Pres. Dongiovanni, Est. Blanda

Sulla sussistenza del diritto all’accesso degli atti d’accertamento dell’Agenzia dell’Entrate anche in caso di avvenuto decorso dei termini per l’impugnazione degli stessi

1. Imposte e tasse-  Agenzia Entrate – Procedimento amministrativo – Accesso agli atti – Condizioni – Superamento dei termini per l’impugnazione – Irrilevanza  

Sussiste l’interesse concreto ed attuale all’accesso agli atti di accertamento delle’Agenzia delle Entrate anche qualora siano già decorsi i termini per l’impugnazione giurisdizionale degli atti oggetto di richiesta d’accesso. Infatti la valutazione, da parte dell’amministrazione, circa la sussistenza di un interesse concreto, diretto e attuale all’accesso (che costituisce altresì requisito di ammissibilità della relativa azione) è limitata al solo giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo bisogno di conoscenza in capo a chi richiede i documenti, purché esso non sia preordinato ad un controllo generalizzato ed indiscriminato sull’azione amministrativa, espressamente vietato dall’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990. La legittimazione all’accesso ai documenti amministrativi deve, quindi, ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che i provvedimenti che si chiede di visionare abbiano prodotto o siano idonei a determinare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti. Pertanto il diritto di accesso può essere esercitato anche indipendentemente dall’esistenza di una lesione immediata della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere o a partecipare alla formazione di quelli successivi. Ne consegue che la richiesta di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione può essere proposta anche sulla base di un interesse di contenuto tale da non legittimare la proposizione del ricorso giurisdizionale.
 
 

N. 12977/2015 REG.PROV.COLL.

N. 10642/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 10642 del 2015, proposto da: 
Federico Tedeschini, rappresentato e difeso dall’avv. Gianmaria Covino, con domicilio eletto in Roma, largo Messico, 7; 

contro

l’Agenzia delle Entrate, in persona del direttore in carica, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti di

Giancarlo Di Fonzo; 

per l’annullamento

del diniego di accesso, comunicato con la nota dell’Agenzia delle Entrate —Direzione Provinciale I di Roma — Ufficio Controlli, prot. n. 106701/2015 del 29 luglio 2015, successivamente pervenuta in data 3 agosto 2015, in relazione all’istanza di accesso consegnata all’Agenzia delle Entrate il 22 luglio 2015 con prot. n. 0100548;

e per l’accertamento

del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione afferente alla carriera del Dott. Giancarlo Di Fonzo dipendente dell’Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale I di Roma — ufficio Controlli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, in data 29 maggio 2015, ha ricevuto l’avviso di accertamento n. TK3016401286/2015 dell’Agenzia delle Entrate per l’anno 2010, sottoscritto dal Dott. Giancarlo Di Fonzo.

L’istante, pertanto, ha presentato istanza di accesso agli atti alla medesima amministrazione al fine di conoscere se il Dott. Giancarlo Di Fonzo, dipendente dell’Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale I di Roma, che ha sottoscritto l’avviso di accertamento fosse “incaricato di funzioni dirigenziali” o rivestisse la qualifica di “Dirigente”.

Lo stesso Dott. Di Fonzo, con la nota prot. n. 106701/2015 del 29 luglio 2015, ha negato l’accesso sul presupposto che l’istante non avrebbe un interesse diretto, attuale e concreto all’accesso perché la richiesta farebbe riferimento ad atti non impugnati entro il termine di decadenza o impugnati senza dedurre un vizio riconducibile alla legittima investitura del sottoscrittore o comunque a giudizi ormai definiti; che la richiesta di accesso farebbe riferimento alla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 37/2015, secondo cui la funzionalità delle Agenzie non è condizionata dalla validità degli incarichi dirigenziali previsti dalla disposizione censurata e che, infine, l’istanza di accesso si riferirebbe a documenti già noti, in quanto già notificati al destinatario degli stessi, per cui la richiesta avrebbe fini dilatori.

Avverso tale diniego ha, quindi, proposto ricorso l’interessato deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione di legge; violazione e falsa applicazione dell’art. 6-bis della Legge n. 241 del 1990 e s.m.i., dell’art. 7, comma 1, del d.p.r. 62/2013 e delle indicazioni contenute nell’Allegato 1 del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA). Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa. Violazione e falsa applicazione dell’ari 6 della CEDU sotto il profilo del giusto procedimento. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, manifesta ingiustizia, sviamento dall’interesse pubblico e dalla funzione tipica dell’azione amministrativa

Il diniego è stato adottato e sottoscritto dal Dott. Giancarlo Di Fonzo, dipendente dell’Agenzia delle Entrate interessato alla richiesta di accesso agli atti di cui si controverte, in violazione delle norme in rubrica.

Atteso il conflitto di interessi del Dott. Di Fonzo, egli si sarebbe dovuto astenere dalla rispondere alla richiesta di accesso;

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 22, 23 e 24 della Legge n. 241 del 1990 e s.m.i. Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione e dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della CEDU sotto il profilo del giusto procedimento. Eccesso di potere per carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione, sviamento di potere, travisamento dei fatti e manifesta ingiustizia.

La motivazione del diniego sarebbe insufficiente, illogica e contraddittoria in quanto la richiesta di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione può essere proposta anche sulla base di un interesse di contenuto, tale da non legittimare la proposizione del ricorso giurisdizionale, pertanto l’interesse a chiedere l’ostensione di documenti è autonomo rispetto a quelli che conducono, eventualmente, l’interessato, ad agire in giudizio per la tutela di determinate posizioni giuridiche.

La circostanza, quindi, che il ricorrente sarebbe decaduto dall’eventuale impugnazione non rileverebbe ai fini dell’interesse dell’istante all’accesso agli atti in questione.

Gli atti richiesti dal ricorrente non sarebbero già stati trasmessi allo stesso, in quanto egli avrebbe ricevuto dall’Agenzia delle Entrate solo l’avviso di accertamento, dal quale non si evincerebbe la posizione funzionale e la carriera del firmatario.

L’Agenzia delle Entrate si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

Alla camera di consiglio del 4 novembre 2015, dopo ampia discussione tra le parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

In via preliminare occorre dare atto che nel corso della discussione la difesa dell’Agenzia delle Entrate ha rinunciato alla eccezione di inammissibilità del ricorso per vizio della notifica in quanto (secondo l’amministrazione) eseguita presso l’ufficio della Direzione Provinciale di Roma 1, invece che presso il domicilio del controinteressato.

Il ricorso è fondato e merita di essere accolto.

Con istanza trasmessa all’agenzia delle entrate il ricorrente ha chiesto di accedere agli atti riguardanti la carriera del Dott. Giancarlo Di Fonzo, dipendente dell’Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale I di Roma, che ha sottoscritto l’avviso di accertamento indirizzato al ricorrente.

L’Agenzia delle Entrate con nota sottoscritta dallo stesso dott. Di Fonzo ha negato l’accesso con la seguente motivazione:

1) “Nella richiesta in oggetto viene fatto riferimento ad atti non impugnati entro il termine di decadenza o con giudizi ormai definiti o impugnati senza dedurre un vizio riconducibile alla legittima investitura del responsabile del provvedimento.

Ad avviso dell’Avvocatura Generale dello Stato, per tali atti non può porsi un problema di validità, perché, data la natura del processo tributario. si rendono definitivi tutti gli aspetti non contestati nel termine di 60 giorni dalla notifica dell’atto, introducendo il ricorso davanti alla Commissione Tributaria Provinciale.

Dunque, per la richiesta di accesso non esiste un correlato interesse diretto, attuale e concreto. richiesto dalla norma e ritenuto ineliminabile anche da un sentenza recente del Consiglio di Stato (sez. V. sentenza n. 556 del 5 febbraio 2014)”;

2) “la richiesta di accesso riguarda, inoltre, l’indicazione del responsabile del procedimento, facendo anche espresso riferimento alla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 37/2015.

Inoltre, nella sentenza citata, la Corte ha chiarito che “considerando le regole organizzative interne dell’Agenzia delle Entrate e la possibilità di ricorrere all’istituto della delega, anche a funzionari, per l’adozione di atti a competenza dirigenziale — come affermato dalla giurisprudenza tributaria di legittimità sulla provenienza dell’atto dall’ufficio e sulla sua idoneità ad esprimerne all’esterno la volontà (ex plurimis, Corte di cassazione. sezione tributaria civile, sentenze 9 gennaio 2014, n. 220; 10 luglio 2013, n. 17044; 10 agosto 2010. n. 18515; sezione sesta civile — T, 11 ottobre 25012. n. 17400) — la funzionalità delle Agenzie non è condizionata dalla validità degli incarichi dirigenziali previsti dalla disposizione censurata”.

(…)

Anche nel caso in cui il titolare alla sottoscrizione degli atti fosse un incaricato di funzioni dirigenziali, è ormai consolidato il principio secondo cui la dichiarazione di incostituzionalità di una disposizione legislativa che autorizza l’incarico si estende ai soli rapporti giuridici ancora pendenti. Pertanto, una eventuale richiesta di annullamento degli atti poteva essere richiesta soltanto in sede di impugnazione (60 giorni dalla notifica dell’atto impugnabile) e facendo espresso riferimento, tra i motivi del ricorso, all’illegittimità della sottoscrizione.

Quindi, non potendo essere mossa alcuna contestazione circa la validità degli atti richiamati, deve ritenersi carente il requisito della correlazione con un interesse diretto, attuale e concreto…”;

3) (…)

“In questo caso, tuttavia, la richiesta di accesso, proviene direttamente dal destinatario dell’ atto e si riferisce, quindi, a documenti già noti, in quanto già notificati e/o trasmessi al destinatario degli effetti giuridici degli stessi. Pertanto. la richiesta di accedere a tali atti, non è diretta in alcun modo a realizzare il principio di trasparenza, configurandosi, piuttosto. come strumento diretto a realizzare meri fini dilatori.”

In relazione alle esposte ragioni del diniego si osserva che, secondo un ormai costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, la richiesta di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione può essere proposta anche sulla base di un interesse di contenuto tale da non legittimare la proposizione del ricorso giurisdizionale, dovendosi ribadire l’autonomia dell’interesse a chiedere l’ostensione di determinati documenti rispetto a quello che conduce, eventualmente, l’interessato, ad agire in giudizio per la tutela di determinate posizioni giuridiche.

La valutazione, da parte dell’amministrazione, circa la sussistenza di un interesse concreto, diretto e attuale all’accesso (che costituisce altresì requisito di ammissibilità della relativa azione) è limitata al solo giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo bisogno di conoscenza in capo a chi richiede i documenti, purché esso non sia preordinato ad un controllo generalizzato ed indiscriminato sull’azione amministrativa, espressamente vietato dall’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990 (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 30 agosto 2013, n. 4321 e 12 febbraio 2013, n. 793).

La legittimazione all’accesso ai documenti amministrativi deve, quindi, ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che i provvedimenti che si chiede di visionare abbiano prodotto o siano idonei a determinare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti. Pertanto il diritto di accesso può essere esercitato anche indipendentemente dall’esistenza di una lesione immediata della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere o a partecipare alla formazione di quelli successivi.

Nel caso in esame sussiste un interesse concreto e attuale all’accesso in capo al richiedente e non può nemmeno affermarsi che l’istanza in questione sia preordinata ad un controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione; ciò in quanto il ricorrente, mediante l’esame della documentazione richiesta, si propone di verificare la correttezza del procedimento che ha condotto all’adozione dell’avviso di accertamento che rientra appieno nella nozione di “situazione giuridicamente tutelata” ai fini dell’accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990.

In senso contrario non vale l’eccezione dell’amministrazione secondo cui sarebbe ormai decorso del termine per impugnare gli atti di accertamento tributario innanzi alla competente Commissione Tributaria (punto 1 del diniego), atteso che l’interessato ha prospettato la possibilità che tali atti possano essere considerati nulli per mancata sottoscrizione da parte del dirigente, in virtù di quanto statuito dalla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 37/2015, che ha dichiarato l’illegittimità delle disposizioni che consentivano alle Agenzie fiscali di attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari.

Né rileva ai fini del diniego di accesso agli atti l’esistenza di un “atto di delega di firma del Direttore provinciale” (punto 2 della nota impugnata), in quanto deve comunque ritenersi sussistente un interesse del ricorrente a conoscere “il titolo in base al quale il sottoscrittore ha firmato” l’avviso di accertamento, al fine di verificare se lo stesso funzionario abbia agito quale “incaricato di funzioni dirigenziali” o in virtù della qualifica di “dirigente” conseguita a seguito di concorso pubblico.

Infine, quanto al punto 3 della motivazione del diniego di accesso, si osserva che l’istante chiede di prendere visione di documenti diversi rispetto a quelli già comunicati o notificati, dai quali non è possibile evincere la posizione funzionale e la qualifica del sottoscrittore dell’avviso di accertamento. Invero, da quest’ultimo si evince soltanto che il funzionario ha sottoscritto l’atto su delega del Direttore provinciale, senza alcuna ulteriore indicazione, per cui il diniego di accesso non può essere giustificato nemmeno da quanto espresso al menzionato punto 3 della nota impugnata.

Per le considerazioni che precedono, sussiste il diritto del ricorrente a prendere visione, anche mediante estrazione di copia, della documentazione richiesta con l’istanza del 3 luglio 2015.

L’estrazione di copia, da esercitarsi entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla notifica se antecedente, è subordinata al rimborso dei costi di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo.

Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto ordina all’Agenzia delle Entrate di rilasciare al ricorrente nel termine di cui in parte motiva, mediante estrazione di copia, la documentazione indicata nella istanza di accesso trasmessa all’Agenzia delle Entrate —Direzione Provinciale I di Roma — Ufficio Controlli, in data 3.7.2015.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente, che liquida in € 1000,00 (mille/00), comprensivi di IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Daniele Dongiovanni, Presidente FF

Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore

Achille Sinatra, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/11/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 16/11/2015 n.12977 proviene da Giustamm.

Pres. Torsello, est. Gaviano

sulla riforma della sentenza TAR Puglia, Lecce n. 1870/2002 di reiezione del ricorso proposto per il risarcimento dei danni subiti a causa del mancato tempestivo rilascio di una concessione edilizia

1. Edilizia ed Urbanistica – Mancato tempestivo rilascio di una sanatoria edilizia – Sentenza non definitiva che accerta l’an del risarcimento – Passata in giudicato – Successiva eccezione della P.A. avente ad oggetto l’inidonea prova del danno subito – Inammissibilità.

2. Edilizia ed Urbanistica – Mancato tempestivo rilascio di una sanatoria edilizia – Risarcimento danni – Eccezione – Mancata ultimazione dell’immobile – Infondata – Ragioni – La mancata ultimazione non esclude il maggior costo derivante dall’illecito ritardo nel rilascio della sanatoria.

3. Edilizia ed Urbanistica – Mancato tempestivo rilascio di una sanatoria edilizia – Risarcimento danni – Quantum risarcibile a titolo di danno emergente – Deve essere commisurato alla dimensione dell’immobile oggetto della pratica edilizia – Conseguenze – Irrilevanza della maggiore consistenza dell’immobile.

4. Edilizia ed Urbanistica – Mancato tempestivo rilascio di una sanatoria edilizia – Risarcimento danni – Quantum risarcibile a titolo di lucro cessante – Inutilizzo di un’altra parte dell’immobile ulteriore a quella oggetto del condono – Inutilizzo imputabile al privato – Conseguenze – Riduzione del quantum risarcibile.
 

1.  Nel caso in cui il G.A. accerti, con sentenza non definitiva passata in giudicato, il diritto di una società immobiliare ad ottenere dalla P.A., il risarcimento dei danni per il mancato tempestivo rilascio di una sanatoria edilizia, disponendo incombenti istruttori per la determinazione del quantum risarcibile, deve ritenersi inammissibile la successiva eccezione dell’Amministrazione resistente volta a contestare la sussistenza di un’idonea prova del danno subito.
 
2. Il completamento di un edificio che sia stato in precedenza realizzato al rustico costituisce, secondo criteri di razionalità economica e alla luce dell’id quod plerumque accidit, un epilogo del tutto naturale, secondo un giudizio di ragionevole prevedibilità ex ante, del fatto della primitiva costruzione. Sicchè la maggiore onerosità dei lavori di completamento del fabbricato cagionata dal ritardato rilascio della relativa concessione in sanatoria si manifesta, comunque, come un danno che colpisce il patrimonio dell’avente diritto, indipendentemente dal momento in cui la detta opera di completamento venga in concreto effettivamente eseguita: per l’effetto, deve ritenersi infondata l’eccezione dell’Amministrazione volta a censurare la mancata ultimazione dell’immobile e l’insussistenza di alcun “maggior costo” a carico del privato.
 
3. Il risarcimento dei danni dovuti dalla P.A. per il ritardo nella definizione di una pratica di condono edilizio deve essere quantificato in relazione alla consistenza immobiliare che aveva specificatamente formato oggetto di condono, applicando i valori unitari individuati dal consulente d’ufficio all’effettiva superficie determinata nella pratica edilizia (Nella specie, a fronte di un immobile di oltre 1.000 mq, la domanda di condono aveva interessato una superficie di soli 770 mq).
 
4. Nel calcolo dei danni dovuti dalla P.A. per il ritardo nella definizione di una pratica di condono edilizio, il quantum risarcibile a titolo di lucro cessante deve essere ridotto nell’ipotesi in cui la pratica di condono aveva ad oggetto una superficie edilizia minore della reale consistenza dell’immobile e nell’ipotesi in cui dalla CTU non risulti alcun ostacolo oggettivo idoneo ad impedire al privato una utilizzazione anche parziale del bene, tramite l’impiego dell’ordinaria diligenza, dovendo applicarsi il principio per cui, qualora il privato abbia avuto la possibilità di interrompere mediante un contegno positivo, la serie di conseguenze dannose ascrivibile all’autore dell’evento dannoso, a norma dell’art. 1227 c.c., tale circostanza può comportare una ripartizione finale delle conseguenze economiche dell’illecito diversa da quella che verrebbe suggerita dal ricorso a una valutazione di stretta causalità giuridica, riconoscendo al danneggiato la sola differenza tra il complessivo ammontare del danno effettivamente subito e quella porzione di esso che poteva essere evitato mediante la diligenza del buon padre di famiglia. (1)
 
(1) Cfr. Cass. Civ. Sez. II, 24/4/2007 n. 9864

 
N. 05217/2015REG.PROV.COLL.
N. 10817/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10817 del 2002, proposto dalla Vittoria Immobiliare s.r.l., già Società Vittoria a r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Gabriella Abiuso, con domicilio eletto presso la medesima in Roma, Via Felice Grossi Grondi 62; 
contro
Comune di Galatone, rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Marcuccio, con domicilio eletto presso lo stesso avvocato in Roma, Via Luigi Boccherini 3; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – Sezione di Lecce, Sez. I, n. 1870/2002, resa tra le parti, di reiezione del ricorso proposto dalla suddetta società per il risarcimento del danno subìto a causa del mancato tempestivo rilascio di una concessione edilizia in sanatoria da parte del Comune di Galatone.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste, in particolare, la sentenza non definitiva n. 63 del 13 gennaio 2014 e l’ordinanza n. 64 del 13 gennaio 2014 emesse dalla Sezione;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2015 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Gabriella Abiuso e Marcello Marcuccio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 La Vittoria s.r.l. aveva presentato in data 26.3.1986 una domanda di condono edilizio con riguardo a opere abusive realizzate in un complesso immobiliare nel Comune di Galatone.
Il successivo 26.7.1995 la società aveva indi formulato un’espressa richiesta al Comune di rilascio della correlativa concessione in sanatoria, allegando l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sulla propria istanza pregressa.
Il provvedimento formale di concessione in sanatoria veniva però rilasciato dall’Amministrazione solo il successivo 22.3.2000.
2 Da qui il ricorso della società al T.A.R. per la Puglia per ottenere il risarcimento del danno subìto a causa del mancato tempestivo rilascio di detta concessione da parte del Comune, ricorso con il quale si lamentava come l’immobile, nelle more, fosse rimasto inagibile ed escluso da ogni possibilità di utilizzazione economica, essendo stata impedita l’ultimazione dei relativi lavori e la sua immissione sul mercato.
3 Il ricorso veniva respinto dal Tribunale adìto con sentenza n. 1870/2002, avverso la quale la società proponeva il presente appello alla Sezione.
All’appello resisteva il Comune di Galatone.
4 La Sezione con sentenza non definitiva n. 63 del 13 gennaio 2014 accoglieva l’appello sotto il profilo dell’accertamento della fondatezza della pretesa della società di vedersi risarcire dal Comune per l’inerzia da questo tenuta sull’istanza di sanatoria, mentre disponeva incombenti istruttori ai fini della determinazione dell’ammontare risarcitorio dovuto.
Posta la premessa che il riconoscimento della risarcibilità non poteva avere decorrenza anteriore alla data del 26.7.1995, quando la società aveva formulato un’espressa domanda di rilascio della concessione in sanatoria deducendo la formazione del silenzio-assenso, la Sezione accertava, nell’occasione, tanto l’ingiustizia del danno patito dall’appellante quanto la colpa dell’Amministrazione, oltre che l’avvenuto adempimento da parte della società del proprio onere di allegazione e prova ai fini della determinazione del pregiudizio patrimoniale subìto.
La Sezione reputava sussistente la responsabilità del Comune per i danni derivati all’appellante a titolo di danno emergente e di lucro cessante dall’inerzia tenuta sull’istanza di sanatoria di cui trattasi, e riteneva, pertanto, doversi riconoscere alla società il risarcimento del pregiudizio patito per effetto del relativo, protratto silenzio. Tanto a partire dall’epoca in cui l’Amministrazione avrebbe potuto determinarsi, a seguito dell’istanza di parte basata sulla formazione del silenzio-assenso, e fino all’esplicito accoglimento dell’istanza medesima, ossia in definitiva a decorrere dal mese di agosto del 1995 e fino al marzo del 2000.
Veniva precisato, infine, che sull’ammontare liquidato a titolo di risarcimento si sarebbero dovuti calcolare, “oltre alla rivalutazione monetaria su tale somma dal dì del dovuto fino alla data di deposito della definitiva sentenza, gli interessi legali, questi ultimi computati a decorrere dalla data di deposito della presente decisione e fino all’effettivo soddisfo.”
5 Con separata ordinanza n. 64 del 13 gennaio 2014 veniva disposta una consulenza tecnica d’ufficio tesa ad accertare, nel contraddittorio delle parti e sulla base della complessiva documentazione acquisita o acquisibile dal consulente, quanto dovuto a titolo di risarcimento alla parte appellante.
I quesiti posti al CTU venivano formulati nei termini seguenti:
1° quesito:
“Accerti il C.T.U. se e in che misura, a seguito ed a causa della inerzia del Comune di Galatone nel rilasciare la concessione in sanatoria di cui trattasi e con riferimento al periodo tra il mese di agosto 1995 (in cui il Comune poteva determinarsi sulla presentata istanza di rilascio della concessione in sanatoria per avvenuta formazione del silenzio assenso) ed il mese di marzo 2000 (il cui detta concessione è stata effettivamente rilasciata), siano maturate maggiorazioni dei costi necessari per la ultimazione della parte di immobile oggetto di sanatoria edilizia in maniera da renderlo utilizzabile per le sue normali destinazioni, secondo i prezziari delle opere edili ed impiantistiche vigenti nella zona”.
2° quesito:
“Accerti inoltre il C.T.U. se la realizzazione delle opere di ultimazione delle parti dell’immobile oggetto di sanatoria fosse indispensabile ai fini di una normale completa utilizzazione dello stesso e, in caso negativo, individui con precisione le parti di edificio oggetto di sanatoria e le parti non oggetto di sanatoria autonomamente utilizzabili in relazione alla destinazione edilizia dell’edificio”.
3° quesito:
“Accerti ancora il C.T.U., con riferimento al lasso temporale intercorrente tra dette date, la entità del reddito che la società appellante avrebbe potuto trarre dalla utilizzazione completa dell’immobile, in caso di risposta positiva al precedente quesito, o, nella ipotesi di risposta negativa ad esso, solo delle parti di edificio oggetto di sanatoria, mediante locazione o altro impiego compatibile con le sue caratteristiche, secondo i prezzi all’epoca correnti nella zona e detratti i costi per normali manutenzioni”.
4° quesito:
“Accerti in conclusione il C.T.U. le somme complessive dovute alla società appellante a titolo di risarcimento danni per i titoli di danno emergente e lucro cessante sopra indicati”
6 La Sezione con successiva ordinanza del 10 giugno 2014, inoltre:
– dichiarava allo stato inammissibile la costituzione in giudizio dell’avvocato Pantaleo Ernesto Bacile tesa alla sua surrogazione nel diritto al risarcimento vantato dalla società;
– respingeva la richiesta del Comune del 27 febbraio 2014 di revoca dell’ordinanza n. 64/2013 ammissiva del mezzo istruttorio;
– confermava la consulenza tecnica d’ufficio già disposta.
In seguito, dopo due proroghe del termine assegnato al CTU per il compimento della sua relazione finale, quest’ultima veniva depositata.
La difesa comunale con successiva memoria riprendeva e integrava le deduzioni già esposte in occasione della propria richiesta del 27 febbraio 2014 di revoca dell’ordinanza n. 64 ammissiva della CTU, insistendo per la richiesta revoca e, comunque, per il rigetto della domanda risarcitoria.
La causa perveniva infine all’odierna udienza pubblica, al cui esito è stata trattenuta in decisione.
7a La Sezione deve dare preliminarmente atto che, dopo l’ordinanza del 10 giugno 2014 con la quale è stata dichiarata, “allo stato, inammissibile la costituzione in giudizio dell’avvocato Pantaleo Ernesto Bacile al fine di surrogarsi nel diritto al risarcimento del danno vantato dalla Vittoria Immobiliare s.r.l..”, e tanto sulla motivazione che il decreto ingiuntivo posto a fondamento di tale iniziativa era stato gravato di opposizione (con la conseguente carenza del presupposto della certezza del credito a salvaguardia del quale il professionista agiva), il medesimo legale, che non ha mai mosso contestazioni avverso tale conclusione, non ha nemmeno fatto più deduzioni o allegazioni di sorta in giudizio.
La Sezione non può, quindi, che confermare la statuizione dell’inammissibilità della costituzione in giudizio in via surrogatoria del suddetto legale.
7b Altra notazione preliminare attiene alla comunicazione indirizzata dal Comune alla società con atto del 4 giugno 2015, concernente l’avvio di un procedimento finalizzato all’annullamento in autotutela della concessione in sanatoria del 22.3.2000. Tale comunicazione era motivata con riferimento alla circostanza che il condono edilizio era risultato effettuato per una superficie notevolmente inferiore alla reale consistenza dell’opera abusiva.
Alla Sezione non consta, alla stregua delle risultanze disponibili, che il procedimento in autotutela così promosso sia stato in alcun modo definito. Si vedrà tuttavia più avanti (paragr. 10a e segg.) come la constatazione che ha indotto l’Amministrazione al suo avvio non possa restare priva di conseguenze ai fini del presente giudizio.
8a Tutto ciò premesso, occorre avere subito riguardo all’insistita obiezione del Comune, ripresa da varie angolazioni anche nella sua memoria conclusiva, secondo la quale l’appellante non avrebbe fornito, a sostegno della propria pretesa, i necessari elementi di prova del danno patito e della sua entità.
In proposito il Collegio non può che prendere atto che sul punto esiste già una statuizione definitiva, dal momento che con la precedente sentenza parziale n. 63/2014, che non risulta essere stata impugnata, la relativa eccezione comunale che non fosse stata fornita idonea prova del danno è già stata disattesa (cfr. il paragr. 7.5 della sentenza), e che proprio sul presupposto costituito da questa specifica decisione è stato disposto un mezzo istruttorio inteso alla quantificazione del risarcimento di spettanza della società.
La sentenza parziale, invero, recita quanto segue.
“Quanto alla determinazione del concreto pregiudizio patrimoniale subito in relazione al non tempestivo completamento dei lavori e alla mancata vendita o locazione dell’immobile in questione, in conseguenza del “tardivo” conseguimento della relativa concessione, va rilevato che, in tema di risarcimento del danno, incombe sul richiedente l’onere di provare la sussistenza di tutti i requisiti per il conseguimento del bene della vita (mancando i quali, non può dirsi sussistere l’obbligo amministrativo di consentirne il raggiungimento), quindi anche di detto elemento costitutivo della domanda.
In proposito vanno richiamati ulteriori principi giurisprudenziali, in forza dei quali, stante il potere del giudicante di fornire all’Amministrazione i soli criteri per la liquidazione, è sufficiente anche al privato indicare analoghi criteri, purché ragionevolmente precisi e definiti, non incombendogli necessariamente l’onere di una esatta quantificazione del danno risarcibile.
Nel caso di specie la società ricorrente ha richiamato il pregiudizio derivante dalla perdita di utilità conseguente ai maggiori costi sostenuti per l’ultimazione dell’immobile nonché quello conseguentealla mancata utilizzazione dell’immobile de quo e inoltre, sotto il profilo probatorio, ha depositato in primo grado perizia dell’ing. Castellani recante quantificazione dei danni dei quali è stato chiesto il ristoro.
Il Collegio ritiene che l’impostazione di parte ricorrente sia da condividere e che pertanto vada accolta anche la proposta istanza istruttoria, sicché può procedersi ad acquisire una consulenza tecnica di ufficio finalizzata all’esatta liquidazione del danno sulla base di detti criteri.”
Stante, quindi, l’esistenza di una decisione già emessa sul punto e reiettiva dell’eccezione, oltre che ormai passata in giudicato, non può che risultare inammissibile la riproposizione della stessa eccezione, ancorché con l’accorgimento di appuntarla formalmente, stavolta, sul testo dei quesiti rivolti al CTU, quale definito dall’ordinanza n. 64/2014.
8b Vale inoltre sottolineare che con la stessa sentenza parziale la Sezione ha già favorevolmente apprezzato altresì :
– l’ascrivibilità al comportamento dell’Amministrazione, e non alla mera volontà del privato, dell’esclusione della possibilità di utilizzazione economica dell’immobile in discorso;
– l’astratta risarcibilità, a favore della società, tanto dei maggiori costi correlati al compimento delle opere di ultimazione dell’immobile, quanto delle utilità non potute conseguire per la mancata utilizzazione medio temporedel medesimo
9a Altra obiezione del Comune è quella che l’immobile in concreto non è mai stato ultimato, né per esso è stata chiesta l’agibilità. Donde la conseguenza che alcun costo la società ha ancora sostenuto per l’ultimazione del suo fabbricato, e pertanto neppure alcun “maggior costo” suscettibile di valorizzazione alla stregua di un danno risarcibile.
9b La Sezione deve però osservare che questa obiezione, per quanto basata su un dato di fatto esatto, non permette di escludere l’esistenza di un danno risarcibile sotto il profilo in disamina.
Il completamento di un edificio che sia stato in precedenza realizzato al rustico costituisce, secondo criteri di razionalità economica e alla luce dell’ id quod plerumque accidit, un’epilogo del tutto naturale, secondo un giudizio di ragionevole prevedibilità ex ante, del fatto della primitiva costruzione. Sicché la maggiore onerosità dei lavori di completamento del fabbricato cagionata dal ritardato rilascio della relativa concessione in sanatoria si manifesta comunque come un danno che colpisce il patrimonio dell’avente diritto, indipendentemente dal momento in cui la detta opera di completamento venga in concreto effettivamente eseguita.
Quale che sia, infatti, il momento in cui saranno svolti i relativi lavori, essi si renderanno comunque più onerosi, a carico della proprietà, a causa dell’illecito ritardo nel rilascio della sanatoria, illecito che nella fattispecie la Sezione ha già accertato. E tale loro maggiore onerosità integra una componente di danno che, configurandosi come una conseguenza immediata e diretta dell’illecito, ai sensi dell’art. 1223 cod. civ. (cui l’art. 2056 rinvia), entra nel perimetro del risarcimento del danno dovuto all’appellante.
10a La difesa dell’Amministrazione sulla scia delle deduzioni del proprio consulente di parte ha fatto inoltre notare che, come emerso anche nella consulenza tecnica d’ufficio (pagg. 7-8 della relativa relazione), la pratica di sanatoria edilizia è stata presentata dalla società a tempo debito solo per una parte, pari a mq 770,23, della superficie delle opere abusive realmente riscontrate (la cui consistenza ammonta a mq 1254, come accertato dall’UTE sin dal 1976); e che solo per la superficie oggetto di richiesta di condono, ossia mq. 770,23, la società ha fatto luogo alla corresponsione della relativa oblazione.
Né, d’altra parte, l’oggetto della domanda di sanatoria fissato nel 1986, nei termini di legge, avrebbe potuto essere sostanzialmente modificato mediante il fatto del mero deposito agli atti del Comune, quattro anni dopo la pratica di condono, della perizia giurata del 5 maggio 1990 indicante una superficie dell’abuso notevolmente maggiore (mq 1108,20), per quanto ancora inferiore al reale.
10b Orbene, la Sezione ritiene che il punto così emerso, che trova univoca evidenza nelle risultanze disponibili e non ha formato oggetto di contestazione da parte della società, meriti di rivestire rilievo ai fini della quantificazione del risarcimento di pertinenza dell’appellante.
10c Ai limitati fini della presente causa risarcitoria non è necessario stabilire se il provvedimento concessorio rilasciato il 22.3.2000 abbia fedelmente modellato la propria portata su quella della pratica di condono edilizio, nella quale la superficie dell’abuso era stata individuata e definita in mq 770,23, o se invece ad esso debba ricollegarsi un effetto di sanatoria comunque integrale dell’abuso commesso (mq 1254).
Il presente giudizio verte, infatti, unicamente sull’obbligo risarcitorio ascrivibile all’Amministrazione per aver ritardato la definizione della pratica di condono di cui si è detto (onde la questione che precede potrebbe costituire, al più, materia di un accertamento incidenter tantum, ma non in via principale).
Segnatamente, in questa sede rimane da stabilire soltanto “quanto dovuto a titolo di risarcimento dei danni derivati alla appellante dall’inerzia tenuta sulla istanza di concessione in sanatoria di cui trattasi” (v. in termini il dispositivo della sentenza parziale n. 63).
10d Ciò posto, poiché risulta per tabulas che la predetta pratica di condono edilizio era stata presentata per una consistenza abusiva limitata a mq 770,23, e l’illecita inerzia imputata all’Amministrazione riguarda la ritardata definizione proprio di tale procedimento, già da questo emerge come nella presente sede di quantificazione del danno campeggino i pregiudizi ricollegabili alla sola consistenza immobiliare che aveva specificamente formato oggetto di condono.
11 La Sezione, invero, pur ritenendo condivisibile, e pertanto utilizzabile ai fini decisori, l’impianto complessivo della CTU acquisita (anche nella parte in cui essa in varia forma disattende le residue osservazioni, più marcatamente tecniche, espresse dal consulente dell’Amministrazione in tema di destinazione d’uso del fabbricato, voci riflettenti infissi e intonacatura già in sito, valore locativo delle unità destinate a magazzino-deposito), ritiene che le risultanze offerte dalla consulenza d’ufficio ai fini della quantificazione del risarcimento debbano essere considerevolmente ridotte.
Le stime elaborate dal CTU, che hanno riguardato maggiori consistenze dell’immobile, dovranno infatti essere proporzionalmente ribassate, occorrendo applicare i valori unitari pur individuati dal consulente d’ufficio all’effettiva superficie, sensibilmente inferiore, per la quale la domanda di sanatoria è stata realmente presentata (mq 770,23).
11a Questo criterio de plano s’impone per la quantificazione del danno emergente, che era stato già individuato dalla Sezione in occasione dell’ordinanza n. 64/2014 mediante riferimento alle maggiorazioni eventualmente maturate sui “costi necessari per la ultimazione della parte di immobile oggetto di sanatoria edilizia in maniera da renderlo utilizzabile” (1° quesito al CTU).
Ai fini del danno emergente occorrerà perciò solo tener conto dell’inferiore consistenza dell’abuso che ha formato effettivo oggetto di sanatoria.
11b Lo stesso criterio limitativo del danno risarcibile deve tuttavia essere seguito anche per la determinazione del lucro cessante riconoscibile alla società.
A questo proposito il Collegio ha ben presente, naturalmente, che nell’ambito dei quesiti sottoposti al CTU era compreso quello di accertare “…se la realizzazione delle opere di ultimazione delle parti dell’immobile oggetto di sanatoria fosse indispensabile ai fini di una normale completa utilizzazione dello stesso”, e, in caso negativo, era chiesto di individuare “le parti di edificio oggetto di sanatoria e le parti non oggetto di sanatoria autonomamente utilizzabili in relazione alla destinazione edilizia dell’edificio”.
Nondimeno, in questa definitiva sede decisoria la Sezione reputa conclusivamente che anche il lucro cessante debba essere circoscritto entro i limiti della superficie immobiliare che aveva formato specifico oggetto di condono edilizio. Ciò per le seguenti ragioni.
11c In primo luogo, vale ribadire l’osservazione già espressa con la precedente sentenza parziale per cui “anche alla quantificazione del danno in caso di lesione di interessi legittimi pretensivi deve trovare applicazione il criterio della mitigazione del danno di cui all’art. 1227 comma 2 c.c.; peraltro la deduzione ivi prevista non integra un’eccezione in senso stretto, sicché nel giudizio amministrativo per lesione degli interessi legittimi pretensivi la generica allegazione del Comune che nega e circoscrive i danni lamentati consente al Giudice di esaminare nella controversia risarcitoria, conformata ai principi civilistici, la questione dell’evitabilità di essi.”
Ebbene, questo richiamo, valso nella precedente occasione a circoscrivere la pretesa risarcitoria della società sul piano temporale, deve essere ora applicato anche per definire la misura del risarcimento dovuto. Ciò in relazione alla circostanza che la società era comunque tenuta a intervenire secondo correttezza, in base alla norma appena citata, nei limiti di uno sforzo da parte sua ragionevole, per contenere il danno discendente dal ritardo comunale, e segnatamente, in via di principio, per circoscriverlo almeno entro i limiti della consistenza immobiliare che formava oggetto di quella pratica di condono cui il detto ritardo amministrativo si riferiva, impiegando quindi senza indugio la consistenza rimanente del fabbricato in modo produttivo.
A questo riguardo va rilevato, difatti, che il CTU, pur affermando, nel riscontrare il secondo quesito, che “la realizzazione delle opere di ultimazione delle parti dell’immobile oggetto di sanatoria fosse indispensabile ai fini di una normale completa utilizzazione dell’intero stabile così come modificato dalle opere oggetto di sanatoria” (con la sola eccezione di due negozi posti a piano terra), sì da pervenire a individuare in ben mq 2548,65 la parte dell’immobile in tesi utilizzabile per il calcolo del lucro cessante (pagg. 28-29 della relazione), non ha però delineato alcun oggettivo ostacolo, per una utilizzazione parziale del bene, che non fosse superabile dalla società con un impiego di ordinaria diligenza, e mediante un impegno economico da parte sua pur sempre esigibile, dato il cospicuo valore totale dell’investimento che occorreva mettere a frutto, e tenuto conto che si trattava di ovviare alla sola limitata carenza, nell’immediato, di “altroaccesso utile o soddisfacente” ai piani superiori (la giurisprudenza esclude dall’ambito dell’ordinaria diligenza ex art. 1227 cit. le sole attività che siano gravose o eccezionali, o tali da comportare notevoli rischi o rilevanti sacrifici: Cass. Civ., sez. III, 11 febbraio 2005, n. 2855; sez. I, 17/05/2006, n. 11498: estremi che però nel caso concreto non si rinvengono).
A questo proposito non guasta aggiungere che l’intervento abusivo in discorso aveva avuto natura essenzialmente ampliativa della presistenza, ed era consistito, in estrema sintesi (pagg. 12-13 della relazione): nella realizzazione di un secondo piano di costruzione interamente abusivo; nella copertura, al piano terra, di un patio e di un adiacente portico; nell’esecuzione di uno sbancamento al piano scantinato. Né va trascurato il fatto che la stessa valutazione del CTU circa l’indispensabilità delle opere di ultimazione delle parti di immobile oggetto di sanatoria era riferita alla normale completa utilizzazione dell’intero stabile “così come modificato dalle opere oggetto di sanatoria”, “e non, invece, per lo stabile così come approvato con parere favorevole dalla Commissione Edilizia del 4/4/1975”.
11d Nella fattispecie deve trovare applicazione, pertanto, il principio per cui, qualora il danneggiato abbia avuto la possibilità di interrompere, mediante un diligente contegno positivo, la serie di conseguenze dannose ascrivibile all’autore dell’evento dannoso, a norma del capoverso dell’art. 1227 c.c., tale circostanza può comportare una ripartizione finale delle conseguenze economiche dell’illecito diversa da quella che verrebbe suggerita dal ricorso a una valutazione di stretta causalità giuridica, riconoscendo al danneggiato la sola differenza tra il complessivo ammontare del danno effettivamente subito e quella porzione di esso che poteva essere evitato mediante la diligenza del buon padre di famiglia (Cass. Civ., Sez. II, 24 aprile 2007, n. 9864).
La quantificazione del lucro cessante dovrà dunque essere commisurata ai valori unitari ottenibili dalla messa sul mercato locativo -anche in questo caso- della sola consistenza che aveva formato oggetto della domanda di condono della società.
11e Come stabilito dalla sentenza parziale n. 63/2014, infine, sul totale ammontare definitivamente liquidato a titolo di risarcimento si dovranno altresì calcolare, “oltre alla rivalutazione monetaria su tale somma dal dì del dovuto fino alla data di deposito della definitiva sentenza, gli interessi legali, questi ultimi computati a decorrere dalla data di deposito della presente decisione e fino all’effettivo soddisfo.”
12 Il Comune di Galatone, in applicazione dell’art. 34, comma 4, C.P.A., attenendosi ai criteri esposti nei paragrafi precedenti dovrà, pertanto, provvedere alla determinazione dell’ammontare del risarcimento riconoscibile alla società, facendone oggetto di un’offerta da proporre all’avente diritto nel termine di gg. novanta dalla pubblicazione della presente sentenza.
In assenza di un successivo accordo tra le parti la Sezione potrà essere nuovamente adìta per ottenere la puntuale determinazione della somma dovuta.
Le spese processuali del doppio grado di giudizio vanno ascritte secondo il criterio della soccombenza a carico del Comune, e sono liquidate dal seguente dispositivo.
Quanto, infine, alle spettanze da riconoscere al CTU ing. Salvatore Panzera, da porre anch’esse a carico dell’Amministrazione, la Sezione osserva che, venendo in rilievo valutazioni di non particolare complessità tecnica, le competenze riconoscibili possono essere determinate in prossimità del minimo tabellare, e pertanto fissate nella misura di euro 6.000,00, oltre gli accessori di legge. Venendo alle relative spese vive, poiché non è stata fatta constare con il necessario rigore l’inerenza all’incarico delle trasferte a Roma corrispondenti alle fatture del 27/10/2014 e 3/3/2015 (per complessivi euro 410), la relativa rifusione viene fissata in euro 2.221,87.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), pronunciando sull’appello in epigrafe per quanto residua, fissa i criteri esposti in motivazione per la quantificazione del risarcimento dovuto alla società appellante dal Comune di Galatone, il quale in applicazione di tali criteri dovrà proporre all’avente diritto il pagamento di una coerente somma, mediante comunicazione che dovrà pervenire al privato nel termine di gg. novanta dalla pubblicazione della presente sentenza.
Condanna il Comune al rimborso alla società delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida nella misura complessiva di euro ottomila oltre gli accessori di legge.
Liquida il compenso spettante al consulente tecnico d’ufficio ing. Salvatore Panzera, ponendolo a carico del Comune, nella misura di euro 6.000,00 oltre gli accessori di legge, oltre a euro 2.221,87 di spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Mario Luigi Torsello, Presidente
Vito Poli, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore
Raffaele Prosperi, Consigliere
Sabato Guadagno, Consigliere

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DE FRANCISCIS – COSSU

In tema di rapporti tra controllo di regolarità amministrativo contabile dell’Ufficio centrale di bilancio e controllo di legittimità della Corte dei conti e di criteri per la determinazione di una voce di corrispettivo (cd. corrispettivo corse) per le società che gestiscono gli ippodromi. La Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio di bilancio, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame. E’ conforme all’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009 in relazione all’articolo 1346 c.c. il provvedimento con il quale il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali collega la determinazione di una delle voci (cd. corrispettivo “corse”) che compongono il sistema di remunerazione delle società che gestiscono gli ippodromi al volume delle scommesse che si disputeranno nel periodo di durata del contratto, pur se l’importo spettante a ciascuna società verrà quantificato a consuntivo

Con deliberazione n. SCCLEG/23/2015/PREV, in data 22 ottobre 2015, (dep. 16 novembre 2015), la Sezione centrale di controllo di legittimità ha affrontato la questione pregiudiziale relativa alla possibilità che la Corte dei conti potesse ammettere al visto un provvedimento rispetto al quale il competente Ufficio di bilancio ministeriale avesse espresso un parere negativo.

La Sezione ha ritenuto che la modifica introdotta dall’articolo 33, comma 4, dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 – secondo il quale i provvedimenti assoggettati al controllo preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, l. 20/1994 sono inviati contestualmente alla Corte dei conti e ai competenti Uffici di bilancio, affinché ciascuno svolga il controllo che l’ordinamento gli affida – non abbia fatto venir meno la pienezza della predetta funzione di controllo, attribuita dall’art. 100, comma 2, Cost., alla Corte dei conti.

Secondo il Collegio, eccettuate le ipotesi di rifiuto assoluto di visto da parte dell’Ufficio di bilancio, “la Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio medesimo, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame”.

Tale assunto è tanto più vero allorché il parere negativo dell’Ufficio di bilancio si fondi, come nel caso di specie, sull’interpretazione di una norma (art. 34, comma 2, l. n. 196/2009) che la Corte dei conti è chiamata ad interpretare e ad utilizzare come parametro, ai fini della predetta verifica di conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame.

Nel merito, la Sezione ha esaminato la questione relativa alla interpretazione dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, il quale stabilisce che l’impegno di spesa deve essere assunto solo a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate.

Nel caso di specie, le obbligazioni in base alle quali era stato assunto il complessivo impegno di spesa erano rappresentate dai contratti stipulati dal Ministero con le società di corse ippiche, per il periodo 1° agosto – 31 dicembre 2015, in cui il corrispettivo era stato determinato in base ad elementi non disponibili al momento della stipula, quali il volume delle scommesse raccolte nel periodo di durata contrattuale (agosto-dicembre 2015 o solo agosto 2015), nei punti di raccolta (cd. totalizzatori) presenti nel singolo ippodromo.

La Sezione aveva reputato che il predetto criterio, previsto nei singoli contratti, rendesse i relativi oggetti, se non determinati, almeno determinabili, ai sensi dell’art. 1346 c.c.; pertanto, ha ammesso al visto ed alla conseguente registrazione i relativi decreti di approvazione.

formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;
componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Andrea ZACCHIA,  Antonio ATTANASIO, Luisa D’EVOLI, Fabio Gaetano GALEFFI, Oriana CALABRESI, Francesco TARGIA, Benedetta COSSU (relatore); Oriella MARTORANA, Andrea LIBERATI; Adriano DEL COL;
nell’adunanza del 22 ottobre 2015
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;
VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni;
VISTI, in particolare, l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l’art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;
VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art. 27;
VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
VISTO il decreto direttoriale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 5 agosto 2015, acquisito a protocollo n. 28778 in pari data;
VISTO il parere negativo dell’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero acquisito a prot. Cdc 29676 in data 12 agosto 2015;
VISTO il rilievo istruttorio formulato con nota prot. n. 30218 del 21 agosto 2015, con il quale sono state svolte osservazioni da parte dell’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali;
VISTE le controdeduzioni inviate dall’Amministrazione con nota prot. 61037 dell’11 settembre 2015, acquisita il 14 settembre 2015 prot. n. 31585;
VISTA la relazione del 15 ottobre 2015, con la quale il Magistrato istruttore, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede collegiale;
VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le argomentazioni della citata relazione, ha deferito alla Sezione i predetti atti;
VISTA l’Ordinanza Presidenziale del 19 ottobre 2015, con la quale è stato convocato per il giorno 22 ottobre 2015 il Collegio per l’esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Primo Referendario Benedetta COSSU;
VISTA la nota della Segreteria prot. n. 34440 del 19 ottobre 2015, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all’Amministrazione interessata e all’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero;
VISTA la memoria della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica del 21 ottobre 2015, fatta pervenire in vista dell’odierna adunanza;
UDITO il relatore, dott.ssa Benedetta COSSU;
INTERVENUTI per il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali il dottor Luca BIANCHI, Capo del Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, il dottor Emilio GATTO, Direttore Generale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica, la Dott.ssa Paola FINIZIO, dirigente Ufficio VIII, e per l’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero il dott. Cosimo Giuseppe TOLONE e la dottoressa Sandra DI GIROLAMO, entrambi dirigenti;
Con l’assistenza della dr.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.
Ritenuto in

In data 5 agosto 2015 è pervenuto all’esame dell’Ufficio il decreto n. 55539 di pari data con il quale il Direttore Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (d’ora in avanti Ministero) ha stipulato, per il periodo 1°agosto-31 dicembre 2015, i contratti con le società titolari della gestione degli ippodromi (cd. società di corse) e, per il solo mese di agosto 2015, il contratto con la società titolare dell’ippodromo di Casarano (LE).
L’impegno complessivamente assunto per le diverse voci del corrispettivo dovuto è pari a € 22.400.895,04, IVA inclusa, così suddiviso:
a) euro 16.484.929,80 a titolo di “corrispettivo impianti” secondo le specifiche ripartizioni riportate nell’allegato 5;
b) euro 3.055.490 a titolo di “corrispettivo riprese televisive”, secondo le specifiche ripartizioni di cui all’allegato 6;
c) euro 2.860.475,24 a titolo di “corrispettivo corse”.
In data 12 agosto 2015 l’Ufficio centrale di bilancio comunicava alla Corte dei conti e al Ministero che il provvedimento non aveva superato il controllo preventivo di regolarità contabile di cui all’art. 6 d.lgs. n. 123/2011 per le seguenti considerazioni:
a) l’impegno di spesa per il “corrispettivo corse” pari a € 2.860.475, 24 (art. 2, comma 1, lett. c, del decreto in oggetto) sarebbe stato assunto in maniera generica, senza l’individuazione dei beneficiari, degli eventuali importi dovuti a ciascuno e senza definizione dei criteri e delle modalità di calcolo, contravvenendo al disposto dell’articolo 34, comma 2, della legge n. 196/2009;
b) nel decreto e in ciascun contratto/accordo viene stabilito di destinare, alla voce “corrispettivo corse”, le risorse eventualmente disponibili a fine esercizio derivanti da economie riferite alle voci “corrispettivi impianti” e “corrispettivi riprese televisive”, rendendo di fatto residuale l’impegno per il corrispettivo corse, assunto non per obblighi contrattuali, ma per volontà di utilizzare l’intero stanziamento di competenza;
c) nel decreto e nei contratti/accordi in esso approvati (non tutti, tra l’altro, firmati digitalmente) verrebbero utilizzati i due termini in maniera indifferenziata;
d) la previsione, contenuta nel contratto con la società titolare dell’ippodromo di Casarano (LE), di limitare l’erogazione del “corrispettivo impianti” al solo mese di corse effettivamente svolte avrebbe dovuto essere anche estesa alle società inserite in calendario soltanto per alcuni periodi dell’anno;
e) l’approvazione di nuove schede tecniche, tra l’altro riportanti ancora il riferimento dell’anno 2014, dovrebbe avvenire con provvedimento apposito al fine di evitare commistioni di argomenti.
In data 21 agosto 2015, con foglio di rilievo prot. 30218, l’Ufficio di controllo comunicava al Ministero che l’atto non era stato ammesso al visto e alla registrazione per i motivi che seguono.
Oltre a richiedere notizie circa lo stato di avanzamento dell’iter procedimentale per la definizione dei rapporti mediante accordi sostitutivi del provvedimento con le società di corse, l’Ufficio di controllo, riprendendo i profili di criticità individuati dall’Ufficio di bilancio, rilevava che l’impegno di spesa per il “corrispettivo corse” sarebbe stato assunto in modo generico, senza l’individuazione dei beneficiari, degli importi dovuti a ciascuno di essi e senza la definizione dei criteri e delle modalità di calcolo, in violazione dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009.
In secondo luogo osservava che, nel decreto e in ciascun contratto, viene stabilito di destinare, all’interno della voce “corrispettivo corse” le risorse destinate al “corrispettivo impianti” e “corrispettivi riprese televisive”, in modo tale da rendere residuale l’impegno per il corrispettivo corse, senza una finalizzazione agli obblighi contrattuali e con lo scopo di utilizzare l’intero stanziamento. Riprendeva, infine, le contestazioni dell’Ufficio di bilancio su aspetti relativi all’utilizzo indifferenziato dei termini decreto e accordo/contratto, all’estensione del criterio utilizzato nel contratto con la società titolare dell’ippodromo di Casarano (LE) per il corrispettivo impianti anche ai contratti con le altre società di corse consistente nel riconoscimento del corrispettivo limitatamente alle giornate previste in calendario nelle quali venivano disputate le corse, alla necessaria approvazione con atto formale delle nuove schede tecniche per il 2015. Osservava, infine, che il provvedimento non aveva superato il controllo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio di bilancio.
Con nota prot. 61037 dell’11 settembre 2015, acquisita a prot. 31585 del 14 settembre 2015, il Ministero ha fornito i seguenti riscontri:

1. in relazione allo stato di avanzamento dell’iter procedimentale volto alla definizione dei rapporti con le società di corse, rappresentava che, a seguito del parere reso, su richiesta dello stesso Ministero, dall’Agenzia delle Entrate il 15 luglio 2015 in merito al regime fiscale applicabile alle erogazioni in favore delle società di corse – ai sensi del quale “le somme corrisposte dal Ministero espressamente qualificate dalla legge come finanziamento degli ippodromi per la gestione dei servizi resi (art. 2. comma 1, d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 449),  seppur erogate nell’ambito di un rapporto non tipicamente sinallagmatico, rappresentino l’interfaccia economica del servizio reso e, pertanto, assumono rilevanza ai fini IVA” -, si era manifestata la necessità di riconsiderare l’impostazione del sistema di remunerazione delle società di corse, incentrato sulla qualificazione di sovvenzione, sino a quel momento seguito nel confronto con queste ultime;
2. in merito all’asserita violazione dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, il Ministero rappresentava che le obbligazioni giuridicamente perfezionate poste alla base dell’impegno assunto con il decreto direttoriale in esame sono costituite dai contratti stipulati con le società di corse; i soggetti beneficiari sono identificati nelle predette società nei cui confronti il Ministero ha assunto l’obbligo all’erogazione delle diverse voci di corrispettivo; l’importo spettante a ciascuna società a titolo di “corrispettivo corse”, sebbene non determinato nel contratto, risulta, alla stregua dello stesso contratto, determinabile ai sensi dell’art. 1346 c.c. “essendo chiaramente fissati i criteri di determinazione della prestazione a carico dell’Amministrazione”. L’articolo 3, comma 5, dei contratti renderebbe determinabile l’importo spettante a ciascuna società secondo un calcolo matematico che tiene conto del volume delle scommesse raccolte nella generalità degli ippodromi, suddiviso per quota esterna ed interna, del volume delle scommesse raccolte nel singolo ippodromo, anch’esso suddiviso per quota interna ed esterna, e delle risorse complessive destinate alla remunerazione di tale voce di corrispettivo.

Il Ministero rappresentava, altresì, che il suddetto sistema di determinazione del corrispettivo corse presenterebbe il vantaggio di collegare parte della remunerazione riconosciuta alle società al volume delle scommesse raccolte nell’ippodromo in relazione alle corse presso lo stesso disputate, incentivando in tal modo la raccolta delle scommesse, principale fonte di finanziamento dei montepremi delle corse ippiche e assicurando il rispetto dello stanziamento di bilancio che, differentemente, nel caso di incremento del volume delle scommesse rispetto alle previsioni, potrebbe generare uno sforamento dello stanziamento.
Quanto, infine, all’estensione alle altre società del criterio utilizzato per la determinazione del corrispettivo corse per la società con la quale è stato stipulato il contratto solo per il mese di agosto 2015, il Ministero osservava che il predetto criterio trovava la propria ragione d’essere proprio nel carattere sperimentale dell’inserimento della predetta società nella programmazione nazionale delle corse e in relazione alla tipologia dell’impianto.
Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno dell’ammissibilità a visto del provvedimento in esame, tenuto conto anche del parere negativo espresso dall’Ufficio di bilancio, non sono stati ritenuti, dall’Ufficio di controllo remittente, pienamente idonei a superare i rilievi formulati sulla legittimità del provvedimento stesso.
In particolare è stata posta in dubbio la possibilità di ammettere a visto e registrazione provvedimenti per i quali, come nel caso di specie, vi sia stato un parere negativo, seppur parziale, da parte dell’Ufficio di bilancio. Nel merito, manifestava perplessità circa la conformità a legge (in particolare, art. 34, comma 2, l. n. 196/2009 in relazione all’articolo 1346 c.c) delle modalità con le quali è stato determinato il “corrispettivo corse”, in quanto l’impegno assunto non risulterebbe né determinato, né determinabile se non a consuntivo e nel suo importo complessivo, dato dalla differenza tra lo stanziamento del capitolo di bilancio e le somme dovute alle società di corse per le altre due voci di corrispettivo (impianti e riprese televisive).
Il Magistrato istruttore, pertanto, con relazione del 15 ottobre 2015, condivisa dal Consigliere Delegato, ha ritenuto di sottoporre la questione all’esame collegiale. In esito alla predetta richiesta, il Presidente della Sezione ha deferito la questione all’odierna adunanza.
Considerato in

1. Giova premettere che il provvedimento in esame si inserisce nell’ambito di un periodo transitorio nel quale il Ministero – subentrato, a decorrere dal 1° febbraio 2013 all’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI), a sua volta subentrata all’UNIRE – si è trovato a dover gestire, tra le funzioni trasferite, i rapporti con le società di corse. La regolamentazione di tali rapporti è stata caratterizzata, per gli ultimi due mesi del 2014 e per il primo semestre del 2015, da proroghe dei rapporti convenzionali già in essere e, per il secondo semestre del 2015, dalla stipulazione di nuovi contratti approvati con il decreto direttoriale in esame.
Tale fase transitoria dovrebbe essere al più presto superata attraverso la definitiva messa a punto del nuovo modello organizzativo (accordo sostitutivo del provvedimento ex art. 11 l. n. 241/1990) individuato nel parere n. 3951 depositato l’11 dicembre 2014 dal Consiglio di Stato, al quale il Ministero aveva rivolto uno specifico quesito in ordine alla natura giuridica del rapporto con le società di corse.
2. In via pregiudiziale, la Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla questione rimessa dall’Ufficio di controllo relativa alla possibilità che la Corte dei conti ammetta al visto un provvedimento rispetto al quale l’Ufficio di bilancio abbia dato un parere negativo.
La Sezione ritiene che la modifica introdotta dall’articolo 33, comma 4, dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 – secondo il quale i provvedimenti assoggettati a controllo preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, l. 20/1994 sono inviati contestualmente alla Corte dei conti e ai competenti Uffici di bilancio affinché ciascuno svolga il controllo che l’ordinamento gli affida – non abbia fatto venir meno la pienezza della predetta funzione di controllo attribuita dall’art. 100, comma 2, Cost. alla Corte dei conti. Come si ricava dalle relazioni illustrativa e tecnica del disegno di legge per la conversione del citato d.l. 91/2014, la ratio sottesa a tale modifica normativa è stata quella di distinguere le due forme di controllo preventivo, assegnando agli Uffici di bilancio il controllo di regolarità contabile e alla Corte dei conti quello di legittimità, controlli che, al fine di evitare duplicazioni e rallentamenti nelle procedure di spesa, devono essere esercitati “parallelamente e non in sequenza”.
Eccettuate le ipotesi di rifiuto assoluto di visto da parte dell’Ufficio di bilancio, la Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio medesimo, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame. Tale assunto è tanto più vero allorché il parere negativo dell’Ufficio di bilancio si fondi, come nel caso di specie, sull’interpretazione di una norma (art. 34, comma 2, l. n. 196/2009) che la Corte dei conti è chiamata ad interpretare ed ad utilizzare come parametro ai fini della predetta verifica di conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame.
2. Passando al merito, la Sezione ritiene che l’impegno di euro 2.860.475,24 assunto per il “corrispettivo corse”, salve alcune considerazioni di cui si tratterà in prosieguo, non si pone in contrasto con l’articolo 34, comma 2, l. n.196/2009 in relazione all’articolo 1346 c.c.
La prima disposizione citata stabilisce che l’impegno deve essere assunto solo a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate. Nel caso di specie le obbligazioni sulla cui base è stato assunto il complessivo impegno di spesa sono rappresentate dai contratti stipulati dal Ministero con le società di corse per il periodo 1° agosto-31 dicembre 2015 (e, per il solo mese di agosto 2015, con la società titolare dell’Ippodromo di Casarano).
In relazione al meccanismo di determinazione dell’importo spettante a ciascuna società di corse – aspetto sul quale si sono maggiormente incentrate le perplessità da parte dell’Ufficio di controllo – la Sezione reputa che il criterio previsto nell’articolo 5, comma 3, dei singoli contratti renda i relativi oggetti, se non determinati, determinabili ai sensi dell’art. 1346 c.c. Si richiama in proposito l’orientamento della giurisprudenza di legittimità (Cass. Civ., sez. II, 21352/2014, Id., sez. I, 13649/2013; Id. sez. II, 5385/2011), ai sensi del quale “l’oggetto del contratto per il quale è richiesta la forma scritta può considerarsi determinabile, benché non indicato specificamente, solo se sia con certezza individuabile in base ad elementi prestabiliti dalle parti nello stesso atto scritto, senza necessità di fare ricorso ad elementi estranei ad esso”.
Ritiene il Collegio che, nei contratti approvati con il decreto direttoriale in esame, gli “elementi prestabiliti” richiesti dalla giurisprudenza di legittimità ai fini della determinabilità dell’oggetto del contratto sin dalla sua stipulazione (e alla cui stregua verrà determinato, a consuntivo, l’importo spettante a ciascuna società di corse) sono costituiti dal volume delle scommesse raccolte nel periodo di durata contrattuale (agosto-dicembre 2015 o solo agosto 2015) nei punti di raccolta (cd. totalizzatori) presenti nel singolo ippodromo dove è disputata la corsa e in tutti gli altri operanti nel territorio nazionale ed inseriti dal Ministero nel calendario delle corse.
Tale meccanismo di determinazione della voce “corrispettivo corse” se, per un verso, come sottolineato dal Ministero, ha la finalità di incentivare nei singoli ippodromi la raccolta delle scommesse, principale fonte di finanziamento del montepremi delle corse ippiche, per altro verso, e, in particolare, per essere rispettoso dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, deve rappresentare l’unico criterio per la quantificazione, a consuntivo, degli importi spettanti a tale titolo a ciascuna società di corse.
L’utilizzazione di parametri ulteriori e diversi da quello appena descritto (quali ad es. le eventuali economie relative alle altre due voci di corrispettivo) non consentirebbe di ritenere il provvedimento di approvazione dei contratti con le società di corse pienamente conforme alla disposizione prevista dal citato articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, ai sensi del quale, giova ribadire, gli impegni di spesa possono essere assunti solo per obbligazioni giuridicamente perfezionate.
Nei limiti sopra precisati la Sezione ritiene il decreto in epigrafe conforme a legge.
 

la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto e alla conseguente registrazione il decreto direttoriale in epigrafe, con le prescrizioni sopra indicate.

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ROSA – CENTRONE

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, sulla base dell’esame del Piano di razionalizzazione delle società partecipate, approvato dal Politecnico di Milano, della documentazione allegata, e della successiva attività istruttoria accerta la conformità del programma ai criteri delineati dal legislatore, invitando il Politecnico di Milano a proseguire le deliberate azioni di razionalizzazione, in particolare di recesso dalle società non ritenute conformi alle proprie finalità istituzionali

Controllo sui piani di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute – Tipologia del controllo – Inquadramento del processo di razionalizzazione delle società partecipate ex art. 1, commi 611 e ss., Legge n. 190/2014 e del correlato controllo da parte delle Sezioni regionali di controllo

L’art. 1, comma 611, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, ha imposto, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, che le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1° gennaio 2015, avviino un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015. Il successivo comma 612 ha poi disposto che i presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, i presidenti delle province, i sindaci e gli altri organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma 611, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, definiscano e approvino, entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, le modalità e i tempi di attuazione, nonché l’esposizione in dettaglio dei risparmi da conseguire. Tale piano, corredato di un’apposita relazione tecnica, va trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Entro il 31 marzo 2016, infine, gli organi ora indicati devono predisporre una relazione sui risultati conseguiti, da trasmettere nuovamente alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
La pronuncia in esame evidenzia, preliminarmente, come la  verifica affidata alla Corte dei conti non si traduce in un’attività invasiva dell’autonomia delle amministrazioni, ma è diretta, nell’interesse del singolo ente e della comunità amministrata, a rappresentare agli organi di governo le irregolarità o anomalie riscontrate, in modo che gli stessi possano responsabilmente indirizzare gli organi gestionali, promuovendo eventualmente misure correttive nell’interesse dello stesso ente amministrato e della comunità di riferimento.
La Sezione lombarda ha modo, poi, di esaminare i singoli criteri che il suddetto comma 611 detta per guidare il processo di razionalizzazione.
Il primo di questi (comma 611, lett. a) prevede l’eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione. La disposizione non costituisce una novità, anzi riprende l’esaminata disciplina posta dall’articolo 3, commi 27-28, della legge n. 244 del 2007, peraltro espressamente richiamata, in tema di partecipazioni c.d. non essenziali. Con la nuova norma il Legislatore va oltre, imponendo la dismissione di quelle società che, pur coerenti con i fini istituzionali dell’Ente, non sono indispensabili al loro perseguimento. Il predicato dell’indispensabilità, legato alle partecipazioni coerenti con i fini istituzionali dell’ente, va dunque individuato sotto il profilo della indispensabilità dello strumento societario rispetto ad altre differenti forme organizzative o alla scelta di fondo tra internalizzazione ed esternalizzazione.
Il secondo criterio indicato dal legislatore prevede la “soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti”. In presenza di società in cui si verifica il presupposto normativo appare evidente che, con elevata probabilità, si tratta di società non efficiente, posto che il rapporto tra costi di amministrazione e costi di gestione non risulta equilibrato.
Il terzo criterio indicato dal comma 611 prevede l’eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni. Tale indicazione mira a colpire la proliferazione di organismi strumentali. Il confronto, pertanto, deve essere effettuato non solo con le altre partecipazioni societarie, ma anche con consorzi, aziende speciali, istituzioni o altri organismi strumentali dell’ente pubblico socio.
Il quarto criterio del comma 611 dispone l’aggregazione delle società eroganti servizi pubblici locali di rilevanza economica. Alla luce della complessiva disciplina vigente in subiecta materia, il piano di razionalizzazione, pertanto, dovrà comunicare, per le società di gestione dei servizi pubblici locali, l’ambito territoriale ottimale, l’ente di governo e l’adesione allo stesso, le modalità di affidamento del servizio ed il rispetto degli obblighi di legge sul punto.
L’ultimo criterio offerto dal comma 611, imponendo il contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni, costituisce la direttiva che deve ispirare l’intervento dell’ente pubblico. L’obiettivo finale del processo di razionalizzazione, infatti, come chiaramente ricordato dalla Sezione, non può che essere quello di semplificare il sistema rendendolo più efficiente.

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                   Presidente
dott. Giancarlo Astegiano                  Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis                  Primo Referendario
dott. Donato Centrone                      Primo Referendario (relatore)
dott. Andrea Luberti                         Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                          Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                       Referendario
dott. Giovanni Guida                         Referendario
dott. Sara Raffaella Molinaro             Referendario
 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
visto l’art. 3, commi 27-29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244;
visto l’art. 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147;
visto l’art. 1, commi 611 e 612, della legge 23 dicembre 2014, n. 190; 
Udito il relatore, dott. Donato Centrone

PREMESSO IN FATTO

Con deliberazione del Consiglio di amministrazione del 31 marzo 2015, il Politecnico di Milano ha approvato il Piano di razionalizzazione delle società partecipate, come prescritto dall’art. 1, comma 611, della legge n. 190 del 2014, trasmettendolo a questa Sezione in data 3 aprile 2015. A seguito dell’esame istruttorio, al fine di valutare la coerenza del ridetto piano con i parametri normativi di riferimento, il magistrato istruttore ha chiesto al Presidente della Sezione di deferire la valutazione all’esame collegiale della Sezione.
All’adunanza del 28 ottobre 2015, è intervenuto, in rappresentanza del Politecnico di Milano, il dirigente responsabile dell’area società partecipate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

I. Il quadro normativo di riferimento

L’art. 3, comma 27, della legge n. 244 del 2007 ha disposto che “al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e l’assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza”.
Il successivo comma 28 ha specificato che “l’assunzione di nuove partecipazioni e il mantenimento delle attuali devono essere autorizzati dall’organo competente con delibera motivata in ordine alla sussistenza dei presupposti di cui al comma 27. La delibera di cui al presente comma è trasmessa alla sezione competente della Corte dei conti”.
In particolare, il comma 29 ha prescritto che entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della legge le amministrazioni, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, cedono a terzi le società e le partecipazioni vietate ai sensi del precedente comma 27.
Tale ultimo precetto normativo risulta poi integrato dall’art. 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013, che, nella formulazione attualmente vigente, prevede che il termine sopra indicato è prorogato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge in discorso, “decorsi i quali la partecipazione non alienata mediante procedura di evidenza pubblica cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la società liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile”.
Da ultimo, l’art. 1, comma 611, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, ha imposto, fermo restando quanto previsto dagli illustrati articoli 3, commi da 27 a 29, della legge n. 244 del 2007 e 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, che le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1° gennaio 2015, avviino un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto di predeterminati criteri (in seguito specificati).
Il successivo comma 612 ha poi disposto che i presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, i presidenti delle province, i sindaci e gli altri organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma 611, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, definiscano e approvino, entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, le modalità e i tempi di attuazione, nonché l’esposizione in dettaglio dei risparmi da conseguire.
Tale piano, corredato di un’apposita relazione tecnica, va trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e pubblicato sul sito internet dell’amministrazione interessata (secondo le modalità previste dal decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33).
Entro il 31 marzo 2016, infine, gli organi ora indicati devono predisporre una relazione sui risultati conseguiti, da trasmettere nuovamente alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti (e pubblicare nel sito internet istituzionale dell’amministrazione interessata).
Con tali disposizioni, il legislatore ha intestato alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una specifica funzione, da un lato, di verifica della conformità della costituzione o dell’adesione ad una società al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico socio (art. 3, comma 28, della legge n. 244 del 2007) e, più di recente, di esame dei processi di contenimento delle società partecipate, sia in fase di predisposizione del piano di razionalizzazione che di verifica dei risultati conseguiti (art. 1, comma 612, legge n. 190 del 2014). La verifica affidata alla Corte dei conti, come sottolineato dalla scrivente Sezione nelle pronunce di valutazione dell’inerenza della partecipazione societaria posseduta o acquisita alle finalità istituzionali dell’ente (cfr., per citarne solo alcune, le deliberazioni n. 263, 365 e 485 del 2011 e n. 44, 78, 82 del 2012) non si traduce in un’attività invasiva dell’autonomia delle amministrazioni ma è diretta, nell’interesse del singolo ente e della comunità amministrata, a rappresentare agli organi di governo le irregolarità o anomalie riscontrate, in modo che gli stessi possano responsabilmente indirizzare gli organi gestionali, promuovendo eventualmente misure correttive nell’interesse dello stesso ente amministrato e della comunità di riferimento.
 

II. Gli orientamenti generali della Sezione sulla normativa di razionalizzazione delle partecipazioni societarie

II.a) Gli obblighi posti dall’art. 3, commi 27 e seguenti, della legge n. 244 del 2007
Il fenomeno delle esternalizzazioni e della gestione di funzioni e servizi mediante società partecipate è stato affrontato da questa Sezione già nelle deliberazioni n. 10/2008/PRSE, n. 23/2008/PAR, n. 270/2008/PRSE, in specifici referti sulla gestione, adottati ai sensi dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994 (deliberazione n. 34/2013/COMP), e nei pertinenti capitoli della relazione allegata al giudizio di parifica del rendiconto della Regione Lombardia.
Nelle citate delibere, in particolare, sono stati delineati i principi alla base della scelta organizzativa, rimessa ai competenti organi delle amministrazioni pubbliche, di costituire società di capitali o mantenerne quote di partecipazione, alla luce del quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento. Infatti, la possibilità di ricorrere allo strumento societario è stato correlato, dalla legge, ai fini dell’ente pubblico ed all’inerenza allo svolgimento di attività di competenza dell’ente medesimo (come da principio desumibile dall’art. 97 della Carta costituzionale), anche per evitare che lo schema societario sia il veicolo per eludere normative di finanza pubblica o le procedure che devono presiedere l’attività contrattuale delle amministrazioni o l’assunzione di personale (peraltro, oggetto, di progressiva attrazione alla disciplina pubblicistica, cfr. art. 4, commi 7 e 8, del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito dalla legge n. 135 del 2012; art. 3-bis, comma 6, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011; art. 18, commi 1, 2 e 2-bis del decreto-legge n. 118 del 2008, convertito dalla legge n. 122 del 2008).
Conseguentemente, la scelta di esercitare una funzione o erogare un servizio pubblico (qual è l’istruzione e la ricerca universitaria) mediante lo strumento societario è elettivamente demandata all’organo di governo dell’università, che deve effettuare le opportune verifiche di compatibilità e di inerenza alle finalità istituzionali prima di decidere la costituzione di nuove società ovvero la sorte delle partecipazioni già possedute.
L’art. 3, commi da 27 a 33, della legge finanziaria n. 244 del 2007 ha, infatti, posto una disciplina vincolistica, di tipo formale e sostanziale, alla costituzione di società e al mantenimento delle partecipazioni, a tenore della quale, accertata l’esistenza di requisiti ostativi, le pubbliche amministrazioni devono cedere a terzi, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, le società o le partecipazioni vietate (in origine entro il termine del 31 dicembre 2010).
Circa i presupposti necessari al mantenimento delle partecipazioni, la Sezione, nella deliberazione n. 124/2011/PAR (confermata da successive pronunce), ha precisato che se l’attività riguarda la produzione di beni e servizi “non inerenti” (ossia non strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali) la partecipazione è interdetta, con conseguente obbligo di alienazione a terzi secondo procedure di evidenza pubblica. Laddove, invece, si tratti di società aventi quale oggetto sociale la produzione di servizi di interesse generale o funzioni di committenza ai sensi del d.lgs. n. 163 del 2006 (eccezioni normativamente previste), la partecipazione è consentita ex lege, purché nell’ambito dei livelli di competenza dell’ente.
Pertanto, la più volte citata valutazione di stretta inerenza delle attività di produzione di beni o servizi da parte delle società pubbliche con il perseguimento delle finalità istituzionali delle amministrazioni socie è stata limitata, nella sostanza, alle c.d. “società strumentali” (che erogano attività rivolta agli stessi enti azionisti, con funzione di supporto alle amministrazioni; si rinvia, per tutte, a Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2010, n. 1282 e sez. V, 12 giugno 2009, n. 3766, oltre che, per esempio, alle Deliberazioni della Sezione n. 147/2012/PAR e n. 531/2012/PAR).
La trasmissione delle delibere ricognitive delle partecipazioni alle competenti Sezioni regionali della Corte dei conti (precetto presente anche nel comma 612 della legge n. 190 del 2014) deve, pertanto, ritenersi strumentale al loro esame e ad un eventuale pronuncia. In proposito, il controllo della Corte dei conti è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, dovendosi assumere a parametro i limiti normativi di settore e, in particolare, da un lato, quelli delineati dall’art. 3, commi da 27 a 33, della legge n. 244 del 2007 (come integrati dall’art. 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013) e, dall’altro, quelli prescritti dal comma 611 della legge n. 190 del 2014 per i piani di razionalizzazione.
E’ da rimarcare che, sebbene né l’art. 3, comma 28, della legge n. 244 del 2007, né l’art. 1, comma 612, della legge n. 190 del 2014, prevedano un termine esplicito per l’adempimento in questione, si ritiene che le citate disposizioni contengano un precetto necessariamente funzionalizzato, ossia mirato al tempestivo controllo magistratuale, al fine di evidenziare agli enti le irregolarità ed anomalie eventualmente riscontrate (come già sottolineato dalla Sezione, solo per citarne alcune, nelle deliberazioni n. 488, 503, 519 e 520 del 2011). In ossequio a tali prescrizioni normative, gli enti sono tenuti a trasmettere senza ritardo le singole delibere ricognitive delle partecipazioni o gli atti di approvazione dei piani di razionalizzazione alla competente Sezione regionale di Controllo della Corte dei conti.
La Sezione, nelle deliberazioni n. 975/2009/PRSE, n. 830/2010/PRSE e n. 520/2011/PRSE, ha evidenziato come l’amministrazione pubblica, in sede di costituzione o partecipazione ad una società, deve prestare particolare attenzione al suo oggetto sociale, al fine di evitare l’assunzione di rischi in attività puramente imprenditoriali o non conformi alla propria missione istituzionale.
Il Collegio ha rammentato, inoltre, come le delibere di assunzione o mantenimento di partecipazioni devono comunque tenere conto (e, conseguentemente, dare atto nelle motivazioni) della situazione economica e patrimoniale delle società, in ossequio al principio di legalità finanziaria che conforma l’azione amministrativa. E’ chiaro, infatti, che la scelta di assumere o mantenere partecipazioni presuppone, in capo all’ente pubblico, una prodromica valutazione di efficacia ed economicità, corollario del principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Costituzione), oggi rafforzato, nella prospettiva della sana gestione finanziaria, dall’introduzione dell’obbligo dell’equilibrio di bilancio per tutte le amministrazioni pubbliche (cfr. gli artt. 81, 97 e 119 Costituzione come novellati dalla legge n. 1 del 2012).
Sul punto, la giurisprudenza della Sezione ha precisato che l’andamento della società non deve essere strutturalmente in perdita, attesa l’incompatibilità tra il ricorso allo strumento societario e risultati economici sistematicamente negativi (cfr., per esempio, deliberazione n. 263/2011/PRSE), principio rafforzato alla luce dell’introduzione dei divieti di finanziamento posti dall’art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, che, precludendo alle amministrazioni pubbliche il sovvenzionamento di società in perdita strutturale (si rinvia, per esempio, alle deliberazioni n. 19/2012/PAR e n. 220/2012/PAR), impone, a monte, una valutazione di convenienza economica al mantenimento della partecipazione.
Infine, è stata sottolineata la necessità di un’adeguata motivazione. Ogni decisione amministrativa, infatti, deve essere debitamente motivata (art. 1 legge n. 241 del 1990). Il precetto è chiaramente esposto anche nell’art. 3, comma 28, della legge n. 244 del 2007 (“l’assunzione di nuove partecipazioni e il mantenimento di quelle attuali devono essere autorizzati dall’organo competente con delibera motivata in ordine alla sussistenza dei presupposti di cui al comma 27”). Pertanto, la Sezione ha avuto modo di precisare come la delibera di ricognizione delle società partecipate deve contenere adeguata motivazione, non essendo rispettose di tale parametro quelle contenenti mere ripetizioni del dato legale, attesa la natura apodittica di siffatte pseudo-motivazioni. Al contrario, può ritenersi assolto l’obbligo della motivazione anche nel caso in cui quest’ultima sia sintetica, purché capace di disvelare l’iter logico e procedimentale atto ad inquadrare la fattispecie nell’ipotesi astratta considerata dalla legge (cfr., solo per citarne alcune, le deliberazioni della Sezione n. 975/2009, n. 830/2010 e 831/2010).

II.b) Le novità introdotte dall’art. 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013

L’art. 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità per il 2014), ha previsto che “il termine di trentasei mesi fissato dal comma 29 dell’articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è prorogato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, decorsi i quali la partecipazione non alienata mediante procedura di evidenza pubblica cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la società liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile”  (il comma risulta modificato, in punto di termine di proroga, dall’ art. 2, comma 1, lett. b), del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito dalla legge 2 maggio 2014, n. 68).
La norma permette la cessazione degli effetti della partecipazione ritenuta (anche implicitamente) non inerente in caso di assenza di acquirenti, producendo per legge l’inefficacia del rapporto sociale di partecipazione dell’ente pubblico, ed il conseguente diritto di ottenere, nei dodici mesi successivi, la liquidazione del valore della quota di proprietà (secondo criteri di valorizzazione predeterminati, aventi fonte nell’art. 2437-ter, secondo comma, del codice civile).
L’introduzione della disposizione permette al socio pubblico di dismettere le quota societarie di minoranza anche contro il volere degli altri soci. Infatti, come noto, al fine di procedere allo scioglimento della società occorre possedere la maggioranza delle azioni o delle quote (cfr. artt. 2484 cod. civ.). Inoltre, sempre il codice civile prevede dei limiti al recesso del socio dalle società di capitali (cfr. artt. 2347 e 2473 cod. civ.), i cui presupposti concreti (elencati dalla legge, ed ampliabili dallo statuto) potrebbero non permettere al socio pubblico di recedere da una società anche se ritenuta, in base alla norma di finanza pubblica del 2007, richiamata dalla legge di stabilità per il 2015, non inerente al perseguimento delle proprie finalità istituzionali.
La ridetta disposizione è stata, tuttavia, precisata, e, in parte, limitata, con l’art. 8-bis del decreto-legge n. 78 del 2015, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 125 del 2015, che ha inserito nella legge n. 147 del 2013 un nuovo comma 569-bis, che recita quanto segue: “Le disposizioni di cui al comma 569, relativamente alla cessazione della partecipazione societaria non alienata entro il termine ivi indicato, si interpretano nel senso che esse non si applicano agli enti che, ai sensi dell’articolo 1, commi 611 e 612, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, abbiano mantenuto la propria partecipazione, mediante approvazione di apposito piano operativo di razionalizzazione, in società ed altri organismi aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche solo limitatamente ad alcune attività o rami d’impresa, e che la competenza relativa all’approvazione del provvedimento di cessazione della partecipazione societaria appartiene, in ogni caso, all’assemblea dei soci. Qualunque delibera degli organi amministrativi e di controllo interni alle società oggetto di partecipazione che si ponga in contrasto con le determinazioni assunte e contenute nel piano operativo di razionalizzazione è nulla ed inefficace”.

II.c) La conformità ai parametri dell’art. 1, comma 611, della legge n. 190 del 2014

Il percorso di razionalizzazione, imposto dalla legge di stabilità per il 2015, deve tener conto, in base alla lettera della disposizione normativa, dei seguenti criteri operativi:
a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione;
b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni;
d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica;
e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni
Occorre quindi individuare il contenuto minimo che ogni piano di razionalizzazione deve contenere per non restare limitato ad una mera logica di adempimento, ipotesi non coerente con l’obiettivo di conseguire la riduzione delle partecipazioni detenute entro il 31 dicembre 2015.
L’orizzonte temporale è annuale (31 marzo 2015 per l’adozione del piano, 31 marzo 2016 per la relazione sui risultati conseguiti), con l’evidente precisazione che in tale lasso temporale sarà necessario aver avviato le azioni necessarie, restando la concreta realizzazione legata a molteplici fattori.
Vanno esaminati separatamente i criteri guida cui deve ispirarsi l’azione di razionalizzazione.
Il primo di questi (comma 611, lett. a) prevede l’eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione. La disposizione non costituisce una novità, anzi riprende l’esaminata disciplina posta dall’articolo 3, commi 27-28, della legge n. 244 del 2007 (infatti, espressamente richiamata) in tema di partecipazioni c.d. non essenziali.
La sensibile differenza è che, mentre la norma precedente restava limitata alle partecipazioni dirette, l’attuale disciplina coinvolge sia le partecipazioni dirette che quelle indirette.
Inoltre, con la nuova norma il legislatore va oltre, imponendo la dismissione di quelle società che, pur coerenti con i fini istituzionali dell’Ente, non sono indispensabili al loro perseguimento. Il predicato dell’indispensabilità, legato alle partecipazioni coerenti con i fini istituzionali dell’ente, va dunque individuato sotto il profilo della indispensabilità dello strumento societario rispetto ad altre differenti forme organizzative o alla scelta di fondo tra internalizzazione ed esternalizzazione.
Il secondo criterio indicato dal legislatore prevede la “soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti”. In presenza di società in cui si verifica il presupposto normativo appare evidente che, con elevata probabilità, si tratta di società non efficiente, posto che il rapporto tra costi di amministrazione e costi di gestione non risulta equilibrato.
Va comunque osservato che il dato del numero degli amministratori potrebbe anche non essere decisivo, ad esempio in assenza di compenso (se l’ottica normativa è quella di razionalizzazione la spesa) o di amministratori a cui siano attribuiti anche compiti operativi analoghi a quelli svolti dai dipendenti (per evitare l’assunzione di personale).
Il piano di razionalizzazione, pertanto, deve indicare il numero di amministratori e di dipendenti della società (e, per completezza di analisi, il costo dell’organo amministrativo e quello della forza lavoro impiegata). Inoltre, qualora tale numero non risulti in linea con la previsione normativa, fornire le eventuali giustificazioni che consentano di non procedere alla soppressione o alienazione della società partecipata (o al recesso).
Il terzo criterio indicato dal comma 611 prevede l’eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni.
Tale indicazione mira colpire la proliferazione di organismi strumentali. Il confronto, pertanto, deve essere effettuato non solo con le altre partecipazioni societarie, ma anche con consorzi, aziende speciali, istituzioni o altri organismi strumentali dell’ente pubblico socio.
In virtù del principio normativo, che impone l’eliminazione delle società “doppione”, è necessario che il piano di razionalizzazione fornisca le dovute informazioni su tutte le funzioni esternalizzate dall’ente pubblico, sulle funzioni concretamente svolte e sulle ragioni dell’eventuale mantenimento.
Il quarto criterio del comma 611 dispone l’aggregazione delle società eroganti servizi pubblici locali di rilevanza economica. La previsione in esame va letta assieme al precedente comma 609, che modifica l’articolo 3-bis del decreto legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011, in tema di ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali. Quest’ultimo prevede che, a tutela della concorrenza e dell’ambiente, lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica debba avvenire in ambiti territoriali ottimali, stabiliti dalla Regione, e sotto la supervisione di un’autorità d’ambito (c.d. ATO), a cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente (con termine al 1 marzo 2015).
Appare evidente come occorra conciliare tale previsione con la disciplina degli ambiti territoriali ottimali, verificando, per ciascun settore e ambito territoriale, quali soggetti siano operanti e la conformità di tale scelta all’esposto articolo 3-bis (i livelli ottimali di aggregazione sono quantomeno provinciali, salvo eccezioni legate a criteri di differenziazione territoriale e socio-economica, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio).
Il piano di razionalizzazione, pertanto, dovrà comunicare, per le società di gestione dei servizi pubblici locali, l’ambito territoriale ottimale, l’ente di governo e l’adesione allo stesso, le modalità di affidamento del servizio ed il rispetto degli obblighi di legge sul punto (si ricorda, ad esempio, che l’articolo 34, comma 20, del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito dalla legge n. 221 del 2012).
L’ultimo criterio offerto dal comma 611, imponendo il contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni, costituisce la direttiva che deve ispirare l’intervento dell’ente pubblico. L’obiettivo finale del processo di razionalizzazione, infatti, è quello di semplificare il sistema rendendolo più efficiente. Il piano, pertanto, deve esporre un’analisi dei costi di funzionamento del soggetto societario e delle azioni di contenimento suggerite. Non è sufficiente prevedere l’avvio di un’attività di spending review, occorrendo invece un’analisi comparativa delle differenti opzioni percorribili attraverso l’applicazione di metodologie e criteri economico-finanziari volti alla minimizzazione dei costi di funzionamento. Naturalmente, presupposto necessario è costituito dal rispetto di eventuali norme di coordinamento della finanza pubblica (per esempio, commi 4 e 5 dell’articolo 4 del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito dalla legge n. 135 del 2012).
Infine, va rammentato che nei casi in cui l’ente pubblico decide di procedere alla soppressione di una società ovvero al recesso dalla stessa, alla dismissione della partecipazione o alla fusione, è doveroso che il piano fornisca concreti elementi circa la tempistica, ed i presumibili effetti, delle azioni poste in essere o da intraprendere (posto che i risultati conseguiti vanno relazionati entro il 31 marzo del 2016).
La relazione tecnica, allegata al piano, deve fornire un quadro analitico per ciascuna società, fornendo tutti i dati tecnici necessari per comprendere il percorso motivazionale esposto nel piano di razionalizzazione. Diversamente opinando, infatti, una scelta di mantenimento o di dismissione non potrà ritenersi ponderata.
Alla chiusura del processo di razionalizzazione, è previsto che, entro il 31 marzo 2016, i legali rappresentanti degli enti sopra evidenziati predispongano una relazione sui risultati conseguiti, anch’essa da trasmettere alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e da pubblicare nel sito internet istituzionale dell’amministrazione interessata.
 

III. La valutazione della Sezione sul piano di razionalizzazione delle partecipazioni societarie approvato dal Politecnico di Milano

Nel Piano di razionalizzazione, approvato con delibera del Consiglio d’amministrazione n. 3.17 del 31 marzo 2015, il Politecnico di Milano dichiara di possedere partecipazioni azionarie in alcune società che perseguono scopi coerenti ai fini istituzionali dell’Ateneo, alcune delle quali, per le proprie caratteristiche soggettive, sono individuate come “spin off”.
Nell’allegata Relazione tecnica è riportato l’elenco delle società partecipate (pubblicato anche sul sito web dell’Ateneo), con l’indicazione, per ciascuna di esse, dell’oggetto sociale perseguito, delle quote di capitale sociale posseduto dal Politecnico, del numero di amministratori della società (e di quelli nominati direttamente), degli oneri annuali a carico del bilancio (se previsti). 
Il Piano ricorda che il Consiglio di amministrazione del Politecnico, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 3, commi 27-29, della legge n. 244 del 2007, nella seduta del 27 maggio 2008, aveva verificato la necessità delle partecipazioni possedute e, in generale, la presenza delle condizioni di cui alla normativa in parola. Con riferimento alle “spin off”, in particolare, il Consiglio aveva deliberato che la relativa costituzione era stata ritenuta attività strettamente correlata al perseguimento dei propri fini istituzionali, al fine di sostenere e consolidare le attività di trasferimento tecnologico e di valorizzazione della ricerca.
Fatte tali premesse, il Piano individua le azioni che intende attuare, riassumibili in: eliminazione delle società e/o delle partecipazioni non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali; composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate; contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni.
L’istruttoria di tale processo viene affidata ad apposita Commissione interna, coordinata da un docente, con il supporto del Servizio partecipazioni e accordi programmatici, e prevede varie fasi, analiticamente riportate nel Piano.
In particolare, dopo aver acquisito tutti gli elementi necessari (tarati sui parametri prescritti dal comma 611 della legge n. 190 del 2014), il Piano prevede che la Commissione debba individuare le società e le partecipazioni societarie da eliminare, predisponendo, per ciascuna di esse, apposita relazione tecnica da sottoporre al Senato accademico ed al Consiglio di amministrazione, per l’adozione dei conseguenti atti di competenza e delle relative procedure di liquidazione, cessione o fusione. 
Per quanto riguarda il peso dei costi di funzionamento delle società partecipate sul bilancio dell’Ateneo, il Piano evidenzia che, in base alle verifiche effettuate presso i competenti Uffici dell’Area amministrazione e finanza, la partecipazione alle società non comporta il pagamento di nessun contributo annuale. Inoltre, l’Ateneo attesta di non erogare alcun compenso ai propri rappresentanti direttamente nominati in seno agli organi di governo delle società.  
Nella memoria inviata alla Sezione in data 27 ottobre 2015, dalla quale è possibile trarre un quadro sintetico delle azioni sinora adottate dall’amministrazione, il Direttore generale del Politecnico ha riferito che i lavori istruttori della Commissione interna sono stati sottoposti ad una prima valutazione da parte del Consiglio di amministrazione nella seduta del 21 luglio 2015, all’esito della quale è stato deliberato l’avvio di procedure di dismissione delle quote di partecipazione non conformi alle prescrizioni normative.
L’implementazione del Piano di razionalizzazione è stato nuovamente sottoposto all’approvazione del Consiglio d’amministrazione nella seduta del 29 settembre 2015.
Nell’occasione, il Direttore generale ha evidenziato all’organo di vertice che la redazione del Piano, e le azioni che da esso discendono (imposte dall’art. 1, comma 611 e seguenti, della legge n. 190 del 2014), fanno seguito a due analoghi interventi normativi (l’art. 3, commi da 27 a 29, della legge n. 244 del 2007 e l’art. 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013), espressamente richiamati nell’ultima disposizione. Dal combinato disposto di queste norme la memoria desume che, ove una pubblica amministrazione non abbia deliberato di ritenere necessaria al perseguimento delle proprie finalità istituzionali una partecipazione societaria, e non abbia provveduto alle operazioni di cessione di quelle ritenute vietate (in quanto non necessarie) entro il 31 dicembre 2014, le stesse devono intendersi legalmente cessate.
La memoria ricorda, in proposito, come il citato comma 569 dispone, altresì, che, entro dodici mesi successivi alla disposta cessazione di efficacia ex lege (quindi entro il 31 dicembre 2015), la società liquidi in denaro il valore della quota del socio cessato, in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile. Proprio in virtù di tale espresso coordinamento normativo, il piano di razionalizzazione, approvato in aderenza alla legge di stabilità per il 2015, contiene, fra i suoi allegati, la delibera del Consiglio d’amministrazione del Politecnico, assunta nel maggio 2008, in esecuzione della legge finanziaria per il 2008.
In particolare, le partecipazioni societarie che la Commissione incaricata di implementare ed eseguire il piano di razionalizzazione ha ritenuto non indispensabili al raggiungimento delle finalità istituzionali dell’Ateneo sono le c.d. società spin off, la cui costituzione era stata ritenuta funzionale, in origine, alla realizzazione dei fini istituzionali dell’Ateneo (in termini di ricerca e trasferimento tecnologico), oltre alla società L.I.R.A. srl. Infatti, essendo ormai trascorsi molti anni dalla loro costituzione, l’attività della maggior parte di esse non coinvolge più l’Ateneo nello sviluppo del progetto di ricerca originario, né nella fase riferita al trasferimento tecnologico. L’iniziale fine istituzionale non può più legittimare, pertanto, a distanza di tempo, la partecipazione dell’Ateneo in una società di capitali, perché ciò comporterebbe anche la violazione dei principi di tutela del mercato, perseguiti anche dall’art. 3, commi 27 e seguenti, della legge n. 244 del 2007 e dall’art. 1, commi 611 e seguenti, della legge n. 190 del 2014.
Analoghe considerazioni si evincono dalle delibere del Senato Accademico del 13 luglio 2015 e del CdA del 21 luglio 2015, dove risulta che la costituzione della società L.I.R.A. srl, avvenuta nel 2002 a seguito della fusione di due società di ingegneria operanti nel settore dei trasporti, della viabilità e delle comunicazioni, rappresentava un esempio ante litteram di società spin off. Tuttavia, alla luce del tempo trascorso, la Commissione non ha rilevato un fine istituzionale che renda indispensabile la partecipazione dell’Ateneo all’assetto societario, né, conseguentemente, che possa far ritenere la partecipazione strettamente necessaria ai sensi dell’art. 3, commi 27 e seguenti, della legge n. 244 del 2007 (richiamato dal comma 611, della legge n. 190 del 2014).
Pertanto, nella seduta del 29 settembre 2015, il Consiglio d’amministrazione ha ritenuto che, ai fini della dismissione delle quindici quote di partecipazione non necessarie (individuate analiticamente), trovi immediata applicazione anche l’art. 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013, anch’esso espressamente richiamato dal precitato comma 611, e, di conseguenza, è stato deliberato di chiedere alle ridette società la liquidazione delle quote di proprietà del Politecnico, fermo restando, ove già in essere, l’esito di eventuali proposte di acquisto da parte di terzi.
La memoria conclude evidenziando che un’interpretazione diversa da quella assunta dal Consiglio d’amministrazione del Politecnico comporterebbe che, laddove una procedura ad evidenza pubblica per la vendita delle quote societarie ritenute non indispensabili (e quindi vietate) andasse deserta, ovvero nessun altro socio esercitasse (nei casi di legge o previsti dallo statuto) un diritto di prelazione, l’amministrazione non potrebbe perseguire gli obiettivi di riduzione voluti dal legislatore, dovendo rimanere proprietaria di quote societarie vietate e potenzialmente lesive della concorrenza e del mercato.

la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, sulla base dell’esame del Piano di razionalizzazione delle società partecipate, approvato dal Politecnico di Milano, della documentazione allegata, e della successiva attività istruttoria

la conformità del programma ai criteri delineati dal legislatore, invitando il Politecnico di Milano a proseguire le deliberate azioni di razionalizzazione, in particolare di recesso dalle società non ritenute conformi alle proprie finalità istituzionali.
 
La presente deliberazione viene trasmessa al Rettore, al Direttore generale e al Presidente del Collegio dei revisori dei conti del Politecnico di Milano.
 

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