Pres. AMIRANTE – MADDALENA

la istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno già, di per sé, una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale

Professioni – Norme della Regione Lazio – Artt. 1, c. 2°, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24/12/2008, n. 26; art. 1 della legge della Regione Lazio 24/12/2008, n. 27 – Istituzione e disciplina delle nuove figure professionali, non ancora disciplinate da specifica legge statale, del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare – Istituzione di un elenco regionale e indicazione dei titoli per l’iscrizione all’elenco e l’esercizio della professione – illegittimità costituzionale – altro.

l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare);

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”);

l’illegittimità costituzionale in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare) e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27 febbraio 2009, depositato in cancelleria il 5 marzo 2009 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;

uditi l’avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Paolo Papanti-Pelletier per la Regione Lazio.

1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2009 e depositato il 5 marzo 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato in via principale, a seguito di delibera governativa in data 20 febbraio 2009, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare), nonché delle disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti, e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), affermandone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui esso attribuisce allo Stato la competenza legislativa riguardo ai principi fondamentali in materia di professioni.

Riferisce il ricorrente che la legge regionale n. 26 del 2008 si propone di disciplinare, nell’ambito della Regione, le figure del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, introducendo una nuova figura professionale non altrimenti prevista da legge dello Stato. L’unico articolo della coeva legge regionale n. 27 del 2008 ha modificato l’art. 6 della legge n. 26 del 2008, integrandone i commi 1 e 2 ed eliminando il comma 3.

Specificamente, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 reca la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare; gli artt. 3 e 4, a loro volta, prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità; l’art. 6, infine, istituisce, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e reca l’analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso.

L’art. 1 della legge regionale n. 27 del 2008, nel modificare l’art. 6 della legge regionale n. 26 del 2008, ha esteso anche ai laureati in pedagogia la possibilità di iscriversi al suddetto elenco, mentre ha abrogato l’incompatibilità tra mediazione familiare ed esercizio di altre professioni o attività di impresa.

Ad avviso della difesa erariale, le disposizioni impugnate si propongono di individuare la funzione e i compiti, anche di supporto ai tribunali, del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, nonché, previa istituzione di un apposito elenco regionale, gli specifici titoli di cui il mediatore familiare deve essere in possesso per l’iscrizione all’elenco e, di seguito, per l’esercizio della professione.

Secondo l’Avvocatura, le norme denunciate sarebbero riconducibili alla materia delle “professioni”, appartenente alla competenza legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

Il ricorrente ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale, spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente previste dall’art. 117, terzo comma, Cost., mentre la legislazione regionale deve svolgersi nel rispetto di quelli risultanti dalla normativa statale già in vigore; ed osserva che, in base all’art. 1, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), la potestà legislativa regionale si esercita relativamente alle professioni individuate e definite dalla normativa statale.

Secondo la difesa erariale, l’art. 155-sexies cod. civ., introdotto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54 (Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli), ha soltanto previsto, ma non istituito, la figura professionale del mediatore familiare, che difatti non é definita né disciplinata in alcuna legge statale.

La Regione – osserva l’Avvocatura – avrebbe riservato a sé la determinazione dei titoli professionali e dei correlativi contenuti della professione di mediatore familiare e di coordinatore. Ciò emergerebbe in particolare dall’art. 6 della legge n. 26 del 2008, che tra l’altro equipara, ai fini della idoneità all’iscrizione nell’elenco di mediatore familiare, titoli di natura profondamente diversa perché conseguibili all’esito di percorsi formativi differenti e non assimilabili tra loro. Secondo la difesa erariale, non potrebbero infatti porsi sullo stesso piano titoli conseguiti a seguito di percorso formativo di livello universitario specialistico e titoli ottenuti mediante percorso formativo di livello inferiore, qual è il titolo di formazione regionale conseguito all’esito della frequenza di un corso della durata di cinquecento ore. Tale situazione potrebbe peraltro ingannare l’utenza, inducendola a ritenere di livello universitario un mediatore familiare munito invece del solo diploma regionale, con conseguente violazione del principio di tutela dell’utenza, che costituisce uno dei principi fondamentali tutelati dalle leggi statali in materia di attività professionali.

2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione Lazio, che ha concluso per l’infondatezza della questione.

Secondo la difesa della Regione, il ricorso muoverebbe dal falso presupposto che la legge regionale impugnata abbia introdotto e disciplinato una nuova professione: quella del “mediatore familiare” e del “coordinatore per la mediazione familiare”. In realtà, la legge regionale impugnata non avrebbe affatto né introdotto né disciplinato una “professione”, ma avrebbe individuato una “figura professionale”, cioè dotata di particolari competenze, destinata ad essere impiegata nell’ambito di strutture pubbliche ed esercitante funzioni pubblicistiche.

Secondo la difesa della Regione, la ratio che ispira l’intero provvedimento normativo è quella di delineare una “figura professionale”, non un “professionista” lavoratore autonomo, operante nell’ambito della mediazione familiare. Tale diversa prospettiva emergerebbe dall’analisi delle singole disposizioni e, in particolare, di quelle che stabiliscono i compiti e le finalità del coordinatore per la mediazione familiare: compiti e finalità di natura essenzialmente pubblicistica, che, come tali, non sono e non possono essere attuati o perseguiti da un professionista lavoratore autonomo.

In particolare, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 evidenzierebbe l’aspetto pubblicistico già nella parte in cui prevede le modalità di accesso all’opera di tale soggetto. Si prescrive infatti che il mediatore familiare possa essere “sollecitato” dalle parti a svolgere la sua opera. Tale locuzione verbale – afferma la Regione – sarebbe indice del fatto che la legge prevede, non già il conferimento di un mandato professionale nell’ambito di un contratto di opera professionale, bensì che tale soggetto, il quale opera all’interno di una struttura sanitaria (come chiarito dal successivo art. 3), possa essere richiesto dalle parti di intervenire per “adoperarsi” nel senso indicato dalla norma. La stessa disposizione prevede che l’intervento del mediatore professionale, oltre che sollecitato dalle parti, possa avvenire su invito del giudice o dei servizi sociali comunali o dei consultori o del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza.

Anche l’art. 3 della stessa legge regionale, nel disciplinare la figura del coordinatore per la mediazione familiare, prevederebbe in realtà l’attribuzione a tale figura professionale di un vero e proprio ufficio pubblico.

Le finalità che il mediatore familiare è chiamato a svolgere in base all’art. 4 della legge regionale sarebbero ben lontane dall’esercizio di una professione, ai sensi dell’art. 117 Cost.

Quanto all’art. 6 della legge regionale, è bensì vero – osserva la Regione – che esso ha previsto un elenco regionale dei mediatori familiari, ma tale elenco non può considerarsi istitutivo di una professione operante a livello regionale, perché mancherebbero le caratteristiche proprie di un’attività professionale di lavoro autonomo. Secondo la difesa della Regione Lazio, la legge impugnata, pur avendo assegnato al mediatore familiare funzioni (compiti e finalità) esclusivamente pubblicistiche, e pur avendo previsto la sua collocazione presso ogni azienda unità sanitaria locale, non ha tuttavia definito il tipo di rapporto che lega tale soggetto all’ente. La legge non chiarisce infatti se il mediatore sia legato alle ASL da un rapporto di pubblico impiego ovvero se egli abbia un rapporto basato, ad esempio, su un contratto di collaborazione coordinata e continuativa. Queste modalità attuative – precisa la Regione – saranno chiarite da regolamenti attuativi. Intanto, l’elenco di cui all’art. 6 assolve essenzialmente la funzione di individuare una lista di soggetti, dotati di particolari professionalità, dalla quale poter attingere per il loro inserimento nell’ambito delle ASL o eventualmente di altri enti regionali. Un chiaro sintomo di ciò sarebbe dato dal fatto che l’opera di tale figura professionale è a carico delle finanze della Regione, come si desume dall’art. 8, che prescrive che le risorse necessarie all’applicazione della presente legge sono individuate nei limiti delle disponibilità finanziarie di cui al fondo per l’attuazione del piano socio-assistenziale regionale.

Dopo aver ricordato i caratteri essenziali delle professioni propriamente dette, alle quali si riferisce l’art. 117, terzo comma, Cost. ed alla cui base vi è un contratto fra il professionista ed il cliente, la difesa della Regione ribadisce che l’attività del mediatore familiare non trova la sua fonte in un contratto di opera intellettuale, bensì in un sollecito da parte degli interessati (cioè in una richiesta di intervento, quale può rivolgersi solo ad una pubblica autorità) ovvero in un invito del giudice o di enti pubblici. Si è, in ogni caso, ben lontani dal conferimento di un mandato professionale di tipo privatistico. Inoltre, dal complesso delle norme regionali emergerebbe che il mediatore familiare o il coordinatore per la mediazione familiare è, in realtà, un ufficio, nel quale i singoli addetti svolgono la loro opera non in quanto scelti dalle parti o dal giudice o dalle altre autorità, ma in quanto inseriti in un’organizzazione gerarchicamente ordinata, nella quale non assume rilievo esterno l’intuitus personae del singolo operatore. Nel caso della legge in esame, si riscontrerebbe, non l’autonomia del professionista, ma, all’opposto, un vincolo ad agire secondo i compiti e le finalità, di cui agli artt. 3 e 4. Il mediatore familiare avrà, al più, un ambito di discrezionalità, propria dell’agire amministrativo, nell’ambito di obiettivi rigidamente predeterminati. Tutta l’attività che deve svolgere il mediatore familiare è, infine, a beneficio della collettività e, solo indirettamente, si riverbera sugli utenti del servizio.

Da ultimo, la Regione sottolinea che anche altre Regioni hanno emanato regolamenti per disciplinare la professione di mediatore familiare.

3.-In prossimità dell’udienza l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria illustrativa.

1.-Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare), nonché delle disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti, e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), denunciandone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Ad avviso del ricorrente, le citate disposizioni – le quali: recano la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare, quale professionista deputato a svolgere, anche su invito del giudice, un ruolo di compiuta mediazione nei procedimenti di separazione della famiglia e della coppia nell’interesse dei figli; prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità, diretti da un lato a realizzare progetti di politiche efficaci a tutela della famiglia e dall’altro a costituire un punto di riferimento per i tribunali e i magistrati che si occupano di separazioni che coinvolgono figli minori; istituiscono, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e recano la analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso – si porrebbero in contrasto con il principio fondamentale in materia di regolamento delle professioni, in base al quale spetta esclusivamente allo Stato l’individuazione delle figure professionali con i relativi profili e i titoli abilitanti.

2.-La questione è fondata.

2.1.- Con la legge n. 26 del 2008 la Regione Lazio pone una regolamentazione complessiva della mediazione familiare, individuata – secondo la definizione che ne dà l’art. 1 – come il «percorso che sostiene e facilita la riorganizzazione della relazione genitoriale nell’ambito di un procedimento di separazione della famiglia e della coppia alla quale può conseguire una modifica delle relazioni personali tra le parti», e si propone come obiettivi (art. 2) la tutela della «famiglia e della coppia con prole come principale nucleo di socializzazione», il sostegno alla genitorialità, il mantenimento, in caso di separazione, dell’affidamento dei figli «ad entrambi i genitori, mediante l’assunzione di accordi liberamente sottoscritti dalle parti che tengano conto della necessità di tutelare l’interesse morale e materiale dei figli».

In questo quadro, con le norme impugnate (della stessa legge n. 26 del 2008 e della coeva legge n. 27 del 2008, recante un articolo unico a modifica dell’art. 6 della legge n. 26 del 2008) la Regione: (a) individua nel mediatore familiare colui che, «sollecitato dalle parti o su invito del giudice o dei servizi sociali comunali o dei consultori o del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza, si adopera, nella garanzia della riservatezza e in autonomia dall’ambito giudiziario, affinché i genitori elaborino personalmente un programma di separazione soddisfacente per loro e per i figli, nel quale siano specificati i termini della cura, dell’educazione e della responsabilità verso i figli minori»; (b) istituisce, presso ogni azienda sanitaria locale, «la figura del coordinatore per la mediazione familiare avente la qualifica di mediatore familiare», con il compito di «acquisire dati relativi alla condizione familiare attraverso indagini, studi e ricerche presso gli enti locali, i tribunali, i servizi sociali, le associazioni di volontariato, le forze dell’ordine, le scuole e i consultori», di coadiuvare la Regione «nella progettazione di politiche efficaci di tutela della vita della famiglia e della coppia e di sostegno alla genitorialità responsabile», di «costituire un punto di riferimento prioritario per i tribunali», di avviare un dialogo con tutti coloro, compresi i magistrati, che «si occupano di situazioni di separazione “disfunzionali” che vedano il coinvolgimento di figli minori»; (c) stabilisce le finalità del coordinatore per la mediazione familiare («rispondere alle esigenze di ascolto e di aiuto che provengono dalle famiglie e dalle coppie»; offrire un punto di riferimento «per la risoluzione dei conflitti relazionali, con particolare riferimento alle fasi della separazione, del divorzio e della cessazione della convivenza»; «raccordarsi con le istituzioni presenti sul territorio»; «garantire un supporto alla progettazione di interventi e servizi sul territorio»; «identificare le aree a rischio»; «attuare azioni positive per la promozione della pariteticità»); (d) istituisce, «presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori professionali», stabilendo che ad esso «possono iscriversi coloro che sono in possesso di laurea specialistica in discipline pedagogiche psicologiche, sociali o giuridiche nonché di idoneo titolo universitario, quale master, specializzazione o perfezionamento, di durata biennale, di mediatore familiare oppure di specializzazione professionale conseguita a seguito della partecipazione ad un corso, riconosciuto dalla Regione Lazio, della durata minima di cinquecento ore»; «coloro che, in possesso della laurea specialistica in discipline pedagogiche psicologiche, sociali o giuridiche alla data di entrata in vigore della […] legge, abbiano svolto per almeno due anni, nel quinquennio antecedente l’entrata in vigore della legge, attività di mediazione familiare da comprovare sulla base di idonea documentazione».

2.2.- L’impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo delle disposizioni impugnate rendono palese che l’oggetto di esse deve essere ricondotto propriamente alla materia concorrente delle “professioni” (art. 117, terzo comma, Cost.).

Nello scrutinio di disposizioni legislative regionali aventi ad oggetto la regolamentazione di attività di tipo professionale, questa Corte ha ripetutamente affermato che «la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle “professioni” deve rispettare il principio secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. Tale principio, al di là della particolare attuazione ad opera di singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale» (sentenze n. 153 e n. 424 del 2006, n. 57 del 2007, n. 138 e n. 328 del 2009). Ha, altresì, precisato che la «istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno già, di per sé, una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 93 del 2008, n. 138 e n. 328 del 2009).

Ora, la legislazione statale, con l’art. 155-sexies del codice civile, aggiunto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54, ha soltanto accennato alla attività di mediazione familiare, senza prevedere alcuna specifica professione, stabilendo che «qualora ne ravvisi l’opportunità, il giudice, sentite le parti e ottenuto il loro consenso, può rinviare l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 155 per consentire che i coniugi, avvalendosi di esperti, tentino una mediazione per raggiungere un accordo, con particolare riferimento alla tutela dell’interesse morale e materiale dei figli», ma, a tutt’oggi, non ha introdotto la figura professionale del mediatore familiare, né stabilito i requisiti per l’esercizio dell’attività.

Le disposizioni denunciate danno una definizione della mediazione familiare, disciplinano le caratteristiche del mediatore familiare e stabiliscono gli specifici requisiti per l’esercizio dell’attività, con la previsione di un apposito elenco e delle condizioni per la iscrizione in esso. Ma, così facendo, invadono una competenza sicuramente statale.

Non pare dubbio, infatti, che, attraverso la predetta disciplina, siano stati individuati i titoli abilitanti per lo svolgimento in ambito regionale della professione di mediatore familiare, in tal modo travalicando, secondo quanto dianzi precisato, gli ambiti di competenza legislativa regionale in materia di professioni.

Non rileva la circostanza – sottolineata dalla difesa della resistente – che il mediatore familiare non sarebbe un professionista autonomo, ma una figura professionale, legata alla Regione, alla quale sarebbero affidati compiti e funzioni di rilievo pubblicistico.

Per un verso, infatti, la competenza dello Stato ad individuare i profili professionali ed i requisiti necessari per il relativo esercizio spetta anche quando l’attività professionale sia destinata a svolgersi in forma di lavoro dipendente (artt. 1, comma 3, e 2, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, recante “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131”); per l’altro, «l’individuazione di una specifica area caratterizzante la “professione” è ininfluente ai fini della regolamentazione delle competenze derivante dall’applicazione nella materia in esame del terzo comma dell’art. 117 Cost.» (sentenza n. 40 del 2006, nonché, tra le altre, sentenze n. 355 e n. 424 del 2005). Su tali premesse,

questa Corte (sentenza n. 153 del 2006) ha già dichiarato l’illegittimità costituzionale di una normativa regionale che disciplinava figure professionali alle quali la Regione faceva ricorso per il funzionamento del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

3.- L’intera legge regionale n. 26 del 2008 è inscindibilmente connessa, per il suo contenuto, con le disposizioni specificamente censurate dal ricorrente e pertanto la declaratoria di illegittimità costituzionale deve essere estesa, in via consequenziale, anche agli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8, non oggetto di impugnazione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”);

3) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale in via consequenziale degli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/4/2010 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – SAULLE

in materia di professioni il principio secondo il quale compete allo Stato l’individuazione dei profili professionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio si applica anche nei confronti delle professioni turistiche

Professioni – Norme della Regione Puglia – Istituzione di nuove professioni turistiche – Artt. 2, c. 1° e 2°, 4, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 19/12/2008, n. 37 – Definizione dei profili e declaratoria delle funzioni, requisiti minimi per l’accreditamento, modalità e requisiti per l’iscrizione negli elenchi provinciali – illegittimità costituzionale – altro.

l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1 e 2, nonché degli artt. 4, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37 (Norme in materia di attività professionali turistiche), e, per conseguenza, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, della restante parte della legge.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1 e 2, e degli artt. 4, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37 (Norme in materia di attività professionali turistiche), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19-24 febbraio 2009, depositato in cancelleria il 24 febbraio 2009 ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione, fuori termine, della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;

udito l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 19-24 febbraio 2009 e depositato il 24 febbraio 2009, ha impugnato l’art. 2, commi 1 e 2, e gli artt. 4, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37 (Norme in materia di attività professionali turistiche), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, della Costituzione.

Il ricorrente, pur riconoscendo la competenza legislativa residuale delle Regioni in relazione al turismo, osserva che le professioni turistiche ricadono nella materia delle «professioni», attribuita alla competenza legislativa concorrente Stato-Regione.

In particolare, la difesa erariale ritiene che l’art. 2, commi 1 e 2, nello stabilire la creazione di nuove professioni turistiche (interprete turistico, operatore congressuale e guida turistica sportiva), sia in contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione e specificamente con il principio fondamentale secondo cui l’individuazione di figure professionali e dei relativi profili spetta allo Stato.

Per gli stessi motivi, anche il successivo art. 4 della legge regionale n. 37 del 2008, nella parte in cui individua «i requisiti minimi per l’accreditamento degli esercenti le professioni turistiche, come definite dall’art. 2», violerebbe l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

L’Avvocatura censura poi gli artt. 7 e 8 della citata legge regionale i quali prevedono l’istituzione «e la tenuta di albi e di elenchi professionali», nonché l’individuazione delle condizioni necessarie per iscriversi negli stessi.

Entrambe le disposizioni risulterebbero in contrasto con il citato art. 117, terzo comma, della Costituzione, poiché rientra nella competenza dello Stato «l’individuazione dei requisiti per l’esercizio delle professioni ed il conseguente rilascio delle relative autorizzazioni che devono valere per l’intero territorio nazionale e non solo per quello regionale».

Infine, secondo il ricorrente, tutte le norme impugnate violerebbero il principio della libera prestazione dei servizi, nonché quello della tutela della concorrenza, entrambi rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.

2. – Con atto depositato in data 10 aprile 2009, dunque tardivamente, si è costituita in giudizio la Regione Puglia.

3. – Con successiva memoria, depositata in data 16 febbraio 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito le argomentazioni già sviluppate nel ricorso ed ha insistito per il suo accoglimento.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 2, commi 1 e 2, e gli artt. 4, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37 (Norme in materia di attività professionali turistiche), per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto il legislatore regionale avrebbe introdotto nuove figure professionali nel settore turistico, istituito elenchi ed individuato le condizioni necessarie per l’iscrizione negli stessi, in contrasto i principi fondamentali previsti dalla legislazione statale in materia di professioni.

Le disposizioni censurate, a parere del ricorrente, contrasterebbero anche con l’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, poiché «le limitazioni» da esse introdotte violano il principio della libera prestazione dei servizi, nonché quello della concorrenza.

2. – In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la censura relativa alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione in quanto il ricorrente non ha sufficientemente motivato in punto di non manifesta infondatezza, con il risultato che essa è formulata in modo generico ed apodittico (ex plurimis, sentenza n. 80 del 2010, ordinanza n. 344 del 2008).

3. – Nel merito il ricorso è fondato, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

3.1 – Occorre premettere che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, in materia di professioni il principio secondo il quale «compete allo Stato l’individuazione dei profili professionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio» si applica anche nei confronti delle professioni turistiche (sentenza n. 271 del 2009).

3.1 – Nel caso di specie, l’art. 2, commi 1 e 2, della legge regionale censurata prevede la creazione di tre nuove figure professionali (interprete turistico, operatore congressuale e guida turistica sportiva), che non risultano regolate dalla legislazione statale vigente in materia di professioni turistiche. Il successivo art. 4 stabilisce i requisiti minimi, nonché la tipologia dei titoli specifici necessari per l’accreditamento di coloro che svolgono professioni turistiche. Infine, gli artt. 7 e 8 della legge regionale n. 37 del 2008 disciplinano sia le condizioni per l’iscrizione negli elenchi provinciali degli esercenti le professioni turistiche, la cui istituzione è espressamente prevista dall’art. 5 della cennata legge regionale, sia l’esercizio delle medesime professioni, nonché contemplano gli effetti dell’iscrizione nei suddetti elenchi provinciali.

Così sinteticamente riportato il contenuto delle disposizioni censurate, i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dal ricorrente vanno risolti alla luce del richiamato principio fondamentale in materia di professioni che riserva allo Stato l’individuazione di nuove figure professionali e la disciplina dei relativi profili e titoli abilitanti (ex plurimis, sentenze n. 138 del 2009, n. 179 del 2008 e n. 300 del 2007), nonché della costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui «la istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per l’iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza […] che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento delle attività cui l’elenco fa riferimento, hanno già di per sé una “funzione individuatrice della professione”, come tale preclusa alla competenza regionale» (ex plurimis, sentenze n. 300 e n. 57 del 2007).

Vanno pertanto dichiarate incostituzionali le disposizioni regionali impugnate, in quanto non rispettano i limiti imposti dall’art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di professioni.

4. – Poiché le altre norme della legge regionale n. 37 del 2008 hanno una inscindibile connessione con le disposizioni specificamente oggetto di censura, così che, senza queste ultime, dette norme risultano prive di autonoma portata normativa, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la declaratoria di incostituzionalità deve estendersi all’intera legge.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1 e 2, nonché degli artt. 4, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37 (Norme in materia di attività professionali turistiche), e, per conseguenza, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, della restante parte della legge.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Maria Rita SAULLE, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/4/2010 n.132 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – SILVESTRI

lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario

Bilancio e contabilità pubblica – Finanza regionale – Artt. 9 bis, c. 5°, e 22, c. 2° e 3°, del decreto legge 01/07/2009, n. 78, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, c. 1°, della legge 03/08/2009, n. 102 – Regioni a statuto speciale – Patto di stabilità interno per gli enti locali – Istituzione di un fondo presso il Ministero dell’economia per attività di carattere sociale di pertinenza regionale – Prevista adozione di un d.P.C.m., sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e acquisito il parere espresso in sede di tavolo di confronto di cui all’art. 27, comma 7, della legge n. 42 del 2009, che fissi i criteri per la determinazione dell’ammontare dei proventi spettanti alle Regioni, in misura tale da garantire disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica – Lamentata modifica unilaterale all’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta, già definito da legge modificabile solo con il particolare procedimento statutario, nonché squilibrio del bilancio regionale – Istituzione di un fondo con dotazione pari a 800 milioni di euro, a decorrere dal 2010, per interventi nel settore sanitario, da definirsi con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni – Previsione che il fondo sia alimentato con le economie di spesa derivanti dall’applicazione del d.l. n. 39 del 2009 e che in sede di riparto del finanziamento del servizio sanitario nazionale sia determinata la quota che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome riversano in entrata al bilancio dello Stato – Lamentata modifica unilaterale all’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta, che non tiene conto che la Regione Valle d’Aosta provvede al finanziamento del Servizio sanitario regionale con risorse a carico del proprio bilancio e non partecipa al c.d. Patto della Salute – illegittimità costituzionale parziale.

l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui si applica alla Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano;

l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 3, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 102 del 2009, nella parte in cui si applica alla Regione Valle d’Aosta ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 9-bis, comma 5, e 22, commi 2 e 3, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102, promossi dalla Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e dalla Provincia autonoma di Trento, con ricorsi notificati il 30 settembre-2 ottobre 2009 ed il 3 ottobre 2009, depositati in cancelleria il 1° ed il 7 ottobre 2009 ed iscritti ai nn. 68 e 80 del registro ricorsi 2009.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 10 marzo 2010 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione Valle d’Aosta, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha promosso, con ricorso notificato il 30 settembre-2 ottobre 2009 e depositato il 1° ottobre 2009 (reg. ric. n. 68 del 2009), questioni di legittimità costituzionale degli artt. 9-bis, comma 5, e 22, commi 2 e 3, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102, per violazione degli artt. 48-bis e 50, quinto comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

1.1. – Il comma 5 dell’art. 9-bis è impugnato nella parte in cui prevede che «In funzione di anticipazione dell’attuazione delle misure connesse alla realizzazione di un sistema di federalismo fiscale, secondo quanto previsto dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, e allo scopo di assicurare la tutela dei diritti e delle prestazioni sociali fondamentali su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e acquisito il parere espresso in sede di tavolo di confronto di cui all’articolo 27, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono fissati i criteri per la rideterminazione, a decorrere dall’anno 2009, dell’ammontare dei proventi spettanti a regioni e province autonome, compatibilmente con gli statuti di autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province autonome, ivi compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali statali, in misura tale da garantire disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Tali risorse sono assegnate ad un fondo da istituire nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale. In sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono stabiliti, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al secondo periodo del presente comma, criteri e modalità per la distribuzione delle risorse di cui al presente comma tra le singole regioni e province autonome, che il Ministro dell’economia e delle finanze provvede ad attuare con proprio decreto».

1.1.1. – La Regione Valle d’Aosta assume che l’art. 9-bis, comma 5, violi innanzitutto gli artt. 48-bis e 50, quinto comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta).

Al riguardo, la ricorrente osserva come il suo ordinamento finanziario sia disciplinato dalla legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta), che fissa le quote di tributi erariali da attribuire alla medesima Regione. Pur trattandosi di una legge dello Stato, tale normativa è modificabile non nelle forme ordinarie, ma secondo il particolare procedimento previsto dall’art. 48-bis dello statuto speciale. In tal senso si esprime l’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta).

La peculiarità del procedimento di modificazione della legge n. 690 del 1981 si giustifica, secondo la ricorrente, anche alla luce della previsione dell’art. 50, quinto comma, dello statuto speciale, in base al quale la disciplina dell’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta è introdotta con legge dello Stato, in accordo con la Giunta regionale.

Sulla base di queste considerazioni, la difesa regionale ritiene che la norma impugnata, modificando con procedura ordinaria la legge n. 690 del 1981, violi sia l’art. 50, quinto comma, sia l’art. 48-bis dello statuto speciale.

Il primo parametro sarebbe violato a causa del mancato coinvolgimento della Giunta regionale nel procedimento di approvazione della norma oggetto dell’odierno giudizio di legittimità costituzionale.

L’art. 48-bis, invece, sarebbe violato in quanto il regime giuridico della legge n. 690 del 1981 è assimilato, dal citato art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994, a quello dei decreti legislativi di attuazione statutaria.

La ricorrente individua poi un secondo profilo di lesione delle attribuzioni regionali previste nell’art. 48-bis, avuto riguardo al fatto che il censurato art. 9-bis, comma 5, si porrebbe in aperto contrasto con quanto stabilito dal richiamato art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994; la violazione di quest’ultima norma, contenuta in un decreto legislativo di attuazione dello Statuto speciale, non modificabile né derogabile dal legislatore ordinario, comporterebbe, anche sotto tale profilo, la violazione dell’art. 48-bis.

1.1.2. – L’art. 9-bis, comma 5, violerebbe, inoltre, i principi di ragionevolezza, di cui all’art. 3 della Costituzione, e di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.

Quanto all’asserito contrasto con quest’ultimo principio, la ricorrente muove dalla considerazione che l’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta è disciplinato «con legge dello Stato, in accordo con la Giunta regionale» (art. 50, quinto comma, dello statuto speciale), per concludere che una modifica di tale disciplina avrebbe richiesto l’acquisizione di una vera e propria intesa con la Regione medesima, oltre che per l’espressa previsione degli artt. 48-bis e 50 dello statuto, anche in virtù del principio di leale collaborazione.

La difesa regionale deduce, inoltre, il contrasto della norma impugnata con il principio di ragionevolezza: la modifica unilateralmente introdotta dallo Stato non terrebbe conto delle misure e degli atti già adottati dalla Regione, sulla base di quanto previsto dalla legge n. 690 del 1981, in merito alle quote di partecipazione ai tributi erariali riservate alla Valle d’Aosta, con la conseguente lesione del legittimo affidamento della Regione e, quindi, del principio di ragionevolezza.

1.2. – La ricorrente impugna anche l’art. 22, commi 2 e 3, del d.l. n. 78 del 2009 per violazione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

La predetta norma, nel prevedere l’istituzione di un fondo con dotazione di 800 milioni di euro – «destinato ad interventi relativi al settore sanitario» ed alimentato con le economie di spese derivanti, tra l’altro, dall’applicazione del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n. 77 – dispone che «in sede di stipula del Patto per la salute è determinata la quota che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano riversano all’entrata del bilancio dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale».

Secondo la ricorrente, il legislatore statale non avrebbe considerato che la Regione Valle d’Aosta provvede al «finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 – Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e che, pertanto, le eventuali economie di spesa dovrebbero essere destinate ad interventi relativi al settore sanitario regionale.

La difesa regionale aggiunge che i principi di leale collaborazione e di ragionevolezza impongono allo Stato di non introdurre unilateralmente variazioni, anche di carattere normativo, in grado di determinare un vulnus al legittimo affidamento, sulla base del quale siano stati assunti, dagli altri enti, atti e comportamenti specifici che, in seguito a dette variazioni, si rivelino irrimediabilmente pregiudizievoli a causa della sopravvenuta mancanza della copertura finanziaria.

Nel caso di specie, lo Stato avrebbe imposto alla Regione di partecipare al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, senza tenere conto né del finanziamento esclusivamente regionale del SSN, né della mancata partecipazione della Valle d’Aosta al cosiddetto Patto per la salute.

La difesa regionale sottolinea come la normativa impugnata risulti del tutto irragionevole, atteso che, a partire dal 1994, è venuta meno qualsiasi forma di partecipazione reciproca, tra Stato e Regione Valle d’Aosta, al finanziamento dei rispettivi servizi sanitari. Per questa ragione, le norme censurate avrebbero pregiudicato, «irragionevolmente, oltre che inaspettatamente», il legittimo affidamento dell’odierna ricorrente sulla destinazione delle proprie risorse in ambito sanitario.

La lesione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione sarebbe dunque rinvenibile nell’imposizione, del tutto irragionevole, di un finanziamento da parte della Valle d’Aosta al Servizio sanitario nazionale (ma non viceversa) e nell’individuazione della «sede per la quantificazione di tale finanziamento nella stipula di un Patto cui la Regione non partecipa».

2. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, deducendo l’infondatezza delle censure.

Quanto alla prospettata illegittimità dell’art. 9-bis, comma 5, la difesa erariale ritiene del tutto infondate le doglianze della ricorrente, in quanto la «rideterminazione» dell’ammontare dei proventi non costituirebbe una modifica normativa a regime, «ma un ricalcolo delle entrate che complessivamente affluiscono nei bilanci delle singole Regioni al netto della partecipazione al fondo per le attività di carattere sociale, tra cui la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni e la solidarietà e perequazione tra territori».

La norma impugnata, pertanto, sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere m) ed e), Cost.

Il resistente sottolinea, inoltre, come il meccanismo previsto dall’art. 9-bis, comma 5, punti a realizzare l’obiettivo del contenimento della finanza pubblica, anche al fine di rispettare i vincoli posti dal Patto di stabilità e di crescita. Le norme in oggetto conterrebbero dunque principi di coordinamento della finanza pubblica, i quali, secondo la giurisprudenza costituzionale richiamata dalla difesa erariale, possono comprendere anche statuizioni puntuali adottate dal legislatore statale per realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario.

In merito alle censure formulate nei confronti dell’art. 22, commi 2 e 3, la difesa erariale ritiene che le norme impugnate introducano una manovra di contenimento della spesa farmaceutica che comporta un risparmio anche per la Regione Valle d’Aosta; pertanto, la ricorrente non sarebbe gravata da alcun onere supplementare.

Infine, quanto all’asserita violazione del principio di leale collaborazione e del necessario rispetto delle prerogative regionali, questi sarebbero garantiti dalla previsione dell’approvazione del Piano per la salute.

3. – In prossimità dell’udienza pubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale si riporta integralmente a quanto già dedotto nell’atto di costituzione nel presente giudizio e nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla Provincia autonoma di Trento, avente ad oggetto le medesime norme (reg. ric. n. 80 del 2009).

4. – La Provincia autonoma di Trento ha promosso, con ricorso notificato il 3 ottobre 2009 e depositato il successivo 7 ottobre (reg. ric. n. 80 del 2009), questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 102 del 2009, e, tra queste, degli artt. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, e 22, commi 2 e 3, per violazione degli artt. 69-86 (Titolo VI), 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’art. 117, terzo, quarto e sesto comma, Cost., in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e dei principi di ragionevolezza, di leale collaborazione e di legalità sostanziale.

4.1. – La difesa provinciale rileva, preliminarmente, come l’art. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, del d.l. n. 78 del 2009, attribuisca al Presidente del Consiglio dei ministri un potere di natura regolamentare, affinché siano fissati «i criteri per la rideterminazione, a decorrere dall’anno 2009, dell’ammontare dei proventi spettanti a regioni e province autonome, compatibilmente con gli statuti di autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province autonome, ivi compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali statali». Lo scopo di siffatta previsione è quello di «garantire disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui», destinate «ad un fondo da istituire nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale». Si prevede poi che il Ministro dell’economia e delle finanze provveda ad attuare con proprio decreto i criteri e le modalità per la distribuzione delle risorse, stabiliti dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Per giustificare la previsione di un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 9-bis, comma 5, invoca lo «scopo di assicurare la tutela dei diritti e delle prestazioni sociali fondamentali su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione».

Secondo la ricorrente, la norma impugnata non definisce alcun livello essenziale delle prestazioni sociali ma si limita a prevedere un fondo «per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale», e dunque incide sulle materie della finanza regionale e dei servizi sociali.

La Provincia autonoma di Trento sottolinea, al riguardo, come la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali, prevista dall’art. 9-bis, comma 5, sia di «difficile applicazione», poiché il tenore complessivo della disposizione impugnata presuppone che anche le Province autonome debbano essere coinvolte dalla «rideterminazione, a decorrere dall’anno 2009, dell’ammontare dei proventi spettanti a regioni e province autonome». Un’ulteriore conferma in tal senso sarebbe desumibile dall’ultimo periodo del comma 5, il quale prevede «la distribuzione delle risorse di cui al presente comma tra le singole regioni e province autonome».

4.1.1. – Alla luce delle anzidette considerazioni, la ricorrente assume l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-bis, comma 5, secondo periodo, per violazione dell’autonomia finanziaria della Provincia di Trento, risultante dagli artt. 69 e seguenti (specialmente dagli artt. 75 e 78) del d.P.R. n. 670 del 1972, integrati dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria) e dagli artt. 5, 6, 7, 9, 10 e 11 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale).

Sarebbero violati anche gli artt. 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, i quali prevedono che le modifiche e le integrazioni delle norme statutarie sopra richiamate debbano avvenire con fonte primaria e con il consenso delle Province autonome.

Strettamente collegata alle predette censure è quella prospettata rispetto all’art. 117, sesto comma, Cost., il quale sarebbe violato in quanto la norma impugnata prevede l’esercizio della potestà regolamentare statale in ambiti materiali di competenza delle Province autonome.

Secondo la difesa della ricorrente, il principio consensuale, che domina la materia dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni speciali, avrebbe reso necessaria la prescrizione della stipula di un accordo con le Province autonome riguardo alla compatibilità del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previsto nel secondo periodo dell’art. 9-bis, comma 5, con l’autonomia finanziaria delle Province stesse. Pertanto, la previsione del parere della Conferenza Stato-Regioni e di quello espresso in sede di tavolo di confronto di cui all’art. 27, comma 7, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), non sarebbe sufficiente a soddisfare il principio di leale collaborazione.

Il secondo periodo dell’art. 9-bis, comma 5, violerebbe, inoltre, il principio di legalità sostanziale, in quanto l’unico criterio contenuto nella disposizione legislativa impugnata è «di tipo quantitativo»; infatti, il d.P.C.m. ivi previsto deve «garantire disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica». Secondo la ricorrente, la violazione del principio di legalità sostanziale, nella previsione di un atto governativo limitativo dell’autonomia della Provincia autonoma, si tradurrebbe in lesione delle prerogative costituzionali di questa (è richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 425 del 2004).

4.1.2. – La Provincia autonoma di Trento impugna il terzo ed il quarto periodo dell’art. 9-bis, comma 5, per violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost. e dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, in quanto prevedrebbero un fondo settoriale in una materia di competenza provinciale piena (servizi sociali), istituendolo peraltro nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze e non del Ministero competente per materia.

Un fondo siffatto, secondo la difesa provinciale, non sarebbe giustificabile in virtù del principio di sussidiarietà, dato che nessuna esigenza unitaria risulta dalla disposizione impugnata, la quale, anzi, contiene un espresso riferimento alle «attività di carattere sociale di pertinenza regionale». Né la dedotta illegittimità verrebbe meno per il fatto che i criteri e le modalità per la distribuzione delle risorse in oggetto sono stabiliti in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Pertanto, la ricorrente ritiene che i periodi terzo e quarto dell’art. 9-bis, comma 5, violino la sua autonomia finanziaria, quale risulta dalle norme sopra citate, dato che una quota dei proventi generali della Provincia viene destinata dallo Stato al settore dei servizi sociali. Sarebbe violata anche l’autonomia legislativa nella materia dei servizi sociali, in quanto le scelte della Provincia in questa materia sono destinate ad essere condizionate dalla delibera della Conferenza Stato-Regioni.

Da ultimo, la difesa provinciale ritiene paradossale che l’istituzione di un fondo statale settoriale, in materia regionale, venga giustificata con l’intento di anticipare l’«attuazione delle misure connesse alla realizzazione di un sistema di federalismo fiscale».

4.2. – È impugnato, inoltre, l’art. 22, commi 2 e 3, del d.l. n. 78 del 2009. In proposito, la ricorrente premette che, ai sensi dell’art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994, «La regione Valle d’Aosta e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse attribuiti dall’articolo 11, comma 9, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci».

Dunque, nella Provincia di Trento il servizio sanitario è finanziato, essenzialmente, con le risorse generali che alla medesima Provincia spettano in virtù delle norme che ne configurano l’autonomia finanziaria (artt. 69 e seguenti del d.P.R. n. 670 del 1972; legge n. 386 del 1989 e d.lgs. n. 268 del 1992).

La difesa provinciale sottolinea, altresì, come alle norme appena citate, contenute nel Titolo VI dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, non possa derogare una legge ordinaria (se non con il consenso delle Province, ai sensi dell’art. 104 del d.P.R. n. 670 del 1972); parimenti, una legge non può derogare alle statuizioni recate dal d.lgs. n. 268 del 1992, trattandosi di norme di attuazione statutaria, le quali hanno competenza separata e riservata e sono dotate di forza prevalente rispetto alle leggi ordinarie.

Pertanto, aggiunge la ricorrente, le risorse che affluiscono al bilancio provinciale in base alle norme dello Statuto speciale ed a quelle di attuazione statutaria non possono essere «distratte» da una legge ordinaria e destinate ad uno scopo in essa definito.

La Provincia di Trento ritiene che proprio questo sia, invece, l’effetto prodotto dall’art. 22, comma 3, in quanto le economie di spesa ivi previste non attengono a risorse erogate dallo Stato alla Provincia autonoma per finanziare il servizio sanitario, ma sono economie che si producono in relazione a risorse proprie dell’ente provinciale, che quest’ultimo, «senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994), ha destinato al servizio sanitario.

La ricorrente esclude che alle predette osservazioni si possa replicare facendo leva sulla natura statale della fonte che ha prodotto tali economie, poiché l’intervento legislativo statale potrebbe, in astratto, determinare un aggravio della spesa provinciale senza che a ciò corrisponda alcuna contribuzione da parte dello Stato.

La Provincia deduce, dalle argomentazioni che precedono, l’illegittimità del comma 3 dell’art. 22, nella parte in cui prevede che «In sede di stipula del Patto per la salute è determinata la quota che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano riversano all’entrata del bilancio dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale». In particolare, sarebbe lesa l’autonomia finanziaria provinciale poiché la norma impugnata prevede che una quota delle risorse affluite alla Provincia in attuazione delle norme statutarie e di attuazione sia attribuita allo Stato.

Né potrebbe sostenersi che la lesione venga meno a causa della previsione secondo cui la quota da versare è determinata in sede di stipula del Patto per la salute; infatti, tale norma presuppone comunque l’obbligo di conferire allo Stato risorse appartenenti al bilancio provinciale e, in ogni caso, non è previsto un intervento codecisorio della Provincia di Trento.

La ricorrente ritiene pertanto che l’art. 22, comma 3, sia incostituzionale nella parte in cui prevede che anche la Provincia di Trento debba riversare una quota delle proprie risorse – ad essa spettanti in virtù di norme non derogabili da leggi statali – al bilancio dello Stato, per effetto delle economie nella spesa farmaceutica.

La difesa provinciale esclude, altresì, che le norme di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 23 possano giustificarsi invocando la necessità di risanare la finanza statale e quindi il potere statale di coordinamento della finanza pubblica. Le statuizioni impugnate, infatti, non realizzerebbero alcun risparmio ma si limiterebbero a «spostare» risorse delle Regioni e delle Province autonome a favore di un fondo gestito a livello ministeriale. Di conseguenza, non sarebbe pertinente il richiamo alla competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, trattandosi piuttosto di norme incidenti sulla tutela della salute e quindi lesive dell’autonomia legislativa ed amministrativa della Provincia ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità).

I commi 2 e 3 dell’art. 22 violerebbero, inoltre, l’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), perché sarebbero direttamente applicabili in un ambito materiale di competenza provinciale (tutela della salute), imponendo alla Provincia di destinare al bilancio statale una quota delle proprie risorse destinate al servizio sanitario.

In subordine, qualora la Corte ritenesse che anche la Provincia di Trento sia soggetta al meccanismo istituito dall’art. 22 del d.l. n. 78 del 2009, la ricorrente impugna il primo periodo del comma 2 dell’art. 22 nella parte in cui prescrive il parere e non l’intesa della Conferenza Stato-Regioni. La mancata previsione di un coinvolgimento «forte» della Conferenza Stato-Regioni, in merito all’istituzione di un fondo attinente a materia di competenza provinciale, comporterebbe la lesione del principio di leale collaborazione.

Infine, parimenti illegittimo sarebbe il comma 3 dell’art. 22 nella parte in cui non prevede un’intesa con la Provincia per la quantificazione concreta dell’obbligazione gravante su di essa. In questo caso sarebbero violati l’autonomia finanziaria provinciale ed il principio di leale collaborazione.

5. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, deducendo l’infondatezza delle censure.

La difesa erariale svolge argomentazioni identiche a quelle sviluppate nell’atto di costituzione nel giudizio promosso dalla Regione Valle d’Aosta (reg. ric. n. 68 del 2009).

Inoltre, con riferimento alla questione relativa all’art. 22, commi 2 e 3, l’Avvocatura generale segnala che una norma analoga, introdotta dall’art. 13 del d.l. n. 39 del 2009, non è stata impugnata dall’odierna ricorrente.

6. – In data 16 gennaio 2010, la difesa provinciale ha depositato la delibera del Consiglio della Provincia autonoma di Trento con la quale è stata ratificata, ai sensi dell’art. 54, numero 7), del d.P.R. n. 670 del 1972, la deliberazione della Giunta provinciale riguardante la presente impugnativa.

7. – In prossimità dell’udienza pubblica, la Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria con la quale insiste nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.

7.1. – Preliminarmente, la ricorrente evidenzia come l’ultimo periodo dell’art. 9-bis, comma 5, sia stato modificato dall’art. 2, comma 152, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), che ha aggiunto, dopo le parole: «Ministro dell’economia e delle finanze», le seguenti: «, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali,». Siffatta modifica non sarebbe però rilevante nel presente giudizio.

Nel merito, la difesa provinciale contesta le considerazioni svolte nell’atto di costituzione di parte avversa, là dove si afferma che la rideterminazione dell’ammontare dei proventi non costituisce una modifica normativa a regime ma un ricalcolo delle entrate. Ad avviso della Provincia di Trento, è inevitabile che la norma impugnata operi sul piano normativo, prevedendo una disciplina a regime e non meramente transitoria.

La ricorrente esclude che la norma di cui all’art. 9-bis, comma 5, possa essere ricondotta alla competenza statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto non definisce alcun livello essenziale delle prestazioni sociali, ma si limita a prevedere un fondo «per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale». D’altra parte, nel presente giudizio non ricorrerebbero i presupposti per una decisione analoga a quella assunta con la sentenza n. 10 del 2010.

Peraltro, se anche l’istituzione del fondo in questione fosse giustificabile ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., il fondo stesso non potrebbe essere finanziato derogando alle norme statutarie ed a quelle di attuazione che configurano l’autonomia finanziaria provinciale, tanto meno se la deroga è introdotta con un d.P.C.m.

Inconferente sarebbe poi il richiamo, operato dalla difesa erariale, all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., non solo perché non menzionato dall’art. 9-bis, comma 5, ma anche a causa della mancanza di una funzione perequativa della norma impugnata.

Infine, la ricorrente sottolinea come il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato e la Regione Trentino-Alto Adige sia stato, recentemente, modificato con una espressa modifica statutaria dall’art. 2, commi 107-125, della legge n. 191 del 2009. In tale quadro, osserva la difesa provinciale, è stato definito anche il concorso «al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e all’esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonché all’assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti dall’ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale» (nuovo art. 79 del d.P.R. n. 670 del 1972).

7.2. – In riferimento all’art. 22 del d.l. n. 78 del 2009, la Provincia di Trento ricorda come anche questa disposizione sia stata oggetto di modifiche dopo l’impugnazione. In particolare, l’art. 8-bis del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee) ha aggiunto, dopo il secondo periodo del comma 2, le seguenti parole: «A valere sul fondo di cui al presente comma un importo, in misura non inferiore a 2 milioni di euro annui, è destinato al Centro nazionale trapianti, al fine dell’attuazione delle disposizioni in materia di cellule riproduttive, di cui al decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 191, nonché in materia di qualità e di sicurezza per la donazione, l’approvvigionamento, il controllo, la lavorazione, la conservazione, lo stoccaggio e la distribuzione di tessuti e cellule umani, di cui alle direttive 2006/17/CE della Commissione, dell’8 febbraio 2006, e 2006/86/CE della Commissione, del 24 ottobre 2006, in corso di recepimento». Secondo la ricorrente, anche la predetta modifica non incide sulla materia del contendere.

Nel merito, la difesa provinciale ritiene che l’Avvocatura generale abbia descritto gli effetti concreti delle norme impugnate ma non abbia replicato alle censure avanzate nel ricorso. In particolare, la fondatezza delle questioni prospettate sarebbe avvalorata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 341 del 2009, nella quale si afferma: «Dal momento che lo Stato non concorre al finanziamento del servizio sanitario provinciale, né quindi contribuisce a cofinanziare una eventuale abolizione o riduzione del ticket in favore degli utenti dello stesso, esso neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta dalla Provincia autonoma di Trento».

Infine, quanto alla mancata impugnazione dell’art. 13 del d.l. n. 39 del 2009, rilevata dalla difesa erariale, la Provincia di Trento precisa che la decisione di non promuovere questione di legittimità costituzionale è stata assunta in ragione della particolare destinazione delle somme («copertura degli oneri derivanti dagli interventi urgenti conseguenti agli eccezionali eventi sismici che hanno interessato la regione Abruzzo»: art. 13, comma 3, lettera a). In ogni caso, la mancata impugnazione sarebbe stata irrilevante ai fini della decisione della presente questione anche se l’art. 13 avesse avuto un contenuto identico a quello dell’art. 22 del d.l. n. 78 del 2009 (è richiamata la sentenza n. 9 del 2010 della Corte costituzionale).

8. – In prossimità dell’udienza pubblica, anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale ribadisce quanto già affermato nell’atto di costituzione.

La difesa erariale sottolinea come le questioni prospettate dalla Provincia autonoma di Trento si risolvano «in un’esternazione quasi profetica di quello che essa teme possa accadere e che invece non può accadere se verrà – come sicuramente verrà – rispettata la disposizione in esame con leale collaborazione nel suo momento attuativo».

Con particolare riferimento all’art. 9-bis, comma 5, il resistente precisa che la norma impugnata assicura il rispetto delle attribuzioni delle Regioni ad autonomia speciale e delle Province autonome e che, pertanto, la citata norma non può che essere intesa ed applicata in modo coerente con il riparto di competenza costituzionale.

L’Avvocatura generale ricorda, infine, come la Corte costituzionale abbia sottolineato in più occasioni che, a seguito di manovre di finanza pubblica, possono determinarsi riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni, purché non siano tali da comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale e non rendano insufficienti i mezzi finanziari dei quali ogni Regione dispone per l’adempimento dei propri compiti.

In relazione all’art. 22, commi 2 e 3, la difesa erariale ribadisce che il fondo ivi previsto è destinato al finanziamento di interventi nel settore sanitario per la tutela della salute di tutti i cittadini, a prescindere dal luogo nel quale essi risiedono. Pertanto, la norma impugnata troverebbe fondamento nella competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

In conclusione, il resistente evidenzia che, in virtù dell’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 22, la Provincia ricorrente non potrà che beneficiare della riduzione delle spese per i farmaci, di cui disporrà, nel quadro della leale collaborazione, in sede di stipula del Patto per la salute, quando cioè sarà determinato il contributo dovuto dalla Provincia al Servizio sanitario nazionale.

1. – La Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 9-bis, comma 5, e 22, commi 2 e 3, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102, per violazione degli artt. 48-bis e 50, quinto comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

La Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 102 del 2009, e, tra queste, degli artt. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, e 22, commi 2 e 3, per violazione degli artt. 69-86 (Titolo VI), 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’art. 117, terzo, quarto e sesto comma, Cost., in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e dei principi di ragionevolezza, di leale collaborazione e di legalità sostanziale.

Riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione, promossa dalla Provincia autonoma di Trento, delle altre disposizioni contenute nel suddetto d.l. n. 78 del 2009, vengono in esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale relative agli artt. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, e 22, commi 2 e 3.

I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della loro connessione oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi con un’unica pronuncia.

2. – Le questioni di legittimità aventi ad oggetto l’art. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, del d.l. n. 78 del 2009 sono fondate.

2.1. – Per quanto riguarda la Regione Valle d’Aosta, le norme statutarie, evocate quali parametri nella presente questione, sono gli artt. 48-bis e 50, quinto comma, dello Statuto speciale. La prima norma disciplina il meccanismo di approvazione dei decreti legislativi di attuazione statutaria e stabilisce, al secondo comma, che «Gli schemi dei decreti legislativi sono elaborati da una commissione paritetica composta da sei membri nominati, rispettivamente, tre dal Governo e tre dal consiglio regionale della Valle d’Aosta e sono sottoposti al parere del consiglio stesso». La seconda statuisce che «Entro due anni dall’elezione del Consiglio della Valle, con legge dello Stato, in accordo con la Giunta regionale, sarà stabilito, a modifica degli artt. 12 e 13, un ordinamento finanziario della Regione».

La legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta) ha modificato il quadro dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Valle d’Aosta ed ha dettato una nuova disciplina dell’ordinamento finanziario della Regione stessa. In particolare, gli artt. 1, 2, 3 e 4 della suddetta legge hanno regolato le quote di partecipazione regionale alle imposte erariali. Quanto alla posizione nel sistema delle fonti di questa legge, il decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta) stabilisce, all’art. 1, che «Le norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta […] nonché l’ordinamento finanziario della regione stabilito, ai sensi dell’art. 50, comma 3, dello statuto speciale, con la legge 26 novembre 1981, n. 690 e con l’art. 8, comma 4, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, possono essere modificati solo con il procedimento di cui all’art. 48-bis del medesimo statuto speciale».

Dalla citata norma di attuazione si deduce che le modifiche dell’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta devono avvenire con il procedimento previsto dall’art. 48-bis dello Statuto, prescritto per l’approvazione dei decreti legislativi di attuazione statutaria, e quindi a seguito dei lavori della commissione paritetica e del parere del Consiglio della Valle. La norma censurata, invece, attribuisce ad un d.P.C.m. il compito di fissare i criteri per la rideterminazione dell’ammontare dei proventi spettanti a Regioni e Province autonome, compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali. La stessa disposizione assegna tali risorse ad un fondo per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale e prevede altresì che, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni, sono stabiliti criteri e modalità per la distribuzione delle stesse risorse tra le singole Regioni e Province autonome.

Dal raffronto tra i parametri prima richiamati e la norma censurata si trae la conclusione che quest’ultima è costituzionalmente illegittima – nella parte in cui si applica alla ricorrente – in quanto modifica l’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta senza osservare il procedimento di approvazione delle norme di attuazione dello Statuto, imposto, nella materia de qua, dallo Statuto stesso.

L’illegittimità costituzionale dell’art. 9-bis, comma 5, del d.l. n. 78 del 2009 non è esclusa dalla clausola di salvaguardia prevista nella stessa norma censurata – «compatibilmente con gli statuti di autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province autonome» – giacché tale formula entra in contraddizione con quanto affermato nel seguito della disposizione, con esplicito riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, in merito alla variazione delle quote di compartecipazione regionale ai tributi erariali.

Insufficiente è pure la previsione del parere della Conferenza Stato-Regioni e del «tavolo di confronto» previsto dall’art. 27, comma 7, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione). I pareri prescritti in entrambe le disposizioni citate non possono validamente sostituire l’accordo con la Regione Valle d’Aosta, posto a tutela del suo speciale ordinamento finanziario, che non può essere accomunato e omologato a quello delle altre Regioni.

2.2. – Per quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, bisogna osservare che l’autonomia finanziaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è disciplinata dal Titolo VI dello statuto speciale. Negli articoli che vanno da 69 a 86 di tale statuto sono regolati i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione e le Province autonome, comprese le quote di compartecipazione ai tributi erariali. Inoltre, il primo comma dell’art. 104 dello stesso statuto stabilisce che «Fermo quanto disposto dall’articolo 103 le norme del titolo VI e quelle dell’art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle due province». Il richiamato art. 103 prevede, a sua volta, che le modifiche statutarie debbano avvenire con il procedimento previsto per le leggi costituzionali.

Dalle disposizioni citate si deduce che l’art. 104 dello statuto speciale, consentendo una modifica delle norme relative all’autonomia finanziaria su concorde richiesta del Governo, della Regione o delle Province, introduce una deroga alla regola prevista dall’art. 103, che impone il procedimento di revisione costituzionale per le modifiche statutarie, abilitando la legge ordinaria a conseguire tale scopo, purché sia rispettato il principio consensuale. In merito alla norma censurata nel presente giudizio, è indubbio che essa incida sui rapporti finanziari intercorrenti tra lo Stato, la Regione e le Province autonome, per i motivi già illustrati nel paragrafo precedente a proposito della Regione Valle d’Aosta, e che pertanto avrebbe dovuto essere approvata con il procedimento previsto dal citato art. 104 dello statuto speciale, ove è richiesto il necessario accordo preventivo di Stato e Regione. Di conseguenza, deve ritenersi che i periodi secondo, terzo e quarto del comma 5 dell’art. 9-bis sono costituzionalmente illegittimi, nella parte in cui si applicano anche alla Provincia autonoma di Trento.

La conclusione appena enunciata deve estendersi anche alla Provincia autonoma di Bolzano, in base alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma statale, a seguito del ricorso di una Provincia autonoma, qualora sia basata sulla violazione del sistema statutario della Regione Trentino-Alto Adige, deve estendere la sua efficacia anche all’altra (ex plurimis, sentenze n. 341 e n. 334 del 2009).

3. – Le questioni di legittimità costituzionale riguardanti l’art. 22, commi 2 e 3, del d.l. n. 78 del 2009 sono fondate.

Preliminarmente, occorre rilevare che la disposizione in esame è stata modificata successivamente alla proposizione dei ricorsi. In particolare, l’art. 8-bis del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 20 novembre 2009, n. 166, ha introdotto un nuovo inciso dopo il secondo periodo del comma 2 della disposizione censurata. Poiché la modifica non influisce sulla sostanza normativa del suddetto comma, le questioni promosse nel presente giudizio devono intendersi trasferite sul nuovo testo.

La Regione Valle d’Aosta e la Provincia autonoma di Trento incentrano le loro censure essenzialmente sull’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 22 del d.l. citato. Questa norma prevede che le economie di spesa farmaceutica siano riversate dalle Regioni speciali e dalle Province autonome all’entrata del bilancio dello Stato, per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

Per valutare compiutamente le questioni, è utile ricordare le modalità di finanziamento del Servizio sanitario nazionale, con riferimento alle odierne ricorrenti. In particolare, rilevano nel presente giudizio gli artt. 34 e 36 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). L’art. 34, comma 3, secondo periodo, stabilisce che «La regione Valle d’Aosta e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse attribuiti dall’art. 11, comma 9, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci». L’art. 36 dispone che «Rimangono salve le competenze attribuite alla regione Valle d’Aosta dalla legge 26 novembre 1981, n. 690».

Gli artt. 34 e 36 della legge n. 724 del 1994 non contengono norme di attuazione statutaria e non hanno pertanto rango superiore a quello della legge ordinaria. Tuttavia, la disciplina dell’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta e della Provincia autonoma di Trento può essere modificata solo con l’accordo dell’una e dell’altra, in virtù delle norme statutarie richiamate nei paragrafi precedenti.

L’art. 22, commi 2 e 3, incide invece in modo unilaterale sull’autonomia finanziaria di entrambe le ricorrenti, imponendo loro di riversare nel bilancio dello Stato le somme ricavate dalle economie sulla spesa farmaceutica. La specialità dell’autonomia finanziaria delle stesse ricorrenti sarebbe vanificata se fosse possibile variare l’assetto dei rapporti finanziari con lo Stato con una semplice legge ordinaria, in assenza di un accordo bilaterale che la preceda. Né vale richiamare la potestà legislativa statale sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti sociali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., giacché la finalità del fondo alimentato dalle risorse di cui sopra è indicata in modo generico («interventi relativi al settore sanitario») e non si procede pertanto alla fissazione di alcun livello di singole prestazioni.

Questa Corte, con riferimento ad un caso analogo, ha precisato di recente che lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza n. 341 del 2009). Come s’è visto prima, sia la Regione Valle d’Aosta, sia la Provincia autonoma di Trento non gravano, per il finanziamento della spesa sanitaria nell’ambito dei rispettivi territori, sul bilancio dello Stato, e quindi quest’ultimo non ha titolo per pretendere il versamento sul proprio bilancio delle somme risparmiate dalla spesa farmaceutica, che di quella sanitaria fa parte.

In definitiva, si deve dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 22 del d.l. n. 78 del 2009, nella parte in cui si applica alla Regione Valle d’Aosta, per violazione del principio di leale collaborazione, ed alla Provincia autonoma di Trento, per violazione dell’autonomia finanziaria provinciale e del principio di leale collaborazione.

La conclusione sopra enunciata deve estendersi anche alla Provincia di Bolzano, in base alla giurisprudenza di questa Corte richiamata al paragrafo 2.2.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui si applica alla Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 3, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 102 del 2009, nella parte in cui si applica alla Regione Valle d’Aosta ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Gaetano SILVESTRI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/4/2010 n.133 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – SAULLE

la costituzione e l’individuazione dei CIE attengono ad aspetti direttamente riferibili alla competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione, in quanto le suddette strutture sono funzionali alla disciplina che regola il flusso migratorio dei cittadini extracomunitari nel territorio nazionale

Straniero – Norme della Regione Liguria – Legge della Regione Liguria 06/03/2009, n. 4 – Modifica all’art. 1 della legge regionale n. 7 del 2007 – Centri di identificazione e di espulsione degli stranieri – Indisponibilità della Regione ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati – illegittimità costituzionale parziale

La Corte dichiara:

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Liguria del 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’11-14 maggio 2009, depositato in cancelleria il 19 maggio 2009 ed iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;

udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Ludovica Franzin per la Regione Liguria.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato l’11 maggio 2009 e depositato il successivo 19 maggio, ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione.

Il ricorrente ritiene che la norma censurata, nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati», invade la competenza dello Stato nella materia immigrazione.

Il legislatore regionale avrebbe in tal modo interferito con le attività di controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio statale, in violazione di quanto previsto dall’art. 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il quale demanda ad un decreto del Ministro dell’interno, da adottare di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, l’individuazione e la costituzione sul territorio nazionale dei centri di identificazione e di espulsione degli stranieri.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Liguria chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

La resistente osserva che con la legge impugnata il legislatore regionale non ha esercitato alcuna attività di controllo e disciplina dell’accesso degli stranieri nel territorio nazionale, ma si è limitato a perseguire la finalità di integrazione dei cittadini non comunitari, prevedendo a tal uopo interventi tesi a garantirne l’accoglienza, le pari opportunità di accesso ai servizi, la formazione e tutela dei minori, la valorizzazione delle identità culturali, religiose e linguistiche, in conformità con quanto previsto dall’art. 2 del proprio statuto adottato con la legge regionale 3 maggio 2005, n. 1 (Statuto della Regione Liguria).

Dette finalità sarebbero, a parere della resistente, compromesse dalla presenza sul territorio regionale degli indicati centri di identificazione.

2.1. – In prossimità dell’udienza la Regione Liguria ha depositato una memoria con la quale ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di costituzione.

1. – Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione.

La norma impugnata, nel modificare l’art. 1, comma 4, della citata legge regionale n. 7 del 2007, ha aggiunto agli obiettivi da realizzare a favore dei cittadini stranieri immigrati quello di «eliminare ogni forma di razzismo o discriminazione, anche attraverso la manifesta indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati, al fine di garantire una sinergica e coerente politica di interscambio culturale, economico e sociale con i popoli della terra, nel rispetto della tradizione del popolo ligure e della sua cultura di integrazione multietnica».

Il ricorrente assume che tale disposizione si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione, nella parte in cui in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati», in quanto disciplina aspetti che attengono alla materia immigrazione, impedendo in tal modo le attività di competenza statale di controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale.

2. – La questione è fondata.

I centri di identificazione ed espulsione (CIE) sono previsti dall’art. 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e sostituiscono, per effetto dell’art. 9 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92 (convertito in legge, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125), gli originari centri di permanenza temporanea ed assistenza.

Tali strutture sono destinate al trattenimento, convalidato dal giudice di pace, degli stranieri extracomunitari irregolari e si propongono di evitare la loro dispersione sul territorio e, quindi, di consentire l’esecuzione dei provvedimenti di espulsione.

L’art. 14, comma 1, stabilisce, in particolare, che i centri di identificazione e di espulsione sono individuati o costituiti «con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica».

Il successivo comma 2, con specifico riferimento alle condizioni che devono essere assicurate presso tali strutture, statuisce che «Lo straniero è trattenuto nel centro con modalità tali da assicurare la necessaria assistenza ed il pieno rispetto della sua dignità. Oltre a quanto previsto dall’articolo 2, comma 6, è assicurata in ogni caso la libertà di corrispondenza anche telefonica con l’esterno».

Da quanto sopra si evince che la costituzione e l’individuazione dei CIE attengono ad aspetti direttamente riferibili alla competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione, in quanto le suddette strutture sono funzionali alla disciplina che regola il flusso migratorio dei cittadini extracomunitari nel territorio nazionale.

La norma impugnata, nel negare la possibilità di istituire nel territorio ligure i centri di identificazione ed espulsione, ha, dunque, travalicato le competenze legislative regionali.

Se, infatti, deve essere riconosciuta la possibilità di interventi legislativi delle Regioni con riguardo al fenomeno dell’immigrazione, per come previsto dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998 – secondo cui «Nelle materie di competenza legislativa delle Regioni, le disposizioni del presente testo unico costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione» – tuttavia, tale potestà legislativa non può riguardare aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, ma altri ambiti, come il diritto allo studio o all’assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni (sentenze n. 50 del 2008 e n. 156 del 2006). In conformità con tali indirizzi questa Corte, proprio con riferimento ai centri di permanenza temporanea, ora centri di identificazione e di espulsione, ha dichiarato legittima una norma regionale che attribuiva alla Regione compiti di osservazione e monitoraggio del funzionamento dei suddetti centri, in quanto non contenente una disciplina in contrasto con quella statale che li ha istituiti, limitandosi «a prevedere la possibilità di attività rientranti nelle competenze regionali, quali l’assistenza in genere e quella sanitaria in particolare, peraltro secondo modalità (in necessario previo accordo con le prefetture) tali da impedire comunque indebite intrusioni» (sentenza n. 300 del 2005).

Conseguentemente, l’art. 1 della legge della Regione Liguria n. 4 del 2009 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati».

PER QUESTI MOTIVI



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/4/2010 n.134 proviene da Giustamm.

Pres. Salvatore, Est.Greco
S.p.a.Costruzioni Sacramati(Cancrini) c/ Adanti s.p.a (Carbone) ed altri

l’Adunanza Plenaria sulla inapplicabilità della dimidiazione ex art.23 bis L.Tar al termine per proporre motivi aggiunti

1. Processo amministrativo-Motivi aggiunti -Proposizione- Termine- Dimidiazione ex art.23 bis-Esclusione-Ragioni

2. Processo amministrativo- Ricorso- Proposizione- Legittimazione attiva – Mandataria di raggruppamento costituendo- Ammissibilità-Ragioni

3. Contratti della P.A. -Project financing- Requisiti- Dimostrazione- Momento – Individuazione -Nella fase di scelta dell’esecutore.

4. Contratti Pubblici-Partecipazione- Requisiti di ordine generale – Procedure concorsuali – Causa di esclusione – Sussiste – Dal momento della dichiarazione del giudice dello stato di insolvenza – Nel caso di concordato preventivo – Distinzione – Causa di esclusione – Configurabilità – Dal momento dell’istanza dell’impresa di ammissione alla procedura.

1. L’istituto della dimidiazione ex art.23 bis L.tar non è applicabile al termine per la proposizione dei motivi aggiunti al ricorso introduttivo. La ratio insita nella scelta normativa di non estendere il dimezzamento al termine di notifica dell’atto introduttivo del giudizio riposa nell’esigenza di garantire il pieno esercizio del diritto costituzionalmente garantito di difesa (ex art.24 cost.), che sarebbe da ciò risultato , eccessivamente compresso per effetto dell’abbreviazione del termine de quo. Tale esigenza sussiste anche per i motivi aggiunti,proponibili nei casi nei quali, il ricorrente debba articolare nuove censure a seguito della conoscenza introduttivo o sopravvenienza di circostanze non conosciute al momento della proposizione del ricorso.

2. E’ ammissibile il ricorso proposto dalla sola mandataria del raggruppamento costituendo di imprese. Infatti la legittimazione individuale delle singole imprese associate in r.t.i. discende dai comuni principi della normativa interna nazionale in tema di legittimazione processuale e di personalità giuridica, tenuto conto che il fenomeno del raggruppamento di imprese non dà luogo a un’entità giuridica autonoma che escluda la soggettività delle singole imprese che lo compongono.

3. In materia di project financing il possesso dei requisiti di ordine generale deve essere dimostrato dagli interessati, e dal promotore in particolare, non nella fase di individuazione del promotore stesso ,ma nella successiva fase selettiva di scelta dell’esecutore della proposta.

4. La causa di esclusione dalle gare derivante dalla sussistenza di procedure concorsuali opera, nel concordato preventivo, in maniera differente dalle altre procedure, nelle quali occorre una pronuncia del giudice. Nel caso di concordato preventivo, invece, è la stessa impresa che formula istanza di ammissione alla procedura, pertanto è da tale momento che va configurata la sussistenza della causa di esclusione.

N. 02155/2010 REG.DEC.

N. 00005/2009 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

sul ricorso in appello nr. 5 del 2009 (nr. 5430 del 2008 R.G. della Sezione Quinta), proposto dalle

società COSTRUZIONI SACRAMATI S.p.a., DELTA LAVORI S.p.a., ICES S.r.l. e SALVATORE MERRELLA S.r.l., e dalla IMPRESA BATTETA PAOLO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio eletto presso lo studio legale Cancrini – Piselli in Roma, via G. Mercalli, 13,

contro

la società ADANTI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Benedetto Giovanni Carbone e Alessandro Cinti, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via degli Scipioni, 288,

nei confronti di

COMUNE DI SASSARI, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Manzi, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi e Giuseppina Soddu, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via F. Confalonieri, 5,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna, Sezione Prima, nr. 967/2008, depositata in data 19 maggio 2008, con la quale è stato accolto il ricorso nr. 444 del 2006 proposto dall’odierna appellata Adanti S.p.a. e dichiarato inammissibile il ricorso incidentale proposto dalle imprese odierne appellanti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione dell’appellata Adanti S.p.a. e del Comune di Sassari;

Visto l’appello incidentale proposto dal Comune di Sassari;

Viste le memorie prodotte dagli appellanti (in date 7 gennaio 2009 e 23 marzo 2010), dall’appellata Adanti S.p.a. (in date 7 gennaio 2009 e 23 marzo 2010) e dall’Amministrazione (in date 24 dicembre 2008 e 23 marzo 2010);

Vista l’ordinanza della Sezione Quinta nr. 4370 del 29 luglio 2008, con la quale è stata accolta la domanda incidentale di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata;

Vista l’ordinanza della Sezione Quinta nr. 7793 del 12 dicembre 2009, con la quale la decisione è stata rimessa all’Adunanza Plenaria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2010, il Consigliere Raffaele Greco;

Uditi l’avv. De Portu, per delega dell’avv. Cancrini, per gli appellanti, gli avv.ti Carbone e Cinti per la Adanti S.p.a. e l’avv. Manzi per l’Amministrazione;

Visto il dispositivo di decisione nr. 220 del 1 aprile 2010;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Le imprese in epigrafe meglio indicate hanno impugnato, chiedendone la riforma previa sospensione dell’esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. della Sardegna, accogliendo il ricorso proposto dalla società Adanti S.p.a., ha annullato la procedura di project financing indetta dal Comune di Sassari per l’affidamento della concessione avente a oggetto la realizzazione e la successiva gestione di un’area in ampliamento del Cimitero Comunale, procedura conclusasi con l’aggiudicazione in favore delle stesse imprese appellanti riunite in raggruppamento temporaneo, e contestualmente ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale dalle medesime imprese proposto.

A sostegno dell’impugnazione, le appellanti hanno dedotto:

1) error in judicando; in via pregiudiziale e assorbente: improcedibilità del ricorso principale per inammissibilità dei motivi aggiunti proposti dalla Adanti S.p.a. avverso l’aggiudicazione definitiva della concessione; tardività della notifica e difetto di autonoma procura ad litem (in relazione alla reiezione delle relative eccezioni sollevate in primo grado);

2) error in judicando; sulla piena validità delle procure rilasciate in calce al ricorso incidentale con conseguente ammissibilità (e riproposizione) dello stesso e consequenziale declaratoria di improcedibilità del ricorso principale (in relazione alla declaratoria di inammissibilità del ricorso incidentale proposto dalle odierne appellanti per asserita nullità delle relative procure ad litem);

3) error in judicando; in ordine all’infondatezza della censura con la quale la Adanti S.p.a. censura la posizione della ex mandante Sogedico S.r.l., poi estromessa dal r.t.i. (in relazione alla pretermissione da parte del primo giudice di siffatta tempestiva estromissione, intervenuta prima dell’aggiudicazione definitiva).

La medesima sentenza del T.A.R. sardo è stata impugnata, nelle forme dell’appello incidentale, anche dal Comune di Sassari, il quale ha dedotto i seguenti motivi (in parte sovrapponibili a quelli articolati con l’appello principale):

I) improcedibilità del ricorso di primo grado per tardiva impugnazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva della concessione;

II) inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione processuale della Adanti S.p.a., quale mandataria del costituendo r.t.i. che aveva partecipato alla procedura;

III) carente e contraddittoria motivazione; erroneità della sentenza nel merito (in relazione alla ritenuta sussistenza di una causa di esclusione nei confronti della Sogedico S.r.l., originaria mandataria del r.t.i. poi risultato aggiudicatario).

Si è costituita per resistere all’appello la Adanti S.p.a., originaria ricorrente, la quale, oltre a controdedurre analiticamente ai motivi di appello assumendone l’infondatezza, ha altresì riproposto come segue i motivi di ricorso di primo grado rimasti assorbiti nella gravata sentenza di accoglimento:

i) eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria; violazione della lex specialis di gara, ed in particolare dell’art. 14 del bando di gara; violazione dell’art. 75 del d.P.R. 21 dicembre 1999, nr. 554; eccesso di potere per violazione della par condicio;

ii) eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria; mancanza di motivazione del provvedimento di verifica del possesso dei requisiti del promotore; violazione di legge ed in particolare dell’art. 93, comma 4, del d.P.R. nr. 554 del 1999;

iii) eccesso di potere per omessa istruttoria; violazione e falsa applicazione dell’art. 37 quater della legge 11 febbraio 1994, nr. 109; violazione e falsa applicazione dell’art. 99 del d.P.R. nr. 554 del 1999;

iv) violazione di legge per omessa applicazione dell’art. 75 del d.P.R. nr. 554 del 1999; eccesso di potere per violazione della par condicio; eccesso di potere sotto il profilo della violazione delle norme procedimentali; eccesso di potere per errata e falsa rappresentazione dei presupposti del provvedimento;

v) violazione di legge per falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 94 del d.P.R. nr. 554 del 1999; eccesso di potere per omessa istruttoria e per motivazione carente; eccesso di potere per falsa rappresentazione dei requisiti di partecipazione.

La Quinta Sezione di questo Consiglio di Stato, dopo aver sospeso in via cautelare l’esecuzione della sentenza impugnata, ha rimesso all’Adunanza Plenaria la risoluzione della questione relativa all’applicabilità o meno al termine di proposizione dei motivi aggiunti di primo grado del dimezzamento previsto dall’art. 23 bis della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034: questione dalla cui soluzione quale dipende non solo la sostanziale ammissibilità dell’originaria impugnazione della Adanti S.p.a., ma anche – come evidenziato nell’ordinanza di rimessione – la risposta da dare all’ulteriore problema (anch’esso oggetto di specifica eccezione in primo grado) della necessità o meno di un’autonoma procura ad litem per la proposizione dei motivi aggiunti.

Trasmessi gli atti all’Adunanza Plenaria, all’udienza del 29 marzo 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Ai sensi dell’art. 73 del r.d. 17 agosto 1907, nr. 642, questa Adunanza ritiene di non limitare la propria decisione alla sola questione richiamata nell’ordinanza di rimessione, ma di dover decidere la controversia nella sua interezza.

Pertanto, giova premettere una sintetica ricostruzione della vicenda amministrativa e processuale per cui è causa.

2. Formano oggetto del presente giudizio gli atti relativi alla procedura di project financing indetta dal Comune di Sassari per l’affidamento della concessione avente a oggetto la realizzazione e la successiva gestione di un’area in ampliamento del Cimitero Comunale.

Espletata la prima fase della procedura, è stata individuato quale promotore il r.t.i. con capogruppo la società Costruzioni Sacramati S.p.a., il cui progetto preliminare ha costituito la base della successiva gara, che si è articolata ai sensi dell’art. 37 quater della legge 11 febbraio 1994, nr. 109 (applicabile ratione temporis), in una prima fase di selezione col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e in una seconda fase negoziata; a quest’ultima è stata ammesso il r.t.i. con mandataria la società Adanti S.p.a. (un altro concorrente essendo stato escluso dalla procedura prima dell’avvio di detta seconda fase), ma alla fine essa si è conclusa con l’aggiudicazione provvisoria disposta in favore dello stesso r.t.i. promotore.

La Adanti S.p.a. ha impugnato dinanzi al T.A.R. della Sardegna la predetta aggiudicazione provvisoria e quindi, con motivi aggiunti, la successiva aggiudicazione definitiva.

Il T.A.R. della Sardegna, dopo aver sospeso il giudizio in attesa della decisione della Corte di Giustizia della Comunità Europea in ordine alla questione della legittimazione processuale della singola impresa che abbia partecipato a una gara quale componente di un r.t.i., ha accolto il ricorso della Adanti S.p.a. ritenendo fondata e assorbente la censura di violazione dell’art. 75, comma 1, lettera a), del d.P.R. 21 dicembre 1999, nr. 554, essendo emersa la pendenza nei confronti della società Sogedico S.r.l. (originaria mandante del r.t.i. aggiudicatario, poi estromessa dallo stesso) di una procedura di concordato preventivo.

Il primo giudice ha altresì dichiarato inammissibile il ricorso incidentale congiuntamente proposto dalle imprese aggiudicatarie, con il quale esse assumevano che il r.t.i. Adanti avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura per violazione delle regole del Disciplinare di gara, che sanzionavano con l’esclusione i concorrenti che nella propria offerta tecnica non si limitassero a proporre varianti migliorative al progetto a base di gara, ma vi apportassero modifiche sostanziali.

3. Tutto ciò premesso, va osservato in via preliminare che appare corretto – alla stregua dei consolidati principi in tema di ordine di esame delle impugnazioni – il modus procedendi del giudice di primo grado, il quale ha ritenuto di esaminare prioritariamente il ricorso originario della Adanti S.p.a. rispetto a quello incidentale proposto dalle imprese odierne appellanti, tenuto conto che ciascuna delle due parti private tendeva a conseguire il risultato dell’esclusione dell’altra dalla procedura selettiva per cui è causa, nella quale esse erano gli unici due concorrenti.

Infatti, con il ricorso introduttivo la Adanti S.p.a. lamenta la mancata esclusione del r.t.i. con capogruppo Costruzioni Sacramati S.p.a. per difetto dei requisiti di ordine generale ex art. 75 d.P.R. nr. 554 del 1999, laddove nel ricorso incidentale si assume che il r.t.i. Adanti avrebbe meritato l’esclusione per irregolarità dell’offerta tecnica, da accertare quindi in un momento successivo, sia logicamente che cronologicamente, a quello della verifica dei suddetti requisiti generali.

In altri termini, l’eventuale fondatezza del ricorso principale avrebbe comportato l’esclusione del r.t.i. controinteressato prima ancora della fase dell’esame delle offerte tecniche, con la conseguente insussistenza di qualsivoglia interesse a censurare ipotetici vizi o irregolarità verificatisi in tale fase.

Tale precisazione, come appresso si dirà, è rilevante anche ai fini dell’ordine logico nel quale verranno esaminati i motivi articolati nell’appello principale (uno dei quali è inteso a censurare la declaratoria di inammissibilità proprio del ricorso incidentale proposto in primo grado dalle odierne appellanti).

4. Nella trattazione dei motivi d’appello, conviene principiare dal primo motivo dell’appello principale, col quale sono svolte doglianze in parte sovrapponibili a quelle articolate nel primo motivo dell’appello incidentale del Comune di Sassari, riproponendosi le eccezioni di inammissibilità e/o improcedibilità dell’originaria impugnazione proposta dalla Adanti S.p.a., respinte dal primo giudice.

Dette eccezioni si fondano su un duplice ordine di argomenti:

a) i motivi aggiunti di primo grado, con i quali è stata impugnata l’aggiudicazione definitiva, sarebbero tardivi per mancato rispetto del termine dimidiato di cui all’art. 23 bis, comma 2,della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, e conseguentemente sarebbe improcedibile il ricorso originario (col quale è stata censurata la sola aggiudicazione provvisoria);

b) i ridetti motivi aggiunti sarebbero altresì inammissibili siccome non assistiti da autonoma procura ad litem.

4.1. La prima delle questioni suindicate forma oggetto della rimessione della decisione all’Adunanza Plenaria, in considerazione dei contrasti giurisprudenziali emersi sul punto.

Nell’ordinanza di rimessione sono richiamati, con ampie citazioni dei precedenti giurisprudenziali, i tre orientamenti allo stato esistenti circa l’applicabilità ai motivi aggiunti della dimidiazione dei termini ex art. 23 bis:

– un primo indirizzo, muovendo dalla ratio acceleratoria del dimezzamento dei meriti e dal fatto che l’unica eccezione testuale allo stesso è riferita al solo termine di proposizione del ricorso introduttivo, conclude che anche il termine di
– una seconda opinione, al contrario, esclude che tale ultimo termine possa essere abbreviato attesa l’identica esigenza di non comprimere il diritto di difesa, che costituisce la ratio dell’eccezione contenuta nella norma;

– infine, un orientamento intermedio assume la necessità di distinguere, dopo la riforma dei motivi aggiunti operata con la legge 21 luglio 2000, nr. 205, tra i motivi aggiunti con i quali ci si limiti a sviluppare censure ulteriori avverso i medesimi att
Questa Adunanza condivide l’avviso del primo giudice, che ha ritenuto inoperante per il termine di proposizione dei motivi aggiunti la dimidiazione di cui all’art. 23 bis, comma 2,della legge nr. 1034 del 1971.

Al riguardo, occorre muovere dal rilievo che detta abbreviazione dei termini costituisce essa stessa eccezione all’ordinaria durata dei termini processuali (così come tutto il “rito speciale” ex art. 23 bis si pone come derogatorio rispetto alle regole ordinarie), di tal che quella che appare come una “eccezione” al dimezzamento, prevista per il termine di proposizione del ricorso introduttivo, costituisce in realtà una delimitazione che il legislatore ha inteso tracciare del campo di operatività della deroga medesima, e quindi una riaffermazione delle regole generali.

Orbene, come correttamente ritenuto da tutti gli orientamenti innanzi richiamati, la ratio alla base della scelta normativa di non estendere il dimezzamento al termine di notifica dell’atto introduttivo del giudizio riposa nell’esigenza di garantire il pieno esercizio del diritto costituzionalmente garantito di difesa, che sarebbe risultato eccessivamente compresso per effetto dell’abbreviazione anche del termine de quo.

Tale esigenza, pacificamente riconosciuta valida anche per il ricorso incidentale, invero risulta sussistere anche nell’ipotesi in cui il ricorrente debba articolare nuove censure in corso di causa attraverso lo strumento dei motivi aggiunti, non potendo attribuirsi rilevanza decisiva – come avviene, invece, in alcune pronunce favorevoli al dimezzamento – alla diversità di situazioni consistente nel fatto che in questa ipotesi, a differenza di quella in cui si debba proporre il ricorso introduttivo, il ricorrente ha certamente già conferito il mandato a un difensore, e pertanto i tempi necessari per l’esercizio del diritto di difesa dovrebbero essere considerati “al netto” del tempo necessario alla ricerca di un difensore ed all’instaurazione del rapporto professionale con lo stesso.

Infatti, nella fissazione dei termini per l’esercizio delle attività processuali il legislatore ha sempre ritenuto di prescindere del tutto dalla vicenda interna relativa al rapporto tra parte e difensore, preoccupandosi unicamente di prevedere tempi idonei a consentire all’interessato – indipendentemente dall’esistenza o meno di un mandato difensivo, ovvero dalle competenze tecnico-giuridiche che lo stesso interessato eventualmente possieda – la piena esplicazione delle facoltà riconducibili al diritto di difesa ex art. 24 Cost.

Inoltre, anche l’argomento testuale valorizzato dalla tesi favorevole alla dimidiazione appare superabile: infatti, se è vero che il comma 2 dell’art. 23 bis richiama esplicitamente il solo ricorso introduttivo, è altresì significativo che la disposizione, per escludere il dimezzamento, faccia riferimento ai termini al plurale (“quelli per la proposizione del ricorso”), piuttosto che al solo termine di notifica del ricorso introduttivo, quasi a voler evidenziare che l’inapplicabilità del regime derogatorio si estende a tutti i termini che siano a questo assimilabili.

Per converso, la terza delle opinioni sopra riportate, se indubbiamente coglie un’effettiva diversità ontologica all’interno della categoria apparentemente unitaria dei motivi aggiunti, per effetto della possibilità riconosciuta dalla legge nr. 205 del 2000 di impugnare con essi anche i nuovi atti sopravvenuti in pendenza del giudizio, finisce tuttavia per introdurre una frammentazione della disciplina processuale dei motivi aggiunti che, almeno allo stato, non sembra trovare fondamento a livello positivo.

Peraltro, nel caso di specie non v’è dubbio che trattasi di motivi aggiunti proposti ai sensi della nuova normativa, essendo stato con gli stessi impugnato un atto (l’aggiudicazione definitiva) sopravvenuto in epoca successiva alla proposizione del ricorso introduttivo.

4.2. La soluzione, nel senso innanzi chiarito, della questione relativa al termine di proposizione dei motivi aggiunti consente di ritenere superata l’ulteriore questione, evocata nell’ordinanza di rimessione, se per tale atto processuale sia necessario munirsi di apposita procura ad litem.

Infatti, nel caso di specie risulta per tabulas che i motivi aggiunti, in un primo momento notificati senza essere assistiti da autonoma procura, furono poi rinotificati con allegata la procura medesima: poiché tale modifica risulta tempestiva, tenuto conto come detto del termine ordinario di sessanta giorni, ne discende la piena ritualità dei motivi aggiunti de quibus.

5. In ordine logico, va poi esaminato il secondo motivo dell’appello dell’Amministrazione, con il quale viene reiterata l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione per difetto di legittimazione in capo alla Adanti S.p.a., che era mandataria di un costituendo r.t.i.

Sul punto, si è già accennato che il T.A.R. della Sardegna ha sospeso il giudizio in attesa della decisione della Corte di Giustizia della Comunità Europea, che era stata chiamata a esprimersi proprio su tale questione da questo Consiglio di Stato con l’ordinanza nr. 6677 del 2006; come noto, la Corte ha riscontrato il quesito nel senso che non contrasta col diritto comunitario una normativa nazionale che consenta a ciascun membro di un’associazione temporanea priva di personalità giuridica, la quale abbia in quanto tale partecipato a una gara d’appalto, di impugnare a titolo individuale gli atti della procedura stessa.

Assume l’Amministrazione che, malgrado tale pronuncia, allo stato nell’ordinamento italiano dovrebbe comunque escludersi tale legittimazione individuale in assenza di una normativa interna che espressamente la riconosca.

Tale assunto non può essere condiviso.

Ed invero, in questo caso non si è in presenza di un principio comunitario che necessiti di trasposizione da parte del legislatore interno: al contrario, la legittimazione individuale delle singole imprese associate in r.t.i. discende dai comuni principi della nostra legislazione in tema di legittimazione processuale e di personalità giuridica, tenuto conto che pacificamente il fenomeno del raggruppamento di imprese non dà luogo a un’entità giuridica autonoma che escluda la soggettività delle singole imprese che lo compongono.

6. A questo punto, in applicazione di quanto già sottolineato in ordine alla necessità di dare priorità alle questioni sollevate con l’originario ricorso principale, s’impone l’esame del terzo motivo di entrambi gli appelli, con cui si lamenta l’erroneità nel merito della sentenza impugnata, con riferimento alla ritenuta necessità di escludere dalla procedura selettiva il r.t.i. con capogruppo la Costruzioni Sacramati S.p.a.

Il Collegio, malgrado le diffuse e perspicue argomentazioni in contrario svolte dalle parti appellanti, ritiene di condividere le conclusioni del primo giudice.

6.1. Per un corretto esame delle problematiche coinvolte dalle censure in esame, occorre preliminarmente svolgere alcune considerazioni sulla natura e sulle caratteristiche della procedura selettiva per cui è causa, di project financing per l’affidamento di una concessione di costruzione e gestione, in base alla normativa – all’epoca vigente – di cui agli artt. 37 bis e segg. della legge nr. 109 del 1994.

Quanto alla qualificazione giuridica di detta procedura, il Collegio non condivide l’impostazione di fondo – evidente soprattutto nell’appello dell’Amministrazione comunale – che considera tale procedura integrante un modello unitario di procedimento selettivo, in quanto la disciplina positiva in materia (non modificata, sotto tale profilo, neanche dalle più recenti modifiche al decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163, introdotte dal decreto legislativo 11 settembre 2008, nr. 152) denuncia chiaramente l’intento del legislatore di disinteressarsi delle forme giuridiche, per privilegiare la sostanza economica dell’operazione di finanza di progetto, intesa alla realizzazione di interventi di una certa entità attraverso il concorso di risorse pubbliche e private; a tale risultato, per lo più perseguito (come nel caso di specie) mediante l’impiego dello strumento della concessione di costruzione e gestione, sul piano procedurale corrisponde la giustapposizione di una pluralità di modelli negoziali i quali, ancorché teleologicamente connessi in vista del raggiungimento del risultato economico suindicato, conservano la propria autonomia (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2005, nr.142; id. 20 ottobre 2004, nr. 6847).

All’interno di tale cornice, appaiono chiaramente distinte, anche alla stregua della consolidata giurisprudenza, la fase preliminare della individuazione del promotore e la successiva fase selettiva finalizzata all’affidamento della concessione: mentre quest’ultima nella disciplina innanzi richiamata della legge nr. 109 del 1994, sostanzialmente confluita nell’originario impianto del d.lgs. nr. 163 del 2006, costituisce una vera e propria gara soggetta ai principi comunitari e nazionali in materia di evidenza pubblica (sia pure con le peculiarità e le deroghe previste in materia di affidamento di concessioni, nonché specificamente per il project financing in quanto tale), al contrario la scelta del promotore, ancorché in qualche misura procedimentalizzata e quindi entro certi limiti sindacabile in sede giurisdizionale, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici predeterminati, ma alla valutazione dell’esistenza stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore (cfr. Cons. St., sez. V, 10 novembre 2005, nr. 6287).

Nel caso di specie, per vero, la controversia attiene alla seconda delle due fasi anzi dette, investendo la procedura selettiva tenutasi, all’esito dell’individuazione del r.t.i. con capogruppo la società Costruzioni Sacramati S.p.a. quale promotore, con la pubblicazione in data 28 settembre 2004 di un bando nel quale il progetto preliminare predisposto dal predetto r.t.i. costituiva la base sulla quale gli altri concorrenti erano chiamati a formulare le proprie offerte tecniche.

Alla stregua del citato art. 37 bis della legge nr. 109 del 1994, tale gara si è articolata in due fasi: una prima fase nella quale la stazione appaltante ha proceduto, col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al confronto tra l’offerta del promotore e quelle formulate dagli altri concorrenti; un’ulteriore fase negoziata, nella quale l’Amministrazione ha trattato con lo stesso promotore e con le imprese selezionate quali autrici dell’offerte migliori nella fase precedente (in realtà, il solo r.t.i. Adanti, attesa l’esclusione di altro concorrente originariamente selezionato).

Come già in passato ritenuto da questo Consesso, le ridette due fasi non possono essere però considerate come autonome e distinte, costituendo comunque momenti di una procedura selettiva unitaria, ancorché soggetta a regole peculiari (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 novembre 2007, nr. 6727); tanto si precisa per sgombrare il campo da possibili confusioni ingenerate dagli scritti difensivi delle parti del presente giudizio, laddove si parla di “indizione” della fase negoziata per riferirsi a un atto (la nota prot. 46777 del 25 luglio 2005) il quale, lungi dal costituire la lex specialis di un’autonoma procedura selettiva, costituiva piuttosto una mera comunicazione dell’avvio della seconda fase, quella negoziata, della procedura già in corso.

6.2. Tanto precisato, occorre ancora premettere che nella specie la causa di esclusione esistente in capo al r.t.i. Sacramati, lamentata dalla ricorrente e ritenuta effettivamente sussistente dal primo giudice, concerne non già i requisiti di capacità tecnica ed economica previsti dal bando di gara, bensì i requisiti soggettivi di ordine generale (o “di ordine pubblico”) richiesti dalla legge, e cioè nella specie dall’art. 75 del d.P.R. nr. 554 del 1999 (oggi sostituito, con contenuti sostalzialmente identici per quanto qui interessa, dall’art. 38 del d.lgs. nr. 163 del 2006).

Di conseguenza, appare scarsamente conferente il richiamo delle parti appellate al disposto di cui all’art. 99 del medesimo d.P.R. nr. 554 del 1999 laddove, con specifico riferimento al project financing, è fatta distinzione tra i requisiti necessari per l’assunzione della qualità di promotore (comma 1) e quelli per l’affidamento della concessione, che possono essere anche non posseduti dal promotore nel momento in cui partecipa alla verifica preliminare intesa al conseguimento di tale qualità (comma 3).

Infatti, in disparte il rilievo che appare discutibile – siccome potenzialmente lesiva della par condicio tra i concorrenti – un’interpretazione di tale disposizione che autorizzi il promotore a non possedere i requisiti della lex specialis al momento dell’inizio della fase selettiva, per procurarseli solo nell’imminenza dell’aggiudicazione, vi è che essa si riferisce chiaramente ai soli requisiti tecnici ed economici, e non anche a quelli di ordine generale: infatti, il citato comma 3 dell’art. 99 fa espresso richiamo ai requisiti di cui al precedente art. 98, e non anche alle condizioni soggettive richieste dall’art. 75.

Pertanto, per queste ultime vale il principio generale secondo cui esse devono essere possedute dai concorrenti al momento della domanda di partecipazione alla gara e permanere fino alla stipulazione del contratto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2006, nr. 1387; Cons. Stato, sez. IV, 20 settembre 2005, nr. 4817; id. 14 luglio 2004, nr. 5094).

Inoltre, con riguardo alla partecipazione in forma associata, è jus receptum che i requisiti in questione devono essere posseduti e documentati da ciascuna delle imprese partecipanti al raggruppamento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2008, nr. 490; id. 16 novembre 2005, nr. 6403; Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2005, nr. 435; Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2002, nr. 2294; id. 30 gennaio 2002, nr. 507; id. 18 ottobre 2001, nr. 5517; id. 15 giugno 2001, nr. 3188; C.g.a.r.s., 3 agosto 2007, nr. 712).

6.3. Tutto ciò premesso, un primo problema da affrontare è quello dell’individuazione, in relazione alla particolare procedura selettiva per cui è processo, del momento in cui le imprese partecipanti erano tenute a dimostrare il possesso dei suindicati requisiti ex art. 75, d.P.R. nr. 554 del 1999.

Al riguardo, le considerazioni che si sono svolte in ordine alla autonomia e distinzione del procedimento (non selettivo) di individuazione del promotore rispetto alla successiva procedura (selettiva) di affidamento inducono ragionevolmente a ritenere che l’accertamento dei requisiti soggettivi vada condotto con riferimento alla fase iniziale di quest’ultima, e quindi al momento della domanda di partecipazione alla stessa.

Tale conclusione è avallata anche dal già citato art. 99 del d.P.R. nr. 554 del 1999, laddove – come già rilevato – differenzia, sia pure ai fini del possesso dei soli requisiti tecnici ed economici, tra quanto l’impresa è tenuta a dimostrare ai fini dell’assunzione della veste di promotore e quanto invece deve documentare per l’ammissione alla successiva gara.

Nella fattispecie, la procedura selettiva è stata indetta col già richiamato bando del 28 settembre 2004; tuttavia il r.t.i. odierno appellante, avendo già conseguito la qualità di promotore, restò inerte nella prima fase della procedura, formulando un’offerta soltanto dopo l’avvio della fase negoziata (precisamente in data 12 ottobre 2005), allorché si trattò di porre a confronto il progetto dallo stesso predisposto con l’offerta del r.t.i. Adanti, selezionata come la migliore all’esito della fase precedente.

Occorre aggiungere, peraltro, che già anteriormente a tale momento l’Amministrazione aveva invitato il r.t.i. promotore a dimostrare il possesso dei requisiti, a suo tempo dichiarati, per l’affidamento della concessione, procedendo quindi a una verifica della loro sussistenza: ciò avvenne nel marzo del 2005, e in relazione agli esiti e alle modalità di tale verifica l’originaria ricorrente ha riproposto le doglianze già articolate in primo grado, rimaste assorbite nella sentenza impugnata.

Orbene, il Collegio è dell’opinione che quale che sia, fra i due momenti testé richiamati (quello dell’offerta per la procedura negoziata ovvero quello antecedente della verifica dei requisiti), il momento in cui i requisiti di ordine generale dovevano essere posseduti da tutte le imprese del raggruppamento, risulta per tabulas che nei confronti di entrambi i momenti sussisteva a carico della Sogedico S.r.l., all’epoca mandante del medesimo raggruppamento, la causa di esclusione di cui all’art. 75, comma 1, lettera a), del d.P.R. nr. 554 del 1999.

6.4. Ed invero, nella specie trattavasi, come già accennato, di procedura di concordato preventivo coinvolgente la suindicata società, con conseguente applicabilità della disposizione testé citata, la quale preclude la partecipazione alle gare d’appalto ai soggetti “che si trovano in stato di fallimento, di liquidazione coatta, di concordato preventivo, di amministrazione straordinaria, o nei cui riguardi sia in corso un procedimento per la dichiarazione di una di tali situazioni”.

In giurisprudenza, con riferimento al problema di quando possa dirsi “in corso” una procedura concorsuale, si è in passato ritenuto che non sia sufficiente una mera istanza creditoria (la quale potrebbe essere proposta strumentalmente o comunque infondatamente), occorrendo quanto meno un pronunciamento istruttorio del giudice che accerti oggettivamente lo stato di insolvenza dell’impresa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 1999, n. 516).

Tuttavia, il Collegio è dell’avviso che nell’ipotesi di concordato preventivo le evidenziate preoccupazioni possano dirsi superate dal fatto che è lo stesso imprenditore a chiedere l’ammissione alla procedura concorsuale, con una condotta che ben può ritenersi confessoria della consapevolezza del proprio stato di dissesto: pertanto, può condividersi la conclusione del primo giudice che, al fine di verificare la pendenza del procedimento di concordato preventivo, ha fatto riferimento alla data del 30 dicembre 2004, in cui la Sogedico S.r.l. aveva depositato presso il Tribunale di Cagliari l’istanza di ammissione alla procedura.

Ne discende, con ogni evidenza, che il r.t.i. Sacramati era consapevole della ridetta situazione, e avrebbe dovuto palesarla alla stazione appaltante, sia al momento della verifica dei requisiti compiuta nel marzo del 2005 sia al momento della successiva presentazione dell’offerta nella fase negoziata della procedura selettiva.

6.5. A fronte dei rilievi che precedono, non può attribuirsi valenza risolutiva al successivo recesso dal raggruppamento della Sogedico S.r.l., avvenuto nell’aprile del 2006, nel lasso di tempo intercorrente tra aggiudicazione provvisoria e aggiudicazione definitiva, né alla circostanza – su cui pure la Sezione Quinta ha fondato la sospensione cautelare dell’impugnata sentenza – che il medesimo r.t.i. fosse in grado, quanto a requisiti tecnici ed economici, di eseguire la prestazione anche senza il soggetto estromesso.

In primo luogo, appare inconferente il richiamo all’art. 94 del d.P.R. nr. 554 del 1999, il quale attiene alle modifiche soggettive del raggruppamento ed alla possibilità che questo porti avanti i lavori previo accertamento da parte della stazione appaltante sulla sua idoneità nella nuova (e, in ipotesi, più ristretta) composizione: tale norma, infatti, si riferisce palesemente a una valutazione in ordine alla persistenza in capo al r.t.i. aggiudicatario dei requisiti di capacità tecnica ed economica richiesti dal bando di gara, che presiedono, garantendola, all’esecuzione della prestazione, sicchè deve escludersene l’applicabilità ad un’area del tutto diversa nella struttura e nella finalità quale è quella sottesa al possesso di requisiti soggettivi prescritti dalla legge per la partecipazione alle gare.

Ma anche a voler ritenere, con le parti appellanti, che la disposizione de qua possa applicarsi anche a siffatti requisiti, e che possa trovare applicazione non solo per le vicende successive alla stipula del contratto, ma anche per quelle che abbiano a verificarsi in corso di gara e prima dell’aggiudicazione, essa non può trovare applicazione nella specie nel senso auspicato dalle stesse appellanti.

Pur volendo proseguire nello spirito sopra precisato all’esame della tesi da queste prospettata, secondo la quale l’art. 94 potrebbe consentire alla stazione appaltante di considerare irrilevante, grazie al tempestivo recesso dell’impresa interessata dal raggruppamento, l’impedimento ex art. 75 (in questo caso l’avvio di una procedura concorsuale, ma in ipotesi anche il sopravvenire di una condanna penale, di una misura interdittiva etc.) che dovesse sopravvenire dopo la formulazione della domanda e nel corso della procedura di gara, ad escludere la sanabilità ex post di una situazione di oggettiva preclusione all’ammissione alla procedura sussistente al momento dell’offerta, osta l’insuperabile rilievo della manifesta violazione della par condicio tra i concorrenti che comporterebbe l’adesione alla tesi prospettata.

7. Da tutto quanto fin qui esposto discende che correttamente il T.A.R. della Sardegna ha ritenuto fondato il ricorso proposto dalla Adanti S.p.a. e concluso che il r.t.i. odierno appellante avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura per la sussistenza al momento dell’offerta di una causa di esclusione riconducibile alla previsione dell’art. 75, comma 1, lettera a), del d.P.R. nr. 554 del 1999.

Il che, oltre a esonerare dall’esame delle censure rimaste assorbite nella sentenza impugnata, rende altresì inammissibile anche il secondo motivo di appello articolato dal r.t.i. appellante, con il quale si reiterano le doglianze articolate nell’originario ricorso incidentale, censurandone la dichiarazione di inammissibilità.

Infatti, come già più sopra chiarito, la preliminare esclusione dalla procedura selettiva del medesimo raggruppamento comporta l’insussistenza di ogni interesse a censurare le asserite illegittimità verificatesi nella fase successiva a quella della verifica dei requisiti per l’ammissione alla gara.

8. In considerazione del contrasto di giurisprudenza ad oggi esistente su talune delle questioni esaminate, e tenuto conto anche della peculiarità e della novità delle stesse, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Adunanza Plenaria, respinge gli appelli e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2010 con l’intervento dei Signori:

Paolo Salvatore, Presidente del Consiglio di Stato

Luigi Maruotti, Consigliere

Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere

Paolo Buonvino, Consigliere

Luciano Barra Caracciolo, Consigliere

Cesare Lamberti, Consigliere

Goffredo Zaccardi, Consigliere

Nicola Russo, Consigliere

Eugenio Mele, Consigliere

Vito Carella, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

Claudio Contessa, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/04/2010

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 15/4/2010 n.2155 proviene da Giustamm.

Pres. Politi Est. Bottiglieri
Snav. S.p.a. (Avv.ti. S. Ravenna; F. Sciaudone; F. Iacovone; A. Neri) c/ AGCM (Avv. Stato)

1. Pratiche commerciali scorrette – Messaggio pubblicitario – Prezzo – Oneri effettivi – Indicazione implicita – Ingannevolezza – Esclusione – Condizioni – Consumatore – Costo reale – Conoscibilità.

2. Pratiche commerciali scorrette – Servizio pubblicizzato – Scelta – Opt-out – Ammissibilità – Ragioni.

3. Pratiche commerciali scorrette – Sanzioni AGCM – Sindacato del G.A. – Limiti – Rideterminazione – Ammissibilità.

1. Un messaggio promozionale che indichi un prezzo finale del servizio non corrispondente a quello effettivo omettendo di indicare espressamente tutti gli oneri a carico del consumatore, non è ingannevole qualora i destinatari del messaggio siano in grado di valutare consapevolmente il costo effettivo del servizio tramite una complessiva ricostruzione di tutte le indicazioni contenute nella promozione e l’esborso finale richiesto scaturisca con sufficiente immediatezza e con ragionevole percepibilità da un’addizione delle componenti del messaggio.

2. La particolare tecnica di esercizio dell’opzione di scelta relativa ad un servizio pubblicizzato tramite il meccanismo opt-out, che implica l’espressa indicazione della rinuncia al servizio, non integra di per sé una pratica commerciale scorretta poiché consente comunque una scelta da parte del consumatore ed inoltre non rivela una intrinseca attitudine decettiva.

3. In materia di pratiche commperciali scorrette, la giurisdizione del giudice amministrativo sul profilo sanzionatorio si estende al merito della misura inflitta, ai sensi dell’art. 23 della legge 689/1981, applicabile in virtù del richiamo contenuto nell’art. 31 della legge 10 ottobre 1990 n. 287; sicché l’adito organo di giustizia, oltre ad annullare in tutto o in parte l’atto, ben può modificare lo stesso limitatamente all’entità della sanzione dovuta.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 945 del 2009, proposto da:

Snav s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Salvatore Ravenna, Francesco Sciaudone, Flavio Iacovone e Andrea Neri, con domicilio eletto presso lo studio Grimaldi e Associati in Roma, via Pinciana, n. 25;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

nei confronti di

Moby s.p.a., non costituita in giudizio;

Codacons, rappresentato e difeso dagli avv.ti Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso il proprio Ufficio legale in Roma, v.le Mazzini, n. 73;

per l’annullamento

del provvedimento dell’intimata Autorità n. 19169 del 20 novembre 2008 che ha qualificato come pratiche commerciali scorrette alcune condotte poste in essere dalla ricorrente ed ha irrogato nei suoi confronti due sanzioni pecuniarie per un importo complessivamente pari a € 224.000,00.

Visto il ricorso;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’intimata Autorita’;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Codacons;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 10 febbraio 2010, il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 2 febbraio 2009, depositato il successivo 5 febbraio, la Snav s.p.a. ha domandato l’annullamento del provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato n. 19169 del 20 novembre 2008, che ha qualificato come pratiche commerciali scorrette alcune condotte poste in essere dalla ricorrente ed ha irrogato nei suoi confronti due sanzioni pecuniarie per un importo complessivamente pari a € 224.000,00 (160.000 + 64.000).

Il provvedimento si è inserito in un filone procedimentale che ha coinvolto numerose compagnie di navigazione operanti nel mercato italiano in merito alle modalità utilizzate per pubblicizzare le tariffe promozionali.

In particolare, ricevute due segnalazioni (da Moby s.p.a., a sua volta interessata da un procedimento, e da Codacons), l’Autorità garante della concorrenza e del mercato avviava una serie di procedimenti nei confronti di alcune compagnie di navigazione, tra cui Snav.

Il procedimento avviato nei confronti di quest’ultima in data 27 giugno 2008 concerneva:

– un messaggio pubblicitario rilevato sul sito internet della società il 5 giugno 2008, diretto a promuovere la tariffa “a partire da 1 euro” per il trasporto sulle tratte servite da Snav. Un clic sul messaggio consentiva di accedere ad altr
– un messaggio pubblicitario diffuso attraverso il Corriere della Sera del 19 maggio 2008, caratterizzato dal claim “SNAV: Low cost a cinque stelle” e recante l’avvertenza “offerte soggette a limitazioni. Tasse e diritti esclusi” diretto a promuove
– un messaggio pubblicitario diffuso attraverso il Guerin Sportivo del 31 maggio 2008, caratterizzato dal claim “I campionati europei viaggiano con SNAV” diretto a promuovere tariffe per il trasporto di “auto e moto a partire da 1 euro” e per il tr
– uno spot televisivo rilevato su Rai Uno, con apparizione contemporanea della scritta “Tariffe a partire da 10 euro” e dell’avvertenza “promozione soggetta a limitazioni” nonchè con voce fuori campo che afferma “Questa estate per Sicilia, Sardegna
– uno spot radiofonico diretto a promuovere l’offerta tariffaria per il trasporto passeggeri, che si conclude con l’avvertenza “promozione soggetta a limitazioni”, strutturato come un quiz. Alla domanda “prima domanda: estate, se prenoti ade
L’Autorità ipotizzava, al riguardo, la violazione degli artt. 20, 21, 22 e 23, lett. e) del codice del consumo in materia di pratiche commerciali scorrette, in quanto ai consumatori sarebbero fornite indicazioni non corrispondenti al vero, inesatte o incomplete, o non sarebbero fornite informazioni rilevanti con evidenza grafica adeguata, in modo da indurli in errore e ad assumere decisioni di natura commerciale che non avrebbero altrimenti preso. L’Autorità ipotizzava altresì la possibile inadeguatezza dell’offerta sotto il profilo della disponibilità dei posti alle tariffe promozionali pubblicizzate.

Nel corso del procedimento, l’Autorità avanzava richiesta di elementi informativi, che Snav evadeva provvedendo anche a esporre deduzioni difensive.

L’Autorità adottava in data 10 luglio 2008 il provvedimento cautelare di sospensione del messaggio diffuso via internet, ritenendolo sostanzialmente immutato, nonostante la società lo avesse nelle more modificato.

La società provvedeva successivamente ad una nuova modifica dello stesso.

Con comunicazione del 13 agosto 2008, l’Autorità ampliava l’ambito oggettivo del procedimento al comportamento consistente nel prevedere già spuntata, nel sistema di prenotazione on line, la voce di costo opzionale relativa all’assicurazione. L’autorità riteneva tale comportamento suscettibile di violare l’art. 21, lett. b) e d) del codice del consumo. Nell’occasione, venivano avanzate altre richieste istruttorie, che la società provvedeva ad evadere, deducendo ulteriori elementi difensivi.

In data 12 settembre 2008, ribadite le deduzioni difensive, la società comunicava di aver comunque modificato, in un’ottica di buona fede e collaborazione, il sistema di acquisto on line dei biglietti per il trasporto marittimo, posizionando il segno di spunta sulla casella di non accettazione della polizza assicurativa, anziché su quello di accettazione.

Nel prosieguo, la società presentava memoria finale sostenendo l’insussistenza delle condizioni integrative della pratica commerciale scorretta.

L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, con parere ex art. 27, comma 6 del codice del consumo, reso in data 17 ottobre 2008, riteneva scorretta la pratica commerciale descritta, ai sensi degli artt. 20, 21, 22 e 23 dello stesso codice.

Infine, l’Autorità procedente, con l’impugnato provvedimento, irrogava a Snav due sanzioni amministrative pari a € 160.000,00 e 64.000,00 riferite, rispettivamente, alle seguenti due condotte, ritenute distinte, autonome e violative:

– la prima (diffusione di messaggi pubblicitari diretti a promuovere le tariffe promozionali) degli artt. 20, 21, 22 e 23, comma 1, lett. e) del codice del consumo;

– la seconda (modalità di adesione alla polizza assicurativa accessoria alla prestazione del servizio di trasporto) degli artt. 20, 21 e 22 dello stesso codice.

Con il ricorso all’odierno esame la ricorrente ha formulato avverso detto provvedimento articolati motivi di ricorso:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22 e 23 del codice del consumo – difetto di motivazione. La censura si articola in vari profili, con cui si sostiene la non ingannevolezza delle condotte di cui trattasi in relazione alla chiara indicazione dell’importo delle tariffe promozionali, dell’esistenza di limitazioni relative alla disponibilità dell’offerta, e delle modalità di adesione alla prestazione accessoria assicurativa;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22 e 23 del codice del consumo e dell’art. 8 della l. 689 del 1981 – eccesso di potere per travisamento dei fatti. La doglianza denunzia la illegittimità della distinzione della fattispecie, assumendola unica, in due diverse pratiche commerciali, autonomamente sanzionate;

3) violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22, 23 e 27 del codice del consumo e dell’art. 11 della l. 689/81 – difetto di adeguata motivazione – eccesso di potere per travisamento dei fatti e violazione del vincolo di proporzionalità. Con la censura si sostiene che entrambe le sanzioni pecuniarie sono sproporzionate.

Alla domanda demolitoria la società ha fatto seguire, in subordine, la domanda di rideterminazione delle sanzioni ex art. 23, comma 11, della l. 689/81.

Si è costituita in resistenza l’intimata Autorità, sostenendo l’infondatezza nel merito del gravame.

Si è costituito in resistenza anche il Codacons.

La parte ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive.

Il ricorso è stato indi trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 10 febbraio 2010.

DIRITTO

1. Con il provvedimento all’odierno scrutinio l’Autorità resistente ha ritenuto violativi degli artt. 20, 21, 22 e 23, comma 1, lett. e) del codice del consumo i seguenti messaggi pubblicitari della Snav:

– un messaggio rilevato sul sito internet della società il 5 giugno 2008, diretto a promuovere la tariffa “a partire da 1 euro” per il trasporto sulle tratte servite da Snav. Un clic sul messaggio consentiva di accedere ad altra pagina che indicava, per l
– un messaggio pubblicitario diffuso attraverso il Corriere della Sera del 19 maggio 2008, caratterizzato dal claim “SNAV: Low cost a cinque stelle” e recante l’avvertenza “offerte soggette a limitazioni. Tasse e diritti esclusi” diretto a p
– un messaggio pubblicitario diffuso attraverso il Guerin Sportivo del 31 maggio 2008, caratterizzato dal claim “I campionati europei viaggiano con SNAV” diretto a promuovere tariffe per il trasporto di “auto e moto a partire da 1 euro” e per il tr
– uno spot televisivo rilevato su Rai Uno, con apparizione contemporanea della scritta “Tariffe a partire da 10 euro” e dell’avvertenza “promozione soggetta a limitazioni” nonchè con voce fuori campo che afferma “Questa estate per Sicilia, Sardegna
– uno spot radiofonico diretto a promuovere l’offerta tariffaria per il trasporto passeggeri, che si conclude con l’avvertenza “promozione soggetta a limitazioni”, strutturato come un quiz. Alla domanda “prima domanda: estate, se prenoti ade
2. L’Autorità ha, inoltre, ritenuto violativa degli artt. 20, 21 e 22 del codice del consumo il comportamento consistente nel prevedere già spuntata, nel sistema di prenotazione on line della medesima società, la voce di costo opzionale relativa all’assicurazione.

3. Per tali fattispecie, ha irrogato a Snav due sanzioni amministrative, pari, rispettivamente, a € 160.000,00 e 64.000,00.

4. Quanto alla prima fattispecie, l’azione dell’Autorità prendeva le mosse dalla considerazione che i messaggi pubblicitari contestati non sembravano idonei a veicolare correttamente il costo, l’effettiva fruibilità e disponibilità dell’offerta tariffaria proposta dai claims (auto a partire da 1 euro; auto a partire da 5, 10 e 20 euro; passeggeri a partire da 10 euro), riportati con enfasi e caratteri grafici di dimensioni nettamente prevalenti rispetto a tutte le altre informazioni, anche relative alla disponibilità delle tariffe contenute nei messaggi pubblicitari, ovvero del tutto omesse, le quali, se esattamente conosciute, avrebbero potuto smentire il contenuto principale delle comunicazioni commerciali. Ciò anche in riferimento alla limitata disponibilità dei corrispondenti posti, accertata d’ufficio prima dell’apertura del procedimento, e, comunque, della non agevole verificazione da parte del consumatore, nel sistema di prenotazione elettronica del sito dell’operatore, della disponibilità delle tariffe reclamizzate.

Quanto alla seconda, l’Autorità rilevava che la proposta di adesione alla polizza assicurativa annullamento viaggi (opzionale, del costo di 4 euro a persona per tratta) non si realizzava tramite una dichiarazione espressa, bensì mediante un meccanismo di silenzio assenso da parte del consumatore, che doveva, nel caso, rinunciare alla clausola spostando l’apposito segno grafico dalla casella di accettazione a quella del rifiuto.

Nel corso dell’istruttoria l’Autorità acquisiva dalla società informazioni sull’ampiezza e la durata della campagna promozionale, sull’insieme delle voci di costo che compongono le tariffe e sulla disponibilità dei posti auto e passeggeri alle tariffe promozionali reclamizzate, nonchè le argomentazioni difensive. Poiché la pratica commerciale sospetta di scorrettezza era diffusa anche a mezzo del sistema televisivo, radiofonico e internet, veniva, inoltre, acquisito il parere (conforme) dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

L’Autorità, indi, è pervenuta alle seguenti conclusioni:

A) le due condotte commerciali descritte costituiscono due distinte pratiche commerciali, separatamente valutabili, in quanto l’una volta unitariamente a promuovere l’offerta estiva dei servizi di trasporto marittimo auto, moto e passeggeri, l’altra diretta ad offrire, con modalità distinte e specifiche, un prodotto diverso, seppur accessorio, rispetto all’acquisto del titolo di viaggio, come tale incidente su scelte diverse del consumatore. Nulla muta tenendo conto della contestualità degli acquisti nel sistema di prenotazione on line, che è solo il mezzo con la quale la società offre i propri prodotti, e, quindi, un elemento generico e labile, che non funge da momento di collegamento e di riconduzione ad unitarietà delle condotte, o del rapporto di accessorietà che lega la polizza all’acquisto del titolo di viaggio, atteso che la polizza è un contratto ulteriore ed autonomo rispetto al secondo;

B) la prima condotta:

a) prospetta claims (“auto e moto a partire da un euro”, “posti anche a 5, 10 e 20 euro” e “passeggeri a partire da 10 euro”) particolarmente accattivanti e assertivi, ma al netto di ulteriori oneri costituiti da tasse e supplementi, di importi superiori tali da non rendere mai il costo delle tariffe pari quello dei messaggi reclamizzati, ma, anzi, estremamente superiore. All’enfasi dell’impostazione redazionale conferita ai detti importi corrisponde la completa omissione dell’esistenza di oneri ulteriori, ed un enfasi notevolmente minore e generica dell’esistenza di limitazioni all’offerta. Essa, quindi, si rivela inadeguata a soddisfare l’onere di chiarezza e completezza informativa, che è particolarmente stringente quando la scelta redazionale è incentrata su una parte di componente del costo di una tariffa. Il rinvio a fonti informative ulteriori non opera in senso contrario, atteso che esse smentiscono il contenuto dei claims. E’ un aggravante la scelta di considerare l’addizionale carburante (fuel surcharge), ovvero un costo tipico del servizio, come elemento distinto dalla tariffa;

b) nei messaggi oggetto di valutazione le indicazioni sull’esistenza di limiti erano o non riportate nel messaggio, ovvero, laddove presenti, riprodotte con caratteri non adeguati rispetto al claim principale, non soddisfacente lo standard di chiarezza e percepibilità delle stesse, laddove esso, al fine di una decisione consapevole del consumatore, avrebbe dovuto essere tanto più elevato, considerato che la campagna pubblicitaria si è svolta tramite l’utilizzo di molteplici mezzi di diffusione e a ridosso delle vacanze estive;

C) la seconda condotta:

a) concerne un servizio accessorio complementare e distinto, che costringe il consumatore non intenzionato ad acquistarlo ad un attività di opt out, ovvero di spostamento dell’apposito segno grafico dalla casella dell’accettazione in cui è preposizionato a quella predisposta per la rinuncia. L’adesione non si realizza, quindi, mediante una scelta positiva, bensì mediante un meccanismo automatico e predefinito di selezione, che induce il consumatore all’acquisto. Alla esposizione all’inconsapevolezza della scelta del consumatore si aggiunge l’apprezzabile incidenza della voce (4 euro a persona per tratta) sulla tariffa finale del prodotto principale, soprattutto quando il consumatore sia price sensitive e la tariffa prescelta sia promozionale. Le giustificazioni difensive che detta modalità sia applicata da tutti gli operatori del settore in questione e che la tecnica ricorre spesso nei moduli di adesione contrattuale telematica non rimuovono la scorrettezza della pratica, atteso che il processo di prenotazione è già di per sè complesso ed articolato e la particolare tipologia del servizio è idoneo ad indurre il consumatore a procedere all’acquisto senza averne pienamente compreso la natura accessoria e senza aver effettuato una scelta consapevole;

D) considerazioni in ordine alla quantificazione delle sanzioni, secondo i criteri di cui all’art. 11 della l. 689/81, richiamati dall’art. 27, comma 13, del codice del consumo:

a) per pacifica giurisprudenza, l’art. 8 della l. 24 novembre 1981, n. 689, che enuncia principi generali in materia di sanzioni amministrative ed è applicabile anche ai procedimenti dell’Autorità, consente il cumulo giuridico delle sanzioni per illeciti amministrativi solo nel caso di “concorso formale” (unica condotta con cui si viola più volte la stessa disposizione ovvero una pluralità di disposizioni) e non anche nel caso di “concorso materiale” (più condotte in cui si viola più volte la stessa disposizione o più diposizioni); il relativo comma 2 consente di tener conto della “continuazione” (identità del disegno criminoso) solo per le violazioni amministrative in materia di previdenza ed assistenza;

b) poiché nel procedimento sono state accertate due distinte pratiche commerciali, ciascuna dotata di autonomia strutturale, poste in essere con condotte prive del requisito dell’unitarietà, non è applicabile né l’istituto del concorso formale né l’istituto della continuazione, bensì quello del cumulo giuridico (o materiale) delle sanzioni;

c) entrambe le violazioni sono state ritenute gravi, tenendo conto dell’importanza economica del professionista e della relativa dimensione. La prima condotta particolarmente grave, in ragione della sua duplice natura ingannevole (modalità per comprendere il prezzo finale della tariffa promozionale reclamizzata; assenza di adeguate e chiare informazioni sulle limitazioni alla disponibilità) e dell’ampiezza e della pluralità di mezzi di diffusone utilizzati per la campagna. La seconda condotta grave, in quanto induce il consumatore all’acquisto di un servizio accessorio ragionevolmente non preventivato e dal quale deriva una spesa aggiuntiva; la sua realizzazione sul sito relativo al sistema di prenotazione ed acquisto è suscettibile di interessare un gran numero di consumatori. La durata della prima violazione è di circa tre mesi, quella della seconda è lunga (fino al settembre 2008);

d) per l’effetto, le due sanzioni sono state comminate in misura pari, rispettivamente, a € 200.000 e 110.000. Peraltro, considerato il comportamento collaborativo della società nell’interrompere spontaneamente la preselezione del servizio di assicurazione, la seconda è stata ridotta a € 80.000, e, in considerazione della situazione economica del professionista (bilancio in perdita), entrambe sono state ridotte del 20%, così pervenendosi all’importo complessivamente pari a € 224.000,00 (160.000 + 64.000).

5. Con il primo motivo di censura la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22 e 23 del codice del consumo, nonchè il difetto di motivazione.

La ricorrente mette in luce, quanto alle modalità di presentazione dell’importo delle tariffe promozionali, che la possibilità di qualificare come scorretta una pratica commerciale, alla luce dell’art. 20, comma 2, del codice del consumo, è subordinata a due condizioni: contrarietà della pratica alla diligenza professionale e idoneità a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio (capacità decettiva). La figura di consumatore medio rinveniente dalle direttive comunitarie 84/450/CEE, 97/55/CE e 2005729/CE, recepite a livello nazionale con gli artt. 18-27 del codice del consumo, come interpretata dalla Corte di giustizia, e l’esame dell’ingannevolezza della pratica deve essere svolta alla luce delle circostanze concrete in cui i prodotti sono venduti. Se l’Autorità avesse applicato tali principi al caso di specie, invece di considerare una nozione di consumatore medio aprioristica ed astratta, si sarebbe avveduta che l’acquirente on line, che viene qui in particolare evidenza, è soggetto normalmente informato e ragionevolmente attento, avveduto ed abituato alle modalità di promozione delle offerte tariffarie comunemente applicate su internet. Inoltre, l’Autorità non ha adeguatamente considerato gli elementi probatori offerti in sede procedimentale, che attestano che le vendite di Snav non hanno subito variazioni nel periodo rilevante rispetto al corrispondente periodo precedente.

Quanto all’ingannevolezza della pratica, l’art. 21 del codice richiede l’omissione o l’occultamento delle informazioni rilevanti a pervenire ad una decisione commerciale consapevole, tali da indurre il consumatore ad assumere una decisione che non avrebbe altrimenti preso, laddove, nel caso di specie, è la stessa Autorità a chiarire che, pur non essendosi indicato direttamente l’importo finale del servizio, è stata indicata la sommatoria delle relative componenti (pratica che la giurisprudenza, anche della Sezione, ritiene legittima). Non è vero, inoltre, che tutti i messaggi sono inadeguati sotto il profilo della chiarezza e della completezza informativa, atteso che uno di essi recava l’avvertenza “offerta soggetta a limitazione. Tasse e diritti esclusi” e tutti invitavano il potenziale acquirente ad integrare il corredo informativo dell’offerta promozionale attraverso altre fonti (agenzie di viaggio; uffici informativi; sito internet). Né è corretto sostenere, come fa l’Autorità, che le informazioni ulteriori non sanano l’ingannevolezza, in quanto smentiscono gli assunti del messaggio: innanzitutto l’argomentazione è basata su un presupposto (che neanche alla luce delle stesse il consumatore sia in grado di effettuare una scelta consapevole) che non è imputabile alla società; inoltre, esse pongono il consumatore nelle condizioni di valutare perfettamente la convenienza del prezzo finale richiesto e di decidere consapevolmente l’acquisto, elidendo, così, una delle condizioni poste a base dell’ingannevolezza della pratica. E ciò soprattutto con riferimento al messaggio diffuso via internet, per il quale la stessa Autorità riconosce che “nelle pagine successive ed utilizzando la procedura di prenotazione on line (era) possibile conoscere esattamente l’esborso richiesto al cliente”. Il fuel surcharge, considerato un’aggravante, risulta giustificabile sol che si consideri che la determinazione del relativo importo non è una scelta della società, bensì da determinazioni eteronome a carattere autorizzativo. In tutti i messaggi promozionali le tariffe sono poi precedute dall’inciso “a partire da”. Il consumatore non può essere ritenuto inconsapevole dell’esistenza di tasse, diritti e supplementi vari che si aggiungono all’importo base della tariffa. L’Autorità non ha correttamente valutato (e non ha motivato) sull’irrilevanza della mancata registrazione di sensibili incrementi di vendite in corrispondenza della campagna promozionale.

Quanto alle modalità di presentazione dell’esistenza di limitazioni relative alla disponibilità dell’offerta, tutti i messaggi ne recavano l’avvertenza diretta. Solo l’operazione di rielaborazione dei dati forniti da Snav da parte dell’Autorità, con metodi di calcolo censurabili, ha consentito ad essa di pervenire ad una percentuale di posti venduti alle tariffe reclamizzate inferiore a quella indicata nei messaggi pubblicitari come percentuale minima (10% del riempimento nave).

Quanto, infine, alle modalità di adesione alla polizza assicurativa accessoria, un sommario esame del sistema di prenotazione fa emergere che, sin dal momento in cui si richiede al cliente di indicare gli elementi essenziali ed obbligatori del contratto, il predetto sistema rende nota la possibilità di scegliere la prestazione di assicurazione con un operatore terzo. Essa non risulta quindi né surrettizia né apposta per la prima volta nella fase conclusiva del processo di acquisto. Al contrario, il cliente perviene a detta ultima fase ben consapevole dell’esistenza della voce di costo opzionale, avendo prestato attenzione alla medesima voce in occasione della necessaria determinazione degli altri elementi del contratto, ciò che esclude l’asserita inconsapevolezza dell’adesione, a prescindere dalla posizione iniziale della spuntatura. L’adesione alla polizza è, in realtà, condizionata dalla categoria del consumatore (turista o pendolare, la prima sicuramente più propensa). Il consumatore price sensitive, proprio perché maggiormente interessato a contenere il più possibile l’importo della spesa, è certamente abituato a verificare la non inclusione di servizi accessori non desiderati nella prestazione proposta dal professionista. E’ censurabile che gli argomenti difensivi sopramenzionati, compiutamente esposti nel corso del procedimento, non sono stati ritenuti meritevoli né di accoglimento né di considerazione.

5.1. Con il secondo motivo di ricorso (violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22 e 23 del codice del consumo e dell’art. 8 della l. 689 del 1981 – eccesso di potere per travisamento dei fatti) è stata denunziata la illegittimità della distinzione della fattispecie in due diverse pratiche commerciali, autonomamente sanzionate.

Con il terzo motivo (violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22, 23 e 27 del codice del consumo e dell’art. 11 della l. 689/81 – difetto di adeguata motivazione – eccesso di potere per travisamento dei fatti e violazione del vincolo di proporzionalità) la società ha infine sostenuto che entrambe le sanzioni pecuniarie sono sproporzionate.

Alla domanda demolitoria la società ha fatto seguire, in subordine, la domanda di rideterminazione delle sanzioni ex art. 23, comma 11, della l. 689/81.

6. Nell’esame degli articolati motivi di censura appena esposti nei termini salienti, il Collegio intende attenersi al precedente della Sezione formatosi su fattispecie similare (16 giugno 2009, n. 5695).

In applicazione di tale orientamento, il ricorso è fondato nei termini che si va ad esporre.

7. Innanzitutto deve essere individuato il quadro normativo di riferimento.

L’art. 18 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (codice del consumo, come modificato dal d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146) precisa che, per le finalità considerate dal Titolo III (Pratiche commerciali, pubblicità ed altre informazioni commerciali), si intende per:

– professionista: qualsiasi persona fisica o giuridica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale e chiunque agisce in nome o per conto di un prof
– prodotto: qualsiasi bene o servizio, compresi i beni immobili, i diritti e le obbligazioni;

– pratiche commerciali tra professionisti e consumatori: qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresa la pubblicità e la commercializzazione del prodotto, posta in essere da un professionista, in relazione
– falsare in misura rilevante il comportamento economico dei consumatori: l’impiego di una pratica commerciale idonea ad alterare sensibilmente la capacità del consumatore di prendere una decisione consapevole, inducendolo pertanto ad assumere una decisio
Il successivo art. 19 puntualizza che le disposizioni contenute nel Titolo anzidetto trovano applicazione alle pratiche commerciali scorrette tra professionisti e consumatori poste in essere prima, durante e dopo un’operazione commerciale relativa a un prodotto.

Il comma 2 dell’art. 20 stabilisce che una pratica commerciale è scorretta se è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge o al quale e’ diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori; il successivo comma 4 individua come scorrette le pratiche commerciali:

– ingannevoli di cui agli articoli 21, 22 e 23

– aggressive di cui agli articoli 24, 25 e 26.

Quanto all’art. 21, il carattere di ingannevolezza della pratica commerciale rileva allorché essa rechi informazioni non rispondenti al vero o, seppure di fatto corretta, in qualsiasi modo, anche nella sua presentazione complessiva, induce o è idonea ad indurre in errore il consumatore medio riguardo ad uno o più dei seguenti elementi e, in ogni caso, lo induce o è idonea a indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso:

a) l’esistenza o la natura del prodotto;

b) le caratteristiche principali del prodotto …

c) la portata degli impegni del professionista … ;

d) il prezzo o il modo in cui questo e’ calcolato o l’esistenza di uno specifico vantaggio quanto al prezzo.

Soggiunge il successivo comma 2 (lett. a) che è altresì considerata ingannevole una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, induce o è idonea ad indurre il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso e comporti una qualsivoglia attività di commercializzazione del prodotto che ingenera confusione con i prodotti, i marchi, la denominazione sociale e altri segni distintivi di un concorrente, ivi compresa la pubblicità comparativa illecita.

Se, ai sensi dell’art. 22 è considerata ingannevole una pratica commerciale che nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, nonché dei limiti del mezzo di comunicazione impiegato, omette informazioni rilevanti di cui il consumatore medio ha bisogno in tale contesto per prendere una decisione consapevole di natura commerciale e induce o è idonea ad indurre in tal modo il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso, per il successivo art. 23 sono considerate in ogni caso ingannevoli le seguenti pratiche commerciali:

– “invitare all’acquisto di prodotti ad un determinato prezzo senza rivelare l’esistenza di ragionevoli motivi che il professionista può avere per ritenere che non sarà in grado di fornire o di far fornire da un altro professionista quei prodotti o prodot
– “descrivere un prodotto come gratuito o senza alcun onere, se il consumatore deve pagare un supplemento di prezzo rispetto al normale costo necessario per rispondere alla pratica commerciale e ritirare o farsi recapitare il prodotto” (lett. v).

8. Ciò posto, viene in considerazione l’individuazione quale pratica commerciale scorretta delle offerte promosse da Snav attraverso una molteplicità di strumenti di diffusione, reclamizzanti offerte tariffarie proposte dai claims (auto a partire da 1 euro; auto a partire da 5, 10 e 20 euro; passeggeri a partire da 10 euro), per le quali AGCM ha rilevato la presenza di tratti di ingannevolezza, sia perché le tariffe finali non avrebbero trovato corrispondenza negli oneri effettivamente richiesti al consumatore per la relativa fruizione, a causa dell’omissione della presenza di costi aggiuntivi (tasse e supplementi) di apprezzabile entità, sia per la limitata prospettazione dell’esistenza di limitazioni all’offerta.

Tali caratteristiche dei messaggi, secondo l’Autorità, rivelano valenza decettiva, suscettibile, cioè, di orientare in maniera non corretta la scelta economica del consumatore, precludendo l’assunzione di una scelta economica liberamente consapevole e, soprattutto, doverosamente informata su tutte le caratteristiche del servizio offerto (segnatamente, in ordine all’esatta configurazione dei costi che l’utente avrebbe dovuto sostenere all’atto dell’adesione all’offerta di che trattasi).

L’Autorità, in particolare, ha escluso che, in presenza dell’utilizzo dei detti claims particolarmente accattivanti ed assertivi, sia legittima l’imposizione di costi (a qualunque titolo configurabili) aventi valenza aggiuntiva, e, rispetto alle limitazioni, che sia legittimo che esse, ancorchè rinvenibili nei messaggi, siano poste con enfasi notevolmente minore ed estremamente generica.

9. Al riguardo, il Collegio deve innanzitutto rilevare:

– che uno dei messaggi di cui trattasi (quello pubblicato sul Corriere della Sera) conteneva l’avvertenza “offerte soggette a limitazioni. Tasse e diritti esclusi”;

– che la home page della società tratta dal sito internet l’8 luglio 2008, acquisita dall’Autorità nel corso del procedimento, mediante un clic sulla scritta “tutte le offerte” permetteva l’accesso ad altra pagina contenente l’avverte
– che lo spot televisivo rilevato su Rai Uno, prevedeva l’apparizione contemporanea della scritta “Tariffe a partire da 10 euro” e dell’avvertenza “promozione soggetta a limitazioni”,

– che lo spot radiofonico si concludeva con l’avvertenza “promozione soggetta a limitazioni”;

10. Tanto chiarito, ritiene il Collegio che la tesi a fondamento della decisione dell’Autorità (la reclamizzazione di un prezzo deve essere necessariamente inclusiva di ogni onere economico gravante sul consumatore, sempre che di ammontare quantificabile ex ante) merita talune precisazioni.

La Sezione non dubita che la necessità di garantire che i potenziali destinatari del messaggio pubblicitario siano posti in grado di valutare consapevolmente la convenienza relativa dell’offerta di ciascun vettore impone che la prospettazione delle condizioni tariffarie debba essere chiaramente ed immediatamente intelligibile dal consumatore.

Proprio sulla base di tali premesse, è stato osservato che, se in linea di massima è l’omissione di alcuno degli elementi da cui dipende il prezzo del servizio pubblicizzato che può indurre in errore il consumatore e rendere ingannevole il messaggio con riguardo a tale profilo, anche le sole modalità di presentazione del prezzo sono suscettibili di rivelare tale attitudine, e quindi porsi in contrasto con l’ampia previsione della norma richiamata, quando il messaggio pubblicitario enfatizzi non il prezzo finale ed effettivo, ma un prezzo base a cui si aggiungono ulteriori costi ed oneri, e il prezzo finale ed effettivo risulti di non chiara e immediata percezione da parte del consumatore, per la macchinosità del calcolo o per la non agevole percezione delle relative informazioni.

In tal senso, non è tanto l’articolazione del prezzo o della tariffa a dimostrarsi suscettibile di rendere ingannevole il messaggio pubblicitario; quanto, piuttosto la scelta di enfatizzare un prezzo base che non corrisponde al prezzo finale ed effettivo, e che può condurre in errore il consumatore quando non si accompagni a modalità di presentazione del messaggio complessivo che consentano una precisa e immediata percezione del prezzo finale.

Sulla base delle esposte considerazioni, la Sezione è ripetutamente pervenuta al riconoscimento della ragionevolezza e della conformità alla previsione normativa delle determinazioni con le quali l’Autorità ha ritenuto “ingannevoli messaggi pubblicitari … molto articolati, quando il prezzo finale ed effettivo del servizio non sia quello enfatizzato nel claim principale, ma a tale prezzo si debbano aggiungere, in base ad indicazioni non contestuali e prive della stessa enfasi, ulteriori voci (23 gennaio 2002, nn. 631 e 633; 16 gennaio 2002, n. 398).

Dette considerazioni lasciano comprendere che dal punto di vista dei valori della chiarezza e trasparenza informativa la tecnica pubblicitaria preferibile sia quella basata sull’indicazione di un prezzo finale onnicomprensivo.

Ma non permettono, peraltro, di spingersi al punto di qualificare come necessariamente ingannevoli, e quindi illecite, tutte le formule pubblicitarie che in qualsiasi misura e circostanza si discostino dal relativo modello.

La ratio, prima ancora che la lettera, delle pertinenti disposizioni dettate dal codice del consumo, è agevolmente traducibile nell’esigenza che la pubblicità non sia suscettibile di trarre in inganno i suoi destinatari (e quindi di pregiudicarne il comportamento economico, oppure di ledere la concorrenza); ma non anche che in essa debba essere necessariamente riscontrabile il più elevato standard possibile di chiarezza e semplicità.

Ne consegue che, ai fini del rispetto del dettato legislativo, deve ritenersi sufficiente che il messaggio nel suo complesso consenta una percezione precisa e sufficientemente immediata dell’esborso finale richiesto al consumatore, e che si pone come sicuramente antigiuridica la promozione pubblicitaria che contrappone ad un prezzo apparente un prezzo effettivo ben superiore, senza che al consumatore sia dato poter ricostruire, in termini di costo reale, l’esborso che sarà tenuto ad affrontare ove intenda aderire all’offerta, ovvero laddove si impone al consumatore l’effettuazione di calcoli macchinosi o comunque disagevoli.

Per converso, non può tuttavia escludersi la legittimità della reclamizzazione di prezzo in cui l’esborso finale richiesto scaturisca, con sufficiente immediatezza e con ragionevole percepibilità, da un’addizione di componenti fornite in modo pienamente contestuale e con pari grado di enfasi espressiva; o, almeno, con un rilievo grafico tale da rendere concretamente percepibile la presenza di siffatti elementi ulteriori rispetto a quelli visualizzabili dalla evidenza del claim principale.

In altre parole, ben ha presente il Collegio che la Sezione, in precedenti occasioni, ha avuto modo di affermare che, se l’omissione di alcuno degli elementi da cui dipende il prezzo del servizio pubblicizzato può indurre in errore il consumatore e rendere ingannevole il messaggio con riguardo a tale profilo, anche le sole modalità di presentazione del prezzo possono sortire tale effetto, e quindi porsi in contrasto con l’ampia previsione della normativa, in particolare laddove il messaggio pubblicitario enfatizzi non il prezzo finale ed effettivo, ma un prezzo base a cui siano destinati ad aggiungersi ulteriori costi ed oneri: con la conseguenza che il prezzo finale venga a risultare di non chiara e immediata percezione da parte del consumatore, in ragione della macchinosità del calcolo, ovvero in conseguenza della non agevole percezione delle relative informazioni (16 gennaio 2008, n. 276; 21 gennaio 2002, n. 633).

Tale ordine di considerazioni trova giustificazione in un duplice ordine di ragioni:

– la notorietà del comportamento assunto dal consumatore all’atto della percezione visiva e della conseguente apprensione del messaggio promozionale, laddove costituisce dato ampiamente acquisito che, a fronte della lettura normalmente veloce degli slogan
– il fatto che, piuttosto che nell’articolazione del prezzo o della tariffa (la quale ben può rivelarsi connaturata alla natura del bene o del servizio offerto; e che, comunque, obbedisce ad una autonoma scelta imprenditoriale), l’ingannevolezza del messa
I passaggi logici che hanno condotto all’esplicitazione dei principi sopra riportati meritano, tuttavia, una precisazione che il Collegio ritiene doverosa, con riferimento al comportamento del consumatore (o, più correttamente, al livello di consapevolezza che non può non accompagnare il consumatore nell’assunzione delle scelte economiche): e, conseguentemente, al grado di avvedutezza o diligenza che deve, quale presupposto del responsabile orientamento di queste ultime, integrare il bagaglio conoscitivo di base dell’utente che si ponga quale soggetto all’interno del mercato dell’offerta/domanda di beni e servizi.

Non ignora il Collegio che un costante insegnamento giurisprudenziale, fondato su una corretta interpretazione delle pertinenti disposizioni del codice del consumo, abbia valorizzato precipuamente, nel quadro della pretendibilità di una condotta ispirata al fondamentale canone della diligenza, il comportamento assunto dall’operatore commerciale, piuttosto che il livello di consapevolezza e/o conoscenza riscontrabile in capo ad un consumatore normalmente avveduto ed informato.

È evidente che l’equiordinata rilevanza dell’obbligo di diligenza facente capo all’operatore commerciale (e normativamente sancito) rispetto al grado di consapevole assunzione delle scelte commerciali (predicabile con riferimento al consumatore) è suscettibile, ove riguardata in una prospettiva rigidamente dogmatica, di condurre a conseguenze distorsive, laddove si introduca, all’interno del paradigma di correttezza che deve normalmente assistere l’informazione commerciale, un elemento di eterointegrazione informativa quale componente aggiuntiva ed adeguatrice rispetto all’assolvimento di un obbligo che, invece, deve ritenersi precipuamente ascrivibile a fatto proprio del professionista.

Del resto, la stessa interpretazione giurisprudenziale (Cons. Stato, VI, 31 maggio 2005 n. 2852; Tar Lazio, I, 16 gennaio 2008, n. 277; 10 maggio 2004, n. 4065) ha avuto modo di confermare che la valutazione in ordine alla decettività del messaggio va condotta esclusivamente tenendo conto del testo di quest’ultimo: risultando, a tali fini, irrilevante il concreto atteggiarsi di eventuali atti (e comportamenti) aggiuntivi volti a precisare, integrare o correggere il messaggio stesso.

Tutto ciò posto, atteso che, nel caso di specie, alcuni dei messaggi promozionali contenevano le precisazioni volte ad attenuare l’impatto del costo del servizio reclamizzato, lasciando intravederne altro da commisurare successivamente, viene, allora, in considerazione l’esigenza di verificare la ricaduta concreta che l’integrale apprensione del testo del messaggio è suscettibile di determinare a fronte del livello di conoscenza del consumatore, al fine di indirizzarne le scelte commerciali.

Vuole il Collegio, in altri termini, affermare che:

– se la diligenza (rectius: la normale avvedutezza) che il consumatore impiega, quale fondamentale canone orientativo nell’assunzione di una scelta avente risvolti economicamente sensibili, non integra un elemento suppletivo che consenta di ovviare
È ben consapevole il Collegio che la ricostruzione offerta del rapporto fra immanenza dell’obbligo diligenziale in capo all’operatore commerciale e presenza di un contrapposto onere di avveduta e consapevole percezione del messaggio promozionale da parte del consumatore si pone su un delicato crinale di decifrabilità ermeneutica, suscettibile di condurre ad opposte opzioni interpretative; e, quindi, a speculari ricadute applicative.

Ma è parimenti vero che, pur in presenza di una “zona grigia” che la dialetticità fra la diligenza dell’operatore commerciale e la consapevole condotta predicabile in capo al consumatore senza dubbio propone, proprio la valorizzazione di quest’ultima – sia pure all’interno della ribadita preminenza che l’ossequio al dettato di legge impone con riferimento al comportamento pretendibile da parte del primo – è suscettibile di promuovere un accresciuto livello di responsabilizzazione nel compimento delle scelte commerciali, che, altrimenti, rischia di trovare espansione soltanto nel quadro dello svolgimento dell’attività repressiva che l’Autorità è chiamata ad esercitare.

Non si vuole, con ciò, ovviamente promuovere una lettura paideutica della decifrabilità delle informazioni commerciali; o, altrimenti, propugnare che la predicabilità di un “minimo” livello di avvedutezza, da parte del consumatore, possa concretamente risolversi nella pretesa di un innalzamento del livello di consapevole attenzione che deve assistere l’esercizio di una scelta commerciale.

Vuole, piuttosto, il Collegio sottolineare che la valutazione della diligenza dell’operatore commerciale (e, con essa, la verifica in ordine alla eventuale scorrettezza di una pratica dal quest’ultimo posta in essere) deve essere riguardata – anche – alla luce della “normale” percepibilità che il messaggio promozionale possa dimostrare nei confronti della platea dei potenziali destinatari di esso.

In altri termini, se è vero che particolari offerte, segnatamente ove riguardanti categorie di beni e servizi connotate da elevato livello specialistico, vengono ad impattare su un ambito (talvolta di nicchia) di consumatori, il cui livello di conoscenza del relativo settore merceologico può dimostrarsi particolarmente qualificato o avveduto, non può tuttavia ex converso escludersi che messaggi pubblicitari pur rivolti verso una indifferenziata classe di (potenziali) utenti nondimeno si rivelino dalla generalità di essi concretamente fruibili, anche laddove sia necessario procedere ad una complessiva ricostruzione delle indicazioni in essi contenute al fine di pervenire ad una conclusiva individuazione della reale portata dell’offerta reclamizzata.

11. Le considerazioni sopra esposte, è bene sottolinearlo, non consentono di escludere ex se il carattere potenzialmente decettivo del messaggio; e, con esso, la potenziale attitudine ingannevole che una indicazione di elementi di costo parcellizzata è suscettibile di assumere nel riverberare conseguenze (altrimenti non verificabili) sull’assunzione, da parte del consumatore, di una scelta commerciale libera e consapevole.

Piuttosto, esse impongono, nella valutazione della condotta tenuta dall’operatore commerciale, così come nella commisurazione della sanzione, secondo il canone ermeneutico della “gravità della sanzione”, di cui all’art. 11 della legge 689/1981, un’attenta verifica, ad opera dell’Autorità investita dell’esercizio del potere sanzionatorio, della (eventuale) presenza delle condizioni per un’attenuata rilevanza dell’illecito, tali da refluire, conseguentemente, sulla quantificazione della misura repressiva.

12. Tale valutazione, quanto alle pratiche commerciali all’esame, non appare essere stata correttamente operata; per l’effetto imponendosi una rimeditazione (e rimodulazione) della misura della sanzione inflitta.

È noto, al riguardo, che la giurisdizione del giudice amministrativo sul profilo sanzionatorio si estende al merito della misura inflitta, ai sensi dell’art. 23 della citata legge 689/1981, applicabile in virtù del richiamo contenuto nell’art. 31 della legge 10 ottobre 1990 n. 287; sicché l’adito organo di giustizia, oltre ad annullare in tutto o in parte l’atto, ben può modificare lo stesso limitatamente all’entità della sanzione dovuta (Tar Lazio, Roma, I, 13 marzo 2008 n. 2312; 29 dicembre 2007 n. 14157).

Ciò preliminarmente rammentato, esclude il Collegio che nelle pratiche all’esame possa riscontrarsi uniformemente quel livello di particolare gravità di inosservanza dell’obbligo di diligenza facente capo all’operatore commerciale, e di condotta gravemente scorretta, tale da consentire l’irrogazione di una sanzione che, per la violazione all’esame, si è complessivamente commisurata ad € 200.000,00.

In particolare, in disparte ulteriori considerazioni sempre in ordine alla gravità della pratica (rilevante penetrazione e diffusione dei messaggi, tenuto conto dell’ampiezza e dalla pluralità di mezzi di diffusione utilizzati per la campagna; durata della violazione), ritiene il Collegio che la suddetta qualificazione della condotta meriti una diversa configurazione alla luce delle considerazioni in precedenza diffusamente esposte, sì da consentire di pervenire ad una rideterminazione della sanzione complessiva inflitta nei confronti dell’odierna ricorrente al titolo di cui sopra.

Ciò in quanto, come reso percepibile dalla complessiva configurazione di alcuni dei messaggi promozionali all’esame, sopra evidenziati, il consumatore, anche solo normalmente avveduto, ben avrebbe potuto percepire che alle annunciate tariffe accedevano costi ulteriori e fissi, suscettibili di refluire sull’onere finale da sopportare laddove avesse ritenuto di scegliere le offerte in discorso, alla luce di avvertenze che, seppur di minor enfasi, erano comunque riportate nel testo del messaggio all’esame.

In altre parole, nel rammentare che la Sezione, con la già citata decisione 276/2008, ha ritenuto ragionevole e conforme alla previsione normativa la determinazione con la quale l’Autorità ha valutato il carattere di ingannevolezza relativamente a messaggi pubblicitari laddove il prezzo finale ed effettivo del servizio non corrispondesse a quello enfatizzato nel claim principale, a tale prezzo dovendosi invece aggiungere ulteriori componenti ricavabili da indicazioni non contestuali e prive della stessa enfasi, va rilevato, quanto ad alcune offerte della fattispecie in esame, che il carattere di “contestualità” delle voci aggiuntive di costo sia ravvisabile: per l’effetto venendo a configurarsi, nell’ambito degli stessi annunci, l’esaustiva evincibilità dell’onere complessivo destinato a gravare sul consumatore.

Quanto evidenziato consente, ulteriormente, di escludere, sempre per i messaggi sopra considerati, che le limitazioni apposte dal vettore alla disponibilità delle tariffe reclamizzate fossero del tutto non conoscibili dal consumatore.

13. Deve, quindi, escludersi che la scorrettezza delle pratiche commerciali di cui trattasi, come sopra individuata dall’Autorità con carattere di particolare gravità, possa essere apprezzata nei medesimi termini che hanno condotto all’inflizione della misura sanzionatoria oggetto di gravame.

È ben vero – ed ancora una volta soccorrono le considerazioni che il Collegio ha in precedenza esposto – che le modalità di presentazione delle offerte in esame ben potevano suscitare distorsive modalità di apprendimento, veicolate dalla divisata scomposizione del prezzo finale e dall’immediatezza del richiamo ad offerte particolarmente convenienti, non corrispondenti all’onere conclusivo, che veniva ad essere determinato dall’aggiuntivo computo di tasse, diritti ed altri oneri.

Ma è parimenti vero che la puntuale enucleazione di questi ultimi in taluni messaggi, sia pure esplicitata, nelle fattispecie sopra considerate, con una rilevanza meno appariscente rispetto alla configurazione del claim principale, ben avrebbe potuto rendere il consumatore compiutamente edotto del complessivo atteggiarsi delle offerte in questione sotto il profilo del corrispondente esborso economico: consentendo quindi a quest’ultimo l’assunzione di una scelta commerciale comunque – sia pur con qualche difficoltà di carattere ricostruttivo, peraltro innegabile – consapevole e documentata.

Ne consegue che non può essere negata la responsabilità dell’operatore commerciale per la proposizione di un messaggio promozionale connotato da carattere di ingannevolezza e, quindi, ben sussumibile nel genus delle pratiche commerciali scorrette (in ciò richiamandosi la già citata giurisprudenza della Sezione in ordine alla caratterizzazione delle modalità di pubblicizzazione di offerte nelle quali il prezzo finale non trovi compiuta emersione nel claim; ma, piuttosto, consegua allo svolgimento di operazioni ricostruttive pur veicolate dall’apposizione di asterischi o di altri richiami grafici).

Nondimeno l’appurata percepibilità del costo finale nell’ambito di alcuni dei messaggi pubblicitari considerati, per la cui apprensione il pretendibile livello di avvedutezza, diligenza ed attenzione da parte del consumatore non richiedeva particolari conoscenze e attitudini (ben potendo il messaggio, nella sua completezza, rivelarsi fruibile anche da un utente non particolarmente qualificato né sotto il generale profilo cognitivo e culturale, né per quanto concerne lo specifico settore merceologico in questione) consente di escludere che la motivazione con la quale l’Autorità ha sanzionato uniformemente nei predetti termini di gravità la violazione perpetrata da Snav possa essere condivisa, in ragione dell’omessa considerazione delle variabili che, ove diversamente considerate (alla luce delle coordinate interpretative che il Collegio ha dianzi esposto) ben avrebbero potuto condurre ad un diverso apprezzamento della connotazione qualitativa della violazione, e, con esso, ad una difforme quantificazione della sanzione pecuniaria conclusivamente irrogata.

Ritiene, quindi, il Collegio che, se l’importo della sanzione sopra indicato, pari ad € 200.000,00, è stato dall’Autorità commisurato sugli elementi (di cui al citato art. 11 della legge 689/1981) rappresentati dalle condizioni economiche dell’impresa, dalla particolare gravità della condotta, nonché dalla durata della violazione, l’esclusa connotazione nei termini di cui sopra di alcune delle pratiche considerate consente di pervenire ad una riduzione della misura dell’importo-base della sanzione. Ferma, ovviamente, la riduzione del 20% già applicata in ragione della condizioni economiche del professionista.

Ciò osservato, nell’assumere che i criteri sopra indicati (in assenza di diversa specificazione contenuta nell’ambito del provvedimento) abbiano in maniera equiordinata contribuito alla determinazione dell’importo sanzionatorio, ed ulteriormente considerata la parziale diversa configurazione della gravità dell’illecito, giusta quanto in precedenza indicato, appare equo rideterminare il complessivo ammontare della misura inflitta, previo abbattimento che si stima di dover effettuare nella misura del 15%, nell’importo di € 136.000,00 (euro centotrentaseimila/00); e ciò in quanto:

– ridotta del 15% (pari a € 30.000,00) la sanzione-base (200.000,00 – 30.000,00 = 170.000,00),

– applicata, ulteriormente, la riduzione come sopra disposta dall’Autorità per € 34.000,00,

residua, appunto, un importo finale pari ad € 136.000,00.

14. Viene, poi, in considerazione l’ulteriore violazione dall’Autorità ascritta alla ricorrente Snav, relativa alla polizza assicurativa facoltativa offerta da quest’ultima quale servizio accessorio e separato rispetto al prodotto principale (il servizio di trasporto marittimo).

15. Come si è avuto modo di constatare, l’Autorità procedente ha rilevato che, in ragione delle modalità di adesione alla proposta di che trattasi (illustrate nelle pagine web riservate alla prenotazione dei viaggi), il consumatore, laddove non interessato all’acquisto di tale servizio, si trovasse obbligato a rinunciare alla clausola assicurativa mediante lo spostamento dell’apposito segno grafico dalla casella di accettazione del servizio accessorio (nella quale tale segno era predefinito) a quella predisposta per la rinuncia all’acquisto del servizio stesso.

Viene quindi in considerazione, quale modalità utilizzabile ai fini della rinunzia alla polizza in discorso, l’effettuazione da parte del consumatore di una attività di opt-out, realizzabile mediante deselezione del flag già predisposto nella casella dedicata.

L’Autorità, preso atto della sopra illustrata modalità di opzione nella scelta/rinuncia alla clausola assicurativa di che trattasi, ha osservato come nella fattispecie venisse in considerazione non già l’esercizio di una “scelta positiva” (opt-in) dell’utente, quanto, piuttosto, un meccanismo automatico di silenzio assenso, conseguentemente ritenendo che in tal modo i consumatori sono indotti dallo stesso meccanismo di prenotazione ad acquistare un servizio accessorio e facoltativo proprio in ragione della selezione automatica e già predefinita dal professionista.

Nel ravvisare la scorrettezza di siffatta modalità di opzione (in quanto suscettibile di esporre inconsapevolmente il consumatore all’acquisto di un servizio accessorio rispetto al prodotto principale il servizio di trasporto), l’Autorità ha ulteriormente sottolineato l’incidenza economica assunta da tale servizio accessorio (€ 4 euro a persona per tratta; ovvero € 8 euro per persona A/R sulla tariffa finale), conclusivamente assumendo la contrarietà della pratica all’esame ai canoni posti dagli artt. 20 e 21, comma 1, lett. b) e d), del codice del consumo, “con specifico riferimento alle caratteristiche principali del prodotto ed al suo prezzo, essendo idonea a fuorviare le scelte economiche del consumatore inducendolo ad acquistare un servizio che egli non avrebbe altrimenti scelto”.

16. L’ipotesi che ha condotto l’Autorità a ravvisare il rappresentato carattere scorretto della pratica commerciale all’esame – e, conseguentemente, ad infliggere la sanzione amministrativa pecuniaria di € 110.000,00, poi ridotta a € 80.000,00 per la eliminazione spontanea della pratica ed ulteriormente a € 64.000 per le condizioni economiche non positive del professionista – si dimostra fondata su presupposti indimostrati; e perviene a conclusioni che non si dimostrano asseverate dalla comprovata violazione dei parametri di riferimento al riguardo assunti.

In particolare, l’art. 21 del d.lgs. 206/2005 – dalla stessa Autorità richiamato a fondamento dell’emersione, nel caso di specie di una pratica commerciale asseritamente scorretta – sanziona, alle lett. b) e d), le condotte suscettibili di indurre in errore il consumatore con riferimento ai seguenti elementi:

– le caratteristiche principali del prodotto, quali la sua disponibilità, i vantaggi, i rischi, l’esecuzione, la composizione, gli accessori, l’assistenza post-vendita al consumatore e il trattamento dei reclami, il metodo e la data di fabbricazion
– il prezzo o il modo in cui questo è calcolato o l’esistenza di uno specifico vantaggio quanto al prezzo.

Ora, nessuna delle due fattispecie normative riportate appare attagliarsi alla tipologia di esercizio della scelta che, con riferimento all’offerta assicurativa in questione, il consumatore era chiamato ad operare.

Non viene certo in considerazione una non chiara ed immediata leggibilità del servizio offerto, atteso che con assoluta evidenza la pagina web destinata all’esercizio dell’opzione poneva in luce il relativo onere unitario, scomponendone l’importo a seconda che la scelta del consumatore riguardasse il solo viaggio di andata, ovvero anche quello di ritorno.

Né, altrimenti, risulta occultata – o anche solo presentata in maniera ingannevole e, quindi, potenzialmente decettiva ai fini di orientare la scelta del consumatore – la natura del prodotto offerto, atteso che il consumatore, all’atto di esercitare la scelta mediante svolgimento delle sopra indicate operazioni, era pienamente in grado di assumere piena consapevolezza in ordine al carattere accessorio dell’offerta in questione, atteso che la stessa veniva espressamente qualificata come “polizza assicurativa” per il caso di annullamento del viaggio.

Piuttosto, come è evincibile dal supporto motivazionale dall’Autorità esplicitato a corredo della valutazione espressa in termini di antigiuridicità della pratica all’esame, i ravvisati profili di scorrettezza sono stati individuati:

– in un “appesantimento” del processo di prenotazione, tale da dimostrarsi idoneo ad indurre il consumatore a procedere all’acquisto di un servizio senza aver pienamente compreso la sua natura accessoria e, conseguentemente, aver effettuato una scelta con
– nello stigmatizzato meccanismo di silenzio assenso da parte del consumatore, chiamato a rinunciare alla clausola assicurativa mediante lo spostamento dell’apposito segno grafico nella casella predisposta per la rinuncia all’acquisto di detto servizio ac
Al riguardo, è ben vero che l’opzione relativa al servizio all’esame ben avrebbe potuto essere diversamente configurata, ovvero, che l’esercizio della scelta, lungi dall’imporre la deselezione della casella relativa all’accettazione del servizio ed il conseguente inserimento del flag nello spazio destinato alla rinunzia allo stesso, avrebbe potuto contemplare modalità speculari, veicolate da un meccanismo di opt-in, piuttosto che di opt-out. Tant’è che Snav ha adottato proprio tale ultima modalità nelle more del procedimento di cui trattasi.

Ma è altrettanto vero che rimane indimostrato, fuori da una petizione di principio i cui labili fondamenti argomentativi non consentono al Collegio di convenire con quanto da sul punto ritenuto dall’Autorità, che il compimento di un atto di deselezione relativo ad un’opzione predeterminata su una pagina web e la conseguente necessità (ove non il consumatore non avesse inteso valersi del servizio opzionale offerto e preselezionato) di apporre il flag su diverso spazio a ciò destinato riveli, ex se riguardato, quella valenza orientativa sulle scelte economiche di quest’ultimo, suscettibile di indurre l’assunzione di una decisione che, altrimenti, non sarebbe stata presa.

Va ulteriormente osservato, come anche fatto presente dalla ricorrente nel corso dell’istruttoria procedimentale, ed alla luce di nozioni di comune esperienza, che in ambito web le illustrate modalità di opzione ricorrano non certo infrequentemente (di tal guisa che ha assunto accezione non certo specialistica l’impiego del termine “flaggare” – rispetto al quale assume speculare significato il termine “deflaggare” – con il quale si viene a designare l’evidenziazione apposta su una casella di spunta, graficamente configurata mediante rettangolino o cerchietto, sulla quale occorre cliccare con il mouse per produrre una scelta, solitamente in un form).

Deve quindi escludersi che la particolare tecnica di esercizio dell’opzione di scelta (ovvero, di rinunzia) relativamente al servizio de quo integri la presenza di una pratica commerciale scorretta, atteso che l’esaustiva evidenziazione dei costi e della natura del servizio (risultante dalla pertinente pagina web), unitamente alla consentita facoltà di aderire all’offerta in questione (le cui modalità attuative, operanti attraverso un meccanismo di opt-out, non rivelano intrinseca attitudine decettiva sulle scelte del consumatore) non rivelano, alla luce della pertinente declaratoria contenuta nelle disposizioni del codice del consumo al riguardo richiamate dalla stessa Autorità, connotazioni tali da consentire l’apprezzabilità di una condotta commerciale scorretta: per l’effetto imponendosi, in accoglimento delle censure al riguardo svolte dalla parte ricorrente, l’annullamento in parte qua della deliberazione impugnata.

17. Conclusivamente, in parziale accoglimento del ricorso, la Sezione dispone:

– l’annullamento della lett. b) del dispositivo dell’impugnata delibera dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato del 20 novembre 2008 (nella quale viene stabilito che la pratica descritta alla lettera B, punto II del provvedimento stesso cost
– l’annullamento della lettera c) del dispositivo nella parte in cui viene irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria di € 64.000,00 con riferimento alla medesima pratica di cui appena sopra, descritta alla lettera B, punto II, del provvedimento);

– l’annullamento della lettera c) del dispositivo, nella parte in cui viene applicata la sanzione amministrativa pecuniaria di € 160.000,00 con riferimento alla pratica scorretta descritta alla lettera a) del dispositivo, con conseguente applicazione, in
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione I, definitivamente pronunziando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte, secondo quanto pure in motivazione specificato, l’impugnata determinazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 febbraio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Roberto Politi, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/04/2010

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Pres. Vittoria – Rel. Forte – P.M. Apice
Curatela del Fallimento della Costruzioni Callisto Pontello spa (avv. da
Fireze) c. Repubblica del Portogallo – Ministero dei Lavori Pubblici e dei
Trasporti (avv. Gianni)

1. – Competenza e giurisdizione – Contenzioso proposto contro Ente straniero – Mancata contestazione competenza nella prima difesa – Decadenza.

2. – Competenza e giurisdizione – Risarcimento danni per illegittima aggiudicazione appalto – Avverso Ente straniero – Competenza Tar Lazio – Ragioni.

1. – Qualora l’Ente straniero si costituisca in giudizio innanzi al Tar Lazio e nella prima delle sua difese non contesti la giurisdizione del giudice italiano, la stessa non può più essere posta in discussione ai sensi dell’art. 4 l. 218/1995.

2. – L’azione di risarcimento contro uno Stato straniero per danni per mancata aggiudicazione di un appalto è correttamente proposta innanzi al Tribunale Amministrativo del Lazio, identificato in rapporto allo Stato, cioè l’Italia, ove l’evento dannoso costituito dal mancato guadagno dell’appalto non stipulato si è prodotto e dove dovrà darsi esecuzione all’eventuale condanna del resistente straniero.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Ordinanza – 15/4/2010 n.8988 proviene da Giustamm.