Pres. Giovannini, est. Montedoro
Ministero dell’Industria, Commercio ed Artigianato (Avv. Stato) c. s.p.a. Lucchini Siderurgica (Avv. Lemme e Luly)

va rimessa alla Corte di Giustizia la questione sulla possibilità di recuperare gli aiuti di Stato, sulla scorta di decisioni della Commissione Europea, nonostante la formazione di un giudicato civile affermativo dell’obbligo incondizionato di pagamento dell’aiuto medesimo

1. Giurisdizione e competenza – Aiuti di Stato – Controversia in tema di revoca della concessione di una sovvenzione – Giurisdizione del G.A. – Sussiste – Ragioni – Fattispecie

2. Comunità europea – Recupero aiuti di Stato – Fonte – Decisioni della Commissione europea – Applicabilità – In presenza di giudicato civile affermativo dell’obbligo incondizionato di pagamento dell’aiuto medesimo – Interpretazione – Rimessione alla Corte di Giustizia delle Comunità europee

3. Comunità europea – Recupero aiuti di Stato – Procedimento di recupero – Impossibilità nel caso di decisione giudiziaria passata in giudicato – Interpretazione – Rimessione alla Corte di Giustizia delle Comunità europee

1. Sussiste, ai sensi dell’ art. 5, L. 1034/1971, la giurisdizione esclusiva del G.A. nelle controversie concernenti la revoca della concessione di una sovvenzione, in quanto trattasi di controversie attinenti concessioni di beni, ed alla nozione di bene va riportato anche il pubblico denaro (1). In particolare la giurisdizione del G.A. sussiste qualora la controversia concerna la concedibilità della sovvenzione, oppure vengano contestati i presupposti per l’adozione del provvedimento di revoca, senza che involga alcun preteso inadempimento del privato sovvenzionato.

2. Va rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, alla luce dell’art. 234 del Trattato, la questione pregiudiziale per cui se, in forza del principio del primato del diritto comunitario immediatamente applicabile, costituito nella specie dalla decisione generale CECA 3484 del 1985 , dalla decisione della Commissione 20 giugno 1990, notificata il 20 luglio 1990, nonché dalla decisione della Commissione del 16 settembre 1996 n. 5259, di intimazione del recupero dell’aiuto – atti tutti alla stregua dei quali è stato adottato l’atto di recupero (oggetto di impugnazione nel presente processo) – sia giuridicamente possibile e doveroso il recupero dell’aiuto da parte dell’amministrazione interna nei confronti di un privato beneficiario, nonostante la formazione di un giudicato civile affermativo dell’obbligo incondizionato di pagamento dell’aiuto medesimo.
3. Va rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, alla luce dell’art. 234 del Trattato, la questione pregiudiziale per cui se, stante il pacifico principio secondo il quale la decisione sul recupero dell’aiuto è regolata dal diritto comunitario ma la sua attuazione ed il relativo procedimento di recupero, in assenza di disposizioni comunitarie in materia , è retta dal diritto nazionale (2), il detto procedimento di recupero non divenga giuridicamente impossibile in forza di una concreta decisione giudiziaria, passata in cosa giudicata ai sensi dell’art. 2909 cod. civ. che fa stato fra privato ed amministrazione ed obbliga l’amministrazione a conformarvisi.

— *** —

(1) In tema di giurisdizione in materia di contributi ed agevolazioni, vd. Cass. Sez. Un. 10/04/2003, n. 5617.
(2) cfr. Corte di Giustizia 21 settembre 1983 in causa -30/80 Deutsche Milchkontor contro Bundesamt fur Ernahrung und Forstwirtsschaft

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE PARZIALE ED ORDINANZA

sul ricorso in appello proposto da

MINISTERO DELL’INDUSTRIA, COMMERCIO ED ARTIGIANATO in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;

contro

SPA LUCCHINI SIDERURGICA in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Lemme e Fiammetta Luly ed elettivamente domiciliata in Roma Corso Francia n. 197, presso il loro studio;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sezione III – n. 1831 del 1999;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 22 ottobre 2004 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro.
Uditi, altresì, l’avv. dello Stato Gentile e l’avv. Luly;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il 6 novembre 1985, la s.p.a. Siderpotenza, poi divenuta SPA LUCCHINI SIDERURGICA, chiedeva alla Cassa per il Mezzogiorno le agevolazioni finanziarie (mutuo a tasso agevolato da un contributo in conto interesse e contributo in conto capitale fino al 30% dell’investimento) previste dalla legge n. 183/1976 per l’ammodernamento degli impianti siderurgici situati nel Mezzogiorno.
Il programma presentato dall’impresa prevedeva investimenti complessivi per lire 2.550.000.000.
La Banca Nazionale del Lavoro, istituto istruttore della pratica di finanziamento, in data 11 giugno 1986, accordava un mutuo di lire 1.020.000.000 e trasmetteva l’istruttoria alla Cassa per il Mezzogiorno.
Essendo scaduto il termine del 31 dicembre 1985, previsto dalle decisioni CECA n. 2380/81 e 1018/85 per consentire, a certe condizioni, in deroga ai divieti posti dai Trattati comunitari, l’erogazione di contributi pubblici quali quelli di cui alla legge n.183/1976, l’AGENSUD (succeduta alla Cassa per il Mezzogiorno) applicò alla domanda la decisione CECA n. 3484/85 in vigore dal 1 gennaio 1986.
Quest’ultima decisione prevedeva che gli aiuti in questione, previa notifica alla Commissione CEE e sua autorizzazione espressa o tacita (decorsi due mesi senza l’adozione di pronunce espresse), potessero essere concessi soltanto entro il limite del 15% dell’investimento complessivo, e purché questo avesse il fine di adeguare l’impianto alla normativa di tutela ambientale.
Prevedeva inoltre che, comunque, dopo il 31 dicembre 1988, (termine poi prorogato al 31 dicembre 1991) non potesse più essere erogato alcun aiuto del genere , neanche se già concesso.
Pertanto il 16 novembre 1988 l’AGENSUD, con deliberazione n. 7372, concesse alla società soltanto un contributo in conto capitale, di lire 382.500.000 pari al 15% dell’investimento complessivo .
L’efficacia della concessione era subordinata all’autorizzazione da parte della Commissione CEE.
L’erogazione del contributo non aveva però seguito in quanto la Commissione CEE con nota 13 gennaio 1989 n. 497 riteneva il contributo contrario alla citata decisione CECA nr. 3484/85 ed invitava il Governo italiano a fornire chiarimenti in merito; non era infatti chiaro se, oltre al contributo in conto interessi, fosse stato concesso anche il contributo in conto capitale, né se le norme di tutela ambientale a cui l’impianto avrebbe dovuto essere adeguato dovessero entrare in vigore a non meno di due anni di distanza dalla concessione del contributo (come previsto nella decisione CECA n. 3484/85).
In data 6 aprile 1989 la LUCCHINI SIDERURGICA conveniva l’AGENSUD avanti al Tribunale di Roma per sentir accertare il proprio diritto al pagamento di lire 765.000.000 quale contributo in conto capitale, pari al 30% dell’investimento e di lire 367.000.000 quale contributo in conto interessi a fronte del mutuo erogato dalla Banca Nazionale del lavoro (il tutto alla stregua della legge n. 183/1976 e senza tenere conto dei vincoli di fonte comunitaria).
Con decisione del 20 giugno 1990 n. 1479 , portata a conoscenza del Governo italiano con nota del 20 luglio 1990 n. 24789, la Commissione CEE, ritenuti non sufficienti i chiarimenti forniti in merito al contributo, dichiarava quest’ultimo definitivamente contrario al Trattato CEE ed alla decisione CECA n. 3484/1985.
Tuttavia con sentenza 24 luglio 1991, il Tribunale di Roma accoglieva la domanda della LUCCHINI.
L’amministrazione proponeva appello, insistendo nel dedurre che nessun contributo poteva essere erogato senza la valutazione positiva da parte della Commissione CEE della sua compatibilità con la normativa comunitaria.
Con sentenza 6 maggio 1994 n. 2238 la Corte di Appello di Roma respingeva l’appello, ritenendo le decisioni CECA 2320/81 e 1018/85 ininfluenti sulla legittimità del contributo in quanto anteriori alla concessione di esso.
Passata in giudicato questa sentenza, in data 29 dicembre 1995 la LUCCHINI notificava al MINISTERO DELL’INDUSTRIA, (succeduto agli organi dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) un decreto ingiuntivo con cui si intimava il pagamento delle suddette somme.
A fronte di ciò il MINISTERO adottava il decreto del Direttore Generale della produzione industriale 8 marzo 1996 n. 17975 con cui, in espressa esecuzione delle sentenze del Tribunale e della Corte di Appello, concedeva alla LUCCHINI il contributo in conto capitale di lire 765.000.000 ed il contributo in conto interessi di lire 367.000.000.
Nell’art. 3 del decreto disponeva peraltro che “è fatta salva per l’Amministrazione la possibilità di far valere ogni proprio diritto in derivazione di eventuali decisioni comunitarie in merito alla concedibilità ed erogabilità delle predette agevolazioni”.
Nell’art. 5 precisava ancora che le agevolazioni sarebbero state revocate totalmente o in parte … in caso di decisioni comunitarie sfavorevoli in merito alla concedibilità ed derogabilità delle prestazioni finanziarie stesse.”
Con nota del 15 luglio 1996 la Commissione CEE, rilevato che le sentenze del Tribunale e della Corte di Appello erano palesemente in contrasto con la decisione CECA n. 3484/85 e con la decisione CEE 20 giugno 1990 notificata in data 20 luglio 1990, e che altrettanto era a dire del decreto del MINISTERO DELL’INDUSTRIA 8 marzo 1996 n. 17975 di concessione del contributo, invitava il Governo italiano a presentare osservazioni, pena altrimenti l’apertura di un procedimento diretto avanti alla Corte di Giustizia della CE ai sensi dell’art. 93.2 secondo comma del Trattato CE.
Ricevute le osservazioni del MINISTERO DELL’INDUSTRIA, il quale con nota del 26 luglio 1996 rappresentava di aver emanato il decreto del 8 marzo 1996 al solo fine di evitare azioni esecutive da parte della società e con espressa clausola di decadenza e ripetizione in caso di decisioni comunitarie che dichiarassero la concessione del contributo incompatibile con il diritto comunitario, la Commissione, con nota del 16 settembre 1996 n. 5259, intimava al Governo italiano di recuperare il contributo, pena l’apertura di un procedimento ai sensi dell’art. 88 del Trattato CECA.
Di conseguenza il Ministero adottava il decreto del Direttore Generale della produzione industriale 20 settembre 1996 n. 20357, con cui revocava il contributo ed intimava alla LUCCHINI di restituire quanto incassato entro quindici giorni dalla notifica del decreto stesso.
Con ricorso notificato il 20 novembre 1996 la società impugnava il decreto del 20 settembre 1996 avanti al Tar del Lazio, deducendo che il giudicato derivante dalla sentenza della Corte di appello di Roma del 25 luglio 1994 n. 2238, rendeva intangibile il suo diritto ad ottenere il contributo.
L’amministrazione resisteva al ricorso eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la carenza di interesse a ricorrere, l’infondatezza nel merito del gravame.
Con la sentenza impugnata il Tar accoglieva il ricorso.
I primi giudici non si pronunciavano sull’eccezione di difetto di giurisdizione; respingevano l’eccezione di carenza di interesse, osservando che la riserva di decadenza e di ripetizione in caso di pronunce comunitarie sfavorevoli contenuta nel decreto del 8 marzo 1996 era meramente potenziale e pertanto non vi era alcun onere di impugnare immediatamente detto decreto; soltanto il decreto del 20 settembre 1996 (il solo impugnato) poteva dirsi lesivo, onde la mancata tempestiva impugnazione immediata del precedente decreto non privava di interesse all’impugnazione di questo; che, in ogni caso, in tale impugnazione era da ritenere implicita l’impugnazione del decreto del 8 marzo 1996. Quanto al merito il Tar rilevava che la sentenza della Corte di Appello conteneva un incondizionato giudicato attestante il diritto della società al contributo, e che tale diritto, come chiarito dal Tribunale, non poteva essere affievolito da decisioni comunitarie prive di efficacia diretta nella fattispecie.
L’appello dell’amministrazione insiste nell’eccezione di carenza di giurisdizione del giudice amministrativo nonché nell’eccezione di improcedibilità del ricorso per carenza di interesse per omessa impugnativa di atto presupposto (ossia il decreto 8 marzo 1996 recante clausole di riserva di ripetizione in caso di pronunce comunitarie sfavorevoli non espressamente impugnate ed immediatamente lesive).
Contesta altresì l’amministrazione che nell’impugnazione del decreto 20 giugno 1996 fosse implicita l’impugnazione di quello 8 marzo 1996, non menzionato nel ricorso introduttivo del giudizio.
Ulteriore profilo di carenza di interesse deriverebbe secondo la difesa dell’Amministrazione dal non avere la LUCCHINI impugnato le decisioni comunitarie a sé sfavorevoli.
In subordine , e nel merito, con terzo motivo l’Avvocatura erariale sostiene che la decisione del Tar ha errato nel ritenere che il giudicato della Corte di Appello contenesse il definitivo riconoscimento del diritto della LUCCHINI di ottenere il contributo anche se in contrasto con il diritto comunitario o a prescindere da esso.
La Corte di Appello, viste le deduzioni difensive delle parti, che, ovviamente, la vincolavano in forza del principio dispositivo, ha soltanto accertato che era intervenuta la deliberazione AGENSUD e che non risultavano pronunce comunitarie successive ad essa le quali dichiarassero la delibera incompatibile con i Trattati o con le decisioni regolanti il settore siderurgico.
Allo stato degli atti, dunque, nulla si opponeva al pagamento delle somme riconosciute dall’AGENSUD a titolo di contributo.
Tantomeno le decisioni CECA 2320/1981 e 1018/1985, le sole esaminate dal Tribunale e dalla Corte di Appello.
Per questo – sostiene l’Avvocatura dello Stato – la sentenza non fu impugnata per Cassazione.
Un simile giudicato non precludeva, come è chiaro, la possibilità di dare rilievo a diverse pronunce comunitarie realmente ostative alla concessione o materiale erogazione del contributo.
Alla Corte di Appello erano ignote tanto la decisione CECA 3484/85 ( che limitava l’importo dei contributi alla siderurgia, e sottoponeva la concessione di questi alla condizione di tendere all’adeguamento degli impianti a nuove normative ambientali che entrassero in vigore non prima di due anni ); quanto la decisione CEE del 20 giugno 1990, la quale aveva già dichiarato il contributo in questione incompatibile con il diritto comunitario.
La sentenza della Corte di Appello non impediva quindi all’amministrazione di fare riferimento ad esse allo scopo di negare il contributo o di revocare il contributo già concesso.
In estremo subordine, con quarto motivo, l’appello dell’Avvocatura dello Stato, nel caso di ritenuto contrasto tra la sentenza della Corte di Appello e le pronunce comunitarie, ritiene che queste ultime dovrebbero prevalere.
Si richiama il principio di primazia del diritto comunitario sul diritto interno e la sentenza della Corte di Giustizia 20 marzo 1997 in causa C-24/95, relativa alla legittimità di un recupero di aiuti anche in presenza di inutile decorso del termine previsto dal diritto interno per il recupero ed anche in presenza di un’apparente violazione del principio di buona fede mai invocabile in materia di aiuti.
Si è costituita la SPA LUCCHINI SIDERURGICA, sostenendo, in punto di giurisdizione, la giurisdizione del giudice amministrativo per essere in questione il potere di revoca di un’agevolazione, esercitato al di fuori dei suoi limiti ( non esistendo alcuna inadempienza o mancato conseguimento dello scopo del contributo ed essendovi il limite derivante dal giudicato ).
Sull’eccezione di carenza di interesse la SPA LUCCHINI SIDERURGICA rileva che il decreto del 8 marzo 1996 manca di lesività immediata e diretta, mentre rileva che la decisione comunitaria della Commissione datata 20 giugno 1990 n. 1497 era già adottata nel momento in cui il MINISTERO DELL’INDUSTRIA, apponeva la clausola di riserva al decreto 8 marzo 1996 , per cui l’amministrazione, nell’apporre la riserva non poteva aver fatto riferimento ad una decisione già adottata, detta clausola , quindi , non era riferibile ad altro che a provvedimenti comunitari successivi alla riserva e quindi non era applicabile.
In ultimo considera la SPA LUCCHINI sostanzialmente espressa, con il proprio ricorso, la volontà di contestare, sotto ogni profilo, il potere di revoca del contributo esercitato dal MINISTERO, ivi compresa la clausola del decreto n. 17975 del 1996 (anche se non menzionata in modo specifico).
Nel merito la SPA LUCCHINI rileva che il giudicato civile della Corte di Appello di Roma si è formato nel 1995 e, quindi , in epoca successiva alla decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990, per cui sarebbe invocabile la regola per cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile, con il conseguente definitivo verificarsi di una preclusione processuale ai sensi dell’art. 2909 cod. civ. a sottoporre questioni giuridiche già a suo tempo vagliate dalla Corte di Appello di Roma, considerando tutta la situazione amministrativa nel periodo dal 16 novembre 1988 (periodo di concessione del contributo) al 28 febbraio1995 (momento di passaggio in giudicato della sentenza notificata all’Avvocatura dello Stato in data 30 dicembre 1994).
La statuizione del giudice ordinario, ormai divenuta irrevocabile obbliga la p.a. a conformarsi al giudicato, in modo del tutto prevalente sui poteri di revoca della stessa p.a.
E’ vero che la p.a. è tenuta a conformarsi anche al diritto comunitario ed in particolare, all’obbligo di recupero di aiuti di Stato illeciti, ma tale obbligo cederebbe, secondo la SPA LUCCHINI, nell’ipotesi in cui vi sia l’impossibilità giuridica al recupero dei contributi secondo l’ordinamento interno.
Nella specie non si tratterebbe di mera tutela del legittimo affidamento dell’impresa, ma di impossibilità giuridica di agire in via amministrativa per la preclusione derivante dal giudicato di condanna irrevocabile al pagamento delle somme.
Si sottolinea che il titolo della concessione del contributo ormai non sarebbe più da individuare nella delibera di concessione dell’AGENSUD, del 16 novembre 1988, atto amministrativo di cui si potrebbe sostenere la nullità per contrasto con l’ordinamento comunitario ma nel giudicato civile.
In via ulteriormente gradata, ai sensi dell’art. 346 c.p.c., la SPA LUCCHINI rileva l’illegittimità della decisione della Commissione per essersi già formato, alla data di concessione del contributo (16 novembre 1988), per decorso del termine di due mesi, il silenzio assenso sulla misura notificata, avendo lo Stato italiano, con nota in data 22 agosto 1988, fornito le informazioni richieste dalla Commissione con telefax ad ITALRAP, in data 4 luglio 1988 n. 4624 ed essendo la Commissione rimasta, dopo tale comunicazione inerte per il tempo predetto e per il diverso più breve termine dalla stessa Commissione prefissato, utile alla formazione del silenzio assenso.
Lamenta altresì la SPA LUCCHINI la mancanza di contraddittorio fra le parti,indefettibile a garanzia della trasparenza e legittimità dell’operato della Commissione.
In ultimo si rileva che la decisione della Commissione CEE del 20 giugno 1990 non è mai stata notificata all’amministrazione italiana, con violazione del principio di collaborazione fra la Commissione CEE e l’amministrazione destinataria della decisione.
Sul punto si chiede la rimessione degli atti alla Corte di Giustizia.

DIRITTO

Il primo, il secondo ed il terzo motivo di appello sono infondati, i dubbi di legittimità comunitaria sollevati in relazione alla decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990 sono inammissibili e, per i restanti profili, la controversia va rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee per la soluzione di una questione pregiudiziale.
In primo luogo viene in rilievo il primo motivo di ricorso con il quale si è dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Esso è infondato.
In materia sussiste un campo di giurisdizione esclusiva (art. 5 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034) trattandosi di controversie attinenti concessioni di beni (ed alla nozione di bene va riportato anche il pubblico danaro).
Peraltro secondo la Cass., sez. un., 10-04-2003, n. 5617 in materia di contributi e di sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, nella fase successiva al provvedimento attributivo del beneficio, deve essere operato considerando che l’interesse del beneficiario alla conservazione della disponibilità delle somme erogate assume consistenza di diritto soggettivo di fronte alla contraria posizione assunta dalla p.a. tutte le volte in cui tale posizione si puntualizzi in provvedimenti che, quale che sia la loro configurazione formale, trovino fondamento (non già in una ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato, ma) nell’asserito inadempimento, da parte del beneficiario dell’erogazione, degli obblighi derivanti dal provvedimento attributivo.
Nella specie invece non si discute della mera inadempienza del concessionario, ma della revoca del beneficio in dipendenza delle valutazioni effettuate dagli organi comunitari in materia di aiuti di Stato.
La controversia, quindi, pur avendo ad oggetto diritti soggettivi poiché l’assunto della parte ricorrente è fondato sull’intangibilità della cosa giudicata civile , in base al criterio del petitum sostanziale accolto dalla Cass., sez. un., 23-02-2001, n. 64, è relativa al potere di revoca della concessione, all’an della concessione medesima, non a modalità del rapporto di attuazione del contratto che accede alla concessione.
In tal senso, rileva C. Stato, sez. VI, 23-09-2002, n. 4810 che ha ritenuto che in materia di erogazione di contributi, anche dopo l’esaurimento della fase di ammissione del contributo, con conseguente nascita di un diritto soggettivo in capo al beneficiario, la p.a. conserva il potere di autotutela, il cui esercizio implica attività discrezionale, comunque idonea ad affievolire le preesistenti situazioni di diritto soggettivo del beneficiario: conseguentemente la giurisdizione sulle relative controversie spetta al giudice amministrativo.
Ma anche a voler ritenere che la revoca in questione non abbia profili di discrezionalità che la riconducano al principio affermato dal precedente del Consiglio di Stato ora menzionato; è indubbio che essa determina un “affievolimento” del diritto soggettivo, in forza di un’attività vincolata ed autoritativa di recupero di un aiuto di Stato, per cui la controversia ricade su un provvedimento di revoca contestato per difetto di presupposti.
Va ricordato allora che Cass., sez. un., 18-02-1997, n. 1483 in presenza di un caso di sovvenzione concedibile in base a presupposti predeterminati dalla legge, ha comunque statuito che quando alla p.a. non è attribuito alcun potere discrezionale in ordine alla concessione di un contributo in favore di un privato (in quanto il contributo stesso è riconosciuto direttamente dalla legge in capo ad un determinato soggetto), e le è demandato esclusivamente il controllo formale di determinati adempimenti, il privato risulta titolare di un diritto soggettivo perfetto al suo conseguimento; diritto relativamente al quale la p.a. non dispone di alcun potere discrezionale di revoca o di sospensione, se non nell’ambito del potere di autotutela e solo con riferimento al difetto dei presupposti; ne consegue che, al di fuori di tali presupposti, l’eventuale provvedimento con il quale il contributo venga revocato o sospeso è inidoneo a degradare il diritto soggettivo in mero interesse legittimo e le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, cui è riconosciuto il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo, ai sensi dell’art. 5, all. E), l. n. 2248 del 1865 (nella specie, la regione Lazio, con la l. n. 48 del 1988, attuativa di un programma di investimenti nel settore dei trasporti pubblici, approvava il finanziamento in favore di una società privata per l’acquisto di alcuni autobus; la giunta regionale, in attuazione, decideva di erogare il finanziamento, ma, successivamente, lo sospendeva in base a disfunzioni nei servizi di linea segnalati dal comune di Roma; la società conveniva, allora, in giudizio la regione chiedendone la condanna al pagamento della somma prevista dall’approvato finanziamento; la suprema corte, in applicazione dell’enunciato principio, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando, altresì, che le irregolarità tratte a fondamento della sospensione del contributo attenevano a servizi per i quali altre leggi regionali prevedevano distinti contributi annui).
Alla luce di tale decisum è evidente che la controversia in materia di revoca della concessione di una sovvenzione, nella quale si deduca il difetto dei presupposti per l’adozione del provvedimento di revoca e nella quale non sia in giuoco alcun preteso inadempimento del privato sovvenzionato, ma solo la questione relativa alla concedibilità della sovvenzione spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo.
La controversia in esame è relativa alla verifica di legittimità ed ai limiti del potere di autotutela in via amministrativa in tema di recupero di aiuti di Stato e ricade in un campo di giurisdizione esclusiva (art. 5 della legge n. 1034/1971), ove sussiste lo stretto legame – definito plasticamente “nodo gordiano” – fra posizioni giuridiche di diritto soggettivo ed interesse legittimo, che fonda anche secondo il recente insegnamento della Corte Costituzionale (sentenza n. 204/2004) la giurisdizione del giudice amministrativo.
Va poi considerato il secondo motivo di appello relativo alla carenza di interesse a ricorrere della SPA LUCCHINI per omessa impugnativa di atto presupposto.
Orbene il motivo è infondato.
Nella specie infatti la clausola di riserva atteneva alla revocabilità del beneficio in dipendenza di “eventuali decisioni comunitarie in merito alla concedibilità ed erogabilità di dette agevolazioni”.
La genericità della riserva, in sostanza, non pregiudicava la possibilità, a fronte del decreto di revoca, di contestare la legittimità della valutazione dei presupposti per la sua adozione, che è proprio quanto è stato fatto dalla SPA LUCCHINI, sostenendo che, dopo il decreto 8 marzo 1996, nessuna nuova decisione comunitaria era intervenuta e che quella posta a base del recupero (ossia la decisione della Commissione del 20 giugno 1990) era inopponibile alla società beneficiaria del contributo in forza del giudicato civile della Corte di Appello di Roma n. 2238/1994.
In ultimo, quanto alla portata concreta del giudicato civile, va rilevato che esso, pur non esaminando espressamente la decisione CEE 20 giugno 1990, è intervenuto in data 28 febbraio 1995 (dopo la notifica della sentenza al Ministero avvenuta in data 30 dicembre 1994), ossia in data successiva all’adozione della decisione CEE e si è formato anche con riguardo alla esistenza di deliberazioni CECA (la nr. 2320/1981 e la nr. 1018/1985) ritenute non esonerative, in concreto, dagli obblighi di corresponsione del contributo perché anteriori alla deliberazione di approvazione del medesimo da parte della p.a.
Il giudice civile ha ritenuto che la deliberazione 16 novembre 1988 dell’AGENSUD fosse conclusiva del procedimento amministrativo di concessione ed ha quindi accertato, in modo incondizionato, l’obbligo della p.a di concedere il finanziamento.
Nella specie la parte appellata (SPA LUCCHINI SIDERURGICA) ha eccepito che sussisterebbe una preclusione processuale alla possibilità di recupero, poiché l’amministrazione non avrebbe rappresentato al giudice civile l’esistenza della decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990, ed ha invocato il principio, vigente nell’ordinamento processuale interno, per cui il giudicato civile copre il dedotto ed il deducibile.
Il principio per cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile – come è noto – si risolve nella preclusione di nuove contestazioni o nuovi processi sulla base di ragioni non addotte nel corso del giudizio nel quale si è formata una cosa giudicata formale (ai sensi dell’art. 2909 cod. civ. secondo cui – come è noto – “l’accertamento contenuto in una sentenza passata in cosa giudicata fa stato ad ogni effetto fra le parti, i loro eredi o aventi causa”), ed è la logica conseguenza della natura del giudicato come concreta determinazione delle reciproche situazioni delle parti con riguardo all’interesse in contesa, e non come mera operazione conoscitiva, sia pure vincolante, circa la fondatezza o no di date ragioni e argomentazioni, o circa il valore persuasivo o meno di date prove.
Cass., sez. III, 14-01-2000, n. 375 ha in proposito ritenuto, con chiara pronuncia che è rappresentativa del “diritto interno vivente”, che l’autorità del giudicato copre non solo il dedotto, ma anche il deducibile in relazione al medesimo oggetto, cioè non soltanto le ragioni giuridiche fatte valere in giudizio (giudicato esplicito), ma anche tutte le altre proponibili sia in via di azione, sia in via di eccezione, le quali sebbene non dedotte specificamente costituiscono tuttavia precedenti logici essenziali e necessari della pronuncia (giudicato implicito).
In sostanza e per stare al campo dei rapporti obbligatori, come quello giudicato dalla Corte di Appello di Roma, non si dubita che il debitore di una prestazione non possa intentare un nuovo processo (o agire in autotutela come nella specie) facendo valere le eccezioni che avrebbe potuto fare valere nel corso del processo conclusosi con la formazione della cosa giudicata.
Avendo il giudice civile valutato gli atti comunitari intervenuti nel periodo fra il 16 novembre 1988 (data di concessione dei contributi) e la data della sentenza della Corte di Appello di Roma (pronunciata nel 1994), risulta evidente che l’amministrazione avrebbe potuto e dovuto tempestivamente eccepire l’esistenza dell’atto comunitario dichiarativo dell’incompatibilità dell’aiuto (decisione del 20 giugno 1990) in una controversia nella quale, fra l’altro si discuteva in ordine alla legittimità della condotta di mancata erogazione del contributo per la necessità di attendere le determinazioni comunitarie e nella quale il giudice civile avrebbe piuttosto dovuto attendere le determinazioni definitive degli organi comunitari (nella narrativa in fatto della sentenza della Corte di Appello è riportato il tenore della difesa erariale che chiariva che “l’erogazione veniva ritardata in attesa dei provvedimenti che avrebbero dovuto essere adottati per l’attuazione nell’ordinamento italiano delle disposizioni comunitarie – decisioni CECA 2320 del 1981 e 1018 del 1985 – che avevano posto limitazioni alle incentivazioni alle imprese siderurgiche) invece ritenute ininfluenti sulla spettanza dell’aiuto.
In tali condizioni, avendo poi rinunciato l’amministrazione ad impugnare la sentenza civile, non vi è dubbio sul fatto che la predetta sentenza sia passata in giudicato, e che l’area dei fatti coperti dal giudicato sia estesa alla compatibilità comunitaria della sovvenzione, quantomeno con riferimento alle decisioni comunitarie preesistenti al giudicato.
Da ciò deriva l’infondatezza del terzo motivo del ricorso di appello, (pag. 8 del ricorso di appello) poiché gli effetti del giudicato sono astrattamente invocabili anche con riguardo alla decisione CEE 20 giugno 1990, intervenuta prima della conclusione della controversia civile relativa alla “legittimità comunitaria” della condotta dell’amministrazione di mancato pagamento della sovvenzione.
Nel merito, sussistendone i presupposti di rilevanza e serietà per quanto prima precisato (ossia per l’obiettiva esistenza di contrasto fra un giudicato civile, che obbliga l’amministrazione a conformarvisi ai sensi dell’art. 4, comma 2 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E, di condanna al pagamento di una sovvenzione ed una decisione comunitaria relativa all’obbligo di recupero di tale sovvenzione quale aiuto di Stato illecito), e su espressa richiesta dell’appellante e della controparte (sia pure sotto profili diversi), vanno rimesse alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee alla luce dell’art. 234 del Trattato le seguenti questioni interpretative pregiudiziali relative alla interpretazione del Trattato ed alla validità ed interpretazione degli atti compiuti da istituzioni delle Comunità:
1) se, in forza del principio del primato del diritto comunitario immediatamente applicabile, costituito nella specie dalla decisione generale CECA 3484 del 1985 , dalla decisione della Commissione 20 giugno 1990, notificata il 20 luglio 1990, nonché dalla decisione della Commissione del 16 settembre 1996 n. 5259, di intimazione del recupero dell’aiuto – atti tutti alla stregua dei quali è stato adottato l’atto di recupero impugnato nel presente processo (ossia il decreto nr. 20357 del 20 settembre 1996 di revoca dei decreti 8 marzo 1996 n. 17975 e 18337 del 3 aprile 1996) – sia giuridicamente possibile e doveroso il recupero dell’aiuto da parte dell’amministrazione interna nei confronti di un privato beneficiario, nonostante la formazione di un giudicato civile affermativo dell’obbligo incondizionato di pagamento dell’aiuto medesimo.
2) ovvero se, stante il pacifico principio secondo il quale la decisione sul recupero dell’aiuto è regolata dal diritto comunitario ma la sua attuazione ed il relativo procedimento di recupero, in assenza di disposizioni comunitarie in materia , è retta dal diritto nazionale ( principio sul quale cfr. Corte di Giustizia 21 settembre 1983 in causa -30/80 Deutsche Milchkontor contro Bundesamt fur Ernahrung und Forstwirtsschaft ), il procedimento di recupero non divenga giuridicamente impossibile in forza di una concreta decisione giudiziaria, passata in cosa giudicata (art. 2909 cod. civ.) che fa stato fra privato ed amministrazione ed obbliga l’amministrazione a conformarvisi.
In ultimo va affrontata la questione relativa ai dubbi di legittimità intrinseca della decisione CEE 20 giugno 1990, per contraddittorietà rispetto a precedenti assensi taciti o per mancato rispetto del principio del contraddittorio, prospettata dalla difesa della parte appellata (originaria ricorrente) nella memoria di costituzione del 17 gennaio 2000 ( pagg. 12-17), rilevando che essa prospetta motivi nuovi, e pertanto inammissibili, di impugnazione dell’atto di revoca, per illegittimità dell’atto presupposto, avanzati solo con memoria del 29 marzo 1999 depositata in primo grado, per l’udienza di merito, non notificata nella forma dell’atto di c.d. motivi aggiunti.
Per C. Stato, sez. V, 24-05-1986, n. 265 sono inammissibili i motivi di doglianza dedotti in memoria non notificata, allorché gli stessi risultino completamente nuovi e non ricollegabili alle osservazioni contenute nell’atto introduttivo.
Nella specie la decisione CEE 20 giugno 1990 era conosciuta dalla SPA LUCCHINI sin dall’atto introduttivo del giudizio (tanto che era ivi menzionata) e la LUCCHINI, ovviamente, era perfettamente in grado, sin da allora, di proporre un motivo relativo all’illegittimità dell’atto comunitario per mancato rispetto del principio del contraddittorio, o per contraddittorietà rispetto a precedenti assensi taciti.
Tale motivo non è stato proposto ritualmente con il ricorso introduttivo, ma è stato prospettato solo con la memoria conclusiva del 29 marzo 1999.
E’ altresì ius receptum il principio per cui sono inammissibili, per il principio del divieto di ius novorum, le censure concretanti «motivi nuovi» dedotti per la prima volta in appello (C. Stato, sez. V, 16-10-2001, n. 5471) perché nel processo amministrativo, tale divieto (di proporre motivi nuovi in appello) costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità delle censure dedotte in primo grado contro il provvedimento amministrativo; tale principio, pertanto, è riferibile solo al ricorrente originario, e non anche ai resistenti (autorità emanante e controinteressato), che possono addurre qualunque motivo (salve le preclusioni previste dalla legge) per dimostrare al giudice di secondo grado l’infondatezza della domanda del ricorrente (C. Stato, sez. IV, 29-10-2002, n. 5950).
La questione della inammissibilità dei motivi nuovi, dedotti con memoria non notificata, va tuttavia fatta oggetto di una riflessione sussistendo in materia, anche l’apparentemente opposto principio relativo alla possibilità di verificare d’ufficio la compatibilità del diritto interno con il diritto comunitario e l’obbligo del giudice di ultima istanza di rimettere alla Corte di Giustizia le questioni interpretative relative alla legittimità degli atti comunitari.
Come è noto la norma di cui all’art. 177 del trattato Cee non prevede un obbligo di rimessione alla Corte di giustizia delle comunità europee ai fini della pronuncia sulla validità ed interpretazione degli atti comunitari quando la questione venga sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale nazionale di prima istanza, le cui pronunzie siano suscettibili di ulteriore ricorso; diversamente, nel caso in cui la questione venga sollevata davanti ad una giurisdizione nazionale le cui pronunzie non siano più suscettibili di ricorso interno, la giurisdizione adita ha l’obbligo di rivolgersi alla corte europea quando sorgano dubbi interpretativi. (T.a.r. Lombardia, 23-07-1997, n. 1285).
Il Consiglio di Stato è obbligato alla rimessione come risulta anche dall’impossibilità di denunciare alla Corte di Cassazione il vizio di omessa pronuncia o di violazione dell’obbligo a fronte di richiesta di rimessione disattesa dal Consiglio di Stato (per Cass., 25-05-1984, n. 3223 è inammissibile il ricorso proposto avverso pronuncia del Consiglio di Stato che non rispetti l’obbligo di rimessione alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee delle questioni pregiudiziali attinenti l’interpretazione di una norma comunitaria, poiché in tal caso non viene posta in discussione la giurisdizione del Consiglio di Stato, ma solo l’inosservanza di una regola processuale, che presuppone la giurisdizione del giudice nazionale).
Naturalmente l’obbligo per il giudice nazionale di sollevare questioni davanti alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee ai sensi dell’art. 177 trattato Cee non sussiste per il solo fatto che una delle parti del giudizio abbia contestato la legittimità dell’atto comunitario o abbia chiesto la sospensione del giudizio, in quanto il giudice stesso deve sempre verificare la serietà della questione, potendo decidere se essa sia o meno manifestamente infondata (C. Stato, sez. V, 23-04-1998, n. 478).
Nessun dubbio sulla astratta rilevanza delle questioni poste dalla SPA LUCCHINI, tutte relative a dubbi di legittimità che investono la decisione CEE 20 giugno 1990, presupposto, sorto nell’ordinamento sopranazionale, del decreto impugnato: va rilevato tuttavia che la difesa della LUCCHINI SIDERURGICA ha avanzato tali motivi per la prima volta nel costituirsi in appello.
La questione posta , relativa al mancato contraddittorio con la SPA LUCCHINI è seria, se è vero che la Corte giustizia Comunità europee, 12-02-1992, n. 48/90, 66/90 Gov. Paesi Bassi, anche prima dell’adozione del regolamento di procedura in materia di aiuti di Stato, ha statuito che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa concludersi con un atto per questa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario e dev’essere garantito anche in assenza di norme specifiche; applicato al procedimento di sorveglianza, da parte della commissione, del comportamento degli stati membri per quanto riguarda le imprese pubbliche, e che questo principio esige che allo stato membro venga inviata, prima dell’adozione della decisione a norma dell’art. 90, n. 3, del trattato, un’esposizione precisa e completa degli addebiti che la commissione intende formulare nei suoi confronti e che lo stato membro sia messo in grado di manifestare in modo adeguato il proprio punto di vista sulle osservazioni presentate da terzi interessati; l’impresa diretta beneficiaria del provvedimento statale criticato e nominativamente indicata in quest’ultimo dispone del diritto di essere sentita previamente all’adozione della decisione che si riferirà ad essa espressamente e di cui essa sopporterà direttamente le conseguenze economiche.
Seria è altresì la questione, pure proposta con memoria non notificata, relativa alla pretesa formazione di un silenzio assenso sulla istanza nazionale relativa alla dichiarazione di compatibilità dell’aiuto in esame.
Tuttavia la verifica d’ufficio della compatibilità del diritto interno applicabile con il diritto comunitario ( affermata da Corte giustizia Comunità europee, 14-12-1995, n. 312/93 Peterbroeck secondo cui il diritto comunitario osta all’applicazione di una norma processuale nazionale che, nelle condizioni oggetto del giudizio principale, vieti al giudice nazionale di valutare d’ufficio la compatibilità di un atto interno con una disposizione di diritto comunitario qualora il ricorrente non l’abbia invocata entro un determinato termine; infatti, sebbene il termine imposto ai singoli non sia di per sé censurabile, nel caso di specie tale termine era già trascorso quando si è svolta l’udienza dinanzi al giudice nazionale per cui egli non avrebbe potuto procedere d’ufficio a tale valutazione; inoltre, la valutazione di compatibilità non potrebbe nello stesso procedimento essere esaminata d’ufficio da un altro giudice né l’impossibilità di sollevare la questione d’ufficio potrebbe essere giustificata in base a principi quali la certezza del diritto o lo svolgimento regolare del procedimento) non comporta la conseguente possibilità di scrutinare di ufficio la validità di atti comunitari che siano il presupposto di validità di atti amministrativi di diritto interno impugnati innanzi al giudice nazionale.
I dubbi di legittimità sugli atti comunitari presupposti di atti amministrativi interni devono essere proposti, dai privati, nei termini di legge previsti dall’ordinamento processuale interno, con il ricorso introduttivo del giudizio.
Nella specie va fatta applicazione dei principi affermati da Corte giustizia Comunità europee, 14-12-1995, n. 430/93, 431/93 Van Schijndel che ha statuito nel modo seguente “in un procedimento avente ad oggetto diritti ed obbligazioni civili di cui le parti dispongono liberamente, è compito del giudice nazionale applicare disposizioni comunitarie vincolanti ( nella specie gli art. 3, lett. f), 85, 86 e 90 del trattato), anche qualora la parte che ha interesse alla loro applicazione non le abbia invocate, nel caso in cui il suo diritto nazionale gli consente tale applicazione; infatti, è compito dei giudici nazionali, secondo il principio di collaborazione enunciato dall’art. 5 del trattato, garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto; tuttavia, il diritto comunitario non impone ai giudici nazionali di sollevare d’ufficio un motivo basato sulla violazione di disposizione comunitaria, qualora l’esame di tale motivo li obblighi a rinunciare al principio dispositivo, alla cui osservanza sono tenuti, esorbitando dai limiti della lite quale è stata circoscritta dalle parti e basandosi su fatti e circostanze diversi da quelli che la parte processuale che ha interesse all’applicazione di dette disposizioni ha posto a fondamento della propria domanda; infatti, in mancanza di disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto; tuttavia, dette modalità non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna, né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario; una norma di diritto nazionale che impedisce l’applicazione del procedimento contemplato dall’art. 177 del trattato dev’essere sotto tale profilo disapplicata; ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto comunitario dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali; sotto tale profilo si devono considerare, se necessario, i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela dei diritti della difesa, il principio della certezza del diritto e di regolare svolgimento del procedimento; a questo proposito, il principio di diritto nazionale secondo il quale l’iniziativa di un processo civile spetta alle parti, e il giudice può agire d’ufficio solo in casi eccezionali in cui il pubblico interesse esige il suo impulso, attua concezioni condivise dalla maggior parte degli stati membri quanto ai rapporti fra lo stato e il singolo, tutela i diritti della difesa e garantisce il regolare svolgimento del procedimento, in particolare preservandolo dai ritardi dovuti alla valutazione dei motivi nuovi.
Ne deriva la inammissibilità della censura avanzata dalla SPA LUCCHINI avverso la decisione CEE 20 giugno 1990.
Le spese del giudizio saranno liquidate al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rigetta il primo, il secondo ed il terzo motivo di appello, dichiara inammissibili motivi di censura relativi ai dubbi di legittimità comunitaria della decisione della Commissione CEE 20 giugno 1990 e rimette alla Corte di Giustizia delle Comunità europee le questioni pregiudiziali indicate in parte motiva , sospende il processo sul ricorso in appello indicato in epigrafe.
Le spese di giudizio al definitivo.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 22 ottobre 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI – Presidente
Carmine VOLPE – Consigliere
Lanfranco BALUCANI – Consigliere
Francesco CARINGELLA – Consigliere
Giancarlo MONTEDORO – Consigliere Est.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 16/2/2005 n.516 proviene da Giustamm.

G. Trotta Pres. A Pozzi Est.

sul procedimento per la nomina dei Presidenti delle Autorità portuali alla luce della L. 84/94, art. 8, commi 1 e 1-bis [introdotto dall’articolo 6 del D.L. 28/5/2004, n. 136, modificato dalla Legge di conversione 27/7/2004, n. 186]

Autonomia e decentramento – Disciplina di province comuni ed enti locali – Nomina del Presidente dell’Autorità portuale – Legge n. 84/94, art. 8, commi 1 e 1-bis (introdotto dall’articolo 6 del D.L. 28/5/2004, n. 136, modificato dalla L. di conversione 27/7/2004, n. 186) – Terna indicata dal Presidente della giunta regionale – Non condivisa dal Ministro – Richiesta di indicare una seconda terna – Illegittimità – Potere di investire della “questione” il Consiglio dei Ministri – Presuppone solo l’ipotesi omissiva ma non anche quella di dissenso tra Ministro e Regione

In relazione alla nomina del Presidente di una Autorità Portuale, stante il disposto della Legge n. 84/94, art. 8, commi 1 e 1-bis (introdotto dall’articolo 6 del D.L. 28/5/2004, n. 136, modificato dalla L. di conversione 27/7/2004, n. 186), nel caso in cui il Presidente della giunta regionale designi una terna ritenuta motivatamente non condivisibile per mancanza dei requisiti di capacità ed imparzialità dei candidati, il Ministro non può richiedere alla stessa autorità regionale una seconda terna. Ciò lo impedisce non solo il silenzio della legge sul punto (l’art. 8, comma 1-bis non ha ripetuto la formula del comma 1, riferita alla designazione degli enti locali), ma soprattutto l’evidente finalità acceleratoria perseguita dalla novella del 2004, introdotta proprio per evitare eccessivi intralci e rimpalli nella definizione della nomina. Inoltre il potere di investire della “questione” il Consiglio dei Ministri presuppone solo l’ipotesi omissiva di mancato esercizio del potere di designazione regionale, ma non anche quella di dissenso tra Ministro e Regione. Questa limitazione si spiega con l’impianto e la finalità della novella del 2004, la quale, per parare pericoli di incostituzionalità in relazione a possibili lesioni delle sfere di attribuzioni regionali, ha inteso conferire alla Regione un ruolo predominante

CONSIGLIO DI STATO

Adunanza della Sezione SECONDA 16 febbraio 2005

N. Sezione 89/2005

OGGETTO

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI — Quesito in merito all’interpretazione dell’art. 8, comma 1-bis delle legge 28 gennaio 1994, n. 84. Richiesta di parere facoltativo

Vista la relazione del 17 dicembre 2004 pervenuta in data 12 gennaio 2005, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul quesito in oggetto;

Esaminati gli atti ed udito il relatore-estensore, cons. Armando Pozzi;

PREMESSO:

Riferisce l’Amministrazione nella sua relazione, peraltro priva di ogni allegazione documentale (astrattamente elencata ma non correttamente fornita), l’articolo 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, modificato dalla legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186, ha introdotto il comma 1-bis all’articolo 8 della legge 28 gennaio 1984, n. 84. Il nuovo comma dispone che “esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si raggiunga l’intesa con la regione interessata, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto nell‘ambito di una terna formulata a tale fine dal presidente della giunta regionale, tenendo conto anche delle indicazioni degli enti locali e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura interessati. Ove il presidente della giunta regionale non provveda alla indicazione della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, questi chiede al Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con deliberazione motivata”.
Riferisce, ancora l’Amministrazione, che, completata la fase di acquisizione delle candidature formulate dal Presidente della Giunta regionale, in data 30 novembre 2004, il Comune di Capraia Isola, ente territoriale coinvolto nel procedimento di nomina — sia ai sensi del comma 1 che del comma 1-bis — ha trasmesso al Ministero un “Atto di significazione e opposizione” per censurare le designazioni della Regione Toscana, ritenendo violato il principio di leale collaborazione e rilevando la carenza di qualificazione professionale e la situazione di conflitto di interesse in cui incorrono i candidati proposti dalla Regione.
Ciò premesso, il Ministero chiede a questo Consiglio di voler esprimere il proprio parere in ordine alla possibilità che, a fronte della ritenuta sussistenza di elementi ostativi alla nomina dei candidati proposti dal Presidente della giunta regionale, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti possa:
a. richiedere una nuova “terna” al presidente della giunta; ovvero

b. procedere direttamente alla nomina del Presidente dell‘Autorità portuale, scegliendo lo stesso, in attuazione dell’art. 8, comma 1-bis, tra i soggetti indicati dagli enti locali e dalla Camera di commercio, semprechè in capo a questi ultimi si ravvisi la sussistenza della richiesta qualificazione professionale; ovvero, infine,

c. tenuto conto dell’esperito potere di proposta della terna da parte del presidente regionale, non ravvisando nei confronti dei tre nominativi espressi la sussistenza dei presupposti di legge per la nomina, investire direttamente il Consiglio dei ministri, il quale (ferma la verifica dei requisiti) procederà alla nomina del presidente dell’autorità portuale, valutando a tal fine anche le indicazioni formulate dagli enti locali e dalla camera di commercio nella prima fase del procedimento di cui al citato art. 8 della legge n. 84/1994.

CONSIDERATO:

Come già esposto in premessa, il decreto legge 28 maggio 2004 n. 1136, con cui sono state poste disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione, convertito in legge, con modificazioni, dall1art. 1 della legge 27 luglio 2004, n. 186, all’art. 6 ha provveduto ad integrare il procedimento di nomina dei presidenti delle autorità portuali, apportando integrazioni e modificazioni alla legge 28 gennaio 1994, n. 84.
In particolare, con l’art. 1 del citato decreto, è stato inserito all’articolo 8 della predetta legge n. 84/1994, il comma 1-bis, il quale così dispone: “Esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si raggiunga l’intesa con la regione interessata, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto nell’ambito di una terna formulata a tale fine dal presidente della giunta regionale, tenendo conto anche delle indicazioni degli enti locali e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura interessati. Ove il presidente della giunta regionale non provveda alla indicazione della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, questi chiede al Presidente del Consiglio dei Ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri, che provvede con deliberazione motivata.”
La nonna tende, con tutta evidenza, a completare, in senso soprattutto maggiormente partecipativo ma al contempo acceleratorio, il complesso provvedimento di nomina già previsto dalla legge del 1994, il quale aveva già dato problemi di ordine interpretativo ed applicativo, nonché dubbi di legittimità costituzionale con riguardo al ruolo della regione nell’individuazione dei soggetti aspiranti alla nomina a presidente delle autorità portuali (problemi di cui nella relazione ministeriale non si fa cenno).
Il comma 1 dell’art. 8 citato già prevede, infatti, che il presidente dell’autorità nominato, previa intesa con la regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, nell’ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all’articolo 6, comma 7, della legge. La terna è comunicata al Ministro dei trasporti e della navigazione tre mesi prima della scadenza del mandato. A seguito della designazione lo stesso Ministro, con atto motivato, può chiedere (la norma non dice a chi, ma si presume siano gli stessi enti pubblici designanti) di comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una seconda terna di candidati nell’ambito della quale effettuare la nomina. Qualora non pervenga nei termini alcuna designazione, il Ministro nomina il presidente, previa intesa con la regione interessata, comunque tra personalità che risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale.
La novella del 1994 ha inteso ulteriormente articolare il già complesso procedimento di nomina, il quale risulta, dal complessivo quadro normativo, oggi il seguente:
a) gli enti locali interessati (o di propria iniziativa ovvero anche su preventiva segnalazione del Ministro ovvero anche della Regione in cui si trova il porto), designano, tre mesi prima della scadenza dell’organo, una terna di candidati alla presidenza dell’autorità portuale, scelti fra persone dotate di documentata ed elevata professionalità, comunicandola al Ministero delle Infrastrutture, nella persona del Ministro;

b) ove il Ministro non ritenga, con adeguata motivazione, nessuno dei componenti la terna dei designati all’altezza del delicato compito da espletare e da conferire, può effettuare una seconda richiesta agli enti territoriali e locali, perché formulino una nuova rosa di candidati, assegnando un termine breve per provvedere.

e) Ove nel termine assegnato dal Ministro gli enti non abbiano designato i nuovi candidati, il Ministro provvede ugualmente alla nomina di sua competenza, previa intesa con la Regione interessata, fermo restando il requisito indeclinabile dell’esperienza e della massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale in capo al nominando; requisito unicamente in ordine al quale può legittimamente esternarsi il dissenso ministeriale. A tal proposito, vale ricordare che un orientamento giurisprudenziale, peraltro isolato, ha ritenuto che la designazione degli enti locali debba considerarsi determinante, sia in positivo che in negativo. Quanto al primo profilo, non appare dubbio che la proposta degli enti locali, ove formulata, sia vincolante per il Ministro, il quale non potrà nominare soggetti al di fuori della terna da essi designata. Sotto il secondo profilo, invece, si è ritenuto che fosse legittimo il diniego di nomina ministeriale, nel caso in cui su uno dei componenti della terna al ministro medesimo indicata vi sia stato 1’avviso negativo del Sindaco del Comune nel cui territorio insisteva il porto per il quale si procede alla nomina [TAR Lazio, sez. III, 3 giugno 2003, n. 4891]. In effetti, il comma 1 dell’art. 8, sembra assegnare al Ministro un potere autonomo di designazione e nomina solo in funzione sostitutiva e non anche alternativa alla designazione effettuata dagli enti locali, tenuto conto che il comma 1 affida al Ministro il potere di nomina soltanto “qualora non pervenga nei termini alcuna designazione” in seconda battuta.

d) Nel caso in cui la Regione, a fronte della designazione unilaterale del Ministro. ovvero della designazione ministeriale nell’ambito della terna proposta dagli enti locali, non presti, nei termine di trenta giorni dalla richiesta di intesa, il proprio assenso sul nominativo indicato dal Ministro (sul quale evidentemente la Regione non è d’accordo), al Presidente della Giunta regionale compete, a sua volta, la potestà di formulare lui — la norma non chiarisce bene, come si vedrà, se con la partecipazione propositiva degli enti locali e delle c.c.i.a. – a sua volta una terna di aspiranti; potestà da esercitare nei successivi trenta giorni decorrenti dall’apposita richiesta di designazione formulata dal Ministro.

e) Scaduti inutilmente anche i successivi trenta giorni il Ministro “sottopone la questione” al Consiglio dei Ministri, il quale “provvede con deliberazione motivata”.

Come si vede, il procedimento di nomina, anche con le integrazioni apportate con la novella del 2004, continua a presentare ampi margini di incertezza.
Ad esempio, per sottolineare l’aspetto più rilevante siccome evidenziato dalla stessa amministrazione con il suo quesito, la norma non dice se il potere ministeriale di coinvolgimento del Consiglio dei Ministri derivi non solo dal comportamento omissivo della Regione ma anche da un dissenso del Ministro sui nominativi proposti dal Presidente della giunta regionale.
Inoltre, non è chiaro se, decorso il termine di trenta giorni, lo stesso Presidente della Giunta conservi comunque il potere di designazione, quantomeno sino alla formale delibera del Consiglio dei Ministri (sembra tuttavia da condividere la soluzione positiva, tenuto conto che la natura non espressamente perentoria del termine vale a qualificarlo in termini puramente acceleratori e dilatori, prima della cui scadenza, cioè, non si può provvedere).
La legge neppure dice se la “questione” sottoposta all’organo collegiale di Governo riguardi la possibilità di designazione soltanto in sostituzione della mancata designazione regionale ovvero anche nel caso di dissenso ministeriale rispetto alle indicazioni regionali, ovvero, ancora, si estenda alla possibilità di iniziative ulteriormente interlocutorie o sollecitatorie rivolte alla Regione.
Un ulteriore elemento di incertezza deriva, come già brevemente anticipato, dal fatto che quando il comma 1-bis dispone, come visto, che “il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto nell’ambito di una terna formulata a tale fine dal presidente della giunta regionale, tenendo conto anche delle indicazioni degli enti locali e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura interessati”, non chiarisce bene se la partecipazione degli enti locali afferisca al potere ministeriale ovvero a quello regionale. Al riguardo la Sezione propende per la prima ipotesi, tenuto conto dell’elemento letterale, per cui tra le parole “giunta regionale” e “tenendo conto” c’è una virgola, ciò che sembra avallare 1’interpretazione per cui la subordinata si riferisce al verbo “indica”. A ciò si aggiunga che non appare coerente con la sistematica complessiva della norma prevedere un momento partecipativo degli enti locali nella fase propositiva svolta dalla regione. Infatti, il comma 1 dello stesso articolo 8 configura la mancata intesa della regione con riferimento ad uno dei due eventi plausibili, che è quello del dissenso della regione rispetto alle indicazioni degli enti locali (l’altro, evidentemente, è quello del dissenso rispetto al nome fatto dal Ministro).
Nell’ambito di questo quadro normativo, che continua ad essere non perspicuo, si pongono i quesiti posti dall’amministrazione, ai quali si possono dare le seguenti soluzioni.
Nel caso in cui il Presidente della giunta regionale designi una terna ritenuta motivatamente non condivisibile per mancanza dei requisiti di capacità ed imparzialità dei candidati, tenuto conto degli specifici e significativi requisiti che essi debbono possedere, come anche chiarito da questa stessa Sezione con parere 28 gennaio 2004, n. 298/02 (relativo al possesso del requisito dell’imparzialità da parte del Presidente dell’ autorità), il Ministro non può richiedere alla stessa autorità regionale una seconda terna. Ciò lo impedisce non solo il silenzio della legge sul punto (l’art. 8, comma 1-bis non ha ripetuto la formula del comma 1, riferita alla designazione degli enti locali), ma soprattutto l’evidente finalità acceleratoria perseguita dalla novella del 2004, introdotta proprio per evitare eccessivi intralci e rimpalli nella definizione della nomina. D’altra parte, l’esigenza di evitare ritardi che possano incidere sulla funzionalità delle autorità portuali nonchè sulla responsabilità degli organi preposti alla nomina dei responsabili delle stesse autorità è stata posta in evidenza dalla giurisprudenza (C. Conti, 4 giugno 1985, n. 1821).
Il potere di designazione ministeriale in sostituzione della omessa indicazione regionale non è vincolato dalle semplici proposte effettuate dagli enti locali nella seconda fase del procedimento, rimessa alla determinazione regionale, in cui gli stessi enti locali svolgono, a differenza della prima fase, un ruolo meramente propositivo non vincolante. Naturalmente e per converso, il Ministro, sia nel caso in cui la Regione sia rimasta silente che nel caso in cui la stessa Regione abbia provveduto ad esternare la propria terna, egli, nell’esercizio del suo potere di nomina, potrà discrezionalmente avvalersi anche (“tenendo conto”), come già visto, delle proposte degli enti locali; nel caso di terna regionale le indicazioni degli enti locali potranno costituire parametro, seppure non vincolante, di scelta ministeriale.
Il potere di investire della “questione” il Consiglio dei Ministri presuppone solo l’ipotesi omissiva, ma non anche quella di dissenso tra Ministro e Regione.
E’ pur vero che la legge attribuisce al Ministro ampi poteri di vigilanza e controllo nei confronti delle predette autorità portuali, che per giurisprudenza costante sono enti pubblici di rilievo nazionale, seppur caratterizzati da forti indizi di territorialità e di collegamento con i relativi enti esponenziali [cfr Cons St., sez. III, 9 luglio 2002, n. 1641 secondo cui le Autorità portuali, sia per la configurazione formale ad esse attribuita dalla legge, sia per l’attività svolta, sia, ancora, per le modalità di finanziamento, svolgono funzioni che solo in minima parte potrebbero ricondursi alla prestazione di servizi a terzi, dietro pagamento di un corrispettivo, risultando, invece, nel complesso, preordinate al perseguimento di specifiche finalità di pubblico interesse, secondo quando espressamente stabilito dalle surrichiamate norme di legge].
Tuttavia, è da considerare che il citato comma 1-bis dell’art. 8 della legge n. 84 limita il potere di deferimento al Consiglio dei Ministri alla sola ipotesi in cui “ il presidente della giunta regionale non provveda alla indicazione della terna entra trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzata gli dal Ministro “. Questa limitazione si spiega con l’impianto e la finalità della novella del 2004, la quale, per parare pericoli di incostituzionalità in relazione a possibili lesioni delle sfere di attribuzioni regionali, ha inteso conferire alla Regione un ruolo predominante. Significativo appare il fatto che nella versione originale del comma 1-bis alla Regione stessa veniva riconosciuto un ruolo assai meno incisivo nel procedimento di nomina, in quanto limitato alla sola intesa. Infatti, la norma nella prima stesura di cui al decreto legge era così formulata “Esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si raggiunga l’intesa con la regione interessata, il Ministro può chiedere al Presidente del Consiglio dei Ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri che provvede con deliberazione motivata”. Con la legge di conversione si è aggiunta la potestà regionale di designazione della terna, la quale non può, a questo punto, che ritenersi vincolante, come è facile desumere dall’uso del modo indicativo: “il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto nell’ambito di una tema formulata a tale fine dal presidente della giunta regionale”. Certo, se un legislatore più attento avesse aggiunto dopo il termine “prescelto” anche l’avverbio “esclusivamente” non ci sarebbero state tante fatiche interpretative. Tuttavia, non pare che, pur in mancanza dell’avverbio, al Ministro sia concessa la possibilità di discostarsi dalla terna regionale. Una siffatta interpretazione sarebbe, oltretutto, meno rispettosa del mutato quadro costituzionale, tenuto conto che il nuovo art. 117 Cost., dopo la novella della legge cost. n. 3/2001, affida alla legislazione concorrente la materia dei porti e aeroporti civili, nella quale allo stato è riservata la legislazione di principio: con la conseguenza che le relative funzioni sono ripartite in via ordinaria tra enti locali e regioni, secondo il principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’art. 128 Cost. [cfr. C. Cost., 13 gennaio 2004, n. 61].
L’investitura del Consiglio dei Ministri potrà dunque solo avvenire per mancato esercizio del potere di designazione regionale.
Naturalmente, in questo caso, in ossequio al principio di leale collaborazione più volte elaborato dalla giurisprudenza Costituzionale ed oggi espressamente sancito dall’art. 120, Comma 2, Cost., sarà opportuno che il Consiglio dei Ministri comunichi preventivamente all’ente regionale il proprio motivato orientamento sulla persona da incaricare (la cui nomina rimane tuttavia di competenza del Ministro, ai sensi del comma 1 dell’art. 8 della legge n. 64), assegnandogli eventualmente un breve termine per presentare osservazioni o nuove proposte, anch’esse da vagliare motivatamente e definitivamente.

P.Q.M.

Nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione.

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE
(Gaetano Trotta)

L’ESTENSORE
(Armando Pozzi)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Parere – 16/2/2005 n.89 proviene da Giustamm.

Pres. M. Atzeni, Est. T. Aru
Securuty Costa Orientale, soc. coop. a r.l.(Avv. A. Spanu) c. Ministero dell’Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Nuoro (Avv. Stato)

limiti al diniego di licenza all’esercizio dell’attività di vigilanza privata

Autorizzazioni e Concessioni – Autorizzazioni di P.S. – Esercizio di attività di vigilanza privata – Diniego – Requisiti specifici in ordine al concreto servizio da autorizzare – Limite – Sussiste

L’indeterminatezza della formulazione dell’art. 136 del T.U. 18/6/1931 n°773 (che disciplina il diniego di licenza all’esercizio dell’attività di vigilanza privata) non può legittimare l’Autorità procedente a fissare regole e limiti al rilascio della licenza per l’esercizio della suddetta attività che siano disancorate dal concreto servizio da autorizzare, o che, comunque, non rispondano ai generali precetti di logica, razionalità, economicità ed equità, con la conseguenza che la detta Autorità deve dare adeguata dimostrazione delle ragioni per cui, in relazione al servizio oggetto della domandata licenza, non è riscontrabile il possesso della capacità tecnica. Ciò anche in quanto le autorizzazioni di polizia occorrenti per l’esercizio di prestazioni di vigilanza privata, incidono sulla libertà di iniziativa economica privata garantita dall’art. 41 Cost., per cui la relativa attività deve essere di regola assentita, salvo che non sussistano obbiettive e comprovate ragioni di interesse pubblico che giustifichino il restringimento della suddetta sfera di libertà.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n° 775/04 proposto da

Securuty Costa Orientale, soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Spanu, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Stefanino Casti, in Cagliari, via Sonnino n° 128;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e Ufficio Territoriale del Governo di Nuoro, in persona del Prefetto in carica, rappresentati e difesi ex legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, presso i cui uffici in Cagliari, via Dante n° 23, sono legalmente domiciliati;

per l’annullamento
del provvedimento 1/6/2004 n°2004/1058 Area I/P.A. col quale il Prefetto di Nuoro ha respinto l’istanza del ricorrente volta ad ottenere una licenza per l’esercizio della vigilanza privata;

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Udita alla pubblica udienza del 2/2/2005 la relazione del consigliere Alessandro Maggio e uditi altresì l’avvocato Gianmarco Tavolacci, in sostituzione dell’avvocato Alberto Spanu, per la parte ricorrente e l’avvocato dello stato Annamaria Bonomo per l’amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

La Security Costa Orientale soc. coop. a r.l. ha domandato al Prefetto di Nuoro di essere autorizzata, ai sensi dell’art. 134 del R.D. 18/6/1931 n°773, a svolgere servizio di vigilanza privata nei comuni di San Teodoro, Budoni, Posada, Torpè e Siniscola, ma il medesimo Prefetto, con due distinti provvedimenti (il n°1138/01/Sett. 2° P.A. del 3/4/2002 ed il n°256/03/2° Sett. P.A. del 25/2/2003), ha respinto la richiesta.
I dinieghi, fondati sulla circostanza che l’ingresso nel mercato della Security Costa Orientale potesse dar luogo ad un’eccessiva concorrenza nel settore, sono stati annullati da questo Tribunale con sentenza 6/8/2003 n°1005, che li ha ritenuti privi di un’adeguata motivazione.
Nel riprendere il procedimento il Prefetto di Nuoro, tralasciati gli aspetti sino a quel momento considerati e posti a base dei pregressi dinieghi, ha ritenuto di doversi soffermare sull’idoneità organizzativa, tecnico gestionale e finanziaria della richiedente, e, ritenutala mancante, ha adottato la determinazione 1/6/2004 n° 2004/1058 Area I/P.A., con cui ha nuovamente respinto la richiesta di autorizzazione.
Avverso il nuovo diniego ha proposto ricorso la Security Costa Orientale che ne ha chiesto l’annullamento per i seguenti motivi.
1) L’intimata amministrazione ha violato l’art. 97 cost. gli artt. 1, 2, 3 e 6 lett. b) della L. n°241/1990, posto che solo a distanza di tre anni e mezzo dalla presentazione della richiesta di autorizzazione, ha ritenuto che gli elementi forniti e la documentazione prodotta dall’istante risultassero “oggettivamente del tutto carenti, generici, approssimati(vi) insufficienti ed inadeguati, ai fini di una qualsiasi valutazione positiva in ordine alla capacità tecnica organizzativa e l’affidabilità operativa (oltre che finanziaria) della società neo costituita”. E ciò senza che il responsabile del procedimento abbia mai, durante l’istruttoria, rilevato siffatte carenze o abbia mai invitato la ricorrente ad integrare gli elementi istruttori forniti.
Peraltro, è stato abbondantemente superato il termine di 180 giorni previsto dal D.M. 284/1993 All. B), per la definizione della pratica.
2A) La motivazione del diniego è comunque generica laddove cita una serie di disposizioni normative primarie e secondarie senza specificarne gli estremi.
Tale omissione non è di poco conto se si considera che l’art. 136 del T.U. L.P.S. stabilisce genericamente che la licenza debba essere ricusata a chi non dimostri di possedere adeguata capacità tecnica.
2B) Il nuovo provvedimento negativo è in radicale contrasto col comportamento precedentemente tenuto dall’amministrazione.
Ed invero, al fine di valutare la capacità tecnica della cooperativa richiedente, il responsabile del procedimento, ha, a suo tempo, invitato quest’ultima a produrre il curriculum vitae del proprio Presidente, e ad indicare i mezzi finanziari a disposizione per l’attività da esercitare nonché la consistenza della potenziale domanda da soddisfare.
Stranamente, però, ha poi motivato il diniego sulla pretesa sufficienza degli istituti di vigilanza esistenti.
Dal descritto comportamento discendeva un ragionevole affidamento della ricorrente in ordine al fatto che il Prefetto si sarebbe limitato a riprendere il procedimento alla luce delle linee guida tracciate dal giudice nelle sentenze di annullamento del precedente diniego.
Da ciò la sostanziale violazione del dictum giudiziale nonché della norma di cui all’art. 7 della L. n°241/1990 non essendo stata l’istante messa in grado di interloquire nel corso del nuovo procedimento.
2C) Il Prefetto ritiene che l’indicazione delle attrezzature “operative” ed “amministrative” che la Security Costa Orientale intende acquistare per lo svolgimento del servizio sia “generica e non suffragata da alcunché (specifiche tecniche, costi, modalità organizzative e di impiego)”.
Tale argomentazione è generica e non condivisibile.
Infatti, l’odierna istante acquisterà le necessarie attrezzature solo se e quando otterrà la licenza e non prima.
Quanto al generico rilievo afferente la mancata indicazione delle modalità di impiego delle attrezzature, è sufficiente rilevare che l’inutilità della richiesta spiegazione.
2D) L’autorità emanante ha ritenuto che le molteplici attività astrattamente esercitabili in base allo statuto dalla Security Costa Orientale, possano creare il rischio di una sottrazione delle risorse umane e strumentali da destinare all’attività di vigilanza, per impiegarle in uno degli altri settori indicati nello statuto.
Così facendo il Prefetto ha posto in essere un vero e proprio processo alle intenzioni del tutto inammissibile e comunque ingiustificato.
In ogni caso quella delle molteplici attività astrattamente esercitabili da un’impresa in base allo statuto, e caratteristica assai frequente nel mondo imprenditoriale.
In ogni caso il giudizio sull’idoneità tecnica doveva essere espresso solo considerando le risorse umane e finanziarie indicate nella domanda.
2E) Del tutto vago e generico è, infine, il rilievo circa pretese perplessità sull’assetto societario della ricorrente.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata depositando memoria con cui si è opposta all’accoglimento del ricorso.
Con ordinanza istruttoria assunta alla camera di consiglio del 29/7/2004 questo Tribunale ha disposto istruttoria.
Eseguito l’incombente la causa è stata fissata a ruolo e alla pubblica udienza del 2/2/2005, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.

DIRITTO

E’ fondata la censura, contenuta nel secondo motivo di gravame, con cui la ricorrente lamenta che il provvedimento impugnato sarebbe inficiato da difetto di istruttoria, illogicità e carenza di adeguata motivazione.
Occorre premettere che, ai sensi dell’art. 136 del T.U. 18/6/1931 n°773, la licenza di pubblica sicurezza, necessaria per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata, “è ricusata a chi non dimostri la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare”.
L’indeterminatezza della formulazione della norma non può legittimare, l’Autorità procedente, a fissare regole e limiti al rilascio della licenza per l’esercizio della suddetta attività che siano disancorate dal concreto servizio da autorizzare, o che, comunque, non rispondano ai generali precetti di logica, razionalità, economicità ed equità, con la conseguenza che la detta Autorità deve dare adeguata dimostrazione delle ragioni per cui, in relazione al servizio oggetto della domandata licenza, non è riscontrabile il possesso della capacità tecnica (cfr. TAR Friuli Venezia Giulia, 23/7/2001 n°418).
Nel caso di specie, l’intimata amministrazione, in sede di esame della domanda di licenza proposta dalla cooperativa ricorrente, ha chiesto (nota 17/1/2001 prot. n°1954/00/Sett. 2°/P.A.), al legale rappresentante di quest’ultima, di trasmettere un proprio curriculum vitae “al fine di valutare la capacità tecnica a svolgere i servizi proposti”, nonché una relazione sulle condizioni locali del mercato relativo alla vigilanza ed, in particolare, sulla consistenza della domanda potenziale che il provvedimento richiesto avrebbe dovuto soddisfare.
Ricevuta la documentazione richiesta, la medesima amministrazione ha denegato la reclamata licenza, disconoscendo la sussistenza della capacità tecnica sotto profili differenti da quelli per cui aveva domandato le suddette integrazioni documentali e per i quali, quindi, era ragionevolmente lecito presumere che l’amministrazione reputasse superfluo acquisire ulteriori elementi di conoscenza.
Oltre a ciò, occorre rilevare che le motivazioni poste a base del diniego appaiono inadeguate.
Ed invero, è stato ritenuto che l’elenco delle attrezzature da utilizzare consistesse “in una mera sintetica indicazione generica ed astratta non suffragata da … specifiche tecniche, costi, modalità organizzative e di impiego …”, senza, peraltro, considerare che lo stesso Ministero dell’Interno, nella circolare 11/7/1988 n°559/C. 21581.10089.D.1 – avente ad oggetto direttive per il rilascio delle licenze in materia di vigilanza privata – ha precisato che l’interessato non è tenuto ad approntare i mezzi per l’esercizio dell’attività prima di aver ottenuto la licenza, cosicché, ai fini della verifica sulla sua capacità tecnica, è sufficiente una dettagliata informativa del progetto che costui intende attuare; cosa questa che esclude che in sede di domanda di licenza debbano essere forniti elementi tanto specifici quanto quelli pretesi dall’amministrazione intimata.
Del tutto generica ed indimostrata risulta, poi, l’affermazione secondo cui il numero delle guardie giurate da impiegare sarebbe insufficiente. Mentre sono inconferenti i rilievi riguardanti l’ampiezza dello statuto della cooperativa e quelli relativi al suo assetto societario, che nulla hanno a che vedere con la capacità tecnica a svolgere il servizio.
In definitiva, anche tenuto conto di come in fatto si è sviluppata la vicenda (due dinieghi motivati in relazione alla asserita sufficienza degli istituti di vigilanza esistenti, e dopo l’annullamento ad opera del giudice degli stessi, nuovo diniego motivato con riferimento al ravvisata mancanza di capacità tecnica), il provvedimento odiernamente impugnato appare più come il frutto di un intendimento preconcetto dell’amministrazione, che non come manifestazione di una serena e ragionata ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda.
Al riguardo è bene rilevare che le autorizzazioni di polizia occorrenti per l’esercizio di prestazioni di vigilanza privata, incidono sulla libertà di iniziativa economica privata garantita dall’art. 41 Cost., per cui la relativa attività deve essere di regola assentita, salvo che non sussistano obbiettive e comprovate ragioni di interesse pubblico che giustifichino il restringimento della suddetta sfera di libertà (cfr., Cons. Stato, IV Sez., 28/10/1999 n°1643, T.A.R. Lazio – Roma, I Sez., 16/3/2001 n°2036).
Il ricorso va quindi accolto, mentre restano assorbite le ulteriori censure prospettate.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA
Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Condanna l’amministrazione intimata al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, liquidandole forfettariamente in complessivi € 3000/00 (tremila) oltre I.V.A. e C.P.A. nella misura di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 2/2/2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori:
Manfredo Atzeni, Presidente f.f.;

Alessandro Maggio, Consigliere – estensore;

Tito Aru, Primo referendario

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 16/2/2005 n.196 proviene da Giustamm.

Pres. P. Turco, Est. T. Aru
Dè Carroz srl (Avv.ti G. Macciotta, A. Manconi e G. Martelli) c. Regione Autonoma della Sardegna, Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente (Avv.ti G. Campus e G. P. Contu) Direzione Generale dell’Ambiente dell’Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente (n.c.) Commissione di gara (n.c.) e Land Rover Italia S.p.a (Avv.ti M. A. Grilli e F. Bandiera)

la presenza dell’ufficiale rogante non sostituisce l’obbligo di apertura delle buste in seduta pubblica

Contratti della P.A. – Gara – Apertura buste in seduta pubblica – Inderogabilità – Presenza Ufficiale rogante – Irrilevanza

Il principio di pubblicità delle gare pubbliche deve essere affermato “in astratto” prescindendo dall’essersi verificato in concreto un vulnus nello svolgimento della gara. Né può ritenersi che tale obbligo possa ritenersi superfluo in caso di verbalizzazione delle operazioni di gara da parte di un ufficiale rogante. La pubblicità della seduta di apertura delle offerte economiche, invero, non ammette equipollenti

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 718/2004 proposto dalla

società Dè Carroz srl, in persona del legale rappresentante ing. Luigi Garau, rappresentata e difesa per procura a margine dell’atto introduttivo del giudizio dagli avv.ti Giuseppe Macciotta, Andrea Manconi e Giuseppe Martelli ed elettivamente domiciliato in Cagliari, viale Regina Margherita n. 30, presso lo studio del medesimo legale,

contro

– Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica,

– l’Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente, in persona dell’Assessore in carica,
rappresentati e difesi per procura a margine dell’atto introduttivo del giudizio dagli avv.ti Graziano Campus e Gian Piero Contu dell’Ufficio Legale della Regione Sardegna ed elettivamente domiciliati in Cagliari, viale Trento n. 69, presso il medesimo Ufficio,

– la Direzione Generale dell’Ambiente dell’Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente, in persona del Direttore Generale in carica, non costituito in giudizio,

– il Direzione Generale dell’Ambiente dell’Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente, in persona del Direttore del servizio in carica, non costituito in giudizio,

– la Commissione di gara, in persona del Presidente, non costituita in giudizio,

e nei confronti

della società Land Rover Italia S.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa per procura in calce alla copia notificata del ricorso dagli avv.ti Marco A. Grilli e Franco Bandiera ed elettivamente domiciliata in Cagliari, via XX Settembre n. 25, presso lo studio del secondo,

per l’annullamento
– dell’aggiudicazione della gara per la fornitura di mezzi e materiali per il potenziamento del Servizio Protezione Civile dell’Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente – lotto 13 – disposta a favore della Land Rover Italia S.p.a.;

– del verbale di aggiudicazione della gara anzidetta;

– del verbale di gara relativo all’esame della documentazione amministrativa presentata dalle ditte concorrenti;

– del provvedimento di ammissione alla successiva fase di gara della controinteressata;

– della nota n. 17806 del 18 maggio 2004 e, per quanto occorra, della nota di accompagnamento n. 19254 del 31 maggio 2004;

– del bando di gara e del relativo capitolato d’oneri, nella parte in cui non sono stati predeterminati i criteri in base ai quali attribuire i punteggi previsti per l’offerta tecnica;

– di ogni altro atto presupposto, inerente o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione regionale e della società controinteressata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Primo Referendario dott. Tito Aru;

Uditi alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005 l’avv. Giuseppe Martelli per la ricorrente, Gian Piero Contu per la Regione Autonoma della Sardegna e l’avv. Marco Grilli per la società controinteressata;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, notificato il 26 giugno 2004 e depositato il successivo 2 luglio, la società ricorrente espone di aver partecipato alla gara indetta dalla Regione Sardegna avente oggetto la fornitura di mezzi e materiali per il potenziamento del Servizio Protezione Civile dell’Assessorato regionale alla Difesa dell’Ambiente.

In particolare la società Dè Carroz concorreva per l’aggiudicazione del lotto n. 13 concernente la fornitura di 38 fuoristrata – Pick Up, tipo Land Rover Defender 90 “E” o equivalente, con importo a base d’asta di euro 912.000,00.

Al termine delle operazioni concorsuali la gara veniva aggiudicata alla società controinteressata Land Rover Italia S.p.a. mentre la ricorrente si classificava al secondo posto della graduatoria.

Sennonchè, nell’assunto della società Dè Carroz tale aggiudicazione sarebbe illegittima per i seguenti motivi.

In via principale:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del Capitolato d’oneri – Violazione e falsa applicazione del punto 10) del bando di gara – Incertezza sulla data di ricezione dell’offerta da parte dell’Amministrazione resistente: il plico contenente l’offerta della controinteressata non sarebbe stato firmato sui lembi di chiusura dal rappresentante legale della società; inoltre, diversamente dalle prescrizioni della lex specialis, tale plico sarebbe stato presentato in busta non sigillata e priva del protocollo d’entrata recante la data di ricezione.
In via subordinata:
– Mancata pubblicità delle sedute di gara – Violazione e falsa applicazione della Direttiva CEE n. 93/96 del 14 giugno 1993 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 6, del D.Lgvo n. 358 del 24 luglio 1992 – Violazione e falsa applicazione dell’allegato 4, lettera A, al D.Lgvo n. 358/92 – Violazione e falsa applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità e correttezza che dovrebbero guidare il regolare svolgimento delle gare d’appalto – Violazione dell’art. 97 Cost. – Sviamento di potere: non sarebbe stata garantita la pubblicità delle sedute di gara relative all’apertura delle offerte;

– Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del D.Lgvo n. 358/92 – Mancata predeterminazione nella lex specialis dei criteri in base ai quali attribuire i punteggi previsti per l’offerta tecnica (valore tecnico, assistenza e garanzia-documentazione) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Illogicità ed irragionevolezza manifesta: in quanto i criteri di attribuzione dei punteggi non sarebbero stati predeterminati dalla lex specialis ma solo dalla Commissione di gara in seduta riservata.

Concludeva quindi la ricorrente chiedendo, previa sospensione l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con ogni conseguenza di legge.
Contestualmente alla domanda caducatoria la medesima ricorrente ha chiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno ingiustamente subito.

Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio le controparti intimate che ne hanno chiesto la reiezione, con favore delle spese.

Con ordinanza n. 69/2004 del 7 luglio 2004 il Tribunale adito, senza sospendere l’esecuzione degli atti impugnati, ha fissato l’udienza per la trattazione del merito della causa disponendo nel contempo l’acquisizione di documentazione ritenuta necessari ai fini del decidere.

Quanto richiesto è stato depositato il successivo 29 luglio 2004.

Con ricorso per motivi aggiunti, depositato previa notifica il 29 settembre 2004, la ricorrente ha insistito, anche alla luce delle risultanze istruttorie, con ulteriori argomentazioni, nella richiesta di annullamento degli atti impugnati.

In vista della trattazione del merito del ricorso le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

Alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

La società Dè Carroz chiede che il Tribunale esamini preliminarmente la censura dal cui accoglimento conseguirebbe l’esclusione della controinteressata e l’aggiudicazione della gara in suo favore.

Con tale motivo la ricorrente lamenta la mancata esclusione dell’aggiudicataria da un lato per non avere presentato l’offerta in un plico firmato sui lembi di chiusura dal rappresentante legale dell’impresa e, dall’altro lato, perché il medesimo plico sarebbe stato consegnato in busta non sigillata priva del numero di protocollo d’entrata dell’Amministrazione certificante la reale data di ricezione.

Nessuno dei due profili di illegittimità ha tuttavia trovato riscontro nella documentazione acquisita agli atti a seguito dell’istruttoria esperita dal Tribunale.

Dalla copia conforme all’originale della busta recante l’offerta della Land Rover s.p.a., infatti, si ricava con chiarezza sia che il plico recante l’offerta dell’aggiudicataria era sigillato e siglato dal rappresentante legale della società sui lembi di chiusura, sia la data di ricezione al protocollo dell’Assessorato regionale interessato alla gara (26 marzo 2004).

Resta altresì priva di pregio, in quanto sfornita del benché minimo principio di prova ed enunciata solo sulla base di considerazioni di carattere generale della difesa regionale, l’argomentazione della ricorrente – smentita recisamente dalla controinteressata – in ordine alla non provenienza dal rappresentante legale della Land Rover S.p.a. della firma apposta sui lembi di chiusura.

La mancanza di ogni sostegno probatorio in ordine all’anzidetta censura, infatti, non può che portare alla prevalenza della tesi della controparte che, per contro, sostiene che la sigla è stata apposta sui lembi di chiusura della busta proprio dal rappresentante legale della società.

Il Collegio deve quindi esaminare l’ulteriore argomentazione con la quale si contesta la correttezza del sub procedimento relativo all’apertura delle offerte economiche.

Risulta dal verbale di constatazione che l’esame delle offerte economiche si è svolto nella seduta non pubblica del 4 maggio 2004.

In punto di fatto tale circostanza è espressamente confermata dall’Amministrazione regionale.

Si legge infatti nella nota n. 17806 del 18 maggio 2004 del Direttore Generale della Direzione Generale dell’Ambiente con riguardo all’anzidetta riunione della Commissione Giudicatrice : “…Non risulta che le ditte siano state espressamente convocate per assistere allo svolgimento di queste due sedute (del 30 aprile e del 4 maggio 2004), pertanto è corretto affermare…che le buste contenenti le offerte economiche sono state aperte in seduta non pubblica”.

La difesa regionale sostiene, tuttavia, in memoria, che il principio di pubblicità delle gare sarebbe stato comunque rispettato in quanto, come precisato in verbale, il Presidente della Commissione ha proceduto all’apertura delle offerte economiche ed alla lettura dell’importo delle stesse alla presenza dell’ufficiale rogante.

L’assunto della difesa regionale non si rivela condivisibile.

La giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato che il principio di pubblicità delle gare pubbliche deve essere affermato “in astratto” prescindendo dall’essersi verificato in concreto un vulnus nello svolgimento della gara.

La recente sentenza della V sezione del C.d.S. n. 1427 del 18.3.2004 ribadisce che il principio della pubblicità delle sedute di gara per la scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione è “senz’altro inderogabile in ogni tipo di gara (compreso l’appalto concorso), almeno per quanto concerne la verifica dell’integrità dei plichi contenenti la documentazione amministrativa e l’offerta economica e relativa apertura (v. le decisioni di questa Sezione n. 576 del 30.5.1997, n. 2884 del 7.5.2000, n. 1067 del 27.2.2001 e n. 4586 del 3.9.2001)”.. “mentre non lo è nella fase della valutazione tecnico-qualitativa dell’offerta, che certamente non può che essere effettuata in sede riservata onde evitare influenze esterne sui giudizi dei membri della Commissione giudicatrice (v. Corte dei Conti, sez. controllo Stato, n.108 del 9.12.1999 e la decisione di questa Sezione n. 5421 del 9.10.2002)”.

Tali principi sono stati recentemente riaffermati da questo Tribunale con le sentenze n. 1316/2004 del 12 agosto 2004 e 1571/2004 del 3 novembre 2004, e da essi il Collegio non ravvisa motivo per discostarsi.

Si tratta, infatti, di un adempimento posto a tutela non solo della parità di trattamento dei partecipanti alla gara ma anche dell’interesse pubblico alla trasparenza ed all’imparzialità dell’azione amministrativa, le cui conseguenze negative sono difficilmente apprezzabili ex post.
Né può ritenersi che tale obbligo possa ritenersi superfluo in caso di verbalizzazione delle operazioni di gara da parte di un ufficiale rogante.
La pubblicità della seduta di apertura delle offerte economiche, invero, non ammette equipollenti.
Come recentemente affermato dalla giurisprudenza, infatti, tale modalita’ costituisce “…uno strumento di garanzia a tutela, oltre che del pubblico interesse, anche di quello dei partecipanti, affinché possano direttamente assistere alla verifica della integrità dei plichi ed alla identificazione del loro contenuto, operazione che garantisce la serietà della gara, impedendo sostituzioni o alterazioni dei relativi atti. Invero, il procedimento di apertura dei plichi contenenti la documentazione economica dell’offerta effettuato in seduta segreta e’ contrario al principio di pubblicità delle gare ed a quello di trasparenza e di buon andamento cui si deve ispirare tutta l’attività amministrativa” (T.A.R. Veneto sez. I, 30 marzo 2001, n. 888).
Il mancato rispetto del principio di pubblicità integra pertanto un vizio del procedimento tale da comportare, quindi, l’invalidità derivata di tutti gli atti di gara, ed in particolare del provvedimento finale di aggiudicazione.

Il ricorso si rivela dunque fondato e, per quanto sopra, va accolto, restando assorbita ogni ulteriore doglianza.

La domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente deve invece essere respinta, in quanto l’annullamento dell’aggiudicazione in termini tali da rendere necessaria la ripetizione della procedura le consente di aspirare all’aggiudicazione del contratto, in esito alla nuova gara.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo nei confronti dell’Amministrazione regionale, mentre possono essere compensate nei confronti della società controinteressata.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZONE PRIMA
accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione della gara impugnata.
Condanna la Regione Sardegna al pagamento in favore della ricorrente delle spese del giudizio, che liquida in complessive euro 3.000,00 (tremila//00), compensandole nei confronti della società controinteressata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 19 gennaio 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori Magistrati:

– Paolo Turco, Presidente,

– Manfredo Atzeni, Consigliere,

– Tito Aru, Primo Referendario, estensore

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 16/2/2005 n.195 proviene da Giustamm.

Pres. P. Turco, Est. T. Aru
G. Pinna (Avv. A. Arru) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato)

infermità e “concausa” di servizio

Pubblico Impiego – Infermità – Dipendenza da causa di servizio – Concausa efficiente e determinante – Definizione

Ai fini del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di un’infermità del pubblico dipendente, la “concausa” può ritenersi efficiente allorché si connota quale causa principale, anche se non esclusiva, alla genesi della malattia (rapporto di causa ed effetto), mentre si qualifica determinante allorché i fatti di servizio assurgono, invece, a ruolo di elementi preponderanti ed idonei ad influire sul determinismo del male, nel senso che in loro difetto questo non sarebbe insorto od aggravato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 849/1994 proposto dal

sig. Gesuino Pinna rappresentato e difeso per procura a margine dell’atto introduttivo del giudizio dall’avv. Antonello Arru ed elettivamente domiciliato in Cagliari, via Carlo Fadda n. 5, presso lo studio del medesimo legale,

contro

il Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato presso il cui Ufficio Distrettuale di Cagliari, in via Dante n. 23, è per legge domiciliato,

per l’annullamento
del decreto n. 996 del 24 novembre 1993 col quale il Direttore Generale della Direzione Generale per il personale militare della Marina del Ministero della Difesa ha respinto la richiesta di equo indennizzo per la malattia “pregressa sindrome depressiva con disturbo schizofreniforme”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Primo Referendario dott. Tito Aru;

Uditi alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005 l’avv. Mauro Barberio in sostituzione dell’avv. Antonello Arru per il ricorrente e l’avvocato dello Stato Annabella Risi per l’Amministrazione resistente;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, notificato il 3 marzo 1994 e depositato il successivo giorno 22, il ricorrente, arruolato nel 1969 nella Marina Militare, espone di aver presentato all’Amministrazione di appartenenza istanza per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e per il riconoscimento dell’equo indennizzo in relazione all’infermità specificata in epigrafe riconducendone l’insorgenza al cambiamento delle sue mansioni (da nocchiero a gestore di materiali) a seguito del riconoscimento di un deficit visivo.

La Commissione Medica Ospedaliera, con verbale n. 1485 del 7 agosto 1987, riconosceva l’anzidetta infermità dipendente da causa di servizio classificandola, ai fini dell’equo indennizzo, nella cat. 6°, Tab. A, misura massima.

Sennonchè, in data 10 maggio 1988, il Comitato per le Pensioni Privilegiate Ordinarie esprimeva parere negativo in ordine alla dipendenza dal servizio dell’infermità denunciata.

A fronte di pareri discordanti il Ministero interpellava il Collegio Medico Legale al fine di acquisire un nuovo parere tecnico sanitario, ottenendo conferma del giudizio di non dipendenza espresso dal CPPO.

Col provvedimento impugnato l’Amministrazione della difesa si è adeguata alle decisioni dei suddetti organi tecnico-sanitari, respingendo l’istanza del ricorrente.

Ad avviso di quest’ultimo, tuttavia, tale provvedimento sarebbe illegittimo per eccesso di potere, difetto di motivazione, perplessità e della stessa.

Concludeva quindi il sig. Pinna chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato, con vittoria delle spese.

Per resistere al ricorso si è costituita l’Amministrazione intimata che ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.

Alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Il provvedimento di diniego impugnato fa espresso riferimento alle negative risultanze dei pareri del Comitato per le Pensioni Privilegiate Ordinarie e del Collegio Medico Legale.
Sotto l’aspetto formale esso è dunque adeguatamente motivato per relationem, con corretto rinvio alle argomentazioni desumibili dagli atti infraprocedimentali richiamati.
Nè d’altra parte può ritenersi che, a sua volta, il parere dell’organo tecnico sia carente di motivazione.
Il ricorrente lamenta, in sostanza, che non sarebbe stato correttamente considerato il nesso di “concausalità efficiente e determinante” fra i fatti del servizio (ed in particolare il mutamento di mansioni) e l’infermità riscontrata.

Il Collegio ritiene, invece, che dall’attività lavorativa svolta dal ricorrente non emergono situazioni di particolare rilevanza che possano aver determinato, anche in termini di mera “concausa”, l’insorgenza dell’infermità denunciata.

Non è superfluo rammentare che ai fini del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di un’infermità del pubblico dipendente, la “concausa” può ritenersi efficiente allorché si connota quale causa principale, anche se non esclusiva, alla genesi della malattia (rapporto di causa ed effetto), mentre si qualifica determinante allorché i fatti di servizio assurgono, invece, a ruolo di elementi preponderanti ed idonei ad influire sul determinismo del male, nel senso che in loro difetto questo non sarebbe insorto od aggravato (cfr. TAR Calabria 19.3.2004 n. 936; Cons. Stato, VI Sezione, 30 luglio 2003 n. 4400).

Orbene, l’organo tecnico deputato ad esprimersi sulla dipendenza da causa di servizio ai fini del riconoscimento dell’equo indennizzo è il Comitato per le Pensioni Privilegiate Ordinarie.
In particolare, l’ordinamento affida al Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie il compito di esprimere un giudizio conclusivo anche sulla base di quello reso dalla Commissione medica ospedaliera; pertanto, in quanto momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi precedentemente intervenuti il parere del C.p.p.o. si impone all’amministrazione, la quale e’ tenuta solo a verificare se l’organo in questione, nell’esprimere le proprie valutazioni, ha tenuto conto delle considerazioni svolte dagli altri organi e, in caso di disaccordo, se le ha confutate.
Occorre altresì considerare che il parere espresso dall’organo sanitario si fonda su un giudizio tecnico-discrezionale conseguente ad una analisi dell’infermità e della sua causa, nonché del servizio prestato.
In quanto tale il giudizio non è censurabile nei suoi contenuti se non nell’ipotesi di accertata erroneità ed illogicità, insussistenti nel caso in esame, stante la puntualità ed obiettività del rilievo e della valutazione tecnica dalla quale risulta evidenziato che l’infermità riscontrata “…non può riconoscersi dipendente da causa di servizio in quanto di natura costituzionale, dovuta a condizioni endogene ed indipendenti da fattori esterni, i quali possono talora rappresentare valore di agenti scatenanti soltanto se tra essi e l’inizio della sintomatologia è dimostrabile, oltre ad un rapporto modale, qualitativo e quantitativo, una stretta ed immediata connessione cronologica, assolutamente inesistente nel caso di cui trattasi”.
Le argomentazioni del Comitato consentono dunque la piena comprensione del ragionamento seguito per giungere alla determinazione che forma oggetto di contestazione, e risultano altresì confermate dal Collegio Medico Legale di 2° istanza che, oltre ad avere ribadito la natura costituzionale dell’infermità in questione, ha precisato che in relazione ad essa lo svolgimento delle nuove mansioni era del tutto privo di potenzialità lesiva specifica.
Deve dunque rilevarsi come nel caso di specie, avuto riguardo alle articolate considerazioni e valutazioni che reggono il parere del Comitato per le Pensioni Privilegiate Ordinarie e del Collegio Medico Legale di 2° istanza, non sussistono quei vizi macroscopici che consentirebbe a questo giudice di sindacarne la legittimità.
Deve reputarsi legittimo, pertanto, il provvedimento che nega la dipendenza da causa di servizio dell’infermita’ denunciata dal pubblico dipendente e, di conseguenza, rigetta l’istanza di liquidazione dell’equo indennizzo, in conformita’ al parere negativo reso dagli organi tecnico-consultivi ritualmente interpellati.
Per quanto sopra detto il ricorso va dunque respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA
respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna il ricorrente al pagamento in favore dell’Amministrazione intimata delle spese del giudizio, che liquida in complessive Euro 2000,00 (duemila//00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 19 gennaio 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori Magistrati:

– Paolo Turco, Presidente,

– Manfredo Atzeni, Consigliere,

– Tito Aru, Primo Referendario, estensore

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 16/2/2005 n.197 proviene da Giustamm.

Presidente dr. Antonio Guida; Referendario estensore d.ssa Giuseppa Leggio
Società CO.T.A. So.Coop.r.l. (avv. P. Carnelli) contro Regione Autonoma Valle d’Aosta (avv.ti G. Garancini e A. Banfi)

sull’inammissibilità del ricorso in conseguenza della mancata presentazione della domanda di partecipazione alla gara

1. Proponibilità dell’azione – esistenza di una situazione giuridica differenziata – presentazione della domanda di partecipazione alla gara d’appalto – necessità.

2. Ricorso avverso prescrizioni della lex specialis di gara non ostative della partecipazione – mancata presentazione della domanda di partecipazione – inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

1. Il nostro ordinamento non consente forme di tutela dirette alla mera attuazione dell’interesse oggettivo alla legittimità dell’azione amministrativa, per cui la proponibilità dell’azione è correlata alla esistenza di una posizione qualificata e differenziata rispetto a quella astrattamente riconoscibile alla generalità dei consociati, in difetto della quale il cittadino che si ritenga comunque leso dall’attività dell’Amministrazione non si colloca in posizione diversa da quella del “quisque de populo”. Ne consegue che solo con la presentazione della domanda di partecipazione alla gara d’appalto, l’impresa assume una situazione giuridica differenziata rispetto a quella delle altre ditte presenti sul mercato, ergendosi solo in tale caso a titolare di un interesse legittimo giudizialmente tutelato, che l’abilita a sindacare la legittimità del bando della gara, alla quale ha dimostrato in concreto di voler prendere parte.

2. Deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse il ricorso promosso avverso le prescrizioni contenute nella lex specialis di gara da parte di una società che non abbia presentato domanda di partecipazione alla gara e che non contesti dette prescrizioni per motivi che non le abbiano consentito di partecipare effettivamente alla gara o di presentare la propria offerta.

REPUBBLICA ITALIANA
In Nome del Popolo Italiano

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta

composto dai Signori:
Antonio GUIDA Presidente;
Maddalena FILIPPI Consigliere;
Giuseppa LEGGIO Referendario, relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso 44/2002 proposto da

Società CO.T.A. So.Coop.r.l., corrente in Aosta, in persona del legale rappresentante pro tempore Sig. Silvano Vallino, elettivamente domiciliata in Aosta, Via De Tillier n. 8, presso lo Studio dell’Avv. Piercarlo Carnelli, dal quale è rappresenta e difesa,

contro

la REGIONE AUTONOMA VALLE D’AOSTA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianfranco Garancini ed Antonella Banfi, con domicilio eletto in AOSTA, via Croce di Città, n. 44, presso l’avv. Claudio Maione,

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
– della Delibera di Giunta Regionale n. 1372/2002 del 22 aprile 2002, portante all’oggetto ‘Indizione di gara mediante procedura aperta ai sensi del D.Lgs. n. 157/95 per l’affidamento del servizio di trasporto disabili per il periodo di anni sei, a decorr
– del bando di gara ivi approvato, e relativi allegati;
– del capitolato speciale d’appalto;
– del relativo avviso, senza data, trasmesso all’Ufficio Pubblicazioni ufficiali delle Comunità Europee in data 24.4.2002;
– di tutti gli atti o provvedimenti antecedenti, presupposti, successivi, conseguenziali o comunque connessi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione autonoma Valle d’Aosta;
Vista l’ordinanza n. 25/2002 del 22.05.2002, con la quale veniva respinta l’istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l’art. 23 bis, comma sei, della legge 6 dicembre 1971, n.1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n.205;
Uditi nella pubblica udienza del 15 Dicembre 2004, relatore il referendario Giuseppa Leggio, l’avv. Piercarlo Carnelli per la società ricorrente e l’avv. Gianfranco Garancini per l’amministrazione regionale resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con deliberazione della Giunta regionale della Valle d’Aosta n. 1372 in data 22 aprile 2002, veniva indetta una gara a procedura aperta, ai sensi del d.lgs. n. 157/1995 (art. 23, comma 1, lett. a), per l’affidamento del servizio di trasporto disabili per il periodo di anni sei, a decorrere dal giorno 1 luglio 2002 e fino al giorno 30 giugno 2008, da aggiudicarsi secondo il criterio del prezzo più basso.
Con la stessa deliberazione venivano approvati il bando di gara ed i relativi allegati, l’avviso di gara ed il capitolato speciale d’appalto.
Avverso tali provvedimenti ha proposto ricorso avanti a questo Tribunale amministrativo regionale la società ricorrente, assumendone l’illegittimità per i seguenti motivi di diritto:
1. Irragionevolezza del criterio di aggiudicazione e violazione di legge con riferimento al principio di buon andamento dell’attività della pubblica amministrazione.
Rileva, sotto tale profilo, la società ricorrente che la Giunta regionale non avrebbe tenuto conto, nella scelta del criterio di affidamento, delle peculiarità del servizio di trasporto di soggetti disabili che, appunto perché si rivolge a soggetti con gravi difficoltà , richiede specifica professionalità ed organizzazione, impianti ed attrezzature adeguati, esperienza di esercizio.
In particolare, la Regione avrebbe dovuto tener conto di quanto disposto dall’art. 10 della l. r. n. 29 /1997 in materia di trasporti pubblici con autobus in generale, laddove prevede che la concessione sia aggiudicata “ all’offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico tenendo conto di: a) qualità della organizzazione aziendale; b) dotazione e disponibilità degli impianti, delle attrezzature e del materiale rotabile e loro dislocazione sul territorio; c) esperienza di esercizio di linee i concessione dell’ambito della rete oggetto di gara d’appalto”, in quanto, ad avviso di parte ricorrente, l’interesse pubblico che giustifica l’attribuzione di un potere di scelta in ordine al criterio di affidamento della gara, è quello di garantire la qualità del servizio. Con la conseguenza che, nel caso di specie, avrebbe dovuto preferirsi il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quello del massimo ribasso.
2. I prezzi posti a base d’asta sono irragionevolmente bassi.
Nella determinazione dei prezzi l’Amministrazione avrebbe fatto riferimento ai prezzi della gara aggiudicata nel 1999, ribassati della percentuale offerta dall’attuale appaltatrice del servizio (il 17,80%), senza tenere conto degli aumenti intervenuti, sia con riferimento al costo chilometrico dei mezzi, sia a quello del carburante e dei derivati petroliferi, nonché delle polizze assicurative.
L’irragionevolezza di una tale previsione si manifesterebbe anche sotto altro aspetto, in quanto potrebbe, da un lato, scoraggiare la partecipazione alla gara, dall’altro far correre il rischio di aggiudicarla a ditte poco affidabili, che si dimostrerebbero poi non in grado di svolgere adeguatamente il servizio oggetto di appalto.
3. Genericità ed indeterminatezza delle prescrizioni del capitolato speciale d’appalto. Irragionevolezza sotto vari profili, contrasto con il criterio del prezzo più basso.
Lamenta la ricorrente l’estrema genericità di talune prescrizioni del capitolato, e segnatamente dell’art. 2 (… l’appaltatore dovrà disporre dei mezzi necessari e sufficienti per l’espletamento del servizio; a titolo indicativo, si riporta l’elenco dei mezzi ritenuti necessari, fermo restando che rientra esclusivamente tra le competenze organizzative dell’aggiudicatario disporre, per numero e per tipo, di un parco veicolare adeguato…) e soprattutto dell’art. 6 ( …l’appaltatore è tenuto anche a porre in essere… tutte le azioni necessarie per ottenere le autorizzazioni, licenze, nulla osta o permessi di pubbliche autorità necessari per l’espletamento del servizio stesso…Sarà cura dell’appaltatore documentarsi sui tempi di rilascio delle autorizzazioni richieste e tenerne debitamente conto nella redazione dell’offerta, al fine di poter disporre in tempi utili di quanto previsto per la attivazione del servizio…), che, consentendo al concorrente di partecipare alla gara ancorché privo delle autorizzazioni necessarie, si porrebbe in contrasto con l’art. 13, lettere b) e d) del bando di gara, che imporrebbe invece ai concorrenti di dichiarare al momento della presentazione delle offerte “ la titolarità o la disponibilità per conferimento di un numero di licenze per taxi e/o di autorizzazioni per noleggio con conducente almeno pari al numero di veicoli necessari ”, nonché “ la disponibilità, per l’espletamento del servizio, dei veicoli necessari e sufficienti ”.
4. Illegittimità dell’art. 7 del bando di gara per violazione dell’art. 7, comma 2, lettera f) del D.lgs. n. 157/1995.
Il bando di gara si porrebbe in contrasto con la norma di cui in rubrica, nella parte in cui prevede la possibilità di rinnovo per ulteriori tre anni dopo la scadenza del contratto, con rinegoziazione nei termini di cui all’art. 15 del capitolato, in quanto la facoltà per l’Amministrazione di procedere mediante trattativa privata all’affidamento di un servizio analogo ad altro precedentemente affidato allo stesso prestatore mediante gara d’appalto deve, secondo quanto ritenuto dalla società ricorrente, considerarsi eccezionale.
Il notevole lasso di tempo previsto, inoltre, renderebbe non attuale nè opportuna tale prescrizione nel momento in cui la stessa sarebbe destinata a trovare applicazione.
Si è costituta in giudizio la Regione Valle d’Aosta, opponendosi all’accoglimento del gravame e della domanda cautelare.
All’udienza camerale del 22 maggio 2002 veniva respinta la domanda incidentale di sospensione degli atti impugnati.
All’odierna udienza di discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La società CO.T.A. So.Coop. a.r.l. ha impugnato il bando, il capitolato speciale d’appalto e l’ avviso di pubblicazione relativi alla gara mediante procedura aperta, ai sensi del D.Lgs. n. 157/95, per l’affidamento del servizio di trasporto disabili, indetta dalla Regione Valle d’Aosta con deliberazione della Giunta regionale n. 1372/2002 del 22 aprile 2002. .
Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse all’impugnazione, non avendo la società ricorrente presentato domanda di partecipazione alla gara.
Il Collegio ritiene infatti di aderire al consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo il quale la mancata partecipazione alla gara di appalto rende inammissibile il ricorso contro le clausole del bando di gara e le modalità di svolgimento della stessa per carenza di interesse (Cons. Stato, sez. V, 23 agosto 2004, n. 5572; Id. 4 maggio 2004, n. 2705; nonché, 14 maggio 2003, n. 2572; 22 gennaio 2003, n. 242; Sez. VI, 10 novembre 2003, n. 7187; A.P., 29 gennaio 2003, n. 1; Sez. V, 3 gennaio 2002, n. 6; Id. 6 giugno 2001, n. 3079; 3 aprile 2000, n. 1909, 7 ottobre 1998, n. 1418 e 26 maggio 1997, n. 554 ; Consiglio di Giustizia Amministrativa, 3.11.1999, n. 572; Consiglio di Stato, V Sezione, 3.2.1999, n. 112; TAR Sardegna 11 giugno 2003, n. 737; T.A.R. Toscana, 20.3.2001, n. 580; T.A.R. Puglia, Bari, 18.12.2000, n. 4858; T.A.R. Basilicata, 7.12.1999, n. 667; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 29.6.2000, n. 890).
Ed invero, il nostro ordinamento non consente forme di tutela dirette alla mera attuazione dell’interesse oggettivo alla legittimità dell’azione amministrativa, per cui la proponibilità dell’azione è correlata alla esistenza di una posizione qualificata e differenziata rispetto a quella astrattamente riconoscibile alla generalità dei consociati, in difetto della quale il cittadino che si ritenga comunque leso dall’attività dell’Amministrazione non si colloca in posizione diversa da quella del “quisque de populo”.
Ne consegue che solo con la presentazione della domanda di partecipazione alla gara d’appalto, l’impresa assume una situazione giuridica differenziata rispetto a quella delle altre ditte presenti sul mercato, ergendosi solo in tale caso a titolare di un interesse legittimo giudizialmente tutelato, che l’ abilita a sindacare la legittimità del bando della gara, alla quale ha dimostrato in concreto di voler prendere parte.
Osserva inoltre il Collegio che tutti i motivi di censura sono rivolti a denunciare le clausole del bando, ovvero le prescrizioni del capitolato, in quanto asseritamene illegittime per violazione di legge o di principi generali concernenti l’attività della P.A., ovvero per irragionevolezza o genericità, ma la società ricorrente non contesta dette clausole o prescrizioni per motivi che non le abbiano consentito di partecipare effettivamente alla gara o di presentare la propria offerta.
Non essendo, pertanto, le prescrizioni contenute nella lex specialis di gara formalmente o sostanzialmente ostative alla partecipazione della ditta ricorrente e non avendo quest’ultima partecipato alla gara, ne discende che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse a ricorrere in capo alla Cota So.Coop.r.l.
Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Aosta, in Camera di Consiglio, il 15 Dicembre 2004.

L'articolo T.A.R. Valle D’Aosta – Aosta – Sentenza – 16/2/2005 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. Coraggio, Est. Nappi.

Contratti della P.A. – Gara di appalto – Esclusione di una concorrente per informativa antimaifa interdittiva – Sopravvenuta sospensione da parte del Prefetto dell’informativa antimafia – Diritto della concorrente alla riammissione della alla gara – Sussiste

Va disposta la riammissione alla gara della concorrente esclusa sul presupposto di una nota informativa antimafia interdittiva, emessa dalla Prefettura, che riconosce in relazione alla stessa concorrente “tentativi di infiltrazione mafiosa”, qualora il Prefetto con successiva determinazione sospende la surriferita nota, riconoscendo l’efficacia del provvedimento antimafia liberatorio.

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
NAPOLI PRIMA SEZIONE

Registro Ordinanze: 610 /2005
Registro Generale: 14048/2004
nelle persone dei Signori:
GIANCARLO CORAGGIO Presidente LUIGI DOMENICO NAPPI Cons. , relatore
PAOLO CORCIULO Primo Ref.
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 16 Febbraio 2005
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034;

Visto il ricorso 14048/2004 proposto da:
FLORIDA 2000 S.R.L.

rappresentato e difeso da:
CLARIZIA ANGELOSOPRANO ENRICOMARONE RICCARDO con domicilio eletto in NAPOLIVIA MELISURGO, 4presso
SOPRANO ENRICO

contro

MINISTERO DELL’INTERNO
PREFETTURA DI NAPOLI

AZIENDA OSPEDALIERA DI RILIEVO NAZIONALE “A. CARDARELLI” rappresentato e difeso da:
DI MARTINO PAOLOcon domicilio eletto in NAPOLIRIVIERA DI CHIAIA,180presso la sua sede;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, della nota riservata del Prefetto di Napoli prot. n. 144/Area 1 Bis del 14.12.2004; del provvedimento, allo stato non conosciuto, con il quale è stata disposta, in data 28.12.2004, l’esclusione della ricorrente Florida 2000 s.r.l. dalla procedura di gara indetta dall’Azienda Cardarelli in data 24.2.2004 per l’affidamento del servizio di pulizia delle aree ospedaliere della medesima Azienda;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Udito il relatore Cons. LUIGI DOMENICO NAPPI
Uditi altresì per le parti gli avvocati come da verbale;

CONSIDERATO che la impugnata esclusione della ricorrente dalla gara in epigrafe poggia sul presupposto che secondo la nota prefettizia del 14.12.2004 sussistono nei confronti della ricorrente “tentativi di infiltrazione mafiosa”;
CHE con successiva determinazione del 21.1.2005 lo stesso Prefetto sospendeva l’efficacia della surriferita nota, riconoscendo l’efficacia del provvedimento antimafia liberatorio;
CHE alla luce di quest’ultima determinazione la invocata misura cautelare appare meritevole di favorevole considerazione, con possibilità, per la società ricorrente, di rientrare in gioco nella procedura di gara originariamente indetta dall’amministrazione;

Ritenuto che sussistono le ragioni di cui al citato art. 21 della L. 6.12.1971, n. 1034;

P.Q.M.

ACCOGLIE la suindicata domanda cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

NAPOLI , li 16 Febbraio 2005

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Ordinanza – 16/2/2005 n.610 proviene da Giustamm.

Pres. Coraggio, Est. Corciulo
Consorzio di Cooperative Sociali a r.l. Agape (avv. F. Vittoria) c. Comune di Succivo (avv. C. Russo)

sui criteri d’individuazione del termine per la presentazione delle offerte nelle gare d’appalto in assenza di una specifica disciplina normativa

1. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Impugnazione del bando – Legittimazione a ricorrere dell’impresa non partecipante – Sussiste – Condizioni

2. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Termine per la presentazione delle offerte – Assenza di una specifica disciplina normativa – Individuazione – Criteri – Congruità dell’azione amministrativa – Conseguenze

1. L’impresa non partecipante alla gara d’appalto è legittimata a ricorrere avverso il bando qualora questo presenti elementi che rendano del tutto impossibile la formulazione di un’offerta e quindi una sostanziale partecipazione alla gara d’appalto in termini di effettiva competitività. In tal senso tale legittimazione può essere adeguatamente dimostrata sia in base alla qualità di soggetto operante nel settore di riferimento, sia in sede di presentazione del ricorso giurisdizionale attraverso il quale necessariamente la parte ricorrente assume una posizione qualificata e differenziata rispetto a tutte le altre rimaste indifferenti rispetto alla lex specialis di gara.
2. In tema di termini assegnati per la presentazione delle offerte nelle gare d’appalto, in assenza di una disciplina normativa che scandisca tale aspetto, il criterio da seguire deve essere quello della congruità dell’azione amministrativa nel caso concreto e quindi della fissazione di un termine che consenta alle imprese di formulare e presentare offerte appropriate e ponderate, e ciò in aderenza ai principi di par condicio e di massima partecipazione alle gare. Pertanto deve ritenersi legittimo il termine complessivo di trenta giorni stabilito dal bando di gara e dalla successiva deliberazione di riapertura dei termini.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
1^ Sezione

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2023/04 R.G. proposto dal

Consorzio di Cooperative Sociali a r.l. Agape in persona del legale rappresentante p.t. rappresentata e difesa dall’Avvocato Fabrizio Vittoria ed elettivamente domiciliata in Napoli, alla via G. Pergolesi n. 1, presso lo studio dell’Avvocato Fabrizio Vittoria;

contro

Comune di Succivo in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocato Carlo Russo ed elettivamente domiciliato in Napoli, via F. Caracciolo n. 15, presso lo studio dell’Avvocato Carlo Russo;
nonché nei confronti

della Cooperativa In Vento a r.l. in persona del legale rappresentante, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensiva
a) del bando di gara di cui alla determina n. 26 del 26.11.2003 a firma del responsabile dei Servizi Politiche Sociali del Comune di Succivo, per l’affidamento di servizi progettati, approvati e previsti dal Piano di Zona ex lege n. 328/00, II annualità; ;

b) della determinazione n. 28 del giorno 11.12.2003 con cui è stata disposta la riapertura dei termini di pubblicazione del recedente bando;

c) del verbale del 29.12.2003 con cui sono state disposte le aggiudicazioni dei servizi in gara;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Succivo;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore il Dott. Paolo Corciulo;
Uditi alla pubblica udienza del 15.12.2004 gli Avvocati di cui verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con determinazione del responsabile dei Servizi Politiche Sociali n. 26 del 26.11.2003 il Comune di Succivo, ente capofila dell’Ambito Territoriale C3, approvava il bando di gara per l’affidamento dei servizi progettuali, approvati e previsti dal Piano di Zona ai sensi della legge n. 328/2000, seconda annualità.
Il bando ripartiva l’oggetto del servizio in sei distinte azioni, da assegnarsi tutte con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa i cui criteri di valutazione venivano fissati nell’art. 9 del capitolato speciale di appalto.
Il bando veniva, tra l’altro, pubblicato sul quotidiano “aste ed appalti pubblici” in data 1° dicembre 2003, nonché affisso agli albi pretori dei Comuni dell’Ambito C 3 dal 28.11.2003 al 10.12.2003 data, quest’ultima, che veniva fissata anche quale termine di scadenza per la presentazione delle offerte.
Con determina dirigenziale n. 28 del 12.12.2003 il Comune disponeva la riapertura del suddetto termine per ulteriori sedici giorni consecutivi, ossia dal 12.12.2003 fino al 29.12.2003, stabilendo che le ditte che avessero già presentato le proprie offerte avrebbero potuto integrarle od anche sostituirle.
L’Amministrazione giustificava che il ricorso alla procedura abbreviata era dovuta al fatto che i servizi erano in regime di proroga ed erano comunque indispensabili per la tutela della persona, non potendo in alcun modo consentirsene l’interruzione.
Nella seduta del 29.12.2003, la Commissione di gara, dopo avere proceduto alle relative operazioni, aggiudicava l’azione 1 all’A.T.I. Arca-Gesco, l’Azione 2 al Consorzio Icaro, l’Azione 3 alla Cooperativa In Vento la quale procedeva, in data 7.1.2004, anche all’erogazione del servizio.
Avverso il bando di gara, nonché contro la determina di riapertura dei termini ed ancora nei confronti delle operazioni della Commissione proponeva ricorso a questo Tribunale Amministrativo Regionale il Consorzio di Cooperative a r.l. Agape, chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari.
La ricorrente deduceva vari vizi tra cui l’illegittimità del bando nella parte in cui non era stato rispettato il termine minimo per la presentazione delle offerte rispetto alla data di sua pubblicazione; oggetto di censura era altresì l’inidoneità della determinazione n. 28 dell’11.12.2003 a giustificare il ricorso ad una procedura accelerata ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. 17.3.1995 n. 157. Lamentava ancora che l’Amministrazione non aveva proceduto alla necessaria copertura finanziaria delle spese per l’espletamento del servizio, contestando anche l’introduzione di parametri di valutazione delle offerte implicanti il superamento dei livelli minimi previsti in materia di contrattazione collettiva e previdenziale.
Si costituiva in giudizio il Comune di Succivo che eccepiva l’inammissibilità per carenza di interesse, nonché l’irricevibilità del ricorso per tardività, concludendo in ogni caso per la sua infondatezza, oltre che per il rigetto della domanda cautelare.
Alla camera di consiglio del 24.3.2004la causa veniva cancellata dal ruolo delle cautelari.
All’udienza di discussione del 15.12.2004, in vista della quale il Comune di Succivo depositava una memoria conclusionale, il Tribunale tratteneva la causa per la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il Consorzio di Cooperative Agape a r.l. ha impugnato il bando di gara approvato con la determina n. 26 del 26.11.2003 del Responsabile Servizi Politiche Sociali del Comune di Succivo per l’affidamento dei servizi di cui al Piano di Zona ex lege n. 328/00 dell’Ambito C3 di cui il predetto Ente locale era Comune capofila; oggetto di impugnazione è stata altresì la determinazione dirigenziale n. 28 dell’11.12.2003 con cui è stata disposta la riapertura dei termini per la presentazione delle offerte per altri sedici giorni rispetto a quelli originariamente fissati, nonché il verbale delle operazioni di gara del 29.12.2003 con cui si proceduto all’aggiudicazioni delle distinte azioni in cui era stato ripartito il servizio oggetto di gara.
Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni di inammissibilità ed irricevibilità del ricorso sollevate dall’Amministrazione resistente.
Nel primo senso è stata dedotta la carenza di interesse della ricorrente ad impugnare gli atti di gara per non avervi partecipato o, comunque, per non avere presentato alcuna offerta; secondo la difesa dell’Amministrazione, infatti, la presentazione dell’offerta o dell’istanza di partecipazione avrebbe avuto come effetto quello di differenziare la posizione della ricorrente rispetto a tutte le altre imprese operanti nel settore che pure astrattamente avrebbero potuto partecipare alla gara, ma che purtuttavia ne sono rimaste sostanzialmente estranee.
L’eccezione è infondata.
Pur non ignorando gli indirizzi giurisprudenziali richiamati dalla difesa dell’Amministrazione, ed in parte condivisi anche da questa Sezione, osserva il Collegio che i profili di contestazione degli atti impugnati hanno ad oggetto aspetti che, secondo la ricorrente, le avrebbero reso del tutto impossibile la formulazione stessa di un’offerta e quindi una sostanziale partecipazione alla gara in termini di effettiva competitività; in tal senso, ai fini della sussistenza dell’interesse a ricorrere, tenuto conto della portata delle censure proposte, caratterizzate da una supposta immediata lesività del bando, la presentazione dell’istanza di partecipazione – ed a fortiori di un’offerta che si prospetterebbe ab origine del tutto inidonea, in quanto non conforme alle regole di gara – si risolverebbe in un inutile orpello formale, imponendo tra l’altro all’impresa di porre in essere una attività oltre che sostanzialmente priva di senso, anche eventualmente onerosa (si pensi al caso della presentazione di offerte da corredare con progetti o elaborati tecnici particolarmente costosi) e ciò al solo fine di differenziare la sua posizione rispetto alle altre del settore nella prospettiva di far poi ricorso alla tutela giurisdizionale; ritiene, invece, il Collegio, anche alla luce delle nuove spinte giurisprudenziali sul punto (Consiglio di Stato V Sezione 11.11.2004 n. 7341) che, in assenza di una precedente differenziazione operata in sede di gara, la legittimazione e l’interesse a ricorrere ben possano essere adeguatamente dimostrati sia in base alla qualità di soggetto operante nel settore di riferimento, che a cagione della stessa presentazione del ricorso giurisdizionale attraverso il quale necessariamente la parte ricorrente assume una posizione qualificata e differenziata rispetto a tutte le altre rimaste indifferenti rispetto alla lex specialis di gara; del resto, alcun pregio può essere riconosciuto all’osservazione dell’Amministrazione resistente che ha obiettato che, accedendo a tale tesi, l’annullamento in sede giurisdizionale potrebbe essere riconosciuto anche in favore di imprese che comunque non potrebbero essere in grado di ottenere l’aggiudicazione per la mancanza di requisiti previsti dal bando i quali non abbiano formato oggetto di impugnazione oppure che, quand’anche abbiano costituito oggetto di specifiche censure, ne sarebbero rimasti comunque immuni: infatti, tale evenienza, pur ponendosi effettivamente nell’ambito della problematica dell’interesse a ricorrere, si colloca tuttavia su un piano ben distinto rispetto alla generale sussistenza dell’interesse ad impugnare specifiche disposizioni della lex specialis di gara, costituendo espresso onere processuale per l’Amministrazione e per la controinteressata – tenuto conto che quella amministrativa resta pur sempre una giurisdizione di diritto subiettivo – di eccepire eventuali situazioni impeditive dell’aggiudicazione o della stessa partecipazione alla gara da parte della ricorrente.
Con la seconda delle eccezioni proposte il Comune di Succivo ha rilevato la tardività del ricorso per esser stato questo notificato in data 6.2.2004 e quindi oltre l’ordinario termine decadenziale rispetto alla data di pubblicazione del bando sul quotidiano “Aste ed appalti”, risalente al 28.11.2003.
L’eccezione è infondata, dovendosi preliminarmente rilevare che oggetto di impugnazione è stata, oltre alla deliberazione n. 26 del 26.11.2003 di approvazione dell’originario bando, anche quella n. 28 dell’11.12.2003 con cui sono stati riaperti i termini di presentazione delle offerte, oltre che giustificato il ricorso alla procedura accelerata; tale ultimo provvedimento, in effetti, ha assunto una portata integrativa rispetto alla originaria lex specialis di gara, tale da determinarne una sostanziale parziale rinnovazione, di talchè entrambi possono definirsi come regolatrici della procedura di gara oggetto del presente giudizio; ne consegue che il termine per l’impugnazione non deve essere più ritenuto quello relativo alla pubblicazione della prima determinazione impugnata ma quello relativo alla seconda, ossia decorrente dall’ 11.12.2003, epoca rispetto alla quale il ricorso, notificato in data 6.2.2004, deve ritenersi tempestivamente proposto.
Passando all’esame del merito della controversia, con il primo motivo la società ricorrente ha censurato il bando di gara per violazione del termine minimo fissato dall’art. 9 del D.Lgs. 17.3.1995 n. 157 che deve decorrere tra la data di pubblicazione del bando e quella di presentazione delle offerte: secondo parte ricorrente, il termine concretamente assegnato, di poco superiore a dieci giorni, non avrebbe potuto ritenersi legittimamente sanato dal successivo intervento operato con la deliberazione n. 28 dell’11.12.2003 con cui si era proceduto all’assegnazione di ulteriori sedici giorni (in modo da giungere a trenta complessivi), provvedimento che aveva in modo del tutto inidoneo cercato di giustificare il ricorso alla procedura accelerata per non meglio specificati motivi di urgenza i quali avrebbero potuto del resto essere esplicitati solo nel bando originario; inoltre, parte ricorrente evidenziava che la possibilità di ricorrere ad un’abbreviazione dei termini ai sensi dell’art. 10 del D.lgs. 17.3.1995 n. 157 era limitata alle sole gare per appalto concorso, licitazione e trattativa privata, mentre l’Amministrazione non aveva specificato a quale di tali tre tipi di procedura aveva inteso far ricorso per una gara che, invece, attese le sue caratteristiche si mostrava essere piuttosto una tipica procedura aperta per la quale, quindi, si sarebbero dovuti applicare gli ordinari termini di cui al citato articolo 9.
Il motivo è infondato.
Va preliminarmente osservato che, trattandosi di una gara avente ad oggetto l’affidamento di servizi sociali, ai sensi dell’art. 3, secondo comma, nonché dell’allegato 2 del D.Lgs. 17.3.1995 n. 157, gli articoli 9 e 10, in materia di termini procedimentali, così come invocati dalla ricorrente, senz’altro non trovano applicazione, con consequenziale irrilevanza di tutte le questioni afferenti eventuali giustificazioni circa il ricorso alla procedura accelerata; va soggiunto che, sebbene il Comune di Succivo abbia operato un espresso riferimento a tali disposizioni onde disciplinare taluni aspetti della gara, la loro eventuale violazione non potrà comunque comportare la caducazione di atti rispetto ai quali le predette norme non si pongono in alcun modo come regole di azione e quindi come utile parametro di legittimità.
Occorre, invece, porsi il problema della legittimità del termine assegnato per la presentazione delle offerte in ipotesi, come quella di specie, in cui manchi una disciplina normativa che scandisca tali specifiche sequenze procedimentali; è evidente che in assenza di parametri normativi, il criterio da seguire deve essere quello della congruità dell’azione amministrativa nel caso concreto e quindi della fissazione di un termine che consenta alle imprese di formulare e presentare offerte appropriate e ponderate, e ciò in aderenza ai principi di par condicio e di massima partecipazione alle gare.
Nel caso di specie, le due determinazioni impugnate hanno assegnato un termine complessivo di trenta giorni, consentendo altresì la possibilità di emendare o sostituire le offerte già presentate; tale termine deve ritenersi di per sé senz’altro ampio e congruo per la formulazione e presentazione di soluzioni progettuali ed economiche, tanto è vero che la stessa ricorrente non ha specificato nel ricorso per quali espressi motivi, al di là della mera denunciata violazione di legge, un arco temporale di trenta giorni le sarebbe stato insufficiente al fine di compiere le opportune valutazioni in merito alla partecipazione alla gara.
Con la seconda censura la ricorrente dubita della sussistenza della necessaria copertura finanziaria per i servizi oggetto di gara, atteso che l’Amministrazione non aveva tenuto conto che per alcuni di essi, per esigenze di continuità, si era in regime di proroga per cui, per pagare gli attuali gestori, sarebbe stato probabilmente necessario attingere alle medesime risorse stanziate per i servizi afferenti la seconda annualità lasciando così questi ultimi privi della necessaria copertura economica.
La censura non è meritevole di accoglimento.
Osserva il Collegio che, come del resto pacificamente ammesso anche dalla stessa ricorrente, l’indizione della gara era stata preceduta dalla necessaria copertura finanziaria, come del resto è agevole verificare in base alla lettura della determinazione dirigenziale n. 30 del 29.12.2003 nella quale, nell’approvare tutte le operazioni di gara, il Dirigente responsabile dava analiticamente atto della provenienza delle risorse necessarie alla copertura delle spese per l’espletamento del servizi; quanto alla eventuale incidenza dei servizi in regime di proroga ed in merito alla paventata erosione degli stanziamenti previsti per la seconda annualità, essendo la relativa censura stata formulata in termini di assoluta incertezza ed ipoteticità, deve ritenersi per ciò stesso inammissibile in quanto generica.
Con il terzo motivo di ricorso sono stati contestati alcuni capitolati speciali delle singole azioni poste in gara, nella parte in cui avevano previsto un numero di operatori ed uno specifico monte ore lavorativo che, posti in riferimento al quadro economico complessivo del progetto, non avrebbero consentito l’osservanza né dei contratti collettivi, né delle posizioni previdenziali.
Anche tale censura è inammissibile per genericità, non essendo stato specificato né a quale tipo di capitolato la ricorrente si riferisca, né in quale modo il numero degli operatori ed il monte ore avrebbero determinato necessariamente l’impossibilità di formulare un’offerta in conseguenza di una solo supposta violazione dei livelli contrattuali e previdenziali.
Alla soccombenza segue la condanna della società ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Succivo che si liquidano in complessivi €2.000 (Duemila/00).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Prima Sezione
– respinge il ricorso;

– condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Succivo che si liquidano in complessivi €2.000(Duemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del 15.12.2004 dai Magistrati

Giancarlo Coraggio – Presidente

Arcangelo Monaciliuni – Consigliere

Paolo Corciulo – Primo Referendario, estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 16/2/2005 n.1111 proviene da Giustamm.

Pres. Criscuolo, est. Genovese
Pimponi e altri (Avv. L. Lucattoni) c. Comune di Orvieto

sull’obbligo di contestazione immediata delle violazioni del codice della strada

Sanzioni – Applicazione – Contestazione immediata – Disposizione generale dettata dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981 – Applicabilita’ – Esclusione – Disciplina speciale di cui agli artt. 200 e 201 cod. strada – Applicazione – Omessa contestazione, pur se possibile – Ingiunzione – Illegittimita’.

Ai sensi della disposizione generale sulle sanzioni amministrative dettata dall’art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, la mancata contestazione di violazioni non estingue l’obbligazione sanzionatoria, qualora vi sia stata la tempestiva notifica del verbale di accertamento, eccetto che nel caso delle violazioni del Codice della strada, ex artt. 200 e 201, dove l’omissione della contestazione rende illegittimo il successivo provvedimento sanzionatorio.

Per visualizzare il testo della sentenza clicca qui

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 16/2/2005 n.3128 proviene da Giustamm.

Pres. P. Turco, Est. T. Aru
C.O.S.I.R. – Consorzio Servizi Imprese Riunite a r.l (Avv. A. Rossi) c. Stazione Sperimentale del Sughero (Avv. N. Lucchi Clemente), Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna (Avv. M. Solinas)

la genericità dell’offerta fa scattare il procedimento di verifica previsto dall’art. 25 D.Lgs. n. 157/1995

Contratti della P.A. – Appalto di Servizi- Gara- Offerta aggiudicataria generica – verifica delle offerte anormalmente basse ex art. 25 D.Lgs. n. 157/1995- obbligo – sussiste

Laddove l’offerta risultata aggiudicataria contenga elementi di palese genericità, l’amministrazione ha l’obbligo di esperire il procedimento di verifica con richiesta degli elementi giustificativi idonei ad accertare la sua attendibilità, come previsto dall’art. 25 D.Lgs. n. 157/1995.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 704/2004 proposto da
C.O.S.I.R. – Consorzio Servizi Imprese Riunite a r.l., in persona del legale rappresentante Massimo Balia, rappresentato e difeso per procura a margine dell’atto introduttivo del giudizio dall’avv. Antonello Rossi ed elettivamente domiciliato in Cagliari, via Bellini n. 26, presso lo studio del medesimo legale,

contro

– la Stazione Sperimentale del Sughero, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa per procura a margine dell’atto di costituzione dall’avv. Nicolò Lucchi Clemente ed elettivamente domiciliata a Cagliari, via Ponchielli n. 3, presso lo studio dell’avv. Francesco Abozzi,

e nei confronti
di Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa per procura a margine dell’atto di costituzione dall’avv. Mario Solinas ed elettivamente domiciliata a Cagliari, via Ancona n. 3, presso lo studio dell’avv. Giovanni Contu,

per l’annullamento
– della delibera del Consiglio di amministrazione n. 44 del 16 aprile 2004, con la quale la Stazione Sperimentale del Sughero ha approvato l’aggiudicazione dell’appalto relativo all’affidamento del servizio quinquennale di pulizia a favore della Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna;

– di tutti i verbali di gara, ed in particolare di quello del 6 aprile 2004, nella parte in cui la Commissione giudicatrice ha ammesso alla gara la Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna;

– della nota n. 2626 posiz. G/1/1 del 28 maggio 2004 a firma del Direttore Generale, nonché del provvedimento di estremi non conosciuti con il quale è stata ritenuta congrua l’offerta della Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna;

– del verbale di aggiudicazione provvisoria nonché dei successivi provvedimenti che aggiudicano alla controinteressata il servizio predetto, omettendo di attivare il procedimento di verifica delle offerte anomale di cui all’art. 25 del D.Lgvo n. 157/1995;

– di ogni altro atto che degli stessi sia presupposto, prodromico o comunque connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Primo Referendario dott. Tito Aru;

Uditi alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005 l’avv. Antonello Rossi per il Consorzio ricorrente, l’avv. Giuseppe Masala in sostituzione dell’avv. Nicolò Lucchi Clemente per l’Ente resistente e l’avv. Mario Solinas per la controinteressata;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, notificato il 22 giugno 2004 e depositato il successivo giorno 28, il Consorzio ricorrente, attuale gestore del servizio di pulizia presso la Stazione Sperimentale del Sughero, espone di aver partecipato all’asta pubblica indetta dalla stessa Amministrazione per il nuovo affidamento quinquennale del servizio, da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Al termine dell’espletamento delle operazioni concorsuali la gara è stata aggiudicata alla controinteressata Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna, mentre il ricorrente si è classificato al secondo posto della graduatoria.
Sennonchè ad avviso di quest’ultimo gli atti precisati in epigrafe sarebbero illegittimi per i seguenti motivi:

– Violazione e falsa applicazione del Dpcm 13 marzo 1999 n. 117 (art. 2) – Violazione del bando di gara e del C.C.N.L. 25 maggio 2001 per il personale dipendente da imprese esercenti i servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi – Eccesso di poter
– Violazione e falsa applicazione della legge 29 dicembre 1990 n. 407 (art. 8) – Eccesso di potere per manifesta illogicità e difetto di motivazione – Violazione del C.C.N.L. 25 maggio 2001 (art. 4) Travisamento dei fatti ed errore sui presupposti – Difet
– Violazione e falsa applicazione del bando di gara – Violazione dell’art. 25 del D.Lgvo n. 157/1995: per non essersi proceduto alla verifica dell’anomalia dell’offerta presentata dalla Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna, con richiesta degli elementi giu
Concludeva quindi il ricorrente chiedendo, previa sospensione, l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con ogni conseguente pronuncia anche in ordine alle spese del giudizio.

Per resistere al ricorso si sono costituite le controparti intimate che ne hanno chiesto il rigetto, con vittoria delle spese.

Con ordinanza n. 323/2004 dell’8 luglio 2004, il Tribunale adito, senza sospendere l’esecuzione degli atti impugnati ha fissato l’udienza del 19 gennaio 2005 per la trattazione del merito del ricorso.
In vista dell’udienza di discussione le controparti hanno integrato con ulteriori scritti difensivi le loro argomentazioni insistendo, infine, nelle rispettive conclusioni.

Alla pubblica udienza del 19 gennaio 2005, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato.

Il bando di gara prevedeva espressamente (pag. 14), nell’ambito delle prescrizioni concernenti la composizione dell’offerta con riguardo al costo del lavoro, l’inammissibilità delle offerte nelle quali il costo di lavoro previsto fosse inferiore al costo stabilito dal C.C.N.L. di categoria e dalle leggi previdenziali ed assistenziali risultanti da atti ufficiali.

La ricorrente lamenta da un lato che l’aggiudicataria avrebbe indicato in offerta costi del lavoro inferiori ai predetti minimi contrattuali e, dall’altro, che avrebbe considerato, in termini del tutto apodittici ed indimostrati, di poter beneficiare delle agevolazioni contributive previste dalla normativa di incentivazione all’occupazione.

Ad avviso del Collegio, l’offerta dell’aggiudicataria contiene elementi di palese genericità che ben avrebbero dovuto determinare la stazione appaltante a verificare la legittimità delle componenti del costo di lavoro.

In essa, infatti, si richiamano, senza il benché minimo riscontro probatorio in ordine alla loro applicabilità concreta, le agevolazioni di cui alla legge n. 407/1990.

In particolare si fa riferimento, nei confronti di tutti i lavoratori da impegnare nel servizio, all’applicazione dello sgravio previdenziale conteggiato in misura integrale.

Dall’offerta dell’aggiudicataria versata agli atti non risulta tuttavia alcun elemento di riscontro che consenta di verificare la correttezza del computo di tale beneficio e, dunque, in sostanza, la sua attendibilità economica complessiva.

Né può ritenersi esaustiva, al fine di ritenere senz’altro corretta sotto il predetto profilo l’offerta dell’aggiudicataria, la circostanza che la stessa fosse accompagnata dalla convalida dell’Ufficio provinciale del Lavoro.
Tale nota, infatti, espressamente limitata alle sole voci previste dal CCNL di categoria, difformemente da quanto affermato dal Direttore generale della stazione appaltante con la nota n. 2626 del 28 maggio 2004, non vale affatto a rassicurare in ordine alla circostanza che tali condizioni contrattuali (oneri INPS e INAIL pari a 0) potessero effettivamente trovare applicazione nei confronti di tutti i lavoratori indicati dalla Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna.

La genericità dell’indicazione del costo del lavoro, piuttosto, avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione aggiudicatrice a verificare in concreto, mediante la richiesta di chiarimenti, la congruità dell’offerta dalla Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna.

In mancanza non può ritenersi legittima l’aggiudicazione della gara che, pertanto, va annullata.

L’Amministrazione appaltante dovrà quindi rinnovare il procedimento di verifica dell’attendibilità dell’offerta della Ciesse – Compagnia Servizi Sardegna con riguardo alla corretta indicazione del costo del lavoro e, sulla base delle relative risultanze istruttorie, provvedere alla nuova aggiudicazione della gara.

In conclusione, assorbita ogni ulteriore censura, il ricorso va accolto nei sensi sopra specificati.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

Accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione dell’appalto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 19 gennaio 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori Magistrati:

– Paolo Turco, Presidente,

– Manfredo Atzeni, Consigliere,

– Tito Aru, Primo Referendario, estensore.

Depositata in segreteria oggi 16 febbraio 2005

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 16/2/2005 n.193 proviene da Giustamm.