Pres. M. Perrelli Est. I. Caso
Edil Modolena S.r.l. (Avv. C. A. Vacirca) contro
il Comune di Reggio Emilia (Avv. S. Gnoni)

sull’impedimento legale automatico alla regolarizzazione di un abuso in area vincolata e sulle modalità di misurazione della fascia di protezione di 150 metri dall’argine del fiume ex art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42/2004

1. Edilizia ed urbanistica – Sanatoria di abuso in zona vincolata – È impedita dalla normativa – Fattispecie – Incremento di volumetria non rientrante nel “volume tecnico” – Diniego – Legittimità

2. Edilizia ed urbanistica- Art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004 – Sottopone a vincolo le zone poste entro i 150 metri dalla sponda o piede dell’argine di alcuni fiumi – Modalità di calcolo – Va fatto riferimento al limite di piena ordinaria del corso d’acqua

1. In tema di abusi edilizi la normativa fa scaturire dalla sola assenza del previo titolo formale un impedimento legale automatico alla regolarizzazione dell’intervento effettuato in area sottoposta a vincolo. Né v’è in specie ragione di addurre l’assenza di un corrispondente maggiore beneficio nel godimento dell’immobile il cui vano sottotetto sarebbe stato sopraelevato di 31 cm. per la sola “…necessità di equilibrare alcuni marginali scostamenti tecnici in determinati livelli costruttivi …”. Invero, dalla “verificazione” disposta dalla Sezione è emerso un incremento medio dell’altezza pari a 35 cm. e un conseguente indebito aumento di volume di 90 mc., nonché l’assenza di cause di forza maggiore a giustificazione della parziale discrepanza del manufatto dal progetto a suo tempo assentito, e allora, non ricorrendo l’ipotesi del volume tecnico, il dato obiettivo dell’incremento di volumetria è in sé fattore determinante per escludere l’ammissibilità dell’invocata sanatoria, così come stabilito dalla disciplina di settore.



2. L’art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004, sottopone a vincolo paesaggistico “…i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna …”. Intendendosi per «sponda» il confine naturale dell’ordinaria portata dell’acqua nelle sue variazioni stagionali e per «argini» le barriere esterne, per lo più artificiali, erette a ulteriore difesa del territorio per il caso di piene eccezionali, l’esigenza di evitare soluzioni del tutto arbitrarie impone di assegnare ai due termini un significato equivalente e quindi di assumere a riferimento principale la «sponda» e la funzione a questa connessa, con la conseguenza che la fascia di protezione di 150 metri va misurata dal limite di piena ordinaria del corso d’acqua, sia esso coincidente con il ciglio di sponda sia esso coincidente con il piede esterno dell’argine, mentre restano a tal fine estranee le barriere protettive preordinate a contrastare le piene straordinarie . Eventuali criteri diversi (da quello della c.d. “piena ordinaria”) contenuti in norme secondarie – quale il «piano territoriale di coordinamento provinciale» richiamato nella circostanza dall’Amministrazione comunale – cedono di fronte alla disciplina di rango primario, che prevale sulle altre previa loro disapplicazione da parte del giudice chiamato a risolvere la controversia.

N. 00435/2010 REG.SEN.

N. 00415/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 415 del 2007 proposto da

Edil Modolena S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. Luigi Fontana, difesa e rappresentata dall’avv. Corrado Augusto Vacirca ed elettivamente domiciliata in Parma, p.le Santafiora n. 1, presso lo studio degli avv. Andrea Ceresini e Enrica Paini;

contro

il Comune di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante p.t., difeso e rappresentato dall’avv. Santo Gnoni ed elettivamente domiciliato in Parma, borgo Antini n. 3, presso lo studio dell’avv. Giorgio Pagliari;

per l’annullamento

– quanto all’atto introduttivo della lite – del provvedimento P.S. n. 9897/07 P.G. n. 20959/07 del 4 ottobre 2007 con cui il Dirigente del Servizio Edilizia del Comune di Reggio Emilia ha ingiunto alla società ricorrente la demolizione di opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi, nonché delle note in data 20 febbraio 2007 (comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241/90 in relazione alla d.i.a. in sanatoria del 9 novembre 2006), in data 23 marzo 2007 (declaratoria di non ammissibilità della d.i.a. in sanatoria del 9 novembre 2006) e in data 6 giugno 2007 (comunicazione di avvio del procedimento di irrogazione di sanzioni edilizie);

– quanto all’atto di “motivi aggiunti” depositato il 28 ottobre 2009 – della nota P.S. n. 4920/09 del 17 giugno 2009, con cui il Dirigente del Servizio Edilizia del Comune di Reggio Emilia ha dato risposta alla richiesta di rivalutazione del posizionament


Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Visto l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 28 ottobre 2009;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore il dott. Italo Caso;

Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 20 luglio 2010 i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Conseguito in data 11 gennaio 2005 il permesso di costruire n. 17009/2004 per la realizzazione di un edificio residenziale nel territorio del Comune di Reggio Emilia – con allegata autorizzazione ex art. 159 del d.lgs. n. 42/2004 per essere l’immobile situato entro 150 metri dal torrente Crostolo –, la società ricorrente comunicava in data 25 marzo 2006 l’avvenuta ultimazione dei lavori e richiedeva in data 11 aprile 2006 il rilascio del certificato di conformità edilizia e agibilità, oltre a presentare in data 17 luglio 2006 una d.i.a. in sanatoria per l’esecuzione di “deposito rifiuti”; ma con nota del 25 ottobre 2006 il Servizio Edilizia del Comune di Reggio Emilia evidenziava la sussistenza di talune difformità rispetto al permesso di costruire e segnalava la necessità della presentazione di un titolo in sanatoria, la cui eventuale legittimità avrebbe consentito il rilascio del certificato di conformità edilizia e agibilità. Indi, veniva inoltrata all’Amministrazione comunale, in data 9 novembre 2006, una d.i.a. per la sanatoria dei lavori di “sopraelevazione e lievi modifiche alle dimensioni di finestre nei locali con destinazione sottotetto”, cui faceva séguito – da parte dell’ente locale – prima il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 (nota del 20 febbraio 2007), poi la declaratoria di non ammissibilità della d.i.a. per contrasto con l’art. 167, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 42 del 2004 in relazione all’ “aumento di volume in difformità dall’autorizzazione paesaggistica” (nota del 23 marzo 2007), infine la comunicazione di avvio del procedimento di irrogazione delle conseguenti sanzioni edilizie (nota del 6 giugno 2007) e l’ingiunzione di ripristino dello stato dei luoghi a mezzo di demolizione di quanto abusivamente edificato (ord. P.S. n. 9897/07 P.G. n. 20959/07 del 4 ottobre 2007, a firma del Dirigente del Servizio Edilizia).

Avverso tali atti ha proposto impugnativa la società ricorrente, deducendo che la modesta sopraelevazione del fabbricato non integra una reale inosservanza dell’autorizzazione paesaggistica – per non risultarne alterati i valori protetti – e non è comunque indice di violazione della normativa in materia, anche alla luce della soddisfatta necessità di equilibrare alcuni marginali scostamenti tecnici in determinati livelli costruttivi, onde l’aumento di volume non si risolverebbe in un effettivo maggior godimento dell’immobile. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati.

Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, resistendo al gravame.

L’istanza cautelare della società ricorrente veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio in data 8 gennaio 2008 (ord. n. 4/2008).

Successivamente, avendo verificato – a mezzo di più accurate rilevazioni – che la sponda superiore esterna del torrente Crostolo è situata ad una distanza di 153,15 metri dal manufatto e quindi ad una distanza superiore ai 150 metri previsti dall’art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004, il legale della società ricorrente depositava in data 11 maggio 2009 una richiesta di riesame della d.i.a. in sanatoria a suo tempo dichiarata inammissibile e produceva altresì l’elaborato grafico comprovante la reale distanza dal corso d’acqua. L’Amministrazione comunale, tuttavia, ribadiva la sussistenza del vincolo di legge, stante l’asserita necessità di prendere a riferimento l’effettiva estensione dell’alveo inciso, a partire dal ciglio o bordo superiore più esterno (nota P.S. n. 4920/09 del 17 giugno 2009, a firma del Dirigente del Servizio Edilizia).

Avverso il nuovo atto e quelli già impugnati ha proposto “motivi aggiunti” (depositati il 28 ottobre 2009) la società ricorrente. Muovendo dal presupposto che il limite dei 150 metri di cui all’art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004 deve essere principalmente riferito alla sponda del corso d’acqua mentre l’argine assume rilievo solo in casi del tutto particolari, lamenta l’indebita conferma dell’applicabilità al caso di specie della normativa di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, con la conseguente irrilevanza dei vincoli derivanti dall’autorizzazione paesaggistica, e quindi l’ammissibilità dell’invocata sanatoria, anche perché la stessa Amministrazione comunale, contraddicendosi rispetto ai criteri prescelti, prende dichiaratamente in considerazione la “sponda” del torrente Crostolo quale limite della zona di rispetto, e in tal modo dimostra altresì di ignorare che detto torrente è in quel punto dotato di argine. Conclude, allora, la società ricorrente per l’annullamento di tutti gli atti impugnati.

La nuova istanza cautelare della società ricorrente veniva accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 17 novembre 2009 (ord. n. 219/09).

Con ordinanza n. 9/10 in data 27 aprile 2010 la Sezione ha affidato al Direttore dell’Ufficio provinciale di Parma dell’Agenzia del Territorio (o suo delegato con adeguata qualificazione tecnica) l’esecuzione di una “verificazione”, volta ad accertare: a) quale incremento di volume abbiano determinato i lavori di “sopraelevazione e lievi modifiche alle dimensioni di finestre nei locali con destinazione sottotetto” oggetto della denuncia di inizio attività del 9 novembre 2006 e quali siano le ragioni di tale parziale difformità dall’intervento originariamente assentito; b) quale sia l’effettivo stato dei luoghi quanto alla distanza rispetto al torrente Crostolo ed in particolare, prendendo a riferimento il limite di piena ordinaria di detto corso d’acqua, se il manufatto interessato dalla controversia sia o meno situato entro i 150 metri dalla sponda o piede dell’argine del torrente. Dei risultati di tali accertamenti è stata depositata copia documentale in data 28 giugno 2010.

All’udienza del 20 luglio 2010, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

Il Collegio è innanzi tutto chiamato ad occuparsi delle questioni dedotte con l’atto introduttivo della lite. Disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notificazione ad almeno un controinteressato – alla luce dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui nelle controversie aventi ad oggetto la demolizione di opere abusive non sono configurabili controinteressati, anche nel caso in cui sia palese il vantaggio che scaturirebbe per il terzo dall’esecuzione della misura repressiva, essendo unicamente possibili interventi ad opponendum (v. TAR Emilia-Romagna, Parma, 2 dicembre 2008 n. 451) –, nel merito si tratta di accertare se il diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento abusivo oggetto di richiesta di sanatoria sia o meno inficiato dall’addotta inesistenza di un reale vulnus ai valori ambientali da salvaguardare con il vincolo, o sia piuttosto viziato dalla circostanza che la lieve sopraelevazione del fabbricato non avrebbe determinato, a dire della ricorrente, un aumento “utile” di volumetria.

Va premesso che all’epoca di adozione degli atti impugnati l’art. 146, comma 12, del d.lgs. n. 42 del 2004 (nel testo introdotto dall’art. 16 del d.lgs. n. 157/2006) disponeva che “l’autorizzazione paesaggistica, fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi”; la medesima norma, peraltro, è ancora vigente, a seguito delle modifiche apportate dall’art. 2 del d.lgs. n. 63 del 2008, anche se contenuta ora nel comma 4 (“…Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi …”). L’art. 167, comma 4, da parte sua, prevede che “L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) …; c) …”, mentre il successivo comma 5 stabilisce che “il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi …”, il tutto allo scopo di consentire al privato, sussistendone i presupposti, di sottrarsi alla prescrizione di cui al comma 1 (“In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4”).

La giurisprudenza ne ha desunto, per quel che rileva nella presente controversia, che per le opere comportanti un aumento di volumetria l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata ex post dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 8 ottobre 2007 n. 5203), non rientrando tale ipotesi tra le fattispecie marginali – i c.d. abusi minori – che eccezionalmente ammettono la sanatoria ambientale in deroga al divieto generale di nulla-osta postumo; anche se, è stato chiarito, la stessa ratio che in materia urbanistica induce ad escludere i volumi tecnici dal calcolo della volumetria edificabile vale ugualmente per escludere tali volumi dal divieto di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, con la conseguenza che gli interventi che abbiano dato luogo alla realizzazione di soli volumi tecnici rientrano nell’eccezione di cui all’art. 167, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 42 del 2004 e sono pertanto suscettibili di accertamento della compatibilità paesaggistica (v. TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 3 novembre 2009 n. 6827). Alla base della rigorosa disciplina in esame – si è detto – è la finalità di costituire un più solido deterrente contro gli abusi dei privati, così abbandonando il regime che in precedenza riconosceva un significativo peso al fatto compiuto (v. TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 19 marzo 2008 n. 317), senza peraltro che l’automaticità dell’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, in conseguenza della sola carenza del titolo formale e indipendentemente da ogni indagine circa l’effettiva incidenza ambientale del singolo intervento – anche quando il privato potrebbe poi ottenere l’autorizzazione per un progetto identico –, evidenzi profili di illegittimità costituzionale, a fronte di scelte del legislatore fondate su di una rigidità del sistema in tal modo funzionale alla più efficace tutela del bene “paesaggio”, assegnatario di un rango primario tra i valori costituzionalmente protetti, con il solo temperamento all’assolutezza della proibizione di valutazioni postume realizzato attraverso la previsione della sanatoria dei c.d. “abusi minori” (v. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 5 marzo 2009 n. 1762; Sez. II, 9 dicembre 2008 n. 5737).

Di qui l’infondatezza delle censure della società ricorrente. Non è infatti rilevante la circostanza che l’incremento di volumetria in difformità dall’autorizzazione paesaggistica non sia, a suo dire, di entità tale da recare un reale pregiudizio ai valori ambientali della zona e quindi da porsi in contrasto con il provvedimento abilitativo in precedenza conseguito, in quanto – osserva il Collegio – dalla sola assenza del previo titolo formale la normativa fa scaturire un impedimento legale automatico alla regolarizzazione dell’intervento effettuato in area sottoposta a vincolo. Né v’è ragione di addurre l’assenza di un corrispondente maggiore beneficio nel godimento dell’immobile il cui vano sottotetto sarebbe stato sopraelevato di 31 cm. per la sola “…necessità di equilibrare alcuni marginali scostamenti tecnici in determinati livelli costruttivi …” (v. pag. 14 del ricorso); invero, dalla “verificazione” disposta dalla Sezione è emerso un incremento medio dell’altezza pari a 35 cm. e un conseguente indebito aumento di volume di 90 mc., nonché l’assenza di cause di forza maggiore a giustificazione della parziale discrepanza del manufatto dal progetto a suo tempo assentito (tanto da avere ipotizzato il funzionario “verificatore” un mero errore materiale in fase di costruzione se non addirittura la deliberata volontà di ottenere una maggiore altezza dell’edificio), e allora, non ricorrendo l’ipotesi del volume tecnico, il dato obiettivo dell’incremento di volumetria è in sé fattore determinante per escludere l’ammissibilità dell’invocata sanatoria, così come stabilito dalla disciplina di settore.

In conclusione, per le esposte considerazioni, le questioni formulate con l’atto introduttivo della lite impongono una pronuncia giudiziale di rigetto.

Le censure formulate a mezzo di “motivi aggiunti” concernono l’atto con cui, nel dar séguito alla richiesta di “…rivalutazione della D.I.A. in sanatoria presentata … in data 9 novembre 2006 …” (così la nota del legale della società ricorrente) per l’addotta ubicazione del manufatto ad una distanza maggiore di 150 metri dalla sponda del torrente Crostolo e quindi in posizione esterna all’area a rilevanza paesaggistica, l’Amministrazione comunale precisava i criteri che devono presiedere ad una simile rilevazione e concludeva che “…nel caso in esame resta confermato che il fabbricato di cui trattasi si trova ad una distanza dalla sponda del torrente Crostolo inferiore ai 150 metri previsti dall’art. 142, comma 1 lett. c) del DLgs n. 42/2004 e succ. mod. int. e pertanto si riconferma l’applicabilità dei vincoli di legge …”.

Quanto alle eccezioni processuali sollevate dalla difesa dell’ente locale, il Collegio ne dichiara la fondatezza per la parte che attiene all’indebita estensione delle nuove doglianze agli atti impugnati con il ricorso introduttivo della lite, giacché i vizi denunciati – per implicare l’inesistenza stessa del vincolo paesaggistico – avrebbero dovuto essere fatti valere in quella sede, essendone oramai tardiva la prospettazione. Vanno, invece, disattese le restanti eccezioni: non convince l’assunto per cui il sopraggiunto atto sarebbe privo di carattere provvedimentale, per risolversi invece lo stesso nella chiara manifestazione della volontà di non agire in autotutela sulla precedente determinazione di inammissibilità della sanatoria, ed è noto che, quando sia fondato su di un riesame (pur se con esito negativo) della fattispecie, il diniego di autotutela costituisce atto autonomamente lesivo, anche se naturalmente ciò non comporta la riapertura dei termini per la diretta impugnativa dell’atto originario; né si determina in tal modo un’indebita elusione del regime decadenziale dei termini di instaurazione del giudizio per atti divenuti oramai incontestabili, perché se anche non ha l’obbligo di rispondere al privato in presenza di una situazione già cristallizzata da provvedimenti non più suscettibili di impugnativa l’Amministrazione è tuttavia libera di riesaminare i propri atti e di pronunciarsi sulle richieste degli interessati, i quali sono in tal caso abilitati a far valere innanzi al giudice amministrativo l’eventuale illegittimità delle valutazioni all’uopo effettuate dal soggetto pubblico; né, ancora, si oppone all’esame delle doglianze della ricorrente la circostanza che la questione dell’effettiva distanza del manufatto dal corso d’acqua fosse nota ab initio, perché tale aspetto preclude che si prospetti il vizio relativamente agli atti originari – oramai non più censurabili in parte qua –, non impedisce invece che si chieda all’Amministrazione di provvedere in autotutela e, una volta che questa abbia deciso di riesaminare il caso, se ne censuri l’eventuale erroneità delle valutazioni conclusive; né, infine, l’inammissibilità dei “motivi aggiunti” può basarsi sul rilievo che la stessa ricorrente avesse richiesto l’autorizzazione paesaggistica e avesse tenuto un comportamento più volte rivelatore dell’accettazione del regime vincolistico, in quanto l’ordinamento non conosce preclusioni legate alla precedente condotta del privato, allorché questi si limiti a richiedere all’Amministrazione il riesame in autotutela di determinazioni la cui illegittimità, se sussistente, sarebbe il frutto di accertamenti inesatti dell’organo che le ha emanate.

Nel merito, appare necessario definire la portata dell’art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004, che sottopone a vincolo paesaggistico “…i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna …”. La giurisprudenza ha chiarito che, intendendosi per «sponda» il confine naturale dell’ordinaria portata dell’acqua nelle sue variazioni stagionali e per «argini» le barriere esterne, per lo più artificiali, erette a ulteriore difesa del territorio per il caso di piene eccezionali, l’esigenza di evitare soluzioni del tutto arbitrarie impone di assegnare ai due termini un significato equivalente e quindi di assumere a riferimento principale la «sponda» e la funzione a questa connessa, con la conseguenza che la fascia di protezione di 150 metri va misurata dal limite di piena ordinaria del corso d’acqua, sia esso coincidente con il ciglio di sponda sia esso coincidente con il piede esterno dell’argine, mentre restano a tal fine estranee le barriere protettive preordinate a contrastare le piene straordinarie (v. TAR Friuli – Venezia Giulia 10 maggio 2007 n. 339). Si tratta di orientamento conforme ad un consolidato indirizzo del giudice ordinario, formatosi in relazione alle corrispondenti norme contenute nell’art. 1 del decreto-legge n. 312 del 1985 (integrativo dell’art. 82 del d.P.R. n. 616/77) e nell’art. 146 del d.lgs. n. 490 del 1999, orientamento da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi. Va solo aggiunto che, per trattarsi di un vincolo paesaggistico ex lege, eventuali criteri diversi (da quello della c.d. “piena ordinaria”) contenuti in norme secondarie – quale il «piano territoriale di coordinamento provinciale» richiamato nella circostanza dall’Amministrazione comunale – cedono di fronte alla disciplina di rango primario, che prevale sulle altre previa loro disapplicazione da parte del giudice chiamato a risolvere la controversia.

Ciò premesso, dalla “verificazione” disposta dalla Sezione è risultato che il manufatto della società ricorrente, così come da quest’ultima denunciato, si situa a più di 150 metri dal torrente Crostolo, ovvero in area non sottoposta al vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004. All’esito di un complesso procedimento di determinazione della linea di piena ordinaria «simulata» (in assenza di rilevazioni aggiornate da parte dell’AIPO), il tecnico ha infatti quantificato in una misura compresa tra 150,30 e 150,60 metri la distanza del fabbricato dal corso d’acqua.

Ne deriva la fondatezza delle doglianze dell’interessata, in quanto l’Amministrazione comunale, che ha liberamente optato per un nuovo vaglio della fattispecie oggetto della richiesta di riesame, ha posto a base del diniego di autotutela la sola circostanza della ritenuta configurabilità del vincolo paesaggistico, per effetto (come si è visto) di un’errata individuazione della fascia di protezione adiacente al torrente Crostolo. Donde l’annullamento della nota P.S. n. 4920/09 del 17 giugno 2009, e il conseguente obbligo del Comune di Reggio Emilia di ripronunciarsi sull’istanza, salva ogni ulteriore autonoma valutazione circa la sussistenza degli altri presupposti per l’esercizio del potere di autotutela.

La reciproca soccombenza delle parti giustifica la compensazione delle spese di lite, con declaratoria di irripetibilità del “contributo unificato” versato dalla ricorrente.

Quanto alla “verificazione”, il Collegio ritiene che, in assenza di una nota illustrativa delle spese sostenute e delle ore lavorative impiegate, l’attività svolta renda congruo, in via forfettaria, un compenso globale fissato al lordo in € 2.000,00 (duemila/00), da suddividere tra il geom. Luca De Carli (€ 1.700,00) e il geom. Salvatore Palumbo (€ 300,00), entrambi in servizio presso l’Ufficio provinciale di Parma dell’Agenzia del Territorio. Il relativo onere va posto per la metà a carico della società ricorrente e per l’altra metà a carico dell’Amministrazione comunale, fermo restando l’obbligo solidale delle parti per il pagamento della somma complessiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:

– quanto alle censure formulate con l’atto introduttivo della lite, ne dispone il rigetto;

– quanto alle censure formulate a mezzo di “motivi aggiunti”, ne dispone l’accoglimento e, per l’effetto, annulla la nota P.S. n. 4920/09 del 17 giugno 2009, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Compensa le spese di lite e dichiara irripetibile il contributo unificato.

Condanna le parti, in solido, al pagamento delle spese di “verificazione”, nella misura complessiva di € 2.000,00 (duemila/00), da ripartire tra il geom. Luca De Carli (€ 1.700,00) e il geom. Salvatore Palumbo (€ 300,00), entrambi in servizio presso l’Ufficio provinciale di Parma dell’Agenzia del Territorio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 20 luglio 2010, con l’intervento dei Magistrati:

Michele Perrelli, Presidente

Italo Caso, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/09/2010

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sentenza – 15/9/2010 n.435 proviene da Giustamm.

Pres. Baccarini Est. Quadri
Angelo Totaro C/ Comune di Guglionesi

sull’inammissibilità dell’appello reiterativo dei motivi di primo grado

Giustizia amministrativa- Appello -Sentenza- Motivi specifici – Necessità- Motivi meramente reiterativi del ricorso- Inammissibilità

Con l’appello al Consiglio di Stato il ricorrente è tenuto a proporre puntuali censure contro la sentenza impugnata con motivi che investano il decisum di primo grado, precisando le ragioni per cui la decisione reiettiva sarebbe erronea e da riformare, atteso il carattere impugnatorio del mezzo di gravame. Pertanto, i motivi di ricorso sono inammissibili in quanto meramente ripropositivi delle doglianze avanzate in primo grado.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 5979 del 2009, proposto da:

Angelo Totaro, in proprio, con domicilio eletto presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

contro

Comune di Guglionesi;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. MOLISE – CAMPOBASSO: SEZIONE I n. 00602/2008, resa tra le parti, concernente DINIEGO RILASCIO COPIA DELIBERAZIONI GIUNTA COMUNALE.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2010 il cons. Francesca Quadri ;

nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente è dipendente del Comune di Guglionesi con qualifica di geometra comunale, ora collocato a riposo.

Il presente giudizio attiene all’istanza di accesso presentata in data 9.5.2006 al Comune di Guglionesi per ottenere copia delle deliberazioni n. 307 del 29.12.2000 e n. 106 del 12.8.2002 relative all’ “affidamento del Piano Regolatore Generale ed annesso regolamento edilizio del Comune”.

Con il ricorso di primo grado , il ricorrente ha lamentato l’illegittimità della richiesta da parte dell’ente dei diritti di segreteria e dei costi di riproduzione e copia ai sensi della delibera di Giunta comunale n. 19/2002 nonché dell’applicazione dell’imposta sul bollo alle quali sarebbe stata subordinato il rilascio dei documenti. Ha altresì avanzato istanza di ricusazione nei confronti del Collegio.

Il Tar ha dichiarato inammissibile l’istanza di ricusazione per tardività e per genericità dei motivi addotti, non integranti la fattispecie di cui all’art. 51, comma 1, nn. 1 e 3 c.p.c., condannando il ricorrente al pagamento della sanzione amministrativa di euro 15,00 ai sensi dell’art. 50 R.D. n. 642/1907 e, dichiarata l’inammissibilità dei motivi avanzati con successiva memoria non notificata al resistente avverso l’atto di affidamento dell’incarico di difesa in giudizio all’avv. Bellotti nonché avverso la delibera n. 19/2002 , attesa la specialità del giudizio introdotto ai sensi dell’art. 25 L.n. 241/1990 non utilizzabile per l’impugnazione di un provvedimento amministrativo, ha respinto il ricorso per carenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 12 della Tabella B allegata al D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 non essendo stato dimostrato il collegamento dell’istanza di accesso con le controversie pendenti tra l’istante ed il Comune in ordine al suo rapporto di pubblico impiego.

Propone appello il ricorrente , chiedendo preliminarmente la riunione dell’appello a quelli pendenti avverso le sentenze del Tar Molise n. 601/2008 e n. 603/2008, riguardanti la richiesta di accesso alla Pianta organica del Comune, in quanto tutti riconducibili ad un’unica controversia instaurata con il Comune in merito alla sua posizione giuridica ed economica.

Lamenta poi che illegittimamente il Comune avrebbe trattenuto gli atti richiesti subordinando il rilascio di copia all’applicazione dell’imposta sul bollo; che sarebbe da considerarsi illegittimo l’affidamento ad esterni di incarichi di progettazione a professionisti esterni data la competenza degli uffici tecnici interni ; che sarebbe illegittima la richiesta di diritti di rilascio in base ad atti comunali nulli ed inesistenti come la delibera comunale n. 19/2002, invocando la gratuità dell’esame di documenti ai sensi del regolamento comunale n. 28/1999; che sarebbe eccessivo l’ importo dei costi applicati dal Comune per la riproduzione; che sarebbe ingiusta la sentenza nella parte in cui ha disposto la condanna al pagamento della sanzione amministrativa di euro 15 in relazione all’istanza di ricusazione, sostenendo l’ingiustizia della pluralità delle condanne intervenute in più sentenze nonostante l’istanza fosse da considerarsi unica per tutti i ricorsi.

All’udienza del 2 luglio 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Si può prescindere dall’ordine di rinnovazione della notifica dell’appello, da considerarsi nulla ai sensi dell’art. 333 c.p.c. per essere stata effettuata nei confronti del Comune presso la Casa Comunale anzicchè presso il procuratore domiciliatario costituito in primo grado, per evidenti motivi di economia di giudizio, da ritenersi prevalenti in ossequio alle esigenze di celerità del giudizio consacrate nell’art. 111 della Costituzione, attesa l’inammissibilità ed infondatezza del gravame.

E’ poi da respingere l’istanza di riunione agli appelli proposti avverso le sentenze n. 601/2008 e n. 603/2008 del medesimo Tar Molise in quanto, pur sussistendo connessione soggettiva tra i diversi gravami, i giudizi involgono l’esame di diverse pronunce, attinenti a questioni diverse , solo indirettamente collegate, che meritano per questo separati giudizi.

Mentre , infatti , quei giudizi riguardano istanze di accesso volte ad ottenere la Pianta organica del Comune e la reversale di pagamento relativa ai diritti per il rilascio di copia del medesimo atto, il presente giudizio attiene all’accesso alle deliberazioni di conferimento di incarichi a professionisti da parte del Comune per la redazione del Piano Regolatore comunale.

L’appello è in parte inammissibile ed in parte infondato.

Tutti i motivi di ricorso, ad eccezione di quello riguardante la condanna al pagamento della sanzione amministrativa, sono inammissibili in quanto meramente ripropositivi delle doglianze avanzate in primo grado . Invero, con l’appello al Consiglio di Stato il ricorrente è tenuto a proporre puntuali censure contro la sentenza impugnata con motivi che investano puntualmente il decisum di primo grado , precisando le ragioni per cui la decisione reiettiva sarebbe erronea e da riformare, atteso il carattere impugnatorio dell’appello (Cons. st. Sez. VI, sent. 23.4.2007 n. 1818;22.8.2006, n. 4929).

Il ricorrente invece non ha minimamente censurato la decisione per avere riscontrato l’assenza totale di un collegamento esplicito tra l’istanza di accesso ai documenti attinenti l’affidamento dell’incarico di redazione del Piano regolatore a professionisti esterni e la vertenza pendente tra il ricorrente ed il Comune in ordine al suo rapporto di lavoro tale da consentire l’applicazione dell’esenzione dal bollo prevista ai sensi dell’art. 12 della Tabella B allegata al D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, limitandosi a citare un precedente giurisprudenziale intervenuto tra le stesse parti, ma in relazione ad una diversa istanza di accesso ,in effetti riguardante atto inerente al rapporto di impiego (delibera n. 18 del 27.3.1999 concernente “Criteri generali per l’adozione da parte della Giunta del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi”).

Diversamente, il Tar ha ritenuto che nessun apparente elemento di collegamento vi fosse tra la asserita difesa della posizione giuridica ed economica di geometra comunale ed il rilascio delle delibere di affidamento di incarichi a professionisti esterni e che, pertanto, data la disponibilità del Comune a rilasciare gli atti suddetti previo pagamento dei diritti e dell’imposta sul bollo dovuta ai sensi dell’art. 25 L.n.241/90 e del D.P.R. n. 184/2006, il ricorso fosse per questa parte da respingere.

D’altro canto, anche nel merito la censura è infondata.

Richiamando un precedente analogo di questa Sezione intervenuto tra le medesime parti (decisione 5 settembre 2006, n.5114), non può considerarsi atto di diniego ma atto di adesione alla richiesta di accesso quello con cui il Comune subordina al pagamento dei diritti spettanti all’amministrazione a compenso dell’attività svolta nonché del bollo il rilascio della copia dei documenti, sicchè comunque è da confermare la decisione di primo grado reiettiva.

Il ricorrente non ha poi avanzato alcun mezzo di gravame in ordine alla statuizione di inammissibilità del motivo rivolto contro la delibera n. 19/2002 -concernente l’obbligo di pagamento dei diritti di segreteria e dei costi di riproduzione – attesa la diversità del rimedio ex art. 25 L.n. 241/1990 rispetto al giudizio annullatorio, limitandosi invece a riproporre la censura di illegittimità di quella delibera che, per i motivi sopra esposti, è da considerarsi inammissibile al pari – per i medesimi motivi- di quella riguardante l’illegittimità dell’affidamento degli incarichi di progettazione a professionisti esterni.

Infine, infondato è il motivo di appello indicato sub n. 6, concernente la condanna alla sanzione amministrativa di euro 15,00.

Irrilevante è, invero, la circostanza che in tutti i ricorsi indicati dal ricorrente egli abbia proposto la medesima istanza di ricusazione poi dichiarata inammissibile in tutte le sentenze intervenute. La pluralità di giudizi e di istanze di ricusazione avanzate in ciascuno di essi- sebbene fondate sui medesimi motivi – giustifica pienamente la disposizione di condanna in ciascuno dei giudizi instaurati e ciò a prescindere dalla richiesta di riunione avanzata da parte ricorrente.

La riunione facoltativa relativa a giudizi diversi ma connessi ovvero dettata da motivi di economia processuale è ,infatti , rimessa al potere discrezionale del giudice e lascia comunque immutata l’autonomia dei singoli giudizi (Cons. St. sez. V, 22.9.1993, n. 926; Cass civ. Sez. Lav. 4.10.2004, n. 19840) .

La mancata costituzione dell’appellato esime il Collegio dal provvedere sulle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale , sezione Quinta, definitivamente pronunciando, dichiara in parte inammissibile l’appello ed in parte lo respinge, come da motivazione.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2010 con l’intervento dei Signori:

Stefano Baccarini, Presidente

Aniello Cerreto, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Eugenio Mele, Consigliere

Francesca Quadri, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/09/2010

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/9/2010 n.6795 proviene da Giustamm.

Pres. D. Giordano – Est. D. Simeoli
S.I.C.E.T. (Avv. R. Maia) c/ Regione Lombardia (Avv. Stato).

sulla legittimità costituzionale e comunitaria della l.r. Lombardia n. 27/09 nella parte in cui prevede che possano presentare domanda per l’assegnazione di alloggi di residenza pubblica solo coloro che sono residenti o lavoratori in Lombardia da almeno cinque anni

1. Edilizia ed Urbanistica – Edilizia residenza pubblica – Art. 28, co. 2, l.r. Lombardia n. 27/2009 – Domanda assegnazione alloggi – Condizione – Residente o lavoratore in Lombardia da almeno cinque anni – Asserita violazione artt. 117, co. 1, e 120 Cost. – Q.l.c. manifestamente infondata.

2. Edilizia ed Urbanistica – Edilizia residenza pubblica – Art. 28, co. 2, l.r. Lombardia n. 27/2009 – Domanda assegnazione alloggi – Condizione – Residente o lavoratore in Lombardia da almeno cinque anni – Legittimità – Sussiste – Canone di proporzionalità – Rispettato.

3. Diritto comunitario – Trattato di Lisbona – Adesione UE alla CEDU – Efficacia costitutiva – Inconfigurabilità – Procedura negoziazione articolata – Necessità.

1. E’ manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 2, legge regionale della Lombardia n. 27/2009 (già art. 3, commi 41-bis e ter, legge regionale della Lombardia n. 1/2000) secondo cui possono presentare domanda di assegnazione di alloggi ERP solo coloro che abbiano risieduto o lavorato in Lombardia “da almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente alla data di presentazione della domanda” rispetto agli artt. 117, comma 1, e 120, poiché, oltre a non porre limiti di fatto o di diritto né alla circolazione, né allo stabilimento e né all’accesso al lavoro salariato nella Regione Lombardia – libertà queste ultime, rispetto al cui svolgimento evidentemente non costituisce precondizione necessaria l’assegnazione di un alloggio a canone sociale -, coerentemente alla dimensione “territoriale” di governo, la disposizione si limita unicamente a delimitare lo spettro soggettivo di intervento del servizio sociale in questione mercè l’adozione di un criterio oggettivo e non discriminatorio, rappresentato dalla stabilità dell’insediamento abitativo.
2. E’ legittimo l’art. 28, comma 2, legge regionale della Lombardia n. 27/2009 (già art. 3, commi 41-bis e ter, legge regionale della Lombardia n. 1/2000) secondo cui possono presentare domanda di assegnazione di alloggi ERP solo coloro che abbiano risieduto o lavorato in Lombardia “da almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente alla data di presentazione della domanda”, poiché detto requisito non si pone affatto come misura meramente dissuasiva della libertà di circolazione e di soggiorno riconosciuta in Europa e risponde al canone di proporzionalità più volte enunciato dalla giurisprudenza comunitaria atteso che: è adeguato alle finalità proprie del servizio di edilizia pubblica che, avendo come scopo principale quello di fornire un’abitazione, ovvero un’abitazione più adeguata, a nuclei familiari che non hanno risorse economiche sufficienti per provvedervi autonomamente, è naturalmente rivolto alla rimozione della condizione di bisogno di quanti abbiano deciso di stabilirsi sul territorio della Regione; è idoneo, perché evita possibili manovre fraudolente (e consente ala Regione di effettuare controlli approfonditi sulla sussistenza dello stato di bisogno del nucleo istante); è necessario, perché consente all’ente regionale di programmare le risorse scarse a disposizione in vista delle esigenze delle comunità ivi stanziate (alla cui entità e composizione, del resto, sono di anno in anno parametrati i trasferimenti finanziari); ed è proporzionato dal momento che sono sufficienti appena cinque anni, affinché il lavoratore proveniente da qualunque Stato membro (al pari del lavoratore nazionale proveniente dalla regione erogatrice del beneficio) possa partecipare alle selezioni pubbliche per l’assegnazione dell’alloggio ed, inoltre, anche prima del decorso di tale periodo, non sono escluse altre concorrenti forme di intervento assistenziale.
3. La proposizione contenuta nel Trattato di Lisbona secondo cui “l’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” non può, evidentemente, aver comportato di per sé l’effetto costitutivo della inserzione dell’Unione europea nel quadro istituzionale della CEDU, per il quale occorrerà percorrere una procedura “internazionalistica” di negoziazione articolata (un accordo nelle forme di un trattato o di un protocollo di emendamento della CEDU sarà necessario per apportare tutti gli adattamenti che consentano l’intersezione dei due “sistemi”).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 951 del 2006, proposto da:

S.I.C.ET. (SINDACATO INQUILINI CASA E TERRITORIO) TERRITORIALE DI MILANO, S.U.N.I.A. (SINDACATO UNITARIO NAZIONALE INQUILINI E ASSEGNATARI) PROVINCIALE DI MILANO, CGIL (CONFEDERAZIONE GENERARALE ITALIANA DEL LAVORO) LOMBARDA, U.S.R. C.I.S.L. (UNIONE SINDACALE REGIONALE DELLA CONFEDERAZIONE ITALIANA SINDACATI LAVORATORI) DELLA LOMBARDIA, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Vittorio Angiolini e dall’avv. Riccardo Maia, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Milano, Gall. del Corso n. 1;

contro

REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata presso gli uffici della avvocatura regionale in Milano, via Fabio Filzi 22;

Sul ricorso numero di registro generale 315 del 2006, proposto da:

ERBETTI FRANCESCA, CHICA QUINONEZ EMMA VERONICA, CGIL, S.I.C.ET., SUNIA, USR CISL, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Vittorio Angiolini e dall’avv. Riccardo Maia, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Milano, Gall. del Corso n. 1;

contro

COMUNE DI BUSNAGO, non costituito in giudizio;

nei confronti di

REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata presso gli uffici della avvocatura regionale in Milano, via Fabio Filzi 22;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

QUANTO AL RICORSO n. 951 del 2006:

– del Regolamento Regionale della Regione Lombardia n. 5 del 27 marzo 2006 pubblicato in B.U.R.L. 2° supplemento ordinario del 28 marzo 2006 recante “modifiche al regolamento regionale 10 febbraio 2004 n. 1 (Criteri generali per l’assegnazione e la gestio
QUANTO AL RICORSO n. 315 del 2006:

– degli atti del Comune di Busnago prott. nn. 12500 e 12501 del 23 novembre 2005 – aventi identico contenuto – con i quali veniva comunicato a Chica Quinonez Emma Veronica e ad Erbetti Francesca il rigetto della domanda di assegnazione di alloggio di edil
– (con motivi aggiunti) del Regolamento Regionale della Regione Lombardia n. 5 del 27 marzo 2006 pubblicato in B.U.R.L. 2° supplemento ordinario del 28 marzo 2006 recante “modifiche al regolamento regionale 10 febbraio 2004 n. 1 (Criteri generali per l’as


Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2010 il dott. Dario Simeoli e uditi per le parti: l’avv.to Vittorio Angiolini, per i ricorrenti; l’avv.to Maria Lucia Tamborino, per la Regione Lombardia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. L’articolata vicenda processuale può sinteticamente così rappresentarsi.

1.1. Con un primo ricorso depositato il 1 febbraio 2006 (RG n. 315/2006), le sig.re FRACESCA ERBETTI e EMMA VERONICA CHICA QUINONEZ impugnavano i provvedimenti del COMUNE DI BUSNAGO del 23 novembre 2005, con i quali veniva loro comunicato il rigetto delle domande volte ad ottenere l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica (“ERP”), in forza dell’art. 3, comma 41 bis l.r. n. 1 del 2000 (introdotto dall’art. 1, lett. a, l.r. n. 7/2005), secondo cui possono presentare domanda di assegnazione di alloggi ERP solo coloro che abbiano risieduto o lavorato in Lombardia “da almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente alla data di presentazione della domanda”. Unitamente ad esse ricorrevano il S.I.C.ET. (Sindacato Inquilini Casa e Territorio) provinciale di Milano, il S.U.N.I.A. (Sindacato Unitario Nazionale Inquilini e Assegnatari) provinciale di Milano, la CGIL Regionale Lombardia e l’Unione Sindacale Regionale della C.I.S.L., a la tutela degli interessi della generalità degli aspiranti ad una casa e dei lavoratori in Lombardia.

1.2. Successivamente, i ricorrenti hanno impugnato, con motivi aggiunti depositati l’11 aprile 2006, il regolamento regionale 27 marzo 2006 n. 5, il quale, oltre a riprendere la previsione di cui al citato art. 3, comma 41 bis, dava attuazione al comma 41 ter dello stesso art. 3 (anch’esso introdotto dalla legge regionale n. 7 del 2005), secondo cui la durata del periodo di residenza pregressa in Lombardia, oltre a costituire condizione per la presentazione della domanda, concorre anche (diversamente dal requisito dell’aver svolto attività lavorativa il Lombardia, rilevante solo ai fini dell’ammissibilità della domanda) all’assegnazione del punteggio per la formazione della graduatoria.

1.3. Con ulteriore ricorso, depositato l’11 aprile 2006, ed iscritto a ruolo con NRG 951/2006, le associazioni sindacali (già ricorrenti con il ricorso NRG 315/2006) decidevano di gravare autonomamente le predette previsioni del regolamento che attribuiscono rilievo alla residenza (tanto ai fini della presentazione della domanda, tanto ai fini della collocazione in graduatoria), chiedendo in tale sede che venisse sollevata la questione di legittimità costituzionale, sia del comma 41 bis, sia del comma 41 ter della legge n. 1 del 2000.

1.4. All’udienza di discussione dell’11 giugno 2006, avente per oggetto il solo ricorso RG 315/2006, questa Sezione, con ordinanza 27 luglio 2007 n. 108, sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 41 bis, della legge regionale n. 1 del 2000, per violazione di numerose norme costituzionali (art. 117, comma 3, cost., anche in relazione all’art. 47 cost.; art. 117, comma 2, lett. m), cost.; art. 3 cost.; art. 120 cost.; artt. 101, 102, 103, 104 e 111 cost.; art. 117, comma 1, cost., in relazione all’art. 48, poi 39, del trattato CEE).

1.5. La Corte costituzionale, con ordinanza n. 32 del 2008, dichiarava manifestamente inammissibili le censure sollevate in riferimento agli artt. 117 primo comma e 120 della Costituzione, e manifestamente infondate quelle che facevano riferimento agli artt. 3, 47, 117, comma 2, lett, m), 117 comma 3, 101, 102, 103, 104 e 111 cost. In particolare, la Consulta, osservava: – che, con riguardo alla censura di cui agli artt. 117, primo comma, e 120 della Costituzione, la questione doveva ritenersi inammissibile per carenza di motivazione in ordine al parametro di cui si deduce la violazione; – che, quanto alla lamentata violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione anche in relazione all’art. 47 Cost., e dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., la questione doveva ritenersi manifestamente infondata, perché la materia di cui trattasi rientra nella competenza residuale delle Regioni e non investe, in ogni caso, la problematica della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale; – che, in proposito, la Corte aveva avuto anche di recente modo di ribadire come «una specifica materia “edilizia residenziale pubblica” non compare tra quelle elencate nel secondo e terzo comma dell’art. 117 Cost.», così che esiste un terzo livello normativo che rientra nel quarto comma dell’art. 117 della Costituzione, il quale investe, appunto, la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica e, conseguentemente, coinvolge la individuazione dei criteri di assegnazione degli alloggi dei ceti meno abbienti (da ultimo, sentenza n. 94 del 2007); – che anche la lamentata violazione da parte della norma censurata dell’art. 3 della Costituzione, in quanto introduttiva di un fattore discriminatorio irragionevole e ingiustificato per l’accesso all’E.R.P. rapportato alla durata della residenza o del lavoro in Lombardia, doveva ritenersi manifestamente infondata, in quanto, al riguardo, la Corte aveva avuto già modo di affermare che il requisito della residenza continuativa, ai fini dell’assegnazione, risulta non irragionevole (sentenza n. 432 del 2005) quando si pone in coerenza con le finalità che il legislatore intende perseguire (sentenza n. 493 del 1990), specie là dove le stesse realizzino un equilibrato bilanciamento tra i valori costituzionali in gioco (ordinanza n. 393 del 2007); – che, rispetto agli ulteriori profili di censura prospettati dall’odierno rimettente in riferimento agli artt. 101, 102, 103, 104 e 111 della Costituzione, non si era ravvisato, per effetto della norma contestata, alcuna compromissione dell’esercizio della funzione giurisdizionale, la quale opera su di un piano diverso rispetto a quello del potere legislativo, tanto più considerando che il giudicato evocato era riferito a normazione di rango secondario.

1.6. A seguito della decisione della Corte Costituzionale, il 30 ottobre 2008 i ricorrenti notificavano istanza di riassunzione (depositata in data 31 ottobre 2008). All’udienza del 6 maggio sono quindi stati chiamati in discussione contestualmente il ricorso RG n. 315/2006 e quello RG n. 951/2006.

Tanto premesso può passarsi ora allo scrutinio delle ragioni dedotte.

2. In via preliminare di rito, ritiene il Collegio che tra i due ricorsi (RG 315/2006 e RG 951/2006), sussista un rapporto di continenza. In particolare: nel primo (RG 315/2006), è in discussione sia la legittimità della esclusione dall’accesso all’ERP di coloro che non possono vantare un quinquennio di residenza in Lombardia, sia (e si tratta del thema introdotto con i motivi aggiunti) si controverte circa il rilievo attribuito al requisito della residenza pregressa nel territorio lombardo ai fini della collocazione dei soggetti all’interno delle graduatorie stesse; quest’ultimo è anche l’oggetto specifico della domanda azionata nel secondo giudizio (RG 951/2006) che, pertanto, risulta integralmente contenuto nel primo.

La disposta riunione dei giudizi supera, in radice, la sollevata eccezione di inammissibilità per violazione del principio del ne bis in idem.

2.1. Ancora in via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione attiva delle organizzazioni sindacali ricorrenti per le motivazioni già evidenziate nella ordinanza 27 luglio 2008 n. 108 di rimessione alla Corte Costituzionale, cui il Collegio rinvia. E’ sufficiente, a tal fine, ricordare le finalità statutarie delle associazioni ricorrenti, il cui spirito solidaristico è teso al miglioramento delle condizioni di vita dei lavoratori e dei pensionati “con particolare riguardo a quanti si trovino in condizioni economiche sociali e/o sanitarie meno progredite”, ivi incluse, evidentemente, anche le condizioni abitative.

2.2. Sempre in limine litis, va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo “per conflitto” interno tra i ricorrenti.

Si osserva, sul punto, che questi ultimi impugnano provvedimenti distinti, dando luogo ad un concorso insieme collettivo e cumulativo. Secondo la giurisprudenza consolidata, il ricorso collettivo (proposto da una pluralità di soggetti) è ammissibile a patto che l’interesse sostanziale fatto valere non presenti punti di contrasto tra i ricorrenti, cosicché l’eventuale accoglimento del gravame torna a vantaggio di tutti; è necessario, inoltre, che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e siano censurati per gli stessi motivi. Quando, poi, il ricorso collettivo riguarda anche una pluralità di atti (ricorso insieme cumulativo), occorre che tra gli stessi sussistano oggettivi elementi di connessione, in quanto riconducibili nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale (cfr. ex multiis, Cons. St., sez. IV, 14 ottobre 2004 n. 6671; Cons. St., sez. IV, 1 marzo 2006 n. 991; Cons. St., sez. V, 15 ottobre 2009, n. 6323; Cons. St., sez. V, 29 dicembre 2009 n. 8914).

Nel caso che ci occupa, non sussiste un conflitto di interessi tra i ricorrenti, giacché l’eventuale accoglimento del gravame comporterebbe un vantaggio per tutti gli istanti: per i ricorrenti individuali, la riconsiderazione delle istanze senza preclusioni derivanti dalla residenza; per le associazioni, la valorizzazione delle finalità statutarie solidaristiche. Le domande cumulativamente avanzate, poi, si basano sugli stessi presupposti di fatto e di diritto.

E’ possibile passare ora al merito delle questioni.

3. I ricorrenti reputano sia ancora rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 1, l. r. n. 27 del 2009 (già art. 3, comma 41 bis, l. r. n. 1 del 2000), in riferimento agli artt. 120 e 117 comma 1 cost. Rispetto a tali parametri, effettivamente la Consulta ha dichiarato le censure soltanto manifestamente inammissibili per “carenza di motivazione in ordine al parametro di cui si deduce la violazione”; formula quest’ultima che non preclude la riproposizione della questione nel medesimo giudizio a quo, purché essa resti rilevante, oltre che non manifestamente infondata (Corte Cost. n. 135/1984).

3.1. I ricorrenti osservano, poi, che l’ordinanza del Collegio non aveva preso posizione sulla questione di legittimità costituzionale della distinta previsione di cui al comma 41 ter (oggi art. 28, comma 2, l. r. n. 27 del 2009), la quale non ha, pertanto, formato oggetto del giudizio di costituzionalità ed è quindi rimasta del tutto impregiudicata. Anche tale questione è sicuramente rilevante, quanto meno nel giudizio di cui al ricorso RG n. 951/2006, poiché tale previsione rappresenta la base legislativa di tutte le disposizioni del regolamento regionale n. 5 del 27 marzo 2006, impugnate con tale ricorso, le quali attribuiscono alla residenza pregressa in Lombardia un ruolo determinante nella collocazione delle domande in graduatoria, obliterando completamente altri elementi quali, in particolare, lo svolgimento pregresso di attività lavorativa in Lombardia (e con ciò smentendo la solo apparente equiparazione del lavoro e della residenza, valida solo ai fini della ammissione delle domande).

3.2. In punto di perdurante rilevanza della questione di costituzionalità, le previsioni della legge regionale n. 1 del 2007, rilevanti nei due giudizi (art. 3, commi 41 bis e 41 ter) sono state incorporate nell’art. 28, commi 1 e 2, l. reg. n. 27 del 2009 (recante il testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica, alla cui stregua: “1. Per la presentazione della domanda per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica di cui all’articolo 1, comma 3, del regolamento regionale 10 febbraio 2004, n. 1 (Criteri generali per l’assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica (art. 3, comma 41, lettera m), l.r. 1/2000), i richiedenti devono avere la residenza o svolgere attività lavorativa in Regione Lombardia da almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente alla data di presentazione della domanda e non devono essere stati occupanti senza titolo di alloggi di edilizia residenziale pubblica negli ultimi cinque anni. 2. La residenza sul territorio regionale concorre nella determinazione del punteggio per la formazione della graduatoria i cui criteri sono demandati ad apposito regolamento”.

3.3. I ricorrenti, in aggiunta alle ragioni di illegittimità costituzionale passate in rassegna, deducono anche la contrarietà della normativa regionale al diritto comunitario ed agli obblighi internazionali, ed in particolare a quelli contratti con l’adesione dell’Italia alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. In particolare, le disposizioni di legge regionale in questione violerebbero sia i principi sulla libera circolazione delle persone e dei lavoratori in ambito comunitario, sia i principi della CEDU come interpretata dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Le previsioni della disciplina lombarda in materia di ERP, si deduce, ben possono configurare una indebita ed ingiustificata compromissione del diritto di tutti i cittadini comunitari a circolare e a stabilire il proprio soggiorno, specie per motivi di lavoro, in ogni parte del territorio dell’Unione: le norme in questione sono, infatti, suscettibili di compromettere tale diritto sia in riferimento allo stesso cittadino italiano (che è pur sempre un cittadino comunitario, sicché non può certo godere di una tutela inferiore, sotto tale profilo, rispetto a quella spettante ai cittadini di altri stati membri dell’Unione), sia ai cittadini di altri stati dell’unione, sia ai cittadini c.d. “extracomunitari”, che pure vivano e soggiornino legalmente, per motivi di lavoro, in Italia. Oltre a ciò, la norma, pur non facendo riferimento alcuno alla nazionalità dei soggetti, sarebbe indubbiamente tale da penalizzare, senza alcuna giustificazione legittima, i soggetti sprovvisti della cittadinanza Italiana (comunitari e non) che, avendo titolo a fare ingresso e soggiornare in Italia, intendano stabilire la propria residenza in Lombardia: sicché essa rappresenta un lampante esempio di “discriminazione indiretta”, secondo l’insegnamento della Corte di Giustizia comunitaria.

4. La disciplina sull’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, materia rientrante nella potestà legislativa residuale delle Regioni, è volta a perseguire la finalità di favorire, con oneri a carico della collettività, l’accesso all’abitazione, a canoni inferiori a quelli correnti sul mercato, a categorie di cittadini meno abbienti (C. cost., 25 maggio 2004 n. 150; n. 419/1991).

Le questioni sollevate nel presente giudizio presentano una estrema rilevanza sociale ed insieme un cospicuo interesse teorico. Difatti, la concreta delimitazione dell’area degli interventi sub statali in tema di diritti (sociali) presenta crescenti difficoltà applicative negli ordinamenti (federali o regionali, che dir si voglia) che ripartiscono i poteri di comando tra enti politici distinti, allocati secondo parametri territoriali e dimensionali. Il tema è quello della ricerca di un equilibrio tra due opposte polarità: l’unità dell’ordinamento, in cui prevale la garanzia soggettiva di pari trattamento, e la pretesa di “differenziazione”, implicita nel riconoscimento stesso dell’autonomia politica di regolamentazione locale. Occorre riflettere (e non poco) sul limite che la diversificazione territoriale delle potestà normative incontra ove raffrontata ad istanze di natura unitaria, soprattutto se costituzionalmente protette, consentendo il contemperamento della autonomia riconosciuta agli enti territoriali con la sovranità dello Stato.

4.1. A questo riguardo, l’art. 120, I comma, cost., vieta alle Regioni di interporre, con provvedimenti di qualsiasi natura, amministrativa o legislativa, ostacoli alla libera circolazione di persone e cose tra le Regioni stesse. A ben vedere, il sostrato assiologico della norma “riflette” una pluralità di interessi costituzionali (la libera iniziativa economica, la libertà di circolazione dei lavoratori, il principio di eguaglianza) la cui composizione dialettica, di volta in volta, ci restituisce la concreta fisionomia dell’assetto regionalistico dato alla nostra forma di Stato. Tirando i fili della trama costituzionale, occorre chiedersi entro che limiti la “localizzazione territoriale” dei soggetti possa costituire motivo di un trattamento normativo differenziato ovvero entro che limiti i contenuti garantistici dell’art. 120, I comma Cost., incentrati sulla uguaglianza e libertà di circolazione, vi si oppongano.

L’indagine deve prendere ovviamente le mosse dalla giurisprudenza costituzionale. In termini generali, secondo la Consulta, la norma vieta alle Regioni di limitare, in qualunque parte del territorio nazionale, l’esercizio del diritto al lavoro, inteso sia come lavoro subordinato che come lavoro autonomo, rappresentando tali divieti espressione della libertà fondamentale di circolazione e di soggiorno, di cui all’art. 16 cost. Parimenti, in relazione all’esercizio di attività professionali ed economiche, dalla norma discende anche il divieto per i legislatori regionali di frapporre barriere di carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte di soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale (C. Cost. n. 64/2007; n. 247/2006; n. 62/2005; n. 505/2002; n. 161/2005; n. 207/2001; n. 440/2006).

Ad uno studio attento, ci si accorge come, a dispetto del dato letterale, che sembra precludere in assoluto atti giuridici e comportamenti degli enti territoriali diretti ad ostacolare (“in qualsiasi modo”) il transito di soggetti tra le Regioni, la giurisprudenza (salvo alcune risalenti pronunce di carattere “assolutizzante”: cfr. C. cost. 6/1956 e 15/1960) abbia ripiegato sull’oramai consueto scrutinio di ragionevolezza basato sulla tecnica del bilanciamento, i cui termini sono: il principio di libera circolazione, l’interesse collettivo di carattere primario di volta in volta concorrente, il grado di sacrificio imposto al primo per perseguimento del secondo. L’esito è quello di ritenere incompatibili con il dettato costituzionale le sole limitazioni che si palesino come arbitrarie perché prive di un fondamento giustificativo che sorregga la differenziazione normativa introdotta (cfr. C. cost. n. 51/1991; C. cost. n. 264/1996; C. Cost. 207/2001 che ha giudicato contrario al divieto di ostacolare la circolazione di persone e servizi nel Paese, il presupposto della presenza nel territorio regionale di una “adeguata ed efficiente organizzazione aziendale”, richiesto dalla l.r. Valle D’Aosta n. 12/1996 per accedere ad un albo regionale di preselezione finalizzato alla partecipazione a gare per l’affidamento di appalti di opere pubbliche; C. Cost. sent. 440/2006, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, III e IV c. l.r. Umbria 26/2005, a norma del quale costituiva criterio preferenziale per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio e all’ampliamento dell’attività commerciale la previa titolarità di un’altra grande struttura di vendita nel territorio regionale, configurandosi tale disposizione come una misura a contenuto protezionistico che, senza un ragionevole motivo, limitava la libera prestazione di servizi di natura imprenditoriale su tutto il territorio nazionale, in violazione degli artt. 3 e 41 cost.; in altro precedente, in relazione questa volta alla legge regionale Puglia, è stata ritenuta illegittima la configurazione di un titolo di accesso ad un beneficio pubblico che discriminava gli aspiranti in ragione della ubicazione regionale della residenza del soggetto richiedente e della amministrazione dell’impresa, in aggiunta alla territorialità, necessaria e legittima, del suo ambito di esercizio).

4.2. Invero, senza dubbio, la Costituzione impone che l’assetto valoriale che riempie di contenuto la natura “una e indivisibile” della Repubblica (art. 5 Cost.), ivi inclusa l’effettività dei diritti civili e sociali nei loro livelli essenziali, riceva un grado uniforme di protezione non condizionato dalle vicende legate al frazionamento territoriale del potere. Assicurato tale risultato, tuttavia, bisogna convenire che, in relazione alle esigenze di pianificazione e programmazione delle proprie missioni, il potere delle regioni di ridistribuire – secondo requisiti oggettivi – le risorse scarse di cui si dispone è connaturato allo svolgimento stesso dell’autonomia politica e amministrativa delle regioni stesse, per le quali il territorio costituisce non solo l’ambito spaziale di svolgimento della soggettività giuridica ma anche il perimetro degli interessi assegnati alla loro cura. Ciò, beninteso, sempre che i criteri adottati non risultino incongrui, irragionevoli, irrazionali (al riguardo, è emblematica la già citata decisione 440/2006, in cui il Giudice delle leggi ha “promosso” la legge umbra, la quale, allo scopo di promuovere insediamenti commerciali destinati al recupero di piccole e medie imprese già operanti in ambito regionale, disponeva che, nella realizzazione di una grande struttura di vendita che abbia la forma di un centro commerciale, il trenta per cento della superficie di detta struttura debba essere riservato in favore di piccole e medie aziende e, di questa, il quindici per cento a quelle già operanti sul territorio regionale da almeno cinque anni; ad avviso della Consulta, detta previsione “non determina una lesione ingiustificata e irragionevole del principio della libera concorrenza e/o di eguaglianza, in quanto, pur derogando, peraltro in misura limitata, al criterio della parità che deve caratterizzare l’assetto competitivo di un mercato, ha lo scopo di ridurre i possibili effetti negativi a breve, sotto il profilo socio-economico, dell’intervento regolatorio”).

4.3. Tanto premesso, procedendo ora al vaglio della compatibilità con la Carta fondamentale dell’intervento legislativo regionale in commento, alla stregua delle formule di non arbitrarietà, non eccessività, non irragionevolezza del ricorso alla discrezionalità del decisore politico, ci si avvede immancabilmente della manifesta infondatezza della questione.

La norma regionale, in primo luogo, non frappone in alcun modo limiti di fatto o di diritto né alla circolazione né allo stabilimento né all’accesso al lavoro salariato nella Regione Lombardia; libertà queste ultime, rispetto al cui svolgimento evidentemente non costituisce precondizione necessaria l’assegnazione di un alloggio a canone sociale. Coerentemente alla dimensione “territoriale” del livello di governo, la disposizione si limita unicamente a delimitare lo spettro soggettivo di intervento del servizio sociale in questione mercé l’adozione di un criterio oggettivo e non discriminatorio, rappresentato dalla stabilità dell’insediamento abitativo. A questa stregua, la previsione della residenza o (alternativamente) dello svolgimento di lavoro da almeno cinque anni continuativi nelle aree della regione, è parametro senza dubbio idoneo ad assicurare che l’intervento pubblico si diriga verso nuclei stabilmente insediati sul territorio dell’ente regionale, in modo tale che, da un lato, siano evitate possibili manovre fraudolente (anche per consentire alla Regione di effettuare controlli approfonditi sulla sussistenza dello stato di bisogno del nucleo istante), dall’altro, sia consentito programmare le risorse scarse a disposizione in vista delle esigenze delle comunità ivi stanziata (alla cui entità e composizione, del resto, sono di anno in anno parametrati i trasferimenti finanziari).

4.4. Non muta tale conclusione neppure l’ulteriore considerazione dei ricorrenti. Questi ipotizzano che la Regione abbia voluto legare l’accesso all’edilizia residenziale pubblica alla contribuzione fiscale protratta per “almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente”. Ciò, si dice, sarebbe un puro atto arbitrario poiché, trattandosi dell’utilizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica preesistente, costituito largamente a carico della finanza statale, l’escludere dall’utilizzazione del patrimonio di edilizia residenziale esistente in Lombardia chi non abbia risieduto o lavorato nel territorio regionale per “almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente”, equivarrebbe ad escludere chi quel medesimo patrimonio pubblico di abitazioni ha cooperato comunque a costituire, versando i tributi allo Stato centrale.

Deve replicarsi che il carattere ancora derivato della finanza regionale (il federalismo fiscale è, come è noto, ancora di là da venire) non esclude affatto che quelle assegnate siano risorse finalisticamente orientate alla realizzazione delle missioni proprie dell’ente regionale e che, quindi, siano pienamente legittime le scelte intese a bilanciare la massima fruibilità del beneficio con la limitatezza delle risorse finanziarie. Sarebbe, anzi, contrario al sistema stesso di contabilità pubblica regionale ritenere che le entrate tributarie debbano essere spese necessariamente a profitto di tutti coloro che le abbiano versate.

4.5. La rimanente questione di costituzionalità dell’art. 41 ter, sollevata in relazione ai dedotti profili di irragionevolezza, è anch’essa manifestamente infondata. Difatti, se, a parere della Consulta, non costituisce fattore discriminatorio irragionevole e ingiustificato l’aver rapportato l’accesso alle graduatorie E.R.P. alla durata della residenza (“in quanto il requisito della residenza continuativa ai fini dell’assegnazione risulta non irragionevole quando si pone in coerenza con le finalità che il legislatore intende perseguire”) deve ritenersi che, nel pensiero del Giudice delle Leggi, analoga valutazione di manifesta infondatezza debba riservarsi, ed a maggior ragione, in ordine al peso concorrente attribuito alla residenza in sede di determinazione del punteggio per la formazione della graduatoria.

5. Passando alla questione di legittimità comunitaria, vengono innanzitutto in considerazione gli artt. 20 e 21 del “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (già artt. 17 e 18 del “Trattato che istituisce la Comunità europea”), sulla libertà di circolazione dei cittadini comunitari; l’art. 45 (già art. 39 del Trattato CE) in tema di libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione (che ai sensi del comma 2 “implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro”, e soprattutto, ai sensi del comma 4, comporta tra l’altro il diritto “di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri”, e “di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali”, fatte salve le sole “limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica”); l’art. 18 (già art. 12 del Trattato CE) sul divieto di discriminazioni basate sulla nazionalità (secondo cui “nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità”).

Viene richiamata anche la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che ugualmente, ai sensi dell’art. 6 del Trattato sull’Unione, costituisce parte integrante del diritto comunitario: in particolare rilevano, oltre all’art. 45 della Carta, che riprende le previsioni dei Trattati sulla libertà di circolazione e soggiorno del cittadino dell’Unione, l’art. 15, sul diritto al lavoro (secondo cui “ogni cittadino dell’Unione ha la libertà di cercare un lavoro, di lavorare, di stabilirsi o di prestare servizi in qualunque Stato membro”), l’art. 21, sul divieto di discriminazione (secondo cui “è vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali”), nonché l’art. 34, in tema di “sicurezza sociale e assistenza sociale”, secondo il cui comma 2 “ogni individuo che risieda o si sposti legalmente all’interno dell’Unione ha diritto alle prestazioni di sicurezza sociale e ai benefici sociali conformemente al diritto comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali”, e il cui comma 3 prevede poi che “al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali”.

Per quanto attiene invece ai principi della CEDU, i ricorrenti deducono come la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (da tempo e più precisamente quantomeno a partire dalla sent. 16 settembre 1996, Gaygusuz c. Austria) abbia enucleato il principio, desunto direttamente dall’art. 14 CEDU (secondo cui “il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra condizione”), per cui ciascuno ha diritto ad usufruire della distribuzione di beni o benefici pubblici aventi rilievo anche economico senza subire discriminazioni che non dipendano dal corretto svolgimento delle specifiche finalità pubblicistiche perseguite nella distribuzione dei beni e dei benefici medesimi (sent. 25 ottobre 2005, Okpsisz v. Germania, e Niedzwiecki v. Germania).

5.1. In via preliminare, si osserva che le norme e i principi di diritto europeo invocati sono immediatamente applicabili e comportano la disapplicazione della legge (anche regionale) che il Giudice nazionale accerti essere con essi contrastante, senza la necessità di rimettere la questione al controllo accentrato della Corte Costituzionale; ciò vale anche per i diritti stabiliti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che (a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona) hanno acquisito lo stesso valore giuridico dei trattati (art. 6 TFUE).

Con riguardo, invece, alle violazioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, si pone la questione se queste ultime, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, continuino a rilevare come vizi di costituzionalità per violazione dell’art. 117, comma 1, cost. (secondo il modello prefigurato da Corte cost., sent. n. 348 del 2007), ovvero se debbano far luogo al meccanismo della disapplicazione (con un effetto di indubbia marginalizzazione delle Corti costituzionali nazionali). Come è noto, il Trattato UE aveva per tempo codificato la giurisprudenza della Corte di giustizia sulla qualificazione dei diritti garantiti dalla CEDU alla stregua di principi generali: si tratta di un meccanismo in forza del quale i diritti CEDU vengono “comunitarizzati” attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia che li “veicola” nell’ordinamento dell’Unione con un rango (quello dei principi generali, appunto) intermedio tra i trattati istitutivi ed il diritto derivato. Con l’adesione alla CEDU, la Convenzione assumerà, invece, la posizione che gli accordi internazionali ricoprono nel sistema delle fonti dell’ordinamento UE cosicché, una volta penetrata nell’ordinamento nazionale tramite le fattispecie di rilevanza comunitaria, non potrà che godere di tutti gli attributi tipici del diritto comunitario in termini di primato, effetto diretto, possibilità per il giudice di procedere alla disapplicazione della norma interna contrastante (con il rischio di un regime diverso rispetto ai diritti CEDU non veicolati dal diritto dell’Unione). Se il Trattato di Lisbona consente ora (superando il parere negativo CGCE 28 marzo 1996, parere 2/94, che aveva ritenuto necessaria allo scopo una revisione costituzionale) l’adesione dell’Unione alla CEDU, deve ritenersi che, prima di allora, gli articoli della Convenzione non siano ancora direttamente applicabili. Difatti, la proposizione “l’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” non può, evidentemente, aver comportato di per sé l’effetto costitutivo della inserzione dell’Unione europea nel quadro istituzionale della CEDU, per il quale occorrerà percorrere (cfr. art. 218 TFUE; protocollo n. 8 annesso al Trattato) una procedura “internazionalistica” di negoziazione articolata (un accordo nelle forme di un trattato o di un protocollo di emendamento della CEDU sarà necessario anche per apportare tutti gli adattamenti che consentano l’intersezione dei due “sistemi”). Prematuro, ai nostri fini, è allora chiedersi se l’adesione alla CEDU comporterà l’equiparazione della Convenzione ai Trattati, ovvero se gli enunciati ivi contenuti conserveranno il rango intermedio dei principi generali, sia pure rilevanti autonomamente e non più tramite le decisioni della Corte di Giustizia (in quest’ultimo senso sembra deporre la differenza tra la previsione che attribuisce alla Carta dei diritti dell’Unione europea «lo stesso valore giuridico dei trattati», e l’art. 6.3., secondo cui i diritti CEDU vengono recepiti come principi generali del diritto comunitario).

5.2. Corre ancora l’obbligo ricordare come il giudice nazionale non sia tenuto ad investire la Corte di giustizia dell’interpretazione del diritto comunitario ogni qual volta la piana applicazione dei principi del diritto vivente elaborati dalla giurisprudenza comunitaria gli consentano di sciogliere da sé i dubbi implicati nella soluzione della controversia.

Tanto premesso, le questioni portate all’attenzione di questo Tribunale, richiedono necessariamente un approccio di ampio respiro sulle prerogative riconosciute ai soggetti dell’ordinamento comunitario.

5.3. La cittadinanza dell’Unione rinvia ad uno status che accomuna i cittadini degli Stati membri, il quale, nell’ultimo ventennio, ha registrato progressivamente un decisivo rafforzamento e consolidamento dei diritti riconosciuti dai singoli Stati, peraltro non più circoscritti alla sola dimensione economica dell’individuo (ovvero come lavoratore, professionista, imprenditore). Il peculiare carattere “derivato” della cittadinanza europea comporta che, in luogo di regolare la posizione dell’individuo rispetto all’ordinamento di appartenenza (secondo la nozione classica del concetto), essa eserciti piuttosto i suoi effetti prevalentemente sulla posizione del cittadino nell’ambito di ordinamenti altri. Il nucleo forte dei diritti civili “comunitari” (rectius, “europei”, dopo il Trattato di Lisbona) consta, infatti, di situazioni soggettive riconosciute ai soggetti nei confronti dei vari ordinamenti degli Stati membri (diritto di circolazione e soggiorno; diritti elettorali; protezione diplomatica; più limitato è, invece, il riconoscimento di posizioni azionabili direttamente verso le istituzioni comunitarie quali il diritto di petizione e ricorso al mediatore culturale, il diritto di accesso ad atti e documenti delle istituzioni). Tali diritti e tutele costituiscono un complemento ed una integrazione della cittadinanza nazionale (che non viene meno), avente lo scopo ultimo di tendere all’armonizzazione della pluralità di ordinamenti.

L’attribuzione della cittadinanza europea significa, in definitiva, il riconoscimento di uno status comune, la cui forza espansiva è prevalentemente legata (non tanto all’attribuzione di diritti nuovi promananti dall’ordinamento dell’Unione quanto) al principio di non discriminazione che comporta l’eliminazione di tutte le forme di trattamento differenziato (o discriminatorio) fra i cittadini dei vari stati.

5.4. Parte importante nell’opera di progressivo ampliamento ed approfondimento qualitativo dei contenuti dello status di cittadino europeo deve riconoscersi alla libertà di circolazione e soggiorno, “nucleo forte” ed in continua espansione del diritto comunitario, cui deve oggi ritenersi riconducibile una pluralità di situazioni giuridiche soggettive che ne costituiscono il consequenziale presupposto di svolgimento.

Proprio sul terreno dei diritti sociali (lavoro, sicurezza sociale, istruzione e formazione), pur nell’operare del principio di sussidiarietà ed in assenza di interventi tesi all’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri (l’art. 151 TFUE, ex articolo 136 del TCE, fissa però tra gli obiettivi dell’Unione e degli Stati membri il raggiungimento di una protezione sociale adeguata), la necessità di garantire al lavoratore dipendente o autonomo il concreto esercizio del diritto di circolazione e soggiorno, nel rispetto del principio di non discriminazione, ha portato la Corte di Giustizia a procedere ad un’interpretazione estensiva dell’art. 7 Reg. CE 1612/68, recante il regolamento del Consiglio relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, a mente del quale il lavoratore cittadino di uno Stato membro gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali. In forza del predetto vincolo di cittadinanza europea, si giunge al riconoscimento di vantaggi sociali, anche estranei all’ordinamento nazionale di origine, i quali si affermano in forza del principio di non discriminazione (si pensi alla garanzia di prestazioni minime di sussistenza, al diritto al pari trattamento nel godimento dei benefici sociali e fiscali anche per i familiari del lavoratore, al diritto al godimento di borse di studio all’estero).

In particolare, ai sensi dell’art. 9 Reg. CE 1612/68, il lavoratore cittadino di uno Stato membro occupato sul territorio di un altro Stato membro gode di tutti i diritti e vantaggi accordati ai lavoratori nazionali per quanto riguarda l’alloggio, ivi compreso l’accesso alla proprietà dell’alloggio di cui necessita e può iscriversi, nella regione in cui è occupato, allo stesso titolo dei nazionali, negli elenchi dei richiedenti alloggio nelle località ove tali elenchi esistono, e gode dei vantaggi e precedenze che ne derivano.

5.5. L’assegnazione di un alloggio a canone sociale spetta al cittadino europeo alle stesse condizioni di quello nazionale. Tuttavia, nella specie, il requisito della residenza, pur applicandosi indipendentemente dalla cittadinanza dei lavoratori interessati, potrebbe non essere sufficiente ad escludere la violazione del diritto comunitario. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, infatti, il principio della parità di trattamento sancito anche dall’art. 7 del regolamento n. 1612/68 vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga in pratica al medesimo risultato (cfr. sentenza 27 novembre 1997, causa C-57/96, Meints, Racc. pag. I-6689, punto 44.

Poiché è implicito che, quando una normativa subordina l’attribuzione di un vantaggio alla condizione che il beneficiario sia presente e stabilito nel territorio nazionale, questa condizione è più facilmente adempiuta dai lavoratori nazionali che dai lavoratori cittadini di altri Stati membri, la disposizione di diritto nazionale che, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui lavoratori migranti che su quelli nazionali, per non essere giudicata indirettamente discriminatoria deve risultare obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito (cfr. Corte giustizia CE, sez. II, 17 gennaio 2008 , n. 152 secondo cui, una normativa nazionale che riservi il beneficio dell’aiuto alla proprietà immobiliare alle persone integralmente soggette all’imposta sul reddito, alla condizione che l’alloggio costruito o acquistato a fini abitativi personali sia situato nel territorio dello Stato costituisce una restrizione della libertà di circolazione e di stabilimento delle persone sancita dagli art. 18, 39 e 43 Ce).

5.6. La subordinazione dell’effettiva erogazione di benefici pubblici al possesso del requisito della residenza o allo svolgimento protratto di una determinata attività sul territorio deve ritenersi ammessa, quando sia commisurata allo scopo legittimamente perseguito dal diritto nazionale” nel predisporre le prestazioni o i benefici da erogare e non vada oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (CGCE sent. 23 ottobre 2007 in C-11/06 e 12/06; sent. 23 marzo 2004 in C-138/02).

Similmente, per quanto attiene invece ai principi della CEDU, come ricordato dagli stessi ricorrenti, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha enucleato il principio, desunto direttamente dall’art. 14 CEDU, per cui ciascuno ha diritto ad usufruire della distribuzione di beni o benefici pubblici aventi rilievo anche economico senza subire discriminazioni che non dipendano dal corretto svolgimento delle specifiche finalità pubblicistiche perseguite nella distribuzione dei beni e dei benefici medesimi (v. anche, di recente, sent. 25 ottobre 2005, Okpsisz v. Germania, e Niedzwiecki v. Germania; sent. 16 settembre 1996, Gaygusuz c. Austria).

5.7. Nel caso che ci occupa, il requisito imposto del lavoro o della residenza in Lombardia protratti per cinque anni non si pone affatto come misura meramente dissuasiva della libertà di circolazione e soggiorno riconosciuta in Europa e risponde al canone di proporzionalità più volte enunciato dalla giurisprudenza comunitaria. Esso è, in primo luogo, adeguato alle finalità proprie del servizio di edilizia residenziale pubblica, il quale, avendo come scopo principale quello di fornire un’abitazione, ovvero un’abitazione più adeguata, a nuclei familiari che non hanno risorse economiche sufficienti per provvedervi autonomamente, è naturalmente rivolto alla rimozione della condizione di bisogno di quanti abbiano deciso di stabilirsi sul territorio della Regione; non a caso il sopra citato art. 9 Reg. CE 1612/68 stabilisce che il lavoratore cittadino di uno Stato membro (già) occupato (e, quindi, stabilmente insediato) sul territorio di un altro Stato membro gode di tutti i diritti e vantaggi accordati ai lavoratori nazionali per quanto riguarda l’alloggio. E’ idoneo rispetto all’obiettivo perseguito perché evita possibili manovre fraudolente (e consente alla Regione di effettuare controlli approfonditi sulla sussistenza dello stato di bisogno del nucleo istante). E’ necessario, perché consente all’ente regionale di programmare le risorse scarse a disposizione in vista delle esigenze delle comunità ivi stanziata (alla cui entità e composizione, del resto, sono di anno in anno parametrati i trasferimenti finanziari). La misura, da ultimo, è proporzionata dal momento che sono sufficienti appena cinque anni acché il lavoratore proveniente da qualunque Stato membro (al pari del lavoratore nazionale non proveniente dalla regione erogatrice del beneficio) possa partecipare alle selezioni pubbliche per l’assegnazione dell’alloggio ed, inoltre, anche prima del decorso di tale periodo, non sono escluse altre concorrenti forme di intervento assistenziale.

In definitiva, il provvedimento nazionale in questione è giustificato perché persegue un obiettivo di interesse generale, è adeguato a garantire la realizzazione dello stesso e non eccede quanto è necessario per raggiungerlo.

6. Dalle considerazioni tutte soprasvolte discende, come abbiamo visto, la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del comma 41 bis e ter dell’art. 3 della l. r. n. 1 del 2000 (oggi art. 28 comma 2 della l. r. n. 27 del 2009), previsione sulla base della quale è stato emanato il regolamento impugnato. Discende, altresì, facendo piana applicazione dei canoni elaborati dalla giurisprudenza comunitaria, come le sopra richiamate disposizioni comunitarie e convenzionali non ostino ad una normativa regionale che, nel disciplinare i requisiti per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica, stabilisca, come condizione per la presentazione di una domanda di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, l’avere il richiedente risieduto o prestato attività lavorativa nel territorio delle regione, per almeno cinque anni prima della proposizione della domanda.

6.1. In definitiva, la confutazione degli argomenti con i quali i ricorrenti evidenziavano profili di contrasto tra la normativa di legge regionale e le norme costituzionali e comunitarie, mirando con ciò a far discendere la illegittimità derivata dell’atto amministrativo che ad essa aveva dato applicazione, comporta irrimediabilmente il rigetto integrale dei motivi di ricorso.

7. Sussistono giusti motivi per compensare interamente le spese di lite tra le parti, attesa la novità della questione e la sua oggettiva complessità.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, così statuisce:

RIUNISCE i ricorsi in epigrafe e li RIGETTA.

COMPENSA interamente le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Dario Simeoli, Referendario, Estensore

Raffaello Gisondi, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/09/2010

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