AVOLI – LORETO

Il Procuratore regionale è legittimato a promuovere, dinanzi alle Sezioni riunite, il regolamento di competenza, che si pone come fase autonoma incidentale del giudizio di merito pendente in primo grado e ciò conformemente al principio di garanzia del diritto di difesa per tutte le parti in giudizio.
Un mutamento della condotta processuale del P.M. rispetto alla domanda giudiziale azionata non equivale a rinuncia all’azione, stante la indisponibilità ed irretrattabilità dell’azione del Pubblico ministero.
Il principio di irretrattabilità, costantemente ammesso, trova il suo fondamento non solo nella natura dei poteri esercitabili dal P.M., ma anche nella circostanza che egli agisce a tutela di interessi generali dell’ordinamento nelle materie di contabilità pubblica. Né sussistono ragioni per ritenere non applicabile tale principio anche ai regolamenti di competenza.
La decisione nel merito di un giudizio rimesso alle Sezioni riunite esorbita dalla loro competenza, giacché esse si limitano, a seconda dei casi, o ad affermare il principio di diritto portato alla loro attenzione o ad esercitare il controllo giudiziale sui provvedimenti di sospensione, senza accertare l’esistenza in concreto dei fatti costitutivi, impeditivi o estintivi delle pretese azionate nei giudizi a quibus.
Le questioni preliminari o pregiudiziali rilevanti nei singoli giudizi, non costituenti necessario antecedente logico alla definizione delle questioni controverse, non possono essere decise dalle Sezioni riunite, rientrando nella competenza funzionale della sezione giurisdizionale dinanzi alla quale pendono i relativi giudizi.
L’art. 295 c.p.c., stabilendo che la sospensione necessaria deve essere ordinata se la decisione della controversia dipenda dalla definizione di un’altra causa, non postula un mero collegamento tra due emanande sentenze ma richiede l’esistenza di un vincolo di consequenzialità, in virtù del quale uno dei due giudizi, oltre ad essere in concreto pendente ed a coinvolgere le stesse parti, investa una questione di carattere pregiudiziale, cioè un indispensabile antecedente logico-giuridico, la cui soluzione pregiudichi, in tutto o in parte, l’esito del processo da sospendere, in modo che possa astrattamente configurarsi l’ipotesi del conflitto di giudicati.

composta dai signori magistrati:
Alberto AVOLI                                    Presidente
Angela SILVERI                                    Consigliere
Rita LORETO                                      Consigliere relatore
Pino ZINGALE                                     Consigliere
Chiara BERSANI                                   Consigliere
Daniela ACANFORA                     Consigliere
Antongiulio MARTINA                           Consigliere
ha pronunziato la seguente

nel giudizio sul ricorso per regolamento di competenza, iscritto al n. 475/SR/RC del Registro di Segreteria delle Sezioni riunite, promosso dal Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige, sede di Bolzano avverso l’ordinanza della Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige, sede di Bolzano, n. 2 del 20.03.2015 e nei confronti dei signori:

• PEIRANO Giancarlo, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Michele Massella e Flavio Moccia, elettivamente domiciliato in Roma, Via Tuscolana n. 946, presso lo studio dell’Avv. Carmine Lombardo;
• MARIOTTI Gianni, nato il 5.04.1964 a Rovereto (TN), residente a Lana (Bz), in Via Bolzano n. 35/2, non costituito;

Visto il ricorso;
Visti i decreti del Presidente della Corte dei conti che hanno determinato la composizione del Collegio, la fissazione d’udienza e la nomina del relatore;
Esaminati gli atti e documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 24 giugno 2015, con l’assistenza del Segretario dott.ssa Maria Ciani, il Consigliere relatore Rita Loreto, l’Avv. Michele Massella per Giancarlo PEIRANO ed il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dr. Amedeo Federici, non costituito il signor Gianni MARIOTTI;

Con atto di citazione del 29 luglio 2014 il Procuratore regionale per il Trentino Alto Adige – Bolzano conveniva in giudizio i signori Giancarlo PEIRANO e Gianni MARIOTTI, all’epoca dei fatti Luogotenente e Maresciallo aiutante dei Carabinieri in servizio presso il Centro Carabinieri Trentino Alto Adige di Laives, chiedendone la condanna a pagare, in favore del Ministero della Difesa, la somma di euro 141.259,36 oltre interessi, rivalutazione e spese di giudizio, di cui euro 65.947,50 per danno diretto ed euro 75.311,86 per danno all’immagine.
In particolare il Requirente evidenziava che con nota del 30 settembre 2010 l’Ufficio centrale per le Ispezioni Amministrative del Ministero della Difesa aveva segnalato che, nel corso di una inchiesta amministrativa effettuata a campione sul capitolo di spesa n. 4875 – 1 (Indennità personale militare per corsi di istruzione interna/esterna) era stata riscontrata l’abituale e periodica predisposizione, da ricondursi al MARIOTTI quale “contabile agli assegni”, di falsi atti di liquidazione, apparentemente regolari e vistati dagli organi competenti, attraverso i quali venivano documentalmente simulate false esercitazioni esterne, che davano titolo ai militari partecipanti alla corresponsione della c.d. “indennità di marcia”. Tale procedura prevedeva quindi l’emissione di mandati di pagamento in favore dei militari aventi diritto, con conseguente predisposizione dell’ordine dei bonifici ad opera del PEIRANO, il quale attraverso false lettere di accompagnamento ne simulava l’inoltro alla Banca di appoggio ma, in realtà, tali documenti non venivano mai trasmessi all’Istituto di credito.
Secondo il Procuratore procedente tale procedura aveva consentito, al MARIOTTI, di emettere falsi titoli di spesa per esercitazioni mai effettuate ed in favore di militari del tutto ignari, ed al PEIRANO di registrare uscite dalla cassa del VII Reggimento e di prelevare il relativo denaro senza riversarlo sul conto corrente di appoggio per i pagamenti in favore di militari.
Per i medesimi fatti sopra richiamati la Procura militare presso il Tribunale di Verona aveva esercitato l’azione penale nei confronti di MARIOTTI e PEIRANO, per il delitto di concorso in peculato militare continuato ed aggravato di cui all’art. 215 c.p.m.p.
Con sentenza n. 84 del 10.10.2012 – divenuta irrevocabile in data 24 ottobre 2013 – il GUP presso il Tribunale militare di Verona aveva accolto l’istanza di patteggiamento proposta ex art. 444 c.p.p. da Giancarlo PEIRANO ed applicato allo stesso la pena di anni due di reclusione militare. Per effetto del patteggiamento il PEIRANO aveva risarcito in parte il danno cagionato all’Erario, versando con assegno circolare la somma di euro 17.635,30.
Il MARIOTTI, giudicato invece con rito ordinario, veniva riconosciuto responsabile dal Tribunale militare di Verona del delitto a lui ascritto e quindi condannato alla pena di anni tre e mesi due di reclusione militare con sentenza n. 8 del 28 gennaio 2014. Avverso tale sentenza il MARIOTTI aveva proposto appello ed il relativo giudizio risulta ancora pendente.
         Nell’atto di citazione il Procuratore regionale ha posto in evidenza come a sfavore del PEIRANO – nei cui confronti la sentenza di patteggiamento ormai irrevocabile assumeva valore di prova privilegiata in ordine alla commissione dei fatti sopra descritti – deponevano le chiare risultanze delle indagini amministrative, ed in particolare la relazione conclusiva della Commissione di indagine in data 1° luglio 2011, nella quale, fra l’altro, si evidenziava che i presunti responsabili del danno erariale potevano “ben individuarsi nelle già emergenti figure del “cassiere” e del “contabile agli assegni”, rispettivamente Giancarlo PEIRANO e Gianni MARIOTTI, il primo quale firmatario unico del conto corrente utilizzato come conto di appoggio per il pagamento delle indennità a favore del personale ed il secondo quale addetto alla compilazione del titolo ed alla liquidazione delle relative competenze del personale avente diritto: essendo costoro, per l’incarico ricoperto e per le attività specifiche ad esso connesse, gli unici in condizioni di distrarre indisturbati più o meno ingenti somme di denaro destinandole fittiziamente al pagamento delle indennità di marcia (avendo i due le necessarie conoscenze e le competenze tecniche ed informatiche della materia)”. La relazione della Commissione di indagine pertanto concludeva affermando che “si ritiene più che plausibile che entrambi possano essere responsabili a pieno titolo ed alla pari nell’illecito in questione”.
         Il Requirente aggiungeva che dalla lettura della sentenza penale n. 8 del 2014, di condanna del MARIOTTI, si era appurata anche l’esistenza di un “memoriale informatico” custodito in una pen drive la cui paternità era stata poi riconosciuta dal PEIRANO, in cui questi aveva ricostruito fedelmente la propria condotta criminosa, riconoscendo in pieno la propria responsabilità circa la sottrazione delle somme sopra indicate e mettendo in evidenza altresì il ruolo e la corresponsabilità del MARIOTTI, peraltro chiaramente emergente dalla motivazione della sentenza di condanna di primo grado e dal copioso materiale probatorio trasmesso a cura del VII Reggimento Carabinieri del Trentino Alto Adige.
         A conclusione della propria esposizione dei fatti, il Procuratore regionale enucleava due poste di danno:
danno diretto, pari ad euro 65.947,50 ed all’immagine, pari ad euro 75.311,86, di cui venivano chiamati a rispondere sia il PEIRANO che il MARIOTTI a titolo di dolo ed in via solidale tra loro.
         In particolare, quanto alla perseguibilità del danno all’immagine, il Procuratore sosteneva che, sebbene l’art. 17, comma 30 ter, d.l. n. 78/2009 fosse stato autorevolmente interpretato nel senso che l’azione per danno all’immagine è da intendersi circoscritta ai soli delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal capo I, titolo II, del libro secondo del codice penale, non vi erano ragioni per ritenere che sussistessero significativi elementi di differenziazione tra il peculato militare, disciplinato dall’art. 215 cod. pen. mil. pace, ed il peculato comune, previsto e punito dall’art. 314 c.p., tali da potere giustificare un differente trattamento quanto alle conseguenze da trarre ai fini dell’azionabilità del danno all’immagine.
Riteneva il Requirente che la sentenza penale irrevocabile di patteggiamento emessa nei confronti del PEIRANO autorizzasse – al pari di quanto prevede l’art. 123 del codice penale per la querela di falso, ritenuta condizione di procedibilità per antonomasia – la Procura attrice a contestare il danno all’immagine non solo nei confronti del PEIRANO, nei cui riguardi la sentenza di patteggiamento era divenuta irrevocabile, ma altresì nei confronti di tutti coloro che, a vario titolo, avevano cagionato il danno erariale, e quindi anche del MARIOTTI.
La causa veniva in discussione dinanzi al Collegio di primo grado alla udienza del 22 gennaio 2015, nel corso della quale il difensore del signor MARIOTTI, Avv. Enrico Lofoco, rappresentava che l’udienza dinanzi alla Corte di Appello militare di Roma per la decisione del gravame proposto avverso la sentenza n. 8 del 2014 era stata fissata per il giorno 4 marzo 2015 e pertanto avanzava istanza di sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c..
Con ordinanza di sospensione n. 2/2015, depositata il 20 marzo 2015, la Sezione territoriale ha ritenuto, quanto al danno diretto, che il venir meno della c.d. “pregiudiziale penale” e della conseguente sospensione “automatica” del giudizio contabile in caso di contemporanea pendenza di un processo penale non precluda al giudice contabile di disporre, nell’ambito del suo libero apprezzamento, del potere discrezionale di valutare l’opportunità di attendere la definizione in sede penale del giudizio di appello pendente a carico del MARIOTTI, anche al fine di evitare un contrasto fra giudicati.
Quanto al danno all’immagine, la Sezione ha ricordato che per il combinato disposto dell’art. 17, comma 30 ter, del D.L. n. 78 del 2009, conv. in L. n. 102/2009 e dell’articolo 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97, la perseguibilità del danno all’immagine, per i delitti contro la P.A. previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, è subordinata alla pronuncia irrevocabile di condanna del giudice penale.
Pertanto il Collegio, ravvisata la necessità che per la posta di danno all’immagine sui fatti oggetto del giudizio vi fosse una pronuncia passata in giudicato del giudice penale, e ravvisata, altresì, per la posta di danno diretto, l’opportunità di attendere l’accertamento definitivo dei fatti in sede penale, accoglieva la richiesta di sospensione del giudizio fino alla conclusione del processo pendente in grado di appello.
Avverso la citata ordinanza il Procuratore regionale per il Trentino Alto Adige – sede di Bolzano ha proposto in data 9 aprile 2015 ricorso per regolamento di competenza dinanzi a queste Sezioni riunite, ex art. 42 c.p.c., ritenendo del tutto illegittima la decisione di sospendere il processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c.
Il Procuratore regionale ha in primo luogo ricordato che – come già chiarito dalla Suprema Corte di Cassazione con ordinanza n. 16188 del 24.09.2012 e ribadito dalle Sezioni riunite di questa Corte dei conti con ordinanza n. 1/2012 – nel quadro della disciplina di cui all’art. 42 c.p.c. non vi è più spazio per una discrezionale e non sindacabile facoltà di sospensione del processo, esercitata dal giudice al di fuori dei casi tassativi di sospensione legale in quanto, ove ammessa, una tale facoltà si porrebbe in insanabile contrasto sia con il principio di uguaglianza che con il canone della durata ragionevole del processo ai sensi del nuovo art. 111 della Costituzione.
Di conseguenza, contrariamente a quanto sostenuto nell’ordinanza di sospensione, ritiene il Procuratore regionale che, sebbene il giudizio penale (pendente per uno solo dei convenuti) e quello per responsabilità amministrativa abbiano ad oggetto i medesimi fatti materiali, essi ben possono essere accertati e valutati autonomamente, ai diversi fini, dal giudice contabile e da quello penale in quanto al di fuori dei confini della pregiudizialità logico-giuridica, che dà ingresso alla sospensione necessaria, non deve ritenersi sussistente la facoltà discrezionale del Giudice contabile di sospendere il processo.
Per ciò che concerne il danno all’immagine, secondo il Procuratore sarebbe maturata quanto meno nei confronti del PEIRANO la condizione di procedibilità, in quanto lo stesso avrebbe già subito una condanna penale divenuta irrevocabile, e comunque tale condizione deve ritenersi estesa, al pari della querela di falso, anche nei confronti del MARIOTTI.
Inoltre la Procura regionale ha sollevato questione di legittimità costituzionale – per violazione dell’art. 3 della Costituzione – dell’art. 17, comma 30 ter citato nella parte in cui non prevede il ricorso all’azione per il risarcimento del danno all’immagine, oltre che nelle ipotesi di danni all’immagine discendenti da delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale, anche nel caso del delitto di peculato militare previsto dall’art. 215 c.p.m.p.. E ciò in quanto identici sono i comportamenti posti a base delle norme di cui agli artt. 314 c.p.p. e 215 c.p.m.p. e identico è anche il bene giuridico protetto (imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione); per cui ad avviso del Requirente risulta irrazionale la mancata inclusione dell’art. 215 citato nel novero dei reati che possono dare luogo ad un procedimento di responsabilità per danno all’immagine.
Sotto il profilo della rilevanza, reputa il Procuratore che la risoluzione della questione appena prospettata, della azionabilità della responsabilità amministrativa anche per il delitto di cui all’art. 215 c.p.m.p.; si pone in chiave prodromica rispetto alla decisione circa la legittimità della sospensione del giudizio deliberata con l’impugnata ordinanza ed alla valutazione delle varie opzioni ermeneutiche che si offrono all’esame di queste Sezioni riunite.
Conclusivamente il Procuratore regionale ha chiesto in via preliminare, che venga dichiarata la sospensione del procedimento per regolamento di competenza, rimettendo gli atti alla Corte costituzionale per sentirla dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30 ter, del D.L. n. 78/2009 per violazione dell’art. 3 della Costituzione in relazione al delitto previsto e punito dall’art. 215 c.p.m.p. (peculato militare). Nel merito, ha chiesto di annullare l’ordinanza della Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige, sede di Bolzano, n. 2 del 2015 nella parte in cui sospende il giudizio di responsabilità amministrativa.
Dei convenuti si è costituito nel presente giudizio il solo Giancarlo PEIRANO, con il patrocinio degli Avv.ti Michele Mussella e Flavio Moccia, i quali con memoria depositata il 12 giugno 2015 hanno sostenuto l’infondatezza di quanto rappresentato dal Procuratore regionale, in particolare rilevando che, nella specie, l’accertamento da eseguire in entrambi i processi è identico, avendo ad oggetto il medesimo fatto storico dal quale sono scaturiti i giudizi, per cui la sospensione del giudizio contabile deve considerarsi l’unica soluzione idonea a scongiurare un contrasto di giudicati. Per ciò che concerne il danno all’immagine, la difesa del PEIRANO ha contestato l’assunto secondo cui nei confronti del convenuto si sarebbe verificata la condizione di procedibilità, atteso che non è stata emessa alcuna sentenza penale definitiva di condanna, bensì una sentenza di applicazione della pena che non contiene alcun accertamento in merito all’asserita commissione dei fatti addebitati.
Sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, del D.L. n. 78/2009, il PEIRANO ha richiamato quanto statuito da queste Sezioni riunite con la recente sentenza n. 8/QM del 2015, con cui è stato ribadito che l’azione per il risarcimento del danno all’immagine può essere esercitata solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale, con esclusione quindi del delitto di peculato militare.
La questione di costituzionalità sarebbe poi inammissibile, in quanto sollevata successivamente all’ordinanza della Sezione giurisdizionale per la Regione Trentino Alto Adige, sede di Bolzano, oggetto del presente giudizio per regolamento di competenza e, dunque, non riguarderebbe la sospensione disposta dal giudice di primo grado e oggetto del presente giudizio.
In secondo luogo tale questione sarebbe manifestamente infondata, a fronte delle numerose pronunce che hanno escluso dal novero dell’art. 17, comma 30-ter, l’ipotesi del peculato militare e, dunque, anche la Corte costituzionale si sarebbe già pronunciata in senso contrario.
Per tali ragioni la difesa del PEIRANO ha chiesto il rigetto del ricorso del Procuratore regionale.
In data 21 maggio 2015 è stata versata in atti memoria della Procura generale, che ha precisato che ai fini della sussistenza della c.d. “sospensione necessaria” di cui all’art. 295 c.p.c. è indispensabile l’esistenza di un rapporto di pregiudizialità logico-giuridica, il quale ricorre nel solo caso in cui la definizione di una controversia costituisca, rispetto all’altra, un indispensabile antecedente logico-giuridico che, nella specie, si rinviene proprio nella disposizione di cui all’art. 17, comma 30-ter, del D.L. n. 78/2009, e dunque occorre che la responsabilità amministrativa presupponga necessariamente l’accertamento di un reato. Il Procuratore generale non ritiene poi condivisibile la prospettata questione di legittimità costituzionale, atteso che la questione è già stata in passato affrontata dalla Corte costituzionale.
In conclusione, il Procuratore generale ha chiesto di voler respingere “nel merito” la richiesta di regolamento di competenza poiché la disposta ordinanza di sospensione è conforme ai presupposti di legge.
Alla pubblica udienza del 24 giugno 2015, udito il Consigliere relatore, il Pubblico Ministero, nella persona del V.P.G. dr. Francesco Lombardo, ha richiamato le considerazioni di cui all’atto scritto in ordine alla necessità di sospendere il giudizio ed ha ribadito la richiesta di rigetto del regolamento di competenza. In ordine alla prospettata questione di legittimità costituzionale, ha ricordato che la questione non è rilevante nel presente giudizio e che comunque è stata già affrontata dalla Corte Costituzionale.
L’Avv. Massella, in difesa di Giancarlo PEIRANO, ha sostenuto la correttezza dell’ordinanza di sospensione del giudizio e ne ha chiesto la conferma.
La causa quindi è passata in decisione.

1.  Il Collegio deve in primo luogo esaminare la questione dell’incidenza, sulla domanda per regolamento di competenza avanzata dal Procuratore regionale, delle conclusioni di segno contrario formulate dal Procuratore generale e ribadite dal Pubblico ministero in udienza.
A tal fine appare opportuno accennare alla natura del rapporto intercorrente tra la Procura regionale e quella generale. In proposito l’art. 2 d.l. 15 novembre 1993 n. 453, come modificato dalla legge di conversione 14 gennaio 1994 n. 19, così recita:   “1. Le funzioni di Pubblico Ministero innanzi alle Sezioni riunite ed alle sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei Conti sono esercitate dal Procuratore generale o da un vice Procuratore generale.  2. Presso le Sezioni giurisdizionali regionali le funzioni del Pubblico Ministero sono esercitate da un vice Procuratore generale o da altro magistrato assegnato all’ufficio. 3. Il Procuratore generale coordina l’attività dei Procuratori regionali e, questi ultimi, quella dei magistrati assegnati ai loro uffici”.
Al riguardo la Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di precisare (Cass. SS.UU., n. 19/2000) che la circostanza che il Procuratore generale abbia solo compiti di coordinamento nei confronti dell’attività dei Procuratori regionali (al fine di garantire un’organizzazione degli uffici di Procura tale da rendere possibile la composizione anche in via preventiva dei vari interessi dagli stessi perseguiti) e che questi ultimi siano gli esclusivi promotori dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile davanti alle Sezioni regionali, induce a “ritenere che i due uffici, ancorché collegati, siano processualmente autonomi”.
Deve quindi riconoscersi, come già affermato da queste Sezioni riunite con ordd. n. 1/ 2012 e n. 3/2012, la piena legittimazione processuale del Procuratore regionale a promuovere, dinanzi a queste Sezioni riunite, il regolamento di competenza, che si pone come fase autonoma incidentale del giudizio di merito pendente in primo grado, e ciò conformemente al principio di garanzia del diritto di difesa per tutte le parti in giudizio.
Ciò premesso, va poi chiarito che l’impostazione data alle proprie conclusioni dal Procuratore generale, il quale interviene in giudizio in virtù di propria esclusiva e specifica attribuzione funzionale, non si configura certamente quale rinuncia al proseguimento dell’azione una volta che la stessa sia pervenuta allo stadio processuale del dibattimento.
In adesione ai principi più volte enunciati dalla giurisprudenza contabile (SS.RR. n. 620/A del 3 luglio 1989 e n. 681/A dell’11 agosto 1990; Sez. I Centr., 27 marzo 2001, n. 78; Sez. Lombardia, n. 382/1999) è convincimento del Collegio che un mutamento della condotta processuale della Parte pubblica rispetto alla domanda giudiziale azionata non equivalga a rinuncia all’azione, stante la indisponibilità ed irretrattabilità dell’azione del P.M., di cui è conferma la costante affermazione giurisprudenziale di questa Corte.
Del resto il principio di irretrattabilità, costantemente ammesso, trova il suo fondamento non solo nella natura dei poteri esercitabili dal P.M., ma anche nella circostanza che egli agisce a tutela di interessi generali dell’ordinamento nelle materie di contabilità pubblica. Né sussistono ragioni per ritenere non applicabile tale principio anche ai regolamenti di competenza, nell’ambito dei quali si colloca il presente giudizio.
Se ne deduce agevolmente che le conclusioni formulate dal Procuratore generale, di segno contrario all’azione proposta, lungi dal comportare rinuncia all’azione vanno considerate e valutate come manifestazione dell’autonomia del magistrato che esercita le funzioni Pubblico Ministero, libero di proporre le proprie ragioni secondo la previsione dell’art. 53 del codice di procedura penale, ritenuto pacificamente applicabile anche ai giudizi innanzi alla Corte dei conti.
Al Giudice, pertanto, è rimessa la pronuncia definitiva nel merito della domanda, senza che effetti vincolanti discendano da siffatte conclusioni di segno opposto.
2.  Appare poi opportuno, prima di passare all’esame del merito, ricordare (cfr. SS.RR. sent. n. 12/2011) che il giudizio innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti, diversamente da quello delle Sezioni unite della Cassazione, è costituito non da tutta la causa controversa dinanzi alle sezioni cc.dd. semplici, bensì da una questione di massima o da un conflitto di competenza, per espressa previsione dell’art.1, comma 7, del decreto-legge n. 453 del 15 novembre 1993 e succ. mod., oltre che, appunto, dalla cognizione sul regolamento di competenza avverso ordinanze di sospensione, in virtù del mutato orientamento espresso dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, emerso anche a livello costituzionale, con il novellato art. 111 Cost., che configura la sospensione del processo come un’evenienza eccezionale, contro cui non potrebbe non essere ammesso un rimedio impugnatorio con carattere di generalità, a tutela del principio, costituzionale ed europeo, della ragionevole durata dei processi (così  pure SS.RR., ord. n. 3/2012).
Ne consegue, da un lato, che la decisione nel merito di un giudizio rimesso alle Sezioni riunite esorbita dalla loro competenza, giacché esse si limitano, a seconda dei casi, o ad affermare il principio di diritto portato alla loro attenzione o ad esercitare il controllo giudiziale sui provvedimenti di sospensione, senza accertare l’esistenza in concreto dei fatti costitutivi, impeditivi o estintivi delle pretese azionate nei giudizi a quibus (in tal senso, per le questioni di massima, cfr. SS.RR. nn. 6-7-8-9/2010/QM e nn. 3-4/2011/QM); dall’altro, che le questioni preliminari o pregiudiziali rilevanti nei singoli giudizi (su competenza e giurisdizione, presupposti e condizioni dell’azione, etc.), non costituenti necessario antecedente logico alla definizione delle questioni controverse, non possono essere decise dalle Sezioni riunite, rientrando nella competenza funzionale della Sezione giurisdizionale dinanzi alla quale pendono i relativi giudizi.
È quindi inammissibile, in questa sede, l’esame della questione relativa alla proponibilità dell’azione di responsabilità per danno all’immagine anche in relazione a fatti sussumibili nell’ipotesi delittuosa di cui all’art. 215 c.p.m.p., come pure la connessa questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, del D.L. n. 78 del 2009, convertito in L. n.102 del 2009, per contrasto con l’art. 3 Cost., poiché si ritiene che la stessa non sia rilevante in questa fase, non assumendo l’eventuale scrutinio di costituzionalità in ordine alla norma menzionata carattere pregiudiziale rispetto alla decisione sul regolamento di competenza. Spetterà pertanto al giudice a quo valutare la rilevanza e la fondatezza della questione nell’ambito del giudizio di merito.
3.  Ciò premesso, queste Sezioni riunite sono chiamate a delibare in ordine alla fondatezza dell’impugnazione del Procuratore regionale avverso l’ordinanza con la quale la Sezione giurisdizionale di Bolzano ha disposto la sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c.
In rito, il ricorso è da considerarsi ammissibile, alla luce della recente evoluzione normativa e giurisprudenziale.
         Sul punto si osserva che queste Sezioni riunite si sono ampiamente espresse, con le ordinanze n. 1 del 26 aprile 2012 e n. 3 del 21 giugno 2012, affermando che il rimedio previsto dall’art. 42 c.p.c. deve ritenersi applicabile anche al processo celebrato dinanzi alla Corte dei conti; e ciò in virtù di quanto disposto dall’art. 26 del R.D. n. 1038 del 1933, non dovendo ritenersi di ostacolo all’applicazione del procedimento disciplinato dal codice di procedura civile il dato letterale contenuto nell’art. 47 c.p.c. in base al quale “l’istanza …si propone alla Corte di Cassazione”.
         È stato, invero, osservato (SS.RR. ord. n. 1/2012) che “In disparte l’ovvia considerazione che il c.p.c. può solo disciplinare le competenze degli organi della giurisdizione ordinaria e che i rapporti tra quest’ultima e quelle speciali (rectius: specializzate) possono svolgersi solo nell’ambito delle previsioni di cui all’art. 111, ultimo comma, Cost., emerge la necessità che lo stesso giudice contabile individui, all’interno del proprio sistema giurisdizionale, e sulla base del meccanismo già citato di cui all’art. 26 del regolamento di procedura, l’articolazione assimilabile, per funzione, a quella alla quale il codice del rito civile intesta la competenza della Corte di Cassazione.”
         Tale articolazione è stata individuata nelle Sezioni riunite, ritenuto giudice naturalmente competente a decidere sul regolamento di competenza ex art. 42 c.p.c., e ciò sia in base a quanto enunciato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 30 del 2011, che ha assimilato le funzioni delle Sezioni riunite della Corte dei conti a quelle delle Sezioni unite della Corte di Cassazione e dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sia – e soprattutto – tenuto conto che nel sistema giurisdizionale contabile si rinviene solo in capo alle Sezioni riunite la condizione di essere soltanto giudice di legittimità e pertanto, è stato in definitiva rilevato che “l’individuazione di un giudice del gravame che non abbia, a sua volta, la possibilità, neppure teorica, di sospendere esso stesso, in prima istanza, ex art. 295 c.p.c. il processo, costituisce elemento di chiusura del sistema in termini di garanzia effettiva della giusta durata del processo” (SS.RR., ord. n. 1/2012).
         Orientamento, quest’ultimo, che ha consentito di superare la posizione di chiusura assunta dalle Sezioni riunite con le risalenti decisioni n. 7 e 12/2002 e che si è allineato, fra l’altro, alla giurisprudenza della Corte di Cassazione che ha riconosciuto la generale impugnabilità, ai sensi dell’art. 42 c.p.c., del provvedimento di sospensione, nel rispetto dei principi di ragionevole durata del processo, posto che la sospensione si risolve comunque in un diniego, sia pure temporaneo, di giustizia (Cass., SS.UU., 1.10.2003, n. 14670/ord.; 26.07.2004, n. 14060 ord.). Ne deriva, sempre secondo la giurisprudenza della Cassazione, che il ricorso debba essere accolto ogni qualvolta non si sia in presenza di un caso di sospensione ex lege (Cass., n. 14067/2003; Sez. VI, n. 23906/2010 ord.), poiché ragionando altrimenti si giungerebbe alla incoerente conseguenza di sottrarre al controllo del Giudice proprio i provvedimenti adottati per mere ragioni di opportunità e in assenza delle condizioni previste dal legislatore (SS.RR. ord. n. 3/2012).
3. Passando al merito della questione, si osserva che l’ordinanza impugnata ha disposto la sospensione del giudizio di merito, in base a due concorrenti argomentazioni: per quanto riguarda il danno diretto, l’opportunità di attendere l’esito del giudizio penale di appello pendente nei confronti del MARIOTTI, anche al fine di evitare il rischio di contrasti di giudicati; per quanto riguarda il danno all’immagine, poiché dal combinato disposto di cui all’art. 17, comma 30-ter, del D.L. n. 78/2009, convertito con modificazioni in L. n. 102/2009 e dell’art. 7 della L. n. 97/2001 “deriva la necessità che sui fatti oggetto del giudizio vi sia una pronuncia irrevocabile del giudice penale”.
La Sezione ha quindi disposto la sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c., con onere di riassunzione della causa entro il termine di tre mesi dal deposito della sentenza penale pendente dinanzi alla 2ª Sezione della Corte Militare di appello di Roma.
In via pregiudiziale, l’odierna istanza per regolamento di competenza si appalesa tempestiva, atteso che l’ordinanza impugnata è stata depositata dalla Sezione territoriale il 20 marzo 2015, mentre il ricorso è stato depositato dal Procuratore regionale presso la segreteria di queste SS.RR. in data 9 aprile 2015, e le stesse notifiche ai controinteressati sono avvenute in data 27 marzo 2015, quindi nel rispetto dei termini fissati dall’art. 47, commi 2 e 3, del c.p.c.
Nel merito il gravame, in difformità dalle conclusioni della Procura Generale, è fondato e deve essere accolto.
Al riguardo si deve infatti ribadire quanto già più volte enunciato da queste Sezioni riunite, e cioè che la richiamata giurisprudenza della Corte di cassazione ha chiarito che la sospensione necessaria del giudizio di cui all’art. 295 c.p.c., richiamata dal Giudice di prime cure, deve essere disposta solo nelle ipotesi in cui sia rinvenibile un rapporto di pregiudizialità logico-giuridica tra due cause oggetto di distinti processi; e ciò è evidente a seguito della novella dell’art. 295 c.p.c.., ad opera della riforma del 1990, che ha eliminato il richiamo all’art. 3 dell’abrogato codice di procedura penale, il quale prevedeva la sospensione per effetto della sola influenza dell’indagine sui fatti affidata al giudice penale..
In altri termini l’art. 295 c.p.c., stabilendo che la sospensione necessaria deve essere ordinata se la decisione della controversia “dipenda” dalla definizione di un’altra causa, non postula un mero collegamento tra due emanande sentenze, ma richiede l’esistenza di un vincolo di consequenzialità, in virtù del quale uno dei due giudizi, oltre ad essere in concreto pendente ed a coinvolgere le stesse parti, investa una questione di carattere pregiudiziale, cioè un indispensabile antecedente logico-giuridico, la cui soluzione pregiudichi, in tutto o in parte, l’esito del processo da sospendere, in modo che possa astrattamente configurarsi l’ipotesi del conflitto di giudicati (Cass. civ., Sez. Lav., n. 2048/2003).  
Ciò posto, nell’odierna fattispecie appare evidente la carenza del su detto necessario rapporto di pregiudizialità tra i due giudizi.
Esso manca in primo luogo per quanto riguarda il danno diretto, per il quale la stessa Sezione territoriale ha fatto riferimento alla mera “opportunità” di sospendere il giudizio di responsabilità in attesa della definizione del processo penale di appello nei confronti del MARIOTTI, cosicché nel caso in esame si verte non in ipotesi di sospensione necessaria, bensì in una non consentita sospensione discrezionale del processo neppure motivata da esigenze istruttorie.
E, dunque, se non sussiste pregiudizialità logico-giuridica del giudice penale, gli stessi fatti materiali, nella specie, ben possono essere accertati autonomamente dal giudice contabile.
Si deve infatti rilevare che nell’atto introduttivo del giudizio gli elementi ritenuti fortemente indizianti della responsabilità dei convenuti sono stati indicati dal Requirente anche a prescindere dal giudizio penale. Ci si riferisce, in particolare, agli esiti dell’inchiesta amministrativa effettuata da apposita Commissione del Ministero della Difesa, la quale aveva permesso di scoprire l’abituale e periodica predisposizione di falsi atti di liquidazione apparentemente in favore di militari del tutto ignari, con uno stratagemma che consentiva di prelevare il denaro senza però riversarlo sul conto corrente degli apparenti beneficiari, in quanto, in realtà, gli ordini di bonifico non venivano mai trasmessi all’Istituto di credito.
Il Procuratore regionale ha poi richiamato le dichiarazioni confessorie del PEIRANO, il quale ha riconosciuto la propria responsabilità circa la sottrazione delle somme sopra indicate ed ha messo in evidenza il ruolo e la corresponsabilità del MARIOTTI.
Mancando una pregiudizialità logico giuridica del giudizio penale, si deve convenire che, nella specie, l’accertamento della responsabilità amministrativa dei convenuti per il danno patrimoniale cagionato non necessita della definizione del processo penale con efficacia di giudicato. Per tali ragioni e sulla base degli indicati elementi probatori e di altri indizi mutuati dalla sentenza di condanna del MARIOTTI, ritenuti dal Procuratore regionale gravi, precisi e concordanti, i medesimi fatti materiali oggetto del procedimento penale devono valutarsi autonomamente dalla Sezione territoriale contabile al fine di accertare la responsabilità dei convenuti per il danno erariale pari alle somme di cui era stata riscontrata l’illecita sottrazione.
Con riferimento, poi, al danno all’immagine, deve parimenti escludersi la sussistenza dei presupposti per la sospensione del giudizio contabile ex art. 295 c.p.c. Ciò in ragione di un duplice ordine di motivi: in primo luogo, poiché l’art. 17, comma 30 ter, del D.L. n. 78/2009, sulla perseguibilità del danno all’immagine, non prevede l’obbligo di disporre la sospensione in attesa della sentenza penale irrevocabile di condanna, che, peraltro, nei confronti del PEIRANO già sussiste, essendo pacificamente ammesso che la sentenza di patteggiamento ex art. 444 c.p.p. è equiparata ad una pronuncia di condanna.
In secondo luogo, poiché l’operatività dell’art. 295 c.p.c. presuppone una pregiudizialità concreta ed attuale, ovvero la pendenza della causa pregiudiziale (Cass. civ., ord. n. 6149/2005; n. 21931/2008; n. 18026/2012; Corte conti, SS.RR., n. 12/2014).
Nel caso in esame, invece, non risulta in atti, per il PEIRANO, la pendenza del processo penale, essendo quest’ultimo ormai definitosi nei suoi confronti con sentenza di patteggiamento divenuta irrevocabile in data 24.10.2013.
E neppure si ravvisa una pregiudizialità concreta ed attuale del giudizio penale pendente a carico del MARIOTTI, nei confronti del quale, mancando una sentenza penale irrevocabile di condanna, deve considerarsi carente uno dei presupposti richiesti dall’art. 17, comma 30 ter del D.L. più volte citato per l’esercizio dell’azione di responsabilità per danno all’immagine da parte del P.M. contabile, non ritenendo queste Sezioni riunite di poter condividere la premessa ermeneutica da cui muove la Procura attrice, che ha invece considerato la sentenza irrevocabile di condanna una condizione di procedibilità estensibile, in analogia con quanto disposto dall’art. 121 c.p. “a tutti coloro che hanno commesso il reato”.
Spetterà pertanto al primo Giudice valutare la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione di responsabilità per danno all’immagine e se la fattispecie delittuosa oggetto del giudizio possa o meno trovare inclusione nel novero dei reati che possono dare luogo, ai sensi dell’art. 17, comma 30-ter del D.L. n. 78 del 2009, ad un procedimento di responsabilità per danno all’immagine.
Quanto, infine, alla legittimità della c.d. “sospensione facoltativa”, si ritiene sufficiente richiamare la giurisprudenza (Cass. n. 14067/2003, Sez. I n. 1406272002; Sez. VI, n. 23906/2010) secondo cui essa, qualora non trovi fonte in una precisa disposizione di legge, non può ritenersi legittima, alla luce dei principi fondamentali dell’ordinamento.
         Nel caso in esame, quindi, mancando i presupposti legittimanti l’esercizio del potere di sospensione e non essendo sufficienti meri motivi di opportunità a fondare una sospensione “sine die” del processo, l’ordinanza va ritenuta illegittima.
         In conseguenza di quanto precede, il ricorso del Procuratore regionale si appalesa fondato e deve essere accolto, annullando l’impugnata ordinanza di sospensione del processo, non dovendosi, ovviamente, in questa sede esaminare la fondatezza dell’atto di citazione o la sufficienza degli elementi di prova forniti dall’attore pubblico.
Gli atti devono pertanto essere restituiti al primo Giudice per la prosecuzione del giudizio di merito.
         Attesa l’incidentalità del presente gravame, la pronuncia sulle spese compete al giudice di merito unitamente alla pronuncia definitiva.

La Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando,
Accoglie il ricorso proposto dal Pubblico Ministero e, per l’effetto, annulla l’ordinanza di sospensione della Sezione giurisdizionale per la regione Trentino Alto-Adige con sede in Bolzano, n. 2/2015 depositata il 20.03.2015 e rimette gli atti al primo giudice per la prosecuzione del giudizio di merito.
Spese al definitivo.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 24 giugno 2015.

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite – Ordinanza – 16/10/2015 n.9 proviene da Giustamm.

Pres. Salamone Est. Malanetto

Illegittimo il divieto di applicazione di piercing per personale non medico in presenza di attestato di formazione professionale

Tutela della salute – Professioni – Applicazione piercing – Formazione professionale – Limitazione a personale medico – Illegittimità – Ragioni
 

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Sentenza – 16/10/2015 n.1468 proviene da Giustamm.

Pres. Cacace, est. D’Alessio

Sui costi addebitabili all’utente che recede da un contratto stipulato con un operatore di telefonia o di servizi televisivi o di comunicazione elettronica

Telecomunicazioni – AGCOM – Telefonia e servizi televisivi – Contratto di adesione – Costi iniziali – Addebito all’utente – Recesso – Ragioni 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 16/10/2015 n.4773 proviene da Giustamm.

GRANELLI – CENTRONE

In sede di esame del questionario relativo al rendiconto 2013 del Comune di Sanremo e della successiva attività istruttoria, sono emerse le seguenti criticità: – l’utilizzazione, nel corso dell’esercizio 2013, dei corrispettivi derivanti dalla convenzione stipulata con la società RAI spa, di competenza dell’esercizio 2014, al fine di conseguire gli obiettivi posti dal patto di stabilità interno e l’equilibrio della parte corrente del bilancio; – le perdite registrate dalla società AREA 24 spa, partecipata al 43% dal Comune, negli esercizi 2012, 2013 e 2014 La Sezione ha invitato, pertanto, il Comune di Sanremo a: – prevenire squilibri della situazione corrente di bilancio, assicurando un equilibrio strutturale tra le entrate e le spese; – mantenere il rapporto con le società partecipate nell’ambito delle regole previste dal codice civile e dall’ordinamento contabile, nonché dei canoni di sana gestione economico-finanziaria

Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 TUEL – Conseguimento dell’equilibrio di parte corrente da parte dell’Ente locale – Sull’utilizzazione, nel corso dell’esercizio 2013, dei corrispettivi derivanti dalla convenzione stipulata con la società Rai spa, di competenza dell’esercizio 2014, al fine di conseguire gli obiettivi posti dal patto di stabilità interno e l’equilibrio della parte corrente del bilancio.
 

Nell’esaminare il rendiconto 2013 del Comune di San Remo, la Sezione regionale di controllo per la Liguria ha, in particolare, affrontato la questione della contabilizzazione dei corrispettivi derivanti dalla convenzione stipulata con la società Rai spa, anche alla luce del possibile rilievo della disciplina in tema di patto di stabilità interno.
La Sezione ha preliminarmente ricordato come il conseguimento del riferito obiettivo finanziario, da parte di ciascun ente locale, è importante nella misura in cui concorre alla realizzazione dei complessivi risultati annuali di finanza pubblica, anche al fine di consentire alla Repubblica di osservare le limitazioni previste dalla disciplina europea del Patto di stabilità e crescita. Le norme relative al patto di stabilità interno hanno imposto agli enti locali la necessità di prevedere adeguate modalità di programmazione finalizzate al perseguimento degli obiettivi di volta in volta previsti dal legislatore nazionale. L’adempimento degli obblighi assunti dall’Italia nei confronti degli altri Paesi dell’UE ha condotto il legislatore a ritenere quale fattispecie tipizzata di “comportamento difforme dalla sana gestione finanziaria” (cfr. art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000) il mancato conseguimento del patto di stabilità.
Precipuo rilievo ha, nello specifico, la fattispecie di potenziale elusione degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, in merito alla quale va richiamato l’art. 31, commi 30 e 31, della legge 12 novembre 2011, n. 183. In particolare, il comma 30 dispone, quale sanzione di tipo civilistico, la nullità dei contratti di servizio e degli altri atti che si configurino elusivi delle regole del patto. Il comma 31, nell’introdurre e disciplinare sanzioni pecuniarie per i responsabili, prevede che queste ultime possano essere comminate dalle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti qualora si accerti che il rispetto del patto è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive.
In base ai chiarimenti forniti dal Ministero dell’economia e delle finanze, Ragioneria Generale dello Stato, nella Circolare n. 5 del 7 febbraio 2013, si configura una fattispecie elusiva ogni qualvolta siano attuati comportamenti che risultino intenzionalmente e strumentalmente finalizzati ad aggirare i vincoli di finanza pubblica. Come precisato dalla magistratura contabile, anche in sede consultiva (cfr., per esempio, SRC Lombardia, deliberazione n. 405/2012/PAR), il legislatore ha individuato una modalità tipica di artificioso conseguimento, da parte dell’amministrazione, degli obiettivi finanziari posti dal patto – la “non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio”-, integrabile con svariati comportamenti, provvedimenti e contratti. Alla fattispecie tipica ha associato, quale clausola di chiusura, quella delle “altre forme elusive”, che, pur essendo di natura ampia e non tipizzabile, alla luce dell’obiettivo di carattere finanziario da perseguire (costruito sui risultati del rendiconto consuntivo), deve risolversi anch’essa, sul piano della rappresentazione in bilancio, in una “non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli”.
In merito alla concreta fattispecie esaminata, la Sezione ha avuto modo di accertare l’anticipazione al 2013 di un’entrata – derivante dalla corresponsione del suddetto corrispettivo – che sarebbe stata di competenza del successivo esercizio 2014. Ciò, se certamente dimostra l’insufficienza delle entrate correnti di competenza alla copertura delle spese della medesima natura, non si configura come elusione del patto di stabilità, in quanto il comportamento contabile adottato dall’amministrazione appare conforme al provvedimento amministrativo di autorizzazione alla modifica della convenzione stipulata con la RAI spa, nonché al contenuto di quest’ultima. Infine, l’effettiva riscossione entro la chiusura dell’esercizio rende evidente che l’accertamento effettuato possedeva effettivamente i requisiti prescritti dalla normativa contabile.

 
composta dai magistrati:
Ermanno GRANELLI            Presidente
Angela PRIA                      Consigliere
Francesco BELSANTI          Primo Referendario
Donato CENTRONE            Referendario (relatore)
Claudio GUERRINI              Referendario
 

visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
viste le leggi 21 marzo 1953, n. 161, e 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
visto l’art. 3 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
udito il relatore, referendario dott. Donato Centrone

Premesso in fatto

L’esame della relazione redatta dal Collegio dei revisori dei conti del Comune di Sanremo, sulla base dei dati tratti dal rendiconto consuntivo 2013, ha evidenziato alcune criticità, per le quali il magistrato ha inviato apposita richiesta istruttoria (prot. n. 487 del 9 febbraio 2015). 
Il Comune, con nota del 26 febbraio 2015, ha fornito i dovuti chiarimenti. A seguito dell’esame della predetta documentazione, il magistrato istruttore ha rilevato la necessità di ulteriori chiarimenti, richiesti con nota n. 1168 del 10 marzo 2015. Il Comune, nella risposta del 13 aprile 2015, ha fornito l’ulteriore documentazione integrativa. A seguito dell’esame di quest’ultima, il magistrato istruttore ha chiesto al presidente della Sezione, in data 9 settembre 2015, il deferimento all’esame collegiale al fine valutare le seguenti situazioni:
I. obiettivi finanziari posti dal patto di stabilità interno per il 2013, che risultano conseguiti mediante un’anticipazione del corrispettivo, pari a euro 8.283.800, concessa dalla società RAI spa sulla base della convenzione stipulata in data 20 dicembre 2013, ratificata dal Consiglio comunale con deliberazione n. 4 del 14 gennaio 2014. In particolare, la convenzione stipulata con la RAI spa, per il triennio 2015-2017, evidenzia una sensibile riduzione dei corrispettivi dovuti al Comune. In particolare, questi ultimi risultano pari ad euro 5.500.000 nel 2015, ad euro 5.250.000 nel 2016 e ad euro 5.000.000 euro nel 2017, a fronte degli euro 7.000.000 annui previsti dalla precedente convenzione;
II. situazione economico-patrimoniale della società Area 24 spa, che registra, nel 2013, una perdita d’esercizio pari a euro 1.074.000. L’esame istruttorio è stato esteso alla valutazione di inerenza della ridetta partecipazione alle finalità istituzionali del Comune (come prescritto dall’art. 3, commi 27 e seguenti, della legge 24 dicembre 2007, n. 244), nonché del rapporto con il piano di razionalizzazione delle società partecipate (imposto dall’art. 1, commi 611 e seguenti, della legge 23 dicembre 2014, n. 190), approvato con decreto sindacale n. 7 del 31 marzo 2015.
All’adunanza della Sezione del 25 settembre 2015 sono intervenuti, in rappresentanza del Comune, il Segretario generale ed il Responsabile del servizio economico e finanziario.

La legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, comma 166, ha previsto che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti svolgano verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali, i bilanci di previsione ed i rendiconti.
La magistratura contabile ha sviluppato le indicate verifiche in linea con le previsioni contenute nell’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche all’adozione di effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L’art 3, comma 1, lett. e) del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, ha introdotto nel TUEL l’art. 148-bis (intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”), il quale prevede che la Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminino i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal Patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti. Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve accertare che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali. In base all’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della Corte accertino la sussistenza “di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il Patto di stabilità interno”, gli Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere alla Corte i provvedimenti adottati in modo che la magistratura contabile possa verificare, nei successivi trenta giorni, se gli stessi siano idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In caso di mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della valutazione, “è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”. Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del decreto legislativo n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del decreto-legge n. 174 del 2012, hanno istituito tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali, finalizzati ad evitare danni agli equilibri di bilancio. Tali controlli si collocano, pertanto, su un piano distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa e sono compatibili con l’autonomia di Regioni, Province e Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità costituzionale finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica (artt. 81, 119 e 120 Cost.).
Tali prerogative assumono ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che, nel nuovo primo comma inserito all’art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Qualora le irregolarità esaminate dalla Sezione regionale non siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento prevista dall’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, siffatta funzione del controllo sui bilanci suggerisce di segnalare agli Enti anche irregolarità contabili non gravi, specie se accompagnate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, al fine di prevenire l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione finanziaria. In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni ricevute e a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
 

I. Modalità di conseguimento degli equilibri di parte corrente e dell’obiettivo annuale posto dal patto di stabilità interno

In sede di esame della relazione prodotta dal Collegio dei revisori dei conti in base ai dati del rendiconto consuntivo 2012, era emerso uno squilibrio di parte corrente (come definito dall’art. 162, comma 6, del d.lgs. n. 267 del 2000) pari a euro 7.763.870. In ragione di tale criticità, il magistrato istruttore, con nota n. 2555 del 30 luglio 2014, aveva chiesto se analoga situazione si fosse presentata nel 2013, nonché di conoscere le azioni eventualmente intraprese dal Comune al fine di ristabilire gli equilibri di bilancio.
Il Collegio dei revisori dei conti del Comune, con nota del 2 settembre 2014, aveva fornito i chiarimenti richiesti, precisando che l’esercizio 2013 si era chiuso, invece, in equilibrio di parte corrente, in particolare in ragione di una quota di entrate, pari a euro 8.283.800, che, in base alla convenzione stipulata con la RAI spa, sarebbero state di competenza del 2014, ma la cui riscossione è stata anticipata al 2013 al fine di rispettare il patto di stabilità interno.
Alla luce di quanto esposto, in sede di esame della relazione dello stesso organo di revisione, riferita all’esercizio 2013, che ha palesato l’effettivo conseguimento dell’obiettivo annuale posto dal patto di stabilità interno (con un margine di euro 1.616.040), con nota istruttoria del 9 febbraio 2015 sono stati chiesti chiarimenti in ordine alle modalità del ridetto conseguimento, in particolare circa il titolo dell’anticipazione ricevuta dalla società RAI spa.
Il Comune, con nota del 26 febbraio 2015, a firma congiunta del Dirigente del servizio finanziario e del Collegio dei revisori dei conti, ha precisato che il Comune di Sanremo è titolare esclusivo della manifestazione “Festival della Canzone Italiana” e del relativo marchio. Con deliberazione di Consiglio comunale n. 92 del 5 dicembre 2011 ne è stato concesso alla RAI spa l’uso, al fine della ripresa e della diffusione del Festival, in sede radiotelevisiva e multimediale, per le edizioni 2012, 2013, 2014, previa corresponsione del corrispettivo annuo di euro 7.000.000 (oltre IVA). La concessione è regolata da una convenzione, approvata con l’atto deliberativo sopracitato.
Con successiva deliberazione n. 4 del 14 gennaio 2014 il Consiglio comunale ha preso atto delle trattativa avviate dalla Giunta nel precedente mese di dicembre 2013, tese ad ottenere la modifica dell’allora vigente convenzione, nonché la liquidazione anticipata (entro il 31 dicembre 2013) del corrispettivo previsto per l’edizione 2014 del Festival, allo scopo di conseguire il rispetto del patto di stabilità interno per l’anno 2013. Infatti, sempre la citata delibera di Consiglio evidenzia come alcune misure alternative, programmate per garantire il rispetto del patto di stabilità, si erano rivelate non percorribili, anche per ragioni estranee alla volontà dell’Amministrazione, e che i tempi ristretti non hanno consentito il ricorso a soluzioni diverse. La deliberazione rileva, inoltre, come il mancato raggiungimento dell’obiettivo del patto avrebbe potuto comportare la dichiarazione di dissesto finanziario del Comune, con gravi ripercussioni per la città a livello economico, occupazionale e sociale. Pertanto, preso atto che la RAI spa, quale contropartita dell’anticipo del corrispettivo di cui sopra, ha richiesto la stesura di un nuovo testo convenzionale per gli anni 2015-2017, e che il relativo iter doveva necessariamente trovare la propria definizione entro un tempo ragionevole, utile per permettere l’anticipo del pagamento entro il 31 dicembre 2013, si è reso necessario procedere alla formalizzazione dei termini e delle condizioni del nuovo accordo (peraltro approvate dal Consiglio di amministrazione della RAI solo in data 19 dicembre 2013). Di conseguenza, la Giunta comunale, nelle more dell’approvazione da parte del Consiglio (stante anche le difficoltà di convocazione nel corso delle festività natalizie), ha ritenuto di adottare una propria delibera (n. 384 del 20 dicembre 2013), valutando la convenienza della nuova proposta convenzionale, che garantiva, anche in tempo di crisi, la stabilità del più grande evento culturale per la città di Sanremo e le relative ricadute sull’intero tessuto socio-economico. In seguito, la deliberazione di Consiglio comunale n. 4 del 14 gennaio 2014 ha ratificato la modifica alla previgente convenzione RAI/Comune di Sanremo ed ha approvato la nuova convenzione per gli anni 2015, 2016 e 2017, sempre ratificando quanto disposto con la deliberazione di Giunta comunale n. 384 del 20 dicembre 2013.
La valutazione della Sezione sull’operazione di modifica della previgente convenzione con la società RAI spa e di stipula della nuova per il triennio 2015-2017 si incentra, in primo luogo, sull’impatto che quest’ultima ha avuto sulle modalità di conseguimento dell’obiettivo annuale posto dal patto di stabilità interno (rispettato dal Comune nel 2013 per euro 1.616.040). Al fine di valutare l’eventuale ricorrenza di un’ipotesi di elusione, con nota istruttoria del 10 marzo 2015 è stato chiesto di precisare il capitolo di bilancio in cui è stata imputata la ridetta entrata e di produrre la pertinente reversale di incasso.
Il Comune, nella risposta del 13 aprile 2015 ha precisato che il corrispettivo relativo alla convenzione per la realizzazione del Festival 2014 è stato imputato al titolo II (Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti), con iscrizione in competenza nell’esercizio 2013, e incasso con reversale n. 13496 del 31 dicembre 2013 (la cui copia conforme è stata prodotta in allegato).
Inoltre, la valutazione della Sezione attiene all’incidenza della ridefinizione delle condizioni economiche della convenzione stipulata con la società RAI spa sugli equilibri complessivi di bilancio del Comune, in particolare di quelli di parte corrente.
L’art. 4 dello schema di convenzione, allegato alla delibera di Giunta comunale n. 384/2013, evidenzia, infatti, una sensibile riduzione dei corrispettivi dovuti dalla RAI spa per il triennio 2015-2017 (che, in particolare, risultano pari a 5.500.000 euro per il 2015, 5.250.000 euro per il 2016 e 5.000.000 euro per il 2017, a fronte dei 7.000.000 euro annui previsti dalla convenzione precedente, vigente fino al 2014). Pertanto, con lettera istruttoria del 10 marzo 2015, è stato chiesto di precisare le motivazioni alla base della descritta ridefinizione delle condizioni economiche del rapporto convenzionale.
Nella risposta del 13 aprile 2014, il Comune ha ribadito che, in sede di modifica della convenzione 2012-2014, richiesta al fine di ottenere la riscossione anticipata nel 2013 del corrispettivo di competenza 2014, la RAI spa ha ottenuto la contestuale stipula di una nuova convenzione per il triennio 2015/2017, imponendo differenti condizioni contrattuali. La risposta evidenzia come l’emittente televisiva abbia in concessione, a decorrere dal 1° luglio 1991, il diritto di ripresa del Festival della Canzone Italiana, nonché di utilizzazione del marchio, in forza di successive convenzioni triennali, diritti che ha sempre esercitato garantendo un livello tecnico-qualitativo ritenuto soddisfacente dall’Amministrazione comunale. La concessione del diritto di ripresa comporta, necessariamente, l’affidamento allo stesso soggetto dell’organizzazione della manifestazione, trattandosi di due aspetti strettamente attinenti. Nella fattispecie ricorrono, secondo il Comune, le speciali circostanze per le quali non possono essere esperite utilmente le procedure, aperte o ristrette, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, data la particolarità dell’oggetto dell’affidamento, che comprende attività di natura tecnica ed artistica (cfr. artt. 19 e 57 del d.lgs. n. 163 del 2006). Precisa, peraltro, che il Sindaco ha preso contatti con altri operatori televisivi, i quali, tuttavia, non avrebbero manifestato interesse (anche alla luce dell’art. 2 della delibera n. 81 del 1998 dell’Autorità per la garanzia nelle comunicazioni, in base alla quale il Festival di Sanremo deve essere trasmesso in chiaro).
L’importanza, pertanto, per il Comune di garantire, anche per il triennio 2015-2017, la realizzazione della manifestazione, al fine di consentire la programmazione dell’attività turistico-alberghiera degli operatori locali, da un lato, e la necessità di doversi avvalere delle prestazioni della RAI, dall’altro, hanno reso di fatto inevitabile l’accettazione delle condizioni imposte dalla controparte contrattuale.
Il Comune sottolinea, infine, che anche la RAI è una società a totale partecipazione pubblica, come tale soggetta al controllo della Corte dei conti. Sotto quest’ultimo profilo, evidenzia come nella Relazione sulla gestione finanziaria della Radiotelevisione Italiana per gli anni 2011 e 2012, approvata con determinazione della Sezione del controllo sugli enti n. 7 del 6 febbraio 2014, è stata rilevata la necessità di ridurre i costi di produzione del Festival di Sanremo, che, nel triennio 2010-2012, aveva registrato, per la RAI spa, un saldo economico nettamente negativo.
Al fine di valutare l’incidenza dell’operazione sul mantenimento degli equilibri di parte corrente, la Sezione evidenzia, infine, come il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2013 sia vincolato per complessivi euro 7.750.733 euro, di cui solo euro 3.133.800 riferiti alla “Convenzione RAI” (mentre le somme incassate, nell’esercizio 2013, a titolo di anticipo del corrispettivo di competenza 2014, sono state pari a euro 8.283.800).
Nella risposta del 13 aprile 2015, il Comune ha confermato che la predetta somma costituisce quota dell’anticipo del corrispettivo ricevuto, da destinare alla realizzazione del Festival del 2014, che è stato vincolato al fine di garantire la copertura delle spese dell’evento.
Nella memoria del 23 settembre 2015, inviata a seguito della convocazione in adunanza pubblica, il Comune ha ribadito quanto comunicato in sede istruttoria. Inoltre, ha ricordato come, nel corso del 2013, abbia inoltrato un’istanza al Ministero dell’economia e delle finanze al fine di rivedere la base di calcolo (rappresentata dalla spesa media del triennio 2007-2009) per la determinazione dell’obiettivo del patto di stabilità interno del 2013, in particolare per escludere la spesa relativa al versamento alla società di gestione dei proventi del Casinò, somma correlata a fattori esogeni (ipotesi su cui, peraltro, la scrivente Sezione si era espressa positivamente, relativamente all’anno 2011, con il parere n. 68/2011). Il Ministero adito, invece, ha risposto che “l’esclusione in parola non essendo consentita dalle vigenti disposizioni in materia di patto di stabilità, non può essere assentita in via amministrativa ma necessita di un intervento normativa che si faccia carico di individuare le risorse compensative a salvaguardia degli equilibri di bilancio”. La memoria ricorda, altresì, come, nel corso del 2013, l’Ente si sia anche attivato per sfruttare tutte le possibilità offerte dal Patto regionale.
Per quanto concerne la forte riduzione subita dal canone di concessione corrisposto dalla RAI spa nel passaggio dalla vecchia alla nuova convenzione, la memoria ribadisce che i rapporti contrattuali tra Comune e la Rai spa palesano un evidente potere contrattuale dell’emittente televisiva, riconducibile a diverse motivazioni (mezzi tecnici e imprenditorialità artistica senza i quali il Comune non sarebbe in grado di realizzare l’evento; contesto complessivo in cui si è svolta la trattativa, posto che, nel medesimo arco temporale, la RAI aveva rinunciato ad acquistare diversi importanti eventi; disinteresse di altre emittenti televisive; danno grave per la comunità locale nel caso in cui una nuova convenzione, per quanto meno remunerativa, non fosse stata stipulata).
Sotto il profilo dell’incidenza della ridefinizione delle condizioni economiche della convenzione sugli equilibri complessivi di bilancio del Comune, in particolare di quelli correnti, la memoria evidenzia come l’esercizio 2014 si sia chiuso con un avanzo di amministrazione, nonostante l’Ente, in sede di approvazione del rendiconto 2014, abbia provveduto ad accantonare nel fondo crediti di dubbia esigibilità risorse per € 9.924.405 (per effetto dell’avvio del nuovo sistema contabile prescritto dal d.lgs. n. 118 del 2011).  
La memoria precisa, infine, che con l’approvazione del bilancio di previsione 2015-2017 (deliberazione di Consiglio n. 44 del 12 agosto 2015), il Comune ha fatto fronte alla progressiva riduzione del corrispettivo erogato dalla RAI e dei trasferimenti erariali, nonché al reperimento delle risorse necessarie a costituire gli accantonamenti a rischi richiesti dalla nuova normativa, mediante azioni di contrazione della spesa corrente e ricerca di nuove entrate. L’approvazione del bilancio di previsione 2015 è stata, infatti, l’occasione per attivare l’intera macchina amministrativa, evidenziando l’esigenza di revisionare i servizi al fine di incrementare quanto più possibile i controlli sulla spesa.
 

La valutazione della Sezione circa la modalità di conseguimento dell’obiettivo annuale posto dal patto di stabilità interno

L’esposizione condotta assume un’importanza significativa, in primo luogo, come già esposto, ai fini dell’incidenza sul conseguimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno (rispettato dal Comune nel 2013 per euro 1.616.040, cfr. quadro 5.3 del questionario).
Il conseguimento del riferito obiettivo finanziario, da parte di ciascun ente locale, è importante nella misura in cui concorre alla realizzazione dei complessivi risultati annuali di finanza pubblica (anche al fine di consentire alla Repubblica di osservare le limitazioni previste dalla disciplina europea del Patto di stabilità e crescita). Le norme relative al patto di stabilità interno (oggetto, peraltro, di continue modifiche e adattamenti) hanno imposto agli enti locali la necessità di prevedere adeguate modalità di programmazione finalizzate al perseguimento degli obiettivi di volta in volta previsti dal legislatore nazionale. L’adempimento degli obblighi assunti dall’Italia nei confronti degli altri Paesi dell’UE (che condiziona, altresì, il giudizio dei mercati finanziari, determinanti il costo dell’emissione del debito pubblico) ha condotto il legislatore a ritenere quale fattispecie tipizzata di “comportamento difforme dalla sana gestione finanziaria” (cfr. art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000) il mancato conseguimento del patto di stabilità.
La disciplina relativa si presenta comunque molto articolata e, al fine di emettere una specifica pronuncia, la Sezione deve valutare in concreto quale sia la situazione di ciascun ente, al fine di mettere in rilievo le cause effettive dell’eventuale violazione.
Nel caso di specie, un primo esame va condotto sulla conformità alla normativa contabile degli accertamenti di entrata effettuati dal Comune di Sanremo, i quali, come noto, possono permettere il rispetto della regola di finanza pubblica pur in presenza di posizioni non fondate su reali e attendibili ragioni di credito. Essendo gli obiettivi del patto di stabilità interno costruiti in termini di c.d. “competenza mista”, con rilevanza, per le entrate correnti (quali quelle derivanti dalla concessione di un logo ed un marchio ad un soggetto terzo), dell’ammontare degli accertamenti (a prescindere dalle riscossioni), un eventuale artificioso aumento dei primi rileva comunque positivamente. L’esigenza che l’accertamento sia iscritto a bilancio solo se conforme al provvedimento amministrativo o al contratto sottostante, nonché in presenza di fondate ragioni di credito (trattandosi di momento diverso rispetto alla mera previsione di entrata, iscritta in sede di bilancio di previsione), emerge dalla lettera dell’art. 179 del d.lgs. n. 267 del 2000, il quale, anche nella formulazione successiva al d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126, richiede che la documentazione a supporto provi la ragione del credito, individui il debitore, quantifichi la somma da incassare e fissi la relativa scadenza (inoltre, a differenza del sistema previgente, impone di registrare l’accertamento dell’entrata quando l’obbligazione è perfezionata, ma di imputarlo all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza).
In relazione al profilo specifico di potenziale elusione degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, va richiamato l’art. 31, commi 30 e 31, della legge 12 novembre 2011, n. 183. In particolare, il comma 30 dispone, quale sanzione di tipo civilistico, la nullità dei contratti di servizio e degli altri atti che si configurino elusivi delle regole del patto. Il comma 31, nell’introdurre e disciplinare sanzioni pecuniarie per i responsabili, prevede che queste ultime possano essere comminate dalle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti qualora si accerti che il rispetto del patto è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive. 
In base ai chiarimenti forniti dal Ministero dell’economia e delle finanze, Ragioneria Generale dello Stato, nella Circolare n. 5 del 7 febbraio 2013 (come in quelle, precedenti e successive, che hanno illustrato la disciplina annuale del patto di stabilità interno), si configura una fattispecie elusiva ogni qualvolta siano attuati comportamenti che risultino intenzionalmente e strumentalmente finalizzati ad aggirare i vincoli di finanza pubblica. Come precisato dalla magistratura contabile, anche in sede consultiva (cfr., per esempio, SRC Lombardia, deliberazione n. 405/2012/PAR), il legislatore ha individuato una modalità tipica di artificioso conseguimento, da parte dell’amministrazione, degli obiettivi finanziari posti dal patto (la “non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio”), integrabile con svariati comportamenti, provvedimenti e contratti. Alla fattispecie tipica ha associato, quale clausola di chiusura, quella delle “altre forme elusive”, che, pur essendo di natura ampia e non tipizzabile, alla luce dell’obiettivo di carattere finanziario da perseguire (costruito sui risultati del rendiconto consuntivo), deve risolversi anch’essa, sul piano della rappresentazione in bilancio, in una “non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli”. 
Al fine di valutare l’eventuale ricorrenza di un’ipotesi di elusione nelle modalità di conseguimento degli obiettivi finanziari posti dal patto di stabilità interno per il 2013, deve essere ricordato che l’anticipazione del corrispettivo, pari a euro 8.283.800, dovuto dalla società RAI spa, è fondato sulla convenzione stipulata in data 20 dicembre 2013 (autorizzata dalla Giunta comunale e ratificata dal Consiglio con deliberazione n. 4 del 14 gennaio 2014). Inoltre, è stato accertato che l’entrata è stata imputata al titolo II (Entrate derivanti da trasferimenti e contributi correnti), con iscrizione alla competenza dell’esercizio 2013, ed incassata con reversale n. 13496 del 31 dicembre 2013 (la cui copia conforme è stata prodotta in allegato).
Il comportamento contabile adottato dall’amministrazione appare, pertanto, conforme al provvedimento (la delibera di Giunta comunale, ratificata dal Consiglio) di autorizzazione alla modifica della convenzione stipulata con la RAI spa, nonché a quest’ultima. Inoltre, l’effettiva riscossione entro la chiusura dell’esercizio rende evidente che l’accertamento effettuato (che, autonomamente, avrebbe rilevato ai fini del conseguimento degli obiettivi del patto, trattandosi di entrata corrente) possedeva effettivamente i requisiti prescritti dalla normativa contabile.
 

La valutazione della Sezione circa la ridefinizione delle condizioni economiche della convenzione stipulata con la società RAI spa

La valutazione della Sezione deve riguardare, altresì, come accennato, l’incidenza della ridefinizione delle condizioni economiche della convenzione stipulata con la società RAI spa sugli equilibri complessivi di bilancio del Comune, in particolare di parte corrente. L’art. 4 dello schema di convenzione, allegato alla delibera di Giunta comunale n. 384/2013, ha evidenziato, infatti, una sensibile riduzione dei corrispettivi dovuti dalla RAI spa al Comune per il triennio 2015-2017 (pari a 5.500.000 euro per il 2015, 5.250.000 euro per il 2016 e 5.000.000 euro per il 2017, a fronte degli euro 7.000.000 annui previsti dalla convenzione precedente, vigente fino al 2014).  
Ciascun ente locale, per erogare servizi alla collettività, sostiene spese di funzionamento a carattere continuativo (acquisto di beni e servizi, pagamento del personale, rimborso dei mutui, etc.). Principi di sana gestione impongono di assicurare la copertura di tali spese con entrate di carattere ordinario, evitando il ricorso a mezzi straordinari (mentre il risultato di amministrazione può essere utilizzato per fornire copertura in caso di emersione di squilibri nel corso della gestione, cfr. art. 187 d.lgs. n. 267 del 2000). In relazione a questa esigenza, l’art. 162 del TUEL stabilisce che la situazione corrente, come definita al comma 6, deve essere in equilibrio e non possa avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge (dal 2015, quelle indicate nel Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011).
In presenza di una differenza di parte corrente negativa, la legge prevede, infatti, che alcune entrate (per loro natura in conto capitale) possano essere eccezionalmente utilizzate a copertura (fra queste, per esempio, i contributi per permesso di costruire). La riserva legislativa nell’individuazione d’ipotesi derogatorie al pareggio di parte corrente sottolinea l’importanza per gli enti locali del perseguimento di tale obiettivo, senza l’utilizzo delle entrate di parte capitale o di quelle non ripetitive. Tali previsioni non fanno che esprimere, a livello di previsioni  di bilancio, il principio di equilibrio e di sana gestione finanziaria imposto dagli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione, in particolare dopo l’approvazione della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1. L’art. 119, nello specifico, dispone che le Regioni e gli enti locali “hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”.
L’importanza delle prescrizioni introdotte dagli artt. 162 e 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 era esplicitata, altresì, dai Principi contabili approvati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, costituito presso il Ministero dell’interno. Per questi ultimi (la cui funzione di orientamento viene superata, dal 2015, da quelli contenuti negli allegati al d.lgs. n. 118 del 2011, aventi valore di legge), se lo squilibrio si ripete nel tempo è indice di una spesa corrente divenuta strutturalmente superiore alle entrate di pari natura. Pertanto, i rimedi che l’ente deve adottare devono necessariamente consistere, alternativamente o congiuntamente, in una progressiva riduzione della spesa corrente o in un aumento delle entrate ordinarie. Allo stesso modo, il Principio contabile applicato della programmazione, Allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011, dedica il paragrafo 9.10 agli equilibri di bilancio, in particolare di parte corrente, ricordando come tali obblighi siano destinati ad essere integrati al fine di dare attuazione alla legge n. 24 dicembre 2012, n. 243, che, a decorrere dal 2016, prevede, per gli enti territoriali, il rispetto di ulteriori equilibri in termini di competenza finanziaria e di cassa.
Nel caso specifico del Comune di Sanremo l’anticipazione al 2013 di un’entrata che sarebbe stata di competenza del successivo esercizio 2014 dimostra l’insufficienza delle entrate correnti di competenza (che contemplavano, peraltro, anche il canone di concessione corrisposto annualmente dalla RAI spa) alla copertura delle spese della medesima natura. Inoltre, il dato dell’avanzo d’amministrazione vincolato al 31 dicembre 2013, finalizzato all’organizzazione del Festival del 2014 (euro 3.133.800), evidenzia come una parte delle risorse oggetto di riscossione anticipata (circa 5 milioni di euro su complessivi euro 8.283.800) sia stata già utilizzata dal Comune al fine di coprire spese sostenute nel 2013. Trattandosi di un’entrata sostanzialmente finalizzata appare opportuna, invece, la destinazione alle esigenze organizzative della manifestazione canora.   
 

II. Situazione economico-patrimoniale della società partecipata Area 24 spa

L’esame del questionario prodotto dal Collegio dei revisori dei conti in relazione al rendiconto consuntivo 2012 aveva evidenziato le perdite d’esercizio registrate da alcune società partecipate dal Comune (Riviera Trasporti spa, Sanremo Promotion spa, Casino spa, Area 24 spa). Con nota istruttoria del 30 luglio 2014 era stato chiesto di specificare le azioni intraprese dal Comune, in qualità di socio (in particolare, se unico o di maggioranza), al fine di ristabilire l’equilibrio economico. Inoltre, alla luce del numero delle partecipazioni societarie detenute, era stato chiesto un aggiornamento circa il processo di ricognizione imposto dall’art. 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità per il 2014), che ha ripreso quanto già prescritto, in tema di necessaria inerenza della partecipazione alle finalità istituzionali dell’ente pubblico, dall’art. 3, commi 27 e seguenti, della legge n. 244 del 2007.
Il Collegio dei revisori dei conti del Comune, nella risposta del 2 settembre 2014, ha riferito circa le principali motivazioni delle perdite registrate dai ridetti organismi societari nell’esercizio 2012, producendo copia dell’apposita relazione redatta dal competente dirigente. In quest’ultima sono state indicate, altresì, le deliberazioni del Consiglio comunale con le quali, a suo tempo, in osservanza dell’art. 3, commi 27 e seguenti, della legge n. 244 del 2007, erano state dichiarate inerenti alle finalità istituzionali del Comune le partecipazioni societarie.
In seguito, in sede di esame del questionario redatto dal Collegio dei revisori dei conti in relazione al rendiconto consuntivo del 2013, è emersa una protratta situazione di squilibrio economico da parte delle società Riviera Trasporti spa (partecipata al 15,44%, in perdita per euro 3.899.105) ed Area 24 spa (partecipata al 43%, in perdita per euro 1.074.462). Pertanto, con nota istruttoria del 9 febbraio 2015, è stato nuovamente chiesto di specificare le azioni intraprese dal Comune al fine di ristabilire l’equilibrio economico.
In allegato alla risposta del 26 febbraio 2015, a firma congiunta del dirigente del servizio finanziario e del Collegio dei revisori dei conti, è stata prodotta una relazione del Dirigente del settore società partecipate, nella quale sono state esplicitate le principali motivazioni delle ridette perdite economiche. Preso atto di quanto riferito in ordine alla società Riviera Trasporti spa (che, anche in conseguenza dell’approvazione della legge regionale sul trasporto pubblico locale, n. 33 del 7 novembre 2013, sarà oggetto di successiva attenzione da parte della scrivente Sezione regionale di controllo), per quanto riguarda Area 24 spa, la risposta premette che la società non è controllata dal Comune di Sanremo (che ne detiene il 43%). Il capitale sociale è, infatti, posseduto anche dalla società regionale FILSE spa (43%) e dalla Banca Carige spa (14%). La perdita dell’esercizio 2013, pari a euro 1.074.462, viene ricondotta alla contrazione dei ricavi rispetto all’esercizio precedente (da euro 4.237.841 ad euro 1.483.321), dovuta essenzialmente al forte rallentamento del piano di dismissione patrimoniale. Inoltre, l’esercizio si è chiuso con un notevole calo della voce “altri ricavi e proventi” (da euro 3.528.242 ad euro 871.199), che, nel 2012, comprendeva sopravvenienze attive per euro 702.000 (dovute all’eliminazione dal fondo rischi) e l’incasso derivante dall’escussione di una fideiussione per euro 1.650.000. Il Consiglio di amministrazione, nella relazione sulla gestione, ha sottolineato di aver cercato di smobilizzare quote importanti del patrimonio al fine di ridurre il debito finanziario contratto dalla società. In particolare, di essersi attivato al fine di incrementare il livello di copertura delle spese per la manutenzione ordinaria e straordinaria della pista ciclopedonale, per reperire risorse dalla gestione dei punti ristoro, etc. Nell’Assemblea del 15 maggio 2014 i soci hanno approvato il bilancio dell’esercizio 2013, rinviando a nuovo la perdita di euro 1.074.462 (il patrimonio netto, pari al 31 dicembre 2012 ad euro 6.954.186, è diminuito, al 31 dicembre 2013, a euro 5.879.726). In proposito, la risposta precisa che il rappresentante del Comune di Sanremo ha richiesto di verbalizzare una dichiarazione con la quale subordinava l’approvazione del bilancio all’invito a tendere, per il prossimo esercizio, all’equilibrio.
Per quanto riguarda le prospettive future, il Comune riferisce che il piano strategico approvato dal CdA evidenzierebbe che il patrimonio aziendale sarebbe idoneo a far fronte agli impegni assunti della società, nonostante il piano delle alienazioni abbia registrato una forte battuta d’arresto. Il piano di risanamento dei conti va, peraltro, contemperato con l’esigenza di completamento dell’infrastruttura, richiedente un significativo impegno finanziario per la società. La risposta conclude evidenziando come gli sforzi di risanamento dei conti andranno a regime già nell’esercizio corrente (2015), dal quale si attende un avanzo importante.
Alla luce di quanto precisato dal Comune, il magistrato istruttore, con nota del 10 marzo 2015, ha chiesto di precisare la tipologia di servizi affidati alla società ed il relativo titolo, nonché di produrre copia della convenzione che regola i rapporti con la società.
Nella risposta del 13 aprile 2015, il Comune ha riferito che, nel 2000, la Regione Liguria aveva approvato il Piano territoriale di coordinamento della costa, nel quale aveva formulato indirizzi programmatici per il riuso e la riqualificazione del patrimonio non più utilizzato dalle Ferrovie dello Stato. In seguito, sempre la Regione, in coerenza con i propri indirizzi di valorizzazione del territorio e di sostegno allo sviluppo economico, aveva approvato un Programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST), ammesso a finanziamento pubblico, per il riuso e la riqualificazione del patrimonio immobiliare dismesso dalle Ferrovie dello Stato nel tratto Ospedaletti-San Lorenzo al Mare. La Regione, facendo seguito agli atti sopra citati, ha promosso, per il tramite della società FILSE spa, la costituzione con il Comune di Sanremo (il più popoloso della zona interessata, nonché proprietario delle ex aree ferroviarie comprese nel proprio territorio) della società denominata Area 24 spa, con lo scopo di promuovere, progettare e realizzare gli interventi di trasformazione urbana, di riqualificazione ambientale e di valorizzazione delle aree e degli immobili dismessi delle Ferrovie dello Stato nel ponente ligure. La società, usufruendo di finanziamenti statali e regionali, ha provveduto alla costruzione della pista ciclopedonale, nonché di opere connesse, sul tracciato dismesso tra i Comuni di Ospedaletti e San Lorenzo al Mare e, per buona parte, nel Comune di Sanremo. La risposta fa presente, infine, come la società, pur avendo chiuso in perdita l’esercizio 2013, conserva un patrimonio netto ampiamente positivo (circa euro 5.880.000).
I dati di bilancio dell’esercizio 2014, reperiti in sede di approfondimento istruttorio, hanno confermato la situazione di difficoltà economica della società Area 24 spa. L’esercizio si chiude, infatti, nuovamente in perdita (per euro 1.382.532), a causa principalmente della riduzione dei ricavi (scesi ad euro 1.348.599 rispetto agli euro 1.483.321 del precedente esercizio 2013), non compensati da una simmetrica riduzione dei costi (che, anzi, crescono leggermente, da euro 2.240.273 ad euro 2.294.838). In conseguenza dell’ulteriore perdita (la terza consecutiva nel triennio 2012-2014), il patrimonio netto si riduce, al 31 dicembre 2014, ad euro 4.497.192. Sensibile appare il calo delle disponibilità liquide (da euro 713.791, al 31 dicembre 2012, ad euro 62.401, al 31 dicembre 2014), nonché dei crediti (da euro 3.948.154 ad euro 2.447.179), mentre cresce la mole debitoria complessiva (da euro 16.272.823, al 31 dicembre 2012, ad euro 17.735.494, al 31 dicembre 2014), frutto principalmente del debito verso banche (che aumenta da euro 12.093.966 ad euro 13.821.291).
Nella memoria del 23 settembre 2015, prodotta a seguito della convocazione in adunanza pubblica, il Comune ha inviato una relazione sulla situazione economico-patrimoniale della società, a firma dell’amministratore delegato. In quest’ultima viene evidenziato, in primo luogo, come dal 2011 sia stato avviato un complesso processo di definizione di tutte le pendenze giudiziarie, fonte di potenziale interruzione della continuità aziendale. Per alcune sono state anche avviate azioni di responsabilità nei confronti dei precedenti amministratori. Parallelamente, è stato impostato un processo di risanamento dei conti, che, tuttavia, ha dovuto tener conto del necessario completamento e della gestione dell’infrastruttura e della sua sicurezza, con i relativi significativi costi. La relazione segnala che, sotto il profilo della gestione corrente, vi sono stati notevoli miglioramenti nella copertura dei costi, tuttavia non sufficienti al sostegno dei significativi oneri finanziari che la società deve sostenere per i debiti verso banche (ridotti in valore assoluto dal luglio del 2011 in poi, ma incrementati come costo medio).
In una successiva relazione integrativa, allegata alla memoria prodotta dal Comune in data 30 settembre 2015, a seguito dei chiarimenti chiesti in adunanza, viene confermato come gli organi di gestione della società abbiano dovuto far fronte, dal 2011, ad una situazione di potenziale insolvenza, resa evidente da:
– mancata approvazione del progetto di bilancio proposto dal precedente amministratore nei termini previsti (ma solo nel settembre 2011, a seguito di una due diligence legale e contabile);
– rilievo, da parte del collegio sindacale, della potenziale interruzione della continuità aziendale determinata dalle vicende giudiziarie citate, per un rischio totale di oltre 21 milioni di euro;
– quadro debitorio complessivo, verso banche e fornitori, ammontante a circa 17 milioni di euro;
– costituzione della società finalizzata a realizzare l’infrastruttura conosciuta come “Parco costiero del ponente ligure”, con dotazione di soli 500.000 euro di capitale sociale e acquisizione delle aree ferroviarie dismesse con la contrazione di debito;
– realizzazione dell’infrastruttura ciclabile compiuta con fondi statali, comunitari e regionali, a fronte dei quali sono stati associati importanti cofinanziamenti attraverso mezzi propri;
– entrata a regime del parco costiero, con la realizzazione della pista ciclabile, foriera di costi di gestione in evidente disavanzo strutturale (l’accesso al parco è gratuito, mentre i ricavi derivanti dalla gestione dei servizi accessori sono divenuti
Per quanto riguarda, in particolare, il Comune di Sanremo, la relazione evidenzia come la gestione ordinaria e straordinaria della pista ciclabile sia ad esclusivo carico della società Area 24 spa. Tuttavia, la convenzione originaria prevedeva che il Comune avrebbe dovuto valorizzare altri immobili dismessi del compendio ferroviario e conferirli alla società Area 24 spa, adempimento mai avvenuto. Pertanto, la convenzione è stata modificata sostituendo la predetta obbligazione con la concessione, da parte del Comune, di un’area da destinare a parcheggio servente alla pista ciclabile (al momento in fase di definizione progettuale, e che produrrà flussi finanziari presumibilmente non prima di 3 anni).
Alla luce di tale quadro, la relazione sottolinea nuovamente come l’organo amministrativo della società abbia dovuto affrontare, fino ad oggi, una gestione in continua emergenza, concentrandosi sui seguenti obiettivi, tesi a scongiurare pericoli di interruzione della continuità aziendale: equilibrio della gestione corrente; definizione del contenzioso; valorizzazione del patrimonio immobiliare finalizzato al rimborso dei debiti ed alla conseguente riduzione degli oneri finanziari; coinvolgimento dei Comuni attraversati dalla pista ciclabile, principali beneficiari dell’infrastruttura, nella copertura dei costi di gestione; completamento della struttura ciclabile con l’utilizzazione dei fondi PAR-FAS attribuiti dalla Regione Liguria (che, tuttavia, prevedono una percentuale di cofinanziamento). I risultati intermedi (al 31 agosto) del bilancio dell’esercizio in corso, formalmente approvati dal CdA in data 29 settembre 2015, mostrano un utile di euro 1.480.625, nonché una stima, per fine esercizio, pari a circa 1,6-1,8 milioni di euro. Tale importante risultato, prosegue la relazione, è l’effetto della definizione delle pregresse criticità, anche se, sotto il profilo finanziario, permangono oggettive problematiche, che solo la valorizzazione del patrimonio immobiliare può far superare.
Infine, nella memoria del 30 settembre 2015, facendo seguito ad esplicita richiesta formulata in adunanza, il Comune ha riferito che, a fronte della perdita d’esercizio registrata nel 2014 della società Area 24 spa, ha accantonato nel bilancio di previsione 2015 una somma complessiva di euro 148.622,19, determinata secondo le modalità prescritte dall’art. 1, comma 552, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (utile 2011: euro 6.637; perdita 2012: euro 381.345; perdita 2013: euro 1.074.462; perdita 2014: euro 1.382.532; media delle perdite nel triennio 2001-2013: euro 483.056; accantonamento del 25% della perdita del 2014: euro 345.633; proporzione rispetto alla quota di partecipazione (43%): euro 148.622).
 
L’equilibrio economico-patrimoniale di società partecipate
Come evidenziato più volte dalla magistratura contabile, la responsabilità dell’andamento economico-patrimoniale, nonché finanziario, di una società partecipata da un ente locale va condivisa con il socio, sia in relazione alla programmazione iniziale del piano economico-finanziario che all’attività successivamente svolta. Ogni volta che un’amministrazione pubblica ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini (in necessaria coerenza alla missione istituzionale, come richiesto dall’art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, ribadito, in generale, dall’art. 3, comma 27, della legge n. 244 del 2007), si impongono particolari cautele al fine di garantire l’applicazione dei generali principi di buon andamento (art. 97 Costituzione e art. 1 legge 7 agosto 1900, n. 241), che debbono caratterizzare ogni esercizio di funzioni o erogazione di servizi. Queste ultime vanno osservate non solo in sede costitutiva (con l’individuazione di un’adeguata dotazione patrimoniale), ma anche in fase esecutiva (con la stipula di un congruo contratto di servizio).
La scelta dello strumento societario, da parte di un ente territoriale, impone di conseguire, se non utili, quantomeno un equilibrio di bilancio che non arrechi danno economico all’ente socio. Un’errata impostazione del piano economico-finanziario, o un manchevole esercizio delle prerogative di controllo nell’esecuzione del contratto di servizio, possono determinare la lievitazione dei costi di produzione ed arrecare danno al patrimonio dell’ente socio (che, al momento della costituzione, vi ha apportato il capitale sociale). La strutturale incapacità della gestione caratteristica di coprire i costi della produzione si traduce, se protratta nel tempo, in una surrettizia copertura di passività attraverso il patrimonio netto, che viene sottratto alla sua destinazione fisiologica (fornire garanzia all’organizzazione) e destinato alla copertura ordinaria dei costi gestionali (che dovrebbero, invece, trovare ristoro nel ciclo della produzione). La progressiva erosione del patrimonio può essere utilizzata per dilazionare nel tempo l’intervento degli enti pubblici soci, fino al momento in cui sarà necessario coprire le perdite (causa azzeramento del patrimonio aziendale) o adottare altre, più drastiche, decisioni.
Quanto esposto assume maggiore rilevanza, nell’ottica dei doveri imposti agli organi amministrativi comunali, alla luce della riforma dei controlli interni (approvata con il decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012). La novella ha riformato l’art. 147 del d.lgs. n. 267 del 2000, prevedendo che gli enti locali individuino, fra gli altri, strumenti e metodologie per verificare lo stato di attuazione degli indirizzi e degli obiettivi gestionali attribuiti agli organismi strumentali esterni, nonché l’efficacia, l’efficienza e l’economicità di questi ultimi. Il successivo art. 147-quater, riferito nello specifico alle società partecipate non quotate, prevede che l’ente locale definisca un sistema di controlli, esercitato da predefinite strutture interne. In particolare, la norma impone di creare un idoneo sistema informativo, finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa di quest’ultima, la corretta esecuzione dei contratti di servizio ed il rispetto delle disposizioni di finanza pubblica. Su tale base, l’ente locale socio deve effettuare il monitoraggio periodico sull’andamento delle società partecipate, analizzando gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e proponendo le opportune azioni correttive (anche per prevenire possibili impatti finanziari sul proprio bilancio).
Tale tipologia di controllo interno è obbligatoria, dal 2015, per gli enti locali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti. Tuttavia, va ricordato come il controllo sugli equilibri finanziari, introdotto dall’art. 147, comma 2, lettera c), dello stesso d.lgs. n. 267 del 2000, e disciplinato dal successivo art. 147-quinquies, impone comunque a tutti gli enti locali la valutazione degli effetti che si determinano sul proprio bilancio finanziario dall’andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni.
Sempre sotto il profilo dei rapporti fra l’ente locale socio ed il soggetto partecipato, la Sezione ha verificato l’osservanza, da parte del Comune di Sanremo, della costituzione del fondo vincolato alla copertura delle perdite d’esercizio, imposto, dal 2015, dall’art. 1, commi 551 e 552, della legge n. 147 del 2013. La norma dispone, infatti, che, nel caso in cui aziende speciali, istituzioni e società partecipate dalle pubbliche amministrazioni locali indicate nell’elenco di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (c.d. “elenco ISTAT”) presentino un risultato di esercizio o un saldo finanziario negativo, gli enti locali soci devono accantonare nell’anno successivo nel proprio bilancio, in apposito fondo vincolato, un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione. L’importo accantonato può essere utilizzato solo se l’ente ripiani la perdita di esercizio, dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto in liquidazione.
Il comma 552, inoltre, individua, in sede di prima applicazione (anni 2015, 2016 e 2017), differenti criteri di calcolo dell’accantonamento, più favorevoli all’ente socio. In particolare, in caso di società che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio negativo, l’ente deve accantonare, in proporzione alla quota di partecipazione, una somma pari alla differenza tra il risultato conseguito nell’esercizio precedente e il risultato medio del triennio 2011-2013, migliorato, rispettivamente, del 50 per cento per il 2015 e del 75 per cento per il 2016. Qualora, invece, il risultato negativo dell’ultimo esercizio sia peggiore di quello medio registrato nel triennio 2011-2013, l’accantonamento è operato, sempre in misura proporzionale alla quota di partecipazione, per una somma pari al 25 per cento per il 2015, al 50 per cento per il 2016 e al 75 per cento per il 2017, del risultato negativo conseguito nell’esercizio precedente (procedura di calcolo, come sopra esposto, seguita dal Comune di Sanremo ai fini della costituzione del fondo nel bilancio di previsione 2015).  
Va precisato che se la norma di finanza pubblica impone agli enti soci, per ragioni di prudenza tese a preservare gli equilibri di bilancio, di accantonare predeterminate risorse in specifici fondi, differente è la valutazione che il medesimo ente locale deve compiere ai fini della concreta destinazione di tali risorse a favore della società partecipata. Come, infatti, sottolineato in altre occasioni dalle Sezioni regionali (cfr., di recente, SRC Lombardia, deliberazione n. 15/2015/PRSE e n. 260/2015/PRSE), non sussiste alcun obbligo di ripiano a carico del comune socio (anche se unico), che deve, invece, dimostrare, in caso di soccorso finanziario (e sempre che non sussistano le preclusioni poste dall’art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010), la motivata presenza di un interesse (rilascio pregresso di una garanzia; necessità di recuperare al patrimonio comunale beni indisponibili necessari per l’erogazione di servizi pubblici fondamentali; etc.). In precedenti pronunce (cfr., di recente, SRC Piemonte, deliberazione n. 99/2015/PRSE) è stato sottolineato come il socio di una società di capitali, salvo ipotesi particolari (come quella in cui sia esposto direttamente nei confronti dei creditori della società), risponde limitatamente alla quota di capitale detenuta. Invece, l’ente pubblico che procede alla mera copertura del fabbisogno finanziario della società si accolla, di fatto, i debiti di un soggetto terzo (di qui la necessità di porre in evidenza la ragione economica-giuridica dell’operazione, altrimenti fonte di ingiustificato favor verso i creditori della società, cfr. SRC Lombardia, deliberazioni n. 380/2012/PRSE e n. 98/2013/PAR). Sulla questione è stato, inoltre, significativamente affermato come l’attuale sistema normativo, anche in attuazione di precisi divieti di origine comunitaria, pone limiti al soccorso da parte degli enti pubblici a favore di società partecipate in situazione di precarietà finanziaria (si rinvia al citato art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010), affermando l’abbandono della logica del salvataggio a tutti i costi degli organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria

sulla base dell’esame della relazione inviata dal Collegio dei revisori dei conti del Comune di Sanremo sul rendiconto consuntivo 2013:

• l’utilizzazione, nel corso dell’esercizio 2013, dei corrispettivi derivanti dalla convenzione stipulata con la società RAI spa, di competenza dell’esercizio 2014, al fine di conseguire gli obiettivi posti dal patto di stabilità interno e l’equilibrio della parte corrente del bilancio;
• le perdite registrate dalla società AREA 24 spa, partecipata al 43% dal Comune, negli esercizi 2012, 2013 e 2014     

il Comune di Sanremo a proseguire nell’adozione delle azioni tese a:

• prevenire squilibri della situazione corrente di bilancio, assicurando un equilibrio strutturale tra le entrate e le spese;
• mantenere il rapporto con le società partecipate nell’ambito delle regole previste dal codice civile e dall’ordinamento contabile, nonché dei canoni di sana gestione economico-finanziaria

la trasmissione della presente pronuncia di accertamento al Sindaco del Comune di Sanremo e, attraverso il sistema SIQUEL, al Collegio dei revisori dei conti, nonché la pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33 del 2013, sul sito del Comune di Sanremo.
 

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IMPERIALI

D.L. 78/2010, Art. 17, comma 30 ter  – sent. .8/2015 delle SSRR Corte dei conti – reato comune – danno all’immagine –  insussistenza – nullità della sentenza di primo grado
 

Non è configurabile il danno all’immagine della PA per i delitti diversi da quelli di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale.
La fattispecie esaminata è interessante perché riguarda un annullamento della sentenza di prime cure, avvenuto a seguito del mutamento di orientamento pendente iudicio in tema di danno all’immagine.
L’appellante, docente di educazione fisica presso un istituto di istruzione di secondo grado di Venezia, era stato condannato al pagamento di 25.000 euro, con rivalutazione monetaria, interessi legali e rimborso delle spese di giudizio, per il risarcimento del danno all’immagine dell’Amministrazione scolastica conseguente a molestie sessuali e atteggiamenti minacciosi nei confronti di un’alunna.
I Giudici di appello hanno ritenuto determinante l’interpretazione della norma offerta dalla sopravventa sentenza delle Sezioni Riunite n. 8/QM/2015 che ha chiarito che il citato art. 17, comma 30 ter “va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale”. Nella fattispecie, l’azione di responsabilità era stata proposta per un reato di diversa natura (artt. 527 e 609 bis e septies cod. pen), e, pertanto, il Collegio ha dichiarato la nullità della sentenza impugnata. In mancanza di un “proscioglimento nel merito”, ai fini previsti dall’art. 10 bis del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge n. 248/2005, ha dichiarato il non luogo a provvedere sulle spese legali sostenute.
 

composta dai magistrati
dott. Stefano Imperiali                                              Presidente relatore
dott.ssa Angela Silveri                                            Consigliere
dott. Mario Nispi Landi                                             Consigliere
dott.ssa Francesca Padula                                       Consigliere
dott. Marco Smiroldo                                                Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sull’appello n. 36851 del registro di segreteria, proposto dal sig. Guido Vaccher, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Pasqualin e Maurizio Cecconi, contro il Procuratore Generale della Corte dei conti e per la riforma della sentenza della Sezione giurisdizionale per il Veneto n. 644 del 5.10.2009.
Visti gli atti del giudizio;
Uditi all’udienza del 15.10.2015 il relatore, l’avv. Andrea Pasqualin e il vice procuratore generale dott.ssa Paola Briguori;
Ritenuto in

1. Con sentenza n. 644 del 5.10.2009, la Sezione giurisdizionale per il Veneto ha condannato il sig. Guido Vaccher, docente di educazione fisica presso l’Istituto Tecnico Statale per il Turismo Algarotti di Venezia, al pagamento di 25.000 euro, con rivalutazione monetaria, interessi legali e rimborso delle spese di giudizio, per il risarcimento del danno all’immagine dell’Amministrazione scolastica conseguente a molestie sessuali e atteggiamenti minacciosi nei confronti di un’alunna.
2. Con atto notificato il 21.12.2009 e depositato il 18.1.2010, il sig. Guido Vaccher ha proposto appello avverso la sentenza per i seguenti motivi:
▪ “Nullità degli atti del procedimento e della sentenza” in applicazione dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009, convertito con modificazioni nella legge n. 102/2009 e modificato dal d.l. n. 103/2009 convertito nella legge n. 141/2009. L’appellante sostiene che “il procedimento è stato avviato sulla base di un esposto non avente la natura di ”. Inoltre, “i reati oggetto della sentenza di patteggiamento” sono “quelli di cui agli artt. 527 e 609 bis e septies cod. pen., mentre l’azione per il risarcimento del danno all’immagine (l’unico per il quale l’appellante è stato condannato)” è ora possibile “solo in relazione ai delitti di cui agli artt. da 314 a 335 bis cod. pen. di cui al primo periodo dell’art. 7 della legge n. 97/01”.
▪ “Insussistenza degli addebiti”. Ribadita la non “utilizzabilità, nel presente giudizio, di elementi assunti al di fuori dello stesso”, l’appellante evidenzia “le attestazioni di stima, di solidarietà e di professionalità che il prof. Vaccher ha ricevuto”, nonché la “documentata inesistenza di macchie nel suo lunghissimo percorso professionale”. In realtà, “il prof. Vaccher si era indotto al c.d. patteggiamento per comprensibili motivazioni attinenti al grave stress che un’accusa infondata gli stava provocando”, “accentuato dalle gravi preoccupazioni per l’impegno di una difesa che egli non riteneva di poter affrontare”.  L’appellante sottolinea anche come sia inverosimile che solamente in una classe si siano verificati, peraltro “alla presenza di così tante persone”, “i comportamenti disdicevoli che gli vengono addebitati”.
▪ “Insussistenza del danno all’immagine. Questioni subordinate: difetto di responsabilità; non spettanza della rivalutazione; riduzione dell’entità del risarcimento”. L’appellante afferma che in realtà è mancato qualsiasi “nocumento all’immagine, alla credibilità ed al prestigio dell’Amministrazione”, dal momento che “le iscrizioni” all’Istituto Algarotti “non sono affatto diminuite”, dopo i fatti in questione. In ogni caso: non è dovuta “la rivalutazione, oltre tutto accordata immotivatamente” dalla Sezione territoriale; va ridotta l’“esorbitante” entità del risarcimento; va comunque esercitato il “potere riduttivo”.
L’appellante ha chiesto, in conclusione: in via principale la dichiarazione di “nullità degli atti del procedimento”; in via subordinata l’esclusione di ogni responsabilità; in via ulteriormente subordinata l’esclusione della rivalutazione, la limitazione della “entità del risarcimento” e l’esercizio del “potere riduttivo”; in via istruttoria l’acquisizione di una testimonianza.
3. Con conclusioni del 9.7.2010, la Procura Generale ha sostenuto:
 ▪ “Alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 102 del 3 agosto 2009” vi era già stata la “pronuncia” della sentenza. La nuova normativa era pertanto inapplicabile.
▪ “L’istruttoria contabile” era stata avviata sulla base di un esposto del difensore della persona offesa dal reato commesso dall’odierno appellante: un esposto accompagnato da una dettagliata ordinanza del GUP di Venezia e poi seguito dalla “trasmissione di una copia del dispositivo della sentenza penale di condanna”.
▪ Da una “lettura adeguatrice dell’art. 17, comma 30-ter del D.L. n. 78/2009” deriva che “il danno all’immagine è perseguibile tutte le volte che esso derivi dalla commissione di un reato, anche diverso da quelli elencati nella legge n. 97/2001”.
▪ Una valutazione autonoma degli “elementi di prova provenienti dal corredo documentale penale” conferma l’effettiva commissione di “comportamenti dolosi particolarmente riprovevoli”.
▪ “Nessun rilievo può assumere” il dedotto “aumento del numero delle iscrizioni alla scuola Algarotti”, dipendente da “vari fattori ed elementi endogeni”.
▪ La richiesta escussione di un teste sarebbe inutile, poiché è stata chiesta su non pertinenti “valutazioni soggettive”.
▪ Va confermata l’esclusione di qualsiasi riduzione dell’addebito.
Ha chiesto in conclusione la conferma della sentenza impugnata.
4. Con memoria depositata il 25.9.2015, la difesa dell’appellante ha richiamato la sentenza delle Sezioni Riunite n. 8/QM/2015, che conferma la fondatezza della “domanda di declaratoria di nullità dedotta con il ricorso in appello”, e ha ribadito l’insussistenza del “preteso danno all’immagine”. Ha chiesto pertanto “l’accoglimento delle domande dedotte”.
5. All’udienza del 15.10.2015, l’avv. Andrea Pasqualin ha insistito per la nullità della sentenza impugnata. Peraltro ha anche evidenziato, in via subordinata, che l’appellante non è stato condannato in sede penale, in applicazione dell’art. 444 c.p.p., per tutti gli illeciti che gli sono stati in questa sede contestati: anche in considerazione dell’onorata carriera del sig. Guido Vaccher, l’eventuale condanna dovrebbe essere ridotta rispetto a quella subita in primo grado.
Il vice procuratore generale dott.ssa Paola Briguori ha richiamato le sentenze delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 8/QM/2015 e n. 12/QM/2011, intervenute dopo le conclusioni del 9.7.2010.
Considerato in

1. L’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009, convertito con modificazioni nella legge n. 102/2009 e modificato dal d.l. n. 103/2009 convertito nella legge n. 179/2009, stabilisce:
“Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate della legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta”.
Sul punto, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 12/QM/2011 ha chiarito:
“Ai fini dell’individuazione del momento in cui è intervenuta la sentenza anche non definitiva, deve farsi riferimento a quanto dispone l’art. 133, comma 1, c.p.c. sul momento di esistenza della sentenza e, quindi, al giorno della pubblicazione della sentenza stessa”.
Orbene, la legge n. 102/2009 è entrata in vigore il 5.8.2009 e a tale data non era ancora intervenuta – non rilevano qui le ragioni – la pubblicazione della sentenza impugnata con l’appello in esame, poi effettivamente avvenuta solamente il 5.10.2009.
2. Ciò posto, va anche rilevato che la sentenza delle Sezioni Riunite n. 8/QM/2015 ha chiarito che il citato art. 17, comma 30 ter “va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale”.
Nella fattispecie, l’azione di responsabilità è stata proposta per un reato di diversa natura, per cui va dichiarata la nullità della sentenza impugnata.
3. In mancanza di un “proscioglimento nel merito”, ai fini previsti dall’art. 10 bis del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge n. 248/2005, non vi è luogo a provvedere sulle spese legali sostenute dal sig. Guido Vaccher.

la Corte dei conti, Seconda Sezione giurisdizionale centrale d’appello,
accoglie l’appello del sig. Guido Vaccher per l’effetto dichiara la nullità della sentenza della Sezione giurisdizionale per il Veneto n. 644 del 5.10.2009.
Nulla per le spese.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 ottobre 2015.

Depositata il 16/10/2015

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