Contratti della p.a. – Sistema dinamico di selezione – Riserva di ammissione – In favore delle sole organizzazioni di volontariato -E’ conforme al diritto europeo.

Non illegittimo l’avviso pubblico che preveda la “riserva” di ammissione a un sistema dinamico di selezione delle sole organizzazioni di volontariato, con esclusione di tutte le altre organizzazioni senza scopo di lucro, tra cui anche le cooperative sociali. Il legislatore europeo, infatti, con la Direttiva UE 2014/24, considerando 28 e art. 10 lett. h) (riprodotte, in sede di attuazione, dall’art. 17, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 50 del 2016) non ha imposto agli Stati membri di equiparare organizzazioni di volontariato e società  cooperative in materia di affidamento di determinati servizi (in particolare, di quelli relativi a emergenze di tipo sanitario), ma ha semplicemente sottratto tali enti dal suo “fuoco” di interesse, con la conseguenza, quindi, che non vi contrasto tra norma nazionale e norma eurounitaria direttamente applicabile.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1615 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
First Aid One Italia Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Betti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Joseph Brigandì in Milano, via De Amicis, 19 

Areu – Azienda Regionale Emergenza e Urgenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Anna D’Andrea, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Gallonetto e Pio Dario Vivone, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti 

Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze Odv e A.N.P.A.S. Comitato Regionale Lombardia Odv, in persona dei legali rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Valerio Migliorini, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Croce Rossa Italiana – Organizzazione di Volontariato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Scacchi, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Rete Associativa Nazionale "Misericordia e Solidarietà " Ets, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Sanchini, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via G. Richa, 56

e con l’intervento di
ad opponendum:

Confederazione Nazionale delle Misericordie D’Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pier Francesco Lotito e Paolo Sanchini, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti 

dell’Avviso per l’istituzione di un sistema di selezione dinamico ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. n. 117/2017 per l’affidamento del servizio in forma continuativa di soccorso sanitario in emergenza urgenza “118” della Regione Lombardia dell’Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU), pubblicato sul sito internet istituzionale di AREU e sulla piattaforma SINTEL in data 21.07.2020,
della Delibera 256/2020 del 20.07.2020 del Direttore Generale dell’Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU), pubblicata il 20.07.2020 sull’Albo Pretorio on line dell’Azienda, avente ad “Oggetto: indizione procedura di istituzione di un sistema di selezione dinamico ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. 117/2017 per l’affidamento del servizio in forma continuativa di soccorso sanitario in emergenza urgenza “118” della Regione Lombardia della durata di 48 mesi”,
della Delibera n. 237/2020 del 30.06.2020 del Direttore Generale dell’Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU), avente ad “Oggetto: avvio procedura di selezione per l’affidamento del servizio in forma continuativa di soccorso sanitario in emergenza urgenza “118” della Regione Lombardia ai sensi dell’art. 57 del D.Lgs. 117/2017″,
nonchè, ove occorra, della DGR – Regione Lombardia n. X/5165 ed annessi allegati (A, A1, A2, A3, A4, B, C, D), seduta del 16.05.2016, avente ad “Oggetto: aggiornamento della disciplina dei servizi in materia di trasporto sanitario semplice, trasporto sanitario e soccorso sanitario extraospedaliero (atto da trasmettere al consiglio regionale)”,
atti impugnati con il ricorso introduttivo;
della deliberazione n. 359/2020 del 18.11.2020 del Direttore Generale dell’Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) ed annessi allegati, pubblicata il 18.11.2020, con cui la ricorrente non stata ammessa al Sistema di selezione dinamico,
atto impugnato con i motivi aggiunti.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Areu – Azienda Regionale Emergenza e Urgenza, di Regione Lombardia, di Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze Odv, di A.N.P.A.S. Comitato Regionale Lombardia Odv, di Croce Rossa Italiana – Organizzazione di Volontariato e di Rete Associativa Nazionale "Misericordia e Solidarietà " Ets;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, commi 9 e 10, cod. proc. amm.;
Visto l’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, convertito con modificazioni nella L. n. 176 del 2020;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso introduttivo depositato in data 1 ottobre 2020, la cooperativa sociale First Aid One ha chiesto l’annullamento, in via principale, dell’avviso pubblicato dall’Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) per l’istituzione di un sistema di selezione dinamica ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. n. 117/2017, ai fini dell’affidamento del servizio in forma continuativa di soccorso sanitario in emergenza urgenza “118” della Regione Lombardia, nella parte in cui ha avuto l’effetto di precludere, in astratto, la sua partecipazione alla selezione indetta.
Si sono costituiti in giudizio AREU e Regione Lombardia, che hanno chiesto il rigetto del ricorso, e la società  ricorrente ha inizialmente rinunciato alla domanda cautelare proposta.
Con successivi motivi aggiunti, la cooperativa ricorrente ha impugnato la successiva e definitiva decisione di non ammetterla al suddetto sistema di selezione.
Si sono altresì costituiti in giudizio e sono intervenuti gli altri soggetti indicati in epigrafe, in qualità  di controinteressati, o comunque di enti aventi un interesse diretto alla “conservazione” del sistema previsto dall’art. 57 del d.lgs. n. 117/2017 (riserva dell’affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore).
Ad esito della camera di consiglio del 12 gennaio 2021, la Sezione ha respinto la nuova domanda cautelare formulata dalla ricorrente, con la seguente motivazione, in punto di fumus: “Rilevato che la ricorrente ha chiesto, in via principale, l’annullamento dell’avviso di cui in epigrafe e la successiva decisione di non ammetterla al Sistema di selezione dinamico;
che, nel merito, la cooperativa sociale First Aid One Italia ha articolato i due seguenti motivi di censura:
– mancata motivazione, da parte di Areu, della scelta di procedere con convenzionamento diretto ex art. 57 del d.lgs 117/17, con creazione a tale fine di un “elenco fornitori” da invitare a partecipare alle selezioni per il convenzionamento diretto dei servizi di trasporto sanitari di emergenza e urgenza, e di non procedere invece ad affidare i servizi in discorso mediante gara pubblica, secondo i principi generali dettati dalla Direttiva UE 2014/24, come recepita dal d.lgs. 50/2016;
– errata riserva dell’ammissione ad un sistema dinamico di selezione delle sole organizzazioni di volontariato (Odv), con esclusione di tutte le altre organizzazioni senza scopo di lucro, e in particolare delle cooperative sociali, quali l’odierna ricorrente;
Ritenuto:
che, riservate al merito l’esame delle eccezioni di rito sollevate dalle altre parti costituite in giudizio, il ricorso e i motivi aggiunti non paiono fondati, nel loro profilo sostanziale, per le stesse ragioni – ritenute dal Collegio prima facie condivisibili – indicate dal Consiglio di Stato con l’ordinanza 11 settembre 2020 n. 5313, con cui stata negata la sospensione della sentenza del Tar Calabria n. 1068 del 2020, pronunciata su una fattispecie in larga parte sovrapponibile (&)”.
La causa stata infine trattenuta in decisione in data 9 febbraio 2021.
Preliminarmente, il Collegio osserva, stante la richiesta in udienza di pubblicazione anticipata del dispositivo, che il nuovo comma 9 dell’art. 120 c.p.a., come modificato dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, si limita a disporre che “il giudice deposita la sentenza con la quale definisce il giudizio entro quindici giorni dall’udienza di discussione”, obbligandolo a pubblicare entro lo stesso termine il dispositivo, “quando la stesura della motivazione particolarmente complessa”.
Il deposito dell’intera sentenza (dispositivo e motivazioni) entro il termine previsto dalla legge soddisfa dunque anche l’esigenza manifestata dalla difesa della società  ricorrente di ottenere la pubblicazione anticipata del dispositivo.
Sempre preliminarmente, occorre dare atto che le parti costituite in giudizio hanno espressamente rinunciato ai termini per controdedurre avverso i motivi aggiunti.
In ogni caso, occorre disporre la conversione del rito ordinario nel rito di cui all’art. 120 c.p.a., trattandosi di selezione pubblica volta all’affidamento di un servizio – seppure con le modalità  derogatorie di cui all’art. 57 del d.lgs. n. 117 del 2017 -, con conseguente dimezzamento generale di tutti i termini.
Non inoltre necessario disporre l’integrazione del contraddittorio con gli altri soggetti controinteressati, ai sensi dell’art. 49, comma 2 c.p.a., in quanto il ricorso e i motivi aggiunti sono manifestamente infondati, assorbita nella decisione sul merito ogni altra statuizione in rito.
Invero, come già  evidenziato in fase cautelare, il Collegio non ha motivo per discostarsi dalla decisione del TAR Calabria, sede di Catanzaro e del Consiglio di Stato – seppure in sede di richiesta di sospensione della sentenza di primo grado – su una fattispecie largamente sovrapponibile a quella odierna.
Con il primo motivo del ricorso introduttivo, la cooperativa ricorrente ha denunciato la mancata motivazione, da parte di Areu, della scelta di procedere con convenzionamento diretto ex art. 57 del d.lgs. n. 117/17.
L’azienda resistente avrebbe così creato un “elenco fornitori” in base al quale invitare i partecipanti alle selezioni per il convenzionamento diretto dei servizi di trasporto sanitari di emergenza e urgenza, invece di procedere ad affidare i servizi in discorso mediante gara pubblica, secondo i principi generali dettati dalla Direttiva UE 2014/24, come recepita dal d.lgs. 50/2016.
Il motivo infondato, sul semplice rilievo che la disposizione di cui all’art. 57 del d.lgs. n. 117/2017 non richiede ai fini dell’affidamento diretto la motivazione sulla convenienza dell’affidamento stesso rispetto alla gara “ordinaria”, ma basato su autonomi presupposti, consistenti nella “garanzia” dello svolgimento di un servizio di interesse generale (quale soccorso sanitario in emergenza urgenza “118”) “in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità  sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà , in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonchè nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione”.
La motivazione esplicita per il mancato ricorso al mercato concorrenziale in realtà  richiesta dal primo comma dell’art. 56 del d.lgs. n. 117 del 2017 – non richiamato dal successivo art. 57 -, con generico riferimento alle “convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività  o servizi sociali di interesse generale”.
Con il secondo motivo del ricorso introduttivo – svolto in subordine -, la cooperativa ricorrente ha dedotto l’illegittimità  dell’avviso impugnato per la “riserva” di ammissione a un sistema dinamico di selezione delle sole organizzazioni di volontariato (Odv), con esclusione di tutte le altre organizzazioni senza scopo di lucro, tra cui anche le cooperative sociali, quale la ricorrente.
Tale illegittimità  sarebbe innanzitutto qualificabile come di asserito, “frontale” contrasto con le norme previste dalla Direttiva UE 2014/24, considerando 28 ed art. 10 lett. h) (riprodotte, in sede di attuazione, dall’art. 17, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 50 del 2016), che equiparerebbero tra di loro “organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro”.
Il motivo infondato, sul rilievo decisivo secondo cui le norme richiamate dalla cooperativa ricorrente, limitandosi ad escludere l’applicabilità  della direttiva de qua ad alcuni soggetti, non possono ovviamente servire da parametro di legittimità  per le norme nazionali che operano un’ulteriore distinzione tra tali soggetti.
In altri termini, il legislatore europeo non ha imposto agli Stati membri di equiparare organizzazioni di volontariato e società  cooperative in materia di affidamento di determinati servizi (in particolare, di quelli relativi ad emergenze di tipo sanitario), ma ha semplicemente sottratto tali enti dal suo “fuoco” di interesse.
Ne deriva, dunque, che non solo non vi contrasto tra norma nazionale e norma eurounitaria direttamente applicabile, ma non vi neanche questione interpretativa da potere sollevare dinanzi alla Corte di Giustizia (nonostante il contrario avviso, come appena visto non condivisibile, della recente ordinanza n. 536 del 2021 del Consiglio di Stato), in quanto l’esclusione del servizio in oggetto dalla disciplina dettata dalla direttiva 2014/24/UE impedisce già  in astratto che si possano creare profili di contrasto della legislazione nazionale con quella europea (cfr., sul punto, anche la sentenza n. 1320 del 2020 del TAR Veneto, secondo cui non si pone, nel caso di specie, “nemmeno un problema di “soglie” comunitarie, perchè la fattispecie si colloca del tutto al di fuori della materia comunitaria a prescindere dal valore dell’appalto. Le suddette norme comunitarie, infatti, non limitano l’effetto della deroga, nè esplicitamente e nè implicitamente, al non superamento di una determinata soglia”).
Resta dunque da esaminare la questione di incostituzionalità  delle norme sollevata dalla ricorrente, per verificare rilevanza e non manifesta infondatezza della stessa, ai fini di una eventuale rimessione alla Corte costituzionale.
Sicuramente non rilevante la questione posta dall’interessata con riferimento ad una eventuale illegittimità  del sistema previsto dall’art. 56 del d.lgs. n. 117 del 2017, che, come visto, disciplina diversa fattispecie rispetto a quella esaminata in sede odierna.
E’ invece rilevante, anche se manifestamente infondata – per le ragioni che si stanno per evidenziare – la questione di costituzionalità  afferente all’art. 57 del citato decreto legislativo, “laddove prevede che i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, non contemplando e non equiparandosi ad esse anche le cooperative sociali, quali organizzazioni senza scopo di lucro”, in rapporto agli artt. 1, 3, 4, 35, 45, 97, 117 e 118 della Costituzione.
Posto che il riferimento ai sopra citati artt. 1, 4, 35 e 45 inconferente rispetto agli altri principi costituzionali valorizzati dal legislatore (tutti afferenti alla solidarietà  sociale), e che la normativa contestata non ha neanche indirettamente la finalità  di discriminare o subordinare la tutela del lavoro nella forma cooperativa rispetto alla legittima tutela del volontariato, limitandosi ad individuare nelle associazioni di volontariato lo “strumento naturale” per garantire l’espletamento di un servizio di interesse generale “in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità  sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà “, decisiva, in ordine al rispetto degli altri parametri costituzionali invocati, la considerazione della complessiva ragionevolezza del sistema adottato dal legislatore, in rapporto al differente trattamento riservato alle cooperative sociali e alle organizzazioni di volontariato.
Sussiste infatti diversità  funzionale e organizzativa tra le due tipologie di enti, dal momento che, mentre le organizzazioni di volontariato hanno l’unica finalità  della promozione umana e dell’integrazione sociale dei cittadini (che, come visto, si sovrappone perfettamente agli scopi perseguiti con la normativa de qua dal legislatore), le cooperative sociali si basano su una forma lavorativa comune rivolta a provocare un vantaggio economico a coloro che fanno parte della cooperativa stessa.
Inoltre, non privo di rilievo sulla sostanziale differenza tra le due categorie di enti risulta il riferimento all’art. 2545 sexies c.c., in materia di “ristorni” delle cooperative, in quanto tali ristorni costituiscono uno degli strumenti tecnici per attribuire ai soci il vantaggio mutualistico (risparmio di spesa o maggiore remunerazione) derivante dai rapporti di scambio intrattenuti con la cooperativa, con corrispondente integrazione della retribuzione corrisposta dalla cooperativa per le prestazioni del socio.
In altri termini, soltanto l’organizzazione di volontariato non persegue, neppure in modo indiretto, un vantaggio economico per i suoi associati.
La comune assenza dello scopo di lucro tra le due categorie di enti perde dunque di rilievo dinanzi al fatto che le cooperative sociali, a differenza delle associazioni di volontariato, si basano su una forma lavorativa comune (la cooperazione, appunto), rivolta a provocare un vantaggio economico a coloro che ne fanno parte, e dunque per loro natura perseguono una finalità  (anche) imprenditoriale e non di mera promozione umana e integrazione sociale dei cittadini.
Sotto altro, concorrente profilo, da escludersi un possibile vizio di illegittimità  costituzionale della norma oggetto di censura – se riferita ancora una volta ad un contrasto con le disposizioni “di principio” previste dalla disciplina comunitaria -, dal momento che il considerando 28 e l’art. 10, lett. h, della direttiva 24/2014/UE, come già  visto, non sono in grado di incidere sul potere discrezionale del legislatore, poichè, pur ponendo effettivamente sullo stesso piano le organizzazioni e le associazioni senza scopo di lucro, lo fanno al solo fine di delimitare l’ambito applicativo della normativa comunitaria sulla disciplina sugli appalti pubblici, senza tuttavia sancire un principio di piena equiparazione (ai fini dell’affidamento diretto de quo) tra associazioni di volontariato e altre organizzazioni senza scopo di lucro, ma lasciando al contrario libero lo Stato membro di individuare, nell’esercizio di una discrezionalità  non irragionevole – come avvenuto nel caso di specie -, ulteriori differenziazioni, in rapporto al tipo di servizio da svolgere, all’interno della articolata platea delle organizzazioni non aventi scopo di lucro.
Conseguentemente, non censurabile nemmeno sotto questo profilo la scelta operata dall’art. 57 del decreto legislativo n. 117/2017 di riservare la partecipazione al convenzionamento per l’affidamento diretto dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza alle sole organizzazioni di volontariato.
Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti (con cui sono stati denunciati soltanto profili di illegittimità  derivata) devono dunque essere respinti, assorbita ogni altra questione di rito, mentre le spese del giudizio possono essere compensate, in relazione alla sostanziale novità  delle questioni esaminate.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, e previa conversione del rito, li respinge, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio, tenutasi mediante collegamento da remoto, del giorno 9 febbraio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Concetta Plantamura, Consigliere
Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

In conformità  ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali marittime con finalità  turistico-ricreativa possono essere rilasciate solamente all’esito di una procedura ad evidenza pubblica e non già  sulla base dell’iniziativa del privato, ancorché seguita dal confronto concorrenziale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 2398 del 2019, proposto dalla signora Antonella D’Agostino, rappresentata e difesa dall’avvocato Danilo Lorenzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
il Comune Porto Cesareo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione Prima, n. 1176 del 17 luglio 2018, resa tra le parti, concernente la richiesta di una concessione demaniale marittima per il posizionamento di tre pontili galleggianti per ormeggio di imbarcazioni e di un manufatto ad uso guardiania.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune Porto Cesareo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2020, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La signora Antonella D’Agostino ha chiesto al Comune di Porto Cesareo in data 23 settembre 2015 il rilascio di una concessione per l’occupazione di un’area demaniale marittima per complessivi mq 5.366,40 di cui: mq 4.831,40 di specchio acqueo; mq 519,00 per pontili galleggianti di facile rimozione per ormeggio imbarcazioni; mq 16 per la installazione di una piccola struttura precaria in legno per la guardiania e circa un metro quadro per appoggio basolato delle passerelle di accesso.
1.1. Contro il silenzio serbato dal Comune sulla domanda di concessione, la signora D’Agostino ha proposto ricorso al Tar di Lecce, che con sentenza n. 1412/2016 ha ordinato all’Amministrazione di emanare un provvedimento espresso sulla sua istanza.
1.2. Con successivo provvedimento n. 3139 del 20 febbraio 2017, il Comune di Porto Cesareo ha quindi respinto la domanda di concessione demaniale marittima e il rilascio di permesso di costruire.
1.3. Quest’ultimo provvedimento stato impugnato dalla signora D’Agostino con ricorso dichiarato inammissibile dal Tar di Lecce con la sentenza indicata in epigrafe.
1.4. In particolare, il Tar ha rilevato la carenza di interesse della ricorrente che non avrebbe mosso alcuna censura sulla ragione principale del diniego, cio sul richiamo operato dal provvedimento impugnato alla necessità  dell’espletamento di una procedura di evidenza pubblica per il rilascio della concessione (procedimento previsto dalla legge regionale della Puglia n. 177/2016 e dai principi affermati in materia di concessioni demaniali marittime dalla Corte di Giustizia con sentenza del 14 luglio 2016).
2. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la signora D’Agostino sulla base dei seguenti motivi di gravame.
2.1. Errata e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia.
2.1.1. Il Tar ha ritenuto inammissibile il ricorso con la seguente motivazione:
“Il provvedimento impugnato, fra le ragioni del diniego, ha richiamato quanto rilevato “dal Tar lecce nell’ordinanza 34/2017 del 27.1.2017 con cui, in caso analogo, ha ribadito il necessario ricorso al procedimento ex art. 8 della L.R. 1772016, procedimento a maggior ragione applicabile anche a ipotesi di cui all’art. 9 richiamato dal ricorrente, tenuto conto dei principi affermati in materia di concessioni demaniali marittime dalla Corte di Giustizia con sentenza del 14 luglio 2016. Per quanto sopra, confermate tutte le ragioni ostative così come preannunciate nel preavviso di diniego, si comunica il diniego definitivo delle istanze di che trattasi“.
“In ordine a tale ragione, sufficiente a reggere la legittimità  del provvedimento impugnato, parte ricorrente non ha espresso alcuna censura, sicch la stessa non potrebbe trarre alcuna utilità  dall’eventuale accoglimento del ricorso“.
2.1.2. Tale motivazione, secondo l’appellante, sarebbe erronea in quanto tra le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione al diniego non vi sarebbe stato il mancato rispetto della procedura a evidenza pubblica disciplinata dalla legge regionale della Puglia n. 17/2015, sebbene la stessa norma di legge fosse richiamata nel medesimo provvedimento, peraltro incidenter tantum. Nel provvedimento impugnato il Comune ha espressamente esternalizzato gli specifici motivi ostativi all’accoglimento della domanda oggetto di causa con riferimento ad un presunto contrasto della stessa con le prescrizioni del Piano Comunale delle Coste, adottato e non approvato, senza indicare tra gli stessi specifici motivi la mancata pubblicazione di un bando di gara ex art. 8 della citata legge regionale n. 17/15 (quest’ultima disposizione verrebbe richiamata nel suo aspetto generale, e non come motivo autonomo di rigetto della domanda).
2.2. Errata, omessa e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia.
2.a. Violazione di legge, in particolare dell’art. 3 del D.P.R. 509/1997 e degli artt. 5, 6, 18 e 19 del reg. nav. mar.; errata applicazione di norme comunitarie (Direttiva n. 2006/123/CE Servizi).
2.b. Illegittimità  costituzionale dell’art. 8 della legge regionale della Puglia n. 17/2015 per violazione degli artt. 3, 117 e 119 Cost.
2.2.1. La sentenza sarebbe comunque erronea laddove afferma che il mancato ricorso a procedure di selezione aperte, pubbliche e trasparenti tra gli operatori economici interessati determinerebbe un ostacolo all’ingresso di nuovi soggetti nel mercato, non solo risultando invasa la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ma conseguendone altresì il contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., per lesione dei principi di derivazione europea nella medesima materia desumibili esplicitamente dalla direttiva n. 2006/123/CE e da diverse sentenze della Corte di Giustizia UE ed in particolare dalla sentenza n. 40/2017 che ha dichiarato l’illegittimità  della proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per finalità  turistico ricreative, in assenza di qualsiasi procedura trasparente di selezione tra i potenziali candidati.
2.2.2. La ricorrente sostiene innanzitutto di non aver mai chiesto l’assegnazione diretta del bene demaniale. La norma regionale richiamata dal Tar (art. 8 legge regionale n. 17/2015) non avrebbe poi potuto impedire l’applicazione della legge nazionale in materia (cio del codice della navigazione e del suo regolamento di attuazione).
2.2.3. Quanto ai principi europei, secondo l’appellante, la normativa richiamata sarebbe inconferente con l’argomento trattato, nè si porrebbe in contrasto con la disciplina nazionale. La direttiva n. 2006/123/CE Servizi (c.d. direttiva Bolkestein) non attiene, infatti, al rilascio dei titoli concessori (come emerge dal punto n. (12) del preambolo della predetta direttiva, quest’ultima “ volta a creare un quadro giuridico per assicurare la libertà  di stabilimento e la libera circolazione dei servizi tra gli stati membri“).
2.2.4. In sostanza, per l’appellante, il rilascio e l’uso dei beni demaniali marittimi non può essere attratto nell’ambito della circolazione dei servizi, non avendo nessuna attinenza con tale concetto. Invero, da un lato la concessione demaniale non un bene che può “circolare”, non avendo le caratteristiche tipiche di una merce; dall’altro non può essere qualificata come un servizio poichè non ha simile attitudine. Analogamente, per quanto attiene la libertà  di stabilimento (ovvero la possibilità  di costituire e gestire un’impresa o intraprendere una qualsiasi attività  economica in un paese della Comunità  Europea), si tratta di un concetto che, con specifico riferimento alla materia di cui si tratta, del tutto inconferente non essendo vietata da nessuna norma di legge la possibilità  per una impresa europea di richiedere il rilascio di un titolo concessorio di un bene demaniale appartenente allo Stato Italiano.
2.2.5. Il sistema normativo attualmente esistente (in attesa della emanazione del decreto legislativo di riordino della materia) sarebbe dunque già  tale da garantire il rispetto dei principi di imparzialità , trasparenza e adeguata pubblicità , principi che la Corte di Giustizia Europea ha ritenuto necessari per il rilascio di nuovi titoli concessori laddove prevede un’articolata e trasparente procedura per il rilascio delle concessioni (es. art. 3 del regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto – artt. 5, 6, 18 e 19 del reg. nav. mar.).
2.2.6. Inoltre, evidenzia parte appellante che con la riforma del Titolo V della Costituzione sono stati trasferiti alle Regioni taluni ben demaniali, ma ciò non ha escluso che lo stesso trasferimento comporti l’automatica attribuzione di tutte le relative funzioni amministrative in capo all’ente titolare, salvaguardando la discrezionalità  del legislatore statale. Rimarrebbe quindi da chiarire se le Regioni, alla luce del nuovo riparto di competenze legislative, siano dotate di piena autonomia nella regolamentazione giuridica dei propri beni, ovvero se possa ritenersi plausibile la sussistenza di una disciplina regionale dei beni pubblici, differenziata rispetto a quella statale.
2.2.7. Secondo l’appellante, sulla base del combinato disposto dell’art. 119, ultimo comma, Cost. e 117, comma 2, lettera l), Cost., continuerebbe invece a permanere in capo al legislatore statale la definizione del regime dominicale dei beni pubblici, quantomeno per quanto concerne l’individuazione dei principi generali del sistema, la cui portata sarebbe da ricondursi alla nozione di “ordinamento civile” di cui all’art. 117 comma 2, lettera l), Cost. Di conseguenza, vi sarebbero profili di incostituzionalità  relativamente all’art. 8 della legge regionale della Puglia n. 17/2015.
2.3. Omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia. Violazione degli artt. 4 e 15 della legge regionale della Puglia n. 17/2015. Motivazione errata; eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità  e legittimo affidamento; irrazionalità  e illogicità  manifesta.
2.3.1. Il Comune di Porto Cesareo ha respinto la domanda per cui causa in applicazione di alcuni principi statuiti dall’adottato Piano Comunale delle Coste e in ossequio alla deliberazione di Giunta comunale n. 111/2016. Tale Piano tuttavia decaduto ed in ogni caso lo stesso era stato solo adottato e non approvato (solo con il provvedimento di approvazione il Piano Comunale delle Coste avrebbe assunto valore giuridico. Prima di tale atto formale e, soprattutto, a seguito della mera adozione, lo stesso non aveva alcuna validità  giuridica o efficacia vincolante).
3. Il Comune di Porto Cesareo si costituito in giudizio il 20 marzo 2019, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato ulteriori memorie il l’8 aprile 2019 e il 21 febbraio 2020.
4. Nella camera di consiglio dell’11 aprile 2019, l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, stata rinviata al merito.
5. Il Comune di Porto Cesareo e l’appellante hanno infine depositato note di udienza, rispettivamente il 30 novembre e 2 dicembre 2020, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del D.L. n. 28 del 2020, così come integrato dall’art. 25 del D.L. n. 137 del 2020, chiedendo il passaggio in decisione della controversia.
6. La causa stata trattenuta per la definitiva decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, nell’udienza tenutasi in video conferenza il 3 dicembre 2020, senza che le parti abbiano richiesto l’esame dell’incidente cautelare proposto nel ricorso.
7. L’appello non fondato.
8. Nel primo motivo di appello, la ricorrente sostiene che tra le ragioni poste a base del diniego del rilascio della concessone demaniale marittima non vi sarebbe, se non incidenter tantum, il richiamo all’art. 8 della legge regionale della Puglia n. 17/2015 sulla necessità  di una previa procedura ad evidenza pubblica per il rilascio del medesimo titolo concessorio.
8.1. La tesi dell’appellante non può essere condivisa, a prescindere dall’eccezione di inammissibilità  formulata dal Comune appellato (il profilo di censura non sarebbe stato contestato nel ricorso di primo grado).
8.2. Il provvedimento di diniego (n. 3139 del 20 febbraio 2017) richiama esplicitamente, insieme ad altre ragioni, una decisione del Tar di Lecce (ordinanza n. 34/2017) in cui per un caso analogo stata affermata la necessità  del ricorso al procedimento ex art. 8 della legge regionale n. 17/2015 “procedimento a maggior ragione applicabile anche alle ipotesi di cui all’art. 9 richiamato dalla ricorrente, tenuto conto dei principi affermati in materia di concessioni demaniali marittime dalla Corte di Giustizia con sentenza del 14 luglio 2016“.
8.2. In sostanza, al di là della validità  del Piano Comunale Costiero (evenienza evocata nel terzo motivo di appello), che comunque ha costituito un atto di indirizzo generale nel senso della volontà  comunale a non rilasciare concessioni nel tratto di costa interessato, il contrasto con la disciplina di cui al citato art. 8 della legge regionale e con i principi dell’Unione europea in materia ha rappresentato il motivo principale e sufficiente a supportare il diniego impugnato
8.3. D’altre parte, nel caso di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità  di ragioni (ciascuna delle quali di per sè idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento), sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perchè il provvedimento nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate (cfr. ex multis, Cons. Stato sez. II, 20 marzo 2018, n. 681).
9. Con il secondo motivo di appello, la ricorrente in modo più radicale, contesta l’applicazione della disciplina sull’evidenza pubblica di cui alla legge regionale n. 17/2015 alle concessioni demaniali marittime, sia per l’estraneità  alla materia della direttiva servizi n. 2006/123/CE (c.d. direttiva Bolkestein), sia per la compresenza nella legislazione nazionale di norme (regolamento recante la disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto) che possono comunque garantire un giusto procedimento di assegnazione dei relativi titoli.
9.1. Quanto prospettato dall’appellante non può essere condiviso, anche in questo caso a prescindere dai profili di inammissibilità  derivanti dalla novità  della questione non dedotta in primo grado.
9.2. Come ha già  avuto modo di rilevare il Consiglio di Stato in un caso del tutto analogo relativo al Comune di Porto Cesareo, quest’ultimo ha fatto corretta applicazione dell’art. 8 della legge regionale n. 17/2015, la quale prevede che il rilascio e la variazione della concessione debbano avvenire nel rispetto, tra gli altri, delle direttive comunitarie in materia, sulla scorta delle sentenze della Corte di Giustizia, con sentenza 14 luglio 2016, cause C-458/14 e C-67/15 sul contrasto con l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006 e con l’art. 49 TFUE, relativi ai servizi nel mercato interno e sull’invalidità  di norme nazionali che prevedano proroghe automatiche in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati (cfr. Cons Stato, sez. V, 11 giugno 2019, n. 3912).
9.3. Stante tale pacifico richiamo al principio della necessità  della gara pubblica rinveniente dal citato art. 8, la sua omessa rituale contestazione (contestazione di cui non vi alcuna traccia come si evince dalla lettura del ricorso introduttivo) ha dunque reso corretta la pronuncia impugnata, giacchè, anche a voler ammettere, per mera completezza argomentativa, la fondatezza della censura relativa all’inidoneità  del PCC adottato a sorreggere il rigetto dell’istanza di concessione, nessuna utilità  potrebbe ricavare la ricorrente, dovendo la concessione in ogni caso essere rilasciata all’esito di una procedura ad evidenza pubblica (bando di gara) e non sulla base dell’iniziativa del privato, ancorchè seguita dal confronto concorrenziale.
10. Quanto alla questione di costituzionalità  sollevata in ordine all’art. 8 della legge regionale della Puglia n. 17/2015 (disciplina della tutela e dell’uso della costa), va ricordato che la Corte Costituzionale, con sentenza 24 febbraio 2017, n. 40, ha ritenuto costituzionalmente illegittimo l’art. 14 della stessa legge che consentiva di confermare a favore degli originari concessionari la titolarità  di almeno il 50 per cento delle aree demaniali già  attribuite in concessione. Cosicchè del tutto evidente che non può aversi dubbio circa la correttezza dell’art. 8 che invece prescrive il ricorso alle procedure di evidenza pubblica e non l’assegnazione diretta delle aree demaniali. Secondo la giurisprudenza della Corte, infatti, la disciplina relativa al rilascio delle concessioni su beni demaniali marittimi investe diversi ambiti materiali, attribuiti alla competenza sia statale che regionale. In tale disciplina, particolare rilevanza, quanto ai criteri e alle modalità  di affidamento delle concessioni, “assumono i principi della libera concorrenza e della libertà  di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale” (cfr. sentenza n. 213 del 2011), principi nello specifico salvaguardati dalle procedure indicate dal citato art. 8.
10. In definitiva, il mancato ricorso a procedure di selezione aperta, pubblica e trasparente tra gli operatori economici interessati, determina un ostacolo all’ingresso di nuovi soggetti nel mercato, non solo risultando invasa la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ma conseguendone altresì il contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., per lesione dei principi di derivazione europea nella medesima materia. Tale principio si estende anche alle concessioni demaniali marittime con finalità  turistico ricreative le quali hanno come oggetto un bene/servizio limitato nel numero e nell’estensione a causa della scarsità  delle risorse naturali. La spiaggia infatti un bene pubblico demaniale (art. 822 c.c.) e perciò inalienabile e impossibilitato a formare oggetto di diritti a favore di terzi (art. 823 c.c.), sicchè proprio la limitatezza nel numero e nell’estensione, oltre che la natura prettamente economica della gestione (fonte di indiscussi guadagni), giustifica il ricorso a procedure comparative per l’assegnazione (in tal senso si espressa la Corte di Giustizia Europea che ha affermato che ” l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE(38) osta a una misura nazionale che preveda l’automatica proroga del titolo concessorio, in assenza di qualsiasi procedura selettiva di valutazione degli operatori economici offerenti” – cfr. sentenza 14 luglio 2016).
10.1. Di conseguenza, qualsivoglia normativa nazionale o regionale deve in materia ispirarsi alle regole della Unione Europea sulla indizione delle gare (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 aprile 2017, n. 1763), stante l’efficacia diretta nell’ordinamento interno degli Stati membri delle pronunce della Corte.
11. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
12. Le spese della presente fase di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. 2398/2019), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese della presente fase di giudizio in favore del Comune di Porto Cesareo nella misura complessiva di euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre agli altri oneri previsti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020, svoltasi da remoto in audio conferenza, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente
Oberdan Forlenza, Consigliere
Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore
Silvia Martino, Consigliere
Giuseppa Carluccio, Consigliere

1. Energia – Produzione da fonti rinnovabili – Impianti sperimentali – Geotermia – Autorizzazione – Competenza a provvedere rafforzata – Principio di precauzione.
 

1. In tema di autorizzazione all’apertura e all’esercizio di impianti c.d. pilota per la produzione di energia da fonti rinnovabili di cui all’art. 1, c. 3-bis, d. lgs. n. 22 del 2010, in particolare geotermici, ove sussista il dissenso tra le amministrazioni interessate, la relativa determinazione di autorizzazione viene rimessa, ai sensi del successivo art. 3, c. 2-bis, alla valutazione del massimo organo di Governo, con l’apporto effettivo e ineludibile della Regione interessata, ai fini del corretto apprezzamento del grado di rischio e della sua accettabilità , allo stato attuale della tecnica e nel rispetto del preminente principio di precauzione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 13939 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da Italia Nostra Onlus, Fausto Carotenuto, Lucia Romagnoli, Alessandro Michele, Marco Carbonara in qualità  di titolare dell’impresa individuate omonima, Società  Agricola Quercia Calante S.S., Vrm Italia S.p.a., queste ultime in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Lioi, Michele Greco, Ilenia Miranda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero per i Beni e le Attività  Culturali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio;
nei confronti
ITW & Geotermia Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Emanuele Turco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
della deliberazione 31.7.2019 con la quale il Consiglio dei Ministri (d’ora in avanti anche CdM) ha superato “la mancata intesa della Regione Umbria” ed ha consentito “la prosecuzione del procedimento di assegnazione del permesso di ricerca denominato “Castel Giorgio”, per la realizzazione di un impianto nel campo geotermico sito nel Comune di Castel Giorgio (TR), proposto da ITW LKW Geotermia Italia spa”;
del processo verbale della riunione del 31 luglio 2019 all’esito della quale, “tenuto conto dell’istruttoria effettuata”, il CdM ha deciso – con la deliberazione di cui al punto che precede – di “consentire la prosecuzione” del progetto di cui al punto che precede, “superando i dissensi emersi nel corso dell’istruttoria”;
del parere tecnico n. 3025 del 31 maggio 2019, con il quale la Commissione Tecnica di Verifica dell’impatto ambientale (d’ora in avanti anche CTVIA) del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM) ha stabilito che “il parere n. 1641 del 31.10.2014 relativo all’impianto geotermico di Castel Giorgio emanato con decreto VIA positivo n. 59 del 3.4.2015 non richiede nessuna ulteriore analisi e resta pertanto confermato in tutti i suoi aspetti”;
del verbale – ordine del giorno dell’Assemblea Plenaria CTVIA del 31 maggio 2019;
della nota 17 giugno 2019, inviata al Capo di Gabinetto del MATTM, con la quale la Direzione Generale per le valutazioni e le autorizzazioni ambientali del MATTM medesimo ha ritenuto di “dover confermare quanto già  contenuto nella pregressa corrispondenza, in particolare nel parere n. 3025 del 31 maggio 2019 della CTVIA, salvo diverso avviso, di merito tecnico, della Commissione stessa alla quale la presente nota viene pure trasmessa”;
del parere tecnico n. 3062 del 5 luglio 2019 con il quale la CTVIA “conferma quanto espresso nel parere n. 3025 del 31 maggio 2019”;
del verbale – ordine del giorno dell’Assemblea Plenaria della CTVIA del 5 luglio 2019;
dei verbali-resoconti delle tre riunioni ex art. 14 quater co. 3 l. 241 /1990 tenutesi presso il Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (d’ora in avanti DICA) il 25 maggio 2018, 25 giugno 2018 e 10 settembre 2018;
dell’istanza del Ministero dello sviluppo economico (MISE) 11.5.2018 di rimessione al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 14 quater co. 3 l. 241/1990, nella parte in cui si afferma, tra l’altro, che “la posizione prevalente espressa in seno alla conferenza risultata favorevole alla realizzazione del progetto” e che la Regione Umbria “non ha evidenziato motivi di contrarietà  al progetto in seno alla conferenza dei servizi”;
del verbale della conferenza dei servizi MISE dell’8.9.2015, nella parte in cui – tra l’altro – non stata richiesta l’intesa alla Regione Lazio;
del provvedimento n. 59 del 3.4.2015 con il quale il MATTM ha decretato la compatibilità  ambientale dell’impianto pilota geotermico “Castel Giorgio;
del parere positivo con prescrizioni CTVIA n. 1641 del 31.10.2014;
del parere favorevole con prescrizioni MIBACT prot. 31235 dell’11.12.2014;
del parere CIRM del 12.2.2012;
nonchè, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 31 luglio 2020:
del decreto 16 marzo 2020, pubblicato nel Bollettino Ufficiale degli Idrocarburi e delle Georisorse (BUIG) n. 3 del 31 marzo 2020, con il quale il MISE e il MATTM hanno rilasciato a ITW&LKW Geotermia Italia spa (d’ora in avanti ITW&LKW) “il permesso di ricerca di risorse geotermiche denominato “Castel Giorgio”, finalizzato alla sperimentazione dell’impianto pilota convenzionalmente denominato “Castel Giorgio” ed hanno contestualmente approvato il relativo programma dei lavori;
delle note prot. 28872/DVA del 21.10.2016 e prot. 23410 del 17.9.2019, menzionate nel decreto del 16 marzo 2020 di cui al punto che precede e non cognite, con le quali il MATTM ha prima espresso e poi confermato il proprio concerto al rilascio del permesso di ricerca;
di ogni parere, proposta, verbale, comunicazione, corrispondenza ed ogni altro atto in genere comunque connesso, presupposto o conseguente a quelli impugnati, espressamente menzionati o meno nel presente ricorso, atti tutti che vengono qui pure impugnati anche se non cogniti.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministero dello sviluppo economico del Ministero dei beni e delle attività  culturali, della Regione Lazio, della ITW & Geotermia Italia S.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le memorie difensive;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2021 la dott.ssa Brunella Bruno ed uditi per le parti i difensori in collegamento da remoto in videoconferenza come indicato nel verbale di udienza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio Italia Nostra Onlus e gli altri soggetti, persone fisiche e giuridiche, asseritamente proprietari di aziende, terreni e immobili abitativi localizzati in zone asseritamente suscettibili di essere incise dalla realizzazione del progetto denominato “Castel Giorgio”, avente ad oggetto la realizzazione di un impianto nel campo geotermico sito nel Comune di Castel Giorgio, hanno agito per l’annullamento degli atti, elencati in epigrafe, con i quali stata superata “la mancata intesa della Regione Umbria” ed stata consentita la prosecuzione del procedimento di assegnazione del permesso per l’avvio di detto impianto, unitamente a quelli presupposti, incluso il provvedimento n. 59 del 3.4.2015, riferito alla compatibilità  ambientale dell’impianto.
Ai fini dell’inquadramento e della comprensione della presente controversia occorre premettere, sul piano fattuale che:
– l’istanza avente oggetto il progetto sopra indicato stata presentata dalla ITW al MISE in data 19 luglio 2011, ai sensi del d.lgs. n. 22 del 2010 ed aveva ad oggetto due impianti pilota (Castel Giorgio – Torre Alfina);
– l ‘8 gennaio 2014, tuttavia, stata presentata una nuova istanza per il solo impianto pilota “Castel San Giorgio”, con aumento di potenza da 3,2 MWe a 5 MWe;
– i pozzi di produzione e reiniezione sono dislocati in un’area molto vasta, tanto che la parte terminale sotterranea di essi si insinua al di sotto del bacino idrogeologico del Lago di Bolsena;
– a seguito di un lungo iter amministrativo, di circa sei anni, scaturita la riunione del Consiglio dei Ministri del 31 luglio 2019, con la quale stato deliberato di “superare la mancata intesa della Regione Umbria e di consentire la prosecuzione del procedimento di assegnazione del permesso di ricerca denominato “Castel Giorgio”;
– più in particolare, l’8 settembre 2015, si svolta la conferenza dei servizi presso il MISE nella quale sono state espresse riserve da parte delle amministrazioni coinvolte;
– il procedimento, tuttavia, rimasto pendente fino alla sentenza del TAR Umbria 9 aprile 2018, n. 197, con la quale sono state annullate le delibere regionali dell’Umbria volte ad esprimere rilievi in senso ostativo all’accoglimento dell’istanza, con obbligo per il MISE di procedere alla conclusione del procedimento;
– il MISE ha attivato, dunque, la procedura di cui all’art. 14 quater, comma 3, della l. 241/90, volta a superare il dissenso espresso dagli EELL e dalla Regione, rimettendo il procedimento alla sede del Consiglio dei Ministri;
– presso il DICA della Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno avuto luogo riunioni di coordinamento istruttorio (25 maggio, 25 giugno e 10 settembre 2018), all’esito delle quali i Comuni hanno prodotto un documento tecnico-amministrativo contenente dati ed elementi in ordine al rischio sismico (considerati i terremoti avvenuti nell’area nel 2016) ed all’impatto dell’opera sul paesaggio e sugli acquiferi del Lago di Bolsena e dell’Alfina;
– la Regione Umbria ha fatto propri i contenuti del documento dei Comuni;
– la Direzione Regionale Politiche Ambientali della Regione Lazio, con propria nota, ha confermato di non ritenere possibile l’esclusione di impatti negativi sulle zone di prelievo dell’acqua potabile nel bacino del Lago di Bolsena.
– in precedenza, nella conferenza dei servizi apertasi presso il MISE l’8 settembre 2015 (alla quale stata invitata solo la Regione Umbria, mentre alla Regione Lazio stato richiesto esclusivamente di rilasciare il parere tecnico di cui sopra), hanno espresso riserve sull’impianto i Comuni di Castel Giorgio, Montefiascone, Orvieto, Acquapendente, Bolsena, Castel Viscardo e le Province di Viterbo e Terni; il MIBACT – Direzione Generale Archeologia, la Soprintendenza Archeologica dell’Umbria, le Regioni Lazio ed Umbria.
In particolare:
– la Soprintendenza Archeologica dell’Umbria ha rilevato “presenze archeologiche documentate” ed un vincolo correlato alla “necropoli in loc. Lauscello (decreto del 21.6.2011)”, con conseguente avvio di una verifica preventiva;
– il DG del MIBACT si riportato al parere della Soprintendenza;
– il Servizio risorse idriche e Rischio idraulico della Regione Lazio ha richiesto espressamente il rispetto “del comma 3 dell’art. 16 del DPR 395/1991 in merito alla distanza da mantenere per la postazione di perforazione dei pozzi rispetto alla linea di confine del permesso”, riservandosi la richiesta di “ulteriori approfondimenti istruttori a valle della verbalizzazione della presente CdS”;
– in conclusione di seduta la ITW, con riferimento alle richieste del MIBACT, ha precisato di non possedere “ulteriore documentazione ad integrazione di quanto già  prodotto e presente agli atti”; il MISE ha, dunque, invitato “le Amministrazioni intervenute a formulare al più presto eventuali richieste di integrazioni e approfondimenti tecnici istruttori” direttamente alla proponente.
A seguito della richiamata Sentenza del TAR Umbria 9 aprile 2018, n. 197 e delle conseguenti riunioni di coordinamento istruttorio presso il DICA, il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 28 novembre 2018, ha sospeso ogni decisione per acquisire ulteriori approfondimenti “diretti, in particolare, a verificare la possibilità  di svolgere una nuova VIA sul progetto, che tenga conto degli eventi sismici del 2016, non considerati nel provvedimento di VIA, in quanto rilasciato nel 2015”.
Con parere tecnico n. 3025 del 31 maggio 2019, la CTVIA ha stabilito che “il parere n. 1641 del 31.10.2014 relativo all’impianto geotermico di Castel Giorgio emanato con decreto VIA positivo n. 59 del 3.4.2015 non richiede nessuna ulteriore analisi e resta pertanto confermato in tutti i suoi aspetti”. Ad identiche conclusioni giunta la CTVIA con il parere tecnico n. 3062 del 5 luglio 2019, nel quale stato confermato “quanto espresso nel parere n. 3025 del 31 maggio 2019”.
Alla riunione del Consiglio dei Ministri del 31 luglio 2019 non ha partecipato il Presidente della Regione Umbria ma un delegato (l’Assessore Bartolini), nè ha partecipato la Regione Lazio, non essendo stata ritualmente e formalmente convocata; in detta riunione, il Consiglio dei Ministri ha deliberato di “superare la mancata intesa della Regione Umbria e di consentire la prosecuzione del procedimento di assegnazione del permesso di ricerca denominato “Castel Giorgio”.
In tale quadro si inserisce la presente impugnativa.
Premessa ampia illustrazione in ordine alla sussistenza delle fondamentali condizioni dell’azione (legittimazione ed interesse) ed alla competenza di questo Tribunale, la difesa di parte ricorrente ha, in primo luogo, articolato contestazioni avverso la conferenza dei servizi MISE dell’8 settembre 2015 e l’istanza del MISE 11.5.2018 di rimessione al Consiglio dei Ministri, deducendo che, in conformità  alle previsioni dell’art. 3, comma 2 bis del D. Lgs n. 22 del 2010, l’intesa avrebbe dovuto essere richiesta non solo alla Regione Umbria ma anche alla Regione Lazio, non potendo intendersi per “regione interessata” soltanto quella in cui collocata la centrale (peraltro a brevissima distanza dal confine), ma anche quella che vede direttamente coinvolti dalle operazioni dell’impianto il proprio campo geotermico ed bacino idrogeologico. In tale quadro, parte ricorrente ha, altresì, dedotto che le posizioni prevalenti espresse in conferenza sono state tutt’altro che favorevoli, avendo tutte le amministrazione rilasciato pareri negativi (Provincia di Viterbo, Comuni e, per il tramite di questi ultimi, la Regione Umbria che si rifiutata di rilasciare l’intesa) ovvero sollevato contestazioni e richiesto integrazioni (Provincia di Terni, Soprintendenza e MIBACT) rimaste prive di riscontro.
Parte ricorrente ha, inoltre, censurato la circostanza che alla riunione del 31 luglio 2019 la Regione Umbria non stata coinvolta adeguatamente: invero, il Presidente della Regione si era dimesso alcuni giorni prima, così che non poteva essere reso il parere richiesto dall’art. 14 quater, comma 3 della l. n. 241/90 (era presente all’incontro soltanto un delegato del vice-Presidente facente funzioni, l’Assessore Bartolini, al solo scopo di rappresentare l’impossibilità  giuridica per la Regione di pronunciarsi sull’intesa e chiedere il rinvio della riunione in corso a data successiva alle elezioni regionali). In punto di violazione dell’intesa, parte ricorrente ha sottolineato che il Presidente della Regione era dimissionario e che il vicario, a norma di Statuto, titolato ad assumere solamente determinazioni di ordinaria amministrazione, nell’ambito della quale non sarebbe riconducibile il parere in ordine all’autorizzazione all’impianto di cui trattasi, attesa la natura eccezionale di quest’ultimo ed i considerevoli rischi connessi alla gestione ed alla tutela del territorio.
Attraverso puntuali riferimenti anche alla giurisprudenza costituzionale, la difesa di parte ricorrente ha, quindi, censurato la sussistenza di un vizio radicale, stante la violazione del principio di leale collaborazione, con ampia illustrazione delle deduzioni a supporto della contestazione.
Sulla base di articolati profili tecnici, approfonditi in atti, parte ricorrente ha altresì dedotto la lacunosità  dell’istruttoria e l’erroneità  delle valutazioni espresse dall’amministrazione, stante la sussistenza di un consistente gradiente di rischio suscettibile di determinare gravi effetti negativi sia sulla qualità  delle acque destinate ad uso idropotabile sia in ragione della sismicità  dell’area.
In particolare, i pareri CTVIA del 31 maggio e 5 luglio 2019 sarebbero illegittimi in quanto non avrebbero eseguito l’approfondimento richiesto dal CDM in relazione al rischio sismico. Invero, secondo quanto censurato da parte ricorrente, disattendendo la memoria e le relazioni tecniche dei Comuni senza entrare nel merito di quanto rappresentato, con il parere tecnico n. 3025 del 31 maggio 2019, la CTVIA ha stabilito che “il parere n. 1641 del 31.10.2014 relativo all’impianto geotermico di Castel Giorgio emanato con decreto VIA positivo n. 59 del 3.4.2015 non richiede nessuna ulteriore analisi e resta pertanto confermato in tutti i suoi aspetti”. Inoltre, in riscontro ad una sollecitazione inviata dal Capo di Gabinetto del MATTM, con nota del 17 giugno 2019 la Direzione Generale per le valutazioni e le autorizzazioni ambientali del MATTM ha ritenuto di “dover confermare quanto già  contenuto nella pregressa corrispondenza, in particolare nel parere n. 3025 del 31 maggio 2019 della CTVIA, salvo diverso avviso, di merito tecnico, della Commissione stessa alla quale la presente nota viene pure trasmessa”. A identiche conclusioni giunta la CTVIA con il parere tecnico n. 3062 del 5 luglio 2019, nel quale ha confermato “quanto espresso nel parere n. 3025 del 31 maggio 2019”. Parte ricorrente ha osservato, al riguardo, che con la sentenza n. 7573 del 2019 il TAR ha ritenuto meritevole di accoglimento la censura riguardante la mancata valutazione, nel giudizio positivo di compatibilità  ambientale originariamente reso da parte della CTVIA, dei “contenuti tecnici che oggi, secondo la stessa Commissione ICHESE, costituiscono i parametri di riferimento in materia”; il caso odierno sarebbe perfettamente sovrapponibile a quello esaminato e deciso con la predetta sentenza, apparendo effettivamente illogica la scelta della CTVIA manifestata con i pareri del 31 maggio e del 5 luglio di non riaprire il procedimento di VIA, rinviando semplicemente al precedente giudizio di compatibilità  ambientale, reso nel 2014, senza alcun approfondimento sugli indici di riferimento contenuti nel rapporto ICHESE (e nelle Linee guida MISE 2014), senza considerare il terremoto distruttivo del 1957 e senza conoscere tutti i dati che sono emersi a seguito del sisma del 2016. Pertanto, secondo parte ricorrente, la decisione del 31 luglio 2019 integra una illegittima decisione unilaterale del CDM inficiata peraltro dai vizi dei pareri CTVIA del 31 maggio e 5 luglio 2019, che la travolgono insanabilmente in via derivata per essere stati acriticamente e pedissequamente ripresi nella deliberazione finale, che perciò da ritenersi atto unilaterale adottato in spregio del principio di leale collaborazione.
Le deduzioni successive, ampiamente articolate con plurimi riferimenti ai contenuti ed alle conclusioni delle perizie prodotte, sono incentrate su ulteriori circostanze idonee ad evidenziare la sussistenza di erroneità  valutative, irragionevolezze, carenze istruttorie con precipuo riferimento all’incidenza negativa sul bacino idrogeologico ed in ordine all’acquifero superficiale idropotabile del Lago di Bolsena e dell’Alfina e sulle attività  termali.
Relativamente ai pareri della CTVIA, parte ricorrente ha ulteriormente dedotto la sussistenza di vizi di illegittima composizione della commissione, stante la sussistenza di una situazione di conflitto riscontrabile quanto al Presidente, a causa dei pregressi rapporti di collaborazione e consulenza intrattenuti con ITW; del pari i medesimi profili di illegittimità  sarebbero riscontrabili con riferimento al Dr. Franco Barberi, nominato, con decreto pubblicato nel Bollettino Ufficiale degli Idrocarburi e delle Georisorse del 31.1.2012, componente della Commissione per gli idrocarburi e le risorse minerarie.
Con ulteriori censure hanno costituito oggetto di contestazioni le valutazioni espresse in relazione alla compatibilità  paesaggistico- ambientale ed ai profili di tutela archeologica, l’omessa valutazione di incidenza sul SIC-SIR Monte Rufeno oltre che sui siti Natura 2000 del medio corso del Paglia, del Bosco del Sasseto e dei Monti Vulsini, l’assenza di idonea qualificazione professionale del proponente.
Con motivi aggiunti, i ricorrenti hanno poi impugnato il permesso di ricerca di risorse geotermiche denominato “Castel Giorgio” nel frattempo pubblicato sul Bollettino Ufficiale delle Georisorse del 31 marzo 2020, chiedendone l’annullamento per vizi derivati dalle censure dedotte avverso la deliberazione del Consiglio dei Ministri presupposta e gli altri atti oggetto di gravame con il ricorso introduttivo, nonchè per vizi propri, riferiti all’omessa specifica indicazione delle modalità  di coltivazione dei fluidi geotermici, le quali avrebbero dovuto essere definite sulla base di dati che neppure sono stati esaustivamente forniti dalla proponente, comunque priva dei necessari requisiti professionali ed economici, nonchè alla sopravvenuta inefficacia del decreto VIA del 2015, alla inottemperanza delle prescrizioni imposte ed all’inadempimento di specifici obblighi.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri e le amministrazioni centrali intimate si sono costituite in giudizio per resistere al gravame, concludendo per il rigetto del ricorso, come integrato dai motivi aggiunti.
Si costituita in giudizio anche la Regione Lazio, rappresentando di aver proposto ricorso autonomo (iscritto al numero di R.G. n. 14585/19) avverso il medesimo provvedimento (determinazione del Consiglio dei Ministri adottata nella seduta del 31/7/19) e chiedendo la riunione dei giudizi.
La controinteressata si costituita in giudizio sollevando eccezioni preliminari di incompetenza (successivamente oggetto di rinuncia), non venendo in rilievo profili idonei a radicare la competenza di questo Tribunale, di inammissibilità  del ricorso per carenza di interesse e per carenza di legittimazione ad agire, oltre che per omessa impugnazione di precedenti determinazioni attuate con la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 31 luglio 2019, nonchè, relativamente al ricorso per motivi aggiunti, di tardività  del deposito del ricorso, in relazione ai termini dimidiati di cui all’art. 119, comma 1, lett. f) c.p.a. (al quale la fattispecie dovrebbe essere ricondotta essendo il progetto approvato con valore di pubblica utilità  delle opere ed apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ex art. 1, comma 1 del D. lgs. n. 22 del 2010). La relativa difesa, inoltre, ha articolato ampie e pertinenti deduzioni in relazione a tutte le censure articolate da parte ricorrente.
Con ordinanza cautelare n. 5690 del 2020 sono stati disposti specifici adempimenti ai fini della regolarizzazione del rilevato superamento dei limiti dimensionali stabiliti con gli artt. 3 e 8 del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 dicembre 2016, con rinvio della trattazione della causa alla camera di consiglio del 14 ottobre 2020, in esito alla quale le parti hanno espresso rinuncia alla domanda interinale originariamente proposta.
Successivamente le parti hanno depositato ulteriori memorie e documenti a sostegno delle rispettive deduzioni.
All’udienza pubblica del 12 gennaio 2021 la causa stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Il Collegio ritiene preliminarmente di rilevare che non valuta meritevole di positivo apprezzamento l’istanza di riunione del presente giudizio ad altri analoghi proposti avverso i medesimi atti dalle Regioni Lazio ed Umbria e da altre amministrazioni locali, stante l’assenza di connessione soggettiva ed il soddisfacimento dell’esigenza di accedere ad un apprezzamento unitario delle vicende contenziose attraverso la loro trattazione da parte della Sezione nella medesima udienza pubblica.
2. Deve respingersi, in primis, l’eccezione di difetto di competenza del TAR Lazio, che andrebbe declinata, secondo quanto originariamente sostenuto dalla controinteressata, in favore del TAR Umbria.
2.1. Al fine di stabilire la competenza territoriale del giudice amministrativo, deve aversi riguardo all’ambito spaziale degli effetti del provvedimento impugnato, anche in relazione alla domanda formulata dalle parti: nel caso di specie, viene dedotto un elemento di fatto avente carattere di novità , rispetto alla fattispecie esaminata a suo tempo dal TAR Umbria nel giudizio conclusosi con la sentenza nr. 197/2018 e cio che – all’esito degli sviluppi procedimentali successivi alla predetta decisione – si paventa un (potenziale) effetto diretto dell’impianto sulla risorsa idrica del Lago di Bolsena che interessa anche la Regione Lazio; quest’ultima sarebbe peraltro interessata dagli effetti dell’autorizzazione (ovvero dal funzionamento dell’impianto oggetto dell’autorizzazione) per i rilievi che potrebbe avere in rapporto alle attività  sismiche (potenzialmente capaci di propagarsi oltre i confini tra le due Regioni). Del pari si osserva che nessuna incidenza dispiega la differente valutazione espressa da questo Tribunale (sez. III ter) nella pronuncia n. 7423 del 2017, in considerazione del relativo oggetto e della causa petendi (ricorso proposto dalla controinteressata ITW avverso l’inerzia riferita al rilascio di permesso di ricerca di risorse geotermiche finalizzato alla sperimentazione dell’impianto pilota), nonchè degli sviluppi procedimentali dai quali scaturita l’adozione degli atti gravati.
2.2. Anche se tale ambito di efficacia del provvedimento impugnato dipende, in concreto, da fatti e presupposti l’accertamento dei quali riservato all’esito della controversia, ai fini della regolazione della competenza territoriale tra i TAR necessario avere riguardo al petitum e dunque alla prospettazione della parte ricorrente.
2.3. Deve pertanto affermarsi la competenza del TAR Lazio sulla odierna controversia, attenendo quest’ultima ad una fattispecie nella quale viene in rilievo l’accertamento di potenziali effetti ambientali del provvedimento impugnato in un ambito transregionale.
3. L’eccezione di inammissibilità  del ricorso per carenza delle fondamentali condizioni dell’azione sollevata dalla controinteressata merita solo parziale accoglimento.
3.1. Si evidenzia, infatti, che l’associazione Italia Nostra Onlus, riconosciuta con d.P.R. 22 agosto 1958 n. 1111, portatrice di interessi diffusi in materia di tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e naturale della Nazione, oltre ad essere individuata ai sensi dell’art. 13 della legge 349/1986 ed iscritta nel registro delle persone giuridiche ai sensi dell’art. 2 del d.P.R. n. 361/2000. Ciò sufficiente a concludere per la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione, alla stregua dei principi ribaditi anche dall’Adunanza Plenaria, da ultimo con la sentenza n. 6 del 2020.
3.2. Relativamente agli altri ricorrenti, persone fisiche e giuridiche, effettivamente non constano evidenze in atti, che era onere dei medesimi allegare, idonee a comprovare la sussistenza delle circostanze, meramente asserite, afferenti alla prossimità  dei terreni in proprietà  con l’area interessata dal progetto, dovendosi sottolineare che nel giudizio amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui ammessa l’azione popolare (ad esempio il giudizio elettorale), non consentito adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità  e la legittimità  dell’azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, che dallo stesso deve essere dedotto con idonee allegazioni, ciò in quanto in detto processo l’interesse a ricorrere condizione dell’azione e corrisponde ad una specifica utilità  o posizione di vantaggio che attiene ad uno specifico bene della vita, contraddistinto indefettibilmente dalla personalità  e dall’attualità  della lesione subita, nonchè dal vantaggio ottenibile dal ricorrente (Cons. Stato, sez. V, 27 gennaio 2016, n.265). Il che si spiega, come noto, con la natura di giurisdizione soggettiva del sistema di tutela giurisdizionale amministrativa e non già  di strumento di difesa dell’oggettiva legittimità  dell’azione amministrativa, alla stregua di un’azione popolare, con conseguente esclusione di un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge. La legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo deve essere, infatti, direttamente correlata alla situazione giuridica sostanziale che si assume lesa dal provvedimento. In caso contrario, l’impugnativa verrebbe degradata al rango di azione popolare a tutela dell’oggettiva legittimità  dell’azione amministrativa, con conseguente ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, in insanabile contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva che la normativa legislativa e quella costituzionale hanno attribuito al vigente sistema di giustizia amministrativa (cfr. TAR Napoli, sez. I, 09/09/2015 n. 4402). La circostanza, dunque, che i ricorrenti uti singuli non abbiano allegato obiettivi elementi a comprova quanto meno della localizzazione delle aree in proprietà  in prossimità  del contesto territoriale interessato dal progetto non può che condurre, in parte qua, all’accoglimento dell’eccezione di inammissibilità  sollevata dalla controinteressata.
4. Merita, altresì, parziale accoglimento l’eccezione di inammissibilità , pure sollevata dalla difesa della controinteressata, relativamente agli atti presupposti, e segnatamente a quelli alla base della decreto di compatibilità  ambientale del Ministro del MATTM, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività  culturali e del turismo, oltre che al decreto medesimo, i quali avrebbero dovuto costituire oggetto di tempestiva impugnazione entro i prescritti termini di decadenza. E’ evidente, infatti, che, come correttamente argomentato dalla difesa della controinteressata, con pertinente riferimento anche alla giurisprudenza del Giudice d’Appello, la natura del decreto in questione, rimasto inoppugnato nel termine di decadenza stabilito dal codice del processo amministrativo, determina la preclusione a far valere vizi che riferiti ad atti ormai consolidati; giova al riguardo precisare che l’estratto del decreto con i termini per l’impugnazione ha costituito oggetto di pubblicazione nella GURI, con conseguente piena conoscibilità .
4.1. Ferma l’irricevibilità  nei termini sopra chiariti delle deduzioni dirette a contestare il decreto di compatibilità  ambientale e gli atti allo stesso presupposti, deve, comunque, escludersi che l’omessa tempestiva impugnazione di detto decreto determini una integrale inammissibilità  dell’impugnativa con riferimento alle successive determinazioni assunte, tempestivamente impugnate, con le quali si addivenuti, attraverso la deliberazione 31.7.2019 del Consiglio dei Ministri, al rilascio del permesso di ricerca. Vengono in rilievo, infatti, in parte qua, atti connotati da una propria autonoma portata lesiva resa evidente dalla definitiva conclusione della complessa ed articolata procedura che in rilievo.
5. Va respinta integralmente, invece, la eccezione di inammissibilità  dei motivi aggiunti per tardività  del relativo deposito.
5.1. Secondo tale eccezione, dovrebbe applicarsi alla fattispecie la speciale disciplina di cui all’art.119, comma 1, lett. f) c.p.a., poichè il progetto risulta approvato con valore di pubblica utilità  delle opere ed apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ex art. 1, c. 1 del D. lgs. n. 22/2010.
Si tratta di una affermazione priva di riscontro in fatto, posto che non risulta effettivamente apposto alcun vincolo preordinato all’esproprio, essendo i terreni interessati dalla realizzazione dell’impianto tutti nella proprietà  o nella disponibilità  della controinteressata proponente l’iniziativa.
6. Quanto al merito, va preliminarmente esaminata la natura e la finalità  del procedimento complesso di cui all’art. 14 ter, comma 3 della l. n. 241 del 1990 (nel testo ratione temporis applicabile, in rapporto al caso di specie).
6.1. Va premesso che, come risulta pacifico tra le parti, gli impianti di cui si discute appartengono ad una categoria di centrali di produzione energetica con fonti rinnovabili che ha natura sperimentale (art. 1, comma 3 bis del d.lgs. n. 22 del 2010). L’autorizzazione per dette tipologie di impianti ha carattere statale ed rimessa al Ministero dello sviluppo economico, che opera di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la “Regione interessata” (art. 3, comma 2 bis, d.lgs. 22/2010).
6.2. E’ bene evidenziare che il modulo legislativo che disciplina la competenza a provvedere costituisce una misura funzionale alla migliore valutazione dei rischi connessi alla natura “sperimentale” degli impianti di cui all’art. 1, comma 3 bis, del d.lgs. 22/2010: quest’ultima implica, invero, che la novità  della tecnologia e delle metodologie di estrazione e conversione della risorsa in energia non consente di disporre di dati storici confermati dalla prassi e dall’esperienza risalente che sono invece disponibili in rapporto agli impianti tradizionali.
6.3. La intrinseca impossibilità  di contare su dati storici e di esperienza nell’esercizio dell’impianto, implica che la relativa autorizzazione deve scaturire da una valutazione di interessi che ha natura non già  vincolata (come ordinariamente accade entro il più vasto ambito dei provvedimenti autorizzativi di iniziative economiche private), ma di ampio merito amministrativo, sostanziantesi in apprezzamenti di opportunità  (anche politica), in un adeguato bilanciamento di interessi e nella conseguente (ragionevole) assunzione di un rischio.
6.4. In altri termini, per coniugare l’esigenza generale (di pubblica utilità ) connessa alla promozione delle tecnologie di utilizzo delle fonti rinnovabili di produzione di energia ed il progresso nel loro impiego con l’altrettanto rilevante principio di precauzione, il legislatore, nel riconoscere esplicitamente l’importanza di tale genere di impianti (avendo ad essi dedicato specifiche norme), ha inteso apprestare la garanzia di una competenza a provvedere rafforzata, finalizzandola ad accertare in concreto la sussistenza dei presupposti per accedere alla sperimentazione dell’impianto, essendo impossibile, per le ragioni sin qui descritte, predeterminare esaustivamente in via generale ed astratta le condizioni tecniche e scientifiche di autorizzazione.
6.5. Il modulo collegiale che regola la competenza a provvedere (costituito dal MEF e dal MIBACT d’intesa con la Regione interessata) preordinato a costituire quindi la principale garanzia di realizzazione di tali impianti, individuando gli opportuni accorgimenti volti a prevenire ricadute negative in termini ambientali e di sicurezza.
6.6. Alla luce di quanto sin qui ritenuto, quando, nei procedimenti di autorizzazione degli impianti sperimentali di cui all’art. 1, comma 3 bis, del d.lgs. n. 22 del 2010, non si raggiunge l’intesa, la natura degli interessi pubblici sottesi al procedimento di cui si tratta richiede che la decisione circa l’autorizzazione all’impianto sia devoluta al massimo livello di amministrazione, ovvero al Consiglio dei Ministri, il quale chiamato a deliberare per risolvere il dissenso nella sede del procedimento di cui all’art. 14 quater della l. 241/90 (nel testo vigente ratione temporis, successivamente sostituito dalla diversa disciplina di cui all’art. 14 quinquies), adottando una decisione che viene qualificata come avente “natura di atto di alta amministrazione” e che, dunque, implica un apprezzamento particolarmente ampio degli interessi in esame.
6.7. Nella misura in cui sussiste un inevitabile grado (sia pur minimo) di incertezza sugli effetti dell’utilizzo della tipologia di impianto di cui si discute (in quanto sperimentale), l’autorizzazione all’esercizio presuppone l’assunzione del rischio in capo ad una valutazione latamente politica (in termini di bilanciamento tra il grado di rischio e l’interesse allo sviluppo della produzione di energia) che proprio per la sua rilevanza rimessa al Consiglio dei Ministri, che chiamato a decidere nel confronto con le Regioni interessate.
6.8. Attese tali finalità , affinchè la deliberazione del Consiglio dei Ministri sia validamente assunta, necessario che la partecipazione delle Regioni interessate sia assicurata in maniera effettiva e completa, non potendosi ritenere assolto il relativo obbligo di confronto (che attiene, come si detto, alla peculiare valutazione degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento ed all’assunzione di una responsabilità  da rischio) con il rispetto meramente formale del precetto legislativo, essendo questo l’unico strumento di garanzia volto a perseguire l’effettivo equilibrio del caso concreto tra le esigenze di promozione, ricerca e sviluppo da un lato e di protezione ambientale e di sicurezza dall’altro.
6.9. Nel caso di specie, in accoglimento delle tesi difensive di parte ricorrente, deve ritenersi che non stato assolto l’obbligo di effettivo ed efficace confronto tra le amministrazioni aventi titolo a partecipare al procedimento ed alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, nei termini declinati dall’art. 14 quater della l. n. 241 del 1990.
6.10. Quanto alla Regione Umbria, era presente alla riunione del 31 luglio 2019 un rappresentante sfornito dei poteri di impegnare la Regione all’esterno e di validamente esprimerne la posizione (ovvero di partecipare con effetto utile alla valutazione collegiale degli interessi coinvolti nel procedimento). Invero, attesa la rilevanza delle valutazioni che si richiedono alle Amministrazioni coinvolte nell’esame del progetto di impianti sperimentali di cui si discute, non possibile ridurre la partecipazione all’attività  del Consiglio dei Ministri ex art. 14 quater della l. n. 241 del 1990 ad un atto di “ordinaria amministrazione”, essendo necessarie valutazioni di ampia discrezionalità  (incompatibili con la natura vincolata dell’ordinaria amministrazione).
6.11. Trattandosi di un potere volto alla tutela di interessi non disponibili, il compito del Presidente della Regione di prendere parte all’attività  deliberativa del Consiglio dei Ministri di cui all’art. 14 quater della l. 241/90 non può quindi essere esercitato dal vicario che lo sostituisce in caso di dimissioni, ostando a ciò sia lo Statuto della Regione Umbria (che non attribuisce al vice Presidente tale genere di compiti), sia la natura degli interessi dedotti. La posizione espressa dal rappresentante del vicario nel caso di specie, ancorchè quest’ultimo abbia rappresentato un giudizio negativo di compatibilità  e si sia quindi espresso nel merito del progetto, non riferibile alla Regione, che non può dirsi validamente rappresentata a tali fini.
6.12. Quanto alla contestata omessa acquisizione dell’intesa con la Regione Lazio, osserva il Collegio che, a norma dell’art. 6, comma 5 del d.lgs. n. 22 del 2010 “qualora l’area della concessione interessi i territori di due o più regioni confinanti, il titolo rilasciato di concerto fra le regioni medesime dal Presidente della Giunta regionale nel cui territorio ricade la maggiore estensione dell’area richiesta“; la disposizione va coordinata con il comma 3 bis del medesimo articolo, secondo il quale “nel caso di sperimentazione di impianti pilota di cui all’articolo 1, comma 3-bis, l’autorità  competente il Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, che acquisiscono l’intesa con la Regione interessata“. Stando al suo tenore letterale, quest’ultimo comma (che ha natura di specialità  rispetto alla disciplina ordinaria che include, a sua volta, anche il comma 5), sembrerebbe non tenere conto della circostanza che l’impianto pilota potrebbe interessare “il territorio di due o più regioni confinanti” come nella fattispecie del comma 5; ma si tratta di un mero difetto di redazione della norma, facilmente risolvibile dall’interpretazione sistematica dell’intera disposizione dell’art. 6 cit. in base al quale l’intesa andà  raggiunta con il (necessario) coinvolgimento (non della sola Regione nella quale ricade la sede dell’impianto ma) anche della Regione confinante la Regione “nel cui territorio ricade la maggiore estensione dell’area richiesta” pure al caso degli impianti pilota.
6.13. Con la conseguenza che, per questi ultimi, il MISE dovà  coinvolgere nell’intesa non solo la “Regione interessata”, ma “le Regioni interessate”, sia pure tenendo conto della diversità  di interessi in ragione dell’estensione dell’impianto.
6.14. Tale interpretazione suffragata dall’esegesi che deriva dal raffronto dell’art. 6 del d.lgs. n. 22 del 2010 con l’omologa previsione di cui all’art. 30 del d.lgs n. 152 del 2006, codice ambiente, che disciplina gli “impatti ambientali interregionali” distinguendo due ipotesi, ovvero: interventi soggetti a VAS/VIA di competenza regionale, i quali risultino localizzati anche sul territorio di regioni confinanti, per i quali le procedure di valutazione e autorizzazione ambientale sono effettuate d’intesa tra le autorità  competenti; progetti o interventi (o loro parti) soggetti a VAS/VIA i quali (sono completamente localizzati entro il territorio di una regione, ma) possano avere “impatti ambientali rilevanti ovvero effetti ambientali negativi e significativi su regioni confinanti” per i quali l’autorità  competente tenuta “a darne informazione e ad acquisire i pareri delle autorità  competenti di tali regioni, nonchè degli enti locali territoriali interessati dagli impatti“.
6.15. Del resto, la Regione Lazio ha preso parte alla Conferenza dei Servizi indetta dal MISE per l’esame dell’istanza, essendo stata coinvolta nel procedimento (a partire già  dalla prima conferenza di servizi dell’8 settembre 2015, laddove il relativo Presidente attestava che “l’intero permesso di ricerca interessa sia la Regione Umbria sia la Regione Lazio”) ed avendo espresso un parere tecnico (tramite la nota del 16 ottobre 2018). Pertanto, come dedotto da parte ricorrente, la stessa Regione avrebbe anche dovuto prendere parte al procedimento presso il DICA ed il Consiglio dei Ministri svoltosi successivamente.
6.16. Pertanto, la Regione Lazio aveva titolo a partecipare alla riunione del Consiglio dei Ministri di cui all’art. 14 quater della l. n. 241 del 1990 al fine di superare il dissenso tra le Amministrazioni interessate al procedimento di autorizzazione dell’impianto pilota di cui si discute, in quanto, pur se la maggior parte di esso localizzata in territorio della Regione Umbria, la risorsa naturale alla quale l’impianto sotterraneo attinge transfrontaliera e dunque i relativi impatti ambientali possono essere significativi anche per la Regione confinante (a tal proposito, si rimanda al decreto di compatibilità  ambientale n. 59 del 2015 che, tra i vari considerato, evidenzia la localizzazione delle opere in progetto “nell’area del Campo Geotermico di Torre Alfina, ubicato al confine fra le Province di Terni e Viterbo”, al parere reso dal MIBACT di cui alla nota prot. n. 31235 dell’11 dicembre 2014, allegato e costituente parte integrante del suddetto decreto, che reca in più punti riferimenti al sistema fluviale del Tevere, evidenziandosi, altresì, che proprio nella considerazione di tale impatti non a caso tra gli enti coinvolti nelle verifiche circa l’osservazione delle prescrizioni impartite, figurano enti della Regione Lazio e, segnatamente, la relativa ARPA).
6.17. Ne deriva che, dovendo essere espresso il parere anche ai sensi di cui all’art. 30, comma 2, del d.lgs n. 152 del 2006, tale parere non potà  che essere acquisito all’interno del modulo procedimentale specificatamente prescritto – per la tipologia sperimentale degli impianti quale quello di cui si discute – dall’art. 6 del d.lgs. n. 22 del 2010 e, laddove sia necessario procedere alla più complessa procedura di cui all’art. 14 quater della l. n. 241 del 1990, anche in tale ultima sede, ove l’Amministrazione Regionale dovà  essere chiamata ad intervenire.
6.18. Non superfluo osservare che, ai fini del superamento del dissenso, la diversità  di incidenza degli effetti ambientali dell’impianto sperimentale non irrilevante: essa si rifletteà  però non già  su una diversità  formale del coinvolgimento delle Regioni nel procedimento (come nel concreto accaduto, essendo stata la Regione Lazio invitata ad esprimere un parere tecnico, a differenza della Regione Umbria inizialmente coinvolta a pieno titolo nelle riunioni presso il DICA), ma in un diverso peso delle loro valutazioni all’interno del confronto con il Consiglio dei Ministri, questione che atterà , dunque, al merito della relativa decisione e che resta riservato a quella sede; ma che presuppone, in ogni caso, che entrambe le Regioni siano entrambe coinvolte, in coerenza con quanto già  accaduto nella conferenza dei servizi.
7. Riassuntivamente, ai fini dell’autorizzazione all’apertura ed esercizio di impianti pilota ex art. 1, comma 3 bis, del d.lgs. n. 22 del 2010, ove sussista il dissenso tra le Amministrazioni interessate, la relativa determinazione di autorizzazione viene rimessa alla valutazione del massimo organo di Governo, in quanto il superamento del dissenso implica l’apprezzamento del grado di rischio e l’accettabilità  di esso nei termini di massima sicurezza possibile, allo stato della tecnica, nel rispetto del principio di precauzione. A tali fini, l’apporto delle Regioni interessate non può essere risolto nei termini di una mera forma, o di una potenziale partecipazione nominalistica, bensì va ricondotto ad un sostanziale confronto (anche politico) che attiene alla opportunità  ed al merito amministrativo.
7.1. Osserva il Collegio che il mancato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento va riferito alla procedura svoltasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ex art. 14, quater, l. 241/90 ed, in particolare, quanto alla Regione Umbria in relazione alla seduta del 31 luglio 2019; quanto alla Regione Lazio, si osserva che quest’ultima era stata convocata alla prima riunione indetta per il giorno 25 maggio 2018, in quanto compresa tra le Amministrazioni che avevano preso parte alla Conferenza dei Servizi, ma non ai fini del superamento del dissenso (per cui avrebbe dovuto essere rappresentata non già  da personale tecnico, ma da organo appositamente delegato dalla Giunta, come previsto specificatamente dall’art. 14 quater); tant’ che interveniva alla seconda riunione (del 25 giugno 2018), dando atto di non essere convocata ai fini dell’intesa – come la Regione Umbria – sia pure chiedendo di acquisire il documento tecnico dei Comuni per poter valutare eventuali ricadute ambientali del progetto nel proprio territorio; nella riunione del 10 settembre 2018, la Regione Lazio ribadiva la medesima posizione, riservandosi ogni valutazione in ordine agli impatti sul Lago di Bolsena.
7.2. Presso il Consiglio dei Ministri, atteso il mancato superamento del dissenso da parte della Regione Umbria stata disposta la riapertura di “un nuovo procedimento di valutazione di impatto ambientale” (riunione del 28 novembre 2018), che conduceva all’emissione dei pareri CTIVIA di cui oltre, per poi concludersi nella riunione del 31 luglio 2019 (oggetto di gravame), nella quale si deliberava in senso favorevole al progetto.
7.3. Alla luce di quanto ritenuto sin qui, appare evidente la concreta lesione dell’obbligo di intesa, da ricondursi per la Regione Umbria alla sola riunione del 31 luglio 2019 e per la Regione Lazio all’intero svolgimento del procedimento ex art. 14 quater della l. 241/90.
Non depone in contrario la circostanza che la Regione Lazio, nelle riunioni presso il DICA e con il rilascio del parere del 16 ottobre 2018, avesse espresso una posizione sostanzialmente adesiva alla modalità  della propria partecipazione al procedimento (laddove il relativo rappresentante evidenziava di essere presente non ai fini dell’intesa, che riguardava la sola Regione Umbria).
Invero, non essendo stata rivolta alla Regione Lazio, ab origine, la convocazione ai fini del raggiungimento dell’intesa, l’Ente non poteva che intervenire mediante un rappresentante solamente “tecnico”, ovvero non legittimato ad esprimersi in merito.
Nessuna acquiescenza può dunque rinvenirsi nella fattispecie, anche perchè gli interessi dei quali la Regione chiamata ad apprestare tutela non sono disponibili, fermo restando che era onere della Presidenza del Consiglio dei Ministri individuare le Regioni interessate all’intesa sulla base del concreto assetto di incidenza del permesso di ricerca sulle matrici ambientali.
8. Quanto alle ulteriori doglianze, il Collegio ribadisce, in primo luogo, la già  rilevata irricevibilità  per tardività  (cfr. capo 4 della presente decisione al quale si rinvia) di tutte le censure proposte avverso gli atti riferiti ai precedenti sviluppi procedimentali, le quali avrebbero dovuto essere proposte entro i prescritti termini di decadenza.
8.1. In particolare, il Collegio osserva che, con riferimento alla censurata sussistenza di conflitti di interessi del Presidente della CTVIA e del componente della CIRM – che si ritiene di esaminare prioritariamente rispetto alle altre residue doglianze in ragione della radicalità  del vizio (illegittima composizione dell’organo collegiale) – tale profilo avrebbe dovuto essere contestato con la tempestiva impugnazione del decreto di compatibilità  ambientale del 2015, con conseguente preclusione della suscettibilità  di far valere il vizio in relazione ad atti ormai consolidatisi. E’, dunque, esclusivamente per maggior scrupolo che si rileva che il Presidente della CTVIA, come documentato in atti, era del tutto assente alla seduta della commissione di cui al parere n. 1641 del 31 ottobre 2014, non avendo, dunque, concorso alla formazione della volontà  dell’organo collegiale.
8.2. La rilevata irricevibilità , se certamente preclude l’ammissibilità  della contestazione del vizio quanto al parere CTVIA n. 1641 del 31.10.2014 ed al parere espresso dal CIRM nella seduta del 19 marzo 2014, non si estende ai pareri successivi espressi dalla CTVIA, segnatamente il 31.05.2019 ed il 5.07.2019, oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo del presente giudizio.
8.3. Sebbene sia comprovata in atti, infatti, la sussistenza, sino al 2013, di un rapporto di consulenza e collaborazione del Presidente della CTVIA con la società  controinteressata, per giunta riferito proprio al progetto per la relazione dell’impianto pilota di Castel Giorgio, all’evidenza suscettibile di determinare l’insorgere del duplice obbligo di comunicazione e di astensione, le evidenze in atti consentono di escludere la sussistenza del censurato vizio.
8.4. Consta dalla documentazione prodotta e, segnatamente, dal parere della Commissione VIA n. 3025 del 31 maggio 2019 (pag. 6) che il Presidente era “assente” alla seduta (analogamente, come già  rilevato, a quanto documentato in relazione alla seduta del 31.10.2014) e, del pari, comprovato che nella seduta dell'”Assemblea plenaria n. 19/2019″ del 5 luglio 2019, in relazione alla “proposta di parere” n. 4.14 relativa all’ “Impianto pilota geotermico “Castel Giorgio”, alle “ore 10,45 il Presidente si allontana & Presiede la riunione il geol. Bordone”; sia la discussione che l’approvazione della proposta in questione sono avvenute in assenza del Presidente, intervento solo successivamente per il prosieguo dei lavori non riferiti al progetto de quo.
8.5. Come chiarito dall’univoca giurisprudenza, nel silenzio della legge, il criterio più sicuro per individuare quando un organo collegiale debba ritenersi " perfetto" quello che assegna tale connotazione al collegio per il quale, accanto ai componenti effettivi, sono previsti anche componenti supplenti. Lo scopo della supplenza, non prevista nella specie, proprio da un lato, quello di garantire che il collegio possa operare con il "plenum" anzichè con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi, e, dall’altro lato, l’esigenza che la commissione svolga le sue operazioni con continuità  e tempestività , senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’impedimento di taluno dei suoi componenti (cfr., ex multis, Consiglio Stato, sez. VI, 2 febbraio 2004, n. 324).
8.6. Si osserva, inoltre, che anche nell’attuale configurazione della Commissione, conseguente alla riorganizzazione introdotta con il d. lgs. n.104 del 2017, deve escludersi la infungibilità  di ciascun singolo componente rispetto agli altri, tenuto conto dei criteri di professionalità  che in modo fungibile devono presiedere alla scelta dei componenti con una ripartizione per profili che nella fattispecie non ha costituito neppure oggetto di specifica contestazione. Da ciò consegue che non sono traslabili alla fattispecie le coordinate sviluppate dalla giurisprudenza in tema di attività  valutativa delle commissioni di gara e di concorso, trattandosi, diversamente dal caso di specie, di organi straordinari, caratterizzati da profili soggettivi di integrazione disciplinare tali da escludere la fungibilità  di ciascun singolo componente, nonchè dalla possibile presenza di membri supplenti (cfr. Cons. St., sez. VI, 21/03/2005, n. 1112).
8.7. Esclusa, dunque, la qualificazione della commissione in termini di collegio perfetto e comprovato in atti che il componente in questione (presidente della commissione) non ha partecipato alle sedute (in un caso in quanto addirittura assente e nell’altro in quanto si allontanato per rientrate solo dopo la decisione conclusiva riferita al progetto de quo) e non ha in alcun modo concorso alla formazione della determinazione dell’organo collegiale, deve concludersi per l’insussistenza del censurato vizio (cfr. Cons. St., sez. IV, 12 aprile 2001, n. 2258).
9. Quanto alle doglianze rivolte all’impugnazione degli atti istruttori ed, in particolare, del parere reso dalla CTVIA il 31.05.2019, nonchè del successivo parere del 5.07.2019, si osserva che il gravame formulato in termini tali da doversi considerare rivolto ad una contestazione di merito, come tale inammissibile nella sede giurisdizionale.
9.1. Deve premettersi, in linea generale, che nel rendere giudizi attinenti alla valutazione di impatto ambientale (ed, a maggior ragione, quando tale valutazione viene esercitata ai fini dell’adozione di “atti di alta amministrazione” come nel caso del superamento del dissenso ai fini dell’art. 14 quater della l. 241/90), l’amministrazione esercita ampia discrezionalità , che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta, al contempo, profili intensi di discrezionalità  amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti; la natura schiettamente discrezionale della decisione finale risente inevitabilmente dei suoi presupposti, sia sul versante tecnico che amministrativo.
9.2. Di conseguenza, le posizioni soggettive delle persone e degli enti coinvolti nella procedura sono pacificamente qualificabili in termini di interesse legittimo, ed altrettanto assodato che le relative controversie non rientrano nel novero delle tassative ed eccezionali ipotesi di giurisdizione di merito sancite dall’art. 134 c.p.a. (cfr., sotto l’egida della precedente normativa, identica in parte qua, Cons. St., Ad. Pl., 9 gennaio 2002, n. 1).
9.3. Proprio in ragione di tali particolari profili che caratterizzano il giudizio di valutazione di impatto ambientale, il Collegio ritiene di far proprie le considerazioni reiteratamente espresse dal Consiglio di Stato in materia (cfr. Cons. St. Sez. IV, 28.02.2018 n. 1240 cit. e Cons. Stato, Sez. IV, 27.03.2017 n. 1392), per cui, "prescindendo da specifiche aggettivazioni (debole o forte)…, la relativa valutazione di legittimità  giudiziale, escludendo in maniera assoluta il carattere sostitutivo della stessa, debba essere limitata a evidenziare la sussistenza di vizi rilevabili ictu oculi, a causa della loro abnormità , irragionevolezza, contraddittorietà  e superficialità . Invero, il giudizio di compatibilità  ambientale, quand’anche reso sulla base di criteri oggettivi di misurazione, pienamente esposti al sindacato del giudice amministrativo, attraversato, come visto, da profili particolarmente intensi di discrezionalità  amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera, con la conseguenza che le scelte effettuate dall’amministrazione si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo ogniqualvolta le medesime non si appalesino come manifestamente illogiche o incongrue (in termini, cfr., Cass. civ., sez. un., 17 febbraio 2012, nn. 2312 e 2313; Corte cost., 3 marzo 2011, n. 175; Cons. St., sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 871)".
9.4. Da ciò deriva che, come costantemente affermato da questa Sezione (cfr. sentenza n. 11004 del 2019) in una materia così complessa:
"a) la sostituzione, da parte del giudice amministrativo, della propria valutazione a quella riservata alla discrezionalità  dell’Amministrazione, costituisce ipotesi di sconfinamento vietato della giurisdizione di legittimità  nella sfera riservata alla p.a., quand’anche l’eccesso in questione sia compiuto da una pronuncia il cui contenuto dispositivo si mantenga nell’area dell’annullamento dell’atto;
b) in base al principio di separazione dei poteri sotteso al nostro ordinamento costituzionale, solo l’Amministrazione in grado di apprezzare, in via immediata e diretta, l’interesse pubblico affidato dalla legge alle sue cure;
c) conseguentemente, il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali:
I) deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità  della valutazione degli elementi di fatto acquisiti;
II) non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità  della valutazione stessa;
III) può disporre c.t.u. o verificazione al fine di esercitare più penetranti controlli, con particolare riguardo ai profili accertativi".
9.5. Quest’ultima ipotesi non ricorre nel caso di specie. La difesa di parte ricorrente ha lamentato che i pareri impugnati (costituenti l’adempimento al supplemento istruttorio deciso dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 28 novembre 2018) non avrebbero preso in considerazione una serie di fattori rilevanti ai fini del decidere connessi al rischio sismico che sarebbe stato palesato dai fatti successivi rispetto alla conclusione della precedente fase istruttoria (ovvero il sisma del 2016), limitandosi a riconfermare (in tesi apoditticamente) le conclusioni già  a suo tempo rassegnate (in senso favorevole all’impianto); ma tale premessa smentita dall’analisi del testo dei documenti.
9.6. Infatti, nei pareri della CTIVIA si espone un giudizio (sia pure formalmente sintetico, ma sostanzialmente) esaustivo, ovvero che tali eventi non comportano una modifica dell’originario parere. In particolare, nel parere del 31 maggio 2019, la CTIVIA non si limita a ribadire meramente il giudizio di cui al parere nr. 1641/2014 e successiva VIA 59/2015, ma prende in esame i dati dell’INGV, Oss. Nazionale terremoti (riportati nell’apposita tabella incorporata nel testo del parere) per esprimere il giudizio secondo il quale gli eventi sismici generati nell’appennino centrale che possono avere magnitudo ML maggiore di 6 sono generati dalle “faglie capaci”, ovvero quelle attive (che hanno effetti catastrofici per le popolazioni che risiedono nelle loro vicinanze) ma che sono meno risentiti nella zona di Castel Giorgio “di quanto lo siano i più deboli terremoti locali di origine vulcanica/geotermica” ai quali – secondo CTIVIA – sono riconducibili gli eventi sismici del 2016 (viene riportata la tabella 1 che indica la localizzazione degli epicentri di tutti i sismi inferiori a 4 di ML, che a partire dall’agosto 2016, hanno colpito l’Italia centrale e che sono a più di 90 km dalla zona di interesse, allineati lungo la “faglia capace” di “quaternaria allineata lungo l’Appenino con direzione NNW-SSE da Norcia all’Aquila” (seguono ulteriori considerazioni e tabelle di rilevazione e dati). Si tratta, dunque, di valutazioni ed elementi di fatto che sono addotti dalla Commissione proprio in relazione agli approfondimenti istruttori richiesti (in coerenza con quanto affermato dalla sentenza di questo TAR nr. 7573/2019) dal Consiglio dei Ministri.
9.7. Ne deriva che la conclusione del parere del 31 maggio 2019, secondo la quale “I terremoti che hanno colpito l’appennino centrale nel 2016: – sono simili a quelli che si sono verificati in passato in quelle aree; non costituiscono pertanto un elemento di novità &” ed altro a seguire, rappresenta piena espressione di un giudizio di merito, rispetto al quale gli argomenti critici dedotti dalle Regioni nella odierna sede di giudizio potranno essere riproposti ai fini delle decisioni da assumere ex art. 14 quater della l. 241/90, al fine di valutare ogni opportuna misura (incluso, ove ritenuto opportuno, il riesame della questione in sede procedimentale); ma sono inammissibili nell’odierna sede di giudizio.
10. Ferma, inoltre, la già  rilevata tardività  delle contestazioni articolate avverso il decreto di compatibilità  ambientale del 2015 e gli atti allo stesso presupposti, incidente anche relativamente ai profili paesaggistici, ambientali e culturali, nonchè alla valutazione di incidenza ambientale, il Collegio ritiene, esclusivamente per completezza di analisi, di sottolineare che dalla documentazione versata in atti emerge che nella valutazione positiva espressa dal Ministero per i beni e le attività  culturali sono stati congruamente esaminati gli elementi di interesse sul piano paesaggistico ambientale, con acquisizione di tutte le evidenze fattuali, esaustivamente ponderate e vagliate, anche in esito alle richieste di integrazione rivolte alla proponente ed ai sopralluoghi eseguiti, con considerazione dei pareri espressi dalla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici dell’Umbria, la quale, giova precisare, ha riconosciuto la propria incompetenza provvedendo all’adozione di pareri endoprocedimentali.
10.1. Nello specifico, stato considerato che il progetto compatibile con gli indirizzi e prescrizioni del Piano Piano Urbanistico Territoriale Regionale (PUT), nonchè con gli indirizzi e le prescrizioni del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), interessando aree libere da vincoli paesaggistici ai sensi del D.lgs. 42 del 2004, salvo per quanto attiene “l’elettrodotto cabina secondaria di Nuova Itelco Orvieto” e l’attraversamento di determinati e circoscritti ambiti, prevedendosi, in relazione a questi ultimi, la necessità  dell’autorizzazione del medesimo Ministero per i beni e le attività  culturali. Del pari stata rilevata la conformità  con gli altri numerosi strumenti di pianificazione vagliati, incluso il piano territoriale di coordinamento della Provincia di Terni, sottolineandosi che l’intervento interessa aree inserite nella Z.T.O. agricola ovvero quella inerente alle attività  produttive e che le tubazioni si sviluppano in parte in aree agricole ed in parte in zone di viabilità  esistente.
10.2. Coerentemente con gli elementi fattuali, correttamente acquisiti, il suddetto Ministero ha ritenuto di esprimersi positivamente con imposizione di stringenti prescrizioni che contemplano anche una rilevante attività  di monitoraggio da parte della predetta Soprintendenza e che, nel complesso dell’articolato parere espresso con atto dell’11 dicembre 2014, sono state ritenute idonee a superare i profili di criticità  da quest’ultima segnalati, con valutazioni immuni dai contestati vizi, risultando funzionali ad assicurare la tutela dei valori paesaggistico ed ambientali implicati, peraltro, in misura residuale, senza precludere l’iniziativa proposta.
11. Del pari, e sempre ai fini di una maggiore esaustività  stante la rilevata inammissibilità  delle deduzioni in esame, si evidenzia, quanto alla valutazione di incidenza ambientale, che vi comprova in atti che l’area di progetto non ricade all’interno dei Siti della Rete Natura 2000, avendo la Commissione ritenuto di richiedere al proponente l’esecuzione di uno studio d’incidenza relativo al sito “Lago di Bolsena” esclusivamente in funzione dell’opportunità  di verificare una “possibile incidenza sulla falda che scorre” verso detto sito, addivenendo, in esito all’approfondita istruttoria svolta, alla conclusione che le incidenze sulle suddette aree possono essere ritenute nulle. L’approccio seguito dalla Commissione stato, dunque, rigoroso, dovendosi escludere la necessità  di estendere la valutazione anche ad altri siti non direttamente incisi, sia in quanto estranei all’ambito di intervento sia alla luce delle risultanze emerse, constando in atti i numerosi e specifici approfondimenti svolti dalla società  nello studio di impatto ambientale (SIA), il quale ha considerato tutte le componenti ambientali suscettibili di essere interessate dalla costruzione e dall’esercizio dell’opera con identificazione dei raggi di azione che le diverse attività  del progetto possono esercitare nell’ambiente. Coerentemente con gli approfondimenti svolti, infatti, stato appurato, con esauriente appropriatezza di approfondimento, che l’attuazione del progetto non produrà  alcun effetto negativo sugli habitat e sulle specie di flora e fauna presenti nelle aree SIC e nella ZPS del Lago di Bolsena.
12. Con riferimento alla capacità  tecnica della proponente, se può convenirsi con la difesa di parte ricorrente quanto all’assenza di esperienze maturare dalla società  controinteressata nel settore, in quanto costituita solo nel 2010 con lo scopo di rispondere all’esigenza di generare energia geotermoelettrica con una tecnologia c.d. non emissiva, ciò non preclude affatto la sussistenza dell’adeguatezza delle competenze tecniche da riferire al personale tecnico e direttivo incaricato alla realizzazione del progetto; per quanto attiene, invece, alla capacità  economica, a prescindere da ulteriori considerazioni in ordine ai precedenti sviluppi procedimentali conclusisi con determinazioni non tempestivamente impugnate, consta in atti che la controinteressata ha provveduto anche alla sottoscrizione della polizza fideiussoria.
13. Anche per quanto attiene alla inefficacia sopravvenuta del decreto di compatibilità  ambientale gravato, non può che rilevarsi che, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, non solo la società  controinteressata ha richiesto la proroga della VIA con istanza del 1 aprile 2020 ma il Ministero dei beni e delle attività  culturali ha espresso “parere tecnico istruttorio favorevole alla richiesta di proroga del termine di efficacia della dichiarazione di compatibilità  ambientale di cui al Decreto VIA n. 59 del 03/04/2015”. Da ciò consegue che non può revocarsi in dubbio che il decreto di compatibilità  ambientale 59/2015 sia ancora valido ed efficace.
14. Conclusivamente, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, va in parte dichiarato irricevibile, in parte inammissibile e per la restante parte accolto, nei limiti sopra indicati, con assorbimento delle residue censure, sicchè per l’effetto vanno annullati sia le delibere assunte dal Consiglio dei Ministri, senza la partecipazione delle Regioni interessate, sia gli atti impugnati con i motivi aggiunti, in quanto alle stesse strettamente conseguenziali.
14.1. Ne deriva l’obbligo per la Presidenza del Consiglio dei Ministri di rinnovare – nei predetti limiti – il procedimento volto a superare il dissenso (non più disciplinato dall’art. 14 quater della l. 241/90, ma dall’art. 14 quinquies, comma 4 e ss. nel testo attualmente vigente), assicurando il coinvolgimento effettivo della Regione Umbria e della Regione Lazio e con facoltà , ove sia ritenuto opportuno, di disporre il riesame delle conclusioni dell’istruttoria circa i rischi sismici e di impatto sulla risorsa idrica, secondo le allegazioni fornite dalle Amministrazioni interessate o che queste ultime potranno motivatamente proporre, garantendo in tal caso il pieno contraddittorio con la società  proponente, odierna controinteressata.
15. Attesa la rilevanza degli interessi coinvolti e la complessità  delle questioni giuridiche trattate, sussistono evidenti ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, come integrato dai motivi aggiunti, in parte lo dichiara irricevibile, in parte inammissibile e per la restante parte lo accoglie, nei limiti e nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2021, tenutasi in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137:
Elena Stanizzi, Presidente
Salvatore Gatto Costantino, Consigliere
Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO