Pres. Santoro, Est. Cerreto
SOCIETA’ PUBLI.SEC. S.R.L. (Avv.ti A. Presutti, G. Calugi, P. Golini) c/ DITTA ALFAROLI GIUSEPPE ( n.c.) Comune di Vinci ( Avv.ti D. Bossi, P. Malesci)

sull’impugnabilità delle determinazioni dirigenziali negli stessi termini decadenziali applicabili per le deliberazioni del Consiglio e della Giunta

Processo amministrativo – ricorso – termini di impugnazione Determinazioni dirigenziali degli enti locali – Pubblicazione all’albo pretorio ex art. 124, d.lgs. n. 267/2000 Necessità- Conseguenze- Termine d’impugnazione- Decorrenza dalla pubblicazione della determinazione

Le determinazioni dirigenziali rientrano, accanto alle risoluzioni degli organi di governo (consiglio e giunta municipali), tra le deliberazioni degli enti locali per le quali è prescritta la pubblicazione all’albo pretorio del Comune ex art. 124, T.U. n. 267/00 atteso che la ratio della norma è quella di rendere pubblici gli atti di esercizio del potere deliberativo, a prescindere dalla natura collegiale o monocratica dell’organo emanante. Pertanto, il termine per impugnare le predette determinazioni dirigenziali, in quanto atti soggetti a pubblicazione necessaria, decorre, nei casi in cui non sia necessaria la notificazione individuale, dal giorno in cui è scaduto il periodo della pubblicazione.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

-Sul ricorso in appello n. 7155/2004, proposto dalla

SOCIETA’ PUBLI.SEC. S.R.L. rappresentata e difesa dagli avv.ti Avilio Presutti, Giovanni Calugi, Paolo Golini, con domicilio eletto in Roma Piazza San Salvatore in Lauro n. 10 presso lo studio del primo;

contro

la DITTA ALFAROLI GIUSEPPE non costituitasi;
il COMUNE di VINCI non costituitosi e la SOCIETA’ PUBLISERVIZI S.P.A. non costituitasi;

– Sul ricorso in appello n. 8216/2004, proposto dalla

SOCIETA’ PUBLI.SEC. S.R.L. rappresentata e difesa dagli avv.ti Avilio Presutti Giovanni Calugi Paolo Golini con domicilio eletto in Roma Piazza S. Salvatore in Lauro n. 10 presso lo studio del primo;

contro

la DITTA ALFAROLI GIUSEPPE non costituitasi;
il COMUNE di VINCI rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Bossi Paolo Malesci con domicilio eletto in Roma Via Luigi Settembrini, n. 30 presso l’avv. Filippo Tornabuoni; la SOCIETA’ PUBLISERVIZI non costituitasi;

per la riforma
del dispositivo di sentenza n. 64/2004 e relativa sentenza del TAR TOSCANA – FIRENZE, Sezione II n. 2833/2004, resa tra le parti, concernente CONCESSIONE DEL SERVIZIO DI LAMPADE VOTIVE NEI CIMITERI COMUNALI ;

Visti gli atti di appello con i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio del comune di Vinci
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l’art. 23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
Alla pubblica udienza del 25.10. 2005, relatore il Consigliere Aniello Cerreto ed udito, altresì, l’avvocato Mazzocco, su delega dell’avv. Presutti;
Visto il dispositivo di decisione n. 515/2005;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto;

1. Con dispositivo di sentenza n. 64/2004 e relativa sentenza n. 2833/2004, il TAR Toscana, sez. II, dopo aver respinto l’eccezione di tardività, ha accolto in parte il ricorso proposto dalla Ditta Alfaroli avverso le determinazioni dirigenziali del comune di Vinci n. 392/2001 e n. 65/2002 di affidamento dell’intera gestione di 12 cimiteri alla Società Publi.Sec, con l’annullamento degli atti impugnati e rigetto della domanda di risarcimento del danno.
Avverso il dispositivo di sentenza e quindi avverso detta sentenza sono stati proposti separati appelli da parte della soc. Publi.Sec, deducendo quanto segue:
– inammissibilità del ricorso originario per omessa impugnativa della deliberazione consiliare n. 55/2001 (con cui il Comune aveva deciso di gestire unitariamente il sevizio cimiteriale) e della determinazione dirigenziale n. 392/2001, nella parte in cui- inammisibilità del ricorso originario per carenza di interesse in quanto la Ditta ricorrente non svolgeva il complesso delle attività affidate in gestione, ma solo la messa in opera e la manutenzione delle lampade votive;
– tardività del ricorso originario in quanto il Comune aveva affidato il servizio cimiteriale a favore dell’attuale appellante con determinazione dirigenziale n. 392/2001, che era stata pubblicata all’albo pretorio comunale dal 14 al 23.1.2002, per cui la
– il ricorso originario era inammissibile anche sotto altro profilo in quanto non erano stati impugnati gli atti di costituzione della società mista o quelli successivi di acquisizione della partecipazione da parte di un latro Ente locale;
– il TAR aveva errato anche nel merito per aver violato e falsamente applicato l’art. 113 D. L.vo n. 267/2000 e le norme ed i principi in materia di affidamento dei servizi pubblici locali a società partecipate e/o costituite da Enti locali.
Si è costituito in giudizio il Comune di Vinci, che ha chiesto l’accoglimento dell’appello.
Con ordinanza n. 5399/2004, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’appellante.
Con memoria conclusiva, l’appellante ha ulteriormente illustrato le proprie doglianze, insistendo sulle eccezioni di inammissiblità e tardività del ricorso originario, con il richiamo, rispettivamente, della decisione di questa Sezione n. 5643/2004 e della sentenza TAR Lazio, sez. 2°, n. 9358/2003.
I due ricorsi sono stati trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 25.10.2005.
2. L’appello è fondato.
Ha carattere pregiudiziale l’esame dell’eccezione di tardività del ricorso originario, respinta dal TAR e riproposta in appello, che merita adesione.
2.1. Il ricorso originario è stato proposto, con atto notificato il 22.4.2002, avverso la determinazione dirigenziale n. 392 del 28.12.2001, che era stata pubblicata all’Albo Pretorio comunale dal 14 al 23.1.2002.
Di conseguenza la Società controinteressata aveva eccepito davanti al TAR la tardività del ricorso in quanto notificato oltre il termine di sessanta giorni (scadente il 24.3.2002), decorrente dal primo giorno successivo all’avvenuto compimento del periodo di pubblicazione.
Il TAR, pur ammettendo che la ricorrente non era destinataria del provvedimento impugnato, ha ritenuto comunque tempestivo il ricorso sulla base della considerazione che nel caso in esame non si applicherebbe il principio secondo il quale la pubblicazione degli atti all’albo pretorio costituisce mezzo di conoscenza legale (anche ai fini dell’impugnazione) in quanto prescritta da apposita disposizione legislativa o regolamentare, in quanto detta pubblicazione sarebbe prevista dall’art. 124 del decreto leg.vo n. 267/2000 (testo unico su gli enti locali) per le delibere degli organi di governo dell’ente territoriale, quali Consiglio e Giunta municipali, mentre il quadro normativo non contemplerebbe tale genere di pubblicità per le determinazioni dirigenziali, richiamando come precedenti le decisioni di questo Consiglio, sez. V, n. 762 del 25.2.2004 e sez. VI, n. 1239 6.3.2003.
2.2. L’appellante contesta detta conclusione e ripropone l’eccezione di tardività del ricorso originario facendo presente che non poteva essere seguito il TAR nella parte in cui aveva ritenuto che l’art. 124 del D.L.vo n. 267/2000 non sarebbe applicabile alle determinazioni dirigenziali, in quanto la norma si riferisce a tutte le deliberazioni del comune e della provincia, con comprensione delle determinazioni dirigenziali, indicando la parola “deliberazione” una decisione individuale o collettiva effettuata ponderatamente con la libertà di scelta tra più vie da seguire e comunque la parola deliberazione viene adottata dal legislatore non solo con riferimento agli atti collegiali ma anche in relazione ai provvedimenti di organo monocratico.
2.3. La tesi dell’appellante merita adesione.
L’art. 21, comma primo, L. 6.12.1971 n. 1034 del 1974, nel testo novellato dalla L. 21.7.2000 n. 205 ha chiarito definitivamente che in tutti i casi in cui non sia necessaria la notificazione individuale del provvedimento e sia al contempo prescritta da una norma di legge o di regolamento la pubblicazione dell’atto in un apposito albo, il termine per proporre l’impugnazione decorre dal giorno in cui sia scaduto il periodo della pubblicazione.Viene perciò confermato quell’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il normale termine decadenziale per ricorrere contro gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria, decorre per i soggetti non espressamente nominati, dalla pubblicazione medesima, non essendo indispensabile la notificazione individuale o la piena conoscenza (cfr. la decisione di questa Sezione n. 2428 del 23 aprile 2001).
Inoltre, la pubblicazione all’albo pretorio del Comune è prescritta dall’art. 124 T.U. n. 267/2000 per tutte le deliberazioni del comune e della provincia ed essa riguarda non solo le deliberazioni degli organi di governo (consiglio e giunta municipali) ma anche le determinazioni dirigenziali, esprimendo la parola “deliberazione” ab antiquo sia risoluzioni adottate da organi collegiali che da organi monocratici ed essendo l’intento quello di rendere pubblici tutti gli atti degli Enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell’organo emanante (V. Corte cost. nn. 38 e 39 del 1°.6.1979 e Cons. di Stato, sez. IV, n. 1129 del 6.12.1977). Detta conclusione ha trovato recentemente conferma nella decisione di questa Sezione n. 3058 del 3.6.2002 e nella sentenza TAR Lazio, sez. II, n. 3958 del 31.10.2003, mentre i precedenti indicati dal TAR a conforto della propria tesi non sono pertinenti in quanto la decisione di questa Sezione n. 762/2004 riguarda provvedimenti delle Aziende sanitarie e la decisione sez. VI n. 1239/2003 concerne provvedimenti dell’Ufficio marittimo del Ministero dei trasporti e della navigazione, mentre nella specie si tratta di provvedimenti comunali.
3. Per quanto considerato, assorbite le altre doglianze, l’appello va accolto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, previa riunione, accoglie gli appelli indicati in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR, dichiara irricevibile il ricorso originario.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 25.10.2005 con l’intervento dei Signori:
Sergio Santoro Presidente

Raffaele Carboni Consigliere

Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere

Goffredo Zaccardi Consigliere

Aniello Cerreto Consigliere estensore

IL PRESIDENTE
f.to Sergio Santoro

L’ESTENSORE
f.to Aniello Cerreto

IL SEGRETARIO
f.to Francesco Cutrupi

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15 MARZO 2006

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/3/2006 n.1370 proviene da Giustamm.

Pres. F. Guerriero, est. G. Passarelli Di Napoli
Vodafone Omnitel N.V. (Avv. Gennaro Di Maggio) c. Comune di Caivano (n.c.).

sull’obbligo di motivazione nell’esercizio del potere straordinario attribuito al sindaco ex art. 54 T.U.E.L., in caso si situazione di pericolo effettivo, eccezionale ed imprevedibile

1. Edilizia e Urbanistica – Impianti di telefonia mobile – Potere straordinario del sindaco ex art. 54 T.U.E.L. – Situazione di pericolo effettivo, eccezionale ed imprevedibile – Presupposto – Obbligo di congrua motivazione – Sussiste.
2. Edilizia e Urbanistica – Impianti di telefonia mobile – Situazione di pericolo non provata – Principio di precauzione – Limiti di esposizione – Competenza esclusiva dell’Arpac a pronunziarsi circa la tutela della salute pubblica – Sussiste.

3. Edilizia e Urbanistica – Impianti di telefonia mobile – Casi di autotutela a mezzo di revoca o annullamento di precedenti provvedimenti favorevoli – Preventiva comunicazione ex art. 7 della L. n. 241/90 – Necessità – Equipollenza dell’ordinanza di sospensione dei lavori con tale avviso – Non sussiste.

1. Il potere di cui all’art. 54 T.U.E.L. attribuito al Sindaco presuppone una situazione di effettivo pericolo, eccezionale ed imprevedibile. L’art. 54 al comma II, dispone che: “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini; per l’esecuzione dei relativi ordini può richiedere al prefetto, ove occorra, l’assistenza della forza pubblica”. Tale situazione va esternata, dato il carattere eccezionale del potere de quo, con congrua motivazione.

2. La situazione di pericolo derivante dagli impianti di telefonia mobile non è affatto provata, atteso che, in materia, mancano ancora certezze scientifiche e vige il principio di precauzione. A tal fine, sono stati fissati dei limiti di esposizione, e l’Arpac è l’unico organo competente a pronunziarsi sull’applicabilità degli stessi e, dunque, sulla tutela della salute pubblica.

3. La preventiva comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art. 7 della L. n. 241/90 rappresenta un principio generale dell’agere amministrativo, soprattutto quando si tratta di casi di autotutela a mezzo di revoca o annullamento di precedenti provvedimenti favorevoli. Peraltro, non può ritenersi equipollente a tale avviso, l’ordinanza di sospensione dei lavori(1).

___________________________
(1) Cfr. TAR Campania, sez. I, 6 settembre 2002, n. 4662; sulla mancata equipollenza dell’ordinanza di sospensione dei lavori alla comunicazione di avvio del procedimento, si v. Cons. Stato, sez. V, 5 giugno 1997, n. 603.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA CAMPANIA
NAPOLI

nelle persone dei Signori:
FRANCESCO GUERRIERO Presidente
ARCANGELO MONACILIUNI Cons.
GUGLIELMO PASSARELLI DI NAPOLI Ref. , relatore
ha pronunciato la seguente

nella Camera di Consiglio del 22 Febbraio 2006

Visto il ricorso 621/2006 proposto da:

VODAFONE OMNITEL N.V.

rappresentato e difeso da:

DI MAGGIO GENNARO

con domicilio eletto in NAPOLI

contro

COMUNE DI CAIVANO

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, a) dell’ordinanza n. 553 del04.11.05, con cui il Sindaco ha disposto l’annullamento della DIA n. 88/05 relativa alla realizzazione di un impianto di telefonia mobile in Pascarola, nonché la demolizione di quanto già realizzato, con riduzione in pristino dello stato dei luoghi; b) del Regolamento comunale per la disciplina delle istallazioni degli impianti di telefonia mobile, adottato dal Comune con delibera del C.C. n. 41 del 28.07.04, con particolare riferimento all’art. 9;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Udito il relatore Ref. GUGLIELMO PASSARELLI DI NAPOLI
Uditi altresì per le parti gli avvocati come da verbale;

PREMESSO che nella fattispecie ricorrono i presupposti di cui all’articolo 26 comma 5 della legge 1034 del 1971 e successive modifiche e integrazioni, il contraddittorio risulta correttamente instaurato, i procuratori delle parti, sentiti in camera di consiglio, hanno acconsentito alla immediata decisione nel merito della causa, che appare matura per la decisione;
RILEVATO che la ricorrente premetteva di aver presentato una DIA in data 21.04.05 per l’istallazione di un impianto di telefonia mobile in Pascarola via Sanda; che l’ARPAC aveva espresso parere favorevole; che, pertanto, dopo una richiesta di chiarimenti da parte del Comune, adempiuta dalla ricorrente, si formava il titolo abilitativo e la ricorrente provvedeva ad inoltrare comunicazione di inizio dei lavori; che tuttavia il Comune dapprima emetteva un’ordinanza con cui disponeva la sospensione dei lavori per dieci giorni, al fine di accertare se fossero inquinate le falde acquifere di un terreno limitrofo; poi disponeva una proroga di tale sospensione per altri quaranta giorni; poi emetteva l’atto impugnato;
che pertanto la ricorrente impugnava tali provvedimenti, ritenendoli illegittimi per i seguenti motivi: 1) eccesso di potere per carenza di motivazione ed incompetenza, attesa l’incompetenza del Sindaco per quanto concerne i provvedimenti in materia urbanistica ed edilizia; carenza di motivazione perché il richiamo alla turbativa dell’ordine pubblico ed alle sollevazioni popolari non è sufficiente, per costante giurisprudenza; la disattivazione dell’impianto di telefonia mobile può essere ordinata solo dal Ministro delle Comunicazioni; alla materia in questione non possono applicarsi le norme del T.U. n. 380/2001, ma solo quelle del codice delle comunicazioni; violazione dell’art. 2933 c.c., perché la demolizione sarebbe pregiudizievole per l’economia nazionale; 2) violazione dell’art. 7 l. n. 241/90, attesa l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento; né l’ordinanza di sospensione dei lavori può essere considerata equipollente a tale avviso; 3) violazione degli artt. 50 e 54 del TUEL, mancando qualsiasi accertamento circa l’effettiva sussistenza dello stato di pericolo; inoltre il potere di ordinanza può essere utilizzato solo se non esistono altri strumenti giuridici, il che non ricorre nel caso di specie; 4) violazione dell’art. 38 D.P.R. n. 380/01; 5) violazione del giudicato, atteso che l’art. 4 del Regolamento comunale impugnato era stato già annullato dal TAR Campania con sentenza n. 121/2005; 6) violazione dei principi di diritto comunitario; 7) violazione dell’art. 31 D.P.R. n. 380/01, atteso che la demolizione può essere ordinata solo per le opere realizzate senza il permesso di costruire, mentre per gli impianti di telefonia mobile è prescritta la D.I.A. o il silenzio assenso;
CONSIDERATO che il primo ed il terzo motivo di ricorso appaiono fondati, atteso che il potere di sui all’art. 54 T.U.E.L., esercitato nel caso di specie, presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua motivazione; che tale situazione di pericolo non è affatto provata, atteso che, in materia, mancano ancora certezze scientifiche e vige il principio di precauzione; che, a tal fine, sono stati fissati dei limiti di esposizione, che nel caso di specie risultano rispettati; che, infatti, l’ARPAC – unico organo competente a pronunziarsi circa la tutela della salute pubblica – ha espresso parere favorevole; che, infine, il potere di cui all’art. 54 T.U.E.L. presuppone una situazione eccezionale e imprevedibile, cui non è possibile far fronte con i mezzi previsti in via ordinaria dall’ordinamento, ciò che non sussiste nel caso di specie;
che appare inoltre fondato anche il secondo motivo di ricorso, atteso che “È principio generale dell’agere amministrativo che vada comunicato agli interessati l’inizio del procedimento, soprattutto quando si tratti di casi di autotutela a mezzo di revoca o annullamento di precedenti provvedimenti favorevoli, con la conseguenza che è illegittimo, per violazione di legge, l’atto di revoca di un finanziamento non preceduto dalla preventiva comunicazione ex art. 7 l. n. 241 del 1990” (in tal senso T.A.R. Campania, sez. I, n. 4662/2002), e che inoltre l’ordinanza di sospensione dei lavori può essere considerata equipollente a tale avviso (Consiglio di Stato, n. 603/97);
che, attesa l’illegittimità del provvedimento sub a) in epigrafe, la ricorrente non ha interesse ad ottenere anche l’annullamento del regolamento impugnato sub b);
CHE gli altri motivi possono ritenersi assorbiti;
RITENUTO, pertanto, che il ricorso vada accolto in parte;

CHE le spese seguono la soccombenza, e vengono liquidate come in dispositivo;
P.Q.M.

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA – Settima Sezione, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Accoglie in parte il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato sub a) in epigrafe; dichiara improcedibile il ricorso limitatamente all’impugnativa dell’atto sub b) in epigrafe;

2. Condanna il Comune di Caivano a rifondere alla ricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 1.000 (mille) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 22.02.2006.
Francesco Guerriero Presidente

Guglielmo Passarelli di Napoli Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VII – Sentenza – 15/3/2006 n.2965 proviene da Giustamm.

G. Vacirca – Pres. Est.
R. Santoni Rugiu (Avv. T. D’Amora) contro il Ministero di Grazia e Giustizia (Avvocatura dello Stato), il Ministero della Giustizia (non costituito) e la Corte d’Appello di Firenze (non costituita) e nei confronti di A. Cosentino (non costituito)

è illegittima l’attribuzione ad un magistrato di appello con prole di età inferiore ai tre anni di un incarico ulteriore che si svolge necessariamente nell’orario pomeridiano

Pubblico impiego – Criteri sull’organizzazione degli uffici giudiziari – Necessità di contemperare l’impegno lavorativo con i doveri di assistenza familiare – Sussiste – Attribuzione ad un magistrato di appello con prole di età inferiore ai tre anni di un incarico ulteriore che si svolge necessariamente nell’orario pomeridiano – Illegittimità

Poichè i criteri sull’organizzazione degli uffici giudiziari (circolare del C.S.M. n. 160/96, circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione per il biennio 2006-2007) raccomandano di contemperare l’impegno lavorativo con i doveri di assistenza familiare ne consegue che è illegittima l’attribuzione ad un magistrato di appello con prole di età inferiore ai tre anni di un incarico ulteriore che si svolge necessariamente nell’orario pomeridiano (nella fattispecie la nomina a componente titolare della Commissione per gli esami di avvocato)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni, nella Camera di Consiglio del 14 Marzo 2006
Visto il ricorso 343/2006 proposto da:

SANTONI RUGIU ROBERTA

rappresentato e difeso da:

D’AMORA TULLIO

con domicilio eletto in FIRENZE

VIA DEI RONDINELLI 2
presso
D’AMORA TULLIO

contro

MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA
rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO
con domicilio eletto in FIRENZE
VIA DEGLI ARAZZIERI 4
presso la sua sede

e nei confronti di
COSENTINO ANTONELLO
non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
del decreto del Ministero della Giustizia del 5 dicembre 2005, avente ad oggetto “Esami di avvocato – Sessione 2005 – Nomina delle sottocommissioni aventi sede presso ciascuna Corte d’Appello”, nella parte in cui ha designato, come componente della VII sottocommissione presso la Corte d’Appello di Firenze, la Dott.ssa Roberta Santoni Rugiu, nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA

Udito il relatore Pres. GIOVANNI VACIRCA e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti: T. D’Amora e S.Pizzorno ( Avv.Stato);_
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21, nono comma della legge 1034/71, come introdotto dalla legge 205/00;

Considerato che, in relazione agli elementi di causa, sussistano i presupposti per l’adozione di una decisione in forma semplificata;

Considerato che la ricorrente, magistrato d’appello con prole di età inferiore ai tre anni, ha impugnato la nomina a componente titolare della Commissione per gli esami di avvocato;

Considerato che i criteri sull’organizzazione degli uffici giudiziari (circolare del C.S.M. n. 160/96, circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione per il biennio 2006-2007) raccomandano di contemperare l’impegno lavorativo con i doveri di assistenza familiare;

Ritenuto che l’attribuzione di un incarico ulteriore, che si svolge necessariamente nell’orario pomeridiano, sia in contrasto con i predetti criteri;

Visto il parere in data 23 gennaio 2006 del Comitato per le pari opportunità presso il C.S.M.;

Ritenuto che il ricorso sia fondato e che sussistano giuste ragioni per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio;

il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sez. I, accoglie il ricorso e annulla il provvedimento impugnato. Spese compensate.
Ordina che la sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze il 14 marzo 2006 dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sez. I, in camera di consiglio con l’intervento dei signori:

Giovanni VACIRCA – Presidente, rel., est.

Saverio ROMANO – Consigliere

Bernardo MASSARI – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 marzo 2006

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 15/3/2006 n.938 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro, Est. Cerreto
P. Mucciola (Avv. G. Panuccio) c. Comune di Reggio Calabria (Avv. M. De Tommasi), Regione Calabria (Avv. A.M. Lojacono)

sull’incompetenza del sindaco a disporre il divieto generale di edificazione nelle ‘zone di rispetto’ aeroportuali e sulla estensione ex lege dell’efficacia del vincolo di inedificabilità in seguito all’ampliamento dell’area aeroportuale

1- Enti locali – Organi – Sindaco – Competenza – Divieto generale di edificazione nella ‘zone di rispetto’ aeroportuale – Esclusione – Competenza dell’ENAC – Sussiste

2- Edilizia e urbanistica – Zona di rispetto aeroportuale – Sopravvenuta espansione dell’area – Vincolo di inedificabilità – Efficacia diretta ed immediata – Diniego di permesso di costruire – Legittimità – Mancata approvazione ministeriale delle nuove mappe in seguito all’espansione dell’area aeroportuale – Non rileva

1- Non rientra nelle competenze del Sindaco la previsione di un divieto di edificazione di carattere generale nelle zone soggette a limitazioni per vicinanza agli aeroporti civili. Tale competenza, infatti, dal 20 ottobre 2005 appartiene all’Ente nazionale dell’aviazione civile (ENAC), ai sensi delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 96/05.
2- Gli artt. 714 e 715 del Codice della navigazione prescrivono limitazioni e vincoli alla proprietà privata che hanno quale unico presupposto di operatività l’esistenza di un aeroporto. Il vincolo di inedificabilità nella ‘zona di rispetto’ aeroportuale, infatti, si impone con efficacia diretta ed immediata, indipendentemente da qualunque recepimento all’interno dello strumento urbanistico. Pertanto, in seguito alla prevista espansione dell’area aeroportuale, non rileva, ai fini del diniego di permesso di costruire, la mancata emanazione di un nuovo decreto ministeriale di approvazione delle mappe, in quanto i vincoli in questione derivano direttamente dalla legge.

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 10224/1999, proposto dal

sig. Piero Mucciola, rappresentato e difeso dall’avv.to Giuseppe Panuccio, elettivamente domiciliato presso di lui in Roma, via Sistina n. 121;

Comune di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mario De Tommasi, elettivamente domiciliato in Roma, via C. Monteverdi n. 16, presso l’avv. Giuseppe Consolo;

della regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Anna Maria Lojacono, elettivamente domiciliata in Roma, via delle Cave n.17 , presso avv. Massimo Cammarota,

Commissario ad acta della Regione Calabria non costituito in giudizio;

della sentenza del T.A.R. Calabria, sez di Reggio Calabria, 1480/1998 con la quale sono stati respinti i due ricorsi proposti dal sig. Mucciola.

Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria e della Regione Calabria;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 25.10.2005, relatore il consigliere Aniello Cerreto ed uditi altresì l’avv. Panuccio e l’avv. Ruggieri per delega dell’avv. De Tommasi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto;

1. Con l’appello in epigrafe, il sig. Mucciola ha fatto presente che aveva presentato richiesta di concessione edilizia per un fabbricato di quattro piani (oltre seminterrato) su un terreno di sua proprietà in Reggio Calabria-località Gebbione; che il Sindaco, con ordinanza n. 580/1997 aveva vietato qualsiasi attività edilizia nella cosiddetta “fascia rossa” riferita al nuovo confine determinato dal prolungamento dell’aeroporto; che aveva impugnato davanti al TAR Calabria, sezione di Reggio Calabria, con un primo ricorso la menzionata ordinanza sindacale e con successivo ricorso il provvedimento di diniego di concessione edilizia adottato dal commissario ad acta della Regione in data 28.11.1997; che il TAR aveva ingiustamente respinto entrambi i ricorsi.
Ha quindi proposto le seguenti doglianze:
– il TAR aveva espressamente riconosciuto l’illegittimità dell’ordinanza sindacale n. 580/97 nella parte in cui veniva richiamato l’art. 38 L. n. 142/1990 ma poi aveva ritenuto, in modo contraddittorio, di non doverla annullare;
– il TAR aveva ritenuto legittima quella parte dell’ordinanza sindacale con la quale era stata adottata una misura di salvaguardia in relazione alla delibera del consiglio comunale n. 1694/89 (approvata con D.P.G.R. n. 2194/1990) di variante al piano rego
– in ogni caso, quand’anche fosse stata adottata una variante nel 1990 ex art, 1 L. n. 1/1978, l’approvazione del progetto rimaneva in vigore per un triennio, entro il quale i lavori dovevano essere iniziati, il che non era avvenuto;
– non era sostenibile che i successivi atti di conferma e finanziamento del progetto di ampliamento fossero idonei ad attribuire in modo definitivo ai terreni considerati una destinazione diversa da quella prevista dal P.R.G.;
– d’altra parte la variante di piano regolatore implicita nell’approvazione di progetto di opera pubblica non ha la stessa natura degli atti di programmazione urbanistica e perciò essa non può costituire presupposto per l’adozione di misure di salvaguardi
– contrariamente a quanto ritenuto dal TAR i vincoli previsti dal codice della navigazione non operano ex lege ma necessitano del provvedimento ministeriale di approvazione delle mappe contenenti le zone soggette a limitazione ex art. 715 quater C.N. , co
– le mappe menzionate nel provvedimento impugnato erano quelle pubblicate il 15.10.1997, ma esse non interessavano la zona delimitata dal Sindaco in quanto riferite ad altre zone;
– l’ordinanza sindacale era in aperta violazione degli strumenti urbanistici;
– contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, il Commissario ad acta non poteva avvalersi delle strutture comunali ormai esautorate;
– l’istante era stato costretto a presentare al Comune un nuovo progetto, ma ciò non escludeva il suo interesse al rilascio della concessione edilizia come originariamente proposta;
– Il TAR aveva dato atto che il vincolo a verde aveva durata quinquennale ma poi non aveva considerato l’irrilevanza della Zona ex F, dal momento che la costruzione riguardava quasi per intero la Zona D e sfiorava la Zona F senza interessarla con costruzi
– il TAR ava avallato supinamente il calcolo della superficie effettuato dal Commissario ad acta, recependo quanto indicato dal Responsabile del relativo procedimento ed errando nell’applicare l’art. 5 D.M. 2.4.1968;
– il diniego di concessione era erroneamente giustificato ritenendo che il progetto non fosse conforme ai parametri di PRG relativi al verde condominiale, al parcheggio ed la garage di cui all’art. 21 delle N.T.A. del P.R.G.;
– in ogni caso non poteva essere ritenuta inutilizzabile l’area destinata a verde pubblico, in quanto il relativo vincolo aveva perduto efficacia per essere trascorso un quinquennio, per cui occorreva considerare la superficie dell’intero lotto di mq. 347
– il commissario ad acta aveva negato la concessione in mancanza di qualsiasi vincolo attuale;
– il commissario ad acta aveva negato la concessione sulla base dell’ordinanza sindacale del 30.10.1997, ma tale ordinanza era illegittima, come in precedenza precisato.
Costituitisi in giudizio, sia il Comune di Reggio Calabria che la regione Calabria hanno chiesto il rigetto dell’appello. Hanno in particolare rilevato che nella specie non poteva essere rilasciata la concessione edilizia richiesta in quanto il progetto di adeguamento e rafforzamento della struttura aeroportuale reggina si fondava su un progetto esecutivo approvato con deliberazione G. M. n. 3116 del 13.11.1995 e n. 882 del 30.4.1996 in attuazione della variante di PRG adottata, ai sensi art. 1 L. n. 1/1978, con deliberazione C.C. n. 1694 del 23.12.1989 e approvata con decreto regionale n. 2194 del 7.1.1990; progetto che era stato approvato dal Ministero dei trasporti e della navigazione-Direzione generale aviazione civile con provvedimento del 21.6.1996; che i vincoli alla proprietà privata previsti dal C.N. avevano come unico presupposto l’esistenza di un aeroporto, mentre la compilazione della mappa da parte del Ministero aveva valore meramente ricognitivo derivando i relativi vincoli direttamente dalla legge.
Con memoria conclusiva, sia il Comune che l’appellante hanno ulteriormente illustrato la loro posizione.
Alla pubblica udienza del 25.10.2005, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è fondato in parte.
2.1. Il TAR, con riferimento al primo ricorso (con il quale veniva impugnata l’ordinanza del Sindaco di Reggio Calabria n. 580 del 30.10.1997), ha ritenuto che illegittimamente era stato richiamato l’art. 38 L. n. 142/1990, in mancanza della sussistenza di un pericolo imminente determinato da una causa accidentale, ma fondandosi l’ordinanza anche sugli artt. 714 e 715 Cod. Nav. (che prescriverebbero ex lege delle limitazioni e dei vincoli alla proprietà privata) sarebbe comunque legittimo il divieto sindacale di procedere ad interventi edilizi nella fascia rossa, nonchè alle limitazione ex L. n. 58/1963, in relazione al nuovo prolungamento dell’aeroporto reggino.
2.2. Occorre innanzitutto distinguere nell’ambito di detta ordinanza, la parte concernente il divieto (di carattere generale) di edificazione nella cosiddetta “fascia rossa”, nonché le limitazioni ex L. n. 58/1963 per le aree ricadenti nel perimetro di m. 550 dalla recinzione aeroportuale, e la parte concernente la necessità di trasmettere al Comitato tecnico per l’aeroporto tutte le pratiche di richiesta di concessioni edilizie relative ad aree ricadenti nell’ambito delle menzionate limitazioni.
Questa seconda parte dell’ordinanza non ha un contenuto lesivo della posizione dell’istante, la cui pratica edilizia è stata esaminata per effetto dell’inerzia comunale dal Commissario ad acta, nominato dalla Regione con provvedimento del 28.5.1997 (adottato quindi prima dell’ordinanza sindacale in questione), che poi ha concluso per il diniego di concessione edilizia in data 28.11.1997 (impugnato con il secondo ricorso n. 303/98).
Ne discende l’inammissibilità per carenza di interesse del primo ricorso (n. 82/1998) nella parte in cui è rivolto avverso detta seconda parte dell’ordinanza sindacale.
2.3. Merita adesione invece l’appello nella parte in cui si sostiene l’incompetenza del sindaco ad adottare il menzionato divieto di carattere generale.
Occorre tener presente che la relativa normativa del codice della navigazione non prevede alcun potere di ordinanza sindacale di carattere generale in ordine alla determinazione delle zone soggette a limitazioni per vicinanza agli aeroporti civili e relative direzioni e atterraggio, essendo all’epoca la materia di competenza ministeriale ai sensi dell’art. 714 bis (direzioni atterraggio), art. 715 ter (determinazione delle zone soggette a limitazioni) ed art. 716 (campi di fortuna, campi di volo ed altri impianti), mentre ora (dal 20.10.2005) la relativa competenza appartiene all’Ente nazionale dell’aviazione civile (ENAC) ai sensi delle modifiche introdotte dal D.L.vo 9.5.2005 n. 96.
Né la competenza sindacale nella specie era esercitatile sulla base dell’art. 38 L. 142/1990, pure indicato nell’ordinanza impugnata, dal momento che tale disposizione è stata già ritenuta illegittimamente richiamata dal TAR in mancanza della sussistenza di un pericolo imminente per l’incolumità dei cittadini, aspetto che non è stato contestato dalle parti resistenti.
Ciò però non impedisce alle Autorità comunali di tener conto di dette limitazioni alla proprietà privata al fine di negare una singola concessioni edilizia (ora permesso di costruire), come sarà precisato nell’esame del secondo ricorso.
2.4. Le ulteriori doglianze dell’appellante, che si dirigono avverso il diniego di concessione edilizia del commissario ad acta del 28.11.1997, non sono meritevoli di accoglimento.
2.4.1. Il Commissario ad acta ha fatto presente che “l’intervento edilizio, oltre a risultare non conforme alla normativa urbanistica vigente, ricade nella zona dove, ai sensi della L. n. 58/1963, stante la necessità di riaggiornare le relative limitazioni, e dell’art. 1 ordinanza sindacale del 3.10.1997, non possono essere costituiti ostacoli alla navigazione aerea e che, inoltre, la sua realizzazione vanificherebbe e renderebbe estremamente difficile la realizzazione di un’opera pubblica, già approvata e finanziata, di particolare rilievo ed importanza per l’economia comunale e dell’intera Regione”, essendo il progetto di adeguamento e potenziamento infrastrutturale dell’aeroporto di Reggio Calabria, di cui alla variante al PRG (deliberazione C.C. del 14.11.1989), approvato con decreto P.G.R.C. del 712.1990, nonché assentito dal Ministero dei trasporti in data 21.6.1996.
Per cui le ragioni del diniego sono essenzialmente due, tra loro autonome ed indipendenti (il mancato rispetto della normativa urbanistica ed il vincolo aeroportuale), con la conseguenza che è sufficiente la legittimità di una di esse per la giustificazione del provvedimento negativo.
Nella specie, deve ritenersi corretto il diniego di concessione edilizia con riferimento ai vincoli aeroportuali.
2.4.2. Invero, occorre tener presente che nella specie si era in presenza di un progetto esecutivo relativo all’adeguamento e al potenziamento dell’«Aeroporto dello Stretto» (approvato con deliberazioni della Giunta comunale n. 3116 del 13 novembre 1995 e n. 882 del 30 aprile 1996, in attuazione della variante al P.R.G. adottata, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 1 del 1978, con deliberazione del Consiglio comunale n. 1694 del 23 dicembre 1989 e approvata con D.P.G.R. n. 2194 del 7 dicembre 1990, progetto che è stato altresì approvato dal Ministero dei trasporti e della navigazione, Direzione generale per l’aviazione civile, con atto in data 21 giugno 1996.
Né può ritenersi che la disciplina di piano regolatore che prevede la zona indicata nell’ordinanza impugnata non è stata modificata, in quanto, come si è visto, vi è stata una variante adottata, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 1 del 1978, con delibera del Consiglio comunale n. 1694 del 23 dicembre 1989 e approvata con D.P.G.R. n. 2194 del 7 dicembre 1990, variante in relazione alla quale è stato approvato, sia dalla Giunta che dal Ministero dei trasporti, il progetto di prolungamento della pista in questione con atti del 1995 e del 1996, atti quest’ultimi che non risultano impugnati.
2.4.3. Per quanto concerne, poi, i motivi di ricorso attinenti agli artt. 714 e 715 del Codice della navigazione con i quali si sostiene una violazione di tali norme, deve confermarsi l’orientamento del TAR secondo cui dette disposizioni prescrivono delle limitazioni e dei vincoli alla proprietà privata che hanno quale unico presupposto di operatività l’esistenza di un aeroporto, per cui la mancata emanazione di un nuovo decreto ministeriale di approvazione delle mappe, mancanza rilevata dall’appellante, non rileva, in quanto, appunto, i vincoli in questione derivano direttamente dalla legge.
Infatti, Il vincolo di inedificabilità nella zona di rispetto aeroportuale serve a vietare, per ragioni di sicurezza e di migliore utilizzazione del bene demaniale, ogni tipo di edificazione all’interno della relativa fascia e, quindi, si impone con efficacia diretta ed immediata, indipendentemente da qualunque recepimento nello strumento urbanistico, che di per sé non incide sull’esistenza e sui limiti del vincolo stesso (cfr., per il vincolo di inedificabilità sulla zona di rispetto cimiteriale, dettato per ragioni igienico-sanitarie, la decisione di questa Sezione n.131 del 25 febbraio 1977).
Con l’espressione «zone di rispetto», invero, si possono complessivamente indicare tutte quelle disposizioni che limitano la libera attività edilizia in considerazione di un fine di superiore interesse pubblico, in determinate località od aree prossime o circostanti a luoghi od opere di pubblico interesse.
Caratteristica di questi vincoli all’attività edilizia è l’essere essi limitazioni al diritto di proprietà, in quanto riguardino tutti i beni che si trovino in determinate condizioni previste dalla legge (ed in ciò si differenziano dalle servitù pubbliche, che concernono in maniera speciale un determinato bene, soggetto non ad una generale disciplina, ma in dipendenza di uno speciale diritto reale sorto sul bene stesso a favore della P.A.). Tanto è vero che per detti vincoli, non aventi contenuto sostanzialmente espropriativo, non è dovuta alcuna particolare indennità per essere riferibili a beni identificabili a priori e localizzati in prossimità degli aeroporti, beni cioè aventi obiettivamente specifica destinazione per la posizione di prossimità agli aeroporti e con contenuto predeterminato dalla legge e non affidati alla discrezionalità della pubblica amministrazione (V. Cass. Sez. 1° n. 5175 del dell’11.11.1978, Corte cost. n. 133 del 22.6.1971 e la decisione di questa Sezione n. 42 del 23.1.1986). La conferma si ritrova nell’art. 715 quinquies C.N., che prevede un’indennità per il danno e la perdita o la diminuzione di un diritto solo nel caso di abbattimento di ostacoli alla navigazione aerea già esistenti alla data del decreto ministeriale di cui all’art. 715 ter C.N.
2.4.4. Né può essere seguito l’orientamento della sez. VI di questo Consiglio n. 35 del 22.1.1994, invocato dall’appellante, che in sostanza si fonda su una visione settoriale di tutela dei pubblici interessi presenti in una determinata fattispecie, ritenendo che la tutela degli interessi pubblici connessi all’esercizio ed alla sicurezza del volo debba avvenire in modo autonomo e distinto rispetto a quelli concernenti la materia urbanistica.
Tale orientamento settoriale deve considerarsi invero superato dalla giurisprudenza più recente, in considerazione della nuova disciplina di cui alla L. 7.8.1990 n. 241, ed in particolare dell’art. 14, pervenendosi alla conclusione, condivisa dal Collegio, secondo cui nel caso di una pluralità di interessi pubblici coinvolti in uno stesso procedimento occorre procedere ad un loro esame contestuale, principalmente allorché sussista un obiettivo collegamento tra di essi ed il relativo esercizio faccia capo ad un stesso Ente (V. le decisioni di questa Sezione n. 3639 del del 28.6.2000 e n. 5656 del 17.10.2002). Collegamento che è stato riscontrato in materia di autorizzazione all’esercizio di industrie insalubri, con la necessità che la localizzazione sia conforme alla destinazione urbanistica dell’immobile ed in materia di licenze di commercio con il coordinamento degli interessi pubblici di natura commerciale con quelli di carattere urbanistico.
Per cui correttamente il commissario ad acta ha tenuto conto dei vincoli derivanti dal progetto approvato relativo al prolungamento dell’aeroporto, in conformità del resto a quanto suggerito dal Ministero dei trasporti-Direzione dell’aviazione civile in data 18.9.1997 “ricadendo il manufatto nella zona ove ai sensi della L. n. 58/1963 non possono essere costituiti ostacoli”.
2.4.5. Non può essere condiviso poi il rilievo dell’appellante secondo cui la sostituzione da parte del Commissario ad acta non atterrebbe soltanto al soggetto che deve formalmente emanare l’atto, ma attiene a tutta la struttura che è normalmente chiamata alla formazione dell’atto, per cui illegittimamente nel caso di specie il Commissario ad acta avrebbe acquisito il parere dell’Ufficio pianificazione territoriale del Comune, dato che tale Ufficio era «ormai esautorato dalla trattazione della questione a causa della sua inerzia».
Evidentemente, dovendo il Commissario ad acta provvedere all’istruttoria o alla sua integrazione ove essa sia carente, potrà egli acquisire, nel rispetto dei termini di legge, il parere o comunque l’avviso degli organi tecnici competenti presso gli uffici dell’Amministrazione, proprio al fine di adottare l’atto conclusivo del procedimento.
2.4.6. Le residue doglianze dell’appellante, relative alla asserita violazione della disciplina urbanistica nel calcolo della superficie edificabile ed all’illegittimità derivata per vizi dell’ordinanza sindacale n. 580/97, diventano inammissibili per carenza di interesse, una volta ritenuto autonomamente legittimo il diniego di concessione edilizia sulla base dei vincoli aeroportuali.

3. Per quanto considerato l’appello deve essere accolto nei limiti indicati.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l’appello indicato in epigrafe nei limiti indicati in motivazione e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del TAR, annulla in parte qua l’ordinanza sindacale n.580/97.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 25.10.2005 con l’intervento dei Signori:

Sergio Santoro – Presidente

Raffaele Carboni – Consigliere

Chiarenza Millemaggi Cogliani – Consigliere

Goffredo Zaccardi – Consigliere

Aniello Cerreto – Consigliere estensore

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/3/2006 n.1367 proviene da Giustamm.

G. Vacirca Pres. – G. Del Guzzo Est.
P. Mariotti ed altro (Avv.ti A. Andreani ed F. D’Addario) contro il Comune di Anghiari (L. Maccari) Comunià Montana “Valtiberina Toscana” (non costituita) e nei confronti di R. Santi (non costituito)

sull’elezione dei rappresentanti dei Comuni in seno all’assemblea della Comunità montana

Autonomia e decentramento – Disciplina di province comuni ed enti locali – Art. 27, comma 2, ultima parte, del D. Lgs. n. 267/2000 – Principio di tutela delle minoranze – Non esclude possibili interferenze tra maggioranza e minoranza consiliare – Non comporta che ciascuna minoranza debba necessariamente essere rappresentata nel Consiglio della Comunità Montana

In mancanza di specifiche e diverse garanzie formali, il principio di tutela della minoranza sancito dall’art. 27, comma 2, ultima parte, del D. Lgs. n. 267/2000 secondo cui “i rappresentanti dei Comuni della comunità montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il sistema del voto limitato garantendo la rappresentanza delle minoranze”, come non esclude possibili interferenze tra maggioranza e minoranza consiliare, così non comporta che ciascuna minoranza debba necessariamente essere rappresentata nel Consiglio della Comunità Montana

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

sul ricorso n. 2458/2004 proposto da:

MARIOTTI PAOLO E ACQUISTI RENATO

rappresentato e difeso da:

ANDREANI ANTONIO e D’ADDARIO FRANCESCO

con domicilio eletto in FIRENZE

VIA FRA’ D. BUONVICINI, 21
presso
ANDREANI ANTONIO

contro

COMUNE DI ANGHIARI
rappresentato e difeso da:
MACCARI LORIANO
con domicilio eletto in FIRENZE
VIA PORTA ROSSA N. 6
presso la sua sede

COMUNITA’ MONTANA “VALTIBERINA TOSCANA”
non costituitasi

e nei confronti di
SANTI ROBERTO
non costituitosi

per l’annullamento

della delibera del C.C. di Anghiari n. 42 del 19.11.2004, concernente l’interpretazione del sistema elettorale per l’elezione dei consiglieri dell’Assemblea della Comunità montana e specificamente per l’interpretazione dell’art.4 dello Statuto della Comunità Montana Valtiberina Toscana, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio del comune intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 19 aprile 2005, il Consigliere dott.ssa Giacinta Del Guzzo;
Uditi, altresì, per le parti l’avv. F.D’Addario e l’avv. E.Brocchi delegato da L.Maccari;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Il sig. Mariotti ed il sig. Acquisti, rispettivamente, capogruppo consiliare e consigliere comunale del Gruppo consiliare “Libertà per Anghiari”, impugnano la delibera n. 42 del 19 novembre 2004, con la quale il Consiglio comunale di Anghiari ha proceduto alla nomina dei rappresentanti del Comune in seno al Consiglio della Comunità montana Valtiberina Toscana.
Espongono i ricorrenti che, in forza della normativa vigente, cioè dell’art. 27 del T.U. EE. LL. e della L. reg. 28.12.2000 n. 82, la detta nomina sarebbe dovuta avvenire con voto limitato a garanzia della presenza di rappresentanti della minoranza consiliare in seno all’organo collegiale della Comunità.
Lo Statuto comunale, adeguato, con delibera dell’1 febbraio 2002, al nuovo T.U. EE.LL., a proposito dei rapporti con la Comunità montana, si limiterebbe a prevedere la delega di competenze (art.43), senza disciplinare la nomina dei rappresentanti comunali.
Lo Statuto della Comunità montana, approvato con delibera assembleare n. 44 del 29.11.2002, si limita a prevedere (art. 4) il numero dei consiglieri di ciascun Comune partecipante (per il Comune di Anghiari prevede 6 consiglieri, di cui 4 eletti dalla maggioranza e 2 dalle minoranze).
Nel Consiglio comunale di Anghiari, formato con il criterio maggioritario, sono presenti due gruppi consiliari, corrispondenti a due liste di minoranza: la lista “Libertà per Anghiari” (che esprime 4 consiglieri) e la lista civica “Anghiari agli anghiaresi” (che esprime un solo consigliere nella persona del sig. Roberto Santi).
Espongono, ancora, i ricorrenti che, nel corso della seduta del 19 novembre 2004, il Sindaco prima di procedere alla elezione di cui trattasi, ha formulato (chiedendone l’inserimento all’ordine del giorno ai sensi dell’art. 43 del Regolamento consiliare) una premessa interpretativa della disciplina elettorale dei rappresentanti comunali nel Consiglio della Comunità montana sostenendo che “con il termine minoranze debbono intendersi tutte le minoranze presenti in Consiglio comunale.”
Tale premessa, formulata come proposta dal Sindaco, è stata approvata dalla maggioranza del Consiglio comunale il quale, poi, ha proceduto alla votazione.
Il ricorrente consigliere Mariotti e il consigliere Acquisti hanno ottenuto due voti ciascuno, il consigliere Santi ha ottenuto un voto.
Il Sindaco ha ritenuto di individuare, quali consiglieri espressi dal Comune di Anghiari per la minoranza, il consigliere Mariotti ed il consigliere Santi.
La delibera è sta adottata nonostante che il consigliere Mariotti avesse preannunziato la propria opposizione e dato atto del parere contrario del Segretario della Comunità Montana.
Successivamente, il ricorrente Mariotti ha presentato un esposto al detto Segretario.
Quest’ultimo, con nota n. 9080 del 29.11.2004, esprimeva il parere, da un canto, che la competenza all’adozione di un atto interpretativo di atto precedente (Statuto della Comunità) spetta all’organo che ha adottato l’atto da interpretare (nel caso, quindi, dell’Assemblea della Comunità); dall’altro, che la garanzia delle minoranze (richiamata nella motivazione della delibera n. 42/2004) non può implicare la necessaria rappresentanza nell’organo assembleare della Comunità di tutte le forze di minoranza.
Queste le censure dedotte dai ricorrenti a sostegno dell’impugnazione:
I) Incompetenza.
II) Illegittimità della delibera per violazione di legge ed eccesso di potere; contraddittorietà con atti precedenti, sviamento di potere.
La delibera impugnata violerebbe, innanzitutto, l’art. 43 del Regolamento del Consiglio comunale, oltre che i principi generali in materia, in quanto il Consiglio non potrebbe essere chiamato a discutere o deliberare che su argomenti iscritti all’ordine del giorno della seduta, salvo che non si tratti di argomenti già iscritti in precedenti sedute.
Non si potrebbe, poi, sostenere che la parte interpretativa della delibera sia prodromica e strumentale alla successiva nomina dei consiglieri della Comunità montana.
Ogni atto interpretativo condividerebbe, infatti, la natura e l’efficacia dell’atto interpretato, cosicché non sarebbe legittimo, nel caso concreto, presentare una parte della delibera da assumere come atto politico strumentale, per di più adottato in via d’urgenza con lo scopo di influire sul successivo procedimento elettorale.
La delibera interpretativa si porrebbe, infine, in contrasto ed in termini di ingiustificata difformità rispetto ai precedenti dello stesso Comune.
Con delibera n. 41 del 28.6.2002, infatti, nella vigenza della stessa normativa comunale e regolamentare ed in presenza della identica formazione politica della minoranza, il Consiglio comunale aveva eletto i tre consiglieri della Comunità montana espressi dallo stesso Gruppo politico.
La stessa prassi sarebbe seguita da altri Comuni e condivisa dalla Comunità montana.
La finalità sviante della delibera emergerebbe anche dall’inserimento della parte interpretativa nel preambolo e nella premessa del provvedimento, quasi a voler creare la parvenza di una statuizione formale in tema di regole per l’attività di nomina dei consiglieri della Comunità
III) Illegittimità derivata della delibera di nomina dei consiglieri designandi per l’Assemblea della Comunità montana; illegittimità in via principale per violazione di legge,violazione di norme statutarie e di regolamento; eccesso di potere per sviamento per contrasto con precedenti.
La delibera impugnata sarebbe viziata, in via derivata, per le illegittimità che inficiano la delibera interpretativa ed, in via diretta, per violazione dei principi fondamentali e delle norme di legge e regolamento in materia elettorale.
La pretesa di preservare la molteplicità delle diverse rappresentanze politiche della minoranza confliggerebbe con diversi principi fondamentali delle assemblee e della democrazia; né il riferimento (al plurale) “minoranze”, termine contenuto nell’art. 4 dello Statuto della Comunità montana, potrebbe essere utilizzato in senso contrario rispetto ad una interpretazione normale e conforme ai principi democratici consolidati.
La disposizione di cui all’art. 27 del T.U. n. 267/2000 non implicherebbe la possibilità di ritenere corretta l’interpretazione seguita dal Consiglio comunale di Anghiari.
Se il legislatore avesse voluto riservare alla scelta della minoranza anche l’individuazione dei singoli membri da eleggere, avrebbe previsto sistemi elettorali (voto separato, votazione pubblica, designazione formale dei gruppi) idonei per garantire tale risultato.
La garanzia che regola la votazione di cui si tratta comporterebbe che il Consiglio comunale deve garantire il rispetto della facoltà della minoranza di eleggere i propri rappresentanti adottando ogni cautela, anche empirica, al fine di dividere tra loro, per l’elezione, i raggruppamenti di maggioranza e di minoranza eletti in Comune.
Non rientrerebbe, invece tra gli obiettivi previsti e garantiti dalla normativa in questione la garanzia dell’elezione distinta e separata dei rispettivi rappresentanti nell’Assemblea della Comunità montana da parte della maggioranza e dell’opposizione consiliare, avendo il legislatore prescelto il modello del “voto limitato”.
Infine, i ricorrenti pongono in rilievo come l’Assemblea della Comunità non abbia preso posizione al fine di modificare il contenuto delle norme elettorali per la designazione dei rappresentanti comunali nel suo seno.
Concludono i ricorrenti per l’accoglimento delle proprie ragioni.
Il Comune di Anghiari, con la memoria di costituzione (14.12.2004) ha svolto difese e contestato gli assunti avversari.
Con successive memorie (10.1. e 8.4.2005) ha sollevato eccezione di inammissibilità ed insistito negli argomenti difensivi.
I ricorrenti, con memoria 5.4.2005, hanno confermato tesi e conclusioni.
Alla pubblica Udienza, tenuta in data 19 aprile 2005, la causa è passata in decisione.

In primo luogo, il Collegio deve farsi carico dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale nel presupposto che nessun interesse sia riconoscibile in capo ai ricorrenti, in quanto il consigliere Mariotti è stato eletto ed il consigliere Acquisti non potrebbe aspirare all’elezione perché la scelta del consigliere Santi operata dal Consiglio comunale sarebbe obbligata.
L’eccezione è infondata, atteso, da un canto, che il consigliere Acquisti aspira all’elezione al posto del controinteressato Santi e, dall’altro, che la ragione, ritenuta dalla difesa comunale ostativa all’ammissibilità del ricorso proposto dal sig. Acquisti, è, in effetti, la questione di merito sulla quale dovrà esprimersi il Collegio.
Come emerge dalla narrativa in fatto, la questione all’ esame consiste nello stabilire la portata del principio di tutela della minoranza del consiglio comunale nell’elezione dei rappresentanti del Comune in seno al Consiglio della Comunità montana.
L’art. 4, comma 3, dello Statuto della Comunità Montana dispone che la rappresentanza del Comune di Anghiari deve essere di sei consiglieri (“4 eletti dalla maggioranza e 2 eletti dalle minoranze”), computandosi il Sindaco – membro di diritto del Consiglio – nel numero dei membri di maggioranza assegnati a ciascun Comune (art. 4, comma 5, dello Statuto).
Dispone, ancora (art. 4, comma 4) che “i consiglieri sono eletti dai rispettivi Consigli comunali secondo le procedure previste dalla legge e dal presente Statuto”.
Nella fattispecie la votazione, diretta all’elezione di 3 membri per la maggioranza e di 2 membri per le minoranze, è stata effettuata da un unico collegio elettorale con voto segreto e limitato.
Per quanto concerne le minoranze consiliari, il sig. Mariotti ed il sig. Acquisti hanno ottenuto due voti ciascuno, il sig. Santi ha ottenuto un voto.
Il Consiglio comunale, a maggioranza, ha eletto rappresentanti delle minoranze il sig. Mariotti ed il sig. Santi, avendo ritenuto che la salvaguardia delle minoranze comportasse necessariamente la presenza nel Consiglio della Comunità Montana di rappresentanti di entrambe le minoranze presenti nel Consiglio comunale.
Tanto ricordato, il Collegio passa al vaglio delle censure proposte.
Non sono condivisibili la prima e la seconda, volte a contestare la “premessa interpretativa” proposta dal Sindaco all’inizio dell’esame del punto all’o.d.g. ed approvata dal Consiglio comunale nonché a rilevare la contradditorietà della stessa e dei risultati elettorali rispetto alle precedenti elezioni dei rappresentanti comunali.
Il Collegio ritiene, in proposito, che, al di là della terminologia usata dal proponente per qualificare la sua iniziativa, la riflessione proposta ai membri del Consiglio comunale sull’esito da dare ai risultati della votazione non esuli dalla competenza spettante al Consiglio stesso in ordine all’argomento inserito all’ordine del giorno.
Quanto all’affermata difformità del metodo di elezione seguito dal Consiglio nella riunione del 19.11.2004 rispetto alla precedente elezione dei rappresentanti nel Consiglio della Comunità, il Collegio osserva che, in tale occasione, come emerge dalla memoria comunale e dall’allegato alla delibera n. 41 del 28.6.2002 (atti non contestati sul punto con idonei elementi dai ricorrenti) la fattispecie risultava caratterizzata da uno specifico intervento dello stesso consigliere Santi, il quale, prima della votazione, aveva affermato “Vista la posizione presa in occasione di quella riunione anche dall’altra minoranza, metterò la mia scheda bianca nell’urna, al fine di evitare equivoci e franchi tiratori che mi vedrebbero eventuale eletto.”
Fondata, invece, appare la terza censura.
Il Collegio ritiene utili alcuni cenni concernenti la disciplina normativa dell’elezione di cui trattasi.
Il metodo del voto limitato, prescelto dal legislatore nazionale con la previsione dell’art. 27, comma 2, ultima parte, del D. Lgs. n. 267/2000 (“I rappresentanti dei Comuni della comunità montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il sistema del voto limitato garantendo la rappresentanza delle minoranze”) non assicura, infatti, a tutte le minoranze eventualmente presenti nel Consiglio comunale un proprio rappresentante nel Consiglio della Comunità Montana e neppure è idoneo ad escludere che i rappresentanti delle minoranze possano venire eletti anche con i voti della maggioranza.
La questione è stata esaminata dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha rilevato che, nel caso in cui la normativa (che disciplina l’elezione) si limiti ad indicare l’obiettivo (eleggere un rappresentante delle minoranze) senza indicare il metodo di elezione, è inevitabile giudicare legittima solo la designazione espressa autonomamente dalle stesse minoranze senza intervento della maggioranza.
Qualora, invece, il legislatore prescriva un determinato metodo di elezione e, precisamente, il metodo del “voto limitato”, il contenuto precettivo complessivo allude implicitamente, ma univocamente, ad una elezione effettuata da un corpo elettorale unico, non da due (o più) corpi elettorali, altrimenti il “voto limitato” non avrebbe senso. .
Nel caso di utilizzazione del sistema del “voto separato”, questo Collegio ritiene che, dovendosi tutelare compiutamente i diritti delle minoranze, sia praticabile una soluzione elettorale che, ove le minoranze siano più di una, consenta alle stesse di eleggere propri diretti rappresentanti.
Nel caso di specie, tuttavia, si è già detto che lo Statuto della Comunità Montana si limita, quanto al metodo elettorale, ad un mero rinvio alle norme di legge vigenti.
Quindi, deve affermarsi che l’elezione per cui è controversia, avvenuta ad opera di un unico corpo elettorale, con voto segreto e limitato, sia da considerare corretta quanto al rispetto del metodo previsto dalla normativa.
Tuttavia, l’ulteriore fase, cioè quella della individuazione degli eletti a seguito dello scrutinio dei voti espressi, non appare coerente con il sistema elettorale previsto dalla normativa, sistema che, come osservato, non prevede che i rappresentanti delle minoranze siano eletti esclusivamente dalle minoranze stesse.
Se, infatti, deve convenirsi che il sistema del voto limitato non esclude possibili interferenze della maggioranza sulle scelte della minoranza e che l’unico sistema elettorale che garantisce tutte le minoranze è quello del voto separato, deve, anche, convenirsi che, ove si utilizzi il primo metodo, la regola da seguire nella nomina degli eletti deve fare riferimento solo al numero dei voti riportati e non già alla finalità, estranea al detto metodo di elezione, di garantire rappresentanti a tutte le minoranze presenti nel Consiglio comunale.
In definitiva, in mancanza di specifiche e diverse garanzie formali, il principio di tutela della minoranza apprestato con il “voto limitato”, come non esclude possibili interferenze tra maggioranza e minoranza consiliare, così non comporta che ciascuna minoranza debba necessariamente essere rappresentata nel Consiglio della Comunità Montana (cfr., sul punto, T.A.R. Toscana, I Sez., 5.10.2000, n. 2098).
Per le ragioni sopra esposte, il ricorso é fondato e va accolto.
Sussistono motivi per compensare fra le parti spese e onorari di giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso n. 2458/2004 e annulla il provvedimento impugnato.
Compensa fra le parti spese ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 19.4.2005, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Avv. Giovanni Vacirca – Presidente

Dott. Ssa Giacinta del Guzzo – Consigliere est.

Dott Bernardo Massari – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 marzo 2006

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 15/3/2006 n.941 proviene da Giustamm.

G. Vacirca Pres. – S. Romano Est.
Pedus Service P. Dussmann s.r.l. (Avv.ti A. Erba, C. Colombo e P. Stolzi) contro il Consiglio Nazionale delle Ricerche ed il C.N.R. Area di Ricerca di Pisa (Avvocatura dello Stato) e nei confronti di Serenissima Ristorazione s.p.a. (Avv.ti B. Brandani M. Calgaro)

sulla esclusione in corso di gara e sulla valutazione dell’anomalia delle offerte negli appalti di servizi

1. Contratti della P.A. – Procedura di gara – Esclusione con ampia motivazione nel corso della gara dopo aver ulteriormente sentito i chiarimenti dei rappresentanti della società – Mancata ulteriore formale comunicazione dell’esclusione – Legittimità

2. Contratti della P.A. – Valutazione dell’anomalia delle offerte – Deve essere effettuata in tutte le gare per l’affidamento di appalti di servizi, sia indette con il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso sia indette con il criterio prezzo / qualità – Potere discrezionale nel determinare la soglia di anomalia delle offerte – Non sussiste

3. Contratti della P.A. – Valutazioni della commissione sugli aspetti di anomalia delle offerte – Costituiscono espressione di un potere di natura tecnico discrezionale – Sindacato del giudice – È limitato alle ipotesi di manifesta illogicità, incongruità della motivazione e dell’errore di fatto

1. È legittimo l’operato della commissione che ha deciso di escludere una partecipante, con ampia motivazione, nel corso della gara, dopo aver ulteriormente sentito i chiarimenti dei suoi rappresentanti, come risulta dal relativo verbale di seduta. Nè l’art. 2 L. 241/90 prevede che in tal caso l’esclusione debba essere anche direttamente comunicata al soggetto interessato

2. La valutazione dell’anomalia delle offerte deve essere effettuata in tutte le gare per l’affidamento di appalti di servizi, sia indette con il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso sia indette con il criterio prezzo – qualità. Dunque, la pubblica amministrazione è priva di potere discrezionale nel determinare la soglia di anomalia delle offerte, dovendo attenersi al metodo matematico previsto dall’art. 25.

3. Le valutazioni della commissione sugli aspetti di anomalia delle offerte costituiscono espressione di un potere di natura tecnico discrezionale, i cui limiti di sindacato sono correlati alla manifesta illogicità, alla incongruità della motivazione ed all’errore di fatto, e cioè a profili che non scalfiscono la sfera di autonomia decisionale riservata in tale ambito alla potestà dell’amministrazione (fattispecie in cui è stato ritenuto irrilevante il mancato riferimento ai valori di mercato che avrebbero dovuto essere assunti come parametro per la verifica delle giustificazioni)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

sul ricorso n. 1737/2005 proposto da

SOC. PEDUS SERVICE P. DUSSMANN S.R.L., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Antonio Erba, Claudio Colombo e Paolo Stolzi, ed elettivamente domiciliata in Firenze, via dei Della Robbia N. 67

CONSIGLIO NAZIONALE DELLE RICERCHE E CONSIGLIO NAZIONALE DELLE RICERCHE AREA DI RICERCA DI PISA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’avvocatura distrettuale dello Stato ed elettivamente domiciliati in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

e nei confronti di

SERENISSIMA RISTORAZIONE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Brandani Brando Calgaro Mario ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Firenze, via Cavour 106;

per l’annullamento

– della graduatoria definitiva comunicata alla Pedus Service P.Dussmann S.r.l. (di seguito, “Pedus”) con nota del 28.09.2005;
– della nota 28.09.2005 con cui il C.N.R. di Pisa ha dato comunicazione a quest’ ultima di aver provveduto alla aggiudicazione della gara a procedura aperta per il servizio mensa dell’ Area della Ricerca di Pisa alla A.T.I Serenissima Ristorazione S.P.A./
degli atti, incogniti, con cui il C.N.R. di Pisa ha provveduto ad approvare la graduatoria definitiva relativa alla gara e ad aggiudicare la stessa alla A.T.I. Serenissima Ristorazione S.p.a./ Alba Nuova Soc. Coop .a.r.l.;
– nonché dei verbali di gara;

dell’ amministrazione al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla società ricorrente a causa del comportamento illegittimo dell’ amministrazione, attraverso il relativo risarcimento in forma specifica, mediante aggiudicazione della gara all’ odierna ricorrente, ovvero attraverso il risarcimento per equivalente;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio di C.N.R. e di Serenissima s.p.a.;
Visti i motivi aggiunti depositati il 16.11.2005;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 11 gennaio 2006, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Uditi, altresì, per le parti l’avv. P.Stolfi e l’avv.M.Calgaro;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 21.10.2005, la società Pedus ha impugnato gli atti di approvazione della graduatoria, il provvedimento di aggiudicazione, nonché i verbali relativi alla gara a procedura aperta per il servizio mensa dell’ Area della Ricerca del Consiglio Nazionale delle Ricerche di Pisa, chiedendone l’annullamento.
Ha, altresì, avanzato domanda di risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento illegittimo dell’amministrazione, mediante il relativo risarcimento in forma specifica, ovvero per equivalente.
Avverso gli atti impugnati, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 2 l. 241/90, per mancato adempimento dell’obbligo di concludere il procedimento e per omessa comunicazione dell’esclusione;
2) assenza di motivazione dell’esclusione, dopo i chiarimenti forniti; 3) mancata verifica della correttezza delle procedure nella determinazione dell’anomalia dell’offerta;
4) illegittimità dell’esclusione dopo le giustificazioni fornite in merito ai prezzi offerti.
Con motivi aggiunti, notificati il 7.11.2005, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:
1) la valutazione delle giustificazioni fornite avrebbe dovuto avere ad oggetto l’offerta complessiva, non una singola componente;
2) illogicità delle ragioni dell’amministrazione in base alle quali le giustificazioni non sono state ritenute valide.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha sostenuto la legittimità degli atti impugnati, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.
Costituita in giudizio, anche la società Serenissima, aggiudicataria della gara, ha chiesto la reiezione del ricorso siccome infondato.
Le parti hanno depositato memorie difensive, insistendo nelle tesi rispettivamente sostenute.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – La ricorrente ha impugnato gli atti della gara indetta ai sensi del d. lgs n. 157/95, per la preparazione e la distribuzione dei pasti e la gestione del bar dell’Area della Ricerca di Pisa nonché per la preparazione e la distribuzione dei pasti per i degenti dell’unità clinica di Cardiologia e Pneumologia del C.N.R., collocata all’interno del complesso dell’Area.
La gara prevedeva l’aggiudicazione a favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da valutarsi con riferimento all’offerta tecnica (max 60 punti) ed al prezzo (max 40 punti) ulteriormente suddiviso nelle seguenti voci: “costo unitario del singolo pasto dipendenti e listino prezzi” (max 20 punti); “costo unitario retta giornaliera degenti” (max 16 punti); “listino prezzi bar” (max 4 punti).
Dopo l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, avendo registrato un’anomalia nell’offerta della ricorrente, la commissione di gara, assunti i chiarimenti richiesti, ha disposto l’aggiudicazione della gara alla Serenissima Ristorazione (mandataria della a.t.i. con Alba Nuova coop.) ed ha approvato la graduatoria definitiva, nella quale la ricorrente non figura.
Con il primo motivo, si deduce la violazione dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241 poiché sarebbe stato violato l’obbligo di concludere il procedimento, come provato dalla mancata comunicazione della esclusione della ricorrente dalla gara.
Il motivo è infondato.
Invero, la decisione motivata di escludere la ricorrente dalla gara è stata assunta dalla commissione nel corso della procedura di gara, come risulta dal verbale del 13.9.2005, da cui risulta altresì la presenza dei rappresentanti della società ricorrente i quali, nella medesima sessione, hanno fornito (oltre quelli già richiesti e già dedotti) ulteriori chiarimenti.
Avendo la commissione deciso di escludere la ricorrente, con ampia motivazione, nel corso della gara, dopo aver ulteriormente sentito i rappresentanti della società, il motivo con cui si deduce la mancata conclusione del procedimento, essendone stata omessa la comunicazione dell’esito, appare palesemente infondato non registrandosi alcuna violazione sostanziale della norma invocata.
Infatti, nella specie l’amministrazione ha concluso il procedimento con un provvedimento espresso; né la norma invocata esige che esso sia direttamente comunicato al soggetto interessato.
In ogni caso, nel concreto svolgersi della fattispecie, con successiva nota del 28.9.2005, il C.N.R. ha comunicato alla ricorrente l’aggiudicazione della gara all’a.t.i. classificatasi prima nella relativa graduatoria.
Tanto basta per rigettare il motivo dedotto, anche con riferimento agli altri principi richiamati (art. 97 Cost.).

2 – Con il secondo motivo si deduce il vizio di carenza di motivazione dell’esclusione della ricorrente dalla gara.
Il motivo è palesemente infondato.
La ricorrente è stata invitata, una prima volta, a fornire chiarimenti in merito agli elementi costitutivi dell’offerta entro il 31.7.2005; essendo stati ritenuti insoddisfacenti, ulteriori chiarimenti sono stati richiesti entro il 2.9.2005, con particolare riferimento ad un aspetto dell’offerta (incidenza delle derrate alimentari nella determinazione del costo dei pasti dipendenti e della retta degenti); i rappresentanti della Pedus sono stati ancora convocati per la sessione di gara del 13.9.2005 per fornire ulteriori delucidazioni; la commissione ha assunto la decisione di escludere dalla gara la ricorrente con estesa motivazione inerente gli elementi che sono stati oggetto dei chiarimenti richiesti e forniti dalla società interessata.
La pubblica amministrazione, pertanto, non ha violato né l’art. 3 della legge n. 241 del 1990 né l’art. 25, comma 1, del d. lgs. n. 157: ha ampiamente motivato il provvedimento di esclusione; verificato il carattere anomalo dell’offerta economica della ricorrente, ha chiesto, reiteratamente, precisazioni in merito agli elementi costitutivi della stessa ritenuti pertinenti e li ha verificati tenendo conto degli elementi forniti.

3 – Con il terzo motivo, la ricorrente, premesso di non avere avuto modo di verificare la correttezza delle procedure seguite dall’amministrazione nel determinare l’anomalia dell’offerta, si riserva di proporre motivi aggiunti. Con il quarto motivo, premesso di non conoscere ancora le ragioni che hanno determinato la propria esclusione dalla gara e riservandosi di proporre motivi aggiunti, la ricorrente illustra dettagliatamente i punti sui quali l’amministrazione ha richiesti chiarimenti, gli elementi forniti, gli ulteriori chiarimenti richiesti e forniti, concludendo nel ritenere ingiustificata la sua esclusione dalla gara.
Con il primo motivo aggiunto, notificato il 7.11.2005 e proposto avverso i medesimi atti già impugnati, nonché avverso i verbali di gara, nelle more conosciuti, la ricorrente ha dedotto che la valutazione delle giustificazioni fornite avrebbe dovuto avere ad oggetto l’offerta complessiva, non una singola componente della stessa, avendo l’amministrazione scelto di accorpare più servizi (erogazione pasti degenti, erogazione pasti dipendenti, gestione bar) in un unico appalto, anziché provvedervi separatamente.
Pertanto, sarebbero stati violati l’art. 25 , comma 1, d. lgs n. 157/1995 e l’art. 3 l. n. 241/90; i provvedimenti impugnati sarebbero altresì viziati per omessa o insufficiente motivazione ed illogicità manifesta.
Il motivo è infondato.
In primo luogo, va osservato che le modalità di assegnazione del punteggio relativo alle offerte economiche ed i criteri per il calcolo della percentuale media di ribasso, determinati e motivati nel corso della terza seduta della commissione di gara, erano stati accettati da tutti i rappresentanti delle ditte partecipanti (cfr. verbale n. 4 del 15 luglio 2005) e che la ricorrente, in particolare, per ben due volte ha fornito i chiarimenti richiesti dalla commissione, senza contestare la norma applicata dall’amministrazione (art. 25 del d. lgs 157/95).
L’art. 25, invocato dalla ricorrente, prescrive che sono assoggettate a verifica tutte le offerte che presentano una percentuale di ribasso che superi di un quinto la media aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse, calcolata senza tener conto delle offerte in aumento.
La giurisprudenza ha ritenuto che la valutazione dell’anomalia delle offerte debba essere effettuata in tutte le gare per l’affidamento di appalti di servizi, sia indette con criterio di aggiudicazione del prezzo più basso sia indette con il criterio prezzo – qualità (Cons. St., VI, 2.9.1998 n. 1200).
Dunque, la pubblica amministrazione è priva di potere discrezionale nel determinare la soglia di anomalia delle offerte, dovendo attenersi al metodo matematico previsto dall’art. 25.
Nella specie, l’offerta economica delle ricorrente era superiore di oltre un quinto alla media dei prezzi offerti dai concorrenti.
In particolare, l’offerta economica di cui trattasi era stata ritenuta anomala in relazione a tutte le voci che la componevano.
I vizi dedotti, pertanto, sono manifestamente insussistenti.

4 – Con il secondo motivo aggiunto, la ricorrente ha dedotto, complessivamente, il vizio di eccesso di potere per illogicità e carenza di motivazione delle ragioni che hanno condotto l’amministrazione a ritenere non valide le giustificazioni fornite, sulla base dei seguenti elementi: a) la commissione non avrebbe dato conto dei valori di mercato assunti come parametro di riferimento per la verifica delle giustificazioni, rispetto ai quali l’offerta della ricorrente sarebbe del tutto congrua (come sarebbe provato dallo svolgimento del servizio di ristorazione presso vari enti della regione Toscana, tra cui lo stesso C.N.R., praticando prezzi in linea con quelli offerti nella procedura in esame), né sarebbe corretto assumere come tali i prezzi offerti dalle ditte concorrenti; b) la commissione avrebbe errato nell’interpretazione del criterio utilizzato dalla ricorrente per la determinazione del pasto standard e, conseguentemente, nell’apprezzare i chiarimenti forniti; c) la commissione avrebbe, altresì, errato nel valutare la congruità dell’utile d’azienda (Euro 12,00 al giorno per i pasti), avendo omesso di considerare le altre componenti dell’offerta al fine di individuare l’utile totale (es. quello previsto per la gestione del bar) ed omesso di considerare che esso era stato determinato “secondo le peggiori condizioni ipotizzabili”.
Il motivo è infondato.
Nel verbale di gara n. 5 del 13 settembre 2005, la commissione dimostra, con ampia ed esauriente motivazione, come l’anomalia dell’offerta economica della ricorrente dipende solo dal ribasso applicato alla componente alimentare della stessa, in relazione alla quale il ribasso offerto è pari al 40 per cento (le altre ditte hanno proposto prezzi intorno agli euro 2,50, mentre Pedus ne ha proposto uno di euro 1,41).
Ciò nonostante, la commissione ha ritenuto di approfondire ulteriormente la fase di verifica dell’anomalia richiedendo ulteriori chiarimenti. Dopo averli acquisiti dai rappresentanti della ditta, appositamente ricevuti, ritenuta conclusa la fase del contraddittorio senza che fossero emersi elementi innovativi, ha disposto l’esclusione della ricorrente e redatto la graduatoria definitiva dei partecipanti alla gara.
Osserva il Collegio che, secondo la giurisprudenza, le valutazioni della commissione sugli aspetti di anomalia delle offerte costituiscono espressione di un potere di natura tecnico discrezionale, i cui limiti di sindacato sono correlati alla manifesta illogicità, alla incongruità della motivazione ed all’errore di fatto, e cioè a profili che non scalfiscono la sfera di autonomia decisionale riservata in tale ambito alla potestà dell’amministrazione (Cons. St., VI, 31.5.2005 n. 2868).
Nella fattispecie, non rileva il mancato riferimento (censurato dalla ricorrente) ai valori di mercato che avrebbero dovuto essere assunti come parametro per la verifica delle giustificazioni.
Invero, la commissione ha implicitamente dato conto di detti valori in quanto l’importo a base d’asta è stato dichiaratamente stabilito proprio sulla base di un’accurata indagine di mercato preventiva effettuata su realtà affini o analoghe dislocate sull’intero territorio della regione Toscana.
L’affidabilità dell’importo predeterminato, quale parametro per la valutazione delle offerte, è provata dal fatto che 11 ditte su 12 hanno presentato un’offerta economica in linea con l’importo posto a base di gara dalla stazione appaltante.
Né rileva che la ricorrente abbia offerto prezzi simili per servizi analoghi prestati a favore dello stesso C.N.R. (di Massa).
Avendo deciso di determinare un diverso importo a base di gara, può solo desumersi che l’amministrazione non ritenga soddisfacente il rapporto qualità – prezzo risultante dai casi similari citati dalla ricorrente.
Né rileva il riferimento al c.d. pasto standard, che la commissione avrebbe male interpretato, trattandosi di un parametro che non ha riferimento nella disciplina di gara.
Rileva, invece, che il prezzo offerto dalla ricorrente (euro 1,41 a pasto) presenta un ribasso del 40 % rispetto a quanto stimato dalla commissione nel determinare l’importo a base d’asta, asseritamente stabilito proprio sulla scorta di indagini preliminari di mercato effettuate sul territorio nel quale le prestazioni devono essere rese e, pertanto, ritenuto plausibile al fine di assicurare la qualità del servizio.
In ogni caso, rispetto alla censura di mancato rispetto del prezzo di mercato, rileva che l’art. 25, invocato dalla ricorrente, non lo prevede quale parametro di valutazione dell’anomalia delle offerte e, soprattutto, che la ricorrente aveva l’onere di indicare elementi idonei a giustificare la congruità della propria offerta , facendo riferimento ai criteri previsti dal terzo comma della norma citata, e cioè “l’economia del metodo di prestazione del servizio o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone il concorrente per prestare il servizio, oppure l’originalità del servizio stesso”.
Ma le giustificazioni addotte dalla ricorrente non sono state relative né alle modalità della prestazione del servizio, né alle particolari soluzioni tecniche adottate, né all’originalità del servizio proposto.
Inoltre, la stessa ricorrente ha dichiarato che l’offerta presentata non era frutto di “situazioni eccezionalmente favorevoli” (v. lettera del 27.7.2005, citata nella memoria di motivi aggiunti)
Non appare, infine, determinante, nella valutazione della censura in esame, il riferimento alla insufficiente considerazione dell’utile complessivo d’azienda (che la ricorrente avrebbe tratto anche dalla gestione del bar), trattandosi di un parametro che non ha costituito la ragione del definitivo giudizio di anomalia dell’offerta, confermato a seguito della approfondita verifica in contraddittorio compiuta dalla commissione.

5 – Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è infondato e va rigettato. Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge e condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che determina complessivamente in euro 3.000,00 (tremila), da liquidarsi per la metà a favore di ciascuna delle parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 11 gennaio 2006, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente

Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, est.

Dott. Bernardo MASSARI – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 marzo 2006

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 15/3/2006 n.942 proviene da Giustamm.

B. Perricone Pres. – A. Pasi Est.
S. Botturi (Avv. F. Corrado) contro il Questore di Bologna (Avvocatura dello Stato)

delle semplici denunce non sono sufficienti a consentire al Questore la sospensione della licenza di pubblico esercizio ex art. 100 T.U.L.P.S.

1. Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni commerciali – Articolo 110 r.d. 18 giugno 1931 n. 773 – Potere del Questore di sospendere la licenza di pubblico esercizio – Limiti – Effettiva sussistenza di situazioni di fatto di particolare gravità e allarme concretamente idonee a mettere a repentaglio 1’ordine e la sicurezza pubblica – Il provvedimento deve contenere una chiara e puntuale indicazione delle particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica che evidenziano una situazione di pericolo

2. Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni commerciali – Articolo 110 r.d. 18 giugno 1931 n. 773 – Potere del questore di sospendere la licenza di pubblico esercizio per motivi di ordine e sicurezza pubblica – Denuncia – Non è idonea a suffragare quel giudizio di pericolosità che l’ art. 100 T. U .L. P. S. individua quale presupposto per la sospensione della licenza di pubblico esercizio

1. Il potere di sospendere la licenza di pubblico esercizio attribuito al Questore dall’articolo 100 del T. U .L. P. S. incontra un limite nell’effettiva sussistenza di situazioni di fatto di particolare gravità e allarme concretamente idonee a mettere a repentaglio 1’ordine e la sicurezza pubblica, in quanto solo in presenza di siffatti presupposti può giustificarsi la compressione di una libertà costituzionalmente tutelata, quale è quella di iniziativa economica privata. Nella necessaria valutazione dei contrapposti interessi in gioco, il provvedimento del Questore deve conseguentemente contenere una chiara e puntuale indicazione delle particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica che evidenziano una situazione di pericolo, tale da rendere necessaria la sospensione dell’autorizzazione.
2. Poichè nel nostro ordinamento la denuncia, comunque formulata e ancorché contenga 1’espresso riferimento a una o a più fattispecie criminose, è atto che nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità del soggetto indicato come autore degli atti che il denunciante riferisce ne consegue che essa non è idonea a suffragare quel giudizio di pericolosità formulato dal Questore che l’ art. 100 T. U .L. P. S. individua quale presupposto per la sospensione della licenza di pubblico esercizio

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA – SEZIONE I

nelle persone dei Signori:
BARTOLOMEO PERRICONE, Presidente
ALBERTO PASI, Cons. , relatore
CARLO TESTORI, Cons.
ha pronunciato la seguente

nella Camera di Consiglio del 17 Novembre 2005

Visto il ricorso 1071/2005 proposto da:

BOTTURI STEFANO

rappresentato e difeso da:

CORRADO AVV. FRANCESCO

con domicilio eletto in BOLOGNA

GALLERIA MARCONI 1
presso
CORRADO AVV. FRANCESCO

contro

QUESTORE DI BOLOGNA
rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO
con domicilio eletto in BOLOGNA
VIA RENI 4
presso la sua sede;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,

del decreto n. 47/05 emanato in data 14 settembre dal Questore di Bologna, notificato alla Società ricorrente il 16 giugno 2005, con il quale veniva disposta la sospensione della licenza di pubblico esercizio del locale denominato Bar Carlo;

Rienuto che è possibile decidere il merito della causa in forma semplificata, per le seguenti ragioni di fatto e di diritto:

I. Deve essere disattesa la preliminare censura di incompetenza del Questore, dedotta da parte ricorrente, in quanto la giurisprudenza amministrativa di I e II grado è, viceversa, consolidata nell’affermare che, tra le funzioni di cui al r.d. 18 giugno 1931 n. 773, attribuite ai Comuni ai sensi dell’art. 19, d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, non è annoverabile il potere di revoca e sospensione della licenza di p.e. (e la chiusura del relativo locale) per motivi di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, di esclusiva pertinenza del Questore ( cfr. la decisione n. 7777/2003 della Sez. IV del Consiglio di Stato, e, successivamente ad essa, la sentenza CdS Sez. V, 28 giugno 2004, n. 4756, nonche T.A.R. Milano, Sez. III 16 dicembre 2004, n. 6478 e TAR Valle d’ Aosta, 17 marzo 2004, n. 27).

II.1.Sono, invece, fondate e meritano accoglimento le ulteriori censure di difetto di struttoria e violazione dell’art. 100 T.U.L.P.S., svolte in ricorso.
Il.2. Invero, 1’interpretazione di tale norma seguita da questo Tribunale è nel senso che:
– il potere attribuito al Questore dall’articolo 100 del T.U. incontra un limite all ‘esercizio nell’effettiva sussistenza di situazioni di fatto di particolare gravità e allarme concretamente idonee a mettere a repentaglio 1 ‘ordine e la sicurezza pubblica, in quanto solo in presenza di siffatti presupposti può giustificarsi la compressione di una libertà costituzionalmente tutelata, quale è quella di iniziativa economica privata (Sez. I, 19 settembre 2003, n. 1567);
– nella necessaria valutazione dei contrapposti interessi in gioco, il provvedimento del Questore deve conseguentemente contenere una chiara e puntuale indicazione delle particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica che evidenziano una situazione di pericolo, tale da rendere necessaria la sospensione dell’autorizzazione (Sezione staccata di Parma, 28/01/2004, n. 21).
Il.3. Detto orientamento è in linea con il prevalente indirizzo dei Giudici amministrativi di I grado, secondo cui il riferimento dell’art. 100 è “a situazioni ben precise e configurate nella gravità (tumulti, disordini, ritrovo di persone pericolose e pregiudicate )”, da cui deriva la necessità “di una motivazione completa, puntuale ed esaustiva e con precisi riferimenti di fatti e circostanze” (cfr. da ultimo T.A.R. Abruzzo, L’ Aquila, 14 marzo 2003, n. 97).
II.4.1. Venendo al caso di specie, l’impugnato decreto questorile di sospensione per 15 giorni delle licenze di somministrazione del pubblico esercizio gestito dal ricorrente è motivato con il richiamo ai ripetuti controlli effettuati dalle forze dell’ordine all’interno del locale nel periodo 23.8.2005/6.9.2005 e con la considerazione che “il Bar Carlo” è frequentato abitualmente da persone aventi a carico precedenti penali e/o di polizia e comunque pericolose per la sicurezza dei cittadini”.
II.4.2. Ebbene, l’ esito dell’ incombente istruttorio disposto da questa Sezione con Ordinanza 29 settembre 2005, n. 908 è tale da inficiare sia il rinvio per relationem ai suddetti controlli di polizia, sia la conseguente valutazione effettuata dal Questore.
Si tratta, infatti, di quattro successivi controlli, nel corso dei quali sono risultati segnalati nel c.d. “CED interforze” complessivamente 20 avventori (tre dei quali identificati in distinte occasioni) e due titolari dell’esercizio.
Per tutti i soggetti identificati (e risultati segnalati) nel corso del primo accertamento (il 23 agosto 2005), accanto al nominativo è stato indicato soltanto il titolo o la tipologia del reato, senza in alcun modo precisare gli estremi del’eventuale procedimento penale (data, stato, e; in ipotesi, esito);
Per la gran parte dei soggetti identificati il 27.8.2005, si tratta di segnalazioni spesso risalenti nel tempo (agli anni ’90, in certi casi anche agli anni ’80) e comunque caratterizzate da una notevole varietà tipologica quanto a ipotesi delittuose: ma ciò che rileva sotto il profilo giuridico è che la maggiore parte di questi precedenti archiviati nel CED risulta rubricato sotto la voce “notizie di reato all’ A.G. ,” oppure “denuncia a piede libero”,( l’unica condanna , per violazione di norme IVA risale all’88) voci che non danno alcun conto dell’avvenuta apertura o meno di un procedimento penale.
Il 31 agosto 2005 è risultato segnalato, oltre al proprietario, un solo avventore, entrambi comuqnue già identificati nelle procedenti occasioni. Per i quattro avventori identificati il 6 settembre viene indicato soltanto, con il codice numerico 900, l’esito positivo della ricerca al CED.
II.4.3. Sul punto, il Collegio non può che richiamarsi al recente insegnamento della Corte Costituzionale (cfr. 18 febbraio 2005, n. 78), reso sempre in tema di sicurezza pubblica (normativa in materia di immigrazione e di asilo) e secondo cui “nel nostro ordinamento la denuncia, comunque formulata e ancorché contenga 1’espresso riferimento a una o a più fattispecie criminose, è atto che nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità del soggetto indicato come autore degli atti che il denunciante riferisce. Essa obbliga soltanto gli organi competenti a verificare se e quali dei fatti esposti in denuncia corrispondano alla realtà e se essi rientrino in ipotesi penalmente sanzionate, ossia ad accertare se-.sussistano le condizioni per 1′ inizio di un procedimento penale”.
Dunque, la gran mole delle segnalazioni CED di cui si tratta non è idonea a suffragare quel giudizio di pericolosità formulato dal Questore, pericolosità che l’ art. 100 T. U .L. P. S. individua quale presupposto per la sospensione della licenza.
Il.4.4. Tra i precedenti archiviati al CED figurano, tuttavia, anche tre scarcerazioni. Di queste, due sono assai risalenti (1984 e 1977) mentre la terza risulta disposta dal GIP in data 27.10.2000, ma sempre in relazione ad addebiti penali con esito non specificato:Nessun conseguenza è quindi possibile indurre in termini di pericolo pe rla sicurezza.

Il Tribunale Amminstrativo per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sezione I, ACCOGLIE il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il decreto questorile in epigrafe:
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Amminstrazione.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 17 novembre 2005

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 15/3/2006 n.318 proviene da Giustamm.

A. Guida Pres. – M. Filippi Est.
Willis Italia S.p.a. ed altre (Avv. H. d’Herin) contro l’Unità Sanitaria Locale della Valle d’Aosta (Avv. P. Scaparone) e nei confronti di Marsh S.p.a (Avv.ti G. Gariboldi, D. Mirabella e S. Soncini) e Area Insurance Brokers S.r.l (non costituita)

sulla notifica del ricorso alle singole imprese di un raggruppamento temporaneo; sulla motivazione del giudizio espresso dalla commissione giudicatrice e sulla certificazione di qualità UNI EN ISO 9000 per un appalto del servizio di brokeraggio assicurativo

1. Procedimento amministrativo – Appalto di servizi – Impugnazione – Notifica del ricorso alle singole imprese di un raggruppamento temporaneo e non all’associazione temporanea costituita – Corretta instaurazione del contraddittorio – Sussistenza

2. Contratti della p.a. – Appalti di servizi aggiudicati con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 23, comma 1, lettera b), del D. Lgs. 17 marzo 1995, n. 157 – Giudizio espresso dalla Commissione – Non prende in esame singolarmente tutti gli elementi dei progetti operativi descritti nelle offerte ma fa diretto riferimento solo agli elementi ritenuti di particolar pregio – Legittimità

3. Contratti della p.a. – Appalto di servizi – Capitolato di gara – La “certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata da un competente ente di accreditamento”, rientra fra gli elementi di giudizio attraverso l’assegnazione di “punti 10 se posseduta” e di “punti 0 se non posseduta” – stabilisce, con riguardo all’ipotesi di raggruppamento di imprese, che “il punteggio relativo (…) terrà in considerazione la certificazione della sola capogruppo” – Legittimità

1. In tema di impugnazione di un appalto di servizi la notifica del ricorso alle singole imprese di un raggruppamento temporaneo e non all’associazione temporanea costituita, è sufficiente per una corretta instaurazione del contraddittorio non essendo la ricorrente tenuta a sapere dell’avvenuta costituzione del raggruppamento

2. In tema di appalti di servizi aggiudicati con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 23, comma 1, lettera b), del D. Lgs. 17 marzo 1995, n. 157, è legittimo il giudizio favorevole espresso dalla Commissione di gara sulla innovatività e pregevolezza dell’offerta risultata vittoriosa rispetto a quella seconda classificata, anche se non prende in esame singolarmente tutti gli elementi dei progetti operativi descritti nelle offerte ma fa diretto riferimento solo agli elementi ritenuti di particolar pregio, in quanto tale motivazione è comunque sufficiente a dar conto delle ragioni del punteggio attribuito

3. È legittima la norma del capitolato speciale di un appalto per l’aggiudicazione del servizio di brokeraggio assicurativo di una ASL la quale – dopo aver precisato che la “certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata da un competente ente di accreditamento”, rientra fra gli elementi di giudizio attraverso l’assegnazione di “punti 10 se posseduta” e di “punti 0 se non posseduta” – stabilisce, con riguardo all’ipotesi di raggruppamento di imprese, che “il punteggio relativo (…) terrà in considerazione la certificazione della sola capogruppo”. Difatti, poiché il brokeraggio assicurativo non rientra tra i servizi per la cui fornitura le imprese devono essere in possesso di certificazione di qualità, appartiene senz’altro alla discrezionalità dell’Amministrazione non solo la scelta se consentire la partecipazione alla gara soltanto ad imprese in possesso di certificazione di qualità, ma anche, in caso contrario, la scelta del punteggio da assegnare alle imprese in possesso di tale certificazione.

ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 00051 del 2005, proposto da:
Willis Italia S.p.a, L’Arca Consulenza Assicurativa S.r.l, nonché Aon S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avv. Hebert d’Herin, con domicilio eletto presso lo studio di questi, in Aosta, via De Lostan, n. 24;

Unità Sanitaria Locale della Valle d’Aosta, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale, in Aosta, Piazza Accademia di S. Anselmo, n. 2;

Marsh S.p.a, in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Gariboldi, Dora Mirabella e Stefano Soncini, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Aosta, piazza Narbonne, n. 16;Area Insurance Brokers S.r.l, in persona del legale rappresentate pro tempore, non costituitasi in giudizio;

a) della deliberazione del direttore generale dell’Unità Sanitaria Locale della Valle d’Aosta n. 1089 del 15 maggio 2005, avente ad oggetto l’aggiudicazione alla associazione temporanea di imprese costituita da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità di mandataria, e da Area Insurance Brokers S.r.l, in qualità di mandante, del servizio di brokeraggio assicurativo per il periodo 1° agosto 2005-31 luglio 2010;
b) del verbale della Commissione giudicatrice in data 3 maggio 2005, di attribuzione dei punteggi alle singole offerte tecniche, nonché di aggiudicazione provvisoria del servizio;
c) della deliberazione del direttore generale n. 950 del 22 aprile 2005 di nomina della Commissione giudicatrice;
d) ove occorra: del bando di gara nella parte in cui – sezione IV. 2 – rimette al capitolato speciale d’appalto l’enunciazione dei criteri per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nonché, in parte qua, degli artt. 14 e 15 del capitolato speciale d’appalto;
e) di tutti gli atti comunque connessi e in particolare della deliberazione n. 415 del 14 febbraio 2005 di indizione della gara d’appalto;
f) del contratto per l’esecuzione del servizio di brokeraggio assicurativo, stipulato il 13 giugno 2005 (impugnato con motivi aggiunti);

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Unità Sanitaria Locale della Valle d’Aosta;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Marsh S.p.a;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2006 il cons. Maddalena Filippi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. – Le società Willis Italia S.p.a., Arca Consulenza Assicurativa S.r.l. e Aon S.p.a. impugnano la deliberazione n. 1089 del 15 maggio 2005, con cui il direttore generale dell’Unità Sanitaria Locale della Valle d’Aosta (di seguito Azienda U.S.L.) ha aggiudicato alla associazione temporanea di imprese costituita da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità di mandataria, e da Area Insurance Brokers S.r.l, in qualità di mandante, il servizio di brokeraggio assicurativo per il periodo 1° agosto 2005-31 luglio 2010.
2. – Con il ricorso, notificato in data 5 luglio 2005, si espone quanto segue:
– il sistema di aggiudicazione previsto dal bando di gara è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 23, comma 1, lettera b), del D. Lgs. 17 marzo 1995, n. 157;
– il capitolato speciale d’appalto, all’articolo 14, individua così gli i criteri e i punteggi ai fini della valutazione delle offerte:
a. “numero di portafogli assicurativi gestiti a favore di aziende sanitarie ed ospedaliere pubbliche nel triennio 2002-2004 (…) Max punti 25 (…)”;
b. “composizione dello staff tecnico di interfaccia con l’U.S.L. (…) Max punti 10 (…)”;
c. “anzianità di iscrizione dell’impresa all’albo di cui alla legge n. 792/1984 (…) Max punti 5 (…)”;
d. “modalità operative per l’espletamento delle prestazioni oggetto dell’incarico, progetto operativo (…) Max punti 35 (…)”;
e. “servizi aggiuntivi che il broker si offre di svolgere a titolo gratuito (…) Max punti 5 (…)”;
f. “certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata da un competente ente di accreditamento (…) punti 10 se posseduta punti 0 se non posseduta”;
g. “corrispettivo richiesto (…) polizze RCA fino ad un massimo di punti 4 (…) polizze diverse da RCA fino ad un massimo di punti 6 (…)”;
– in data 22 aprile 2005, con deliberazione del direttore generale dell’Azienda U.S.L. prot. n. 950, è stata nominata la Commissione giudicatrice;
– entro il termine fissato dal bando per la ricezione dei plichi, hanno presentato la loro offerta tre raggruppamenti temporanei di imprese;
– all’esito della valutazione compiuta dalla Commissione Giudicatrice, nell’unica seduta svoltasi il 3 maggio 2005, il raggruppamento Marsh S.p.a.-Area Insurance Brokers S.r.l. è risultato primo in graduatoria con punti 93, mentre il raggruppamento delle- in data 4 maggio 2005 la Willis Italia S.p.a., anche a nome delle altre imprese del raggruppamento, ha chiesto all’amministrazione copia di una serie di atti e documenti (e in particolare del provvedimento di nomina della Commissione giudicatrice, della
– in data 11 maggio 2005, con nota prot. n. 39092, l’Azienda U.S.L. ha opposto un diniego all’istanza di accesso, in relazione alla mancata dimostrazione di un interesse attuale e diretto e alla necessità di tutelare la riservatezza dell’offerente;
– in data 16 maggio 2005, con deliberazione n. 1089, il direttore generale ha approvato il verbale della Commissione giudicatrice aggiudicando il servizio di brokeraggio assicurativo al raggruppamento costituito da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità di mandata
3. – Insieme a tale ultima deliberazione le ricorrenti impugnano il verbale della Commissione di attribuzione dei punteggi e di aggiudicazione provvisoria, la deliberazione di nomina della Commissione medesima, il bando di gara nella parte in cui rimette al capitolato speciale d’appalto l’enunciazione dei criteri per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nonché il capitolato speciale d’appalto nella parte in cui statuisce (art. 14), ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo all’elemento della “certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata da un competente ente di accreditamento”, di tenere in considerazione “la certificazione della sola capogruppo”, nonché nella parte in cui assume (art. 14), fra gli elementi di valutazione del “progetto tecnico”, anche quello afferente il “corrispettivo richiesto” per l’espletamento del servizio e prescrive (art. 15) che la sua indicazione avvenga unitamente a quella degli altri elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
4. – Con i motivi di ricorso si lamenta, sotto diversi profili, la violazione e falsa applicazione del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157; la violazione delle norme e dei principi in materia di procedure ad evidenza pubblica, ed in particolare del principio della par condicio tra i concorrenti e del regolare, trasparente ed imparziale svolgimento della gara; nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento, erronea rappresentazione dei presupposti di fatto, illogicità, contraddittorietà e sviamento.
4. – L’Azienda U.S.L. si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.
Si è costituita anche la M.a.r.s.h. S.p.a., sostenendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso.
In data 13 luglio 2005 questo Tribunale ha richiesto alla Azienda U.S.L. di provvedere al deposito della busta contrassegnata con la lettera “A” presentata in sede di gara dal raggruppamento M.a.r.s.h. S.p.a.-Area Insurance Brokers S.r.l.
In data 29 luglio 2005 la M.a.r.s.h. S.p.a. ha notificato ricorso incidentale, chiedendo l’annullamento del verbale della Commissione giudicatrice, approvato con la deliberazione di aggiudicazione, nella parte in cui non dispone l’esclusione del raggruppamento capeggiato dalla Willis Italia S.p.a. o comunque attribuisce allo stesso un punteggio superiore a quello spettante, o comunque attribuisce al raggruppamento risultato vittorioso un punteggio inferiore a quello che a quest’ultimo sarebbe spettato.
In data 20 settembre 2005, le società ricorrenti – in relazione alla documentazione prodotta dalla società controinteressata e dalla Azienda U.S.L. (in sede di costituzione e in ottemperanza all’ordinanza istruttoria di questo Tribunale) – hanno notificato motivi aggiunti al ricorso introduttivo, chiedendo inoltre che il contratto stipulato in data 13 giugno 2005 tra l’ Azienda USL e le società controinteressate, nel frattempo costituitesi in associazione temporanea di imprese) sia dichiarato nullo e/o invalido e/o inefficace.

DIRITTO

1. – Oggetto del ricorso sono gli atti della procedura di aggiudicazione alla associazione temporanea di imprese – costituita da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità di mandataria, e da Area Insurance Brokers S.r.l., in qualità di mandante – del servizio di brokeraggio assicurativo per il periodo 1° agosto 2005-31 luglio 2010.

2. – Va rilevata, in primo luogo, l’infondatezza delle eccezioni dedotte dalla controinteressata M.a.r.s.h. S.p.a.
2.a – Con una prima eccezione si sostiene l’inammissibilità del ricorso perché notificato alle singole imprese del raggruppamento temporaneo e non all’associazione temporanea costituita da M.a.r.s.h. S.p.a. e Area Insurance Brokers S.r.l. il 25 maggio 2005 (quindi oltre un mese prima della notifica del ricorso), o comunque perché non notificato alla M.a.r.s.h. S.p.a. nella sua qualità di capogruppo della costituenda associazione temporanea.
Va subito rilevato che le ricorrenti non erano tenute a conoscere l’avvenuta costituzione dell’associazione temporanea: dalla istanza di sospensione formulata con il ricorso (v. pag. 30), risulta che le ricorrenti non erano a conoscenza dell’avvenuta stipulazione del contratto, impugnato solo con i motivi aggiunti.
Il ricorso è stato regolarmente e correttamente notificato individualmente alle due imprese del raggruppamento temporaneo: sicché – proprio alla stregua della giurisprudenza richiamata dalla controinteressata (Cons. St., sez. V, 15 aprile 2004, n. 2148, che, con riguardo all’impugnazione dei provvedimenti di aggiudicazione dei contratti, qualifica come soggetti controinteressati le singole imprese dell’associazione temporanea risultata vittoriosa nella gara e sottolinea come solo per ragioni di economia processuale e correlative all’esistenza del mandato si ammette la notificazione del ricorso all’impresa capogruppo) – deve ritenersi che il contraddittorio sia stato validamente instaurato.
D’altra parte, considerata la natura dell’associazione temporanea di imprese – che non e’ soggetto giuridico e nemmeno centro di imputazione di atti e rapporti giuridici distinto ed autonomo rispetto alle imprese raggruppate – deve escludersi anche la necessità di disporre l’integrazione del contraddittorio.
2.b – E’ infondata anche l’eccezione con cui la M.a.r.s.h. S.p.a. deduce l’irricevibilità dei motivi aggiunti – formulati con esclusivo riferimento a circostanze rilevate dall’esame di documenti il cui accesso è stato negato dalla resistente Azienda USL – in relazione alla mancata impugnazione del diniego opposto alla istanza di accesso presentata dalle ricorrenti.
Ad escludere la fondatezza dell’eccezione è sufficiente la considerazione che i motivi aggiunti risultano tempestivi rispetto al deposito della documentazione, a nulla rilevando la mancata impugnazione del diniego di accesso.
2.c – Per le ragioni già sopra evidenziate (sub 2.a) è infondata anche l’ulteriore eccezione con cui la M.a.r.s.h. S.p.a. deduce l’inammissibilità dei motivi aggiunti in relazione alla errata notifica del ricorso introduttivo e comunque per la mancata evocazione in giudizio della associazione temporanea controinteressata.
Quanto al profilo dell’eccezione con cui si sostiene che i motivi aggiunti – notificati alla M.a.r.s.h. S.p.a. in qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese – sarebbero inammissibili per la mancata coincidenza tra le parti del ricorso introduttivo e quelle del ricorso per motivi aggiunti, è sufficiente osservare che quest’ultimo è stato notificato alla società controinteressata, oltre che nella veste di mandataria dell’associazione, anche in proprio, come avvenuto con il ricorso introduttivo.

3. – Ancora in via preliminare va esaminato (perché pregiudiziale) il primo motivo del ricorso incidentale con il quale la M.a.r.s.h. S.p.a. sostiene che l’offerta presentata dalle ricorrenti avrebbe dovuto essere esclusa in relazione al mancato rispetto delle prescrizioni – stabilite in parte dalla legge (articoli 38 e 47 del Testo unico della documentazione amministrativa), in parte dal bando (punto III.2.1) e dal capitolato speciale d’appalto (art. 13) – concernenti le dichiarazioni sostitutive rese dalle ricorrenti.
In particolare si sostiene che la Commissione avrebbe dovuto rilevare i seguenti vizi:
a) la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà della Willis Italia S.p.a. (resa con riferimento ai punti da 1 a 15 del modello allegato al capitolato speciale d’appalto) non sarebbe accompagnata dal documento di identità del sottoscrittore;
b) la dichiarazione del raggruppamento costituito dalle imprese ricorrenti (resa con riferimento ai punti da 16 a 18 del medesimo allegato) sarebbe accompagnata dalla copia del documento di identità del solo rappresentante della Willis Italia S.p.a.;
c) la dichiarazione dell’Arca Consulenza Assicurativa S.r.l. (resa con riferimento ai punti da 1 a 15 del medesimo modello) sarebbe accompagnata da una copia della carta di identità del legale rappresentante che, in quanto illeggibile nella sottoscrizione, non consente di verificarne l’autenticità.
Il motivo è infondato.
Quanto al primo profilo, risulta dagli atti che l’offerta presentata dal raggruppamento ricorrente reca in allegato una copia del documento di identità del legale rappresentante della Willis Italia S.p.a.: tale fatto è sufficiente ad escludere la fondatezza della censura, a nulla rilevando la circostanza che la copia del documento di identità non risulti ‘spillata’ insieme alla relativa dichiarazione.
Altrettanto vale con riguardo alla dichiarazione resa cumulativamente dal raggruppamento temporaneo: risulta dagli atti che l’offerta conteneva la copia del documento di identità dei legali rappresentanti di tutte le imprese del raggruppamento, anche se solo una è ‘spillata’ insieme alla dichiarazione medesima.
Da ultimo, con riguardo al profilo della illegibilità della sottoscrizione, la censura è infondata in fatto: la sottoscrizione è infatti riconoscibile, tenuto anche conto che si tratta di riproduzione di una tessera magnetica. La circostanza sarebbe comunque irrilevante non essendo contestato né contestabile la provenienza del documento e l’identità della persona.

4. – Quanto al merito, il ricorso non è fondato.
4.a – E’ prima di tutto infondata la censura (dedotta con il quinto motivo del ricorso introduttivo) con cui si lamenta la violazione dei principi generali in materia di composizione delle Commissioni giudicatrici, nonché dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione. Nella specie, sostengono le ricorrenti, la Commissione nominata dalla Azienda U.S.L. non avrebbe avuto le competenze adeguate alla natura del servizio appaltato, tenuto conto sia del criterio di aggiudicazione (quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa), sia del contenuto – prevalentemente tecnico – delle valutazioni da compiere in sede di esame delle offerte sulla base dei parametri stabiliti dal capitolato speciale d’appalto (come sarebbe particolarmente evidente con riguardo alla valutazione della “composizione dello staff tecnico di interfaccia”, delle “modalità operative per l’espletamento delle prestazioni oggetto dell’incarico” e dei “servizi aggiuntivi”).
Come risulta dalla documentazione agli atti (deliberazione del direttore generale n. 950 del 22 aprile 2005), la Commissione è composta dal direttore amministrativo dell’Azienda USL, in qualità di presidente, da un dirigente del servizio affari generali e legali e da un dirigente del servizio ragioneria.
Il Collegio ritiene che una tale composizione assicuri la necessaria competenza tecnica per la valutazione della qualità delle offerte tenuto conto della qualificazione professionale dei membri prescelti, collocati al vertice dei settori specificamente interessati dal servizio oggetto di gara, della loro esperienza in ordine alle esigenze e alle problematiche relative ai rischi in ambito sanitario.
4.b – E’ invece da ritenersi superata la censura (formulata con il primo motivo del ricorso introduttivo) con cui sostanzialmente si lamenta l’illegittimità del diniego opposto dalla Azienda USL alla domanda di accesso agli atti presentata dalle ricorrenti: come anticipato in fatto, i documenti oggetto dell’istanza sono stati prodotti, tanto è vero che in relazione agli stessi sono stati notificati motivi aggiunti.
4.c – Con altra censura (formulata con il secondo motivo del ricorso introduttivo) si lamenta l’illogicità e la contraddittorietà delle valutazioni espresse dalla Commissione, nonché la disparità di trattamento nell’attribuzione del punteggio con riguardo alle “modalità operative” proposte dai concorrenti per l’espletamento delle prestazioni oggetto dell’incarico (art. 14 del capitolato speciale d’appalto, punto 4 del progetto tecnico).
4.c.1. – Si sostiene, in particolare, che sarebbe illogica la valutazione secondo cui il “progetto operativo” delle ricorrenti – al quale la Commissione ha attribuito il punteggio di 25 punti su 35 – pur ritenuto “corretto”, ed “apprezzabile” , sarebbe “standardizzato” in quanto privo di “spunti di particolare innovatività rispetto alle procedure già seguite dall’Azienda”.
L’illogicità risulterebbe con evidenza dal confronto con la valutazione espressa dalla Commissione sul progetto operativo del raggruppamento controinteressato che è stato ritenuto ricco di elementi “di particolare pregio” e di “innovatività rispetto agli standars”, tanto da giustificare l’attribuzione di punti 29 su 35.
Tra gli elementi evidenziati nel verbale, le ricorrenti richiamano in particolare:
a) la “Attivazione, da parte dell’ATI, di tutte le azioni onde evitare scoperture assicurative, nel caso l’Azienda segnali difficoltà nell’adempiere entro i termini”;
b) la “Analisi dei picchi di rischio (…)”, la “analisi dei sinistri di frequenza (…)”, la “triangolazione dei dati disponibili”;
c) i “Progetti formativi mirati alla gestione del rischio clinico”;
d) la “Messa a disposizione (…) dei seguenti software: Client Connectivity; Eurosys e Stars Light”;
e) la “Predisposizione di un manuale di procedura sinistri concordato con l’Azienda ed elaborato, quindi, sulla base delle specifiche esigenze aziendali”;
f) la “Istituzione di un Comitato misto di monitoraggio e di prevenzione dei sinistri”.
Con il motivo si lamenta in sostanza che gli elementi di pregevolezza e di innovatività – che, secondo la valutazione della Commissione, giustificano il più alto punteggio attribuito all’offerta risultata migliore – caratterizzano anche l’offerta delle ricorrenti; e, d’altra parte, che molte delle proposte contenute in quest’ultima non sarebbero state sufficientemente considerate dalla Commissione.
4.c.2 – La censura non può essere condivisa.
Il progetto operativo delle società ricorrenti è stato così valutato: “Il progetto è, da un punto di vista della tecnica assicurativa, ineccepibile. Inquadra correttamente le fasi di lavoro. Emerge una discreta contestualizzazione all’ambiente sanitario. Dimostra una certa conoscenza dell’organizzazione dell’Azienda ospedaliera. La fattispecie di razionalizzazione dei costi è inquadrata correttamente. Le procedure di gestione pratica dei sinistri sono descritte in maniera corretta, ma standardizzata, senza offrire spunti di particolare innovatività rispetto alle procedure già seguite dall’Azienda. I corsi di formazione, compresi nell’ambito progettuale, riguardano materie di interesse e appaiono sufficientemente strutturati. La mappatura dei coinvolgimenti delle strutture aziendali per l’analisi di problematiche appare sufficientemente orientata anche nei tempi. Risultano sufficientemente sviluppati i riferimenti al risk management. In base a quanto sopra narrato la Commissione ritiene, quindi, di attribuire un punteggio (25 punti) che premia un progetto apprezzabile, seppur standardizzato”.
4.c.3 – E’ senz’altro vero, come si osserva con la censura, che il giudizio della Commissione non prende in esame singolarmente tutti gli elementi del progetto operativo descritto nell’offerta: ma altrettanto si può dire con riguardo al giudizio espresso sul progetto operativo del raggruppamento controinteressato, del quale vengono richiamati solo alcuni dei servizi proposti.
Come si ricava dalla comparazione dei due giudizi, l’esplicito richiamo a tali servizi viene fatto non per rimarcarne la presenza in un’offerta e non nell’altra, ma per evidenziare le aree nelle quali il confronto tra le due proposte ha condotto a ritenere che il progetto del raggruppamento controinteressato, a differenza di quello delle ricorrenti, fosse “fortemente orientato all’ambito sanitario” con “elementi di innovatività rispetto allo standard”.
Il Collegio rileva come, ad una attenta lettura della documentazione agli atti, una tale valutazione non appaia illogica.
4.c.4 – In effetti, mettendo a confronto le due offerte nella parte relativa alle modalità operative, si ricava per esempio che, con riguardo alla gestione informatica dei sinistri e delle polizze, entrambi i raggruppamenti hanno proposto un servizio di gestione “on line”, ma il livello di dettaglio e di specificazione appare molto diverso.
L’offerta delle ricorrenti si limita a proporre “l’inserimento delle polizze nel sistema gestionale informatico” e “la gestione dei contratti assicurativi … tramite il sistema informatico ‘WIBS’ . . . che consente la gestione integrata dei flussi amministrativi e cartacei” (pag. 3 delle modalità operative), specificando che tale servizio di gestione “on line” – che “consente all’Azienda Cliente il controllo sulla gestione di ogni singola pratica di sinistro” – “mira a rendere complessivamente più efficiente l’intero processo gestionale dei sinistri rendendo più approfondite le analisi consulenziali e statistiche conseguenti” (pag. 22 dell’offerta, nella parte relativa ai servizi aggiuntivi).
L’offerta della controinteressata, come si legge nel giudizio della Commissione, propone invece software particolarmente innovativi. Il riferimento è al sistema di “Client Connectivity” che, attraverso “l’inserimento del Cliente nel database e-mail del sistema di posta elettronica (Lotus Notes)” della M.a.r.s.h. S.p.a., consente di accedere a diversi database della stessa “contenenti informazioni sul mercato assicurativo in genere, su nuovi prodotti/soluzioni, su rischi relativi a particolari settori” (pag. 40 dell’offerta). Ma il riferimento è soprattutto al sistema Eurosys che in Italia “opera in un ambiente dedicato, in lingua italiana ed è aggiornato con le necessarie modifiche per ottemperare alle normative fiscali e legali italiane” e che consente di gestire “on line”, “in modo integrato, interfunzionale e in tempo reale, sia il portafoglio contratti (statistiche, scadenzari, corrispondenza, sinistri) che la gestione contabile dei premi e la contabilità generale ed analitica”; tale sistema inoltre, in quanto “collegato con i sistemi informativi delle altre aree geografiche presso cui opera Marsh nel mondo”, permette “la totale integrazione delle informazioni a livello internazionale e di conseguenza l’accesso immediato a informazioni ed esperienze comparabili su quanto accade in altri Paesi” (ibidem). Ancora, l’offerta della controinteressata propone l’utilizzazione di un nuovo servizio – “Stars Light” – che consente di verificare sia “l’andamento dei sinistri gestiti da Marsh S.p.A., aggiornati con cadenza almeno mensile, attraverso report standard”, sia “lo stato dei singoli sinistri accedendo a specifiche cartelle di dettaglio”, sia “le principale informazioni relative alle polizze”, permettendo, su richiesta dell’Azienda USL, l’installazione di una versione con maggiore funzionalità (“Starsasp”), tramite la quale trattare in un unico ambiente non solo i sinistri gestiti da MARSH, ma anche quelli gestiti da altri brokers (ibidem).
4.c.5 – Ancora, a titolo di esempio, si richiama un altro elemento delle modalità operative considerato di particolare pregio nella versione proposta dalla controinteressata, concernente i “progetti formativi mirati alla gestione del rischio clinico”.
Non v’è dubbio che, come si sottolinea con il ricorso, anche l’offerta del raggruppamento capeggiato dalla Willis Italia S.p.a. contenga, nell’ambito delle modalità operative, proposte concernenti l’attività di formazione del personale dipendente dell’Azienda USL attraverso l’organizzazione di “corsi specifici e/o monotematici” (pag. 7) per l’approfondimento delle tematiche di maggiore interesse e dedicati anche alla gestione del rischio medico (pag. 8).
Ma è altrettanto indubbio che la corrispondente proposta dell’offerta risultata aggiudicataria sia illustrata in modo molto più puntuale e risulti meglio strutturata. Il programma “Gestione del Rischio Clinico” propone infatti corsi di formazione, della durata di 2 giorni (tenuti da relatori esperti di Risk Management e di problematiche riguardanti il mondo sanitario) ed indica, tra i temi che saranno specificamente affrontati, la valutazione degli errori individuali e di quelli organizzativi, la valutazione concernente i cosiddetti “sistemi vulnerabili” rispetto a quelli “affidabili”, l’approfondimento delle “problematiche Assicurative di professionisti e Aziende del settore sanitario”, nonché “il miglioramento continuo in una Struttura Sanitaria” (pagg. 36 e 37 dell’offerta M.a.r.s.h. S.p.a.).
4.c.6 – Sotto altro aspetto, con riguardo non al profilo della innovatività, ma a quello della specifica attenzione dell’offerta all’ambito sanitario, va rilevato che nel giudizio espresso dalla Commissione viene indicata, tra gli elementi di pregio della proposta del raggruppamento controinteressato, l’esperienza “deducibile … dal progetto sanitario unificato elaborato, dalla MARSH, per la Regione Piemonte”.
Come si legge nell’offerta aggiudicataria (pag. 34), tale precedente esperienza in materia di collocamento dei rischi sul mercato assicurativo, ha consentito il raggiungimento di obiettivi di “risparmio economico immediato di € 3.800.000,00 – su base annua – rispetto ai costi del 2004” e di “risparmio economico stimabile intorno ad € 9.000.000,00 su base annua, rispetto ai costi che la Regione avrebbe dovuto sostenere nell’anno 2005”, con la previsione di “un risparmio triennale superiore a € 18.000.000,00”: sicché non pare illogico che di questa esperienza la Commissione abbia tenuto conto in sede di attribuzione del punteggio.
Né può condividersi la censura, formulata con il secondo motivo aggiunto al ricorso introduttivo, con cui, a tale proposito, si lamenta una commistione tra elementi soggettivi ed oggettivi dell’offerta e si sostiene che il richiamo alla precedente esperienza in campo sanitario maturata dalla M.a.r.s.h. S.p.a. avrebbe un valore puramente “curriculare”, non essendo state specificate, nell’offerta del raggruppamento controinteressato, le possibili ricadute del progetto relativo alla Regione Piemonte sul contenuto delle modalità operative proposte.
La censura è infondata perché è la stessa Commissione ad individuare le positive ricadute della precedente esperienza in ambito sanitario: si legge infatti nel giudizio formulato dalla Commissione che tale esperienza, considerata “di rilievo”, è “valutabile in quanto consente forti iniziative di benchmarking con altre realtà e potrebbe conseguire economie scala”.
Sicché, in relazione ai profili esaminati – e tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità di cui è investita la Commissione, anche in sede di valutazione dello specifico profilo della innovatività delle offerte – il Collegio ritiene che nella attribuzione di un punteggio superiore di 4 punti (su 35) all’offerta della controinteressata non sia ravvisabile alcuna palese illogicità o incongruità.
Quanto al lamentato difetto di motivazione nel giudizio espresso dalla Commissione, il Collegio ritiene che la specificazione degli elementi di particolare pregio – sotto il profilo della innovatività rispetto agli standard e dell’attenzione all’ambiente sanitario – contenuti nell’offerta risultata vittoriosa, sia sufficiente a dar conto delle ragioni del punteggio.
Né ha rilievo il profilo della censura formulato con l’ultimo motivo aggiunto con cui si sostiene che, in relazione al primo elemento di pregio richiamato nel giudizio dell’offerta aggiudicataria – “l’attivazione … di tutte le azioni onde evitare scoperture assicurative” – la valutazione della Commissione sarebbe erronea perché avrebbe ritenuto ricompresa, nell’ambito di tali azioni, anche l’anticipazione dei premi che invece non risulta prevista nell’offerta del raggruppamento controinteressato.
Il giudizio della Commissione si limita infatti a riconoscere il particolare pregio di tale elemento delle modalità operative proposte dal raggruppamento capeggiato dalla M.a.r.s.h. S.p.a., richiamando l’insieme delle azioni proposte nell’offerta per evitare scoperture assicurative: sicché non vi sono motivi per ritenere che la Commissione abbia espresso la propria valutazione sul presupposto di un impegno da parte del raggruppamento a garantire anche l’anticipazione dei premi, impegno del quale non v’è traccia alcuna nell’offerta.
4.d – Censura sostanzialmente analoga (formulata con il terzo motivo di ricorso) viene dedotta con riguardo al giudizio espresso dalla Commissione sull’elemento dell’offerta relativo ai “servizi aggiuntivi che il broker si offre di svolgere a titolo gratuito”.
4.d.1 – Si sostiene infatti che i servizi del raggruppamento controinteressato presi in considerazione dalla Commissione (l’attività di “aggiornamento legislativo” e il “piano di formazione” con “la possibilità di stage formativi personalizzati presso gli uffici della MARSH”) e valutati con il massimo del punteggio (5 punti su 5 assegnabili), sarebbero presenti anche nella proposta delle ricorrenti che non solo include un “servizio di consulenza legale”, in grado di fornire anche “un costante aggiornamento giurisprudenziale e legislativo, con particolare riferimento al settore assicurativo e delle Amministrazioni pubbliche” (pag. 21), ma contempla anche lo svolgimento di corsi di formazione in favore degli operatori aziendali da svolgersi presso gli uffici di una delle società del raggruppamento (pag. 7).
Si aggiunge, d’altra parte, che la Commissione avrebbe valutato solo alcuni dei servizi offerti dalle ricorrenti – “servizio on line di gestione sinistri, gruppo monitoraggio sinistri, inviti ed informazioni relativi a seminari e convegni su tematiche d’interesse assicurativo”, ai quali è stato attribuito il complessivo punteggio di 3,5 punti su 5 – senza tenere in alcuna considerazione ulteriori servizi aggiuntivi offerti gratuitamente dalle ricorrenti, che non sarebbero invece compresi nell’offerta aggiudicataria. Il riferimento è in particolare all’istituzione di un numero telefonico dedicato, operativo dalle 8,30 alle 18,30 (pag. 15); al “servizio di Rating delle Compagnie” finalizzato all’accertamento della solidità patrimoniale e l’efficienza delle Compagnie assicurative (pag. 17); ai “servizi assicurativi in convenzione studiati su misura per i Dipendenti” (pag. 17); all’assistenza “nell’adeguamento della gestione dei beni immobili e mobili alle vigenti normative in materia di prevenzione e sicurezza, nonché per l’ottenimento del certificato di prevenzione incendi” (pag. 18); all’analisi dell’adeguatezza delle garanzie e delle coperture assicurative prestate dai fornitori, dai prestatori di servizi e dagli esecutori di lavori a vario titolo incaricati dall’Azienda ASL (pagg. 19 e 20); alla messa “a disposizione del Personale della Azienda USL Valle d’Aosta (di) un servizio quotidiano di Rassegna Stampa, espletato in outsourcing, da primario operatore professionale, mirato allo specifico settore della Sanità” (pag. 20); all’assistenza, da prestarsi attraverso l’intervento di ingegneri e tecnici, agli adempimenti successivi al sinistro al fine di contenerne gli effetti dannosi ed alla fase di quantificazione del danno (pag. 23).
4.d.2 – Anche tale censura non può essere condivisa.
Come risulta dall’esame dell’offerta risultata aggiudicataria, i servizi aggiuntivi proposti dal raggruppamento controinteressato, come si è verificato per quello delle ricorrenti, sono molto più numerosi dei servizi richiamati nel giudizio della Commissione.
Nell’offerta sono infatti indicati servizi di elaborazione di perizie tecniche assicurative di parte; servizi di consulenza sulle polizze di fornitori ed appaltatori; servizi di market security; di consulenza sulla legge Merloni; di consulenza assicurativa per garanzie fidejussorie; di consulenza in materia di project financing; programmi a favore dei dipendenti dell’azienda; servizi di gestione della sicurezza del parco veicoli; il servizio “Marsh bulletin”; il servizio di aggiornamento legislativo mediante accesso a numerose banche dati; il servizio di risk control consulting; l’elaborazione di piani di continuità di servizio; il servizio di supporto da parte di una struttura di diritto amministrativo e studio legale; servizi di formazione del personale mediante corsi base ed avanzati specifici per le aziende operanti nel settore della sanità e per la enti locali; stage formativi presso Marsh; sponsorizzazioni.
Come si ricava dal giudizio espresso sul punto, la Commissione non ha ritenuto di formulare un giudizio analitico, specifico per ogni singola voce, ma ha preferito considerare i soli servizi aggiuntivi ritenuti di maggiore interesse per l’Amministrazione: la Commissione ha infatti selezionato alcune voci di entrambe le offerte, rilevando che i servizi di aggiornamento legislativo e di formazione proposti dalla controinteressata, in relazione alla struttura e all’articolazione degli stessi, come delineate nella proposta, “rispondano ai bisogni dell’Azienda”.
Anche in questo caso la lettura degli atti consente di escludere profili di manifesta illogicità e incongruenza nella valutazione compiuta dalla Commissione.
Va infatti rilevato, con particolare riguardo al piano di formazione proposto dalla controinteressata, che il servizio è affidato a docenti di specifica esperienza nel settore e viene articolato in un primo corso dedicato alle tematiche del mercato assicurativo e del risk management, ad un secondo corso dedicato al tema della responsabilità civile (dell’Ente e del medico) e ad un corso avanzato (per l’approfondimento di aspetti ulteriori come il fenomeno del mobbing e gli statutory risks): sicché tale servizio aggiuntivo risulta senza dubbio meglio strutturato rispetto a quello proposto dalle ricorrenti, che si limita a fare generico riferimento a corsi di formazione in favore degli operatori aziendali da svolgersi pressi gli uffici di una delle imprese del raggruppamento temporaneo (pag. 7).
Il diverso grado di dettaglio nella strutturazione del programma di formazione è sufficiente ad escludere che l’attribuzione di 2 punti in più (sul massimo di 5) alla proposta contenuta nell’offerta del raggruppamento capeggiato dalla Marsh sia viziata sotto il profilo della ragionevolezza.
4.e – Con altra censura (formulata con il quarto motivo del ricorso introduttivo e con il primo dei motivi aggiunti) si lamenta ancora l’illogicità e la disparità di trattamento nell’attribuzione dei punteggi con riguardo alla valutazione dell’elemento relativo alla “composizione dello staff tecnico di interfaccia con l’USL”.
Come ricordano le ricorrenti, la Commissione, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte tecniche, ha così ritenuto di ripartire i punti (in totale 10) assegnati dal capitolato speciale d’appalto a tale elemento dell’offerta:
“fino ad un massimo di 4 punti per l’esperienza professionale dei referenti nel settore sanitario;
fino ad un massimo di 2 punti per la congruità del numero complessivo dei componenti lo staff tecnico;
fino ad un massimo di 4 punti per l’esperienza professionale nel settore sanitario dello staff nella sua interezza”.
Sulla base di tali criteri, la Commissione ha assegnato alla proposta del raggruppamento controinteressato 9 punti di cui:
– 4 punti per l’esperienza professionale dei referenti nel settore sanitario;
– 2 punti per la congruità del numero complessivo dei componenti lo staff tecnico, accertato in un valore pari a “30 risorse”;
– 3 punti per l’esperienza professionale nel settore sanitario dello staff nella sua interezza, valutata la “presenza di 8 soggetti con specifica esperienza professionale in ambito sanitario”.
Alla proposta delle ricorrenti sono stati, invece, attribuiti 6 punti di cui:
– 1 punto per l’esperienza professionale dei referenti nel settore sanitario;
– 2 punti per la congruità del numero complessivo dei componenti lo staff tecnico, accertato in un valore pari a “32 risorse”;
– 3 punti per l’esperienza professionale nel settore sanitario dello staff nella sua interezza, valutata la “presenza di 11 soggetti con specifica esperienza professionale in ambito sanitario”.
Il punteggio attribuito al raggruppamento controinteressato sarebbe illogico e basato su falso presupposto di fatto, sotto un duplice profilo.
4.e.1 – In primo luogo, perché la motivazione del giudizio concernente l’esperienza professionale nel settore sanitario del referente si fonda sul rilievo che questi “vanta un’esperienza specifica nel settore sanitario a partire dal 1999”: dall’esame del curriculum professionale del referente sarebbe invece emerso che lo stesso risulta iscritto all’albo Broker solo dal 6 novembre 2002, per cui solo da tale data avrebbe potuto maturare una esperienza professionale nell’esercizio dell’attività di mediazione assicurativa valutabile da parte della Commissione.
Sotto questo profilo la censura non può essere condivisa.
Va infatti rilevato che, contrariamente a quanto ritengono le ricorrenti, il criterio stabilito dalla Commissione ai fini dell’attribuzione del punteggio con riguardo alla composizione dello staff tecnico di interfaccia con l’Azienda U.S.L. (come del resto il capitolato speciale), si limita a richiedere una specifica “esperienza nel settore sanitario”, senza fare riferimento a precedenti esperienze di mediazione assicurativa.
Sicché – essendo circostanza incontestata tanto che il referente del raggruppamento controinteressato vanta un’esperienza nel settore sanitario fino dal 1999, maturata proprio nel rapporto con la Azienda USL, quanto che il referente del raggruppamento ricorrente non vanta alcuna esperienza nello specifico settore – tutt’altro che illogica appare l’attribuzione di 4 punti alla offerta del primo e di un punto alla offerta del secondo.
4.e.2 – Sotto altro profilo si lamenta l’illogicità della valutazione della Commissione nella parte in cui ha ritenuto equivalenti le offerte in gara, sia con riguardo al numero complessivo dei componenti lo staff tecnico, sia con riguardo alla esperienza degli stessi componenti nel settore sanitario, nonostante l’offerta del raggruppamento controinteressato prevedesse un numero inferiore di risorse (30 rispetto alle 32 indicate nell’offerta delle ricorrenti) e di soggetti con specifica esperienza professionale in ambito sanitario (8 rispetto agli 11 indicati nell’offerta delle ricorrenti).
La censura è fondata limitatamente a tale secondo aspetto.
Con riguardo al primo, il Collegio osserva che, sulla base dei criteri stabiliti dalla Commissione, la valutazione doveva essere compiuta in relazione alla “congruità” del numero complessivo dei componenti: sicché, alla stregua di tale parametro, ampiamente discrezionale, non pare irragionevole l’attribuzione del medesimo punteggio (3 punti su 3) ad entrambe le offerte.
Deve invece ritenersi fondata la censura con riguardo alla valutazione di equivalenza espressa in relazione al numero complessivo di soggetti aventi esperienza professionale in ambito sanitario. In questo caso il parametro prefissato dalla Commissione non richiede valutazioni di congruità: sicché appare illogico attribuire il medesimo punteggio (3 punti) per “l’esperienza professionale nel settore sanitario”, pur essendo diverso il numero complessivo dei soggetti aventi una tale esperienza negli staff proposti con le offerte (8 contro 11) e pur avendo la Commissione previsto per tale voce il punteggio massimo di 4 punti.
Va però rilevato che – tenuto conto del maggior punteggio ottenuto dal raggruppamento della controinteressata rispetto a quello delle ricorrenti (8,5 punti) – l’annullamento di tale parte del giudizio espresso dalla Commissione non sarebbe di alcuna utilità.
4.f – In via subordinata si sostiene l’illegittimità dell’art. 14 del capitolato speciale d’appalto nella parte in cui – dopo aver precisato che la “certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata da un competente ente di accreditamento”, rientra fra gli elementi di giudizio attraverso l’assegnazione di “punti 10 se posseduta” e di “punti 0 se non posseduta” – stabilisce invece, con riguardo all’ipotesi di raggruppamento di imprese, che “il punteggio relativo (…) terrà in considerazione la certificazione della sola capogruppo”.
In applicazione di questa disposizione la Commissione ha attribuito il medesimo punteggio (10 punti) ad entrambe le offerte, in quanto le capogruppo dei due raggruppamenti posseggono entrambe la certificazione di qualità: ma l’attribuzione di tale punteggio, si sostiene con la censura, è palesemente irragionevole perché non tiene conto del fatto che tutte e tre le imprese ricorrenti posseggono la certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000, mentre l’impresa mandante del raggruppamento controinteressato (Area Insurance Brokers S.r.l.) risulta priva di tale certificazione.
L’illogicità cui conduce l’applicazione della impugnata disposizione del capitolato speciale d’appalto sarebbe poi evidente anche in considerazione della attività di assistenza e di consulenza che, secondo quanto previsto dal contratto stipulato il 13 giugno 2005, la mandante è incaricata di fornire alla Azienda U.S.L.
Tra l’altro, si aggiunge, l’impugnata disposizione sarebbe illegittima anche sotto altro profilo perché – omettendo di dare il giusto rilievo in termini di punteggio alla rilevata carenza dell’elemento qualità in capo alla mandante – giunge a configurare l’associazione temporanea quale entità autonoma e distinta dalle soggettività che la compongono, in contrasto con quanto previsto dall’art. 11, comma 7, del D. Lgs 17 marzo 1995 n. 157, ai sensi del quale “il rapporto di mandato non determina di per sé organizzazione od associazione fra le imprese riunite, ognuna delle quali conserva la propria autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali e degli oneri sociali”.
La censura non può essere condivisa.
Poiché il brokeraggio assicurativo non rientra tra i servizi per la cui fornitura le imprese devono essere in possesso di certificazione di qualità, appartiene senz’altro alla discrezionalità dell’Amministrazione non solo la scelta se consentire la partecipazione alla gara soltanto ad imprese in possesso di certificazione di qualità, ma anche, in caso contrario, la scelta del punteggio da assegnare alle imprese in possesso di tale certificazione.
Altrettanto discrezionale deve ritenersi la scelta, effettuata nella specie dalla Azienda U.S.L. con l’impugnata disposizione del capitolato, di prevedere che, in caso di raggruppamenti temporanei, ai fini dell’attribuzione del punteggio rilevi la sola posizione dell’impresa capogruppo.
Né una tale scelta appare irragionevole tenuto conto che è l’impresa capogruppo il soggetto chiamato a rispondere della buona esecuzione del servizio nei confronti dell’Amministrazione.
Ma la previsione appare tutt’altro che irragionevole anche sotto il diverso profilo della tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica: si tratta infatti di una disposizione di favore verso la costituzione di raggruppamenti che consentano a imprese piccole e medie di partecipare, a fianco di imprese più solide ed in possesso della certificazione di qualità, a gare cui singolarmente non sarebbero in grado di accedere.
4.g – Ancora in via subordinata, si lamenta l’illegittimità del capitolato speciale d’appalto nella parte in cui assume (art. 14), fra gli elementi di valutazione del “progetto tecnico”, anche quello afferente il “corrispettivo richiesto” per l’espletamento del servizio e nella parte in cui prescrive (art. 15) che l’indicazione di tale corrispettivo avvenga unitamente a quella degli altri elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Una tale previsione – si sostiene – comporta la commistione tra aspetti di natura qualitativa e quantitativa e consente alla Commissione di avere contezza degli elementi tecnici congiuntamente a quelli economici, in violazione del fondamentale principio della par condicio tra concorrenti che esige l’assoluta segretezza delle offerte economiche fino a che non siano state esaminate le componenti tecnico-qualitative dell’offerta.
La regola generale che impone la separazione fisica dell’offerta economica dall’offerta tecnica – aggiungono le ricorrenti – dovrebbe valere a maggior ragione nell’ambito di procedure da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tenuto conto dell’elevato margine di discrezionalità di cui è investita l’Amministrazione in sede di attribuzione del punteggio.
La censura nella specie non può essere condivisa perché non tiene conto, da un lato che, trattandosi di servizio di brokeraggio assicurativo, il compenso previsto per l’appaltatore grava solo in modo indiretto sull’Amministrazione; dall’altro, che entrambi i raggruppamenti hanno comunque richiesto il medesimo compenso (fino a un massimo del 4% per le polizza RCA, fino a un massimo del 9% per le polizze diverse), tanto è vero che identico è stato il punteggio attribuito dalla Commissione (rispettivamente 4 e 6 punti).
In relazione a tali circostanze di fatto, la mancata separazione dell’offerta economica rispetto a quella tecnica nella fattispecie all’esame diventa irrilevante.

5. – Considerata l’infondatezza delle censure formulate con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, non vi è luogo all’esame dei motivi del ricorso incidentale non considerati.

6. – Il ricorso va dunque respinto.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e delle competenze di giudizio tenuto conto della natura e della complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta respinge il ricorso in epigrafe.
Compensa interamente tra le parti le spese e competenze del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del 18 gennaio 2006 con l’intervento dei signori:

Antonio Guida, Presidente
Maddalena Filippi, Consigliere, Estensore
Rosaria Trizzino, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/03/2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Valle D’Aosta – Aosta – Sentenza – 15/3/2006 n.30 proviene da Giustamm.

M. Colombati Pres. f.f. Est.
Impresa Individuale Autocarrozzeria Rontini (Avv. N. Scripelliti) contro il Comune di Scarperia (non costituito)

sui presupposti per consentire l’esercizio di una autocarrozzeria, industria insalubre di prima classe, nel centro abitato

Autorizzazione e concessione – Industrie o manifatture insalubri di prima classe – Autocarrozzeria – Vi rientra – Art. 216, quinto comma, del t.u. delle leggi sanitarie n. 1265/1934 – L’esercizio può essere permesso nell’abitato se l’interessato dimostri che per l’introduzione di metodi o cautele il suo esercizio non reca nocumento alla salute del vicinato – Concreta verifica della nocività dell’impianto – Necessità – Specifica valutazione dei metodi e delle cautele offerte dall’interessato – Necessità – Mancata valutazione della relativa relazione tecnica – Diniego del nulla-osta e divieto di esercizio di attività di carrozzeria – Illegittimità

L’art. 216, quinto comma, del t.u. delle leggi sanitarie n. 1265/1934, dispone che l’esercizio di industrie o manifatture insalubri di prima classe (tra cui rientrano le autocarrozzerie) può essere consentito nell’abitato se l’interessato dimostri che per l’introduzione di metodi o cautele non reca nocumento alla salute del vicinato. Poiché il Comune è tenuto a verificare la nocività dell’impianto in concreto, con la specifica valutazione dei metodi e delle cautele offerte dall’interessato, ne consegue che è illegittimo il diniego del nulla-osta ed il divieto di esercizio di attività di carrozzeria opposto senza che si stata valutata la relazione tecnica sulla riduzione delle emissioni inquinanti

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
III^SEZIONE

ha pronunciato la seguente:

sul ricorso n. 3244/1993 proposto

dall’IMPRESA INDIVIDUALE AUTOCARROZZERIA RONTINI, in persona del legale rappresentante sig. Oriano Rontini, rappresentata e difesa dall’avv. Nino Scripelliti ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Firenze, via Laura n. 20;

– il COMUNE DI SCARPERIA, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituitosi i n giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO

previa sospensiva, del provvedimento del Sindaco di Scarperia dell’1.09.1993 (prot. n. 7945-6/93) di diniego del nulla-osta e divieto di esercizio di attività di carrozzeria presso l’insediamento artigianale e commerciale “COMART 2000”, posto in Scarperia (Firenze), viale Matteotti nel fondo n. 9 lotto B.

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore alla pubblica udienza del 14 dicembre 2005 il Presidente f.f. Marcella COLOMBATI;
Nessuno comparso per le parti in causa;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Con ricorso notificato il 24.9.1993 l’impresa individuale Autocarrozzeria Rontini, in persona del legale rappresentante ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Sindaco del Comune di Scarperia (FI) dell’ 1.9.1993 n. 7945-6 di diniego del nulla osta e di divieto di esercizio dell’attività di carrozzeria presso l’insediamento artigianale e commerciale COMART 2000 sito nel territorio comunale.
Espone di aver inoltrato richiesta per l’attivazione della predetta attività ai sensi dell’art. 216, comma 6, del t.u. delle leggi sanitarie (n. 1265/1934), per poter beneficiare dell’autorizzazione preventiva generale di cui alla delibera della Giunta regionale toscana n. 6855/1992; di aver ricevuto il diniego perché si tratterebbe di industria insalubre di 1^ classe situata all’interno del centro abitato.
Questi i motivi: 1) incompetenza del Sindaco e violazione dell’art. 216 t.u. n. 1265/1934, dell’art. 8 del d.p.r. n. 203/1988, del punto 18 del d.p.c.m. 21.7.1989, dell’art. 5, comma 1, del d.p.r. 25.7.1991 e della delibera G. R. N. 6855/1992: competente a rilascio del richiesto nulla osta per la specifica attività è la Regione toscana, che può autorizzare in via generale le attività a ridotto inquinamento atmosferico, fra le quali quelle di “riparazione e verniciatura di autoveicoli” con determinate cautele (uso di prodotti di verniciatura non superiore a 20 kg/g.; la competenza non è stata trasferita al Comune; la competenza sindacale prevista nell’art. 216 del predetto t.u. è venuta meno per effetto della richiamata nuova disciplina; 2) in subordine, eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento: non sono stati evidenziati i pericoli per la salute pubblica in presenza dei quali il sindaco può vietare l’attivazione dell’impianto; si tratta di un modesto laboratorio artigianale sito non in zona residenziale, ma in zona con specifica destinazione produttiva e il divieto di cui al richiamato art. 216, comma 5, non è assoluto; la ricorrente aveva rappresentato al Comune gli accorgimenti tecnici che intendeva applicare per evitare il pregiudizio per l’ambiente; 3) eccesso di potere per sviamento e violazione del principio del giusto procedimento: illegittimamente il Comune richiama pretese limitazioni contenute nella concessione edilizia.
Non si è costituito in giudizio il Comune intimato.
Con ordinanza n. 535/1993 è stata respinta l’istanza cautelare.
All’udienza del 14 dicembre 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
In punto di fatto la ricostruzione operata dalla ricorrente va integrata nei termini che seguono.
La Autocarrozzeria Rontini intende trasferire l’attività dal Comune di San Piero a Sieve al Comune di Scarperia (v. doc. 7) in un edificio artigianale sul cui progetto costruttivo la Usl n. 11 aveva espresso parere favorevole con la prescrizione che non venissero ivi “insediate attività rientranti nella prima classe di insalubrità” (v. doc. 8).
Tale considerazione è ora ripresa dal Comune, nel negare il nulla osta all’attivazione della autocarrozzeria nel luogo prescelto, ricordando appunto che la concessione edilizia n. 126/89 con la quale si permise la costruzione dell’insediamento artigianale-commerciale, denominato COMART 2000, recava espressamente il divieto di quelle attività ritenute industrie insalubri di 1^ classe, senza ulteriori specificazioni.
Passando ai motivi di ricorso, è infondata la censura di incompetenza del Sindaco (parte del primo motivo), perché l’autorizzazione regionale generale per le attività di autocarrozzeria (del. G.R. n. 6855/1992) fa espressamente salve le competenze dell’autorità sanitaria locale (punto 2 del deliberato) e il Sindaco riveste tale qualità (Tar Toscana, n. 4345/2004). Né si può affermare (restante parte del primo motivo) che la vigenza dell’art. 216 del t.u. n. 1265 del 1934 e la competenza del sindaco ivi prevista sia venuta meno per effetto della normativa successiva, che in più occasioni la richiama.
Sul punto della localizzazione delle industrie insalubri di 1^ classe, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che il giudizio valutativo del Comune su dette industrie, che debbono essere isolate nelle campagne e tenute lontano dalle abitazioni, presenta ampi margini di insindacabilità, censurabile solo quando le valutazioni di lontananza e vicinanza siano manifestamente illogiche (Cons. di Stato, V, n.240/90).
E’ stato di recente anche affermato (Cons. di Stato, n. 5854/2004) che presupposto per l’autorizzazione all’esercizio di lavorazioni insalubri di 1^ classe (quale è appunto l’attività di autocarrozzeria) è che la relativa localizzazione sia conforme alla destinazione urbanistica dell’immobile in cui l’attività è svolta, altrimenti verrebbe sovvertita la disciplina urbanistica con nocumento del corretto uso del territorio; in ogni caso deve essere osservata la destinazione urbanistica assentita in sede di rilascio della concessione edilizia, fino a quando questa non sia modificata con specifico provvedimento comunale.
Nella specie, il Comune qualifica l’ “immobile” COMART 2000 come destinato ad attività artigianale- commerciale, ma non è accertata la destinazione della zona. Proprio la condizione imposta nella concessione edilizia, con la quale è stato realizzato il centro, fa presumere che esso sia stato autorizzato in zona abitativa o comunque vicino ad abitazioni.
La nota della Usl n. 11 (servizio di igiene ambientale) del 5.8.1993, con la quale è stato espresso il parere negativo dal punto di vista igienico sanitario, richiama appunto la prescrizione limitativa di cui alla concessione edilizia precedentemente rilasciata e ricorda di aver dato il parere favorevole alla realizzazione del centro commerciale subordinatamente alla predetta condizione limitativa: non avrebbero dovuto esservi insediate industrie insalubri di 1^ classe, senza ulteriori precisazioni.
Ma va ricordato che l’art. 216 del t.u. delle leggi sanitarie n. 1265/1934, al quinto comma, prevede una deroga per la “industria o manifattura” insalubre di prima classe, che può essere “permessa nell’abitato” se l’interessato dimostri che per l’introduzione di metodi o cautele il suo esercizio non reca nocumento alla salute del vicinato; nella specie risulta documentalmente che l’interessato ha prodotto al Comune una relazione tecnica in tal senso e che il Comune l’ha ricevuta (cfr. ultime due righe della prima pagina dell’atto impugnato) ma non ha ritenuto di tenerne conto e di valutarla, limitandosi a richiamare la precedente determinazione.
Ma il Comune, proprio ai sensi dell’art. 216 ricordato, è tenuto a verificare la nocività dell’impianto in concreto, con la specifica valutazione dei metodi e delle cautele offerte dall’interessato. Nella specie tale verifica è del tutto mancata, nonostante che, per effetto del d.p.r. 25.7.1991 (art. 4 e allegato 2), le attività di “riparazione e verniciatura di carrozzerie di autoveicoli, mezzi e macchine agricole con utilizzo di impianti a ciclo aperto e utilizzo di prodotti vernicianti pronti all’uso non superiore a 20 kg/g” siano considerate tra quelle “a ridotto inquinamento atmosferico”.
In conclusione è fondato il secondo motivo sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, di carattere assorbente, e deve essere annullato il provvedimento impugnato, restando salvi gli ulteriori provvedimenti che il Comune riterrà di adottare nel rispetto delle prescrizioni legali.
Le spese processuali possono essere dichiarate irripetibili.

il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sezione terza, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti; spese irripetibili.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 14 dicembre 2005, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott.ssa Marcella COLOMBATI – Presidente f.f., est.
Dott. Raffaele POTENZA – Consigliere
Dott.ssa Rita CERIONI – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 Marzo 2006

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 15/3/2006 n.947 proviene da Giustamm.

B. Perricone Pres. A. Pasi Est.
Coopadriatica Soc.Coop. a r.l. (Avv.ti B. e G. Graziosi) contro la Camera di Commercio Industria Artig.to e Agricoltura di Ravenna (Avv.ti C. Perelli e A.M. Cantagalli) ed il Ministero delle Attivita’ Produttive (Avvocatura Dello Stato) e nei confronti della Panetteria del Centro di S. Govetti e C snc (Avv. M. Salari) Panificio f.lli G. Camacci e C. snc (Avv. M. Salari)

sull’autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio e sull’inconfigurabilità di una perdita di chances per illegittimo diniego

1. Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni commerciali – Panificio – Art.2 della legge n.1002/1956 – Subordina il rilascio dell’autorizzazione all’accertamento dell’opportunità del nuovo impianto “in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione” – Oggetto dell’accertamento – Deve essere il volume effettivo e non potenziale della produzione

2. Responsabilità e risarcimento – Lesione di interessi legittimi – Perdita di chances per illegittimo diniego all’installazione di un nuovo panificio – Non è assimilabile alla perdita di chances correlata all’annullamento dell’aggiudicazione – Non è configurabile – Risarcibilità – Non sussiste

1. In tema di autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio l’art.2 della legge n.1002/1956 dispone che il rilascio dell’autorizzazione è subordinato all’accertamento dell’opportunità del nuovo impianto “in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione”. A tal fine occorre avere riguardo alla quantità di pane effettivamente prodotta ed immessa nel mercato e non alla potenziale produzione delle imprese già operanti nel settore (fattispecie in cui è stato ritenuto illegittimo il diniego opposto in quanto mancava una concreta verifica della produzione locale effettiva poiché il calcolo era solo presuntivo e basato sui criteri della circolare del Minindustria 18 luglio 1997 n.161 e del Regolamento camerale in materia di panificazione)

2. In tema di risarcimento del danno per mancato rilascio di autorizzazione all’installazione di un panificio non sussiste alcuna analogia con la ben diversa ipotesi della perdita di “chance” correlata all’annullamento dell’aggiudicazione perché la valutazione sulla opportunità, per il mercato, di un nuova autorizzazione, è provocata soltanto dall’interessato con la sua domanda e pertanto l’unica conseguenza che può trarsi dalla sua illegittimità è la necessità di rinnovarla, cosa sempre possibile dal momento che la licenza non è nel frattempo stata affidata irreversibilmente ad altri (come lo è invece il contratto aggiudicato ed eseguito nel caso della gara). Ne consegue che nessuna “chance” viene perduta e quindi nessun risarcimento può essere accordato

sull’autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio e sull’inconfigurabilità di una perdita di chances per illegittimo diniego

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

nelle persone dei Signori: BARTOLOMEO PERRICONE Presidente; ALBERTO PASI Cons., relatore; CARLO TESTORI Cons.
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell’Udienza Pubblica del 01 Dicembre 2005
Visto il ricorso 1025/2003 proposto da:
COOPADRIATICA SOC.COOP. A R.L. rappresentata e difesa da: GRAZIOSI AVV. BENEDETTO GRAZIOSI AVV. GIACOMO con domicilio eletto in BOLOGNA VIA DEI MILLE 7/2 presso GRAZIOSI AVV. BENEDETTO

Contro

CAMERA DI COMMERCIO INDUSTRIA ARTIG.TO E AGRICOLTURA DI RAVENNA
rappresentata e difesa da: PERELLI AVV. CRISTINA CANTAGALLI AVV. ANTONIO MARIAcon domicilio eletto in BOLOGNA C/OUNIONE CCIAA EMILIA-V.LE MORO,62 presso
PERELLI AVV. CRISTINA

MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in BOLOGNA VIA RENI 4 presso la sua sede

e nei confronti di

PANETTERIA DEL CENTRO DI GOVETTI SIMONA E C SNC rappresentata e difesa da: SALARI AVV. MAURIZIO con domicilio eletto in BOLOGNA STRADA MAGGIORE 53 presso SEGRETERIA TAR
e nei confronti di
PANIFICIO F.LLI CAMACCI GIANPAOLO E C. SNC rappresentato e difeso da: SALARI AVV. MAURIZIO con domicilio eletto in BOLOGNA STRADA MAGGIORE 53 presso SEGRETERIA TAR
per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
della determinazione del vice Segretario Generale Vicario della C.C.I.A.A. di Ravenna n.108 del 16.6.2003, comunicata il successivo 25.6.2003, portante “diniego di autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio in Lugo, Via Concordia n.56 c/o Ipercoop;
del parere negativo sull’apertura di tale panificio espresso dalla Commissione consultiva ex art.2 l. 1002/1956 in data 29.5.2003;
degli artt. 2 e 3 del Regolamento in materia di panificazione approvato con delibera n.25 del 19.7.1999 dal Consiglio della C.C.I.A.A. di Ravenna;
della circolare 18.7.1997 n.161 del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, contenente “Istruzioni relative agli adempimenti in materia di panificazione di cui alla l. 31 luglio 1956 n.1002”;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il Consigliere Alberto Pasi;
Uditi, all.udienza dell’1.12.2005, gli Avvocati presenti come risulta dal verbale d’udienza;

FATTO E DIRITTO

Con istanza in data 16 aprile 2003 il signor Gilberto Coffari, legale rappresentante della Coop Adriatica, ha domandato alla Camera di Commercio di Ravenna l’autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio (da ubicarsi nel Comune di Lugo presso il centro Commerciale “Ipercoop”), ai sensi dell’art.2 della legge n.1002/1956.
Tale norma stabilisce che il rilascio dell’autorizzazione è subordinato all’accertamento dell’opportunità del nuovo impianto “in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione”, da effettuarsi ad opera di una Commissione composta da due rappresentanti della Camera di Commercio,un rappresentante dell’Associazione provinciale panificatori, un rappresentante delle OO.SS. degli operai panettieri e un rappresentante del Comune interessato.
La domanda della Coop Adriatica è stata esaminata dalla Commissione nella seduta del 29 maggio 2003;
l’organo consultivo – applicati i criteri (contenuti nella circolare del Minindustria 18 luglio 1997 n.161 e nel Regolamento camerale in materia di panificazione) predisposti per la valutazione della esigenza di un nuovo impianto – ha espresso parere negativo all’apertura di un nuovo panificio nel Comune di Lugo, essendo l’attuale produzione di pane più che sufficiente a soddisfare il fabbisogno della popolazione.
Il parere della commissione consultiva è stato successivamente recepito dall’amministrazione camerale, che con determinazione del Segretario Generale n.108 del 16 giugno 2003 ha negato alla società istante l’autorizzazione richiesta.
Con ricorso notificato in data 17 settembre 2003 la Coop. Adriatica ha impugnato detto provvedimento (unitamente alla sopracitata circolare del Minindustria e al Regolamento della Camera di Ravenna in materia di panificazione).
Sia la Camera di Commercio di Ravenna che il Ministero delle Attività Produttive si sono costituiti nell’instaurato giudizio.
La causa passa in decisione alla odierna pubblica udienza.
Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente lamenta che il sistema di calcolo della produzione di pane fissato dalla circolare ministeriale e dal Regolamento camerale sarebbe erroneo, giacchè fondato sulla presunzione che i forni siano sempre mantenuti in funzione per almeno quattro ore al giorno, e che in tale lasso di tempo la produzione sia sempre quella massima consentita dagli impianti.
A tale rilievo la C.C.I.A.A. replica che – una volta che la legge in via generale abbia previsto che debba essere accertato il volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione – la scelta del sistema di calcolo di tale volume rientra nel potere discrezionale della P.A., il cui esercizio potrà essere censurato soltanto ove si palesi illogico o manifestamente incongruo.
Occorre premettere che, in sede di autorizzazione alla apertura di nuovi panifici, le Camere di Commercio sono chiamate, ex art. 2 della legge 1002/56, a verificare “l’opportunità di un nuovo impianto in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località in cui è stata chiesta l’autorizzazione”.
L’art. 4 del Regolamento Camerale 19.7.1999, in consonanza con la menzionata Circolare ministeriale, dispone che la produzione reale di ogni forno, da considerare per valutare la opportunità di una nuova autorizzazione, è pari alla massima produzione di pane durante un ciclo produttivo ordinario, che secondo l’esperienza di settore corrisponde a quattro ore giornaliere (la metà di una giornata lavorativa di otto ore, di cui quattro dedicate alla cottura e le altre quattro alla preparazione e al confezionamento). Ogni metro quadrato di superficie di cottura viene considerato in grado di cuocere circa 250 Kg di pane al giorno (cioè in quattro ore).
Tale parametro viene assunto per valutare, ai fini autorizzatori di un nuovo impianto, “il volume della produzione nella località in cui è stata chiesta l’autorizzazione”, valutazione richiesta, come si è visto dall’art.2 della legge n.1002/56.
Esso è evidentemente fondato su una duplice presunzione, e cioè che ciascun forno sia mantenuto in funzione per tutte le quattro ore giornaliere, e che in tale lasso di tempo il panificatore utilizzi sempre tutta la superficie di cottura.
Tuttavia la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato Sez. VI 14 aprile 1974, n. 146; TAR Lombardia Sez. II 5/5/87 n. 139 e Sez. III 27.6.2002 n.2656; TAR Lazio Sez.III 23.4.92 n. 449; TAR Marche 9.11.1990 n. 558; TAR Abruzzo Pescara 2.8.1982 n.222) è costante nel ritenere che ai fini del rilascio della nuova autorizzazione occorre avere riguardo” alla quantità di pane effettivamente prodotta ed immessa nel mercato e non alla potenziale produzione delle imprese già operanti nel settore”. Solo in questi limiti può dunque condividersi la tesi resistente, di una scelta discrezionale del metodo accertativo del sistema di produzione, non sindacabile se non per manifesta illogicità: la discrezionalità sussiste, ma riguarda le modalità dell’accertamento e non il suo oggetto, che deve comunque essere il volume effettivo e non potenziale della produzione. La censura è dunque fondata.
La Camera di Commercio assume (sia pure in sede di confutazione di diverso motivo) di non poter procedere a capillari controlli sulla effettiva attività dei forni, non essendo a ciò abilitata dalla legge 1002/56, che prevede espressamente la effettuazione di sopralluoghi tecnici soltanto al fine di verificare la idoneità dei nuovi impianti (art.3), ma non anche il volume di produzione attuale per i fini di cui all’art.2. Ritiene il Collegio che, anche a prescindere dalla effettuazione di sopralluoghi, il volume della produzione ben può essere accertato, in modo effettivo e non presuntivo, su basi documentali: ad esempio tenendo conto della effettiva percentuale di utilizzo degli impianti risultante dal corrispondente consumo energetico, oppure della documentazione contabile e fiscale, degli eventuali documenti di carico e scarico, delle fatture di acquisto e degli scontrini fiscali emessi, del numero dei dipendenti, dei dati forniti dagli stessi panificatori o loro associazioni di categoria. E un tale accertamento non sembra neanche particolarmente gravoso, in relazione al numero complessivo (venti) dei panifici considerati esistenti dalla Camera di Commercio nel Comune interessato.
Ciò stante, perde ogni rilevanza la questione, approfondita sotto diversi profili nei primi tre motivi di ricorso, del se sia sufficiente e corretto affidarsi esclusivamente alle risultanze del Registro delle imprese per accertare il numero dei panifici esistenti: se, infatti, per ciascuno di essi deve essere accertato in concreto il volume effettivo della produzione, non vi è comunque alcun rischio di computare come attive licenze che non lo sono, consentendo in tal modo ai loro titolari la sostanziale riserva di una quota di mercato, non direttamente utilizzata ma tuttavia commerciabile.
Peraltro, in tale interpretazione, che àncora il volume di produzione ad un accertamento concreto della sua effettiva quantità, l’art. 2 della legge 1002/56 non si espone ad alcuna delle censure, dedotte con il quinto e sesto motivo, di violazione di principi costituzionali e comunitari in materia di libera iniziativa economica e tutela della concorrenza e dei consumatori, sotto il denunciato profilo della riserva di quote esclusive di mercato impermeabili a nuovi concorrenti.
Le considerazioni che precedono comportano l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dell’impugnato diniego, nonché, “in parte qua”e con effetto solo “inter partes”, degli atti presupposti (art. 2, comma 4 e 5, del Regolamento camerale approvato il 19 luglio 1999 e Circolare 18 luglio 1997, n.161 del Ministero Industria, Commercio e Artigianato, pubblicata in G.U. 1.8.1997, n.178, nota 3 di pag.53).
Quanto alla domanda risarcitoria, il ricorrente chiede il ristoro del costo sopportato per l’acquisto della licenza da terzi in data 19.5.2005 ( Rep.147268 Notaio Pasi di Ravenna, registrato il 7.6.2005) e del mancato profitto per i due anni precedenti l’acquisto, in misura proporzionale alla consistenza della “chance” perduta, da valutarsi in base ad un giudizio prognostico sulla fondatezza della pretesa sostanziale.
Va osservato che non sussiste affatto l’analogia, sostenuta dal ricorrente, con la ben diversa ipotesi della perdita di “chance” correlata all’annullamento della aggiudicazione, ove l’amministrazione ha già riconosciuto la necessità dell’opera, della fornitura o del servizio, e deliberato di metterne a concorso l’esecuzione, per cui l’interessato concorre per conseguire un vantaggio di cui è incorto soltanto il destinatario.
Nella fattispecie, invece, la valutazione sulla opportunità, per il mercato, di un nuova autorizzazione, è provocata soltanto dall’interessato con la sua domanda, ed è stata sinora negativa; l’unica conseguenza che può trarsi dalla sua illegittimità è la necessità di rinnovarla (laddove l’interessato vi avesse ancora interesse), il che è sempre possibile, dal momento che la licenza non è nel frattempo stata affidata irreversibilmente ad altri (come lo è invece il contratto aggiudicato ed eseguito nel caso della gara), per cui nessuna “chance” è stata perduta.
E la rinnovazione del procedimento non è affatto preclusa dalla intervenuta esecuzione dell’atto illegittimo, bensì ha semplicemente perduto interesse per l’istante a causa di una sua scelta imprenditoriale (quella di acquistare altrimenti la licenza, anziché confidare nell’esito positivo del giudizio e del procedimento amministrativo di rinnovazione, salvo poi richiedere, in tal caso supportando la domanda con tale esito positivo, il risarcimento del mancato guadagno causato dal ritardo).
D’altronde, la valutazione sulla opportunità di un nuovo impianto di panificazione in relazione all’ottimale equilibrio tra domanda ed offerta non è un esercizio di sola discrezionalità tecnica, ma coinvolge spazi di discrezionalità in senso stretto, nei quali il giudizio della Amministrazione competente per legge non potrebbe essere supplito da una C.T.U. o una verificazione (come il ricorrente vorrebbe).
Anche gli argomenti relativi alla inoperatività di due panifici considerati attivi dall’Amministrazione, ove risultassero fondati, condurrebbero soltanto a confortare la già ritenuta illegittimità del diniego, ma non certo la sostenibilità di una nuova licenza.
Rispetto a tale ipotesi favorevole esisteva, in definitiva, soltanto una mera aspettativa di fatto, e non quel legittimo affidamento richiesto dalla giurisprudenza formatasi in materia di risarcimento del danno da illegittimo esercizio dalla funzione pubblica: “la lesione degli interessi pretensivi va accertata a mezzo di un giudizio prognostico favorevole sulla esistenza di una situazione soggettiva di legittimo affidamento nella positiva conclusione del procedimento, diversa dalla mera aspettativa di fatto” (Cass. Civile, Sez. III, 10 febbraio 2005, n.2705).
Conclusivamente:
-la domanda impugnatoria va accolta, annullandosi per l’effetto, il diniego impugnato nonché, “in parte qua” e con effetti solo “inter partes”, il regolamento camerale 19 luglio 1999, art.2, commi 4 e 5, e la circolare ministeriale 18 luglio 1997, n.161,-la domanda risarcitoria va respinta.
Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il T.A.R. Emilia-Romagna, Sezione I, Bologna, pronunziando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, negli stessi limiti annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti della P.A.
Respinge la domanda risarcitoria.
Condanna in solido la Camera di Commercio di Ravenna e il Ministero delle attività produttive a risarcire alla ricorrente le spese e gli onorari del giudizio, che liquida in complessivi Euro 5000 (cinquemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 1° Dicembre 2005.

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