1. Contratti della P.A. – Sanzione pecuniaria – Art. 38 co. 2 d.lgs.  163/2006 – Illegittima – Ragioni.
 
2. Contratti della P.A. – Gara –Sanzioni ex art. 38 co.2 bis – Ricorso – Ammissibilità.

1. E’ illegittima la sanzione amministrativa irrogata nel caso di errata intitolazione del patto di integrità e del protocollo d’intesa ai fini della partecipazione alla procedura di affidamento poiché tale errore è un errore di carattere meramente materiale, qualificabile, ai sensi dell’art. 38, co. 2-bis del d.lgs. 163/2006 come “irregolarità non essenziale”. Infatti all’art. 38 possono essere ricondotte tutte quelle sviste materiali che non incidono sul contenuto delle dichiarazioni richieste per partecipare alla procedura di affidamento e sugli impegni assunti dall’impresa dichiarante. Ne consegue che la stazione appaltante ai sensi dell’art. 38 co.2 bis, non può pretendere alcuna regolarizzazione nel termine perentorio assegnato all’uopo per correggere tale errore, né tanto meno applicare la sanzione pecuniaria in conseguenza del mancato tempestivo adempimento.
 
 2. Sono ammissibili le censure di un concorrente alla gara laddove questo non contesti l’aggiudicazione altrui ma solo la sanzione pecuniaria ex art. 38, co. 2 bis. d.lgs.163/2006. Infatti anche se il concorrente non può vantare alcun diritto all’aggiudicazione può comunque residuare un interesse ad ottenere la rimozione del provvedimento di esclusione dalla gara, quando da esso derivino comunque riflessi negativi nella sfera giuridica dell’operatore economico destinatario di tale determinazione.
 
 
 

N. 05325/2016REG.PROV.COLL.
N. 05492/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

Personale medico – Rapporto di lavoro in regime di esclusiva – Violazione – Responsabilità penale – Reato di peculato – Sussistenza – Responsabilità amministrativa – Sussistenza – Danno erariale –  Indennità di esclusiva – Danno all’immagine  

Il medico che viola il rapporto di lavoro in regime di esclusiva, prestando le visite private (al di fuori degli orari e dei giorni comunicati, anche durante le assenze dal lavoro per ferie, malattia e ai sensi della legge 104/92) in regime di intramoenia allargata senza versare il 50% dell’onorario – condotta valutata dal giudice penale a titolo di peculato – risponde del danno erariale pari all’indennità di esclusiva indebitamente percepita e del danno all’immagine.

Danno patrimoniale diretto (euro 149.000,00) e danno all’immagine (euro 10.000,00) riconosciuti a carico di un medico che aveva patteggiato in sede penale la pena per l’imputazione del reato di peculato.
Il sanitario, durante il periodo in cui era autorizzato a eseguire in regime di A.L.P.I. “allargata” visite pediatriche presso il proprio
studio privato, ometteva il rilascio delle prescritte ricevute, con conseguente danno erariale per ciò che attiene alle “indennità di esclusività del rapporto di lavoro” che l’ASL di Teramo gli aveva erogato nel periodo dal 2002 al 2012. Risultava che costui aveva omesso il rilascio delle prescritte ricevute per la maggior parte delle visite effettuate per un ammontare quantificato in via prudenziale in € 30.800,00, con conseguente danno erariale nei confronti della ASL di Teramo che inusitatamente gli aveva corrisposto le indennità di esclusività e i premi di produzione e non aveva percepito — entro ogni mese successivo alle attività — il 50% delle somme riscosse dal professionista in regime di A.L.P.I. allargata (senza tacere la mancata tassazione ai fini IRPEF).
Buona parte delle visite erano effettuate in violazione del regolamento aziendale della ASL di Teramo, previsto per lo svolgimento della A.L.P.I. allargata, e delle relative convenzioni stipulate tra l’azienda e il medico. In particolare: le attività (oltre il 30%) erano svolte in modo “continuativo”, senza rispettare le giornate prestabilite; le visite erano svolte anche durante le giornate in cui questi non era autorizzato a svolgere attività libero-professionale, ossia di giovedì, sabato e domenica ovvero quando era assente dal servizio perché usufruiva di giorni di ferie o di permessi retribuiti ex lege n. 104/1992, riconosciuti per accudire una persona handicappata. Durante gli stessi anni il medico aveva assunto presso la Asl degli incarichi che ne favorivano la carriera, ma che avrebbero imposto la rinuncia all’attività libero-professionale in regime di A.L.P.I., come stabilito dall’art. 15-quinquies del D.Igs. 30.12.1992, n. 502, commi 5 e 8: “gli incarichi di direzione di struttura, semplice o complessa, implicano il rapporto di lavoro esclusivo”: “il rapporto di lavoro esclusivo costituisce titolo di preferenza per gli incarichi didattici e di ricerca e per i comandi e i corsi …”
La ratio del rapporto di esclusiva e delle norme ad esso strumentali, in una con l’opzione per l’esercizio della libera professione intramuraria, è individuata nel perseguimento dell’obiettivo di promuovere e qualificare il servizio pubblico nonché di favorire lo sviluppo di un regime di concorrenza con il privato nell’erogazione dei servizi, al fine del miglioramento della qualità delle prestazioni che contengono l’inequivocabile affermazione dell’esclusività del rapporto di lavoro e l’imposizione del divieto, per il personale sanitario, di svolgere attività professionale privata, incompatibile con gli interessi della struttura sanitaria di appartenenza (Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, n. 477 del 2010).
La relativa indennità si distingue poiché dovuta a remunerazione della esclusività del rapporto di lavoro, aggiuntivamente alla retribuzione, in conseguenza dell’opzione per l’attività intramuraria, a favore dei medici ospedalieri (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 7298 del 2010).
Secondo la giurisprudenza contabile consolidata, con il protratto espletamento dell’attività libero professionale in spregio a regole conformanti il regime intramurario viene meno l’esclusività del rapporto di lavoro e, con essa, il titolo per percepire gli emolumenti alla medesima legati: dovendosi qualificare l’attività, per le modalità con le quali in concreto è stata esercitata, come extramuraria e sussistendo un impedimento legale per colui che a tale ultimo regime risulti assoggettato ad intrattenere con l’Azienda sanitaria un rapporto di lavoro con il carattere della esclusività, a quel medesimo soggetto risulta automaticamente preclusa la possibilità di beneficiare dei vantaggi che il rapporto di lavoro con quella caratteristica assicura (Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 71 del 2016; Sezione III giurisdizionale centrale, n. 415 del 2015).

La Corte dei conti

Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

composta dai seguenti magistrati:
dott. Tommaso Miele,    presidente,
dott. Federico Pepe,      consigliere relatore,
dott. Gerardo de Marco, consigliere,
ha pronunciato

S E N T E N Z A

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 19280/R del registro di segreteria e promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale in intestazione nei confronti di:
Antonio Sciarra, nato a Teramo il 27 marzo 1960 ed ivi residente, rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Referza e Fabio de Massis, elettivamente domiciliato presso lo studio del primo legale in Teramo, corso Cerulli, 31;
uditi, alla pubblica udienza in data 27 settembre 2016, il magistrato relatore, dott. Federico Pepe, il rappresentante del pubblico ministero, dott. Erika Guerri, e l’avv. Pietro Referza, per il convenuto;
con l’assistenza del segretario, dott. Antonella Lanzi;
esaminati gli atti ed i documenti della causa.
Rilevato in

Con atto di citazione depositato in data 28 dicembre 2015, il sostituto procuratore generale presso la Sezione giurisdizionale in intestazione chiamava in giudizio Antonio Sciarra, nella qualità di seguito descritta, per ivi sentirsi condannare al pagamento in favore della ASL di Teramo della somma di € 179.318,07 a titolo di danno erariale e della somma di € 60.000,00, per il danno risarcibile a titolo di lesione all’immagine pubblica della medesima ASL, o di quella diversa somma che risulterà in corso di causa, aumentata della rivalutazione monetaria, degli interessi legali e delle spese del giudizio, queste ultime in favore dello Stato.
I fatti contestati dal pubblico ministero erano i seguenti: la Procura regionale ha emesso l’invito a dedurre in data 8.10.2015, notificato in data 19.10.2015, nei confronti della seguente persona, ANTONIO SCIARRA (C.F. SCRNTN60C27L103P), nato a Teramo il 27.3.1960 e ivi residente in largo Proconsole, in qualità di dirigente medico presso la ASL di Teramo. 1. Con nota in data 17.12.2014, prot. n. 182027/14 (con prot. Procura n. 7641 del
18.12.2014), la Compagnia della Guardia di Finanza di Teramo (la “Compagnia”) comunicava a questa Procura un’ipotesi di danno erariale conseguente alle condotte del dott. SClARRA, accertate nel corso delle indagini delegate dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Teramo nell’ambito del procedimento penale n. 10541/2013 — che hanno dato luogo, a seguito della richiesta di patteggiamento, a una condanna a diciotto mesi di reclusione nei confronti del medesimo per il reato di peculato. In particolare, la Compagnia rilevava che il dott. SCIARPA, durante il periodo in cui era autorizzato a eseguire in regime di A.L.P.I._______________ “allargata” visite pediatriche presso il proprio
studio privato, sito in viale Mazzini 22 in Teramo, ometteva il rilascio delle prescritte ricevute, con conseguente danno erariale per ciò che attiene alle “indennità di esclusività del rapporto di lavoro” che l’ASL di Teramo aveva erogato al dott. SCIARRA nel periodo dal 2002 al 2012, secondo la Compagnia pari a € 149.425,22. Al riguardo, la Compagnia allegava copia dell’annotazione di polizia giudiziaria del 24.4.2014, comprensiva dell’ulteriore annotazione di polizia giudiziaria del 2.12.2013, nonché, successivamente, in data 17.8.2015, il DVD contenente tali annotazioni corredate di tutti i verbali di sommarie informazioni e la documentazione fornita dalla ASL di Teramo (prot. n. 11839/15, con prot. Procura n. 5139 del 27.8.2015). In data 27.1.2015 questa Procura chiedeva al Direttore Generale della ASL di Teramo di far conoscere i compensi erogati in tale periodo al dott. SCIARRA “a titolo di indennità di esclusività, di eventuali altre indennità e premi di produttività nonché l’ammontare delle entrate accertate non riversate alla ASL” (nota prot. n. 535 del 28.1.2015). L’ASL di Teramo comunicava che “le somme corrisposte al dott. Antonio SCIARRA, nel periodo 2002/2012, a titolo di indennità di esclusività e di retribuzione di risultato ammontano a complessivi euro 179.318,07”, ovverosia rispettivamente “€ 149.425,25” ed “€ 29.892,82” (per il dettaglio per singolo anno, si rinvia all’allegata nota dell’ASL di Teramo, prot. n. 10201/15 dell’11.2.2015, con prot. Procura n. 771 del 12.2.2015). Nel corso dell’attività di verifica, la Compagnia escuteva a sommarie informazioni i genitori di bambini nati antecedentemente al 31.12.2012 al fine di accertare se questi avessero accompagnato i propri figli presso lo studio privato del dott. SCIARRA nel corso del periodo in cui quest’ultimo era autorizzato allo svolgimento dell’attività libero-professionale intramuraria allargata. Dagli accertamenti svolti da parte della Compagnia (riepilogati nell’annotazione del 24.4.2014 e a cui si rinvia) emergevano “elementi univoci idonei a configurare numerose  e ripetute violazioni (nel corso degli anni in cui il pediatra in argomento ha esercitato l’A.L.P.I.) all’imprescindibile “dovere cli esclusività”, i cui obblighi sono fissati dall’art. 72, comma 7, Legge 448/1998, disposizione che prevede, Ira l’altro, in caso di inosservanza, “la risoluzione del rapporto di lavoro e la restituzione dei proventi ricevuti”’ (p. 17). In particolare, risultava che il dott. SCIARRA ometteva il rilascio delle prescritte ricevute per la maggior parte delle visite effettuate per un ammontare quantificato in via prudenziale in € 30.800,00, con conseguente danno erariale nei confronti della ASL di Teramo che inusitatamente gli corrispondeva le indennità di esclusività e i premi di produzione, nonché non percepiva — entro ogni mese successivo alle attività — il 50% delle somme riscosse dal professionista in regime di A.L.P.I. allargata (senza tacere la mancata tassazione ai fini IRPEF). Non solo. Nell’atto di invito si sottolineava che buona parte delle visite erano effettuate in violazione del regolamento aziendale della ASL di Teramo, previsto per lo svolgimento della A.L.P.I. allargata, e delle relative convenzioni stipulate tra l’azienda e il dott. SCIARRA. In particolare: le attività (oltre il 30%) erano svolte in modo “continuativo”, senza rispettare le giornate prestabilite; le visite erano svolte anche durante le giornate in cui il dott. SCIARRA non era autorizzato a svolgere attività libero-professionale, ossia di giovedì, sabato e domenica; le visite erano svolte anche quando il dott. SCIARRA era assente dal servizio perché usufruiva di giorni di ferie o di permessi retribuiti ex lege n. 104/1992, riconosciuti per accudire una persona handicappata. Questa Procura rilevava, poi, che negli anni in questione presso l’ASL di Teramo il dott. SCIARRA assumeva degli incarichi che ne favorivano la carriera, ma che avrebbero imposto la rinuncia all’attività libero-professionale in regime di A.L.P.I., come stabilito dall’art. 15-quinquies del D.Igs. 30.12.1992, n. 502, commi 5 e 8: “gli incarichi di direzione di struttura, semplice o complessa, implicano il rapporto di lavoro esclusivo”:“il rapporto di lavoro esclusivo costituisce titolo di preferenza per gli incarichi didattici e di ricerca e per i comandi e i corsi …” (sottolineatura aggiunta). Il dott. SCIARRA ricopriva dapprima il ruolo di Responsabile di Unita Operativa Semplice presso il P.O. di Teramo e dal 2011 la carica di Responsabile di Unità Operativa Dipartimentale di Pediatria e Neonatologia presso il P.O. di Sant’Omero. Pertanto, questa Procura concludeva che la percezione “nel periodo 2002/2012, a titolo di indennità di esclusività e di retribuzione di risultato” per complessivi € 179.318,07 (rispettivamente “€ 149.425,25” nonché “€ 29.892,82”) era da ritenersi indebita e, quindi, costituisce un danno erariale che impone la restituzione del predetto intero ammontare all’Azienda sanitaria locale di Teramo n. 4 dell’Abruzzo. 2. Nell’atto di invito si affermava, poi, che stante la definitività della sentenza penale di condanna, sussiste il danno all’immagine pubblica dell’Asl di Teramo, così come configurato dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 3 agosto 2009, n. 103, recante disposizioni correttive del D.L. anticrisi n. 78/2009. Difatti, come precisato anche dalla Corte costituzionale (sentenza 15 dicembre 2010, n. 355; ordinanze 4 luglio 2011, n. 219; 21 luglio 2011, nn. 220 e 221; 17 ottobre 2011, n. 286), ai fini della delimitazione dell’ambito applicativo dell’azione risarcitoria per la lesione all’immagine pubblica, è necessario fare riferimento ad una previa sentenza irrevocabile di condanna pronunciata dal Giudice penale (compresa quella resa a seguito di patteggiamento ex art. 444 c.p.p.), la quale si atteggia come condizione dell’azione perché evento estrinseco alla condotta illecita – e generante responsabilità amministrativa – e richiesto dalla norma per la perseguibilità del danno all’immagine. La sentenza penale irrevocabile di condanna costituisce elemento necessario per il perfezionamento dell’illecito essendo sufficiente la sua obiettiva esistenza per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa (cfr. ex multis Corte dei conti, III Appello n. 364 del 4.6.2013; sez. Trentino Alto Adige n. 30/2015). Pertanto, questa Procura sottolineava che la lesione all’immagine, con conseguenze sociali fondate sulla negativa ripercussione suscitata nell’opinione pubblica dal fatto illecito, nel caso di specie era favorita sia dal ruolo di primo piano ricoperto dal dott. SCIARRA, quale Responsabile del Reparto di Pediatria dell’Ospedale di Sant’Omero, sia dal notevole «clamor fori» interno ed esterno, tenuto conto della diffusione, sia nei giorni successivi alla scoperta dell’accaduto, sia al momento della condanna, nonché di recente in occasione della richiesta di licenziamento del responsabile, sulle pagine delle principali testate cartacee e on line dei quotidiani maggiormente diffusi sul territorio, con l’apposizione di numerose locandine prestampate dinanzi le rivendite dei giornali (c.d. civette), ove si trovavano — tra gli altri — degli articoli sulla vicenda con i seguenti titoli: “Visite «in nero» dentro l’ospedale – Denunciato pediatra che non rilasciava la ricevuta dei pagamenti” (su Il Tempo del 20.2.2014); “Visite mediche senza ricevuta: primario sospeso a Sant’Omero – Provvedimento disciplinare nei confronti di Antonio SCIARRA, responsabile dei reparto di pediatria dell’ospedale. Sul suo conto era stata anche aperta un’indagine giudiziaria” (su Il Centro del 6.7.2014); “Visite in nero, la Asl sospende il pediatra” (su La Città — quotidiano della provincia di Teramo del 6.7.2014); “Primario di pediatria patteggia e viene condannato ad un anno ed otto mesi” (su Certastampa.it del 26.7.2014), nonché “IL PEDIATRA CHE HA PATTEGGIATO PER .PECULATO – La commissione di disciplina chiede il licenziamento di SC1ARRA” (su li Centro del 19.7.2015). Secondo questa Procura, ciò ha screditato l’immagine dell’ASL di Teramo, ponendo gli appartenenti al Reparto di Pediatria di Sant’Omero — di cui il dott. SCIARRA era il Responsabile — in uno stato di oggettiva difficoltà, operativa e personale, determinando anche un turbamento palese nel senso di affidamento e fiducia dei pazienti e dei loro parenti negli operatori medici e infermieristici. Ciò è tanto più vero ove si osservi che tale Reparto è da sempre un punto di riferimento per la cura dei neonati e bambini teramani. Sull’addebitabilità del danno questa Procura teneva conto del comportamento doloso del dott. SCIARRA, sanzionato con la sentenza penale indicata in narrativa, cui si faceva seguire l’ascrizione della responsabilità economica quantificata come segue. In proposito, trattandosi di vicenda che — come dimostrato — ha avuto ampio risalto mediatico, con conseguente clamor fori c.d. esterno, oltre che interno, si riteneva appropriato richiamare la recente giurisprudenza la quale ha ribadito che “al _.fine della quantificazione del danno in esame soccorrono i criteri indicati dalle Sezioni Riunite di questa Corte nella sentenza n. 10/QM/2003 e ripresi dalla giurisprudenza contabile successiva, nonché quelli individuati dalla Corte di Cassazione Sezioni Unite Penali, nella recente sentenza n. 15208/2010 ed in particolare: 1) la qualifica apicale nell’ente di appartenenza posseduta dal convenuto al momento del commesso illecito; 2) il notevole disvalore sociale connesso alla gravità del reato unitamente all’entità della pena inflitta; 3) la diffusione della notitia criminis da parte dei mass media ed il rilievo e clamore destato nell’opinione pubblica dalla vicenda” (Corte dei conti,. Sez. Veneto, sent. n. 80/2012). Orbene, questa Procura teneva in debita considerazione tali paradigmi, alla luce della peculiare gravità della condotta illecita e correlativamente degli effetti lesivi che ne conseguivano (considerato come detto il ruolo esponenziale svolto dal convenuto, circostanza che per sua natura tende inevitabilmente ad amplificare nella collettività la percezione della perdita di prestigio, credibilità e autorevolezza subita dall’amministrazione), nonché del fatto che nel mentre era intervenuto l’art. 1, comma 1 sexies della legge n. 20/1994 il quale ha stabilito che “nel giudizio di responsabilità, l’entità del danno all’immagine della Pubblica Amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa Pubblica Amministrazione, accertato con sentenza passata in giudicato, si presume salvo prova contraria pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”. Questa Procura sosteneva che tale ultima previsione rappresentava nel caso di specie “un ulteriore parametro di riferimento che integra, e non elide, le altre circostanze di cui occorre tener conto ai fini della liquidazione equitativa” (Corte dei conti, Sez. Trentino Alto Adige, n. 19/2015 e n. 30/2015, citate, nonché 25/2014; Sez. Lombardia n. 8/2014), dato che non si è ancora formato un univoco indirizzo giurisprudenziale sulla natura sostanziale o processuale di tale disposizione, introdotta nell’ordinamento dall’articolo 1, comma 62, della Legge 6 novembre 2012, n. 190, e, quindi, in un momento successivo rispetto alle condotte da cui è derivato il danno de quo. In definitiva, questa Procura, facendo ricorso a criteri valutativi di carattere generale e di ispirazione equitativa, a norma dell’art. 1226 del codice civile e secondo i succitati parametri indicati dalle Sezioni Riunite di questa Corte dei conti con sentenza n. 10/2003/QM, in base ai quali assume particolare risalto l’ampia risonanza mediatica della vicenda, attestata dai numerosi articoli di stampa e quindi la sua diffusione “idonea ad ingenerare in un vasto pubblico la convinzione di un distorto esercizio dei pubblici poteri” (Sez. Giur. Sicilia, n. 220 del 4 marzo 2015), nonché al parametro fornito dalla presunzione relativa di cui all’art. 1. comma 1-sexies, della I. n. 19/1994 (peraltro secondo alcune recenti pronunce essa è direttamente applicabile anche a fatti antecedenti all’entrata in vigore della disposizione; così, Corte dei conti, Sez. Lombardia, nn. 63/2015, 135/2015 e 136/2015), quantificava il danno all’immagine nella misura di € 60.000,00 — ossia il doppio di quanto accertato in sede penale ove si chiarisce che il dott. SCIARRA “si appropriava di somme di denaro appartenenti all’ASL di Teramo per un importo accertato pari  ad almeno € 30.000,00: segnatamente, dopo avere ricevuto in più occasioni dai pazienti somme di denaro quali corrispettivo per le prestazioni mediche da egli eseguite presso il predetto studio medico, ne ometteva il successivo versamento all’ASL di Teramo per le quote spettanti all’amministrazione di appartenenza in base al predetto atto autorizzatorio e al conseguente accordo contrattuale sottoscritto dalle parti” (procedimento penale n. 10543/13; sul punto, nota della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Teramo del 23.7.2014, prot. Procura del 16.9.2014, n. 5412). Con la succitata nota, questa Procura veniva informata che il dott. SCIARRA aveva provveduto ad effettuare il pagamento della somma di € 30.000,00 in favore della ASL di Teramo in data 17.7.2014, a titolo di risarcimento valevole soltanto agii effetti del procedimento penale (così, ultimo capoverso, nota Procura della Repubblica, cit.). Si ricordava, infine, che i danni conseguenti alla lesione della dignità e del prestigio pubblico sono danni ascrivibili alla categoria del danno patrimoniale (cfr. Corte dei conti, Sez. I 14 luglio 2011 n. 323, Sez. II 22 novembre 2011 n. 615 e Sez. III 12 dicembre 2011 n. 850). 3. Con memoria in data 25.11.2015 (prot. Procura n. 8138 del 27.11.2015), si difendeva il dott. Antonio SCIARRA chiedendo “in via principale riscontrata l’assenza di qualsivoglia responsabilità erariale […] per lo condotta in contestazione [di] disporre l’archiviazione del procedimento” “in via subordinata” di “ridurre il danno erariale dalla misura indicata nell’avviso in accoglimento almeno parziale della prospettazione difensiva e tenuto conto della somma di € 24.000,00 già corrisposta alla ASL di Teramo rispetto al valore delle somme ritenute sottratte di € 6000,00”. In proposito, si argomentava che: la sentenza di patteggiamento non determina un accertamento insuperabile di responsabilità nei procedimenti giurisdizionali contabili (p. 3); l’episodio di appropriazione avrebbe riguardato la somma di € 6.000,00 e non la diversa somma di € 30.000,00, corrispondente al lordo delle prestazioni destinate — per una quota dei 4/5 — al professionista autorizzato allo svolgimento di attività libero professionale intramuraria. In più, le violazioni formali si sarebbero sostanziate nell’aver emesso prevalentemente nella giornata di giovedì, in cui il dott. SCIARRA non era autorizzato ad esercitare attività intramoenia, prestazioni nondimeno regolarmente rendicontate (p. 5); nonché che: a. l’indennità di esclusiva non dovrebbe essere restituita, in quanto in giurisprudenza sarebbe emerso che questa vada resa solo qualora il dipendente abbia svolto attività libero-professionale in violazione degli obblighi di fatturazione e rendicontazione delle prestazioni rese in regime intramurario, ossia in situazioni di assoluta gravità non limitate — come sarebbe nel caso di specie — a violazioni di “obblighi di condotta”, tenuto anche conto che il dott. SCIARRA si sarebbe distinto per l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa da lui diretta presso il Presidio di Sant’Omero (p. 56). Inoltre, “gli episodi accertati dalla Guardia di Finanza sono distribuiti in un arco temporale di circa 120 mesi”, “il racconto dei sommari informatori si presenta connotato da comprensibili lacune” e comunque i fatti ascritti rifletterebbero “una parte marginale della attività intramoenia” (p. 6). Ne conseguirebbe che l’entità del danno “non [possa] essere rapportata, in modo quasi meccanicistico, alla moltiplicazione tra il numero dei mesi che compongono il tratto temporale cui è stato indirizzato l’accertamento della Guardia di Finanza ed il rateo (mensile) dell’indennità di esclusività”. Per cui, il danno andrebbe stimato “su base equitativa” (p. 7). AI più, la contestazione potrebbe riferirsi “a circa il 10% delle prestazioni regolarmente espletate e rendicontate” e, quindi, il _.pregiudizio generato non potrà essere “pari all’indennità di esclusività percepita” (p. 8); sarebbe, poi, intercorsa la prescrizione ultraquinquennale; non sarebbe individuabile quel quid pluris di un’attività fraudolenta anche perché la condotta del dott. SCIARRA sarebbe stata condizionata dalle modalità con le quali la ASL di Teramo ha gestito l’attività ALPI, fino a poter escludere una colpa grave del dirigente medico, anche considerato che il dott. SCIARRA emetteva regolari ricevute anche per le giornate di giovedì; b. l’indennità di risultato è legata al raggiungimento degli obiettivi e il dott. SCIARRA ha sempre ricevuto valutazioni con l’attribuzione di massimi punteggi e ha perseguito miglioramenti organizzativi (p. 9); la ASL avrebbe smarrito 19 bollettari e ciò influirebbe sull’accertamento operato sulla base di soli 16 bollettari (p. 9); c. ove questa Procura dovesse ritenere sussistente la responsabilità del dott. SCIARRA per i fatti di cui alla sentenza di patteggiamento, “il conseguente danno erariale dovrebbe essere circoscritto alla sola indennità di esclusività del rapporto e al danno all’immagine nella misura congruamente ridotta, tenendo conto anche della prescrizione quinquennale, in accoglimento almeno parziale della prospettazione difensiva e tenuto conto della somma di € 24.000,00 già corrisposta alla ASL di Teramo rispetto al valore delle somme ritenute sottratte di 6000,00 €” (p. 11).
Con lo stesso atto il pubblico ministero aggiungeva, per la parte di diritto: ciò premesso, a giudizio di quest’Ufficio requirente emerge, nella vicenda in parola, una responsabilità amministrativa dell’odierno convenuto per il pregiudizio subito dal bilancio della ASL di Teramo che non consente l’archiviazione. Si ritiene che la memoria difensiva non sia sufficiente a superare gli accertamenti in fatto e le contestazioni di pregiudizio finanziario addebitate all’incolpato. E’, difatti, evidente la sussistenza di tutti i presupposti richiesti dalla Legge per l’affermazione della responsabilità amministrativa del dott. Antonio SCIARRA in relazione alla causazione di un danno al pubblico Erario. Con riguardo al caso di specie, preliminarmente, si rileva che non si è verificato alcun decorso del termine di prescrizione quinquennale, per alcuno degli anni in discussione. Infatti, questa Procura ha rilevato la sussistenza di un doloso occultamento del danno (atteso il perpetrato reato di peculato), da cui consegue che la decorrenza del termine di prescrizione sia da individuarsi nel momento in cui il danno stesso viene scoperto in tutte le sue componenti. Nella fattispecie in esame la decorrenza parte dalla richiesta di rinvio a giudizio del P.M. penale presso il Tribunale di Teramo nell’ambito del p.p. n. 10541/2013, che ha dato luogo, a seguito della richiesta di patteggiamento, a una condanna a diciotto mesi di reclusione. 6. Per quanto riguarda ii rapporto di servizio con l’amministrazione sanitaria emerge che, all’epoca delle condotte prese in considerazione, era in essere il rapporto di servizio tra l’Azienda sanitaria locale di Teramo e il dirigente medico Antonio SCIARRA e il danno stesso si é verificato in relazione alla retribuzione (in parte illegittimamente) goduta dal convenuto in contrasto con gli obblighi di servizio che gli incombevano, poiché operava in violazione del regime intramoenia applicabile nei rapporti con l’Amministrazione sanitaria. Non rispettava la disciplina A.L.P.I. applicabile, violando palesemente il rapporto di esclusività, come accertato in sede penale con sentenza definitiva di condanna e peraltro ammesso negli scritti difensivi, considerato che a partire dal D.Igs. n. 502/1992 l’attività libero-professionale dei medici può essere svolta, dietro autorizzazione, con limiti temporali e spaziali predeterminati, nonché nel rispetto della predeterminazione dei compensi e dell’obbligo di riversarne una percentuale all’azienda. 7. Ebbene, è agli atti che il dott. SCIARRA svolgeva numerose attività in violazione delle prescrizioni di legge, regolamentari e contrattuali. Tra gli altri, ometteva di rilasciare le ricevute che avrebbe dovuto emettere in occasione delle visite pediatriche effettuate presso il proprio studio a titolo di attività libero-professionale. Alla luce dell’indagine della Guardia di Finanza, questi non comunicava elementi positivi di reddito verificati nella relazione fiscale/tributaria, al fine di applicare in maniera corretta l’indennità di esclusiva. Inoltre, buona parte delle attività del dott. SCIARRA erano svolte in modo continuativo — oltre il 30% (!), senza rispettare le giornate prestabilite — come ammesso nella memoria difensiva dallo stesso dott. SCIARRA — o addirittura nei giorni di ferie o di permessi ex lege n. 104/1992, ossia permessi retribuiti per l’assistenza delle persone handicappate (!). Come se non bastasse, contemporaneamente il dott. SCIARRA svolgeva incarichi che escludevano in radice la possibilità di dedicare tempo all’attività libero-professionale, in base all’art. 15-quinquies, commi 5 e 8, del D.lgs. n. 502/1992 (cfr. invito a dedurre, p. 4). È, poi, la stessa disciplina a prevedere che l’inosservanza dell’obbligo di esclusività comporti la risoluzione del rapporto di lavoro e la restituzione dei proventi ricevuti (art. 72, comma 7, legge n. 448/1998). Quindi, correttamente questa Procura ha parametrato il danno subito dalla ASL di Teramo a perlomeno i compensi ricevuti negli anni incriminati (2002-2012) a titolo di indennità di esclusività e di retribuzione di risultato. Non è possibile, come pretenderebbe la difesa ipotizzare una parametrazione del danno al solo 10% di tali indennità, in quanto si è ampiamente dimostrato che la condotta infedele e irregolare ha definitivamente minato il rapporto di lavoro e, comunque, ha avuto una durata continuata e incessante per oltre dieci anni. 8. Le doglianze rappresentate nella memoria difensiva del dott. SCIARRA sono del
tutto infondate. Infatti, il suo comportamento ha alterato il rapporto sinallagmatico tra le parti e il danno si sostanzia nella maggiore retribuzione indebitamente percepita, in quanto comprensiva dell’indennità di esclusività erogata a fronte di un rapporto non esclusivo, della retribuzione di posizione pari al doppio di quanto spettante in relazione al rapporto non esclusivo e all’indennità di produttività, secondo i calcoli svolti dalla ASL — qui da intendersi richiamati — per gli anni incriminati. 9. Dal punto di vista normativo, emerge chiaramente l’attività intramuraria si concretizza nella possibilità di esercizio dell’attività libero professionale da parte dei medici incardinati in strutture sanitarie pubbliche, avvalendosi degli spazi e delle risorse messe loro a disposizione. Già con il D.lgs. n. 502/92, legge fondamentale per la regolamentazione di tale settore, era previsto l’esercizio dell’ALPI in forma “allargata”, condizionato all’assoluta impossibilità di assicurare gli spazi necessari alla libera professione all’interno delle (proprie) strutture. In questo caso, infatti, i medici optanti (come il don. SCIARRA) avrebbero potuto reperire gli spazi, previa autorizzazione della regione, anche mediante convenzioni con case di cura o altre strutture sanitarie, pubbliche o private (art. 4, comma 10). La normativa successiva ha ribadito questa possibilità. Il D.M. 28.02.1997, emanato in attuazione della delega di cui alla Legge n. 662/1996, per regolamentare l’attività libero-professionale del personale medico e delle altre professionalità della dirigenza del ruolo sanitario, ha fornito, in primo luogo, una definizione dell’attività in esame. Dal decreto ministeriale si evince l’attività intra moenia è quella che il personale indicato esercita al di fuori del normale orario di servizio, in regime ambulatoriale, di day hospital o di ricovero in favore o su libera scelta dell’assistito e con oneri a carico dello stesso o di assicurazioni o fondi sanitari integrativi nonché, dopo il D.P.C.M. 27.03.2000, le attività di diagnostica strumentale e di laboratorio e il day surgery. Inoltre, il D.M. 31.07.1997, nel dettare le linee guida, specifica che le prestazioni in esame possono essere espletate sotto forma di attività specialistica ambulatoriale, individualmente svolta, per pazienti non ricoverati ovvero in regime di ricovero ordinario per specialità mediche ovvero in regime di ricovero ordinario e per specialità chirurgiche con individuazione dell’equipe oltre che (giusta la modifica di cui all’art. 15 quinquies del D.lgs. n. 502/1992, introdotto dal D.lgs. n. 254/2000) a livello ambulatoriale presso lo studio professionale del medico (conformemente a quanto prescritto dal successivo D.P.C.M. 27.03.2000). Si tratta, comunque, di un’attività libero-professionale non extramuraria e, pertanto, subordinata agli stessi obblighi e vincoli previsti per quella svolta all’interno della struttura di riferimento (così anche Corte dei Conti — Sez. Giur. d’Appello Reg. Siciliana sentenza n. 22 del 24.01.2012; Sez. Giur. Campania n. 1111/2013). A partire dalla cd. “Riforma Bindi” (D.lgs. n. 229/1999), in particolare, viene sancito il principio di esclusività quale scelta remunerata di non avvalersi dell’extramoenia per l’esercizio della libera professione, anche quando il medico si avvalga di strutture esterne, in assenza di spazi appositi in seno all’azienda. La restrizione è frutto dell’inserimento nel corpus normativo del ^.D.lgs. 502/1992 del predetto art. 15 quater^. (rubricato proprio “Esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario”) in base al quale “[i] contratti collettivi di lavoro stabiliscono il trattamento economico aggiuntivo da attribuire ai dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo”. In successione, poi, la legge finanziaria per il 1999 (Legge 23.12.1998 n. 448) ha istituito (art. 72 comma 6) il fondo per l’esclusività per i dirigenti del ruolo sanitario che hanno optato per l’esercizio della libera professione intramuraria, precisando che sono ammessi ai benefici del fondo i medesimi dirigenti a condizione che abbiano rinunciato alla facoltà di svolgere la libera professione extramuraria e qualsiasi altra attività sanitaria resa  a titolo non gratuito,secondo i criteri e le modalità previsti dal regolamento di cui al comma 9 e comunque ad eccezione delle attività rese in nome e per conto dell’azienda sanitaria di appartenenza. Al comma 7, infatti, il legislatore delinea il vincolo di esclusività, stabilendo che “I dirigenti del ruolo sanitario che hanno optato per l’esercizio della libera professione intra-muraria non possono esercitare alcuna altra attività sanitaria resa a titolo non gratuito,  secondo i criteri e le modalità previsti dal regolamento di cui al comma 9, ad eccezione  delle attività rese in nome e per conto dell’azienda sanitaria di appartenenza; la violazione degli obblighi connessi all’esclusività delle prestazioni, l’insorgenza di un conflitto di interessi o di situazioni che comunque implichino forme di concorrenza sleale, salvo che il fatto costituisca reato, comportano la risoluzione del rapporto di lavoro e la restituzione dei proventi ricevuti a valere sulle disponibilità del fondo di cui al comma 6 …”.  II CCNL 08.06.2000 relativo alla Dirigenza medico-sanitaria, ha poi disciplinato l’indennità per l’esclusività del rapporto dei dirigenti medici e veterinari, prevedendo all’art. 56 in via transitoria: “1. Sino alla realizzazione di quanto previsto dall’art. 54 comma 2, l’azienda al fine di consentire l’esercizio dell’attività libero professionale autorizza i dirigenti medici e veterinari all’utilizzo, senza oneri aggiuntivi a carico dell’azienda stessa e comunque al di _.fuori dell’impegno di servizio, di studi professionali privati o di strutture private non accreditate, con apposita convenzione, alle seguenti condizioni: a) preventiva comunicazione all’azienda dei volumi prestazionali presunti in ragione di anno, le modalità di effettuazione e l’impegno orario complessivo; b) definizione delle tariffe, d’intesa con i dirigenti interessati; c) emissione delle fatture o ricevute da parte del dirigente su bollettario dell’azienda. Gli importi corrisposti dagli utenti sono riscossi dal dirigente, il quale detratte a titolo di acconto, le quote di sua spettanza nel limite massimo del 50%, li versa entro i successivi 15 giorni all’azienda che provvederà alle trattenute di legge e relativi conguagli; d) definizione del numero e della collocazione della sede o delle sedi sostitutiva agli spazi aziendali nella quale o nelle quali è transitoriamente autorizzato l’esercizio della attività libero professionale intramoenia, con le procedure di cui all’art. 54, comma 1. Con il D.L. 29.3.2004 n. 81, convertito con modificazioni dalla L. 26 maggio 2004, n. 138, il comma 4 dell’articolo 15-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, è stato sostituito, prevedendo che i medici che avevano optato per rapporti di lavoro esclusivi possano scegliere, con cadenza annuale o con una cadenza più breve se stabilita dalle regioni, per il rapporto di lavoro non esclusivo, con effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo, nonché che “la non esclusività del rapporto di lavoro non preclude la direzione di strutture semplici e complesse”. Questo il quadro normativo riferibile, ratione temporis, ai fatti contestati. 10. Ebbene, se ne ricava che l’indennità di esclusiva è funzionale non alle prestazioni tipiche connesse al vincolo di subordinazione con la struttura sanitaria pubblica di appartenenza, bensì alla scelta di svolgere l’attività libero-professionale all’interno della stessa. Essa costituisce il “prezzo” della rinuncia. Tale natura promana dal quadro normativo con estrema evidenza ed emerge con assoluta chiarezza dalla Legge finanziaria per il 1999 laddove è previsto che accedono al fondo indennità “i medesimi dirigenti a condizione che abbiano rinunciato alla facoltà di svolgere la libera professione extramuraria e qualsiasi altra attività sanitaria resa a titolo non gratuito”. A ciò si aggiunga la necessità di istituire appositamente il fondo e di prevederne la gestione mediante contrattazione collettiva, in modo autonomo e separato rispetto allo stipendio. Ed è proprio nel contratto collettivo che si rinviene la fonte degli obblighi gravanti sul professionista che opera in regime intramurario, laddove si subordina (art. 56) tale esercizio anche all’emissione delle fatture o ricevute da parte del dirigente su bollettario dell’azienda. Si tratta di un obbligo espressamente previsto anche dalle disposizioni regolamentari alla quali, all’atto di sottoscrizione delle convenzioni, il medico convenuto ha dichiarato di uniformarsi. Non può essere, quindi, sottaciuto che, mediante l’omissione delle parcelle si è realizzato non solo l’obiettivo depauperamento delle casse pubbliche, ma anche l’alterazione della sinallagmaticità che giustifica l’erogazione dell’indennità di esclusività, che rimane sine titulo e dunque indebita. L’indennità, infatti, non ha più ragion d’essere laddove il professionista, non fatturando le prestazioni erogate in regime intramurario, svolge, di fatto, un’attività sanitaria a titolo non gratuito, vietata ex lege, una volta che il Dirigente abbia optato per l’intramoenia. Il medico, infatti, trattiene per sé l’intera somma e, dunque, eroga una prestazione di tipo sanitario non gratuita e soprattutto, aggirando l’obbligo del bollettario, impedisce di imputare quest’attività a quella resa “in nome e per conto” della struttura di appartenenza di cui all’art. 7 della Legge 23.12.1998 n. 448, di cui sopra. Ciò in dispregio di quel principio di incompatibilità più volte affermato dalla normativa di settore (in primis dalla L. 23.12.1996, n. 662 art. 1 comma 5). Ulteriore conseguenza negativa per l’Azienda sanitaria è da ravvisarsi nell’alterazione del rapporto percentuale tra attività istituzionale e quella libero-professionale, fissato in modo percentuale rispetto al monte ore settimanale a carico dello specialista. È chiaro, infatti, che l’occultamento di prestazioni mediche libero professionali mistifica la proporzione e tradisce le finalità proprie dell’autorizzazione “ALPI”. Ne consegue, chiaramente, che anche le indennità di risultato, o premi di produttività, sono stati indebitamente percepiti. 11. In definitiva, costituiscono danno erariale l’indebita percezione dell’indennità di esclusività e della retribuzione di risultato quando a essa corrisponde un’attività libero professionale espletata in violazione degli obblighi di fatturazione e rendicontazione delle prestazioni rese in regime intramurario (così., anche Corte dei conti Sezione III, sentenza 26.10.2012 n. 717). Ebbene, su questo argomento la giurisprudenza della Corte dei conti (si vedano, tra le altre, Sez. I centrale, 23 luglio 2010, n. 477; Sez. giur. reg. Lombardia, 4 dicembre 2007, n. 615; Sez. giur. reg. Sicilia, 13 aprile 2006, n. 1450) ha pacificamente e univocamente affermato che “[i]l dirigente medico che esercita attività libero professionale non autorizzata, in violazione del regime esclusivo del suo rapporto di lavoro, risponde del danno erariale ragguagliabile all’importo della c.d. indennità di esclusiva percepita”. Infatti, l’esercizio di attività professionale autonoma da parte di un medico dipendente dei Servizio Sanitario Nazionale “nonostante avesse optato per il regime di esclusività, rappresenta violazione dell’art. 13, D.L.vo n. 229 del 1999 che ha ribadito il principio di esclusività del rapporto di lavoro del medico dipendente del S.S.N., introducendo l’art. 15-quater e l’art. 15-quinquies nel D.L.vo n. 502 del 1992, in base ai quali Io svolgimento dell’attività libero professionale non può che rivestire carattere eccezionale proprio in quanto sottoposto ad un regime autorizzatorio che può rendere legittimo lo svolgimento di detta attività al di fuori della struttura pubblica nei limiti ovviamente delle prescrizioni contenute negli appositi atti aziendali; ne consegue la sussistenza di un danno erariale pari alla differenza tra retribuzione del sanitario in rapporto di esclusiva e retribuzione in rapporto non esclusivo”. Pertanto, “nella ipotesi di abusivo esercizio dell’attività professionale extramuraria, il danno erariale discendente dalla dolosa violazione del sinallagma contrattuale instaurato dal medico con il S.S.N., è pari alla differenza tra la retribuzione del rapporto in regime di esclusività e la retribuzione in regime di non esclusività. Poiché quest’ultimo è l’unico compatibile con l’esercizio dell’attività professionale extramuraria”. 12. Si tratta di un danno patrimoniale concreto e attuale, considerato che le somme percepite non risultano restituite dal professionista e sulla cui sussistenza non incide la restituzione delle percentuali illecitamente sottratte alle strutture sanitarie di riferimento — tantomeno il pagamento del risarcimento disposto in sede penale non può in alcun modo essere assimilato alla restituzione delle indennità e dei premi indebitamente ottenuti negli anni —, atteso che si tratta di condotta successiva alla consumazione dell’illecito e al suo perfezionamento. Questa Procura ritiene, inoltre, che questa voce di danno sia da ricollegare sul piano eziologico alla condotta del convenuto, giacché essa ne costituisce la condicio sine qua non ex art. 41 c.p. Non può, infatti, disconoscersi che l’omessa emissione delle prestazioni mediante l’apposito bollettario è la causa dell’indebito (senza tacere le pacifiche ulteriori irregolarità e le numerose violazioni del regime ALPI, non contestate dal dott. SCIARRA e ammesse nella memoria difensiva in cui non si è negato né lo svolgimento dell’attività libero professionale fuori dal regime autorizzatorio, né la percezione degli emolumenti con bollettario benché in violazione di esso (ad esempio di giovedì) o addirittura senza l’emissione di parcella), concretatosi nel pagamento in favore del professionista delle indennità e dei _.premi a fronte di una palese “infedeltà” dello stesso. Le condotte antidoverose qui prese in considerazione, che hanno prodotto il pregiudizio patrimoniale per il quale c’è domanda di risarcimento, sono riferibili unicamente al convenuto, non risultando la lesione medesima realizzata per altra causa, né sono giustificabili affermando che la ASL si sarebbe giovata delle prestazioni svolte dal sanitario, nonché che questa avesse debita conoscenza delle stesse. Ne consegue che il comportamento del convenuto si è concretizzato in una grave e consapevole (contrattualmente dolosa) violazione degli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro esclusivo che intercorreva con la propria ASL, avendo indebitamente percepito il trattamento economico previsto per i dirigenti medici in rapporto di esclusività (cfr. in proposito sentenza n. 318/A/2013 Corte dei conti, Sezione Appello Sicilia). 13. Peraltro, come ha sottolineato la giurisprudenza ormai cospicua (C.d.c. Sez. III, Centr. App., n. 330/2015; Sez. Giur. Campania n. 1111/2013; Sez. Giur. Abruzzo, n. 64/2015; Sez. Giur. Veneto, n. 53/2015; Sez. Giur. Calabria, n. 38/2015) la normativa di settore, anche risalente, integra in modo assolutamente chiaro e comprensibile la disciplina della materia in esame rispetto ai precetti degli artt. 97 e 98 Cost. che sanciscono, in modo inequivoco, il principio del buon andamento (degli uffici) della Pubblica Amministrazione e dell’esclusività del rapporto di pubblico impiego al servizio della Nazione, “onde assicurare che il pubblico dipendente, fatte salve le eccezioni previste espressamente dalla legge, dedichi all’esercizio delle sue _.funzioni le proprie energie lavorative e intellettuali, senza distrazioni od interessi ulteriori e reconditi che ne possano compromettere o affievolire l’efficienza, l’efficacia e l’indipendenza” (Sez. Giur. Abruzzo, n. 64/2015). 14. Con riguardo all’elemento psicologico, le condotte considerate debbono essere qualificate permeate da dolo contrattuale, per avere il dott. SCIARRA esercitato l’attività libero professionale, violando con piena coscienza e volontà le limitazioni imposte dalle norme di settore, sebbene vincolato dal regime di esclusiva nei confronti dell’amministrazione datrice di lavoro, così come esplicitato nella ricostruzione della vicenda e come comprovato dalla documentazione depositata in allegato al rapporto della Compagnia. 15. Tutto ciò premesso sussiste, a giudizio di questa Procura regionale, il pregiudizio finanziario di € 179.318,07, così come quantificato a seguito degli accertamenti della Compagnia e in base al calcolo operato dalla ASL di Teramo n. 4, da addebitarsi all’odierno convenuto. 16. Sul danno all’immagine – Preliminari considerazioni processuali. Sul piano dell’azionabilità del diritto al risarcimento del danno da parte della Procura della Corte dei conti deve osservarsi, in primo luogo, che ne sussistono i presupposti, ancorché in presenza dei limiti introdotti dall’articolo 17, comma 30-ter, del D.L. 1.7.2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3.8.2009, n. 102, come modificato dall’art. 1, comma 3, del D.L. 3.8.2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3.10.2009, n. 141 il quale dispone, tra l’altro, che “[l]e procure della Corte dei conti esercitano
l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso _.fino alla conclusione del procedimento penale”. In fattispecie, infatti, il giudicato penale è intervenuto per effetto della sentenza irrevocabile del Tribunale di Teramo conseguente alla richiesta di patteggiamento del convenuto (procedimento penale n. 10541/2013). Come chiarito dalla costante giurisprudenza contabile, che smentisce quanto affermato nella memoria difensiva dei dott. SCIARRA, anche la decisione di patteggiamento della pena rientra nel novero delle sentenze penali di condanna ai fini dell’azione amministrativo-contabile (Corte dei conti, Sez. Lombardia, 27.7.2015, n. 135). 17. Sulla qualificazione e quantificazione del danno all’immagine. Ebbene, a seguito della condanna dell’odierno convenuto quando rivestiva la qualifica di dirigente medico della ASL di Teramo, la Procura regionale ritiene sussistere la piena responsabilità amministrativa del dott. SCIARRA. La lesione all’immagine, con conseguenze sociali fondate sulla negativa ripercussione suscitata nell’opinione pubblica dal fatto illecito, era favorita dal «clamor _.fori» e dalla diffusione e amplificazione da parte degli organi di stampa, quale ricostruita nella parte in fatto. I fatti illeciti suscitano nei cittadini, sfiducia nei confronti della P.A., facendone affievolire affidabilità e imparzialità. La normativa sul danno all’immagine di cui trattasi evidenzia che siffatte condotte arrecano oltre il danno patrimoniale anche quello per la lesione all’immagine pubblica. Sussiste, quindi, alla luce anche di un ampio e perdurante risalto mediatico della vicenda, un evidente danno all’immagine, da quantificarsi in base ai criteri vigenti all’epoca dei fatti. In proposito, si rammenta che successivamente agli stessi é entrata in vigore la novella di cui alla legge n. 190/2012, la quale fornisce un chiaro parametro per la quantificazione della misura risarcitoria. Per inciso, si rileva che, nel caso di specie, non si ritiene necessario prendere posizione sull’espressa applicabilità della novella al caso di specie, in quanto la quantificazione del risarcimento proposta è da ritenersi ragionevole alla luce dei criteri indicati dalle Sezioni Riunite a supporto del giudice contabile, completati o meno dal nuovo “parametro di riferimento da ritenersi semplicemente integrante il criterio equitativo previsto dall’art. 1226 del codice civile” (sent. Sez. giur. Lombardia, n. 136/2015). Vengono, infatti, in rilievo i criteri indicati dalle Sezioni Riunite di questa Corte nella sentenza n. 10/QM del 2003 e dalla successiva giurisprudenza contabile (ex multis, Sez. III Centrale, n. 220/2013) nonché quelli individuati dalla Corte di cassazione, Sezioni unite, nella sentenza n. 15208/2010 e, in particolare: la qualifica posseduta dal convenuto al momento del commesso illecito; il notevole disvalore sociale connesso alla gravità del commesso delitto e la diffusione mediatica della vicenda, elementi tutti che ingenerano grave sfiducia nelle istituzioni da parte della cittadinanza (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 68/2014 e n. 26/2015). Pertanto, nella presente fattispecie la liquidazione del danno non può prescindere dall’individuazione dei criteri oggettivi (somme di danaro o utilità patrimoniali conseguite, seppure di modesta entità), soggettivi (ruolo ricoperto all’interno della ASL di Teramo, con le ulteriori assunzioni di incarichi di Responsabile di Unita Operativa Semplice presso il P.O. di Teramo e di responsabile di Unità Operativa Dipartimentale di Pediatria e Neonatologia presso il P.O. di Sant’Omero dal 2011) e sociali (risonanza e sentimento di discredito e di sfiducia delle istituzioni rappresentate, anche in relazione all’offesa recata indirettamente ad altri dipendenti e colleghi che, invece, operano con dedizione, onestà, rettitudine e diligenza). In tal senso valutati, in particolare, gli elementi discendenti dalla qualità del soggetto agente rivestita nell’ambito della struttura amministrativa e richiamati i criteri dettati con riferimento alla personalità del reo intesa come capacità a commettere illeciti (art. 133 c.p., applicabile per analogia) desunta anche dai benefici economici personali che ne sono stati tratti, ma anche della diffusività dell’episodio nella collettività e della negativa impressione suscitata nell’opinione pubblica –  si tratta pur sempre di un pediatra, quindi dedito alla cura di soggetti tra i maggiormente tutelati nella nostra società – unitamente all’amplificazione del fatto da parte dei mass-media e della capacità lesiva del fatto, si reputa congruo confermare la determinazione del risarcimento del relativo danno nella misura proposta in sede di invito, ossia € 60.000,00. Lo si ribadisce: la lesione all’immagine, con conseguenze sociali fondate sulla negativa ripercussione suscitata nell’opinione pubblica dal fatto illecito, era favorita dal «clamor fori» e dalla diffusione e amplificazione da parte degli organi di stampa, che come ricostruito nella parte in fatto, è stata di rilievo. In generale, i fatti illeciti suscitano nei cittadini, sfiducia nei confronti della P.A., facendone affievolire affidabilità e imparzialità. Per quanto riguarda, appunto, la responsabilità per la lesione all’immagine pubblica questa si concreta, da parte della giurisprudenza (cfr. ex multis Corte dei conti, sezione giurisdizionale Lazio – sentenza 18 febbraio 2010 n. 344, anche Corte costituzionale – sentenza 15 dicembre 2010 n. 355, Corte dei conti, sez. I  giurisdizionale centrale d’appello – sentenza 24 febbraio 2009, n. 97) nel pregiudizio nei confronti della corretta e buona gestione, della credibilità e del rispetto da parte della collettività. Il danno all’immagine, da valutare equitativamente da parte del giudice, non può, pertanto, essere inferiore ad almeno € 60.000,00. Si tratta, difatti, di una misura pari a perlomeno il doppio dell’ammontare di cui il dott. SCIARRA si appropriava. Con riguardo alla sede penale, è stato difatti comunicato che il dott. SCIARRA “si appropriava di somme di denaro appartenenti all’ASL di Teramo per un importo accertato pari ad almeno € 30.000.00; segnatamente, dopo avere ricevuto in più occasioni dai pazienti somme di denaro quali corrispettivo per le prestazioni mediche da egli eseguite presso il _.predetto studio medico, ne ometteva il successivo versamento all’ASL di Teramo per le quote spettanti all’amministrazione di appartenenza in base al predetto atto autorizzatorio e al conseguente accordo contrattuale sottoscritto dalle parti” (procedimento penale n. 10541/13; sul punto, nota della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Teramo del 23.7.2014, prot. Procura del 16.9.2014, n. 5412). Con la succitata nota, questa Procura veniva informata che il dott. SCIARRA aveva provveduto ad effettuare il pagamento della somma di € 30.000,00 in favore della ASL di Teramo in data 17.7.2014, a titolo di risarcimento valevole soltanto agli effetti del procedimento penale (così, ultimo capoverso, nota Procura della Repubblica, cit.). Ciò fa si che tale somma non possa essere tenuta in considerazione nel presente giudizio, né possa essere valutata la somma già restituita alla ASL di Teramo (in memoria difensiva si indicano € 24.000,00), né che vi sia alcuna evidenza che l’appropriazione abbia riguardato la sola somma di € 6.000,00 (memoria difensiva del dott. SCIARRA), anziché un importo accertato pari ad “almeno e 30.000,00”. Va, peraltro, escluso ogni esercizio del potere riduttivo in ragione della condotta dolosa e particolarmente riprovevole del convenuto. 18. Sul rapporto di servizio.  All’epoca dei fatti illeciti dai quali il danno all’immagine dell’ASL di Teramo era in essere il rapporto di servizio con il convenuto, che operava quale dirigente sanitario. Tale rapporto è confermato dalla considerazione che la condanna penale, a sanzione delle illiceità commesse dal dott. SCIARRA, è stata pronunciata per reati propri, perpetrabili esclusivamente da soggetti qualificati dipendenti della p.a. 19. Sull’antidoverosità della condotta. L’illiceità delle condotte del dott. SCIARRA dalle quali è derivata la lesione all’immagine e al prestigio della ASL di Teramo è stata accertata, in via definitiva, nella sede penale. Tale elemento, pur non avendo carattere pregiudiziale nel processo per responsabilità amministrativa patrimoniale, costituisce solido elemento di certezza ai fini della formazione del convincimento del Giudice. Alla ricostruzione emersa in quella sede, pertanto, la Procura integralmente rinvia, per relationern, ai fini propri di questa giurisdizione. 20. Sull’elemento psicologico. Le condotte considerate debbono essere qualificate permeate da dolo, così come reso evidente dalla ricostruzione della vicenda, connotata da fatti/reato, di necessità dolosi. Si chiede, inoltre, la condanna del convenuto alle spese del presente giudizio.
In relazione a tali accadimenti, la Procura regionale instaurava il contraddittorio preliminare, ex art. 5, comma 1, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19 (invito a dedurre in data 8 ottobre 2015, notificato in data 19 ottobre 2015).
L’intimato depositava proprie deduzioni in data 25 novembre 2015.
Seguiva, come descritto in premessa, l’emissione in data 28 dicembre 2015 dell’atto di citazione in giudizio, notificato al convenuto  in  data  13 gennaio 2016.
Con memoria depositata in data 6 settembre 2016, gli avvocati Pietro Referza e Fabio de Massis, per Antonio Sciarra:
ricostruiti i fatti, si soffermavano sul significato probatorio della sentenza resa ai sensi dell’articolo 444 codice di rito penale;
contestavano, in particolare, i criteri seguiti per la quantificazione del danno  patrimoniale e di quello all’immagine;
eccepivano la prescrizione dell’azione di responsabilità, almeno in parte,  per alcune voci di danno;
concludevano per il rigetto della domanda di parte attrice e, in via subordinata, per la riduzione del danno erariale in accoglimento delle eccezioni sollevate, tenendo conto della somma di € 24.000,00 già corrisposta alla ASL di Teramo rispetto al valore delle somme ritenute sottratte di € 6.000,00.
In occasione della pubblica udienza in data 27 settembre 2016, entrambe le parti non si discostavano dalle conclusioni antea rassegnate.
Considerato in

1. L’ordine di esame delle questioni è rimesso al prudente apprezzamento del giudice (Corte dei conti, Sezioni riunite, n. 727 del 1991).
2. In ordine all’affermato decorso del termine quinquennale di cui all’art. 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994, come sostituito dall’art. 3 del d.l. n. 543 del 1996, convertito in legge n. 639 del 1996, considerata la natura dei fatti dedotti dal requirente contabile a fondamento dell’azione, deve ritenersi che all’illecito stesso sia coessenziale l’occultamento doloso del danno, da considerarsi, pertanto, in re ipsa.
Infatti, la disposizione appena citata distingue chiaramente le ipotesi di nocumento palese da quello di occultamento doloso del danno, nel quale ultimo caso il dies a quo per la decorrenza del termine prescrizionale coincide con la data della sua scoperta.
Prima di tale data, le indagini non erano conoscibili, essendo soggette al segreto investigativo, e questo sia per l’amministrazione danneggiata sia per la Procura erariale (Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, n. 1115 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo,  nn. 11 del 2013 e 377 del 2012).  
Deve, pertanto, ritenersi che la prescrizione decorra, alla luce del suddetto testo, solo dalla scoperta del danno.
La norma ricavabile da tale disposizione, nel prevedere che, in caso di occultamento doloso, la prescrizione decorra dalla data della sua scoperta, costituisce applicazione, nello specifico ambito della responsabilità amministrativa, dell’art. 2941, n. 8, c.c., circa la sospensione del corso della prescrizione fra il debitore che ha dolosamente occultato l’esistenza del debito e il creditore, finché il dolo non sia stato scoperto.
L’evidente connessione fra causa di sospensione del corso della prescrizione e impedimento all’esercizio del diritto derivante dall’occultamento, comporta, quale logico corollario, che la causa di sospensione cessi nel momento della scoperta del danno da parte del soggetto legittimato all’esercizio del diritto stesso e, pertanto, da parte dell’amministrazione danneggiata, soggetto creditore, cui deve equipararsi la scoperta da parte della Procura presso la Corte dei conti, in considerazione della sua legittimazione a compiere atti di costituzione in mora (Corte dei conti, Sezioni riunite, n. 14/Q.M. del 2000) e ad esercitare l’azione di responsabilità con effetti interruttivi del corso della prescrizione.
Nel caso di specie, come risulta dalla documentazione versata agli atti del giudizio, deve affermarsi la tempestività dell’azione esercitata dalla Procura regionale, ribadita, peraltro, dallo stesso pubblico ministero in occasione della pubblica udienza in data 27 settembre 2016.
3. In fattispecie, ricorre altresì la specifica ipotesi originariamente contemplata dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Corte dei conti: Sezione III giurisdizionale centrale, n. 113 del 2013; Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 185 del 2013 e pertinente giurisprudenza richiamata), anche in aderenza a quanto enunciato da uniforme interpretazione giudiziale circa la sentenza penale di patteggiamento (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 105 del 2013; Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, n. 17 del 2013; Sezione III giurisdizionale centrale, n. 305 del 2010; Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 1725 del 2010; Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria, n. 21 del 2009; Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto, n. 644 del 2009; Sezione giurisdizionale per la Regione Molise, n. 37 del 2009; Sezione I giurisdizionale centrale, n. 209 del 2008) e sul particolare valore della stessa (Corte dei conti: Sezione II giurisdizionale centrale, nn. 38 del 2014, 539 del 2013, 303 del 2012, 443 e 206 del 2011, 387 e 269 del 2010; Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto, n. 22 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, n. 109 del 2011; Corte costituzionale, n. 355 del 2010).
4. Il quadro normativo di riferimento è quello analiticamente ricostruito dal pubblico ministero con l’atto introduttivo del giudizio.
5. Il presunto danno relativo alla retribuzione di risultato, beneficio di particolare natura (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, n. 9 del 2014) cui è fatto riferimento in citazione, non è riconducibile alla violazione del rapporto di esclusività (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna, n. 46 del 2013).
Tanto in linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sezione VI,  nn. 4443 del 2010 e 35 del 2011) secondo la quale le indennità di responsabilità e di risultato sono correlate all’effettivo svolgimento della prestazione, essendo volte, indipendentemente dalla esclusività del rapporto, alla diversa finalità del superamento del trattamento perequativo, e graduate in relazione alle responsabilità connesse ai diversi tipi di incarico (c.d. indennità di posizione) e ai risultati ottenuti nell’attività gestionale ed assistenziale (c.d. indennità di risultato ).
Con specifico riferimento alla retribuzione di risultato, la giurisprudenza contabile ha chiarito che la stessa ha come finalità non quella di dare un generico premio ai dipendenti o una forma atipica di aumento retributivo, ma di compensare il raggiungimento di finalità migliorative nello svolgimento dei compiti dell’ente … in relazione a specifici programmi rivolti in tal senso … Ed a questi fini il personale viene stimolato, nella prospettiva appunto di conseguire tale indennità, ad intensificare e migliorare il rendimento della loro prestazione lavorativa (Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 239 del 2006; Sezione giurisdizionale per la Regione Campania, n. 1400 del 2012).
Ritiene, quindi, il giudicante che affinché l’erogazione di tali emolumenti accessori possa considerarsi indebita (e foriera di danno erariale), debba essere data dimostrazione non solo della violazione dell’esclusività del rapporto, ma anche del mancato assolvimento degli obblighi e doveri connessi all’espletamento dell’attività assistenziale prestata.
Tali elementi non sono stati dedotti né provati, per cui la somma contestata a titolo di retribuzione di risultato deve essere detratta dal danno.
6. Tanto premesso, la residua domanda attrice appare meritevole di accoglimento.
La ratio del rapporto di esclusiva e delle norme ad esso strumentali, in una con l’opzione per l’esercizio della libera professione intramuraria, è individuata nel perseguimento dell’obiettivo di promuovere e qualificare il servizio pubblico nonché di favorire lo sviluppo di un regime di concorrenza con il privato nell’erogazione dei servizi, al fine del miglioramento della qualità delle prestazioni che contengono l’inequivocabile affermazione dell’esclusività del rapporto di lavoro e l’imposizione del divieto, per il personale sanitario, di svolgere attività professionale privata, incompatibile con gli interessi della struttura sanitaria di appartenenza (Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, n. 477 del 2010).
La relativa indennità si distingue poiché dovuta a remunerazione della esclusività del rapporto di lavoro, aggiuntivamente alla retribuzione, in conseguenza dell’opzione per l’attività intramuraria, a favore dei medici ospedalieri (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 7298 del 2010).
Consolidata, in materia, la giurisprudenza contabile:
con il protratto espletamento dell’attività libero professionale in spregio a regole conformanti il regime intramurario viene meno l’esclusività del rapporto di lavoro e, con essa, il titolo per percepire gli emolumenti alla medesima legati: dovendosi qualificare l’attività, per le modalità con le quali in concreto è stata esercitata, come extramuraria e sussistendo un impedimento legale per colui che a tale ultimo regime risulti assoggettato ad intrattenere con l’Azienda sanitaria un rapporto di lavoro con il carattere della esclusività, a quel medesimo soggetto risulta automaticamente preclusa la possibilità di beneficiare dei vantaggi che il rapporto di lavoro con quella caratteristica assicura (Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 71 del 2016; Sezione III giurisdizionale centrale, n. 415 del 2015);
non essendo il danno commisurato alle singole fatture relative alle prestazioni rese in violazione del regime intramurario ma derivando dall’indebita percezione dell’indennità di esclusività è sufficiente, per ogni singolo esercizio, che si sia verificata almeno un’infrazione significativa (Sezione I giurisdizionale centrale, n. 261 del 2016).
La violazione degli obblighi connessi all’esclusività delle prestazioni, riconducibile alla condotta del convenuto, è causa di danno erariale, integrato, in specie, dall’indennità percepita malgrado tale rapporto non sia stato rispettato, che risulta, per ciò, acquisita del tutto indebitamente.
Dal coacervo delle risultanze istruttorie emerge la natura cosciente, volontaria e sistematica, delle violazioni stesse.
Di conseguenza, si ravvisa anche la sussistenza dell’elemento soggettivo, sotto il profilo del dolo, ex art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come sostituito dall’art. 3 del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639: La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.
Circa il pregiudizio finanziario, il collegio, ritenuto fondato lo specifico assunto accusatorio, ritiene di dover accogliere la quantificazione operata dallo stesso requirente e pari ad € 149.425,25.
7. Anche la giurisprudenza sul danno all’immagine è costante:
la lesione all’immagine rileva come riflesso negativo del comportamento antidoveroso (e doloso) del soggetto incardinato nella struttura pubblica, condotta che deteriora ed offusca l’immagine dell’amministrazione la quale, per definizione, deve possedere, diffondere e difendere valori di onestà, correttezza, trasparenza, legalità ed affidabilità (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 37 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto, n. 675 del 2012);
a seguito della definitiva consacrazione normativa del danno all’immagine, tale lesione è limitata ai soli casi in cui i pubblici dipendenti siano stati condannati con sentenza irrevocabile (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 68 del 2014);
il danno all’immagine consiste nell’alterazione del prestigio e della personalità dello Stato – Amministrazione oppure di altra Pubblica Amministrazione, a seguito di un comportamento tenuto in violazione dell’art. 97 Cost. ossia in dispregio delle funzioni e delle responsabilità dei funzionari pubblici (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, n. 989 del 2008);
la lesione del bene giuridico consistente nel buon andamento della Pubblica Amministrazione che, a causa della condotta illecita dei suoi dipendenti, perde credibilità ed affidabilità all’esterno, ingenera la convinzione che tale comportamento patologico sia una caratteristica usuale dell’attività dell’Ente pubblico (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, n. 433 del 2008);
il diritto delle amministrazioni pubbliche ad organizzarsi ed agire secondo i criteri dettati dall’art. 97 della Costituzione è l’elemento caratterizzante della loro immagine e della loro identità; trattandosi di un interesse costituzionalmente garantito, ogni azione del pubblico dipendente che lo leda si traduce in un’alterazione dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una sua immagine negativa, in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata (Corte dei conti: Sezione II giurisdizionale centrale, n. 289 del 2006; Sezioni riunite, n. 10/QM del 2003);
si configura responsabilità per danno all’immagine in presenza di comportamenti, relativi a vicende di ampio risalto sugli organi di informazione, che abbiano leso il prestigio dell’ente locale, intaccando la convinzione dei cittadini di poter fare affidamento sulla credibilità ed efficienza dell’amministrazione (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 1970 del 2006);
i comportamenti idonei a pregiudicare l’immagine esterna dell’amministrazione intaccano la fiducia della collettività nell’imparzialità e correttezza dei pubblici funzionari, pregiudizio aggravato dalla diffusione a mezzo stampa della notizia (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Trentino Alto Adige, n. 50 del 2006);
il danno all’immagine si concreta nel momento in cui vengono portati a conoscenza del pubblico comportamenti pregiudizievoli per il prestigio dell’amministrazione tenuti da soggetto in rapporto di servizio con la stessa (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Friuli Venezia Giulia, n. 228 del 2006).
Autorevole dottrina non è da meno e sottolinea che il danno in disamina deriva dalla necessità di rinnovare nella sua interezza il prestigio della pubblica amministrazione, scosso dal discredito provocato da vicende generalmente enfatizzate dalla stampa, collegato ai comportamenti illeciti del responsabile.
Evidente, in fattispecie, la denunciata lesione all’immagine, anche per effetto del diffuso e dettagliato risalto delle specifiche vicende (in  allegato alla nota di deposito n. 1 in data 28 dicembre 2015 della Procura regionale), oggetto del citato processo penale.
Non rileva, inoltre, la legge 6 novembre 2012, n. 190 (art. 1, comma 62; l’entità del danno all’immagine derivante da giudicato penale di condanna si presume pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente).
Infatti, la giurisprudenza intervenuta dopo l’entrata in vigore (28 novembre 2012) della citata legge afferma che la peculiare disposizione introduce una quantificazione minima legale, salvo prova contraria, del danno all’immagine arrecato dal convenuto condannato per reati contro la P.A. (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 201 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 9 del 2014) e presenta natura sostanziale, non processuale e retroattiva (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 68 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Campania, n. 31 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto, n. 196 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Marche, nn. 21 e 16 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, n. 395 del 2014; Sezione appello Regione Sicilia, n. 132 del 2013).
Poiché le condotte contestate al convenuto risultano anteriori all’entrata in vigore della legge n. 190 del 2012, la disciplina dalla stessa recata non trova applicazione in fattispecie, non avendo natura processuale (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 26 del 2015).
In controversia, quindi, vengono in rilievo i criteri indicati dalle Sezioni Riunite di questa Corte nella sentenza n. 10/QM del 2003 e dalla successiva giurisprudenza contabile nonché quelli individuati dalla Corte di cassazione, Sezioni unite, nella sentenza n. 15208 del 2010 e, in particolare: la qualifica posseduta dal convenuto al momento del commesso illecito; il notevole disvalore sociale connesso alla oggettiva gravità del commesso delitto e la diffusione mediatica della vicenda, elementi tutti che ingenerano grave sfiducia nelle istituzioni da parte della cittadinanza (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 68 del 2014).
Alla luce dei parametri sopra indicati, il collegio ritiene equo determinare il danno in € 10.000,00.
8. La gravità dei fatti non consente di ricorrere al potere riduttivo dell’addebito (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 105 del 2010; Sezione I giurisdizionale centrale, n. 117 del 2008).
D’altra parte, il mancato ricorso a tale potere (articoli 1, comma 1 bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, 19, comma 2, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, 52, comma 2, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e 83, comma 1, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440) non comporta alcun obbligo di motivazione, obbligo sussistente solo quando si faccia uso in positivo del medesimo potere (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n.  68 del 2009; Sezioni riunite, n. 563 del 1987).
9. Pertanto, ritenuti configurabili tutti gli elementi per l’affermazione della responsabilità, nei limiti evidenziati e come sostenuti dall’esame coordinato, complessivo e congiunto degli atti e dei documenti di causa, Antonio Sciarra deve essere condannato al risarcimento, in favore della A.S.L. di Teramo, della somma complessiva di € 159.425,25, importo da ritenersi comprensivo di rivalutazione monetaria fino alla data di deposito della presente sentenza.
Sono invece dovuti gli interessi legali dalla predetta data sino all’effettiva ed intera soddisfazione del credito. 
10. Ciò salvo a tener conto, in sede di esecuzione, di quanto altrimenti recuperato dall’amministrazione (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, nn. 56 del 2014 e 700 del 2002).
Peraltro, la suddetta clausola, secondo condivisibile, recente ed autorevole dottrina, sta a significare che ove un evento lesivo si sia verificato con i caratteri della certezza e le eventuali iniziative di recupero mostrino invece connotati di aleatorietà nei risultati ripristinatori, l’azione di responsabilità deve essere esercitata e la pronuncia di condanna emessa.  
La medesima fonte precisa altresì che, con l’uso della predetta formula, il condannato può far valere in sede di esecuzione fatti modificativi del rapporto consacrato nel provvedimento giudiziale e costituente titolo esecutivo.
Del resto, le peculiari questioni prospettate con lo scritto depositato in data 6 settembre 2016 non possono ritenersi comprese nell’ambito cognitivo proprio ed esclusivo  del giudice contabile ma appartengono, semmai, alla diversa, specifica fase dell’esecuzione, affidata alla stessa amministrazione danneggiata, unico momento nel quale possono delinearsi possibili problemi di saldo  (Corte dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Campania, n. 48 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, n. 348 del 2014; Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, n. 355 del 2013).
11. Le  spese  di  giudizio,  in   favore  dello  Stato  e  liquidate  come  in
dispositivo, seguono la soccombenza.
Nec plus ultra.

definitivamente pronunciando, respinta ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, accoglie, per quanto di ragione, la domanda attrice e, per l’effetto

Antonio Sciarra, nato a Teramo il 27 marzo 1960, al risarcimento, in favore della A.S.L. di Teramo, della somma di € 159.425,25, importo da ritenersi comprensivo di rivalutazione monetaria fino alla data di deposito della presente sentenza;
sono invece dovuti gli interessi legali dalla predetta data sino all’effettiva ed intera soddisfazione del credito;     
liquida le spese di giudizio, in favore dello Stato e sino alla data di pubblicazione della sentenza, in € 616,66 (seicentosedici/66) a carico del soccombente;
manda alla segreteria per gli adempimenti di rito.                              
Così deciso in L’Aquila, nella camera di consiglio in data 27 settembre 2016.

                                            

Giudizio N. 19280/R.
Nota delle spese liquidate ai sensi del “Codice della giustizia contabile”, art. 31, comma 5, con nota a  margine  della  sentenza di condanna  del  27/09/2016 pronunziata dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione  Abruzzo  nel  giudizio promosso dal Procuratore regionale, contro :   Antonio Sciarra.        
 
                                    
                                                                         Fogli                   Importo
Originale Atto di citazione                                     8                      128,00
 N. 2 copie atto predetto ad uso notifica              16                      256,00
-Diritti di cancelleria ( copie ed autentica )                                      38,48 
– Spese di notifica                                                                             2,18                                                                                 
– Originale sentenza di condanna                        12                      192,00   
                                                                           Totale                616,66
(Diconsi  euro  seicentosedici/66)  posti a carico del soccombente:
Antonio Sciarra.              
L’Aquila li,  16/12/2016
                                                                    Il Direttore della Segreteria
                                                                    f.to dott.ssa Antonella Lanzi  
 

Edilizia e urbanistica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 20, c. 1, legge Regione Liguria 07/04/2015, n. 12 – Accessibilità e barriere architettoniche – Divieto di peggiorare le caratteristiche originarie di accessibilità delle unità immobiliari interessate dalle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento o ristrutturazione edilizia, riguardanti edifici non già adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche che siano sedi di attività aperte al pubblico – Q.l.c. promossa dalla Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, c. 2, lett. m) – Illegittimità costituzionale
 
Edilizia e urbanistica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 22 legge Regione Liguria 07/04/2015, n. 12 – Costruzioni in zone sismiche – Mancata previsione della preventiva autorizzazione sismica per gli interventi sul patrimonio edilizio soggetti a SCIA – Q.l.c. promossa dalla Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117, c. 3, Cost. – Illegittimità costituzionale

SENTENZA N. 272
ANNO 2016
 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 20, comma 1, e 22 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13 – 17 giugno 2015, depositato in cancelleria il 17 giugno 2015 ed iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2015.
Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell’udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Emanuela Romanelli per la Regione Liguria.
 
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 13 – 17 giugno 2015, depositato il 17 giugno 2015 e iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, fra gli altri, gli artt. 20, comma 1, e 22 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale).
1.1.– L’art. 20, comma l, ha inserito il comma l-bis all’art. 5 della legge della Regione Liguria 12 giugno 1989, n. 15 (Abbattimento delle barriere architettoniche e localizzative). Il comma così aggiunto recita: «In caso di opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento, ristrutturazione edilizia anche parziale di edifici non già adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche che siano sedi di attività aperte al pubblico, le medesime opere non devono determinare un peggioramento delle caratteristiche originarie di accessibilità delle unità immobiliari interessate dalle stesse».
Secondo il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione regionale contrasterebbe con l’art. 82 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» (di seguito TUE), il quale (come statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 111 del 2014) rientra nella materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
La disposizione statale (di cui vengono citati i commi 1, 2 e 6) impone di adeguare alle norme sull’eliminazione delle barriere architettoniche gli edifici pubblici e privati aperti al pubblico che presentino accessibilità e visitabilità limitata. La norma regionale censurata, derogando alle disposizioni contenute nella legislazione dello Stato, avrebbe invaso la sfera riservata alla potestà esclusiva dello Stato.
1.2.– L’art. 22 della legge regionale impugnata ha sostituito il comma l dell’art. 6-bis della legge della Regione Liguria 21 luglio 1983, n. 29 (Costruzioni in zone sismiche – Deleghe e norme urbanistiche particolari). Il nuovo comma recita: «Nei comuni individuati ai sensi dell’articolo 83, commi 2 e 3, del d.P.R. 380/2001 e successive modificazioni e integrazioni, di cui all’allegato 1 alla presente legge, la Provincia rilascia la preventiva autorizzazione sismica, di cui all’articolo 94 del d.P.R. n. 380 del 2001 e successive modificazioni e integrazioni, ai fini dell’avvio dei lavori relativi agli interventi di nuova edificazione, di sopraelevazione di cui all’articolo 90, comma 1, del citato decreto ed agli interventi sul patrimonio edilizio esistente individuati ai sensi dell’articolo 5-bis della presente legge, soggetti a permesso di costruire e a denuncia di inizio attività (DIA) di cui agli articoli 23 e 24 della L.R. n. 16/2008 e successive modificazioni e integrazioni, fermo restando anche per gli interventi ricadenti nel campo di applicazione dell’articolo 21-bis della L.R. n. 16/2008 e successive modificazioni e integrazioni il rispetto della normativa statale in materia di norme tecniche per le costruzioni e di costruzioni in zone sismiche. Restano quindi esclusi dalla preventiva autorizzazione sismica gli interventi sul patrimonio edilizio rientranti nel campo di applicazione del predetto articolo 21-bis della L.R. n. 16/2008 e successive modificazioni e integrazioni, che sono trasmessi alla Provincia con le modalità di cui all’articolo 6, comma 3, della presente legge e sui quali la Provincia esegue controlli a campione».
La modifica apportata comporta, tra l’altro, che gli interventi sul patrimonio edilizio soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) sono sottratti all’obbligo di preventiva autorizzazione sismica.
In ciò il ricorrente ravvisa due concorrenti ragioni di illegittimità costituzionale.
In primo luogo, risulterebbe invasa la competenza esclusiva dello Stato prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Le disposizioni sulla SCIA, infatti, attengono ai livelli essenziali delle prestazioni e, in base alla legislazione statale, la SCIA non è applicabile agli atti previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche (art. 19, comma l, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»).
In secondo luogo, la norma regionale sarebbe da ricondurre (al di là del profilo disciplinare relativo alla SCIA) alle materie di competenza legislativa concorrente della «protezione civile» e del «governo del territorio», e contrasterebbe quindi con i principi fondamentali della materia stabiliti dall’art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001. Quest’ultimo infatti dispone che nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, non si possono iniziare lavori senza la preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.
1.3.– Con memoria depositata il 27 settembre 2016, il Governo ha ulteriormente precisato gli argomenti posti a fondamento dell’impugnazione. Ha aggiunto inoltre, sulla seconda questione (in tema di costruzioni realizzate in zona sismica), un profilo di contrasto con l’art. 93 del TUE, di cui non vi è traccia nel ricorso introduttivo del giudizio.
2.– Il 24 luglio 2015 si è costituita la Regione Liguria, la quale, nella memoria depositata il 26 settembre 2016, ha replicato alle censure proposte nel presente giudizio.
2.1.– Sull’art. 20, comma 1, la resistente premette che lo scopo della norma (sollecitata dalla “Consulta regionale per i diritti delle persone handicappate”) sarebbe di evitare che nella ristrutturazione di spazi privati aperti al pubblico (negozi, bar, ristoranti) comunque non adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche vengano inseriti elementi di ulteriore ostacolo alla visitabilità dei locali di vendita, per esigenze estetiche o di mera funzionalità commerciale.
Su queste basi, la disposizione non contrasterebbe con nessuno dei commi dell’art. 82 del TUE invocati dal Governo: non con il primo, che si riferisce all’esecuzione ex novo di opere edilizie; non con il secondo, che si riferisce al diverso caso di edifici vincolati, in cui il valore dell’accessibilità può esser realizzato tramite opere provvisionali; non con il sesto, che prevede la inagibilità per le opere delle quali sia resa impossibile l’utilizzazione da parte delle persone portatrici di handicap.
2.2.– Quanto all’art. 22, la resistente replica che la norma esenterebbe dalla previa autorizzazione sismica le sole opere edilizie “minori”, per la cui realizzazione (ai sensi del comma 01 dell’art. 21-bis della legge della Regione Liguria 6 giugno 2008, n. 16, recante «Disciplina dell’attività edilizia») un tecnico abilitato deve attestare la conformità dei lavori (anche) alla normativa antisismica. L’autocertificazione del tecnico assicurerebbe il corretto presidio dei valori che stanno alla base della normativa sulle costruzioni in zone sismiche e, al contempo, realizzerebbe una semplificazione procedurale senza invadere le prerogative statali evocate in ricorso.
 
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso con il ricorso in epigrafe questioni di legittimità costituzionale di alcune norme della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), tra le quali gli artt. 20, comma 1 e 22, oggetto del presente giudizio.
1.1.– Vanno riservate a separate pronunce le decisioni sulle ulteriori questioni di legittimità costituzionale proposte con il ricorso in epigrafe.
2.– In primo luogo, il Governo impugna l’art. 20, comma 1, della legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, che ha inserito il comma 1-bis all’art. 5 della legge della Regione Liguria 12 giugno 1989, n. 15 (Abbattimento delle barriere architettoniche e localizzative). La disposizione regionale, nella parte in cui prevede che «[i]n caso di opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento, ristrutturazione edilizia anche parziale di edifici non già adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche che siano sedi di attività aperte al pubblico, le medesime opere non devono determinare un peggioramento delle caratteristiche originarie di accessibilità delle unità immobiliari interessate dalle stesse», violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in riferimento all’art. 82 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» (di seguito TUE), il quale impone di adeguare alle norme sulla eliminazione delle barriere architettoniche gli edifici pubblici e privati aperti al pubblico in cui sia limitata l’accessibilità e la visibilità.
2.1.– La questione è fondata.
L’art. 82 del TUE – rubricato «Eliminazione o superamento delle barriere architettoniche negli edifici pubblici e privati aperti al pubblico» – prescrive la conformazione degli edifici pubblici e privati aperti al pubblico, di nuova costruzione e già esistenti (qualora siano sottoposti ad interventi di ristrutturazione), ai requisiti costruttivi e funzionali necessari per eliminare ogni ostacolo che si frapponga alla loro utilizzazione da parte di soggetti portatori di deficit anatomici o senso-percettivi.
Le disposizioni in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche, secondo la giurisprudenza costituzionale (da ultimo, la sentenza n. 111 del 2014), attengono alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. La norma impugnata, avuto riguardo al suo oggetto e alla disciplina che introduce, si colloca nel medesimo ambito di materia riservato allo Stato. A quanto previsto dalla legge statale essa apporta tuttavia una significativa deroga.
In particolare, con riferimento alla realizzazione di opere di «ristrutturazione edilizia anche parziale di edifici non già adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche che siano sedi di attività aperte al pubblico», la norma regionale si limita a prescrivere che esse non determinino un «peggioramento delle caratteristiche originarie di accessibilità delle unità immobiliari interessate dalle stesse», e questo a fronte della previsione nella legge statale dell’obbligo generale di conformare le strutture immobiliari ai requisiti costruttivi e funzionali necessari per eliminare ogni barriera architettonica.
Ad escludere il contrasto della previsione regionale con quanto previsto nel TUE – che si traduce in un abbassamento del livello di tutela dei portatori di disabilità – non vale l’argomento difensivo formulato dal resistente, secondo cui l’art. 82, comma 1, del testo unico si riferirebbe soltanto alle nuove costruzioni. È sufficiente infatti osservare che la norma statale si riferisce a «tutte le opere edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al pubblico che sono suscettibili di limitare l’accessibilità e la visitabilità di cui alla sezione prima del presente capo». Il rinvio alla sezione prima del Capo III della Parte II del TUE, dedicata alla disciplina della «Eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati», esclude ogni dubbio sul fatto che l’obbligo di conformazione opera per i progetti relativi non solo alla costruzione di nuovi edifici ma anche alla ristrutturazione di interi edifici, come prescrive espressamente l’art. 77 del TUE. E d’altro canto, confermano il fatto che la norma statale non si riferisce soltanto alle nuove costruzioni anche i successivi commi dell’art. 82 del TUE, che fanno riferimento fra gli altri agli interventi soggetti a DIA (comma 3) e alle modifiche della destinazione d’uso (comma 5).
In conclusione, limitandosi a prescrivere un obbligo di non peggioramento delle «caratteristiche originarie di accessibilità» per la realizzazione di opere edilizie sugli edifici esistenti, la norma regionale impugnata invade l’ambito riservato alla potestà legislativa esclusiva statale di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni rese in favore delle persone portatrici di handicap, alterando la delicata graduazione di interessi rimessa, nel sistema di tutela delle persone disabili, al legislatore statale.
3.– Il Governo impugna inoltre l’art. 22 della legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, che ha sostituito il comma 1 dell’art. 6-bis della legge della Regione Liguria 21 luglio 1983, n. 29 (Costruzioni in zone sismiche – Deleghe e norme urbanistiche particolari). La disposizione regionale, nella parte in cui esclude dalla preventiva autorizzazione sismica gli interventi sul patrimonio edilizio soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), sarebbe illegittima sotto un duplice profilo.
La disposizione regionale violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera m), in quanto le disposizioni in materia di SCIA attengono alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» e, in base alla legislazione statale (art. 19, comma l, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»), la SCIA non è applicabile agli atti previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche.
La norma violerebbe inoltre l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali delle materie della «protezione civile» e del «governo del territorio» dettati dall’art. 94 del TUE, secondo cui, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, non si possono iniziare lavori senza la preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.
3.1.– Il preteso contrasto dell’art. 22 della legge regionale impugnata con l’art. 93 del TUE in tema di denuncia dei lavori e presentazione dei progetti, menzionato dal Governo soltanto nella memoria depositata a ridosso dell’udienza pubblica e non nel ricorso introduttivo del giudizio, è estraneo al thema decidendum, in quanto la tardività della deduzione ne comporta l’inammissibilità.
3.2.– La questione è fondata.
Questa Corte ha costantemente ricondotto disposizioni di leggi regionali che disciplinano gli interventi edilizi in zone sismiche all’ambito materiale del «governo del territorio», nonché a quello della «protezione civile», per i profili concernenti «la tutela dell’incolumità pubblica» (sentenza n. 254 del 2010). In entrambe le materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato di fissare i principi fondamentali (tra le tante, sentenze n. 300 e n. 101 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010, n. 248 del 2009, n. 182 del 2006). Nella richiamata giurisprudenza di questa Corte assumono la valenza di «principio fondamentale» le disposizioni contenute nel Capo IV del TUE, rubricato «Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche», che dispongono determinati adempimenti procedurali, quando rispondono ad esigenze unitarie, da ritenere particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico.
L’art. 94 del TUE, evocato dal Governo a parametro interposto, va qualificato come «principio fondamentale» della materia. La norma prescrive che, nelle località sismiche, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione. Considerata la rilevanza del bene protetto, che coinvolge il valore della tutela dell’incolumità pubblica, la quale non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali, la norma riveste una posizione «fondante» del settore dell’ordinamento al quale pertiene (ex plurimis, sentenze n. 282 del 2009, n. 364 del 2006, n. 336 del 2005). Nella sentenza n. 182 del 2006, questa Corte ha affermato che il principio della previa autorizzazione scritta desumibile dall’art. 94 del TUE trae il proprio fondamento dall’intento unificatore del legislatore statale, il quale «è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali». La giurisprudenza successiva – nel confermare l’intento unificatore della disciplina statale in questo ambito (sentenza n. 254 del 2010) – ha ribadito la natura di principio fondamentale della menzionata previsione dell’art. 94 (sentenze n. 64 del 2013 e n. 312 del 2010).
Su queste basi, la norma regionale impugnata, escludendo dalla preventiva autorizzazione sismica gli interventi sul patrimonio edilizio soggetti a SCIA, contrasta con il principio fondamentale secondo cui, nelle zone sismiche, l’autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione condiziona l’effettivo inizio di tutti i lavori, nel senso che in mancanza di essa il soggetto interessato non può intraprendere alcuna opera, pur se in possesso del prescritto titolo abilitativo edilizio.
Non coglie, infine, nel segno l’argomento difensivo della Regione Liguria, secondo cui la disposizione impugnata esenterebbe dalla previa autorizzazione sismica le sole opere “minori” e l’autocertificazione del tecnico sul rispetto della disciplina di settore sarebbe sufficiente a presidiare i valori che stanno alla base della normativa sulle costruzioni in zone sismiche, non coglie nel segno.
In un primo senso, va osservato che l’intera normativa riguardante le opere da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ha come ambito di applicazione oggettivo non le nuove costruzioni, ma «tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità» (art. 83 del TUE; lo stesso art. 94 si riferisce genericamente all’inizio di «lavori», senza limitazioni). Il legislatore applica cioè un concetto trasversale molto ampio, indifferente e autonomo rispetto ad altre classificazioni valevoli nella disciplina edilizia, e tendenzialmente omnicomprensivo di tutte le vicende in cui si tratti della realizzazione di un’opera edilizia rilevante per la pubblica incolumità (sul punto, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 12 giugno 2009, n. 3706). Pertanto, la circostanza che l’opera da realizzare consista in interventi sul patrimonio edilizio esistente – alcuni dei quali possono anche presentare rilevante impatto edilizio, come la manutenzione straordinaria, consistente in frazionamenti ed accorpamenti di unità immobiliari, il restauro e il risanamento conservativo, la ristrutturazione edilizia, anche quella comportante la demolizione e ricostruzione di edifici esistenti (interventi tutti rientranti nel campo di applicazione dell’art. 21-bis della legge della Regione Liguria 6 giugno 2008, n. 16, recante «Disciplina dell’attività edilizia») – non mette in dubbio il fatto che possa trattarsi comunque di una costruzione da realizzarsi in zona sismica, come tale ricompresa nell’ambito di applicazione dell’art. 94 del TUE.
Sotto altro profilo, va sottolineato come l’autorizzazione preventiva costituisca uno strumento tecnico idoneo ad assicurare un livello di protezione dell’incolumità pubblica indubbiamente più forte e capillare rispetto al meccanismo del controllo ex post ed eventuale, proprio della SCIA.
In definitiva, la norma regionale impugnata, poiché introduce una deroga al principio fondamentale espresso dall’art. 94 del TUE, è costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
3.3.– Resta assorbito il concorrente profilo di censura sollevato dal Governo con riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 20, comma 1, e 22 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

SENTENZA N. 273
ANNO 2016

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 3 e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme per l’alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 30-31 luglio 2015, depositato in cancelleria il 7 agosto 2015 ed iscritto al n. 81 del registro ricorsi 2015.
Udito nell’udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice relatore Daria de Pretis;
udito l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 30-31 luglio 2015, depositato in cancelleria il 7 agosto 2015 e iscritto al n. 81 del registro ricorsi 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 5, commi 3 e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme per l’alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica), in riferimento agli artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente espone che i commi 3 e 5 prevedono, da un lato, l’obbligo per le Aziende territoriali per l’edilizia residenziale (ATER) abruzzesi di programmare l’utilizzo di una parte dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi di edilizia residenziale pubblica per il ripianamento dei loro deficit finanziari, e, dall’altro lato, l’obbligo per i comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti di utilizzare gli stessi proventi «prioritariamente» per interventi di manutenzione straordinaria e recupero degli alloggi, con facoltà di destinarne il venti per cento alla realizzazione di opere di urbanizzazione nei quartieri dove sono localizzati immobili di edilizia residenziale pubblica.
Queste disposizioni non sarebbero “in linea” con l’art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha sostituito il comma 1 dell’art. 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133. La disposizione prevede, tra l’altro, che le risorse derivanti dalle alienazioni degli immobili di proprietà dei comuni, degli enti pubblici anche territoriali, nonché degli Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, «[…] devono essere destinate esclusivamente a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente».
La norma statale inciderebbe sulla determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti e, come avrebbe chiarito questa Corte, costituirebbe pertanto espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato di determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materia di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (è citata la sentenza n. 121 del 2010, della cui motivazione vengono riprodotti nel ricorso ampi stralci).
Ad avviso del ricorrente, le norme regionali impugnate invaderebbero l’ambito riservato alla potestà legislativa statale, violando gli artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto consentirebbero una destinazione dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi di edilizia residenziale pubblica diversa da quella prescritta dalla legge statale, nei sensi precedentemente specificati.
Le stesse disposizioni regionali violerebbero, per i medesimi motivi, anche l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma statale invocata come parametro di riferimento esprimerebbe principi fondamentali nelle materie «coordinamento della finanza pubblica» e «governo del territorio».
2.– La Regione Abruzzo non si è costituita.

Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 5, commi 3 e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme per l’alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica), in riferimento agli artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione.
L’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015 reca la rubrica «Gestione e reimpiego dei proventi». I «proventi» ai quali si riferisce la norma sono quelli che derivano dalle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, che la legge regionale intende disciplinare in modo organico.
Il comma 3 recita: «Le ATER [Aziende territoriali per l’edilizia residenziale] programmano l’utilizzo dei proventi entro l’esercizio finanziario successivo all’incasso:
a. nella misura minima dell’80 per cento per la manutenzione degli alloggi nonché per la realizzazione dei programmi finalizzati alla valorizzazione, riqualificazione e all’incremento del patrimonio abitativo pubblico anche attraverso la compartecipazione a Programmi di Rigenerazione Urbana, che sono disciplinati dalla Giunta regionale con apposito provvedimento da approvare entro centosessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge;
b. la parte residua può essere utilizzata per il ripiano dei deficit finanziari delle ATER, desunti dai relativi bilanci».
Il comma 5, a sua volta, dispone che: «I Comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti utilizzano i proventi prioritariamente per interventi di manutenzione straordinaria e recupero degli alloggi, il 20 per cento dei proventi può essere destinato alla realizzazione di opere di urbanizzazione nei quartieri dove sono localizzati immobili di Edilizia Residenziale Pubblica».
Queste disposizioni contrasterebbero con l’art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha sostituito il comma 1 dell’art. 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133. La disposizione prevede, tra l’altro, che le risorse derivanti dalle alienazioni degli immobili di proprietà dei comuni, degli enti pubblici anche territoriali, nonché degli Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, «[…] devono essere destinate esclusivamente a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente».
Ad avviso del ricorrente, la norma statale che prescrive la destinazione esclusiva delle risorse derivanti dalle vendite degli immobili nei sensi specificati inciderebbe sulla determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti, esprimendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato di determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materia di edilizia residenziale pubblica. Le norme regionali impugnate, consentendo una destinazione dei proventi delle vendite diversa da quella prescritta dalla legge statale, invaderebbero pertanto l’ambito riservato alla potestà legislativa dello Stato, violando gli artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Le stesse disposizioni regionali violerebbero, per i medesimi motivi, anche l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma statale esprimerebbe principi fondamentali nelle materie «coordinamento della finanza pubblica» e «governo del territorio».
2.– Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri sono in parte inammissibili e in parte fondate.
2.1.– È innanzitutto inammissibile la prima censura, con la quale il ricorrente afferma che l’art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, nella parte in cui prevede la destinazione in via esclusiva dei proventi delle alienazioni, inciderebbe sulla determinazione dell’offerta di alloggi destinati ai ceti meno abbienti e sarebbe pertanto «espressione della competenza esclusiva dello Stato di determinare i livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale (da ultimo, con la sentenza n. 121 del 2010)», sicché le disposizioni impugnate, nel prevedere «da un lato l’obbligo, dall’altro, la facoltà di una diversa destinazione dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi medesimi […] invadono la potestà legislativa esclusiva statale nella materia ‘livelli essenziali delle prestazioni’, violando gli articoli 47 e 117, comma 2, lettera m), della Costituzione».
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «il ricorso in via principale non solo deve identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi, indicando le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del 2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n. 384 del 1999), ma deve, altresì, contenere una argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale della legge (si vedano, oltre alle pronunce già citate, anche le sentenze n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990), tenendo conto che l’esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali (sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005)» (sentenza n. 259 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 233, n. 218, n. 153, n. 142 e n. 82 del 2015, n. 36 del 2014 e n. 41 del 2013). La genericità e l’assertività delle censure implicano, di conseguenza, l’inammissibilità della questione (ex plurimis, sentenze n. 184 del 2012, n. 185, n. 129, n. 114 e n. 68 del 2011, n. 278 e n. 45 del 2010).
La recente sentenza n. 38 del 2016 ha confermato tale orientamento in occasione della decisione di un ricorso del tutto simile a quello in esame.
In essa questa Corte ha rilevato in primo luogo che la lamentata violazione dell’art. 47 Cost. non era in alcun modo spiegata nel ricorso. Lo Stato, infatti, non solo aveva evocato il parametro costituzionale in maniera generica ma non aveva offerto argomenti di sorta idonei a far comprendere le ragioni per le quali la previsione costituzionale sarebbe stata violata, e ciò anche volendo ritenere la censura riferita al secondo comma dell’art. 47 Cost., nella parte in cui prevede che la Repubblica «[f]avorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione». Per le stesse ragioni di totale mancanza di motivazione, la questione sollevata ora dallo Stato in relazione alla legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015 è inammissibile.
Nella citata sentenza n. 38 del 2016 questa Corte ha ritenuto inoltre che il ricorso dello Stato non fosse sorretto da una motivazione idonea a fare comprendere il significato della censura proposta neppure nella parte in cui lamentava la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., giacché in esso «il ricorrente si limita ad affermare che la norma statale interposta, incidendo sull’offerta minima degli alloggi destinati ai ceti meno abbienti, interviene sui livelli essenziali delle prestazioni nella materia dell’edilizia residenziale pubblica, ma non offre alcun argomento, né generale né specifico, a supporto della sua affermazione e, di conseguenza, delle ragioni per le quali la norma regionale, nel prevedere la possibilità di una diversa destinazione dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi, interferirebbe con una competenza statale esclusiva».
Nel ricorso qui in esame, il ricorrente aggiunge ad affermazioni di contenuto analogo e connotate dallo stesso grado di genericità il richiamo alla sentenza n. 121 del 2010, della cui motivazione riporta ampi stralci.
Questo richiamo giurisprudenziale, tuttavia, non è sufficiente a colmare le lacune argomentative dell’impugnazione. Per quello che qui interessa, il precedente invocato conferma l’orientamento secondo il quale la materia dell’edilizia residenziale pubblica, non espressamente contemplata dall’art. 117 Cost., si estende su tre livelli normativi. Il primo riguarda la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti, espressione della competenza statale esclusiva in materia di livelli essenziali delle prestazioni; il secondo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale, che ricade nella materia «governo del territorio»; il terzo livello normativo riguarda invece la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, rientrante nel quarto comma dell’art. 117 Cost.
La precisazione, tuttavia, non contribuisce a chiarire perché la norma statale assunta dal ricorrente a riferimento, nel prevedere che i proventi della vendita degli alloggi siano destinati esclusivamente a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente, inciderebbe sull’offerta minima di alloggi ai ceti meno abbienti, né, per altro verso, perché la norma regionale impugnata, nel prevedere che una quota dei proventi possa avere una destinazione diversa, interferirebbe con la competenza statale esclusiva.
2.2.– Con le altre censure, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta l’invasione da parte della Regione della competenza concorrente dello Stato nelle materie «governo del territorio» e «coordinamento della finanza pubblica», con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., dovendosi intendere la citata disposizione statale in materia di destinazione dei proventi dalla vendita degli alloggi di edilizia residenziale pubblica come espressione di principio fondamentale delle materie stesse. La dedotta lesione della competenza concorrente dello Stato nella materia «governo del territorio» risulta anch’essa priva di adeguata motivazione, in assenza di «indicazioni di sorta sulle ragioni per le quali di questa materia effettivamente si tratterebbe e sul perché la legge impugnata eccederebbe i limiti della potestà concorrente regionale, unitamente all’impossibilità di desumere tali ragioni altrimenti, nel contesto dell’impugnazione» (sentenza n. 38 del 2016).
Il ricorrente, inoltre, omette di esporre le ragioni per cui la norma interposta, là dove stabilisce un vincolo di destinazione esclusiva dei proventi, esprimerebbe un «principio fondamentale» riservato alla potestà legislativa dello Stato nell’evocata materia di competenza concorrente.
Nemmeno in questo caso il richiamo alla sentenza n. 121 del 2010 è idoneo a colmare le lacune della motivazione. Dai passaggi della sentenza riportati in ricorso si desume che la previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa riguarda la programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica ed è riconducibile, pertanto, al secondo dei tre livelli normativi nei quali si articola la disciplina dell’edilizia residenziale pubblica, e quindi alla materia «governo del territorio». La precisazione non spiega perché la norma statale assunta a parametro interposto inciderebbe sulla programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica, né perché la norma regionale impugnata interferirebbe con la competenza statale concorrente.
2.3.– Seguendo ancora una volta il percorso segnato con la sentenza n. 38 del 2016, e di fronte a una impugnazione formulata sostanzialmente negli stessi termini, questa Corte ritiene che la censura di violazione delle competenze statali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» superi invece il vaglio di ammissibilità.
La motivazione del ricorso in esame si presenta sostanzialmente simile a quella del ricorso deciso con la sentenza citata, in quanto lo Stato, oltre a riprodurre i testi della norma impugnata e di quella assunta a parametro interposto, rileva che le disposizioni della legge regionale “non sono in linea” con quelle statali, poiché prevedono la facoltà di una destinazione diversa dei proventi che derivano dalla vendita degli alloggi.
Sono messe in evidenza anche in questo caso la natura esclusiva del vincolo di destinazione delle risorse derivanti dalle alienazioni degli alloggi impresso dal legislatore statale e la sua precipua funzionalizzazione alla realizzazione di un programma straordinario di edilizia residenziale pubblica e «[q]uesti riferimenti, benché succinti, all’oggetto e alla ratio della norma interposta, considerata nella sua oggettiva sostanza, […], risultano di per se stessi evocativi della natura di scelta finanziaria di fondo della previsione statale, senza che a tali fini siano necessarie altre spiegazioni, e sono in grado, in questi stessi termini, di esprimere con sufficiente chiarezza il significato della censura formulata dal ricorrente» (sentenza n. 38 del 2016).
Limitatamente al profilo della lamentata violazione della competenza statale concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», di conseguenza, l’impugnazione è ammissibile.
3.– Per la parte in cui è ammissibile, la questione è fondata.
Anche a questo proposito deve essere richiamata la sentenza n. 38 del 2016. In essa è affermato che l’art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, nell’imporre la destinazione esclusiva dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente, esprime una scelta di politica nazionale di non depauperamento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, diretta a fronteggiare l’emergenza abitativa e, al tempo stesso, la crisi del mercato delle costruzioni. Si tratta di una scelta che, nell’ambito di un più ampio disegno di politica economica nazionale delineato dal legislatore, mira a finanziare il programma straordinario di edilizia residenziale attraverso piani di alienazioni che privilegiano, come dispone lo stesso art. 3, comma 1, lettera a), la «possibilità di favorire la dismissione degli alloggi nei condomini misti nei quali la proprietà pubblica è inferiore al 50 per cento oltre che in quelli inseriti in situazioni abitative estranee all’edilizia residenziale pubblica, al fine di conseguire una razionalizzazione del patrimonio e una riduzione degli oneri a carico della finanza locale», quindi al fine di conseguire un altro obiettivo generale di finanza pubblica.
Il vincolo di destinazione esclusiva stabilito dalla norma statale va pertanto considerato come l’espressione di un principio fondamentale nella materia «coordinamento della finanza pubblica», con il quale il legislatore statale ha inteso fissare una regola generale di uso uniforme delle risorse disponibili provenienti dalle alienazioni immobiliari, sicché una norma regionale «che consente agli enti di gestione di destinare parte dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un diverso fine contrasta con il principio dettato dalla norma di riferimento e invade, in questo modo, la competenza concorrente dello Stato nella materia “coordinamento della finanza pubblica”, violando l’art. 117, terzo comma, Cost.» (sentenza n. 38 del 2016).
Come si è visto, l’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015 consente alle ATER abruzzesi di destinare il venti per cento dei proventi derivanti dall’alienazione degli alloggi al ripianamento dei loro deficit finanziari (comma 3) e ai comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti di destinare la stessa quota percentuale dei proventi alla realizzazione di opere di urbanizzazione nei quartieri dove sono localizzati immobili di edilizia residenziale pubblica (comma 5), ponendosi così a sua volta in contrasto con il principio di destinazione esclusiva dettato dalla norma di riferimento, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
4.– Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, commi 3 e 5, della legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015.
per questi motivi
 

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, commi 3 e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme per l’alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

SENTENZA N. 274
ANNO 2016

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6-ter del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 2003, n. 151, recante modifiche ed integrazioni al codice della strada), come modificato dall’art. 24, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), promosso dal Giudice di pace di Sondrio, nel procedimento civile vertente tra G. L. e il Prefetto di Sondrio, con ordinanza del 7 gennaio 2016, iscritta al n. 86 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell’anno 2016.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 ottobre 2016 il Giudice relatore Giulio Prosperetti.

Ritenuto in fatto
1.− Con ordinanza del 7 gennaio 2016, il Giudice di pace di Sondrio ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 6-ter del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 2003, n. 151, recante modifiche ed integrazioni al codice della strada), come modificato dall’art. 24, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale). Secondo il rimettente, la norma confligge con gli artt. 2, 3 e 16 della Costituzione, nella parte in cui, con riferimento ai cittadini italiani titolari di patente di guida estera, non prevede: 1) l’obbligo di comunicare ogni variazione di punteggio sulla patente, ai sensi dell’art. 126-bis, comma 3, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada); 2) un sistema per recuperare i punti decurtati, ai sensi dell’art. 126-bis, comma 4, del Nuovo codice della strada; 3) un premio, per i conducenti che non abbiano commesso infrazioni per due anni, di due punti per biennio fino ad un massimo di dieci punti, ai sensi dell’art. 126-bis, comma 5, del Nuovo codice della strada; 4) il superamento di un esame di idoneità tecnica, in caso di azzeramento del punteggio, per evitare il provvedimento di inibizione alla guida, ai sensi dell’art. 126-bis, comma 6, del Nuovo codice della strada.
2.− Il giudice a quo riferisce che un cittadino italiano in possesso di patente svizzera si è opposto, ai sensi dell’art. 205 del Nuovo codice della strada, all’ordinanza con la quale il prefetto di Sondrio gli ha inibito, in modo assoluto, la guida sul territorio italiano, per due anni, a seguito della constatata commissione, tra il gennaio e il dicembre del 2013, di due infrazioni alle norme del Nuovo codice della strada comportanti la detrazione di dieci punti ciascuna ed il conseguente azzeramento del “monte punti” figurativamente disponibile.
3.− Il provvedimento prefettizio è stato adottato in applicazione dell’art. 6-ter della legge n. 214 del 2003 e il rimettente dubita della legittimità costituzionale della disciplina da esso prevista, che ha esteso, a tutti i titolari di patente di guida rilasciata da uno Stato estero, il sistema di decurtazione a punti per evitare che, a parità di infrazioni commesse, i conducenti con patente straniera possano continuare a circolare in Italia, senza subire conseguenze.
4.− Il sistema così delineato avrebbe determinato una disparità di trattamento, poiché per i titolari di patente straniera, a differenza di quelli che sono in possesso di patente italiana, non è prevista la comunicazione della variazione del punteggio a disposizione, ma viene comunicato solo l’ordine di inibizione alla guida, dopo che il suddetto punteggio si è esaurito. Costoro, inoltre, non hanno possibilità di recuperare i punti persi, frequentando appositi corsi ovvero sostenendo un esame di idoneità tecnica, dovendo necessariamente attendere un periodo di tempo predeterminato, pari alla durata della inibizione, per poter riprendere a guidare sul territorio italiano e non beneficiano del meccanismo premiale, di incremento del punteggio per ogni biennio di condotta di guida virtuosa, previsto dall’art. 126-bis, comma 5, del Nuovo codice della strada.
5.− Il giudice a quo sottolinea che la disparità di trattamento è ancor più ingiustificata per quei cittadini italiani che, come il ricorrente, vivono all’estero in zone di confine e hanno necessità di transitare quotidianamente sul territorio italiano per motivi lavorativi e personali. La finalità del legislatore, tesa a garantire la sicurezza della circolazione stradale con un sistema di penalizzazione, ma anche premiale, risulterebbe viziata nell’applicazione solo in malam partem nei confronti dei titolari di patente estera.
6.− La previsione normativa dell’art. 6-ter del d.l. n. 151 del 2003, che discrimina i titolari di patente estera, sarebbe, altresì, lesiva della libertà di circolazione e soggiorno tutelata dall’art. 16 Cost., che risulterebbe gravemente compressa dall’impossibilità di guidare, e dei diritti tutelati dall’art. 2 Cost., che verrebbero particolarmente in rilievo in casi di cittadini italiani residenti all’estero, in zone di confine, obbligati a convertire la patente italiana nella patente estera. Per questi ultimi, infatti, la necessità di transitare in Italia con frequenza può integrare una modalità di esplicazione della propria personalità, sotto il profilo lavorativo, familiare e personale, analogamente a quanto avverrebbe per il ricorrente nel giudizio a quo, che svolge parte della propria attività lavorativa in Valtellina ed ha due figli minori e amici residenti in provincia di Sondrio.
7.− In punto di rilevanza il rimettente segnala che l’applicazione della norma comporterebbe il rigetto dell’opposizione all’ordinanza-ingiunzione, non essendo possibile una interpretazione adeguatrice, che la renda compatibile con i principi costituzionali evocati.
8.− E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, deducendo l’inammissibilità della questione, per mancata puntuale e circostanziata illustrazione delle vicende processuali, onde consentire il giudizio sulla rilevanza, e la sua infondatezza nel merito.

Considerato in diritto
1.– Il Giudice di pace di Sondrio, con l’ordinanza indicata in epigrafe, dubita, in riferimento agli artt. 2, 3 e 16 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 6-ter del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 2003, n. 151, recante modifiche ed integrazioni al codice della strada), come modificato dall’art. 24, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), nella parte in cui estende l’applicazione della decurtazione dei punti della patente ai cittadini italiani titolari della patente estera, senza estendere per costoro l’applicazione dell’intera disciplina prevista per le patenti nazionali, incluso il meccanismo che consente di evitare ovvero di recuperare la perdita totale del punteggio a disposizione.
2.− In particolare, il rimettente censura la previsione secondo cui, in caso di violazioni per un totale di almeno venti punti, al conducente, cittadino italiano, titolare di patente estera viene inibita la guida in Italia, per un tempo inversamente proporzionale a quello occorso per consumare i punti, senza estendere in suo favore la disciplina prevista dai commi 3, 4, 5 e 6 dell’art. 126-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), che, per i titolari di patente italiana, prevedono, rispettivamente, l’obbligo di comunicare ogni variazione di punteggio; la possibilità di frequentare corsi per il recupero dei punti decurtati; la concessione di un premio, in caso di mancanza di infrazioni per due anni, pari a due punti per biennio, fino ad un massimo di dieci punti; la possibilità di sostenere l’esame di idoneità tecnica di cui all’art. 128 del Nuovo codice della strada, in caso di azzeramento del punteggio, per evitare il provvedimento di inibizione alla guida.
3.− In ordine all’ammissibilità della questione, la sua rilevanza nel giudizio a quo è fatta derivare dal rimettente dalla impossibilità di applicare al cittadino italiano, residente all’estero e con patente estera, il meccanismo sanzionatorio attenuato previsto per la patente a punti italiana; e quindi l’opposizione all’ordine di inibizione alla guida emesso del prefetto dovrebbe essere rigettata, poiché la decurtazione del punteggio, applicata a seguito delle infrazioni commesse, non avrebbe potuto essere evitata e non sarebbe recuperabile in alcun modo.
4.− La questione è parzialmente fondata.
5.− Il giudice a quo, pur adombrando l’illegittimità costituzionale dell’intera normativa, solleva la questione con specifico riferimento alla situazione del cittadino italiano residente all’estero e con patente estera, che viene discriminato nell’applicazione del sistema sanzionatorio.
6.− La difformità del meccanismo sanzionatorio delle condotte di guida, che inibisce l’accesso all’esame di idoneità tecnica per la revisione della patente a quei cittadini italiani che sono titolari di patente estera e risiedono al di fuori dal territorio nazionale, deriva dalla diversità delle fattispecie poste a confronto poiché, a parità di infrazioni commesse, comportanti la decurtazione totale del punteggio, la sanzione incide, in caso, di patente italiana, sullo stesso titolo abilitativo, portando alla sua sospensione, e in caso di patente estera, sulla sola facoltà di guidare in Italia.
7.− La ratio di fondo del meccanismo della patente a punti risiede nell’esigenza di dare una pronta risposta per garantire in modo non irragionevole la sicurezza della circolazione. Essa va garantita in relazione a tutti i conducenti, siano essi titolari di patente estera o italiana; e infatti il meccanismo della decurtazione del punteggio viene esteso anche ai primi e la sanzione finale è costruita in maniera da assicurare tale esigenza, essendo indifferente che il suo raggiungimento sia ottenuto per mezzo della sospensione del titolo alla guida ovvero della inibizione a circolare in Italia.
8.− Sulla scorta di tali considerazioni, un meccanismo sanzionatorio che consente al solo titolare di patente italiana, e non anche al cittadino italiano titolare di patente estera, a fronte della decurtazione totale del punteggio, di dimostrare, sostenendo un apposito esame, di essere ancora idoneo alla guida e di non costituire un pericolo per la sicurezza stradale, è irragionevole rispetto alla causa giustificativa della disposizione, che invece impone una disciplina uniforme in funzione del raggiungimento del fine di sicurezza della circolazione. La norma censurata è, quindi, illegittima nella parte in cui non consente al cittadino italiano residente all’estero e titolare di patente estera, in caso di azzeramento del punteggio, di sostenere un esame di idoneità tecnica per la revisione della patente, onde evitare il provvedimento di inibizione alla guida in Italia.
9.− Analoga irrazionalità non è, invece, riscontrabile con riferimento alla restante disciplina della patente a punti. L’obbligo di comunicazione di tutte le variazioni di punteggio, con finalità deterrente dell’ulteriore commissione di infrazioni comportanti la perdita aggiuntiva di punteggio, e il meccanismo di recupero di quest’ultimo, per mezzo della frequenza di appositi corsi o degli incrementi premiali per buona condotta di guida, costituiscono strumenti agevolativi orientati alla sicurezza della circolazione stradale; tuttavia, poiché la loro mancata applicazione non produce l’effetto di frustrare il fine ultimo della norma, non è irragionevole che essi siano stati riservati dal legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, al solo titolare di patente italiana.
Invero, tali tecniche di conservazione del complessivo punteggio mal si attagliano alla situazione del cittadino italiano titolare di patente estera, che si presume non guidi abitualmente sul territorio italiano, né si può tener conto di una consuetudine di guida svolta nello Stato estero di residenza dove, evidentemente, il titolare di patente estera abitualmente circola.
In particolare, il sistema premiale per la guida virtuosa, che consente al titolare di patente italiana di incrementare i propri punti, non può, evidentemente, essere applicato, giacché l’assenza di infrazioni potrebbe essere determinata soltanto dalla mancanza di circolazione in Italia nel periodo di riferimento.
Conseguentemente, perde rilievo anche l’argomentazione circa la mancata comunicazione dello stato del punteggio, che, appunto, per i titolari di patente italiana, prevede non solo la decurtazione, ma anche l’indicazione dei punti recuperati. Il titolare di patente estera riceve comunque, con la notifica della contravvenzione, anche la comunicazione dei punti volta a volta persi.
Infine, in considerazione della circostanza per la quale si deve presumere che il titolare di patente estera viva e guidi prevalentemente all’estero, assume carattere marginale e, quindi, ben riferibile alla legittima scelta del legislatore, la sua esclusione dalla possibilità di svolgere in Italia corsi di recupero.
10.− Parimenti non fondate sono le censure sollevate con riferimento agli artt. 2 e 16 Cost. La sanzione amministrativa conseguente all’applicazione della disciplina normativa censurata inibisce il solo esercizio del diritto di guida e non limita il diritto di circolare (in tal senso sentenza n. 6 del 1962), né in tale diritto si sostanzia l’esplicazione della personalità del soggetto, sotto il profilo familiare e lavorativo, potendo l’inibizione incidere sulle sole modalità pratiche della sua realizzazione.
11.− In conclusione, la disciplina censurata dal rimettente concreta una violazione del principio di uguaglianza, lesiva dell’art. 3 Cost., in quanto la norma che stabilisce l’inibizione alla guida è costituzionalmente illegittima in riferimento alla mancata previsione della possibilità, per il cittadino italiano titolare di patente estera, di essere ammesso ad una prova di idoneità tecnica alla guida, come è, invece, previsto per i titolari di patente italiana.
per questi motivi
 

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6-ter del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 2003, n. 151, recante modifiche ed integrazioni al codice della strada), come modificato dall’art. 24, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), nella parte in cui non estende al cittadino italiano titolare di patente estera la disciplina di cui all’art. 126-bis, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in caso di azzeramento del punteggio, per evitare il provvedimento di inibizione alla guida.
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 6-ter del d.l. n. 151 del 2003, come modificato dalla legge n. 214 del 2003, sollevata, in riferimento agli artt. 2 e 16 Cost., dal Giudice di pace di Sondrio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
 

SENTENZA N. 275
ANNO 2016
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78 (Interventi per l’attuazione del diritto allo studio), aggiunto dall’art. 88, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004)», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, nel procedimento vertente tra la Provincia di Pescara e la Regione Abruzzo, con ordinanza del 19 marzo 2014, iscritta al n. 123 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, prima serie speciale, dell’anno 2014.
Visto l’atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
udito l’avvocato Fabio Francesco Franco per la Regione Abruzzo.
 
Ritenuto in fatto
1.− Con ordinanza del 19 marzo 2014, il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78 (Interventi per l’attuazione del diritto allo studio), aggiunto dall’art. 88, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15, recante: «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004)», nella parte in cui prevede che, per gli interventi di cui dall’art. 5-bis della legge regionale n. 78 del 1978, la Giunta regionale garantisce un contributo del 50% della spesa necessaria e documentata dalle Province solo «nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa».
2.− Espone il giudice a quo di essere investito della domanda con cui la Provincia di Pescara ha chiesto il pagamento del contributo, pari al 50%, delle spese necessarie e documentate per lo svolgimento dei servizi di cui all’art. 5-bis della legge della Regione Abruzzo n. 78 del 1978, in particolare del servizio di trasporto degli studenti disabili, riferite alle annualità 2006-2012. Sulla base della citata norma, la Provincia aveva approvato e trasmesso annualmente alla Regione i piani degli interventi, relazionando per ciascun anno sulle spese sostenute e sulle attività svolte. A fronte di ciò la Regione aveva erogato, per le varie annualità, finanziamenti per somme inferiori a quelle documentate dalla Provincia con una differenza pari ad euro 1.775.968,04. Il mancato finanziamento del 50% delle spese effettuate avrebbe determinato nel tempo un indebitamento tale da comportare una drastica riduzione dei servizi per gli studenti disabili, compromettendo l’erogazione dell’assistenza specialistica e dei servizi di trasporto.
3.− La Regione non ha contestato l’ammontare degli importi spesi dall’amministrazione provinciale, tuttavia ha eccepito che, in virtù dell’art. 6, comma 2-bis, della legge regionale censurata, il proprio obbligo di corrispondere il 50% delle suddette spese trova un limite nelle disponibilità finanziarie di bilancio.
4.− In via preliminare sull’ammissibilità del ricorso amministrativo, il rimettente rappresenta che l’adempimento degli obblighi patrimoniali in contestazione riguarderebbe i limiti della provvista finanziaria necessaria allo svolgimento del servizio pubblico e, quindi, i profili organizzativi di esso, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo; la mancata tempestiva impugnazione degli atti di stanziamento e di pagamento emessi dalla Regione non sarebbero di ostacolo alla decisione, poiché tali atti costituirebbero meri dinieghi o riconoscimenti di debito, non preclusivi dell’accertamento giurisdizionale della misura dell’obbligazione dedotta.
5.− In ordine alla non manifesta infondatezza, il TAR dubita della legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo n. 78 del 1978, in riferimento all’art. 10 Cost., in relazione all’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità – adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18, e all’art. 38 Cost., che assicurano il diritto allo studio delle persone con disabilità, poiché l’effettività di tale diritto risulterebbe pregiudicata dal condizionamento dell’erogazione del contributo, al trasporto degli studenti disabili, alle disponibilità finanziarie, di volta in volta, determinate dalle leggi di bilancio.
6.− In particolare il giudice a quo ritiene che la scelta di prevedere un cofinanziamento regionale del servizio di trasporto e assistenza ai disabili denuncia la necessità di esso, deducendosi da ciò che le Province non sarebbero, evidentemente, in grado di far fronte alle esigenze del servizio in maniera autonoma. Tuttavia, la norma censurata darebbe immotivata e non proporzionata prevalenza alle esigenze di equilibrio di bilancio e non assicurerebbe una adeguata, stabile e certa tutela al diritto all’educazione e all’istruzione degli alunni affetti da grave disabilità, che necessitano del trasporto per la frequenza scolastica.
7.− Rileva, in proposito, il giudice a quo che, una volta assunta la decisione di contribuire al servizio, la determinazione della misura del finanziamento non potrebbe essere rimessa alle mere decisioni dell’amministrazione regionale, poiché ciò trasformerebbe l’onere della Regione in una posta aleatoria ed incerta, la cui entità, in mancanza di limiti predeterminati dalla legge, potrebbe essere arbitrariamente ridotta, per finanziare beni ed interessi che non godono di tutela piena ed incondizionata al pari del diritto allo studio del disabile, con conseguente sacrificio della sua effettività.
8.− Prosegue il rimettente che il rilievo costituzionale di tale diritto costituisce un limite invalicabile all’intervento discrezionale del legislatore, così che il nucleo di garanzie minime per renderlo effettivo dovrebbe essere assicurato al di là di ogni esigenza di bilancio, garantendosi certezza, stabilità e obbligatorietà del finanziamento.
9.− Viceversa l’inciso «nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio», contenuto nell’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo n. 78 del 1978, legittimerebbe una decisione arbitraria della Regione di coprire in modo discontinuo i costi del servizio, gestito in conformità del piano previsto dall’art. 6 della medesima legge.
10.− In tal modo, il godimento del diritto allo studio degli studenti disabili, tutelato dalla Costituzione, sarebbe rimesso ad arbitrari stanziamenti di bilancio di anno in anno decisi dall’ente territoriale e, nella fattispecie, dalla norma censurata. Quest’ultima considererebbe le spese per i contributi alle Province per il servizio di trasporto degli alunni disabili come spese non obbligatorie, cosicché i contributi regionali per il trasporto dei disabili potrebbero essere ridotti già nella fase amministrativa di formazione delle unità previsionali di base, senza che di ciò vi sia alcuna evidenza o limite a garanzia dell’effettivo godimento dei diritti costituzionalmente garantiti.
11.− Il finanziamento del servizio potrebbe essere ridotto in modo repentino e incontrollato, di anno in anno, rendendo del tutto variabile ed inattendibile la continuità e la pianificazione dell’organizzazione dello stesso da parte delle Province, con inevitabili ripercussioni sulle famiglie e sulla possibilità di queste di poter assicurare la frequenza scolastica ai propri figli.
12.− In ordine alla rilevanza della questione, il giudice a quo segnala che, non essendo contestata tra le parti del giudizio a quo l’entità delle somme spese per l’erogazione del servizio, la pretesa della ricorrente Provincia in tale giudizio troverebbe il fondamento nella parte della disposizione impugnata che regola la copertura della spesa complessiva (successivamente limitata dalla clausola di salvaguardia che consente alla Regione di dimensionare ad libitum la propria quota di copertura); pertanto, la questione di costituzionalità sarebbe pregiudiziale alla definizione della suddetta pretesa.
13.− Si è costituita la Regione Abruzzo contestando la fondatezza della questione poiché, ai sensi dell’art. 139 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione degli alunni disabili, tra cui è compreso il servizio di trasporto dall’abitazione alla sede scolastica, è di competenza della Provincia e la Regione non ha alcun obbligo di illimitata compartecipazione ai costi necessari al suo svolgimento.
14.− In ogni caso, la difesa regionale rappresenta che l’effettività del diritto allo studio del disabile deve essere bilanciato con altri diritti costituzionalmente rilevanti e, in particolare, con il principio di copertura finanziaria e di equilibrio della finanza pubblica, di cui all’art. 81 Cost.; che il limite della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio «costituirebbe una legittima scelta fra prestazioni essenziali, gratuite, e non essenziali, eseguibili dietro pagamento di un contributo, da effettuarsi in relazione alle finalità perseguite, ed alle esigenze dell’utenza di base»; che la possibilità di accedere ad una interpretazione costituzionalmente conforme della normativa censurata e il suo mancato esperimento da parte del giudice a quo, comporterebbero l’inammissibilità della questione; e, infine, che la determinazione della misura del contributo da parte della Regione non sarebbe arbitraria, poiché essa viene effettuata sulla scorta dei piani preventivi di intervento per il diritto allo studio dei disabili, predisposti dalla stessa Provincia, sulla base delle necessità riscontrate nell’anno scolastico in corso e di quelle dichiarate dal genitore dello studente che si iscrive alla scuola secondaria superiore.
 
Considerato in diritto
l.− Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, con l’ordinanza indicata in epigrafe, dubita, in riferimento all’art. 10 − in relazione all’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18 − e all’art. 38 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78 (Interventi per l’attuazione del diritto allo studio), aggiunto dall’art. 88, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004)», nella parte in cui prevede, per gli interventi previsti dall’art. 5-bis della medesima legge e, in particolare, per lo svolgimento del servizio di trasporto degli studenti portatori di handicap o di situazioni di svantaggio, che la Giunta regionale garantisce un contributo del 50% della spesa necessaria e documentata dalle Province solo «nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa».
2.− Il giudice a quo ritiene che il condizionamento dell’erogazione del contributo alle disponibilità finanziarie, di volta in volta determinate dalla legge di bilancio, trasformi l’onere della Regione in una posta aleatoria e incerta, totalmente rimessa alle scelte finanziarie dell’ente, con il rischio che esse divengano arbitrarie, in difetto di limiti predeterminati dalla legge, risolvendosi nella illegittima compressione del diritto allo studio del disabile, la cui effettività non potrebbe essere finanziariamente condizionata.
3.− In via preliminare, occorre premettere che non incide sulla rilevanza della questione sollevata, l’avvenuto trasferimento ai Comuni delle funzioni amministrative già attribuite, conferite o comunque esercitate dalle Province (tra le quali quelle in materia di assistenza scolastica e diritto allo studio), per effetto della sopravvenuta legge della Regione Abruzzo 20 ottobre 2015, n. 32, (Disposizioni per il riordino delle funzioni amministrative delle Province in attuazione della legge n. 56/2014), in attuazione alla legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
3.1.− In proposito, infatti, va rilevato che, nel giudizio a quo, la Provincia di Pescara ha agito per vedersi corrispondere il contributo del 50% per il servizio di trasporto per i disabili svolto tra il 2006 ed il 2012, che resta regolato dalla normativa antecedente al riordino operato dalla legge reg. Abruzzo n. 32 del 2015.
3.2.− Pertanto, poiché la Regione non ha contestato le spese sostenute dalla Provincia, ma ha determinato l’entità effettiva del proprio contributo, in misura inferiore al 50% di esse, facendo applicazione dell’art. 6, comma 2-bis, della legge reg. Abruzzo n. 78 del 1978, che integra il presupposto autorizzatorio della spesa iscritta in bilancio, la questione di legittimità costituzionale di tale norma è pregiudiziale alla decisione da adottare nel giudizio a quo.
4.− Nel merito la questione è fondata.
Il diritto all’istruzione del disabile è consacrato nell’art. 38 Cost., e spetta al legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di esso, affinché la sua affermazione non si traduca in una mera previsione programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale.
5.− La natura fondamentale del diritto, che è tutelato anche a livello internazionale dall’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18, impone alla discrezionalità del legislatore un limite invalicabile nel «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (sentenza n. 80 del 2010), tra le quali rientra il servizio di trasporto scolastico e di assistenza poiché, per lo studente disabile, esso costituisce una componente essenziale ad assicurare l’effettività del medesimo diritto.
6.− Nella specie il legislatore regionale si è assunto l’onere di concorrere, al fine di garantire l’attuazione del diritto, alla relativa spesa, ma una previsione che lasci incerta nell’an e nel quantum la misura della contribuzione, la rende aleatoria, traducendosi negativamente sulla possibilità di programmare il servizio e di garantirne l’effettività, in base alle esigenze presenti sul territorio.
7.− Si deve ritenere che l’indeterminata insufficienza del finanziamento condizioni, ed abbia già condizionato, l’effettiva esecuzione del servizio di assistenza e trasporto come conformato dal legislatore regionale, violando in tal modo il precetto contenuto nell’art. 38, terzo e quarto comma, Cost.
Tale effettività non può che derivare dalla certezza delle disponibilità finanziarie per il soddisfacimento del medesimo diritto, nel quadro dei compositi rapporti amministrativi e finanziari degli enti territoriali coinvolti. Difatti l’affidamento generato dalla previsione del contributo regionale condiziona la misura della disponibilità finanziaria della Provincia e degli altri enti coinvolti nell’assolvimento del servizio in questione.
Non può neppure essere condivisa in tale contesto la difesa formulata dalla Regione secondo cui ogni diritto, anche quelli incomprimibili della fattispecie in esame, debbano essere sempre e comunque assoggettati ad un vaglio di sostenibilità nel quadro complessivo delle risorse disponibili.
Innanzitutto, la sostenibilità non può essere verificata all’interno di risorse promiscuamente stanziate attraverso complessivi riferimenti numerici. Se ciò può essere consentito in relazione a spese correnti di natura facoltativa, diverso è il caso di servizi che influiscono direttamente sulla condizione giuridica del disabile aspirante alla frequenza e al sostegno nella scuola.
In secondo luogo, è proprio la legge di cui fa parte la norma impugnata a conformare in concreto le situazioni soggettive oggetto di assistenza (senza poi farne conseguire il necessario finanziamento per effetto del richiamato inciso riduttivo).
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che «in attuazione dell’art. 38, terzo comma, Cost., il diritto all’istruzione dei disabili e l’integrazione scolastica degli stessi sono previsti, in particolare, dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate)», la quale «attribuisce al disabile il diritto soggettivo all’educazione ed all’istruzione a partire dalla scuola materna fino all’università»; e che «la partecipazione del disabile “al processo educativo con insegnanti e compagni normodotati costituisce […] un rilevante fattore di socializzazione e può contribuire in modo decisivo a stimolare le potenzialità dello svantaggiato (sentenza n. 215 del 1987)”» (sentenza n. 80 del 2010).
8.− La disposizione impugnata è peraltro incoerente anche rispetto al quadro normativo complessivo dei finanziamenti destinati ai servizi a rilevanza sociale quale risultante dalla legge di bilancio, alla quale essa demanda la quantificazione ridotta del finanziamento. In tal modo viene reso generico ed indefinito il finanziamento destinato a servizi afferenti a diritti meritevoli di particolare tutela, rendendo possibile – come esattamente affermato dal giudice rimettente – che le risorse disponibili siano destinate a spese facoltative piuttosto che a garantire l’attuazione di tali diritti. Pertanto, pur essendo la disposizione in questione appartenente a un contesto distinto da quello della legge di bilancio, la sua influenza su quest’ultima provoca un risultato normativo non conforme a Costituzione.
9.− La garanzia del 50% della copertura del servizio di assistenza ai disabili appartiene alla conformazione della struttura e dell’organizzazione del servizio stesso. Pertanto, l’indeterminatezza del finanziamento determina un vulnus all’effettività del servizio di assistenza e trasporto, come conformato dal legislatore regionale, con conseguente violazione dell’art. 38, terzo e quarto comma, Cost.
10.− D’altronde va considerato che, sebbene il legislatore goda di discrezionalità nell’individuazione delle misure per la tutela dei diritti delle persone disabili, detto potere discrezionale trova un limite invalicabile nella necessità di coerenza intrinseca della stessa legge regionale contenente la disposizione impugnata, con la quale viene specificato il nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati. Dunque il livello delle prestazioni dovute, mentre appare salvaguardato dalla legge regionale nel suo complesso ed in particolare nella parte che prevede una pianificazione del fabbisogno degli interventi, nonché un preciso rendiconto degli oneri sostenuti, risulta poi vanificato dalla prescrizione contraddittoria che subordina il finanziamento (da parte regionale) degli interventi alle politiche ed alle gestioni ordinarie del bilancio dell’ente.
11.− Non può nemmeno essere condiviso l’argomento secondo cui, ove la disposizione impugnata non contenesse il limite delle somme iscritte in bilancio, la norma violerebbe l’art. 81 Cost. per carenza di copertura finanziaria. A parte il fatto che, una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali, è di tutta evidenza che la pretesa violazione dell’art. 81 Cost. è frutto di una visione non corretta del concetto di equilibrio del bilancio, sia con riguardo alla Regione che alla Provincia cofinanziatrice. È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione.
12.− Con riguardo alla Regione, è da sottolineare come l’impianto della legge reg. Abruzzo n. 78 del 1978 sia improntato al metodo della programmazione, secondo cui gli interventi ed i pertinenti oneri finanziari sono istruiti nell’anno precedente così da consentire la loro corretta iscrizione nel bilancio, soprattutto quando riguardano il nucleo incomprimibile del diritto a prestazioni riconducibili a diritti fondamentali. In tal modo non è configurabile il rischio per l’equilibrio del bilancio della Regione da essa paventato in correlazione allo stanziamento della percentuale di finanziamento prevista per legge. Proprio la previa redazione del piano di assistenza testimonia l’inverosimiglianza dell’ipotesi di squilibrio di bilancio che è viceversa eziologicamente collegabile all’uso promiscuo delle risorse, che il giudice rimettente individua come autentica causa vanificatrice della copertura finanziaria del servizio.
13.− Nel caso in esame, il rapporto di causalità tra allocazione di bilancio e pregiudizio per la fruizione di diritti incomprimibili avviene attraverso la combinazione tra la norma impugnata e la genericità della posta finanziaria del bilancio di previsione, nella quale convivono in modo indifferenziato diverse tipologie di oneri, la cui copertura è rimessa al mero arbitrio del compilatore del bilancio e delle autorizzazioni in corso d’anno. In buona sostanza si ripete, sotto il profilo sostanziale, lo schema finanziario già censurato da questa Corte, secondo cui, in sede di redazione e gestione del bilancio, vengono determinate, anche attraverso i semplici dati numerici contenuti nelle leggi di bilancio e nei relativi allegati, scelte allocative di risorse «suscettibili di sindacato in quanto rientranti “nella tavola complessiva dei valori costituzionali, la cui commisurazione reciproca e la cui ragionevole valutazione sono lasciate al prudente apprezzamento di questa Corte (sentenza n. 260 del 1990)”» (sentenza n. 10 del 2016).
14.− In definitiva, nella materia finanziaria non esiste «un limite assoluto alla cognizione del giudice di costituzionalità delle leggi». Al contrario, ritenere che il sindacato sulla materia sia riconosciuto in Costituzione «non può avere altro significato che affermare che esso rientra nella tavola complessiva dei valori costituzionali», cosicché «non si può ipotizzare che la legge di approvazione del bilancio o qualsiasi altra legge incidente sulla stessa costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato del giudice di costituzionalità, dal momento che non vi può essere alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di legittimità costituzionale» (sentenza n. 260 del 1990). Sul punto è opportuno anche ricordare «come sul tema della condizione giuridica del portatore di handicaps confluiscono un complesso di valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale; e che, conseguentemente, il canone ermeneutico da impiegare in siffatta materia è essenzialmente dato dall’interrelazione e integrazione tra i precetti in cui quei valori trovano espressione e tutela» (sentenza n. 215 del 1987).
15.− Altrettanto infondata è la tesi secondo cui la norma terrebbe conto della doverosa contribuzione da parte degli assistiti dotati di capacità contributiva. Di tale contribuzione non v’è traccia nell’intera legge reg. Abruzzo n. 78 del 1978; e, soprattutto, la medesima legge, nella sua formulazione letterale, parla di garanzia della spesa necessaria e documentata senza evocare altre fonti di finanziamento.
16.− Infine, non è condivisibile l’argomento secondo cui le scelte adottate in sede di bilancio non avverrebbero in modo generico, bensì con apposita istruttoria ricavata dall’acquisizione dei piani preventivi di intervento predisposti dalle Province sulla base delle necessità riscontrate nell’anno scolastico in corso e di quelle dichiarate dal genitore dello studente che si iscrive per la prima volta al grado di istruzione secondaria superiore. È proprio la disattenzione alle risultanze del piano il vizio genetico della norma contestata, che consente di prescinderne al di là di ogni ragionevole argomento: condizionare il finanziamento del 50% delle spese già quantificate dalle Province (in conformità alla pianificazione disciplinata dallo stesso legislatore regionale) a generiche ed indefinite previsioni di bilancio realizza una situazione di aleatorietà ed incertezza, dipendente da scelte finanziarie che la Regione può svolgere con semplici operazioni numeriche, senza alcun onere di motivazione in ordine alla scala di valori che con le risorse del bilancio stesso si intende sorreggere.
17.− Significativi in proposito appaiono i dati storici della contribuzione regionale in valore assoluto e percentuale: nell’ordinanza del giudice rimettente – e le cifre non sono in contestazione tra le parti – si legge che «per l’esercizio finanziario 2008, risulterebbero stanziati in bilancio 1.400.000,00 per l’attuazione dell’art. 6 comma 2-bis della legge regionale n. 78 del 1978, quindi le Province hanno ottenuto un cofinanziamento nella percentuale del 39% (invece che del 50%) delle somme spese; per il successivo esercizio finanziario 2009, sono stati stanziati in bilancio solo 700.000,00, quindi le Province hanno ottenuto un cofinanziamento di poco inferiore al 18%; nel 2011 la percentuale è stata del 26% circa; nel 2012 il 22% circa». Palese è la lesione della effettività del servizio, non solo sotto il profilo quantitativo, ma anche per l’assoluta discontinuità delle percentuali di copertura ammesse a finanziamento.
18.− Ciò conferma l’assunto del giudice a quo, secondo cui «in quanto spese non obbligatorie, quantomeno non in misura fissa, i contributi regionali per il trasporto dei disabili possono essere ridotti già nella fase amministrativa di formazione delle unità previsionali di base, senza che di ciò vi sia alcuna evidenza o limite idoneo a dare effettività ai diritti previsti dalla Costituzione e sottesi a tale servizio di trasporto».
19.− Per tali argomentazioni, l’art. 6, comma 2-bis, della legge reg. Abruzzo n. 78 del 1978 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo limitatamente all’inciso «, nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa,».
20.− Rimangono assorbite le ulteriori censure formulate in riferimento all’art. 10 Cost., in relazione all’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.
per questi motivi
 

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78 (Interventi per l’attuazione del diritto allo studio), aggiunto dall’art. 88, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004)», limitatamente all’inciso «, nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa,».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA