indicate possono non essere esaustive del concetto di funzione parlamentare, ma costituiscono comunque un’ulteriore forma di specificazione, rispetto a quella dei citati decreti-legge del 1996, ai fini della loro riconduzione nella sfera di applicabilità processuale dell’art. 68, primo comma, e comunque esse non fuoriescono dal campo materiale dello stesso articolo, dal momento che il legislatore stabilisce espressamente che tutte le attività indicate debbono comunque, anche se espletate fuori del Parlamento, essere connesse con l’esercizio della funzione propria dei membri del Parlamento, in conformità appunto con il primo comma dell’art. 68.
Proprio in base a questa formulazione si può ritenere che con la norma in esame il legislatore non innovi affatto alla predetta disposizione costituzionale, ampliandone o restringendone arbitrariamente la portata, ma si limiti invece a rendere esplicito il contenuto della disposizione stessa, specificando, ai fini della immediata applicazione dell’art. 68, primo comma, gli “atti di funzione” tipici, nonché quelli che, pur non tipici, debbono comunque essere connessi alla funzione parlamentare, a prescindere da ogni criterio di “localizzazione”, in concordanza, del resto, con le indicazioni ricavabili al riguardo dalla giurisprudenza costituzionale in materia.
Nel raffrontare peraltro la disposizione legislativa censurata al parametro costituzionale il compito più problematico che si presenta a questa Corte è proprio quello di definire una volta per tutte ed in modo esaustivo l’ambito precettivo dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, ossia il contenuto della prerogativa parlamentare in esso prevista, che segna i confini oltre i quali la giurisdizione non può spingersi. L’art. 68 contiene infatti principi che presiedono alla garanzia delle attribuzioni delle Camere e dell’autorità giudiziaria contro reciproche interferenze e, al contempo, sono preordinati alla tutela di beni costituzionali potenzialmente confliggenti, i quali, per coesistere, debbono essere di volta in volta contemperati per essere resi tra loro compatibili: da un lato l’autonomia delle funzioni parlamentari come area di libertà politica delle Assemblee rappresentative; dall’altro la legalità e l’insieme dei valori costituzionali che in essa si puntualizzano (eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, eguale tutela giurisdizionale e diritto di agire e di difendersi in giudizio, ecc.) (cfr. sentenza n. 379 del 1996).
Un’esigenza di questo tipo è avvertita anche nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, come dimostrano, in particolare, le decisioni 30 gennaio 2003 sui ricorsi n. 40877/98 e n. 45649/99, secondo le quali l’assenza di un chiaro legame tra l’opinione espressa e l’esercizio di funzioni parlamentari postula una interpretazione stretta della proporzionalità esistente tra il fine perseguito ed i mezzi impiegati, specialmente nei casi in cui, sulla base della natura asseritamente politica della dichiarazione contestata, venga negato il diritto del soggetto leso di agire in giudizio.
Nella giurisprudenza costituzionale non mancano, in relazione ai conflitti di attribuzione cui dà luogo l’art. 68, primo comma, indirizzi che esprimono la tensione incessante verso la razionalizzazione di moduli di giudizio atti a garantire stabilità di valutazioni in ordine alla garanzia in oggetto, ma nessuno di essi può dirsi, in ragione dell’inscindibile legame tra conflitto e singola fattispecie, espressivo di una ratio decidendi così piena ed esauriente da potere essere prolungata fino alle sue estreme conseguenze, così da definire per suo tramite, in positivo, l’intero contenuto precettivo dell’art. 68, primo comma, e delle contrapposte istanze in esso rappresentate. E’ vana, insomma, la pretesa di cristallizzare una regola di composizione del conflitto tra principi costituzionali che assumono configurazioni di volta in volta diverse e richiedono soluzioni non riducibili nei rigidi limiti di uno schema preliminare di giudizio.
Meno disagevole è invece la definizione in negativo dei rispettivi ambiti di competenza delle Camere e dell’autorità giudiziaria; l’identificazione del confine oltre il quale nessuna interpretazione e nessuno schema di soluzione del conflitto potrebbero spingersi, se si ha riferimento all’art. 68 nella sua inequivoca testualità. Da esso si trae pianamente la vera costante di tutte le decisioni di merito sui conflitti: non qualsiasi opinione espressa dai membri delle Camere è sottratta alla responsabilità giuridica, ma soltanto le opinioni espresse “nell’esercizio delle funzioni”. Nonostante le evoluzioni subite, nel tempo, nella giurisprudenza di questa Corte, è enucleabile un principio, che è possibile oggi individuare come limite estremo della prerogativa dell’insindacabilità, e con ciò stesso delle virtualità interpretative astrattamente ascrivibili all’art. 68: questa non può mai trasformarsi in un privilegio personale, quale sarebbe una immunità dalla giurisdizione conseguente alla mera “qualità” di parlamentare. Per tale ragione l’itinerario della giurisprudenza della Corte si è sviluppato attorno alla nozione del c.d. “nesso funzionale”, che solo consente di discernere le opinioni del parlamentare riconducibili alla libera manifestazione del pensiero, garantita ad ogni cittadino nei limiti generali della libertà di espressione, da quelle che riguardano l’esercizio della funzione parlamentare.
Certamente rientrano nella sfera dell’insindacabilità tutte le opinioni manifestate con atti tipici nell’ambito dei lavori parlamentari, mentre per quanto attiene alle attività non tipizzate esse si debbono tuttavia considerare “coperte” dalla garanzia di cui all’art. 68, nei casi in cui si esplicano mediante strumenti, atti e procedure, anche “innominati”, ma comunque rientranti nel campo di applicazione del diritto parlamentare, che il membro del Parlamento è in grado di porre in essere e di utilizzare proprio solo e in quanto riveste tale carica (cfr. sentenze n. 56 del 2000, n. 509 del 2002 e n. 219 del 2003). Ciò che rileva, ai fini dell’insindacabilità, è dunque il collegamento necessario con le “funzioni” del Parlamento, cioè l’ambito funzionale entro cui l’atto si iscrive, a prescindere dal suo contenuto comunicativo, che può essere il più vario, ma che in ogni caso deve essere tale da rappresentare esercizio in concreto delle funzioni proprie dei membri delle Camere, anche se attuato in forma “innominata” sul piano regolamentare. Sotto questo profilo non c’è perciò una sorta di automatica equivalenza tra l’atto non previsto dai regolamenti parlamentari e l’atto estraneo alla funzione parlamentare, giacché, come già detto, deve essere accertato in concreto se esista un nesso che permetta di identificare l’atto in questione come “espressione di attività parlamentare” (cfr. sentenze n. 10 e n. 11 del 2000, n. 379 e n. 219 del 2003).
E’ in questa prospettiva che va effettuato lo scrutinio della disposizione denunciata. Le attività di “ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica” che appunto il censurato art. 3, comma 1, riferisce all’ambito di applicazione dell’art. 68, primo comma, non rappresentano, di per sé, un’ipotesi di indebito allargamento della garanzia dell’insindacabilità apprestata dalla norma costituzionale, proprio perché esse, anche se non manifestate in atti “tipizzati”, debbono comunque, secondo la previsione legislativa e in conformità con il dettato costituzionale, risultare in connessione con l’esercizio di funzioni parlamentari. E’ appunto questo “nesso” il presidio delle prerogative parlamentari e, insieme, del principio di eguaglianza e dei diritti fondamentali dei terzi lesi.
Così intesa la disposizione censurata si sottrae ai vizi di legittimità addebitati: essa, come già osservato, non elimina affatto il nesso funzionale e non stabilisce che ogni espressione dei membri delle Camere, in ragione del rapporto rappresentativo che li lega agli elettori, sia per ciò solo assistita dalla garanzia dell’immunità. E’ pertanto nella dimensione funzionale che le dichiarazioni in questione possono considerarsi insindacabili: “garanzia e funzione sono inscindibilmente legate fra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica” (sentenza n. 219 del 2003). Né, d’altra parte, ai fini dell’insindacabilità, la prospettata necessità della connessione tra attività di critica o di denuncia politica e atti di funzione parlamentare può essere inficiata dalla precisazione che tali attività possano essere state espletate “anche fuori del Parlamento”. Tale precisazione, infatti, nulla aggiunge a quanto ormai è acquisito al patrimonio giurisprudenziale di questa Corte, che non ha mai limitato la garanzia alla sede parlamentare, giacché il criterio di delimitazione dell’ambito della prerogativa non è quello della “localizzazione” dell’atto, ma piuttosto, come già detto, quello funzionale, cioè riferibile in astratto ai lavori parlamentari (cfr. sentenza n. 509 del 2002). Solo a queste condizioni l’opinione così manifestata e così qualificata può essere considerata insindacabile anche quando dia luogo a forme di divulgazione e riproduzione al di fuori dell’ambito delle attività parlamentari (cfr. sentenze n. 10, n. 11 e n. 320 del 2000).
In definitiva, alla luce delle considerazioni che precedono, la prospettata questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003 appare infondata.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 68, primo comma, e 117 della Costituzione, rispettivamente dal Tribunale di Roma, IV sezione penale, dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano e dal Tribunale di Bologna, I sezione penale, con le ordinanze indicate in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 3, 4, 5 e 7, della predetta legge 20 giugno 2003, n. 140, sollevata dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Carlo MEZZANOTTE e Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattori
Depositata in Cancelleria il 16 aprile 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/4/2004 n.120 proviene da Giustamm.

Pres. Corsaro, Est. Fantini;
Comune di Castelnuovo di Garda (Avv. Girardini) c. Ministero delle Infrastrutture; C.I.P.E.; Ministero dell’Ambiente; Ministero per i Beni e le Attività Culturali; Rete Ferroviaria Italiana R.F.I. S.p.A. (Avv. Medugno); Regione Veneto (Avv. Morra e Manzi); Provincia di Verona; Italfer S.p.A. e T.A.V. S.p.A

in tema di conferenza di servizi in materia di LL.PP., nelle more dello speciale procedimento delineato dal D.lgs 190/02, il progetto preliminare non è autonomamente impugnabile poiché è privo di effettualità esterna

1. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi in materia di LL.PP. ex art.14 bis, II comma, L.241/90 come modificato dalla L.340/00 – Natura giuridica.

2. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi in materia di LL.PP. – Progetto redatto antecedentemente alla legge obiettivo 443/2001 con successiva emanazione del D.lgs.190/2002 – Regime transitorio – Opzione per l’avvio delle procedure previste dal D.lgs. 190/02 – Carattere autonomo e lesivo del progetto preliminare ai fini della sua impugnazione – Esclusione prima dell’approvazione ad opera del C.I.P.E.

1. La conferenza di servizi in materia di lavori pubblici di cui all’art. 14 bis, II comma, della legge 7/8/1990, n.242 (nel testo sostituito dall’art.10 della legge 24/11/200, n.340) ha ad oggetto progetti preliminari e ad essa non sono applicabili i paradigmi della conferenza di servizi istruttoria o di quella decisoria.
2. In riferimento ad un progetto redatto antecedentemente alla legge obiettivo 190/02, qualora il soggetto aggiudicatore abbia optato per la procedura ivi contemplata, l’innesto della nuova disciplina sul pregresso regime procedimentale, giustifica la richiesta di conclusione della conferenza di servizi e conferma, altresì, il carattere non autonomo del progetto che pertanto è privo del requisito della lesività ai fini della sua eventuale impugnazione. A tal fine occorrerà attendere l’approvazione ad opera del C.I.P.E.

Con commento dell’Avv. Stefano Tarullo Conferenza di servizi e “grandi opere”: il T.A.R. del Lazio velocizza … l’alta velocità”

In tema di conferenza di servizi in materia di LL.PP., nelle more dello speciale procedimento delineato dal D.lgs 190/02, il progetto preliminare non è autonomamente impugabile poiché è privo di effettualità esterna

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Composto dai Magistrati: Francesco CORSARO – Presidente; Silvestro Maria RUSSO – Componente; Stefano FANTINI – Componente relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6485 del 2003 Reg. Gen. proposto dal
Comune di Castelnuovo del Garda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dallo Avv. Rosa Maria Ghirardini ed elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Eleonora Fonseca Pimentel n. 2, presso lo studio dell’Avv. Michele Costa;

CONTRO

– Ministero delle Infrastrutture, in persona del Ministo pro tempore;
– C.I.P.E., in persona del legale rappresentante pro tempore;
– Ministero dell’Ambiente, in persona del Ministro pro tempore;

– Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore;
tutti rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono pure legalmente domiciliati, alla Via dei Portoghesi n. 12;

– Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Medugno, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Panama n. 12;
– Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Romano Morra e Luigi Manzi, presso il secondo dei quali è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Confalonieri n. 5;
– Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

– Italferr S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

– T.A.V. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
– del verbale della conferenza di servizi del 19/12/2002 relativa al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, notificato al Comune di Castelnuovo del Garda in data 15/4/2003 prot. n. 7282;

– della deliberazione del C.I.P.E. del 21/12/2001, n. 121 con cui l’opera ferroviaria relativa al quadruplicamento veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, è stata inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche;
– per quanto occorrere possa, di ogni altro provvedimento conseguente e/o connesso ai provvedimenti impugnati;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministeri intimati, della R.F.I. – Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., nonché della Regione Veneto;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 25.3.2004, il Primo Ref. Stefano Fantini;
Udito l’Avv. Ghirardini per il ricorrente, l’Avv. Medugno per la Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., l’Avv. Manzi per la Regione Veneto, nonchè l’Avv. dello Stato Linda per le Amministrazioni statali;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Con atto notificato nei giorni 11/6/03 e seguenti e depositato il successivo 23/6 il Comune di Castelnuovo del Garda ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, concernenti il progetto relativo al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Venezia, ed in particolare la tratta Milano – Verona, chiedendone l’annullamento.

Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2365; art. 1 della legge 3/1/1978, n. 1; violazione dell’art. 25 della legge n. 210/1985 e dell’art. 14, comma IV bis, della legge n. 359/92, degli artt. 3 e 16 del D.lgs. 20/8/2002, n. 190. Eccesso di potere per sviamento, violazione di principi costituzionali in tema di buona amministrazione.
La decisione di realizzare in Italia un sistema di linee ferroviarie ad alta velocità risale al D.M. 30/4/1990, approvativo del piano di ristrutturazione e sviluppo dell’allora Ente Ferrovie dello Stato; nel 1991 veniva istituita la Treno Alta Velocità (TAV) S.p.a., partecipata dalle Ferrovie dello Stato, concessionaria della progettazione, costruzione e sfruttamento economico del sistema alta velocità; contemporaneamente ad Italferr veniva assegnato il coordinamento e l’alta vigilanza sul programma.
Il progetto di massima della linea Torino – Venezia veniva approvato dal D.G. delle Ferrovie dello Stato con deliberazione 30/6/1992, n. 463, da cui principiò un complesso procedimento nel quale sono stati coinvolti l’Amministrazione statale, le Regioni, e gli enti locali.
A seguito di un iniziale parere negativo della Regione Veneto, veniva adottato un progetto di variante, sul quale la Commissione Tecnica Regionale esprimeva parere interlocutorio per la sub – tratta Milano – Verona ed invece positivo per la sub – tratta Padova – Mestre.
Questo secondo progetto veniva approvato, nell’ambito di apposita conferenza di servizi, in data 19/10/98.
Per la sub – tratta Milano – Verona il progetto veniva integrato con le indicazioni espresse dalla verifica parlamentare, e dal documento di indirizzo del Tavolo istituzionale, istituito con D.M. 46/T, al quale hanno preso parte i Comuni di Peschiera del Garda, Sona e Castelnuovo del Garda.
Il Ministro dei Trasporti e della Navigazione con decreto 10/10/2000 indiceva la conferenza di servizi per l’approvazione del progetto dell’opera, alla quale venivano invitate, tra gli altri, la Regione Veneto, nonché le Province ed i Comuni interessati.
Detta conferenza è stata richiesta dalla R.F.I. S.p.a. per le determinazioni di conclusione del procedimento; in seno alla stessa sono state acquisite le manifestazioni di assenso al progetto da parte dei partecipanti, appunto allo scopo di pervenire alla approvazione dello stesso, seppure a maggioranza.
Si tratta dunque di una conferenza di servizi decisoria, e non già meramente istruttoria, seppure innestata nel nuovo contesto ordinamentale, caratterizzato dalla sopravvenuta normativa di cui alla c.d. “legge obiettivo”, che attribuisce solamente al C.I.P.E. l’approvazione del progetto di infrastrutture strategiche.
Deve dunque ritenersi che si tratti di un progetto definitivo, e non già preliminare, che trova la sua giustificazione nel fatto che la stessa legge obiettivo consente, in caso di progetti già oggetto di procedure autorizzatorie e di valutazione di impatto ambientale, di proseguire e concludere la procedura in corso, in alternativa alla richiesta di interruzione della procedura.
La circostanza per cui R.F.I. S.p.a. abbia richiesto al Ministero delle Infrastrutture la convocazione della sessione conclusiva della conferenza di servizi va interpretata come intendimento di proseguire e concludere la procedura secondo la normativa previgente, onde pervenire all’approvazione di un progetto definitivo.
Ne consegue che il progetto approvato dalla sessione conclusiva della conferenza di servizi deve qualificarsi come progetto esecutivo della sub tratta Milano – Verona, in quanto tale richiedente la fissazione dei termini iniziali e conclusivi per i lavori e le espropriazioni, secondo quanto prescritto in via generale dall’art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2359.
La fissazione di questi termini deve infatti avvenire nell’atto avente ex lege valore di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, e quindi nell’atto in cui è stato approvato il progetto di opere pubbliche.

2) Violazione dell’art. 6 della legge n. 349/1986 e del D.P.C.M. n. 377/1988. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento che impongono la scelta delle soluzioni più economiche e di minore impatto sull’ambiente. Stravolgimento dei fatti, istruttoria carente ed insufficiente; ingiustizia grave e manifesta;
violazione di circolari ed eccesso di potere.
La costruzione della linea ad alta velocità è in grado di produrre rilevanti modificazioni dell’ambiente ai sensi dell’art. 6 della legge n. 349/86.
Il D.P.C.M. n. 377/88, all’art. 2, prevede che il proponente presenti, unitamente al progetto di massima, uno studio di impatto ambientale che valuti le principali alternative prese in esame, e si dia carico di descrivere i dispositivi di eliminazione e risarcimento dei danni all’ambiente con riferimento alle scelte progettuali, alle migliori tecniche disponibili, agli aspetti tecnici ed economici.
Per una grande opera, di importanza strategica, come quella in esame, le scelte di tracciato devono necessariamente scaturire dal confronto di molteplici alternative.

3) Violazione dell’art. 6 della legge n. 349/86 e dell’art. 2 del D.P.C.M. 27/12/1988, n. 377. Difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 14 quater della legge n. 241/90. Violazione del D.P.R. 21/12/1999, n. 554. Eccesso di potere.
E’ mancato nella procedura in esame un vero e proprio studio di impatto ambientale, con violazione altresì della prescrizione dell’art. 14 quater della legge n. 241/90, che prevede la pubblicazione nella G.U. e su di un quotidiano a diffusione nazionale del provvedimento finale e dell’estratto della predetta valutazione di impatto ambientale.
L’art. 18 del D.P.R. n. 554/99 prevede inoltre che il progetto preliminare debba essere composto, oltre che dalla relazione illustrativa e tecnica, anche da uno studio di prefattibilità ambientale, che ha lo scopo di ricercare le condizioni che consentano un miglioramento della qualità ambientale e paesaggistica dell’intervento pubblico.
Al contestato progetto approvato in sede di conferenza di servizi non è stato peraltro allegato alcuno studio di prefattibilità ambientale, il quale avrebbe accertato che la soluzione progettuale adottata risulta del tutto insostenibile per il territorio del Comune di Castelnuovo del Garda.

4) Violazione dell’art. 10 della legge 17/2/1981, n. 17, dell’art. 1 del D.P.R. 10/8/1988, n. 377, della legge n. 241/90, e del D.P.C.M. n. 377/88. Abuso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento.
Alla stregua della normativa epigrafata i tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza devono essere sottoposti alla procedura di valutazione dell’impatto ambientale; nel caso di specie non è dato sapere se esistano studi di impatto ambientale relativi al territorio interessato e comunque se siano state identificate misure di salvaguardia del territorio.

5) Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria, del travisamento dello stato dei luoghi; ulteriore eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; violazione dei principi costituzionali in tema di buona amministrazione.
Una puntuale verifica dello stato dei luoghi avrebbe suggerito l’adozione di soluzioni diverse sotto il profilo tecnico, e meno invasive.
Inoltre la scelta contestata doveva essere quanto meno accompagnata da un’adeguata motivazione, che tenesse conto degli interessi coinvolti nella realizzazione di un’opera di tale importanza.
Nella conferenza di servizi del 19/12/02 è stato presentato un progetto della linea che non ha tenuto in alcuna considerazione le alternative prospettate dai Comuni interessati al passaggio della tratta ed organizzati in un organismo associativo, denominato Conferenza Permanente.

6) Violazione dell’art. 73 della Costituzione.
In data 21/12/2001 veniva approvato da parte del C.I.P.E. il programma delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi, ai sensi dell’art. 1, I comma, della legge n. 443/01.
In pari data è stata promulgata la legge n. 443/01, di delega al Governo per la individuazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.
Risulta dunque evidente che il C.I.P.E. ha operato in carenza assoluta di potere, ed in violazione dell’art. 73 della Costituzione, in quanto, al momento in cui è stata adottata la deliberazione, la legge n. 443/01, benché promulgata, non era ancora entrata in vigore, sì che il C.I.P.E. non aveva alcun potere di inserire l’opera nel documento di programmazione economica.

7) Violazione degli artt.5, 118 e 128 della Costituzione in tema di principi di autonomia dei Comuni; violazione del principio di buon andamento e legalità di cui all’art. 97 della Costituzione per essere i Comuni enti esponenziali degli intreressi della Comunità locale; violazione dell’art. 32 della Costituzione per mancata ponderazione degli interessi pubblici ambientali.
L’art. 1, I e II comma, della legge n. 443/01 viola gli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione ed è dunque illegittimo.
La legge obiettivo ha infatti esautorato i Comuni dal potere interferire sulle scelte progettuali dell’opera strategica, benché la stessa incida proprio sul territorio comunale, violando in tale modo le norme costituzionali che promuovono le autonomie locali ed il maggiore decentramento amministrativo.
Si sono costituite in giudizio la Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., le Amministrazioni statali intimate, nonché la Regione Veneto, eccependo la inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto esperito avverso il verbale di una conferenza di cervizi meramente istruttoria, priva di contenuto decisorio, oltre che per tardività, nonché avverso la delibera CIPE, atto con pura valenza programmatoria, e comunque la sua infondatezza nel merito.
All’udienza del 25/3/2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del gravame per carenza di interesse sollevata dalle resistenti Amministrazioni statali e Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. nella considerazione della natura istruttoria della conferenza di servizi “per la valutazione del progetto relativo al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona”, di cui è stato in via principale impugnato il verbale relativo alla sessione conclusiva del 19/12/02, redatto il successivo 6/3/03, e della natura meramente programmatoria della delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121, con cui l’opera ferroviaria in questione è stata inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche.
L’eccezione è fondata, e meritevole pertanto di positiva valutazione.
Appare dirimente, ai fini del decidere, l’enucleazione della esatta natura giuridica della conferenza di servizi in questione.
Al riguardo, il Comune ricorrente muove dall’assunto che si verta al cospetto di una conferenza di servizi decisoria, e che il progetto della sub – tratta Milano – Verona abbia natura definitiva, ed anzi esecutiva.
La tesi non appare al Collegio condivisibile sotto molteplici aspetti.
Con riguardo anzitutto alla natura del progetto, oggetto della conferenza, è bene ricordare come, a termini della normativa vigente (ed in particolare della disciplina generale contenuta nell’art. 16 della legge 11/2/1994, n. 109), i tre livelli della progettazione si differenziano, dal punto di vista contenutistico, per il fatto che il progetto preliminare “definisce” le caratteristiche dei lavori e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta prospettata, mentre il progetto definitivo “individua” compiutamente i lavori da realizzare e quello esecutivo “determina” in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo, consentendo l’eseguibilità dell’opera.
Nel caso di specie il progetto, per quanto è dato desumere dalla documentazione acquisita agli atti processuali, si caratterizza come progetto preliminare, atteso che nello stesso, anche a volere prescindere dal nomen iuris utilizzato, si dà conto delle ragioni della scelta, delle esigenze da soddisfare e delle valutazioni economiche alla stessa sottese, assumendo dunque un contenuto precipuamente programmatico – economico. Manca, al contrario, quel contenuto eminentemente tecnico che caratterizza, in un nesso di logica conseguenzialità, le fasi più avanzate del processo progettuale.
D’altra parte, la conferma della natura di progetto preliminare si rinviene anche sul piano del diritto positivo, in quanto la conferenza di servizi in materia di lavori pubblici, di cui all’art. 14 bis, II comma, della legge 7/8/1990, n. 241 (nel testo sostituito dall’art. 10 della legge 24/11/2000, n. 340) ha ad oggetto, per l’appunto, progetti preliminari.
Tale constatazione offre lo spunto per introdurre il problema specifico della natura di siffatta conferenza di servizi, i cui esiti sono stati impugnati in questa sede.
In punto di fatto sembra al Collegio utile, seppure brevemente, ricordare che la seduta conferenziale del 19/12/02 è stata richiesta al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti da R.F.I. S.p.a. con nota in data 8/11/02, nella quale si sollecita la chiusura della conferenza di servizi istruttoria (aperta in data 30/10/00) con la definizione del tracciato della linea e delle relative connessioni alla rete esistente, “per poter procedere, senza soluzione di continuità, alla approvazione dell’intero progetto preliminare, completo della V.I.A., secondo le procedure previste dalla legge obiettivo”.
Nel verbale emerge altresì la peculiare collocazione della conferenza, indetta ai sensi della normativa ordinaria, e poi confluita, in ragione della materia trattata, nell’ambito di applicazione della c.d. legge obiettivo, in quanto l’opera ferroviaria risulta inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche approvato con delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121.
A pagina 3 del verbale viene apertis verbis chiarito che “le Amministrazioni presenti in conferenza sono chiamate ad esprimersi su relativi aspetti del progetto preliminare, mediante la definizione del tracciato e l’eventuale indicazione di condizioni per ottenere, nelle successive fasi di approvazione del progetto, gli occorrenti assensi, nulla osta, pareri ed autorizzazioni”, e che “… per le successive fasi di approvazione dell’intervento, si seguiranno le procedure individuate dal D.lgs. 20/8/2002, n. 190”; i medesimi concetti risultano poi ribaditi dal Presidente della conferenza a pagina 13 del verbale.
A conclusione del resoconto della conferenza di servizi vi è un’elencazione dei soggetti pubblici (o gestori di servizi pubblici) che hanno prestato il proprio assenso al progetto, di quelli che, al contrario, hanno espresso parere negativo, ed, ancora, di quelli che hanno formulato osservazioni e prescrizioni sul progetto stesso, senza che sia indicata alcuna determinazione (anche a maggioranza) di conclusione del procedimento.
Ciò consente, ad avviso del Collegio, di inferire, con sufficiente grado di certezza, la natura istruttoria della conferenza di servizi in esame, atteggiantesi alla stregua di modulo di concentrazione rituale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, e dunque di (modulo di) semplificazione procedimentale.
L’analisi della fattispecie in esame si è resa necessaria per risolvere residuali dubbi ermeneutici, derivanti dalle specificità della conferenza di servizi in materia di lavori pubblici, alla quale non sembrano direttamente applicabili i paradigmi della conferenza istruttoria o di quella decisoria.
Ed infatti dalla lettura degli artt. 14 bis e seguenti della legge generale sul procedimento amministrativo emerge che la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.
In altri termini, questa conferenza di servizi, nel modello prefigurato dal legislatore, sembra assumere una valenza predecisoria, perché, seppure nella stessa non viene adottata una decisione finale, purtuttavia sono enucleate le condizioni al ricorrere delle quali le Amministrazioni partecipanti presteranno l’assenso al progetto definitivo.
Non può peraltro dubitarsi, alla stregua del contenuto del verbale impugnato, che nella fattispecie concreta in esame la conferenza di servizi abbia solo natura istruttoria, e non concreti la previsione di cui all’ultimo comma del già citato art. 14 bis della legge 7/8/1990, n. 241.
Né ciò vale ad evidenziare una difformità della conferenza rispetto al referente normativo, profilo indirettamente evocato da patte ricorrente, dovendosi tenere conto dello ius superveniens rappresentato dalla legge 21/12/2001, n. 443 (delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio dell’attività produttiva) e dal relativo decreto di attuazione, di cui al D.lgs. 20/8/2002, n. 190, applicabili in quanto il progetto in esame è stato inserito, come già precisato, nel primo programma delle infrastrutture strategiche con deliberazione del C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121.
Ora, con riferimento proprio ad un progetto sorto antecedentemente alla legge obiettivo, e che sulla base della normativa all’epoca vigente sia stato oggetto di procedura autorizzativa, approvativa o di valutazione di impatto ambientale, l’art. 16, II comma, del D.lgs. n. 190/02, dettando una disciplina transitoria, prevede che “i soggetti aggiudicatori possono richiedere l’interruzione della medesima procedura optando per l’avvio unitario delle procedure disciplinate dal presente decreto legislativo, ovvero proseguire e concludere la procedura in corso. Ai fini del compimento delle procedure di cui al presente decreto legislativo, possono essere utilizzate quali atti istruttori le risultanze delle procedure anche di conferenza di servizi già compiute ovvero in corso”.
Nella vicenda che qui ci occupa, come si evince, ancora una volta, dalla lettura dell’impugnato verbale, il soggetto aggiudicatore ha optato per l’applicazione della procedura di cui al D.lgs. n. 190/02, con acquisizione peraltro nel nuovo contenitore procedimentale di tutti gli atti istruttori compiuti, anche in sede di conferenza di servizi, in ossequio non solo ad evidenti ragioni di economia procedimentale, ma anche al principio di conservazione dei valori giuridici.
L’innesto della nuova disciplina sul pregresso regime procedimentale viene da una parte a giustificare la richiesta di R.F.I. S.p.a. di concludere la conferenza di servizi, ma anche a confermare ulteriormente il carattere inautonomo, e dunque privo del requisito della lesività, del progetto relativo alla tratta ferroviaria Milano – Verona, contestato con il presente ricorso.
Ed invero, prescindendo da ogni valutazione attinente al merito della controversia (e dunque anche alla valutazione di impatto ambientale, sulla quale si indirizzano plurime censure), occorre considerare che l’art. 3 del D.lgs. n. 190/02, nel disciplinare il progetto preliminare, oltre a scandire i tempi della sua presentazione rispetto al momento di approvazione del programma, e ad evidenziare un notevole arricchimento contenutistico del progetto preliminare rispetto a quanto previsto dalla legge – quadro (anche con riferimento alla previsione di uno specifico studio di impatto ambientale, che lo deve corredare), per quanto qui rileva, al quinto comma (ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte costituzionale con la recente sentenza 1/10/2003, n. 303), stabilisce che il progetto preliminare è approvato dal C.I.P.E., il quale decide a maggioranza, con il consenso, ai fini dell’intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni e province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera.
Ciò significa che il progetto preliminare cui fa riferimento il verbale impugnato non è ancora stato approvato, e si trova nella fase istruttoria delineata dal quarto comma dell’art. 3 del D.lgs n. 190/02.
Ora, è noto come in giurisprudenza sia dibattuta la impugnabilità o meno della delibera di approvazione del progetto preliminare di opera pubblica, e può forse ritenersi che tale questione, almeno con riferimento al progetto preliminare delle grandi opere, meriti una soluzione positiva, in considerazione dei significativi effetti che ne conseguono (in primis, l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e l’intesa Stato – Regioni sulla sua localizzazione, ai fini urbanistici ed edilizi, secondo quanto disposto dal comma VII dello stesso art. 3).
Ma non appare dubbio al Collegio, anche in considerazione della complessa disciplina della fase dell’istruttoria (di cui è dominus il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) e dell’ approvazione del progetto preliminare delineata dall’art. 3, commi IV e seguenti, del D.lgs. n. 190, che il progetto, prima della sua approvazione, non è autonomamente impugnabile, non potendosi considerare ex se immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che risultano destinatari dell’attività amministrativa, in quanto privo di effettualità esterna.
Appare opportuno allo scopo considerare che le norme suindicate prevedono che il Ministero delle Infrastrutture raccolga le valutazioni rese dalle Amministrazioni coinvolte, e, ove necessario, acquisisca il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, o di altra commissione consultiva competente; la proposta successivamente formulata dal Ministero delle Infrastrutture al C.I.P.E. non si limita a recepire le indicazioni provenienti dalla singole Amministrazioni, ma si configura come proposta autonoma, frutto di una ponderazione comparativa (preliminare) di quanto sostenuto dalle altre Amministrazioni.
In definitiva, l’impugnativa del verbale della conferenza di servizi del 19/12/02 appare inammissibile per carenza di interesse a ricorrere, concernendo un atto meramente istruttorio, preparatorio ed endoprocedimentale, e non approvativo del progetto preliminare della tratta ferroviaria Milano – Verona.
Per quanto concerne poi l’impugnativa, in via cumulativa, della deliberazione del C.I.P.E. n. 121/01, di inclusione dell’opera nel primo programma di infrastrutture strategiche, occorre considerare anzitutto la sua valenza programmatoria; inoltre, anche a prescindere dalla valutazione dei profili di tempestività del ricorso in parte qua (la delibera è stata pubblicata nell G.U. del 21/3/02), non può essere trascurata la circostanza per cui il Comune, come si evince anche dalla posizione assunta nella conferenza di servizi, oltre che dalle allegazioni contenute negli scritti defensionali, non contesta l’inclusione dell’opera nel programma delle infrastrutture strategiche, quanto piuttosto le modalità progettuali e dunque esecutive della stessa, nell’assunto che verebbe a produrre effetti devastanti sul proprio territorio.
Anche sotto tale profilo difetta, nei confronti della delibera C.I.P.E. n. 121/01, isolatamente considerata, l’interesse concreto ed attuale a ricorrere.
In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.
Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso inammissibile per carenza di interesse.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25.3.2004.
Francesco Corsaro Presidente.

Stefano Fantini Componente, Est.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 16/4/2004 n.3312 proviene da Giustamm.

Pres. Cossu, Est. Dell’Utri
SOA EUROPA CERTIFICAZIONI S.p.A. (Avv. Gruccione e Salvo) c. Autorità Vigilanza LL.PP

in tema di concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA all’esercizio dell’attività di attestazione della qualificazione delle imprese da parte dell’autorità per la vigilanza sui LL.PP.

Autorizzazione e Concessione – Concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA ex art.10 D.P.R. 25 gennaio 2000 nr.34 – Mancato inizio dell’attività sociale entro sei mesi dall’autorizzazione – Revoca dell’autorizzazione che non tenga conto dell’inizio dell’attività desumibile dall’accettazione delle richieste di attestazione – Illegittimità

E’ illegittima la revoca dell’autorizzazione alle SOA disposta dall’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici per il mancato inizio dell’attività entro il termine semestrale previsto dal DPR 34/2000, laddove non tenga conto che nell’accezione di “inizio dell’attività” ben possono rientrarvi tutte quelle attività prodromiche quali, in particolare, la semplice accettazione delle richieste di attestazione presentate dalle imprese.

In tema di concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA all’esercizio dell’attività di attestazione della qualificazione delle imprese da parte dell’autorità per la vigilanza sui LL.PP.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEZIONE III

composto dai signori: Luigi Cossu PRESIDENTE; Vito Carella COMPONENTE; Angelica Dell’Utri COMPONENTE, relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 7965/03 Reg. Gen., proposto da
SOA EUROPA CERTIFICAZIONI – Organismo di Attestazione s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Claudio Guccione e Filippo Maria Salvo, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via del Consolato n. 6;

CONTRO

l’ Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in persona del Presidente in carica e del responsabile del procedimento, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliata presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l’annullamento
del provvedimento 12 giugno 2003 n. SOA/347/R e di ogni atto ad esso presupposto, connesso, conseguente o, comunque, collegato, se ed in quanto illegittimo o lesivo, con esplicito riferimento alla determinazione n. 50/2000 dell’Amministrazione resistente ed al parere 7 febbraio 2000 della Commissione consultiva ex art. 8 l. n. 109 del 1994;e
per l’eventuale risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 10 marzo 2004 data per letta la relazione del consigliere Angelica Dell’Utri e uditi per le parti gli Avv.ti Guccione e Di Salvo e l’Avv. dello Stato Corsini;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O E D I R I T T O

I.- Con ricorso notificato il 25 luglio 2003 la SOA Europa Certificazioni – Organismo di Attestazione s.p.a., premesso di essere stata autorizzata all’attività di attestazione delle imprese con provvedimento 27 marzo 2002 dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e di aver intrapreso entro sei mesi dal rilascio la propria attività sociale mediante compimento di atti diversi (autopromozione, contratti, implementazioni dell’azienda, ecc.), ma ciononostante con comunicazione del 25 ottobre 2002 veniva avvisata dalla predetta Autorità dell’inizio del procedimento di revoca dell’autorizzazione per mancato inizio dell’attività sociale entro sei mesi dalla data di ricevimento dell’autorizzazione, ha impugnato il provvedimento in data 12 giugno 2003, col quale, su parere favorevole della Commissione consultiva ex art. 8 della legge n. 109 del 1994, la revoca è stata disposta

Premesso ancora, tra l’altro, che nella seduta del 29 maggio 2003 l’Autorità sospendeva il procedimento a fini istruttori per quindici giorni, scadenti dunque il 14 giugno seguente, ma solo con atto datato il 27, ricevuto il 2 luglio successivo, l’Autorità trasmetteva il provvedimento gravato in via principale, a sostegno dell’impugnativa ha dedotto:

1.- Violazione e falsa od omessa applicazione dell’art. 3, co. 1 e 3, L. n. 241/1990; violazione dell’art. 3, co. 3, della stessa legge; eccesso di potere per carenza di motivazione e violazione del principio del giusto procedimento, poiché, essendo il provvedimento motivato per relationem, non è stata messa a disposizione la relativa documentazione, ancorché richiesta con apposita istanza, sicché deve ritenersi che lo stesso provvedimento sia privo di motivazione.

2.- Violazione degli artt. 7, co. 1 e 3, 10, co. 5, e 15 del D.P.R. n. 34 del 2000; dell’art. 8 L. n. 109 del 1994 e s.m.; degli artt. 2082 e 2555 cod. civ. (anche in riferimento all’art. 42 Cost.); degli artt. 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, violazione del principio del giusto procedimento, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti.
Non ricorre l’ipotesi di legge del mancato inizio dell’attività sociale entro 6 mesi dall’autorizzazione (nella specie, entro il 25.9.2002), giacché l’11 maggio 2002 la SOA si è proposta ufficialmente ai potenziali clienti, dopo 27 giorni ha concluso un contratto per il rilascio di attestazione (richiesta di svolgere attività istruttoria in data 7 giugno 2002 della G & G. s.r.l., che ha effettuato anche un versamento), poi ha proseguito nelle attività promozionali, negoziali ed istruttorie. Durante il semestre successivo ha potenziato l’azienda, stipulando diversi contratti di lavoro, aprendo due sedi secondarie e cambiando la propria sede in Roma. Ciò è stato rappresentato all’Autorità che, però, non ne ha tenuto conto, così denotando insufficienza istruttoria.

3.- Violazione degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 12 disp. prel., degli artt. 2082 e 2555 cod. civ., dell’art. 8 L. n. 109 del 1994, degli artt. 7 e 10 D.P.R. n. 34 del 2000, degli artt. 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, erroneità dei presupposti.
Sulla scorta del cennato parere, l’Autorità ha ritenuto che l’attività di una SOA inizia con la stipula dei contratti di attestazione; la norma fa però riferimento alla “attività sociale”, non definita dall’ordinamento e che pertanto va intesa secondo il linguaggio comune, cioè qualunque attività, rientrante in quella d’impresa, inerente il contratto sociale e non l’oggetto dello statuto, ovverosia l’oggetto sociale; pertanto sono utili anche le attività prodromiche, quali quelle di marketing e potenziamento dell’impresa, di cui l’Autorità non ha tenuto conto, così mostrando di non aver pienamente compreso la portata delle norme e di non aver valutato correttamente gli elementi di fatto e di diritto posti a base della propria determinazione. Ha altresì utilizzato il potere conferitole dall’art. 10 per finalità che non sono proprie della norma, incidendo sulle scelte gestionali della ricorrente, con lesione dei principi costituzionali in materia di attività economica e delle norme del codice civile in tema di esercizio dell’attività d’impresa.

4.- Violazione degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 10, co. 5, D.P.R. n. 34 del 2000 e degli artt. 1 ss. L. n. 689 del 1981. Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, violazione del principio tempus regit actum.
Il provvedimento, di contenuto sostanzialmente sanzionatorio e comunicato il 2 luglio 2003, dispone la revoca dal 12 giugno anteriore, in violazione del principio di non retroattività delle sanzioni amministrative che è corollario del principio di legalità. In caso si configurasse come non sanzionatorio ma di autotutela, sarebbe ugualmente illegittimo perché la retroattività trova un limite nelle posizioni giuridiche consolidate di terzi, ovverosia delle imprese che tra il 12 giugno ed il 2 luglio 2003 hanno stipulato con la ricorrente contratti di attestazione o da essa hanno ricevuto l’attestazione. Anche ciò non è stato valutato dall’Autorità, che infatti sta procedendo all’annullamento di tali attestazioni.

II.- A seguito della conoscenza in data 29 luglio 2003 di stralcio dei verbali delle sedute del 29 maggio e 12 giugno 2003, con atto notificato il 30 settembre seguente la ricorrente ha proposto i seguenti motivi aggiunti:

1.- Violazione per falsa od omessa applicazione degli artt. 3, co. 1, 2 e 3, e 18 L. n. 241 del 1990, eccesso di potere per carenza di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del principio del giusto procedimento.
Nei due verbali si afferma che l’attività sociale consiste solo nella stipulazione dei contratti di attestazione, ma non vi è traccia di istruttoria, né risulta dimostrato che sia stata svolta alcuna valutazione dell’accordo raggiunto tra la SOA e la G&G s.r.l., pur da ritenersi rilevante. Non è stata consentita l’estrazione di copia della relazione istruttoria svolta dall’Ufficio in quanto ritenuta atto endoprocedimentale sottratto all’accesso, pur trattandosi di atto impugnabile.

2.- Violazione degli artt. 1321 ss. cod. civ., 7, co. 1 e 3, 10, co. 5, e 15 D.P.R. n. 34 del 2000, 2082 e 2555 cod. civ. (anche in riferimento all’art. 42 Cost.), 12 disp. prel., 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, violazione del principio del giusto procedimento, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, violazione della det. Au.ll.pp. n. 50 del 2000.
L’attività della “impresa” SOA non si identifica unicamente con la stipula dei contratti di qualificazione, i quali ne rappresentano solo una parte, quale fine ultimo cui tende la medesima nello svolgimento complessivo della propria attività sociale. Del resto l’Autorità, nella deliberazione n. 50 del 2000, ricomprende nell’attività sociale la fase precedente alla conclusione del contratto, affermando che le SOA sono tenute ad accettare la richiesta proveniente dall’impresa, diretta alla stipula del contratto. Tale è la citata richiesta della G&G.

3.- Violazione degli artt. 7, co. 1 e 3, 10, co. 5, e 15 D.P.R. n. 34 del 2000, degli artt. 2082 e 2555 cod. civ. (anche in riferimento all’art. 42 Cost.), dell’art. 12 disp. prel. e degli artt. 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, violazione del principio del giusto procedimento, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, violazione della det. Au.ll.pp. n. 50 del 2000.
L’Autorità non ha mai preso in considerazione l’attività di autopromozione, rientrante nel concetto di attività sociale come affermato espressamente nella suddetta determinazione.

III.- L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha svolto controdeduzioni. La ricorrente ha replicato con memoria del 3 marzo 2004.
All’odierna udienza pubblica la causa è stata posta in decisione, previa trattazione orale.

IV.- L’art. 10 del D.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34, in tema di concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA all’esercizio dell’attività di attestazione della qualificazione delle imprese da parte dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, prevede al quinto comma che la rilasciata autorizzazione sia revocata dall’Autorità “quando sia accertato il mancato inizio dell’attività sociale entro sei mesi dall’autorizzazione”.
La questione sostanziale posta con il ricorso in esame consiste, com’è esposto sopra, nello stabilire se a tali fini possa definirsi “attività sociale” quella, compiuta dalla ricorrente SOA Europa Certificazioni S.p.A. nel semestre da considerare, di promozione ed organizzazione e di ricezione di richiesta di attestazione.

V.- Con l’impugnato provvedimento di revoca 12 giugno 2003 n. SOA/374/R l’Autorità, anche in base al parere della Commissione consultiva in data 7 febbraio 2003, si è determinata appunto per la revoca “sul presupposto che tutte le comunicazioni relative ai contratti, alle attestazioni e alle modifiche dell’assetto societario sono intervenute in epoca successiva rispetto alla formalizzazione (…) dell’avvio del procedimento di revoca e, dunque, oltre il primo semestre di attività, nonché per il fatto che l’apertura di due unità locali e la semplice comunicazione di inizio di attività non costituiscano, di per sé, prova dell’effettivo inizio dell’attività sociale”, intesa come “processo che sfoci nel soddisfacimento di un bisogno economico”, quando “nella specie ci si trova di fronte solo ad alcuni dati di ingresso (le cosiddette richieste di attestazione, poi sospese) mentre non vi è evidenza né del processo produttivo (delibera del Comitato di certificazione/ratifica) né dei dati in uscita (assegnazione dei numeri di attestazione”. In altri termini, “l’identificazione dell’attività sociale propria di una SOA (…) non può essere ritenuta altro che quella specificata nell’oggetto sociale, rivolta al conseguimento dello stesso: nella fattispecie, quindi, la stipula dei contratti con le imprese per il rilascio di attestazioni di qualificazione; attività che costituisce oggetto esclusivo dello statuto (art. 7, comma 3, del D.P.R. 34/2000) e che non inizia se non con la stipulazione dei contratti di attestazione”. Ha perciò concluso ritenendo che “le attività poste in essere dalla SOA nel primo semestre successivo all’ottenimento dell’autorizzazione non siano, in effetti, riconducibili all’attività sociale, ma piuttosto ad attività collaterali e prodromiche all’inizio dei compiti affidati alle SOA” e che quindi “vi siano i presupposti per procedere alla revoca”, essendosi “verificata la condizione prevista dal legislatore all’art. 10, comma 5, del D.P.R. 34/2000”.

VI.- Ora, è ben vero che ai sensi dell’art. 7, co. 3, del cit. D.P.R. n. 34 del 2000 “lo statuto deve prevedere come oggetto esclusivo lo svolgimento dell’attività di attestazione …”; tuttavia, si è già visto che il quinto comma dell’art. 10 non richiede l’inizio della “attività di attestazione”, bensì quello della “attività sociale”. La diversa terminologia utilizzata nello stesso corpo di norme induce a ritenere che le disposizioni regolamentari in parola intendano a loro volta distinguere, assegnando alla seconda dizione il significato più ampio di attività svolta dall’impresa societaria, finalizzata, si, al raggiungimento dell’oggetto sociale (appunto l’attività di attestazione), ma comprensiva quanto meno di attività “prodromiche”, quali, in particolare, l’accettazione delle richieste di attestazione. Il che ben si spiega proprio in ragione del periodo semestrale preso in considerazione dalla norma, il cui intento è evidentemente quello di lasciare spazio alla predisposizione di quanto occorrente a porre in grado la società di “produrre” attestazioni.
D’altro canto, a ben vedere è la stessa Autorità ad inscrivere l’attività relativa alle richieste di attestazione nell’ambito dell’attività di attestazione.
Infatti con la determinazione 3 novembre 2000 n. 50, con cui sono stati dettati ulteriori criteri ai quali le SOA devono attenersi “nell’esercizio dell’attività di attestazione”, a parte che sono stati indicati, appunto, criteri anche per le “attività promozionali” funzionali all’acquisizione della clientela, è stata specificamente disciplinata la fase precedente alla conclusione del contratto, affermandosi che le SOA “sono tenute ad accettare la richiesta proveniente dall’impresa, diretta alla stipula del contratto di cui all’art. 15, comma 2, del Regolamento”; accettazione che, però, lascia libere le SOA di determinare la misura del corrispettivo ed il tempo di esecuzione, pur nei limiti fissati dallo stesso regolamento. E’ evidente, perciò, che trattasi di attività contrattuale non solo rientrante in quella d’impresa, soddisfacendo al “bisogno economico”, ma soprattutto attinente al peculiare “oggetto sociale”, cioè all’attività tipica ed esclusiva delle SOA in quanto indirizzata alla conclusione dei contratti di attestazione, costituendone il necessario antecedente. In altre parole, ad avviso del Collegio pure tale fase fa parte del “processo produttivo” e ne segna l’inizio essa stessa, non il successivo contratto per il rilascio dell’attestazione il quale, peraltro, a sua volta è prodromico alla deliberazione del Comitato di certificazione ed all’assegnazione del numero di attestazione, ovverosia al “prodotto” finale.
VII.- Per le considerazioni sin qui esposte, e tenuto conto come non sia contestata la sussistenza di almeno una “richiesta di attestazione” alla SOA Europa Certificazioni entro il 27 settembre 2002 (termine del semestre dal rilascio all’istante dell’autorizzazione 27 marzo 2002 n. 67), il provvedimento di revoca datato 12 giugno 2003 ed il parere sul quale esso si basa si rivelano illegittimi e, quindi, devono essere annullati in accoglimento per quanto di ragione della suddetta domanda impugnatoria, in relazione alle censure riguardanti i profili trattati svolte nei motivi secondo e terzo originari, riprese e precisate nei motivi primo e secondo aggiunti, con assorbimento di ogni altra doglianza non esaminata. Non va invece annullata la determinazione sopra richiamata, non lesiva e che anzi, come si è visto, depone in senso favorevole alle ragioni della ricorrente.
Quanto ad ulteriori elementi forniti dalla difesa dell’Amministrazione e tratti dal sopralluogo effettuato ad un anno di distanza dal detto rilascio, cioè che la SOA avesse concluso solo pochi contratti, alcuni sospesi, avesse rilasciato un’unica attestazione, stesse chiudendo la sedi principale e secondaria di Roma per lasciare operative solo quelle di Napoli e Bari, ed altro, si tratta evidentemente di argomentazioni irrilevanti nella presente controversia sia perché di tanto non si fa cenno nel provvedimento impugnato, sia in quanto non concernenti il mancato inizio dell’attività sociale ma, se mai, la sua continuazione.

VIII.- A diverse conclusioni deve pervenirsi in ordine alla domanda risarcitoria, che difatti non può che non avere ingresso e dev’essere perciò respinta poiché estremamente generica e priva della benché minima dimostrazione, costituente onere dell’istante, in ordine sia degli specifici eventi dannosi che si sarebbero verificati, sia al quantum.
IX.- Quanto alle spese di causa, la novità e la peculiarità della questione sottoposta al Collegio ne consigliano l’integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione III, così dispone sul ricorso in epigrafe:
1.- accoglie per quanto di ragione la domanda impugnatoria e, per l’effetto, annulla gli impugnati provvedimento e presupposto parere;
2.- respinge la domanda risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 marzo 2004.

Luigi Cossu PRESIDENTE

Angelica Dell’Utri ESTENSORE

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 16/4/2004 n.3315 proviene da Giustamm.

Procedimento cautelare – integrazione del contraddittorio – in ipotesi di tutela cautelare avverso esito di concorso 16 posti di agente polizia municipale.

Vedi anche: T.A.R. CAMPANIA – SALERNO – Ordinanza sospensiva 5 febbraio 2004 n. 145

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza:1660/2004
Registro Generale:2327/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

composto dai Signori: Pres. Raffaele Iannotta Cons. Chiarenza Millemaggi Cogliani Cons. Goffredo Zaccardi Cons. Aldo Fera Est. Cons. Claudio Marchitiello
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 16 Aprile 2004.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
NATELLA MARIA ROSARIA rappresentato e difeso da: Avv. FILIPPO CASTALDI Avv. MARCELLO FORTUNATO con domicilio eletto in Roma VIA DEGLI AVIGNONESI 5 presso LODOVICO VISONE

contro

COMUNE DI BATTIPAGLIA rappresentato e difeso da: Avv. SALVATORE CRISCI con domicilio eletto in Roma SI.NA.DI.-V.DEL VIMINALE,38 presso SALVATORE CRISCI e nei confronti di CALENDA MATTEO non costituitosi; LA PIETRA ANNA non costituitosi;
per l’annullamento,
dell’ordinanza del TAR CAMPANIA – SALERNO SEZ. I n. 145/2004, resa tra le parti, concernente GRADUATORIA DEFINITIVA CONCORSO PUBBL. A 16 POSTI DI AGENTE POLIZIA MUNICIPALE;

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di respinge della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

(1) COMUNE DI BATTIPAGLIA
Udito il relatore Cons. Aldo Fera e udito , altresì, per le parti F.M. La Nocita, S. Crisci;
Considerato che, per l’appello della deliberazione 7 gennaio 2004, n. 2, con la quale il Comune di Battipaglia ha disposto lo scorrimento della graduatoria fino al 28° posto, la sig.ra Maria Emila Guzzo potrebbe ricevere un pregiudizio nell’ipotesi dell’accoglimento della domanda cautelare proposta dalla ricorrente, odierna appellata;
Che occorre, pertanto, disporre l’integrazione del contraddittorio;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, quinta sezione, riservata al giudice di I° grado ogni pronuncia sul rito e sul merito del ricorso, ai fini della completezza del contraddittorio nell’attuale fase processuale, ordina all’appellante di notificare alla sig.ra Maria Emila Guzzo l’atto introduttivo del giudizio di I° grado ed il ricorso in appello;
assegna all’appellante il termine di trenta giorni per la notificazione degli atti di cui sopra e l’ulteriore termine di quindici giorni per il deposito della prova dell’avvenuta notificazione;
rinvia la trattazione della presente istanza a data da destinarsi.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 16 Aprile 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 16/4/2004 n.1660 proviene da Giustamm.

Idrocarburi – autorizzazione e concessione – collocazione – inidoneita’ – ordine di rimozione – tutela cautelare – accoglimento con invito alla p.a. ad indicare un’ area con caratteristiche idonee al trasferimento del distributore.

Procedimento cautelare – accoglimenti con salvezza di altri provvedimenti – idrocarburi – collocazione – inidoneita’ – ordine di rimozione – tutela cautelare – accoglimento con invito alla p.a. ad indicare un’ area con caratteristiche idonee al trasferimento del distributore.

Procedimento cautelare – motivazione – correzione di errore nella motivazione delle pronuncia di primo grado – possibilita’.

Vedi anche: T.A.R. PUGLIA – BARI – SEZIONE II – Ordinanza sospensiva 27 ottobre 2003 n. 859

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza:1659/2004
Registro Generale:2775/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

composto dai Signori: Pres. Raffaele Iannotta Cons. Chiarenza Millemaggi Cogliani Est. Cons. Goffredo Zaccardi Cons. Aldo Fera Cons. Claudio Marchitiello
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 16 Aprile 2004.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
SOC. ERG PETROLI SPA rappresentata e difesa da: Avv. ALBERTO MARCONI Avv. GIOVAN CANDIDO DI GIOIA Avv. LORENZO ACQUARONE con domicilio eletto in Roma PIAZZA MAZZINI, 27 pressoAvv. GIOVANNI CANDIDO DI GIOIA

contro

COMUNE DI BARI rappresentato e difeso da: Avv. ANNA VALLA Avv. AUGUSTO FARNELLI Avv. RENATO VERNA con domicilio eletto in Roma VIA FLAMINIA N.79 presso ROBERTO CIOCIOLA
per l’annullamento,
dell’ordinanza del TAR PUGLIA – BARI: Sezione II n.
859/2003 , resa tra le parti, concernente DECADENZA DELL’AUTORIZZAZIONE
D’ESERCIZIO DI DUE IMPIANTI DI DISTRUZ. CARBURANTE ;

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di reiezione della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

(1) COMUNE DI BARI
Udito il relatore Cons. Chiarenza Millemaggi Cogliani e udito , altresì, per la parte appellante l’avvocato G. C. Di Gioia.
Vista l’ordinanza impugnata, consideratane la motivazione con particolare riferimento all’ultimo capoverso;

Ritenuta la non rispondenza del dispositivo rispetto al capo di motivazione anzidetto;
Ritenuto, pertanto, che l’appello possa trovare parziale accoglimento,
limitatamente peraltro al solo impianto “ ex Chevron” indicato all’angolo fra via Campione e via Calandra attualmente in esercizio.

P.Q.M.

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 2775/2004 ) per quanto di ragione e,per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata sospende il provvedimento 1220/0 del 2 ottobre 2003 limitatamente al capo in cui ordina la rimozione ed il ripristino dei luoghi entro il termine di novanta giorni, fino a che il Comune, previo avviso alla interessata, abbia provveduto ad indicare alla stessa aree con caratteristiche idonee al trasferimento, anche per accorpamento,
dall’impianto “ex Chevron” come sopra descritto;

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata
presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 16 Aprile 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 16/4/2004 n.1659 proviene da Giustamm.

Contratti – servizi – servizio comunale di refezione scolastica – omessa pubblicità della seduta di gara – sentenza di annullamento – tutela cautelare del soggetto vincitore della gara – rigetto.

Vedi anche: T.A.R. LAZIO – ROMA – Sentenza 20 novembre 2003 n. 52

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza:1658/2004
Registro Generale:2463/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

composto dai Signori: Pres. Raffaele Iannotta Cons. Chiarenza Millemaggi Cogliani Cons. Goffredo Zaccardi Cons. Aldo Fera Cons. Aniello Cerreto Est.ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 16 Aprile 2004
Visto l’art. 33, commi terzo e quarto, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:

PEDUS SERVICE P. DUSSMAN S.R.L. rappresentata e difesa da: Avv. ALBERTO ZITO Avv. MASSIMILIANO BRUGNOLETTI con domicilio eletto in Roma VIA ANTONIO BERTOLONI N. 26/B presso Avv. MASSIMILIANO BRUGNOLETTI

contro

COMUNE DI GUIDONIA rappresentato e difeso da: Avv. EUGENIO PICOZZA con domicilio eletto in Roma VIA QUATTRO FONTANE 16 e nei confronti di COOPERATIVA ITALIANA RISTORAZIONE SCARL non costituitasi;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia, della sentenza del TAR LAZIO – ROMA: Sezione II BIS 52/2004, resa tra le parti, concernente AGGIUDICAZIONE APPALTO SERVIZIO COMUNALE DI REFEZIONE SCOLASTICA.

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista la domanda di sospensione dell’ efficacia della sentenza di accoglimento, presentata in via incidentale dalla parte appellante.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI GUIDONIA
Udito il relatore Cons. Aniello Cerreto e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti M.Brugnoletti ed E.Picozza;
Considerato che non sussistono i presupposti per l’accoglimento dell’istanza cautelare proposta dall’appellante, tenuto conto che la sentenza del TAR è conforme all’indirizzo di questa Sezione, confermato recentemente nella decisione n. 1427/2004;

P.Q.M.

Respinge l’istanza cautelare (Ricorso numero: 2463/2004).

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 16 Aprile 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 16/4/2004 n.1658 proviene da Giustamm.

Beni culturali e ambientali – beni immobili vincolati – attivita’ edilizia – nulla osta della Soprintendenza – sentenza che ne afferma la necessita’ – appello del privato – sospensiva di sentenza – lavori gia’ iniziati – tutela cautelare – accoglimento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza:1663/04
Registro Generale:2557/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

composto dai Signori: Pres. Giorgio Giovannini Cons. Giuseppe Romeo Est. Cons. Francesco D’Ottavi Cons. Lanfranco Balucani Cons. Domenico Cafiniha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 16 Aprile 2004
Visto l’art. 33, commi terzo e quarto, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
COMUNE DI SALA BOLOGNESE
CONSORZIO BONIFICA RENO-PALATA
rappresentati e difesi da:
Avv. BENEDETTO GRAZIOSI
con domicilio eletto in Roma
LUNGOTEVERE FLAMINIO 46
presso
GIAN MARCO GREZ

contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI
SOOPRINT. BB AA E PAESAGGIO DI BOLOGNA
non costituitisi;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia, della sentenza del TAR EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA: Sezione II 2700/2003, resa tra le parti, concernente NON APPROV. RISTRUTTUR. E CAMBIO D’USO DI FIENILE PER VINCOLO STORICO CULTUR.

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista la domanda di sospensione dell’ efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dalla parte appellante.

Udito il relatore Cons. Giuseppe Romeo e udito, altresì, per la parte appellante l’Avv. Graziosi;
Ritenuto che, allo stato, sussistono gli estremi di cui all’art. 33 della L. n. 1034/1971, atteso il fatto che – come dichiarato dall’appellante – i lavori sono iniziati (l’affermazione non è stata contestata);

P.Q.M.

Accoglie l’istanza cautelare (Ricorso numero: 2557/2004) e, per l’effetto, sospende l’efficacia della sentenza impugnata.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 16 Aprile 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 16/4/2004 n.1663 proviene da Giustamm.

Opere pubbliche – aeroporto e cava accessoria – opera non conforme al PRG – procedura di accordo ex art 81 DPR 616/77 – sospensione lavori per rispetto di normativa in tema di cave – rapporto tra sospensive ed attivita’ successiva – accoglimenti con salvezza di altri provvedimenti – tutela cautelare avverso la sospensione lavori – accoglimento con salvezza del rispetto delle prescrizioni che saranno imposte dall’amministrazione.

Vedi anche: T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA – Ordinanza sospensiva 1 aprile 2004 n. 417

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza:1705/04
Registro Generale:3041/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

composto dai Signori: Pres. Giorgio Giovannini Cons. Giuseppe Romeo Cons. Francesco D’Ottavi Cons. Lanfranco Balucani Cons. Francesco Caringella Est.ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 16 Aprile 2004.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
AEROPORTO G. MARCONI DI BOLOGNA S.P.A.rappresentato e difeso dagli Avv.ti ANGELO CLARIZIA e ANTONIO CARULLO con domicilio eletto in Roma VIA PRINCIPESSA CLOTILDE, 2 presso ANGELO CLARIZIA

contro

COMUNE DI CALDERARA DI RENO rappresentato e difeso dagli Avv. ti ALESSANDRA ANGELUCCI, CARLA V. EFRATI e MONIA AQUILI con domicilio eletto in Roma VIA LUCRINO,5 presso CARLA EFRATI

per l’annullamento,
dell’ordinanza del TAR EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA: Sezione II n. 417/2004, resa tra le parti, concernente SOSPENSIONE LAVORI E RIPRISTINO STATO DEI LUOGHI DELLA CAVA “OLMI”;

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di reiezione della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI CALDERARA DI RENO
Udito il relatore Cons. Francesco Caringella e udito, altresì, per le parti l’avv. CARULLO e l’avv. AQUILI.

Ritenuto che, il provvedimento impugnato in prime cure impone una risistemazione della cava non coerente con il progetto di opera pubblica sopravvenuta all’esito dell’intesa Stato – Regione perfezionatasi ex art. 81 dPR 616/77;
che la sistemazione della cava è interessata da un’istanza di variante ex art. 11 L.R. n. 17/91 in fase di definizione;
che per l’effetto, la comparazione degli interessi in rilievo rende opportuna la concessione dell’invocata misura cautelare con la sospensione del provvedimento impugnato;

che resta fermo l’obbligo della società appellante di adeguarsi alle prescrizioni che saranno dettate dal Comune in sede di definizione della ricordata procedura di variante.

P.Q.M.

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 3041/2004) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado, nei sensi in motivazione specificati.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 16 Aprile 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 16/4/2004 n.1705 proviene da Giustamm.

Pres. De Musis, est. Vitrone
Rocchi (Avv.ti Antonio D’Agostino e Luciano Antonini) c. Comune di Massa Martana (Avv. Alarico Mariani Marini)

sulla qualificazione della dichiarazione di pubblica utilità

1. Espropriazione per pubblico interesse (o utilita’) – Procedimento – Dichiarazione di p.u. – Affievolimento del diritto soggettivo del privato – Inquadramento negli atti c.d. plurimi – Impugnazione – Conseguente giudicato di annullamento – Limiti. Riferimenti normativi
2. Espropriazione per pubblico interesse (o utilita’) – Vendita – Domanda di annullamento della cessione volontaria – Valore della causa – Determinazione – Criteri.

1. La dichiarazione di pubblica utilita’ – che e’ implicita nell’approvazione del piano di insediamenti produttivi – non e’ un atto collettivo, ma va inquadrato nella categoria degli atti plurimi, ossia di quelli che riguardano una pluralita’ di soggetti individuabili in relazione alla titolarita’ dei vari beni vincolati e considerati “uti singuli”, sicche’ il giudicato di annullamento produce effetti ripristinatori della pienezza del diritto di proprieta’, gia’ affievolito, solo per il ricorrente e non si estende ai proprietari rimasti estranei al giudizio dinanzi al giudice amministrativo.
2. Il valore – rilevante agli effetti della liquidazione delle competenze ed onorari difensivi – della causa promossa per l’annullamento di un contratto di cessione di un’area ex art. 12 della legge n. 865 del 1971 si determina, a norma dell’art. 12 cod. proc. civ., non gia’ con riferimento al prezzo ricevuto per la cessione ed ai suoi accessori, bensi’ con riferimento al valore di mercato del bene che rientrerebbe nel patrimonio dell’attore con l’accoglimento della domanda, maggiorato della somma eventualmente spettante a titolo di risarcimento del danno per l’occupazione senza titolo del terreno destinato alla realizzazione dell’opera pubblica, oltre interessi e rivalutazione, o, in alternativa, con riferimento alla somma spettante a titolo di risarcimento per la perdita definitiva della proprieta’ nell’ipotesi che la restituzione dell’area sia divenuta impossibile.

Sulla qualificazione della dichiarazione di pubblica utilità

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 16/4/2004 n.7253 proviene da Giustamm.

Pres. Corona, est. Foglia
Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense (Avv.ti Giulio Cevolotto e Dario Donella) c. Tusa Martorana (Avv. Guido Romanelli e Lorenzo Stenico)

sugli adeguamenti annuali relativi alle pensioni degli avvocati correlati alla variazione dell’indice ISTAT

Avvocato e procuratore – Previdenza – Adeguamenti annuali delle pensioni in relazione alla variazione dell’indice ISTAT del costo della vita – Pensioni decorrenti nello stesso anno della delibera di aumento – Applicabilita’ dell’adeguamento – Fondamento – Modifica ex art. 8 legge n. 141 del 1992 – Irrilevanza

Gli aumenti annuali delle pensioni a carico della Cassa di previdenza ed assistenza forense correlati alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai ed impiegati devono essere applicati anche a favore dei soggetti che abbiano conseguito il diritto a pensione nell’anno di emissione della relativa delibera del consiglio di amministrazione della Cassa, a norma dell’art. 16 della legge n. 576 del 1980, modificato dall’art. 8 della legge n. 141 del 1992, che prevede la decorrenza dell’aumento dall’1 gennaio dell’anno successivo alla data della delibera. Tale sistema di calcolo, che resta valido anche con riferimento a situazioni successive al 1992 essendo rimasto immutato – ai sensi della cit. legge n. 141 del 1992 -il regime di adeguamento delle pensioni in questione, risponde non solo a razionalita’ (in coerenza con il sistema generale vigente per situazioni affini, quale la perequazione delle pensioni a carico dell’INPS), ma anche all’esigenza di garantire effettivita’ di protezione ad un credito costituzionalmente tutelato (art. 38 Cost.).

Sugli adeguamenti annuali relativi alle pensioni degli avvocati correlati alla variazione dell’indice ISTAT.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 16/4/2004 n.7281 proviene da Giustamm.