Pres. Lenaerts/ Rel. Da Cruz Vilaca

Sulla compatibilità con il diritto comunitario della disciplina sui limiti di età per lo svolgimento delle funzioni operative ed esecutive nei corpi di polizia

Lavoro – Occupazione – Agenti corpo polizia – Limite età 35 anni – Disciplina di uno Stato membro – Compatibilità con il diritto comunitario – Sussiste
 

«Rinvio pregiudiziale – Parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro – Direttiva 2000/78/CE – Articolo 2, paragrafo 2, e articolo 4, paragrafo 1 – Discriminazione basata sull’età – Limitazione dell’assunzione degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi ai candidati che non abbiano compiuto 35 anni di età – Nozione di “requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa” – Obiettivo perseguito – Proporzionalità»
Nella causa C‑258/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Corte Superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, Spagna), con decisione del 20 maggio 2015, pervenuta in cancelleria il 1° giugno 2015, nel procedimento
Gorka Salaberria Sorondo
contro
Academia Vasca de Policìa y Emergencias,
 

composta da K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vicepresidente, L. Bay Larsen, J.L. da Cruz Vilaça (relatore), E. Juhász, M. Berger e A. Prechal, presidenti di sezione, A. Rosas, C. Toader, D. Šváby, E. Jarašiūnas, C.G. Fernlund e C. Vajda, giudici,
avvocato generale: P. Mengozzi
cancelliere: L. Carrasco Marco, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 maggio 2016,
considerate le osservazioni presentate:
–        per G. Salaberria Sorondo, da I. Jiménez Echevarría, Procuradora, nonché da J.C. Pérez Cuesta, F.J. González Madariaga e A. Martínez Gutierrez, abogados;
–        per l’Academia Vasca de Policía y Emergencias, da J.L. Iparragirre Mujika e A. Saiz Garitaonandia, abogados;
–        per il governo spagnolo, da M.J. García-Valdecasas Dorrego, V. Ester Casas e L. Banciella Rodríguez-Miñón, in qualità di agenti;
–        per l’Irlanda, da E. Creedon, L. Williams e T. Joyce, in qualità di agenti, assistiti da D. Fennelly, BL;
–        per il governo francese, da D. Colas e R. Coesme, in qualità di agenti;
–        per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da G.M. De Socio e E. De Bonis, avvocati dello Stato;
–        per la Commissione europea, da N. Ruiz García e D. Martin, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 21 luglio 2016,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 2, dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro (GU 2000, L 303, pag. 16).
2        Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia fra il sig. Gorka Salaberria Sorondo e l’Academia Vasca de Policía y Emergencias (Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi; in prosieguo: l’«Accademia»), relativamente alla decisione di quest’ultima di pubblicare un bando di concorso contenente il requisito secondo il quale i candidati ai posti di agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi non dovevano aver compiuto 35 anni di età.
 Contesto normativo
 Diritto dell’Unione
3        I considerando 18, 23 e 25 della direttiva 2000/78 così recitano:
«(18)      La presente direttiva non può avere l’effetto di costringere le forze armate nonché i servizi di polizia, penitenziari o di soccorso ad assumere o mantenere nel posto di lavoro persone che non possiedano i requisiti necessari per svolgere l’insieme delle funzioni che possono essere chiamate ad esercitare, in considerazione dell’obiettivo legittimo di salvaguardare il carattere operativo di siffatti servizi.
(…)
(23)      In casi strettamente limitati una disparità di trattamento può essere giustificata quando una caratteristica collegata (…) all’età (…) costituisce un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, a condizione che la finalità sia legittima e il requisito sia proporzionato. (…)
(…)
(25)      Il divieto di discriminazione basata sull’età costituisce un elemento essenziale per il perseguimento degli obiettivi definiti negli orientamenti in materia di occupazione e la promozione della diversità nell’occupazione. Tuttavia in talune circostanze, delle disparità di trattamento in funzione dell’età possono essere giustificate e richiedono pertanto disposizioni specifiche che possono variare secondo la situazione degli Stati membri. È quindi essenziale distinguere tra le disparità di trattamento che sono giustificate, in particolare, da obiettivi legittimi di politica dell’occupazione, mercato del lavoro e formazione professionale, e le discriminazioni che devono essere vietate».
4        La direttiva 2000/78, come previsto al suo articolo 1, mira a stabilire un quadro generale per la lotta alle discriminazioni fondate sulla religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali, per quanto concerne l’occupazione e le condizioni di lavoro al fine di rendere effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento.
5        L’articolo 2 della stessa direttiva così stabilisce:
«1.      Ai fini della presente direttiva, per “principio della parità di trattamento” si intende l’assenza di qualsiasi discriminazione diretta o indiretta basata su uno dei motivi di cui all’articolo 1.
2.      Ai fini del paragrafo 1:
a)      sussiste discriminazione diretta quando, sulla base di uno qualsiasi dei motivi di cui all’articolo 1, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un’altra in una situazione analoga;
(…)».
6        L’articolo 3 di detta direttiva così prevede:
«1.      Nei limiti dei poteri conferiti alla Comunità, la presente direttiva si applica a tutte le persone, sia del settore pubblico che del settore privato, compresi gli organismi di diritto pubblico, per quanto attiene:
a)      alle condizioni di accesso all’occupazione e al lavoro, sia dipendente che autonomo, compresi i criteri di selezione e le condizioni di assunzione indipendentemente dal ramo di attività e a tutti i livelli della gerarchia professionale, nonché alla promozione;
(…)».
7        L’articolo 4 della direttiva 2000/78, dal titolo «Requisiti per lo svolgimento dell’attività lavorativa», così recita al suo paragrafo 1:
«Fatto salvo l’articolo 2, paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono stabilire che una differenza di trattamento basata su una caratteristica correlata a un[o] qualunque dei motivi di cui all’articolo 1 non costituisca discriminazione laddove, per la natura di un’attività lavorativa o per il contesto in cui essa viene espletata, tale caratteristica costituisca un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, purché la finalità sia legittima e il requisito proporzionato».
8        L’articolo 6 della stessa direttiva, recante il titolo «Giustificazione delle disparità di trattamento collegate all’età», così dispone in particolare:
«1.      Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 2, gli Stati membri possono prevedere che le disparità di trattamento in ragione dell’età non costituiscano discriminazione laddove esse siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalità siano appropriati e necessari.
Tali disparità di trattamento possono comprendere in particolare:
(…)
c)      la fissazione di un’età massima per l’assunzione basata sulle condizioni di formazione richieste per il lavoro in questione o la necessità di un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento.
(…)».
 Diritto spagnolo
9        La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpus de Seguridad del Estado (legge organica 2/1986 relativa alle forze e ai corpi di sicurezza) del 13 marzo 1986 (BOE n. 63, del 14 marzo 1986), definisce le funzioni affidate alle forze e ai corpi di sicurezza dello Stato, ai corpi di polizia delle comunità autonome e ai corpi di polizia locale.
10      Per quanto riguarda i corpi di polizia delle comunità autonome, l’articolo 38, paragrafi da 1 a 3, della suddetta legge prevede le seguenti funzioni:
«1.      A titolo di competenze proprie:
a)      la vigilanza sul rispetto delle disposizioni e degli ordini individuali emessi dagli organi della comunità autonoma;
b)      la sorveglianza e la protezione di persone, istituzioni, edifici, stabilimenti e dipendenze della comunità autonoma e delle sue amministrazioni, garantendo il normale funzionamento degli impianti e la sicurezza degli utenti dei loro servizi;
c)      l’ispezione delle attività soggette alla normativa della comunità autonoma, denunciando ogni attività illecita;
d)      il ricorso alla coercizione per l’esecuzione coattiva di atti o disposizioni adottati dalla comunità autonoma.
2.      In collaborazione con le forze e i corpi di sicurezza dello Stato:
a)      vegliare sul rispetto delle leggi e di altre disposizione dello Stato e garantire il funzionamento dei servizi pubblici essenziali;
b)      partecipare ai compiti di polizia giudiziaria secondo le modalità previste all’articolo 29, paragrafo 2, della presente legge;
c)      sorvegliare gli spazi pubblici, proteggere le manifestazioni e mantenere l’ordine in occasione di grandi assembramenti.
L’esercizio di tale funzione incombe prioritariamente ai corpi di polizia delle comunità autonome, fermo restando l’intervento delle forze e dei corpi di sicurezza dello Stato, quando, su domanda delle autorità della Comunità autonoma o di propria iniziativa, le autorità statali competenti lo ritengano necessario.
3.      Nel quadro di un intervento simultaneo e indifferenziato con le forze e i corpi di sicurezza dello Stato:
a)      cooperare, su richiesta, per la composizione pacifica dei conflitti privati;
b)      prestare soccorsi in caso di incidente, di catastrofe o di pubblica calamità, partecipando, nei modi previsti dalla legge, all’attuazione dei piani di protezione civile;
c)      vegliare sul rispetto delle disposizioni dirette alla conservazione della natura e dell’ambiente, delle risorse idriche, nonché al patrimonio cinegetico, ittico e forestale o di qualsiasi altra indole connesso alla natura».
11      L’articolo 53 della legge organica 2/1986, che stabilisce le funzioni attribuite ai corpi di polizia locale, è così formulato:
«1.      I corpi di polizia locale svolgono le seguenti funzioni:
a)      proteggere le autorità degli enti locali e garantire la sorveglianza o la custodia dei relativi edifici e impianti;
b)      regolare e dirigere la circolazione nei centri urbani e occuparsi della segnaletica, in conformità delle norme sulla circolazione;
c)      redigere i verbali dei sinistri stradali avvenuti nei centri urbani;
d)      svolgere funzioni di polizia amministrativa per quanto riguarda le ordinanze, i decreti e le altre disposizioni del Comune che ricadano nel loro ambito di competenza;
e)      partecipare alle funzioni di polizia giudiziaria (…)
f)      prestare soccorsi in caso di incidente, di catastrofe o di pubblica calamità, partecipando, nei modi previsti dalla legge, all’attuazione dei piani di protezione civile;
g)      svolgere attività di prevenzione e fare quanto possibile per impedire la commissione di reati (…)
h)      sorvegliare gli spazi pubblici e collaborare, su richiesta, con le forze e i corpi di sicurezza dello Stato e con la polizia delle comunità autonome alla protezione delle manifestazioni e al mantenimento dell’ordine in occasione di grandi assembramenti;
i)      cooperare, su richiesta, alla composizione di conflitti privati».
12      Relativamente all’ammissione nel corpo nazionale di polizia, l’articolo 7, lettera b), del Real Decreto 614/1995 por el que se aprueba el Reglamento de los Procesos selectivos y de formación del Cuerpo Nacional de Policía (regio decreto 614/1995 recante approvazione del regolamento sulle procedure di selezione e di formazione del corpo nazionale di polizia), del 21 aprile 1995 (BOE n. 118, del 18 maggio1995), prevede che i candidati devono avere un’età compresa tra 18 e 35 anni.
13      L’articolo 26, paragrafo 1, della Ley 4/1992 de Policía del País Vasco, (legge 4/1992 relativa alla polizia dei Paesi Baschi), del 17 luglio 1992 (Boletin Oficial del Pais Vasco n. 155, dell’11 agosto 1992), così dispone:
«Nell’ambito delle competenze esercitate dalla Comunità autonoma dei Paesi Baschi, l’Ertzaintza [polizia autonoma basca] ha il compito essenziale di proteggere le persone e i beni, di garantire il libero esercizio dei loro diritti e delle loro libertà e di garantire la sicurezza dei cittadini in tutto il territorio della Comunità autonoma. A tal fine, essa svolge le funzioni che l’ordinamento giuridico assegna ai corpi di sicurezza dello Stato».
14      L’ottava disposizione aggiuntiva della legge n. 4/1992 conferisce al governo basco la competenza di determinare, «con regolamento, il regime delle esclusioni mediche per l’accesso ai gradi e alle categorie dei corpi che compongono la polizia dei Paesi Baschi, nonché i requisiti di età e di statura».
15      L’articolo 4, lettera b), del Decreto 315/1994 por el que se aprueba el reglamento de selección y formación de la policía del País Vasco (decreto 315/94, recante approvazione del regolamento sulle procedure di selezione e di formazione della polizia dei Paesi Baschi), del 19 luglio 1994 (Boletin Oficial del Pais Vasco n. 157, del 19 agosto 1994), come modificato dal Decreto 120/2010 (decreto 120/2010), del 20 aprile 2010 (in prosieguo: il «decreto 315/1994»), enuncia il seguente requisito di età:
«Avere almeno 18 anni di età e non aver compiuto 35 anni di età per essere assunti nella categoria di agente. Tuttavia, il limite massimo d’età, per accedere ai corpi della polizia locale, può essere rivisto tenendo conto dei periodi di servizio effettuati nell’amministrazione locale, nel corpo della polizia locale».
 Procedimento principale e questione pregiudiziale
16      Il sig. Salaberria Sorondo ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità Autonoma dei Paesi Baschi, Spagna) contro la decisione del 1° aprile 2014 della Directora General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias (direttrice generale dell’Accademia di polizia e dei servizi d’emergenza dei Paesi Baschi, Spagna) che fissa le condizioni specifiche previste da un bando di concorso destinato all’assunzione di agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi (Boletin Oficial del Pais Vasco n. 82, del 1° aprile 2014).
17      Il sig. Salaberria Solondo contesta la legittimità della parte 2, punto 1, lettera c), di tale bando di concorso, che prescrive che, per poter partecipare al suddetto concorso, i candidati non devono aver compiuto 35 anni di età. L’interessato, di età superiore a 35 anni, sostiene che tale requisito è contrario alla direttiva 2000/78 e agli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. A suo avviso, in particolare, il limite di età imposto è privo di giustificazione, in quanto restringe il diritto di accesso alle funzioni pubbliche senza ragionevole motivo.
18      Il giudice del rinvio ricorda di aver già dichiarato che il limite massimo di 32 anni di età per l’assunzione di agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi era conforme ai principi di proporzionalità risultanti tanto dalla Costituzione e dalla normativa nazionale quanto dalla direttiva 2000/78. Tale giudice avrebbe tenuto conto del fatto che, nella sentenza del 12 gennaio 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3), la Corte aveva statuito che l’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva non ostava ad una normativa nazionale che fissava a 30 anni l’età massima di assunzione nel servizio tecnico di medio livello dei vigili del fuoco.
19      Il giudice del rinvio fa del pari riferimento alla sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371), nella quale la Corte ha dichiarato che l’articolo 2, paragrafo 2, l’articolo 4, paragrafo 1, e l’articolo 6, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78 ostavano ad una normativa nazionale che fissava a 30 anni l’età massima per l’assunzione degli agenti della polizia locale.
20      A tal proposito, il giudice del rinvio osserva, tuttavia, che le funzioni riservate dall’ordinamento giuridico spagnolo agli agenti della polizia locale sono diverse da quelle assegnate ai membri delle forze e dei corpi di sicurezza dello Stato. Queste ultime funzioni corrisponderebbero a quelle che sono attribuite ad una polizia «vera e propria», la quale dovrebbe provvedere a garantire l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini in tutti i loro aspetti. Poiché le funzioni degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi non corrispondono alle funzioni attribuite ai corpi di polizia locale, ma comprendono quelle delle forze e dei corpi di sicurezza dello Stato, la sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371), non sarebbe pertinente per dirimere la controversia nel procedimento principale.
21      Il giudice del rinvio considera che, tenuto conto dell’elevato livello delle esigenze inerenti alle funzioni attribuite alle forze e ai corpi di sicurezza dello Stato, la fissazione di un limite massimo di età di 35 anni per l’accesso ad un corpo di polizia che svolge tutte le funzioni proprie del mantenimento dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica potrebbe essere considerata proporzionata e ragionevole e, di conseguenza, essere reputata conforme all’articolo 2, paragrafo 2, all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 6, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78.
22      In tale contesto, il Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se la fissazione del limite massimo di età di 35 anni quale requisito per partecipare al concorso per l’accesso al posto di agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi (Policía Autónoma Vasca) sia conforme all’interpretazione [dell’articolo] 2, paragrafo 2, [dell’articolo] 4, paragrafo 1, e [dell’articolo] 6, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78».
 Sulla questione pregiudiziale
23      Con la sua questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2000/78, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, e con l’articolo 6, paragrafo 1, lettera c), di quest’ultima, debba essere interpretato nel senso che osta ad una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, la quale prevede che i candidati agli impieghi di agente di un corpo di polizia non debbano aver compiuto 35 anni di età.
24      Si deve, anzitutto, verificare se le circostanze di cui al procedimento principale rientrino nell’ambito di applicazione della direttiva 2000/78.
25      Al riguardo, stabilendo che le persone che hanno compiuto 35 anni di età non possano essere ammesse al corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, l’articolo 4, lettera b), del decreto 315/1994 incide sulle condizioni di assunzione di tali lavoratori. Di conseguenza, deve ritenersi che una normativa di tal genere fissi norme in materia di condizioni di accesso all’occupazione nel settore pubblico, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2000/78 (v., in tal senso, sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez, C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 30).
26      Ne consegue che una situazione come quella che ha dato origine alla controversia di cui è investito il giudice del rinvio rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2000/78.
27      Occorre, poi, ricordare che ai sensi del suo articolo 1, la direttiva 2000/78 mira a stabilire un quadro generale per la lotta alle discriminazioni basate, in particolare, sull’età per quanto concerne l’occupazione e le condizioni di lavoro al fine di rendere effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento.
28      Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, per «“principio della parità di trattamento” si intende l’assenza di qualsiasi discriminazione diretta o indiretta basata su uno dei motivi di cui all’articolo 1» della medesima direttiva. L’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), di quest’ultima direttiva precisa che, ai fini dell’applicazione del suo paragrafo 1, sussiste discriminazione diretta quando, sulla base di uno qualsiasi dei motivi di cui all’articolo 1 della direttiva in parola, una persona è trattata in modo meno favorevole di un’altra in una situazione analoga.
29      Nel caso di specie il requisito previsto all’articolo 4, lettera b), del decreto 315/1994 ha l’effetto di riservare a talune persone, per il solo fatto di aver compiuto 35 anni di età, un trattamento meno favorevole di altre che versano in situazioni analoghe.
30      Tale normativa crea, pertanto, una differenza di trattamento direttamente basata sull’età ai sensi del combinato disposto dell’articolo 1 e dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2000/78 (v., in tal senso, sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez, C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 33).
31      In tali condizioni, si deve, infine, esaminare se, nondimeno, una differenza di trattamento siffatta non costituisca una discriminazione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, o dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.
32      In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 prevede che «una differenza di trattamento basata su una caratteristica correlata a un[o] qualunque dei motivi di cui all’articolo 1 [di tale direttiva] non costituisc[e] discriminazione laddove, per la natura di un’attività lavorativa o per il contesto in cui essa viene espletata, tale caratteristica costituisca un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, purché la finalità sia legittima e il requisito proporzionato».
33      Da tale disposizione risulta che non è il motivo su cui è basata la differenza di trattamento, ma una caratteristica legata a tale motivo che deve costituire un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa (sentenza 13 novembre 2014, Vital Pérez, C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 36 e giurisprudenza citata).
34      Orbene, l’essere in possesso di capacità fisiche particolari è una caratteristica legata all’età e le funzioni attinenti alla protezione di persone e beni, all’arresto e alla custodia degli autori di atti criminosi e al pattugliamento a scopo preventivo possono richiedere l’impiego della forza fisica (sentenze del 12 gennaio 2010, Wolf, C‑229/08, EU:C:2010:3, punto 41; del 13 settembre 2011, Prigge e a., C‑447/09, EU:C:2011:573, punto 67, e del 13 novembre 2014, Vital Pérez, C‑416/13, EU:C:2014:2371, punti 37 e 39, nonché giurisprudenza citata).
35      La natura di dette funzioni presuppone un’attitudine fisica particolare in quanto le carenze fisiche nell’esercizio di dette funzioni possono avere conseguenze rilevanti non soltanto per gli agenti di polizia stessi e per i terzi, ma parimenti per il mantenimento dell’ordine pubblico (sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez, C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 40).
36      Ne consegue che il fatto di essere in possesso di capacità fisiche particolari per poter adempiere alle tre funzioni essenziali della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi descritte all’articolo 26, paragrafo 1, della legge 4/1992, vale a dire proteggere le persone e i beni, assicurare il libero esercizio dei diritti e delle libertà di ciascuno, nonché garantire la sicurezza dei cittadini, può essere considerato un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, per l’esercizio della professione di cui al procedimento principale.
37      Relativamente all’obiettivo perseguito dal decreto 315/1994, l’Accademia e il governo spagnolo sostengono che, fissando il limite massimo di età a 35 anni per poter accedere al corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, il suddetto decreto mira a garantire il carattere operativo e il buon funzionamento di tale corpo di polizia, facendo sì che i nuovi assunti siano in grado di svolgere i compiti più gravosi dal punto di vista fisico durante un periodo relativamente lungo della loro carriera.
38      A tal proposito, ai punti 43 e 44 della sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371), dopo aver rilevato che il considerando 18 della direttiva 2000/78 precisa che la stessa non può avere l’effetto di costringere i servizi di polizia ad assumere o mantenere nel loro impiego persone che non possiedano i requisiti necessari per svolgere tutte le funzioni che possono essere chiamate ad esercitare, tenuto conto dell’obiettivo legittimo di salvaguardare il carattere operativo di siffatti servizi, la Corte ha giudicato che l’intento di assicurare il carattere operativo e il buon funzionamento dei servizi di polizia costituisce una finalità legittima ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.
39      È ben vero che la Corte ha giudicato, al punto 57 della stessa sentenza, che una normativa nazionale che fissava a 30 anni il limite massimo di età per l’assunzione di agenti della polizia locale dell’Ayuntamiento de Oviedo (Comune di Oviedo, Spagna) imponeva un requisito sproporzionato, contrario all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.
40      Tuttavia, le funzioni svolte dalle forze di polizia delle comunità autonome sono diverse da quelle incombenti alla polizia locale, che erano controverse nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371). È importante, infatti, ricordare che, ai sensi dell’articolo 53 della legge organica 2/1986, gli agenti della polizia locale hanno il compito, in particolare, di proteggere le autorità degli enti locali e di garantire la sorveglianza dei relativi edifici, di regolare e di dirigere la circolazione nei centri urbani e di occuparsi della segnaletica, nonché di svolgere funzioni di polizia amministrativa. Per contro, dall’articolo 26, paragrafo 1, della legge 4/1992 risulta che i compiti affidati alla polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi consistono essenzialmente nel «proteggere le persone e i beni, garantire il libero esercizio dei loro diritti e delle loro libertà e garantire la sicurezza dei cittadini in tutto il territorio della Comunità autonoma».
41      Come precisato dall’Accademia all’udienza dinanzi alla Corte, un agente di primo grado della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi – grado per il quale era stato organizzato il concorso controverso nel procedimento principale – non svolge compiti amministrativi, ma ha essenzialmente funzioni operative o esecutive, le quali, come ha rilevato anche l’avvocato generale al paragrafo 35 delle sue conclusioni, possono comportare il ricorso alla forza fisica, nonché il compimento di missioni in condizioni ardue, se non estreme. Secondo le informazioni fornite dall’Accademia, per l’esecuzione dei soli compiti amministrativi i membri del personale sono assunti mediante concorsi specifici, che non prevedono limiti di età.
42      Orbene, l’Accademia ha sostenuto dinanzi alla Corte che, come risulta dalle relazioni allegate alle sue osservazioni scritte, a partire dall’età di 40 anni, gli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi subirebbero un degrado funzionale, che si tradurrebbe in una diminuzione della capacità di recupero dopo uno sforzo sostenuto e in un’incapacità a svolgere qualsiasi altro compito che richieda il medesimo livello di sollecitazioni durante un certo lasso di tempo. Inoltre, secondo gli stessi rapporti, un agente di età superiore a 55 anni non potrebbe più essere considerato nel pieno possesso delle capacità necessarie ad uno svolgimento adeguato della sua professione, senza incorrere in un rischio per sé e per i terzi.
43      Peraltro, l’Accademia ha precisato che gli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi godono, a partire dall’età di 56 anni, di una riduzione per legge della durata annuale dell’orario di lavoro, nonché di una dispensa del lavoro notturno o dai compiti di pattugliamento all’esterno delle strutture della polizia («servizio attivo modulato»), con l’impegno da parte dell’agente che gode di questo tipo di modulazioni, di andare in pensione, su base volontaria, a partire dall’età di 60 anni o, eventualmente, a 59 anni.
44      Occorre infine sottolineare che, secondo i dati presentati dall’Accademia, nel 2009 – ossia appena prima dell’introduzione, con il decreto 315/1994, del limite di età controverso nel procedimento principale – il corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi era composto di 8 000 agenti. A quell’epoca, 59 agenti avevano un’età compresa tra 60 e 65 anni e 1 399 avevano un’età compresa tra 50 e 59 anni. L’Accademia ha aggiunto che, secondo le previsioni fatte nel corso del 2009, nel 2018 1 135 agenti avranno un’età compresa tra 60 e 65 anni e 4 660 agenti, vale a dire più della metà dell’organico, avranno tra un’età compresa 50 e 59 anni. Nel 2025 più del 50% degli agenti del suddetto corpo di polizia avrà un’età compresa tra 55 e 65 anni. Tali dati lascerebbero così presagire un notevole invecchiamento degli effettivi di detto corpo.
45      Alla luce dei suddetti dati, l’Accademia ha sottolineato la necessità di prevedere la progressiva sostituzione, mediante concorso, degli agenti più anziani con l’assunzione di personale più giovane, idoneo a farsi carico di funzioni impegnative sul piano fisico. Sotto tale profilo, la presente causa si distingue anche da quella che ha dato luogo alla sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371), nella quale, come risulta dal punto 56 di tale sentenza, non era stato dimostrato che l’obiettivo di garantire il carattere operativo e il buon funzionamento del corpo degli agenti della polizia locale richiedesse di mantenere una certa struttura delle età al suo interno, imponendo di assumere esclusivamente funzionari con età inferiore a 30 anni.
46      Da tutti gli elementi che precedono risulta che le funzioni che incombono agli agenti di primo grado della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi comportano compiti impegnativi sul piano fisico. Orbene, l’Accademia ha del pari sostenuto che l’età alla quale è assunto un agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi determina il periodo durante il quale questi sarà in grado di adempiere a tali compiti. Un agente assunto all’età di 34 anni, il quale dovrà seguire peraltro una formazione di due anni, potrà essere assegnato a tali compiti per un periodo massimo di 19 anni, ossia fino al compimento di 55 anni di età. Ciò considerato, un’assunzione ad un’età più avanzata nuocerebbe alla possibilità di assegnare un numero sufficiente di agenti ai compiti più impegnativi sul piano fisico. Parimenti, un’assunzione siffatta non consentirebbe che i funzionari così assunti siano assegnati a detti compiti per un periodo sufficientemente lungo. Infine, come spiegato dall’Accademia, l’organizzazione ragionevole del corpo degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi esige che sia garantito un equilibrio tra il numero degli impieghi impegnativi sul piano fisico, inadatti agli agenti più anziani, e il numero dei posti meno impegnativi sotto tale profilo, che possono essere occupati da questi ultimi agenti (v., per analogia, sentenza del 12 gennaio 2010, Wolf, C‑229/08, EU:C:2010:3, punto 43).
47      Peraltro, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 38 delle sue conclusioni, le carenze chi si teme possano prodursi nel funzionamento dei servizi della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi escludono che, all’atto del concorso di assunzione, l’organizzazione di prove fisiche impegnative ed eliminatorie possa costituire una misura alternativa meno restrittiva. L’obiettivo consistente nel mantenimento del carattere operativo e del buon funzionamento del servizio della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi richiede, infatti, che, per ristabilire una piramide delle età soddisfacente, il fatto di essere in possesso di specifiche capacità fisiche debba essere concepito non in maniera statica, all’atto delle prove del concorso per l’assunzione, bensì in maniera dinamica, prendendo in considerazione gli anni di servizio che saranno compiuti dall’agente dopo che sia stato assunto.
48      Ne consegue che una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, che prevede che i candidati agli impieghi di agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi non devono aver compiuto 35 anni di età può, a condizione che il giudice del rinvio si accerti che siano esatte le diverse indicazioni risultanti dalle osservazioni formulate e dai documenti prodotti dall’Accademia e di cui si è fatta menzione, essere considerata, da un lato, adeguata all’obiettivo consistente nel garantire il carattere operativo e il buon funzionamento del servizio di polizia di cui trattasi e, d’altro lato, non eccedente quanto necessario al conseguimento di tale obiettivo.
49      Giacché la differenza di trattamento basata sull’età che consegue da tale normativa non costituisce una discriminazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, non è necessario esaminare se essa potrebbe essere giustificata in base all’articolo 6, paragrafo 1, della stessa direttiva.
50      Da tutte le considerazioni che precedono risulta che si deve rispondere alla questione posta dichiarando che l’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2000/78, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, di quest’ultima, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, la quale prevede che i candidati ad impieghi quali agenti di un corpo di polizia che svolgono tutte le funzioni operative o esecutive incombenti a quest’ultimo non debbano aver compiuto 35 anni di età.
 Sulle spese
51      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
L’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, della stessa direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa, come quella controversa nel procedimento principale, la quale prevede che i candidati ad impieghi quali agenti di un corpo di polizia che svolgono tutte le funzioni operative o esecutive incombenti a quest’ultimo non debbano aver compiuto 35 anni di età.
Firme
 
 

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Grande Sezione – Sentenza – 15/11/2016 n.258 proviene da Giustamm.

Pres. Caracciolo/Est. Volpe

Va rimessa alla Corte UE la questione pregiudiziale ex art. 267 del TFUE in materia di diritto di accesso agli atti della Banca d’Italia inerenti procedure di liquidazione o di fallimento di enti creditizi

1.Giustizia amministrativa –  Accesso agli atti – Principio trasparenza art. 15 TUE – Non contrasta – Limiti di vigilanza sugli istituti creditizi – Rimessione Corte di Giustizia – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa.–  Accesso agli atti – Principio trasparenza art. 267 TFUE  – Art. 22, par. 2, art. 27, par. 1, del regolamento (UE) n. 1024/2013 – Banca centrale europea –Compiti specifici – Materia di vigilanza prudenziale – Finalità – Rimessione – Corte di Giustizia – Ragioni.

3. Giustizia amministrativa –  Accesso attività degli enti creditizi – Vigilanza prudenziale sugli enti creditizi Interpretazione art. 15 TUE – Rimessione Corte di Giustizia – Ragioni.
 
 

Pubblicato il 15/11/2016

sul ricorso numero di registro generale 2041 del 2016, proposto da Enzo Buccioni, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicolò Paoletti e Alessandra Mari C.F. MRALSN66B67H501G, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Barnaba Tortolini, n. 34;

Banca d’Italia, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Rita Ceci C.F. CCESFN60M64M088S, Monica Marcucci C.F. MRCMNC65B66L219X, Nicola De Giorgi C.F. DGRNCL70C21E506C, con domicilio eletto presso Ufficio legale della Banca d’Italia in Roma, Via Nazionale, n. 91; 

Banca Network Investimenti s.p.a. in liquidazione coatta amministrativa, non costituita in giudizio; 

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III n. 13603/2015, resa tra le parti, concernente diniego accesso ai documenti amministrativi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Banca d’Italia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 il Cons. Italo Volpe e uditi per le parti gli avvocati Mari, Ceci e Marcucci;

1. Con l’atto in epigrafe il ricorrente ha impugnato la sentenza del Tar Lazio, sede di Roma, n. 13603/2015, in data 2.12.2015, che ha respinto il suo ricorso di primo grado volto all’annullamento del provvedimento della Banca d’Italia (di seguito “BdI”), prot. n. 0559097/15 del 20.5.2015, di diniego parziale dell’istanza di accesso del ricorrente in data 3.4.2015, e al conseguente riconoscimento del suo diritto a prendere visione ed estrarre copia di documenti specificamente elencati nell’istanza di accesso.
1.1. Il ricorrente, precisato di essere correntista dal 2004 della Banca Network Investimenti s.p.a. (di seguito “BNI”) in liquidazione coatta amministrativa e che il saldo del conto ammontava ad euro 181.325,31 alla data del 5.8.2012, ha illustrato come, venendo la BNI sottoposta a tale procedura liquidatoria, era accaduto che delle sue somme depositate in banca gli fossero stati rimborsati solo euro 100.000,00.
Effettuate ricerche, aveva appurato fatti che avrebbero potuto integrare responsabilità sia della BNI sia della BdI. L’istanza di accesso, perciò, era giustificata dalla sua esigenza di approfondimenti per l’eventuale tutela delle proprie ragioni nelle opportune sedi giurisdizionali.
La BdI tuttavia gli aveva opposto un diniego parziale, in particolare perché la documentazione non ostesa riguardava dati in suo possesso per finalità di vigilanza e pertanto sottratti all’accesso per il combinato disposto dell’art. 24, co. 1 e 2, della l.n. 241/1990, e dell’art. 2 del Provvedimento del Governatore della Banca d’Italia 16.5.1994.
2. Ad avviso di parte, in sostanza, il Tar non avrebbe considerato che, in tema di diritto di accesso nei confronti delle Autorità di vigilanza e di loro responsabilità, occorre considerare le nuove disposizioni europee relative alla responsabilità di tali Autorità e alla tutela dei risparmiatori.
2.1. In particolare, col secondo motivo il ricorrente assume l’erroneità della sentenza per avere il Tar Lazio male interpretato le norme nazionali, falsamente applicando in particolare l’art. 44 della direttiva 2006/48/CE del 14.6.2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio (rifusione) ed incorrendo in grave difetto di motivazione.
A suo avviso, si è omesso di considerare:
– l’interezza della disposizione di cui al citato art. 44;
– che, essendo BNI stata posta in liquidazione coatta amministrativa e non potendo più svolgere attività bancaria, non vi fossero più informazioni coperte da segreto d’ufficio;
– era meritevole la sua intenzione, sottesa all’esercizio dell’accesso, di verificare se sussistessero elementi utili per potersi tutelare nelle appropriate sedi contenziose.
3. Nel costituirsi in giudizio la BdI ha in sostanza eccepito che:
– i due motivi di ricorso sono inammissibili giacchè solo in questo grado di giudizio il ricorrente ha invocato parametri normativi sovranazionali, violando il divieto di nova in appello;
– i motivi sono comunque infondati nel merito. In particolare il secondo perchè:
— l’art. 53, par. 1, della direttiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26.6.2013 (in cui ora è confluito l’abrogato art. 44 della direttiva 2006/48/CE del 14.6.2006, citato dal ricorrente) afferma (dopo aver posto ai dipendenti delle
— la disposizione non configura un diritto di accesso quanto piuttosto delinea una attenuazione, in particolari casi, del segreto professionale altrimenti doverosamente opponibile dalle Autorità in questione;
— la procedura di liquidazione coatta amministrativa della BNI era ancora in corso e persistevano quindi esigenze di riservatezza.
4. Le parti hanno scambiato memorie e la causa è stata trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 29.9.2016,
5. Si possono superare le eccezioni di inammissibilità dei due motivi di ricorso.
In disparte il fatto che anche per le fonti di matrice comunitaria deve ritenersi applicabile il principio secondo cui iura novit curia, nel caso di specie la strutturazione dei motivi di appello è una risultante necessitata dai contenuti della sentenza impugnata, che si sofferma sulla portata di disposizioni contenute nel TUB, che a propria volta deriva da fonti proprie del diritto dell’Unione europea.
6. Vale poi osservare che parte ricorrente, basicamente, è incorso in un caso di burden sharing, ossia di ripartizione, anche a suo carico, delle conseguenze patrimoniali derivanti dalla condizione critica nella quale si è venuta a trovare la BNI. E a suo avviso, qualora attività di vigilanza della BNI interne ed esterne, queste ultime proprie della BdI, fossero state tempestive, appropriate ed efficaci, la parte non avrebbe subito il pregiudizio descritto.
6.1. In estrema sintesi, parte ricorrente assume che, sulla base sia del diritto nazionale sia di quello dell’Unione, il suo diritto alla conoscenza, nei termini sopra delimitati, non può essere negato o, quanto meno, compresso in misura da tale da equivalere sostanzialmente ad una negazione.
6.2. Di contro, la BdI assume nella sostanza che il diritto interno cui essa si deve necessariamente attenere, coerente peraltro con puntuali disposizioni del diritto dell’Unione, giustifica l’opposizione, da parte sua, del segreto d’ufficio all’istanza di conoscenza che le è stata rivolta.
Non nega la BdI che, per effetto del diritto dell’Unione ovvero per quello nazionale di trasposizione del primo, esistono limitate deroghe alla pienezza del segreto d’ufficio cui essa è tenuta, e tuttavia essa aggiunge che il caso in esame non rientra fra tali deroghe.
7. A livello di diritto interno rilevano, per quanto d’interesse, le seguenti disposizioni:
– artt. 22, co. 2 e 3, 23, co. 1, 24, co. 1, 2, 5, 7, 25 e 28 della legge 7.8.1990, n. 241, e successive modificazioni, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi;
– art. 7 del decreto legislativo 1.9.1993, n. 385, e successive modificazioni, recante il TUB;
– artt. 1, co. 3 e 4, e 41, co. 4, dello statuto della BdI (approvato con delibera dell’Assemblea straordinaria dei partecipanti al capitale del 26.11.2015 e con d.P.R. del 15.2.2016, pubblicato in G.U. n. 84 dell’11.4.2016);
– art. 2, co. 1, lett. a), del provvedimento del Governatore della BdI 16.5.1994, recante il regolamento per l’esclusione dell’esercizio del diritto di accesso ai sensi della l.n. 241/1990, art. 24, co. 4;
– artt. 1, co. 1, 2 e 3, 2, co. 1, 2-bis, co. 1, 5, co. 1, 2 e 3, 5-bis, co. 1, lett. g), 2, 3, 4 e 5 del decreto legislativo 14.3.2013, n. 33, recante il riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, tra
8. A livello di diritto dell’Unione risultano rilevare, per quanto d’interesse, le seguenti disposizioni:
– artt. 15 e 339 (ex articolo 287 del TCE) della versione consolidata del Trattato sull’Unione Europea;
– artt. 1, 2, 4, par. 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30.5.2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione;
– considerando 54) e 64) e art. 72 del regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24.11.2010 che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abrog
– art. 53, par. 1, della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.6.2013 sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la dir
– considerando 59) e artt. 22, par. 2, e 27 del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio del 15.10.2013 che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi;
— art. 6 della versione consolidata del Trattato sull’Unione europea:
— art. 41, par. 1 e 2, e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, giacchè avente lo stesso valore giuridico dei trattati;
— art. 6, par. 1, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, giacchè i suoi diritti fondamentali fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali.
9. Dal panorama normativo nazionale si evince, riepilogativamente, che segreto d’ufficio, riservatezza di dati e documenti delle pubbliche amministrazioni e diritto alla loro conoscenza, esercitato nel rispetto dei relativi limiti e procedure, operano su piani differenti che vanno equilibratamente coordinati fra loro, fermo in ogni caso che, a cospetto di determinati presupposti, il segreto d’ufficio non è di per sé automaticamente idoneo ad ostacolare sempre la conoscenza dei dati e dei documenti relativi alle attività delle pubbliche amministrazioni e nella loro disponibilità, specie qualora il diritto alla conoscenza è preordinato, per colui che lo fa valere, all’esercizio di legittime tutele nelle diverse sedi giurisdizionali competenti.
Il diritto alla conoscenza si radica, in colui che lo invoca prima dell’attivazione delle sedi giurisdizionali proprie, nella considerazione che solo attraverso una preventiva conoscenza dei dati e documenti anzidetti il soggetto interessato ad acquisirli per esigenze di giustizia è in grado di godere pienamente del proprio diritto di difesa.
Tuttavia nel caso di specie la BdI prospetta la tesi che, relativamente al particolare ambito di materia interessato dall’oggetto del presente giudizio, a fronte di un segreto d’ufficio cui sarebbero identicamente tenuti tutti gli agenti della BdI, risulterebbe recessiva, al punto da risultare sostanzialmente inesistente, la possibilità, da parte di un soggetto interessato, di attivare gli strumenti di conoscenza preventiva degli atti dell’amministrazione che l’ordinamento nazionale appronta, giacchè tale possibilità di conoscenza diventerebbe effettiva solo dopo che un procedimento giurisdizionale civile o commerciale sia stato realmente iniziato.
Secondo la BdI la base giuridica di questo assunto interpretativo si rinverrebbe, in particolare, nel ricordato art. 53 della direttiva 2013/36/UE, lì dove esso stabilisce che “nei casi concernenti un ente creditizio dichiarato fallito o soggetto a liquidazione coatta ordinata da un tribunale, le informazioni riservate che non riguardino i terzi coinvolti in tentativi di salvataggio possono essere comunicate [solo] nell’ambito di procedimenti civili o commerciali”. Una comunicazione che dunque può avvenire – sempre nella prospettazione della BdI – solo dopo, e non già prima, che tali procedimenti siano stati effettivamente introdotti dalla parte che, attraverso gli stessi, intende conseguire la tutela di propri diritti o interessi.
10. Ad avviso del Collegio s’impone uno spettro d’analisi più ampio di quello proposto dalla BdI, i cui capisaldi in ultima analisi si fermano all’art. 7, co. 3, TUB, all’art. 41, co. 4, dello statuto della stessa BdI, all’art. 2, co. 1, del provvedimento del Governatore della BdI del 16.5.1994 e, in ultimo, all’art. 53, par. 1, della direttiva 2013/36/UE.
Quest’ultima disposizione andrebbe interpretata nella prospettazione di parte resistente nella sua lettura più restrittiva, ossia quella per cui, nei casi concernenti un ente creditizio dichiarato fallito o soggetto a liquidazione coatta ordinata da un tribunale, le informazioni riservate che non riguardino i terzi coinvolti in tentativi di salvataggio possono essere comunicate (anche ad una persona che ha subito burden sharing proprio per effetto della procedura liquidatoria innanzi richiamata) esclusivamente “nell’ambito di procedimenti civili o commerciali”, dovendosi dunque intendere tali ultime parole nel senso che la comunicazione delle informazioni è consentita dopo l’instaurazione di uno di tali procedimenti e non già prima.
11. Nell’ordinamento italiano la posizione giuridica soggettiva di chi chiede l’accesso a documenti di una amministrazione pubblica o ad altro ente od organismo equiparati ha ormai assunto natura e spessore di diritto pieno. Sono stati superati gli iniziali diversi orientamenti che ne ipotizzavano la natura di mero interesse, per quanto qualificato.
La sede giurisdizionale propria, ove far valere le forme di tutela consentite a salvaguardia del diritto di accesso, è quella attribuita al Giudice amministrativo.
E’ riconosciuto dall’ordinamento, secondo le discipline proprie dei diversi procedimenti giurisdizionali, la possibilità alla parte che ne sia coinvolta di acquisire documenti che la riguardano, formati e detenuti dalle pubbliche amministrazioni, secondo le regole processuali di difesa nell’ambito tali procedimenti ovvero anche, ricorrendone le condizioni, per il tramite di ordini specifici impartiti dai relativi giudici nel corso dei medesimi procedimenti.
Tuttavia, la sede giurisdizionale amministrativa – relativamente ai rapporti fra parti private e pubbliche amministrazioni –, attivata ai sensi dell’art. 22 e ss. della l.n. 241/1990, è quella (v. art. 25, co. 5, della l.n. 241/1990) che, in via generale, consente lo scrutinio della legittimità o meno di un diniego opposto al diritto di accesso esercitato anche al di fuori (fisicamente e temporalmente) di uno dei procedimenti giurisdizionali sopra indicati.
Inoltre, tra diverse fattispecie di accesso, una è stata individuata come particolarmente significativa, ossia quella dell’accesso per finalità c.d. defensionale, preordinato a valutare in anticipo (e prospetticamente), sulla scorta dei documenti acquisiti, termini e condizioni di una appropriata tutela nelle competenti sedi giurisdizionali.
12. L’argomento difensivo della BdI merita per questo considerazione perché, ove fondato, nell’ambito di un procedimento innanzi al Giudice amministrativo, quale quello in oggetto, il Giudice dovrebbe respingere sempre il ricorso della persona interessata in quanto le sue istanze dovrebbero essere (ri)formulate innanzi al giudice competente per il giudizio civile o commerciale che la stessa potrebbe diversamente adíre.
In conseguenza di questa impostazione, che secondo la BdI deriverebbero, nella materia in oggetto, da una assunzione strettamente letterale delle parole “nell’ambito di procedimenti civili o commerciali” contenute nell’art. 53, par. 1, della direttiva 2013/36/UE:
– per un verso, si escluderebbe la possibilità che la persona desista spontaneamente dall’introdurre un procedimento civile o commerciale, una volta avuto modo di valutare preventivamente i dati e documenti acquisiti attraverso una procedura di accesso am
– per altro verso, si costringerebbe sempre quella stessa persona ad avviare comunque un procedimento civile o commerciale, pur se del suo esito finale positivo la persona non può avere preventivamente una prospettiva quanto meno ragionevole, proprio perc
13. Occorre allora chiedersi se effettivamente tali parole e – in ultima analisi – la disposizione che le contiene si pongano in rapporto di piena conformità con alcuni dei parametri normativi di fonte sovranazionale sopra richiamati. In particolare:
– con l’art. 15 del Trattato sull’Unione europea;
– con l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, recante proposizioni aventi lo stesso valore giuridico dei trattati, posto che la sede giurisdizionale del Giudice amministrativo, quale foro di valutazione della legittimità o meno
– con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (recante, si ripete, proposizioni aventi lo stesso valore giuridico dei trattati);
– con l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (recante diritti fondamentali che fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali), nella misura in cui le segnalate parole dell’art. 53 della direttiva 2013/36/UE possano esse
13.1. Dato che le funzioni della BdI, segnatamente quelle di vigilanza, risultano omologhe a quelle della Banca centrale europea, onde anche per essa possono reputarsi assumibili, come parametro normativo di riferimento, le disposizioni del regolamento (UE) n. 1024/2013, vale plausibilmente chiedersi altresì in quali termini disposizioni rilevanti di quest’ultimo (segnatamente quelle degli artt. 22, par. 2, e 27, par. 1, del regolamento) debbano interpretarsi alla luce delle diverse norme-principio citate al punto 15. che precede, tenendo in considerazione:
– l’affermazione del considerando 59) del regolamento, secondo la quale “I regolamenti di cui all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE dovrebbero determinare le modalità di accesso ai documenti in possesso della BCE risultanti dall’assolvimento dei suoi com
– l’art. 22, par. 2, del regolamento in questione afferma in prima battuta, proprio in tema di “Garanzie procedurali per l’adozione di decisioni di vigilanza”, che “Esse hanno diritto d’accesso al fascicolo della BCE”;
– che è necessario riflettere sulla concreta portata dell’ultimo periodo di tale articolo, secondo il quale “Il diritto di accesso al fascicolo non si estende alle informazioni riservate”, trattandosi di proposizione che, se assunta litt
Un plausibile coordinamento fra tali proposizioni, apparentemente antinomiche, che si giustifichi sul piano innanzi tutto logico è quello per cui la riservatezza delle informazioni non può essere, di per se solo, motivo ostativo ad un accesso agli atti del fascicolo da parte della persona che vi sia interessata (accesso altrimenti mai possibile) e, dunque, che il bilanciamento fra accesso e conoscenza degli atti e, di contro, loro non ostensione per motivi di riservatezza è fattore da risolvere in concreto, di volta in volta, e giammai escluso in radice e da un punto di vista generale.
Bilanciamento il cui concreto esercizio, in caso di contestazione, può essere sottoposto al vaglio di un giudice costituito per legge, terzo ed imparziale e che operi secondo equo processo.
In quest’ottica, allora, è plausibile anche una lettura interpretativa non estremizzante della proposizione di cui all’art. 27, par. 1, del regolamento in questione (che, in tema di segreto professionale e scambio di informazioni, afferma che i membri del consiglio di vigilanza, il personale della BCE e il personale distaccato dagli Stati membri partecipanti con incarichi di vigilanza “sono vincolati, anche dopo la cessazione dalle funzioni, al segreto professionale”) secondo la quale il segreto professionale tollera attenuazioni ed eccettuazioni a fronte del legittimo esercizio, da parte di persona interessata, del diritto di accesso al proprio fascicolo e alle informazioni in esso racchiuse, specie quando le attuazioni e eccettuazioni abbiano addirittura modo di essere bilanciate in concreto nel corso di un apposito equo processo.
E si consideri, in questa prospettiva ermeneutica, che nel caso di specie parte ricorrente neppure intendeva esercitare diritto di accesso per generiche e non meglio specificate esigenze di conoscenza (o, peggio, per mere curiosità), quanto piuttosto per specifiche esigenze di possibile tutela di suoi altri diritti di natura patrimoniale siccome persona pregiudicata dal verificarsi di un caso di burden sharing.
14. Sulla base di queste premesse, ed anche perché la stessa parte ricorrente ha in tal senso richiesto questo Consiglio di Stato, quale organo di giustizia amministrativa di ultima istanza, il Collegio ritiene quindi di dover rimettere alla Corte di giustizia dell’UE la seguente questione pregiudiziale ex art. 267 del TFUE:
a) se il principio di trasparenza, enunciato chiaramente dall’articolo 15 della versione consolidata del Trattato sull’Unione Europea, nel suo obiettivo cogente generale, laddove inteso nel senso che (tale principio) possa essere regolato con le fonti regolamentari o equivalenti ivi previste al paragrafo 3, i cui contenuti potrebbero essere manifestazione di una discrezionalità eccessivamente estesa, e priva di base in una superiore fonte del diritto europeo circa la necessaria prefissazione di principi minimi non derogabili, non confligga con un simile intendimento limitativo nel settore della normativa europea in materia di funzioni di vigilanza sugli istituti creditizi, fino al punto da svuotare il medesimo principio di trasparenza anche in ipotesi ove l’interesse all’accesso risulti ancorato a interessi essenziali del richiedente manifestamente omogenei a quelli eccettuati, in senso favorevole, dalle ipotesi limitative del settore;
b) se, in conseguenza di ciò, l’articolo 22, paragrafo 2, nonché l’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio del 15.10.2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi, non siano da interpretare come ipotesi non eccezionali di derogabilità della non accessibilità dei documenti, quanto piuttosto come norme da interpretare nelle finalità più ampie dell’articolo 15 della versione consolidata del Trattato sull’Unione Europea e, come tali, riconducibili ad un principio normativo generale del diritto dell’Unione, per cui l’accesso sia non restringibile, secondo un ragionevole e proporzionato bilanciamento delle esigenze del settore creditizio con gli interessi fondamentali del risparmiatore coinvolto in un caso di burden sharing, in dipendenza delle circostanze rilevanti acquisite da un’autorità di vigilanza che presenti caratteri organizzativi e competenze di settore analoghi a quelli della stessa Banca Centrale Europea;
c) se pertanto, considerando l’articolo 53 della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.6.2013 sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (Testo rilevante ai fini del SEE), e le norme dell’ordinamento nazionale in quanto conformi a tale disposizione, esso non sia da conciliare con il quadro delle restanti norme e principi del diritto europeo enunciate al punto a) nel senso che l’accesso possa essere consentito, in caso di istanza in tal senso proposta successivamente alla sottoposizione dell’istituto bancario alla procedura di liquidazione coatta amministrativa anche laddove l’istante non faccia richiesta d’accesso esclusivamente nell’ambito di procedimenti civili o commerciali effettivamente instaurati per la tutela di interessi patrimoniali rimasti pregiudicati a seguito della sottoposizione dell’istituto bancario alla procedura di liquidazione coatta amministrativa, bensì, anche nel caso che tale istante adísca, proprio al fine di verificare la concreta proponibilità di tali procedimenti civili o commerciali, in via preventiva rispetto ad essi, un’autorità giurisdizionale abilitata dallo Stato nazionale a tutelare il diritto di accesso e di trasparenza proprio in ragione della tutela piena del diritto di difesa e di azione, con specifico riguardo alla domanda di un risparmiatore che abbia già sopportato gli effetti del burden sharing in sede di una procedura di risoluzione dell’insolvenza dell’istituto creditizio presso cui aveva depositato i suoi risparmi.
17. Ai sensi della “nota informativa riguardante la proposizione di domande di pronuncia pregiudiziale da parte dei giudici nazionali” 2011/C 160/01, in G.u.C.e. 28 maggio 2011, vanno trasmessi in copia alla Cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione europea, mediante plico raccomandato:
– gli atti ed i provvedimenti impugnati con il ricorso di primo grado;
– il ricorso di primo grado;
– la sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, appellata;
– l’appello proposto dalla parte ricorrente;
– tutte le memorie difensive depositate da tutte parti nel giudizio di appello;
– la presente ordinanza di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea.
18. Il presente giudizio viene sospeso, nelle more della definizione dell’incidente comunitario, ed ogni ulteriore decisione, anche in ordine ai complessivi oneri processuali, rimane riservata alla pronuncia definitiva.