Pres. Bianchi – Rel. Graziano
Grand ed altri (avv.ti Ludogoroff, aliberti) c. Regione Piemonte (avv. Chesta)

sull’illegittimità ai sensi della legge urbanistica piemontese di modifiche apportate d’ufficio dalla Regione ad una variante di PRG in caso in cui le stesse si sostanzino in eliminazione di disposizioni normative

1. – Giustizia amministrativa – Interesse al ricorso – Variante di PRG – Proprietario di terreni ineriti nell’ambito di intervento – Sussiste interesse.

2. – Edilizia ed urbanistica – Piano regolatore – Variante – Modifiche d’ufficio da parte della Regione – Piemonte – Modifiche alle prescrizioni di piano – Esclusione.

1. – Qualunque proprietario di terreni inseriti nell’ambito di intervento di una variante di PRG ha interesse a proporre ricorso per contestare la variante nei caso in cui la stessa incida sul godimento o su interessi propri del ricorrente.

2. – Ai sensi della legge urbanistica piemontese n. 56/1977 e s.m.i. la Regione in sede di approvazione di variante a PRG non può apportare d’ufficio modifiche alle prescrizioni di piano, quali l’eliminazione di disposizioni normative o l’introduzione di categorie edilizie.

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L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 15/1/2010 n.230 proviene da Giustamm.

Pres. Bianchi – Rel. Graziano
Nettis ed altri (avv. Fiammingo) c. Ministero Interno (Avvocatura distrettuale dello Stato)

sull’insussistenza di un diritto soggettivo in capo ai dipendenti della Polizia di Stato in merito all’attribuzione dei rimborsi delle rette degli asili nido

Pubblico impiego – Rimborso rette asilo nido ai dipendenti – Norma condizionata a disponibilità di bilancio – Diritto soggettivo al rimborso – Esclusione

L’art. 38 dpr 164/2002, nella parte in cui prevede la facoltà della P.A. di concedere il rimborso delle rette pagate per la frequenza degli asili nido dei figli dei dipendenti, qualora non siano attivati asili nido interni, è una norma finanziariamente condizionata dalla disponibilità di idonei stanziamenti di bilancio e pertanto a fronte della stessa non sussistono posizioni di diritto soggettivo.

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Pres. L. Nappi, est. L. Pasanisi Limone Giuseppe e Limone Adolfo (Avv. Roberto Coppola) c.
Comune di Avellino (Avv. Ernesto Pastena) e con l’intervento ad opponendum di Gimigliano
Francesco (Avv. Edoardo Gimigliano)

sul potere di autotutela della P.A. per le strade private ex art. 15 D.Lgs. 1446/1918

1. Pubblica Amministrazione – Strade private – Preesistenza dell’uso pubblico – Reintegro da parte della P.A. – Potere di autotutela ex art. 15 D.Lgs. 1446/18 – Sussiste

2. Pubblica Amministrazione – Strade private – Preesistenza dell’uso pubblico – Reintegro – Distanza di tempo – Possibilità – Sussiste

1. La preesistenza di fatto dell’uso pubblico della strada, anche se questa sia del tutto privata (come nella specie), è uno dei presupposti di legittimità dell’esercizio dei poteri di autotutela possessoria delle strade vicinali, attribuito al Sindaco dall’art. 15 D.Lgs. 1 settembre 1918 n. 1446 (1)

2. L’autotutela possessoria in via amministrativa “iure publico” finalizzata all’immediato ripristino dello stato di fatto preesistente, in modo da reintegrare la collettività nel godimento del bene, costituisce l’espressione di un potere generale desumibile dall’art. 15 D.Lgs. 1446/1918, da esercitare nell’ipotesi di turbative che impediscano o rendono disagevole il normale godimento del passaggio pubblico anche a notevole distanza di tempo (2)

__________________________________

1. cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 ottobre 2001, n. 5461;

2. cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 settembre 2005, n. 833

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 4598 del 2008, proposto da:

Limone Giuseppe e Limone Adolfo, rappresentati e difesi dall’avv. Roberto Coppola, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Napoli, Centro Direzionale, Is.G/1, Scala D, Int.21;

contro

Comune di Avellino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ernesto Pastena, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Azzaro in Napoli, via Campania n. 26;

e con l’intervento di

ad opponendum:

Gimigliano Francesco, rappresentato e difeso dall’avv. Edoardo Gimigliano, con domicilio eletto in Napoli, c.so Umberto I, n. 58 presso lo studio dell’avv. Bruno Torre;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

del provvedimento del Comune di Avellino, Edilizia Privata e Vigilanza, emesso dal Dirigente il 25.8.2008, con il quale si ingiunge al ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi, come da atto notificato il 19/6/08, nonché di ogni altro atto conseguente e successivo.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Avellino;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di Gimigliano Francesco;

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23/12/2009 il cons. dott. Leonardo Pasanisi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con atto notificato in data 3/9/2008 e depositato il successivo giorno 10, i signori Limone Giuseppe e Limone Adolfo ricorrevano innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale contro il Comune di Avellino avverso il provvedimento in epigrafe indicato, chiedendone – previa sospensione – l’annullamento.

I ricorrenti esponevano, in punto di fatto, le seguenti circostanze:

– di essere titolari di permesso di costruire n. 10481/2003 (e successive varianti), per la demolizione e ricostruzione del fabbricato di loro proprietà in Avellino, alla via Carducci;

– che, successivamente alla completa ricostruzione del fabbricato, il Comune di Avellino, su segnalazione di un vicino, avv. Francesco Gimigliano, aveva avviato il procedimento diretto al riesame del permesso di costruire, limitatamente alla installazione
– che essi avevano pertanto rappresentato al Comune di Avellino che il progetto di ricostruzione del fabbricato prevedeva la delimitazione, così come era sempre stato in precedenza, di parte della strada privata di proprietà degli stessi eredi Limone, al
– che l’intimato Comune, con l’impugnato provvedimento, acquisite le controdeduzioni delle parti interessate ed accertata l’avvenuta installazione dei paletti (come da rapporto della Polizia Municipale del 10/3/2008), aveva confermato la validità del tito
– che in particolare, secondo la motivazione indicata nel provvedimento impugnato, «la rappresentazione grafica, relativa alla installazione di paletti in ferro posti a delimitazione di due posti auto per portatori di handicaps, riportata sugli elaborati
Tanto premesso, i ricorrenti deducevano l’illegittimità dell’impugnato provvedimento con quattro distinti motivi, incentrati sui vizi di eccesso di potere sotto vari profili: 1-2) la P.A. non avrebbe alcun potere inibitorio in relazione alla strada in questione, stante la natura privata della stessa, che escluderebbe la necessità di provvedimenti autorizzatori per opere di delimitazione; 3) non si sarebbe potuto ordinare la rimozione dei paletti, essendo ampiamente dimostrato che gli stessi preesistevano alla demolizione e ricostruzione del fabbricato; 4) l’impugnato provvedimento di rimozione sarebbe in contrasto con l’interesse pubblico volto alla tutela dei portatori di handicaps.

2. In data 22/9/2008, si costituiva in giudizio il Comune di Avellino, evidenziando che, in occasione dell’ultima variante richiesta dai ricorrenti (n. 10481/ter del 12/4/2007), era stata indicata la delimitazione, con l’ausilio di paletti in ferro, di n. 2 posti auto per portatori di handicaps lungo la “stradina privata degli eredi Limone” e che tale area non coincideva con quella sulla quale gli stessi ricorrenti vantavano diritti; contestava, quindi, l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso, di cui chiedeva la reiezione.

3. In data 23/9/2008, l’avv. Francesco Gimigliano depositava atto di intervento ad opponendum, rappresentando di essere proprietario di un appartamento sito in via Carducci n. 44, in forza di atto di acquisto per notaio De Feo del 25/11/1996, nonché titolare, in forza dello stesso atto, di servitù di passaggio di 8 metri, concessa al proprio dante causa dall’atto notarile a rogito notaio Pasquale Titomanlio del 10/3/1962; evidenziava altresì che la stradina sulla quale erano stati apposti abusivamente i paletti era stata da sempre aperta al pubblico e che non era mai stata delimitata con catene. Concludeva, quindi, per il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. 2442 del 24/9/2008, questa Sezione respingeva la domanda cautelare.

Con ordinanza n. 6233 del 25/11/2008, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato, in riforma della suindicata decisione di primo grado, accoglieva la domanda cautelare.

5. In data 3/12/2009, i ricorrenti depositavano note aggiuntive e documentazione, rappresentando che sarebbe venuta meno la materia del contendere (alla luce dell’ordinanza n. 168 del 10/3/2009, con la quale il Comune intimato aveva archiviato una sanzione amministrativa per occupazione di suolo pubblico, sul presupposto della natura privata della strada in questione) e comunque insistendo, nel merito, per l’accoglimento del ricorso.

6. Alla pubblica udienza del 23/12/2009, il ricorso veniva introitato in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre rilevare che non può darsi atto della cessazione della materia del contendere, dal momento che il Comune di Avellino non ha revocato o annullato l’atto impugnato in senso conforme alla pretesa dei ricorrenti (come a tal fine previsto dall’art. 23, comma 6°, L. n. 1034/1971).

2. Ciò posto, nel merito, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

3. Tutte le censure dedotte, che possono essere esaminate congiuntamente, attenendo alla medesima questione sostanziale, non possono essere condivise.

Esse si fondano infatti, sull’erroneo presupposto che la strada in questione sia privata e non soggetta all’uso pubblico (con la conseguenza che la P.A. non avrebbe alcun potere inibitorio in relazione ad interventi di apposizione di paletti ed similia, volti esclusivamente al migliore godimento del bene privato e ad escludere tutti gli altri soggetti dell’ordinamento).

Tuttavia, come già osservato da questa Sezione in sede cautelare, nella fattispecie in esame, la strada in questione, pur essendo privata (per stesso riconoscimento della resistente amministrazione comunale), è tuttavia soggetta da tempo immemore alla servitù di passaggio pubblico.

Tanto risulta in modo inequivocabile dalla nota del Comune di Avellino n. 39637 del 29 luglio 2008 (prodotta in giudizio dagli stessi ricorrenti), nonché dalla relazione della Polizia Municipale di Avellino del 10 marzo 2008 (puntualmente richiamata nel provvedimento impugnato).

In presenza di tale obiettiva situazione di fatto e di diritto (non specificamente contraddetta dagli odierni ricorrenti), non può essere disconosciuto all’amministrazione comunale il potere-dovere di intervenire, in autotutela, a difesa dell’uso pubblico della strada, pregiudicato dall’abusiva attività dei privati.

L’autotutela in forma esecutiva attribuita all’amministrazione è uno strumento alternativo sia alle azioni a difesa della proprietà sia alle azioni possessorie (C.d.S., sez. IV, 16.10.2001, n. 5461) e dunque protegge beni giuridici più ampi rispetto a quelli rientranti nel normale possesso dei beni demaniali.

Per quanto riguarda le strade vicinali soggette ad uso pubblico l’art. 15, commi 1 e 2, del DLLgt. 1 settembre 1918 n. 1446 consente al sindaco di ordinare la rimozione di qualunque impedimento all’uso pubblico e di imporre l’esecuzione delle opere eventualmente necessarie a garantire tale uso (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 settembre 2005, n. 833, secondo cui « nel caso dell’uso pubblico di strade private, trattandosi di situazioni che richiedono una consuetudine prolungata per consolidarsi e sono poi tendenzialmente definitive, l’amministrazione può reagire alle turbative dei privati anche a notevole distanza di tempo, purché nel periodo intermedio non si siano verificate circostanze che escludono l’utilità del ripristino dell’uso pubblico»).

Deve, poi, ritenersi del tutto irrilevante la questione relativa alla sussistenza ed all’ampiezza della servitù di passaggio concernente la stradina in questione, trattandosi di questione attinente a diritti soggettivi tra privati cittadini, come tale proponibile innanzi al giudice ordinario.

Quanto alla terza censura (con la quale la parte ricorrente deduce la preesistenza delle opere in questione), va in primo luogo rilevato che l’invocata preesistenza riguarda solo i paletti e non anche le catene (come da dichiarazione resa nel giudizio civile di spoglio dall’informatore Carullo Modestino) e comunque che la stessa non rileva ai dedotti fini, dal momento che l’amministrazione comunale, come pure espressamente indicato nell’impugnato provvedimento, non ne aveva mai autorizzato specificamente l’installazione (e quindi poteva intervenire in qualsiasi momento a reprimere l’abuso, al fine di ripristinare la legalità violata).

Infine, con riferimento in particolare alla quarta censura, si deve osservare che la presenza di portatori di handicaps può comportare la delimitazione di aree di parcheggio delle autovetture a loro servizio, ma che ciò può avvenire – come previsto dagli artt. 11 e 12 DPR 24/07/1996 n. 503 – sempre e soltanto sulla base di appositi provvedimenti autorizzatori da parte delle competenti autorità (in mancanza dei quali, l’interesse di tali categorie di soggetti è comunque recessivo rispetto a quello dell’intera collettività all’uso pubblico della strada).

4. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

5. Sussistono tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli – Sezione Quarta – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Compensa le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23/12/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Leonardo Pasanisi, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 15/1/2010 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. S. Veneziano – Est. G. Passarelli Di Napoli
Gaia s.r.l. (Avv.ti S. Di Pardo e G. Di Pardo) c/ Regione Campania (Avv. G. M. Talarico) e altri

Ambiente e territorio – Energia – Impianti eolici – Realizzazione – Società comunale – Costituzione – Illegittimità – Ragioni

E’ illegittima la delibera con la quale un Comune costituisce una società partecipata dallo stesso Ente per ottenere la priorità nella costruzione di impianti eolici nel territorio rispetto alle domande già presentate da società private, in quanto si tratta di una finalità estranea a quelle istituzionali dell’Ente locale ai sensi dell’art. 3 co. 27 l. 244/2007; né tale delibera può trovare giustificazione in base ad esigenze di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico artistico, poiché tale potere non rientra nelle competenze del Comune ma in quelle della Soprintendenza.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 3186 del 2009, proposto da:


Gaia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, giusta procura a margine del ricorso dall’Avv. Salvatore Di Pardo e dall’Avv. Giuliano Di Pardo e con gli stessi elettivamente domiciliata in Napoli presso l’Avv. Alessandra Ingangi, alla Via Michele Zannotti n° 20

contro

Regione Campania, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Guido Maria Talarico, con domicilio eletto in Napoli, via S. Lucia, n. 81 presso l’Avvocatura Regionale;


Comune di San Bartolomeo in Galdo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Alfonso Fiorilli e Erminio Pacifico, con domicilio eletto in Napoli, alla via Duomo n. 314 presso l’avv. Mario Barretta;


Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, n. c.;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

a) Del decreto dirigenziale della Giunta Regionale della Campania n° 34/09, ad oggetto “D.Lgs. 387/2003, art. 12 DGR n° 460 del 19/03/2004. Impianti alimentati da fonte rinnovabile: autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di un impianto per produzione di energia, con tecnologia eolica, della potenza di 32 MW da realizzare in località Monte Taglianaso Poggio della Faiola nel Comune di San Bartolomeo in Galdo (BN) – Diniego dell’autorizzazione – Proponente: Gaia S.r.l. “, b) di tutti i verbali della Conferenza di Servizi, ivi compreso quello del 6.11.08, della Deliberazione del Consiglio Comunale di San Bartolomeo in Galdo n° 44/2006, nonché, per quanto occorrer possa, di ogni altro atto, ancorché ignoto o non conosciuto, preordinato, conseguente o comunque connesso a quelli indicati, ivi compresi gli eventuali decreti VIA e gli eventuali pareri assunti nonché le precedenti delibere del C.C. di S. Bartolomeo in Galdo 7/9/12 del 2006; nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Comune di San Bartolomeo in Galdo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2009 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 3186 dell’anno 2009, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:

– di aver depositato, in data 07.12.2005, presso la Regione Campania Area Generale di Coordinamento Sviluppo Economico Settore Regolazione dei Mercati, un’istanza per l’ottenimento dell’autorizzazione unica, ai sensi dell’art. 12, D.Lgs. 387/2003, relativ
– che, nelle more del procedimento unico, la Regione Campania ha approvato la Deliberazione di Giunta Regionale n. 1955/06 con cui ha adottato le Linee Guida relative alla installazione di impianti per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabi
– che in data 18.12.2006 il Comune di San Bartolomeo in Galdo, consapevole della istanza per la realizzazione dell’impianto eolico della società ricorrente, approvava la Deliberazione di Consiglio Comunale n. 44/06 con cui ha individuato, tra gli altri as
– che la delibera veniva adottata al fine di costituire una società partecipata dallo stesso Comune per ottenere la priorità nella costruzione di impianti eolici nel territorio rispetto alle domande già presentate da società private, società che poi veniv
– tuttavia la Regione adottava l’atto impugnato, negando l’autorizzazione, proprio perché l’area non coincideva con quella individuata dal Comune, ai sensi del punto m) dell’allegato I alle linee guida regionali approvate con DGR n. 1955 del 30.11.06.

Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.

Si costituivano le Amministrazioni chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 02.07.2009, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 1601/2009.

All’udienza del 17.12.2009, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.

DIRITTO

La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) incompetenza, atteso che è la Regione a dover decidere; la delibera del Comune non ha alcun valore cogente, dovendo essa essere trasfusa del piano urbanistico; 2) la delibera comunale è in realtà un mero parere negativo non vincolante per la Regione; 3) le autorizzazioni uniche di cui all’art. 12 d.lgs. 387/2003 ben possono derogare alla programmazione comunale; 4) eccesso di potere per difetto di istruttoria, atteso che la Regione si è limitata a proporre al Comune di rivedere la propria delibera, attesa l’inidoneità dell’area, pur sapendo del commissariamento dell’ente; 5) le linee guida, approvate in data 30.11.2006, non sono applicabili al progetto della ricorrente, presentato già in data 07.12.2005; la delibera del comune è in realtà una moratoria, come tale illegittima; 6) eccesso di potere, come si evince dai fatti di rilevanza penale che si evincono dal comunicato della Procura della Repubblica di S. Maria Capua Vetere in data 28.04.2009.

La Regione eccepiva l’irricevibilità del ricorso per omessa impugnativa della delibera n. 44/2006 del Comune ed in subordine l’infondatezza del ricorso nel merito perché la Regione non può scavalcare la decisione politica del Comune, non essendo vero che la competenza spetti alla sola Regione. In data 4.12.2009 la Regione depositava memoria difensiva in cui precisava che il ricorso era irricevibile per omessa impugnativa della delibera n. 44/2006 del Comune, atto lesivo e non meramente endoprocedimentale; nel merito ribadiva che la Regione non poteva eludere l’impedimento oggettivo posto dalla delibera del Comune e precisava che l’art. 12 co. 3 del d.lgs. 387/2003, introdotto dall’art. 2 co. 158 l. 244/07, è stato poi soppresso dall’art. 27 co. 44 l. 99/2009, sicché tale norma non era in vigore né al momento della proposizione dell’istanza, né all’inizio dell’istruttoria regionale.

Il ricorso è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.

Preliminarmente, occorre respingere l’eccezione di irricevibilità opposta dalla Regione: come si evince dal ricorso, la delibera n. 44/2006 del Comune è stata impugnata. Ma, in realtà, deve negarsi l’autonoma lesività di tale delibera: l’art. 12 d.lgs. 387/2003 prevede il rilascio di un’autorizzazione unica, da parte della Regione o della Provincia delegata (dalla Regione stessa), all’esito di una conferenza cui devono partecipare tutte le Amministrazioni interessate (commi 3 e 4). L’atto del Comune, pertanto, deve ritenersi endoprocedimentale e non autonomamente lesivo: solo il diniego dell’autorizzazione da parte della Regione va impugnato entro il termine di decadenza suo proprio, pena l’irricevibilità del ricorso. Altrimenti, se il Comune potesse autonomamente adottare atti di sostanziale diniego dell’autorizzazione, di per sé lesivi, la ratio dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 (una conferenza unificata, con un’autorizzazione unica) sarebbe vanificata (in tema, C.G.A. nn. 295 e 763 del 2008, nonchè le recentissime pronunzie nn. 9345 e 9367 del 2009 con le quali questa stessa Sezione ha avuto modo di affermare che nel procedimento dato dal coordinato convergere dell’art. 12 del Decr. Leg.vo n. 387/2003 e della normativa della legge n. 241 del 1990, si è in presenza di una conferenza di servizi “di natura istruttoria” destinata a concludersi con un provvedimento unico, avente efficacia sostitutivo-assorbente dei titoli autorizzativi necessari, come rilevato da Cons. Stato, sezione sesta 4 giugno 2004 n. 3502, ai cui sensi: “il legislatore ha quindi previsto non una decisione pluristrutturata, tipica della conferenza di servizi decisoria, in cui il provvedimento finale concordato, sostituisce i necessari assensi delle amministrazioni partecipanti, ma una decisione monostrutturata, in cui vi è un’unica amministrazione competente che deve acquisire l’avviso di altre amministrazioni”.

Pertanto, anche l’eccezione opposta dal Comune (di irricevibilità del ricorso per tardività dell’impugnazione della delibera n. 44/2006) va respinta.

Nel merito, come già rilevato in sede cautelare, ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 387/2003, la competenza a rilasciare l’autorizzazione spetta alla Regione (o alla Provincia delegata dalla Regione stessa) e dunque la Regione non può, di fatto, riconoscere al Comune un potere di veto che il legislatore ha inteso escludere.

Né si può condividere l’assunto della Regione, in forza del quale l’art. 12 co. 3 del d.lgs. 387/2003, introdotto dall’art. 2 co. 158 l. 244/07, è stato poi soppresso dall’art. 27 co. 44 l. 99/2009, sicché tale norma non era in vigore né al momento della proposizione dell’istanza, né all’inizio dell’istruttoria regionale. Infatti, è vero che l’art. 27 co. 44 della l. 44/2009 ha soppresso, nel co. 4 dell’art. 12 d.lgs. 387/2003, l’inciso in forza del quale “In caso di dissenso, purché non sia quello espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione, ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla Giunta regionale ovvero alle Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano”. Tuttavia, ai sensi del comma 3 dell’art. 12, la competenza a rilasciare l’autorizzazione unica resta in capo alla Regione o alla Provincia delegata dalla Regione: non è condivisibile l’assunto in forza del quale deve essere riconosciuto al Comune una sorta di potere di veto. Tale conclusione contrasterebbe con la lettera e la ratio dell’art. 12 d.lgs. 387/2003, che al contrario ha inteso semplificare e snellire la procedura, al fine di favorire l’istallazione di impianti destinati alla produzione delle energie rinnovabili.

Inoltre, se anche si volessero riconoscere al Comune poteri pianificatori in materia di istallazione dei predetti impianti, giova ricordare che la delibera impugnata non è stata adottata per finalità di governo del territorio, ma al fine di costituire una società partecipata dallo stesso Comune per ottenere la priorità nella costruzione di impianti eolici nel territorio rispetto alle domande già presentate da società private. Si tratta di una finalità palesemente estranea a quelle istituzionali dell’ente locale, ed infatti la società poi effettivamente costituita (la S. Bartolomeo – Energie rinnovabili) è stata sciolta dal Commissario straordinario del predetto Comune in data 10.03.2009 per violazione dell’art. 3 co. 27 l. 244/2007, proprio perché l’oggetto della società era estraneo alle finalità istituzionali dell’ente. Ed il limite posto dall’art. 3 co. 27 l. 244/2007 resta tuttora in vigore, ancorché tale norma sia stata modificata dall’articolo 18, comma 4-octies, del D.L. 29 novembre 2008 n. 185 e successivamente dall’articolo 71, comma 1, lettera b), della legge 18 giugno 2009, n. 69.

Non a caso, nella memoria difensiva, il Comune cerca di giustificare la propria delibera in base ad esigenze di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico artistico. Tuttavia, ciò non è consentito in forza del divieto di motivazione postuma, tuttora vigente nel nostro ordinamento, secondo la giurisprudenza nettamente maggioritaria; tanto più che, nel caso di specie, il potere esercitato è discrezionale e non può trovare applicazione l’art. 21 octies co. 2 l. n. 241/1990. Inoltre, la tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico artistico non rientra nelle competenze del Comune ma in quelle della Soprintendenza.

Sussistono giusti motivi, attesa la complessità e la parziale novità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, settima sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:

1. Accoglie il ricorso n. 3186 dell’anno 2009 e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati;

2. Compensa integralmente le spese tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Michelangelo Maria Liguori, Consigliere

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VII – Sentenza – 15/1/2010 n.157 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – MAZZELLA

la deroga al principio del concorso pubblico deve essere essa stessa funzionale alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione

Impiego pubblico – Norme della Regione Piemonte – Art. 24, c. 2°, della legge della Regione Piemonte 28/07/2008, n. 23 – Dirigenza degli uffici regionali – Conferimento degli incarichi dirigenziali, entro il limite del 30 per cento dei posti, a persone esterne all’amministrazione regionale – illegittimità costituzionale.

La Corte dichiara:

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale).

SENTENZA N. 9

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale) promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-30 settembre 2008, depositato in cancelleria il 6 ottobre 2008 ed iscritto al n. 61 del registro ricorsi 2008.

Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;

udito nell’udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

uditi l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Mario Eugenio Comba per la Regione Piemonte.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale).

Il ricorrente premette che tale legge contiene, al capo I, una serie di disposizioni generali di natura «programmatica», tra i quali spicca l’art. 1 che pone, quale riferimento fondamentale per l’esercizio del potere organizzativo, il richiamo alla Costituzione ed alle leggi statali in materia di lavoro dei dipendenti pubblici.

Al riguardo vengono pertanto in evidenza, in primo luogo, i princìpi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione e di accesso alla stessa mediante concorso enunciati dall’art. 97, commi primo e terzo, Cost., e quello di ragionevolezza, naturale evoluzione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., che postula l’adeguatezza della norma al fine pubblico perseguito.

In secondo luogo, secondo la difesa erariale, rilevano i princìpi generali in materia di lavoro dei dipendenti pubblici ricavabili dall’art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Detta disposizione, nel regolamentare gli incarichi di funzioni dirigenziali, prevede che gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui al successivo art. 23 e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato a soggetti esterni alla medesima pubblica amministrazione

Orbene, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008, secondo cui gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti a soggetti estranei all’amministrazione regionale nel limite del 30 per cento, consente l’assunzione di personale dirigenziale dall’esterno in misura tripla rispetto alla previsione statale e vìola i menzionati parametri costituzionali.

Infatti, contrasterebbe con il principio di buon andamento dell’amministrazione di cui al primo comma dell’art. 97 Cost. (anche nella forma specifica contemplata dal successivo terzo comma dello stesso art. 97) consentire l’assunzione di un numero così consistente di soggetti estranei all’amministrazione, senza concorso e con contratti a tempo determinato. Una tale previsione ometterebbe ingiustificatamente di valorizzare il personale dipendente; inoltre la consistente quota di dirigenti esterni (almeno inizialmente non a conoscenza delle dinamiche dell’amministrazione) e la temporaneità dell’incarico costituirebbero – in ragione della posizione apicale dei soggetti contemplati – fattori suscettibili di rendere l’azione amministrativa slegata e frammentaria, incidendo in misura rilevante sull’organizzazione dell’ente pubblico. Ciò sarebbe del tutto ingiustificato e irragionevole, nonché contrastante con il principio informatore dell’intera disciplina (affermato nell’art. l della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008) rappresentato dalla volontà di uniformarsi ai princìpi fondamentali della normativa statale in materia.

L’Avvocatura generale dello Stato ricorda come questa Corte ritenga possibile valutare caso per caso la conformità di eventuali deroghe ai principi costituzionali ora richiamati. Tuttavia la genericità della previsione dell’art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008 e l’assenza di qualsiasi elemento esplicativo della necessità di un’eccezione alle disposizioni costituzionali ed alla normativa statale fondamentale renderebbero la disposizione impugnata irragionevole e, pertanto, illegittima anche sotto il profilo dell’art. 3 della Costituzione.

2. – La Regione Piemonte si è costituita nel giudizio ed ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile, improcedibile e comunque infondato nel merito.

3. – In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie.

3.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per la declaratoria di incostituzionalità della norma censurata, sottolinea che essa prevede in maniera generale ed immotivata che gli incarichi dirigenziali possano essere conferiti, nel limite del 30 per cento, a soggetti esterni all’amministrazione regionale e pertanto si pone in contrasto con il principio secondo cui agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, principio che può essere derogato solamente in casi limitati e motivati da peculiari situazioni che debbono essere specificamente indicate.

3.2. – La Regione Piemonte, nella propria memoria, chiede che il ricorso sia dichiarato tardivo e, nel merito, che la questione sia dichiarata infondata.

Con riferimento all’eccepita tardività, la Regione deduce che la norma censurata era già contenuta nell’art. 26 della legge della Regione Piemonte 8 agosto 1997, n. 51 (Norme sull’organizzazione degli uffici e sull’ordinamento del personale regionale). Pertanto, in virtù della giurisprudenza di questa Corte secondo cui oggetto del giudizio di costituzionalità è la norma e non la disposizione, il Presidente del Consiglio dei ministri, non avendo a suo tempo impugnato il predetto art. 26, non può pretendere di essere rimesso in termini per il fatto che la norma contenuta in quella disposizione è stata riprodotta nella legge reg. Piemonte n. 23 del 2008.

Nel merito, la Regione Piemonte afferma che l’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 (che al comma 6 prevede il limite del 10 per cento per gli incarichi dirigenziali di livello generale attribuibili a soggetti esterni all’amministrazione) non è applicabile alle Regioni, poiché si verte nella materia dell’organizzazione degli uffici regionali, riservata alla competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.

La resistente ricorda che lo stesso art. 13 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che le disposizioni del Capo II del Titolo II dello stesso decreto legislativo (tra le quali è compreso l’art. 19) si applicano solamente alle amministrazioni statali, mentre il successivo art. 27 stabilisce che le Regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, adeguano i propri ordinamenti ai principi dettati dal d.lgs. n. 165 del 2001, tenendo conto delle relative peculiarità.

La Regione aggiunge che il comma 6-ter introdotto nell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, successivamente alla notificazione del presente ricorso, dall’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), e secondo il quale i commi 6 e 6-bis dello stesso art. 19 si applicano alle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 (tra le quali sono comprese le Regioni), è illegittimo per contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost., e chiede che la Corte voglia sollevare innanzi a se stessa la relativa questione di illegittimità costituzionale.

Ad avviso della resistente il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri è infondato, anche perché denuncia la violazione di norme diverse dall’art. 117 della Costituzione.

La Regione Piemonte deduce altresì l’inapplicabilità dell’art. 97 Cost., terzo comma, Cost. all’affidamento degli incarichi dirigenziali, vicenda distinta da quella dell’accesso alla qualifica dirigenziale.

Inoltre l’affidamento dell’incarico di direttore regionale non può avere durata superiore a cinque anni, è rinnovabile e può essere revocato anticipatamente rispetto alla scadenza, onde esso non realizza l’immissione a tempo indeterminato nei ruoli della pubblica amministrazione e, pertanto, non è soggetto all’obbligo del concorso pubblico.

La resistente aggiunge che, comunque, il conferimento, sia ad interni, sia ad esterni, dell’incarico di direttore regionale è soggetto ad un procedimento ad evidenza pubblica (disciplinato dalla delibera dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale del 22 dicembre 2008, n. 185) che garantisce ampiamente i principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento e, dunque, rispetta l’art. 97, terzo comma, della Costituzione.

Infine, la Regione Piemonte sostiene che la questione sollevata in riferimento agli artt. 3 e 97, primo comma, Cost., è infondata per mancanza di motivazione, poiché le argomentazioni contenute nel ricorso riguardano esclusivamente il terzo comma dell’art. 97 della Costituzione.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale), secondo cui «Gli incarichi di direttore regionale possono essere conferiti, entro il limite del 30 per cento dei rispettivi posti, non computando gli eventuali incarichi esterni di cui al comma 1, a persone esterne all’amministrazione regionale».

In particolare, contrasterebbe con il principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost. (anche nella forma specifica contemplata dal terzo comma dello stesso art. 97, secondo cui ai pubblici uffici si accede mediante concorso pubblico) consentire l’assunzione di un numero così elevato di soggetti estranei all’amministrazione, senza concorso e con contratti a tempo determinato.

Inoltre, ad avviso del ricorrente, la genericità della previsione dell’art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008 e l’assenza di qualsiasi elemento esplicativo della necessità di un’eccezione alle disposizioni costituzionali in tema di accesso mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni ed alla normativa statale fondamentale renderebbero la disposizione impugnata irragionevole e, pertanto, illegittima anche sotto il profilo dell’art. 3 della Costituzione.

2. – La Regione Piemonte ha eccepito preliminarmente la tardività del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, affermando che già l’art. 26 della legge della Regione Piemonte 8 agosto 1997, n. 51 (Norme sull’organizzazione degli uffici e sull’ordinamento del personale regionale), conteneva una norma identica a quella contenuta nella disposizione oggetto della presente questione. Non avendo lo Stato impugnato a suo tempo la legge del 1997, non potrebbe ora impugnare la stessa norma per il semplice fatto che essa è stata ripetuta nella legge del 2008.

L’eccezione non è fondata.

L’esistenza di una disciplina contenuta in un precedente testo normativo non impedisce l’impugnazione in via principale di una successiva legge che, novando la fonte, riproduca la medesima disciplina.

Si aggiunga che, se è vero che la disciplina più recente coincide con quella più risalente per quel che riguarda la percentuale degli incarichi di direttore regionale che possono essere attribuiti a soggetti esterni, è altresì vero che essa se ne distacca per quanto concerne la durata degli incarichi così conferiti (la precedente norma stabiliva che i contratti stipulati con i soggetti esterni avevano durata quadriennale, quella attuale che tali contratti «hanno durata non superiore a cinque anni»), la possibilità di rinnovo (in precedenza era previsto che i contratti in questione potessero essere rinnovati per una sola volta, limite scomparso nella nuova norma), i requisiti soggettivi richiesti agli esterni. Pertanto la conferma della percentuale del 30 per cento dei conferimenti agli esterni si colloca in un diverso contesto normativo che caratterizza in maniera differente rispetto al passato quei conferimenti e, quindi, di riflesso, anche il particolare profilo della quota di incarichi attribuibili agli esterni.

3. – Prima di affrontare il merito della questione occorre esaminare alcuni profili evidenziati dalla difesa regionale che assumono rilevanza preliminare,

3.1. – In particolare, la Regione sostiene che le censure sollevate in riferimento agli artt. 97, primo comma, e 3 Cost., non sarebbero motivate.

L’assunto non è condivisibile, perché anche tali censure sono sorrette da motivazione sufficiente.

Infatti nel ricorso è affermato che il principio di buon andamento dell’amministrazione sarebbe violato perché la norma impugnata omette ingiustificatamente di valorizzare il personale dipendente; inoltre la rilevante quota di dirigenti esterni e la temporaneità dell’incarico costituirebbero fattori suscettibili di rendere l’azione amministrativa slegata e frammentaria. Quanto alla violazione dell’art. 3 Cost., il ricorrente afferma che la norma impugnata sarebbe irragionevole attesa la genericità della previsione della norma impugnata e l’assenza di qualsiasi elemento esplicativo della necessità di un’eccezione alle disposizioni costituzionali (art. 97 Cost.) ed alla normativa statale fondamentale rappresentata dall’art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).

3.2. – Ad avviso della Regione, poi, il Presidente del Consiglio dei ministri non potrebbe eccepire la violazione di parametri costituzionali diversi da quelli concernenti il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

In proposito, però, questa Corte ha ripetutamente affermato che, anche dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, lo Stato può proporre impugnazioni in via principale contro le leggi regionali deducendo la violazione di un qualsiasi parametro costituzionale, e non solo di quelli concernenti il riparto delle reciproche competenze legislative (tra le altre, sentenza n. 274 del 2003).

3.3. – La Regione Piemonte deduce altresì l’illegittimità costituzionale del comma 6-ter dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art. 40, comma 1, lettera f), dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), a norma del quale, tra l’altro, il comma 6 dello stesso art. 19 (che fissa il limite percentuale degli incarichi di funzione dirigenziale che le amministrazioni statali possono conferire ad esterni), si applica «alle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2» del d.lgs. n. 165 del 2001, tra le quali rientrano anche le Regioni.

La Regione sostiene che la norma interviene illegittimamente in una materia riservata alla potestà legislativa residuale delle Regioni e chiede che la Corte voglia sollevare davanti a se stessa la relativa questione di legittimità costituzionale.

L’istanza non è accoglibile, poiché della censurata disposizione statale non si deve fare applicazione nel presente giudizio di legittimità costituzionale, onde non sussiste il presupposto affinché la Corte rimetta dinanzi a sé la relativa questione di costituzionalità.

4. – Nel merito la questione sollevata in riferimento all’art. 97 Cost. è fondata.

Per giurisprudenza consolidata di questa Corte, le deroghe legislative al principio secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, seppure previste espressamente dallo stesso art. 97, terzo comma, Cost., sono sottoposte al sindacato di legittimità costituzionale. In particolare, «l’area delle eccezioni» al concorso deve essere «delimitata in modo rigoroso» (sent. n. 215 del 2009; sent. n. 363 del 2006). Le deroghe, cioè, sono legittime solo in presenza di «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarle (sent. n. 81 del 2006). In altre parole, la deroga al principio del concorso pubblico deve essere essa stessa funzionale alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione (sent. n. 293 del 2009).

L’art. 24, comma 2, della legge regionale Piemonte n. 23 del 2008 contrasta con l’art. 97, terzo comma, della Costituzione. Tale disposizione, infatti, oltre a prevedere assunzioni a tempo determinato, con contratto che può avere una durata massima di cinque anni e che è rinnovabile senza alcun limite, e a non richiedere la ricorrenza di alcun presupposto oggettivo perché un incarico di direttore regionale sia affidato ad un soggetto esterno piuttosto che ad un dirigente appartenente ai ruoli dell’amministrazione, contempla una deroga al principio del concorso pubblico di notevole consistenza (30 per cento dei posti di direttore regionale).

Il fatto che tale deroga non sia circoscritta a casi nei quali ricorrano specifiche esigenze di interesse pubblico, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte e come stabilito da altre analoghe disposizioni rinvenibili sia nell’ordinamento statale (art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2001, che richiede che la professionalità vantata dal soggetto esterno non sia rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione), sia in alcuni di quelli regionali [art. 22, comma 1, della legge della regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della Regione Abruzzo); art. 28, comma 3-bis, legge della Regione Marche 15 ottobre 2001, n. 20 (Norme in materia di organizzazione e di personale della Regione)], comporta la dichiarazione di illegittimità dell’art. 24, comma 2, legge regionale Piemonte n. 23 del 2008, per violazione dell’art. 97 della Costituzione.

5. – La questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 3 Cost. resta assorbita.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 gennaio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Luigi MAZZELLA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 gennaio 2010

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/1/2010 n.9 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – TESAURO

una volta cessata la situazione congiunturale che ha imposto un intervento di politica sociale esteso alla diretta erogazione della provvidenza, dagli strumenti di coinvolgimento delle regioni e delle province autonome non si possa prescindere, avendo cura così di garantire anche la piena attuazione del principio di leale collaborazione, dall’osservanza del riparto delle competenze definito dalla Costituzione

Assistenza e solidarietà sociale – Fondo speciale destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti, alimentato anche con trasferimenti dal bilancio dello Stato – Decreto legge 25/06/2008, n. 112, convertito con modificazioni in legge 06/08/2008, n. 133; discussione limitata all’art. 81, c. 29°, 30°, da 32° a 38° ter – Istituzione della carta acquisti (c.d. “social card”) a favore dei cittadini bisognosi per l’acquisto di beni e servizi, secondo modalità definite con decreto interdipartimentale dei ministeri competenti – Coinvolgimento, ai fini dell’attuazione, di altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane Spa, di SOGEI Spa o di CONSIP Spa – Comunicazioni e collaborazioni da fornirsi “secondo gli indirizzi impartiti” dal Ministero dell’economia e delle finanze – Lamentata estromissione delle Regioni nella materia residuale delle politiche sociali, istituzione di un fondo settoriale nella materia medesima gestito in modo totalmente accentrato, in subordine, carenza di intesa – non fondatezza – inammissibilità.

La Corte dichiara:

inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 81, comma 38-ter, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promossa, in riferimento all’art. 117, quarto comma, della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Piemonte, con il ricorso indicato in epigrafe;

non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 81, commi 29, 30 e dal 32 al 38-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promosse, in riferimento agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Piemonte, dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Liguria, con i ricorsi indicati in epigrafe.

SENTENZA N. 10

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Liguria notificati il 16/17 e il 20 ottobre 2008, depositati in cancelleria il 22 ottobre ed iscritti ai nn. 65, 69 e 72 del registro ricorsi 2008.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 21 ottobre 2009 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna e Liguria, Giovanna Scollo per la Regione Piemonte e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Regione Piemonte, la Regione Emilia-Romagna e la Regione Liguria, con tre distinti ricorsi, notificati il 16/17 ottobre ed il 20 ottobre 2008, depositati il successivo 22 ottobre, hanno sollevato, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter (la prima Regione; la seconda e la terza non hanno impugnato il comma 38-ter; la terza non ha censurato neppure il comma 38-bis), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), in riferimento all’art. 117, quarto comma, della Costituzione (Regione Piemonte), agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost. (Regioni Emilia-Romagna e Liguria) ed al principio di leale collaborazione (tutte e tre le ricorrenti).

2. – L’art. 81 del d.l. n. 112 del 2008, nei commi impugnati, ha istituito un «fondo speciale destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti» (comma 29), stabilendo le modalità con le quali è finanziato (comma 30) e disponendo, «in considerazione delle straordinarie tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi alimentari e il costo delle bollette energetiche, nonché il costo per la fornitura di gas da privati, al fine di soccorrere le fasce deboli di popolazione in stato di particolare bisogno e su domanda di queste», che «è concessa ai residenti di cittadinanza italiana che versano in condizione di maggior disagio economico, individuati» ai sensi del comma 33 di detta norma, «una carta acquisti finalizzata all’acquisto di tali beni e servizi, con onere a carico dello Stato» (comma 32).

La norma prevede, inoltre, che, «con decreto interdipartimentale del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sono disciplinati, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente», i criteri e le modalità di individuazione dei titolari del beneficio di cui al comma 32 della disposizione, tenendo conto dell’età dei cittadini, dei trattamenti pensionistici e di altre forme di sussidi e trasferimenti già ricevuti dallo Stato, della situazione economica del nucleo familiare, dei redditi conseguiti, nonché di eventuali ulteriori elementi atti a escludere soggetti non in stato di effettivo bisogno (comma 33 lettera a).

Il comma 33-bis dispone che possono essere avviate idonee iniziative di comunicazione, per favorire la diffusione della «carta acquisti» tra le fasce più deboli della popolazione; il comma 34, autorizza il Ministero dell’economia e delle finanze ad «avvalersi di altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane Spa, di SOGEI Spa o di CONSIP Spa»; il comma 35 stabilisce che «il Ministero dell’economia e delle finanze, ovvero uno dei soggetti di cui questo si avvale ai sensi del comma 34, individua: a) i titolari del beneficio di cui al comma 32, in conformità alla disciplina di cui al comma 33; b) il gestore del servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei relativi rapporti amministrativi», tenendo conto dei criteri fissati nella disposizione.

Il citato art. 81 prevede, altresì, che «le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici che detengono informazioni funzionali all’individuazione dei titolari del beneficio di cui al comma 32 o all’accertamento delle dichiarazioni da questi effettuate per l’ottenimento dello stesso, forniscono, in conformità alle leggi che disciplinano i rispettivi ordinamenti, dati, notizie, documenti e ogni ulteriore collaborazione richiesta dal Ministero dell’economia e delle finanze o dalle amministrazioni o enti di cui questo si avvale, secondo gli indirizzi da questo impartiti» (comma 36). La disposizione stabilisce, poi, che «il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, con apposite convenzioni, promuove il concorso del settore privato al supporto economico in favore dei titolari delle carte acquisti» (comma 37); prevede che «agli oneri derivanti dall’attuazione dei commi da 32 a 37 si provvede mediante utilizzo del fondo di cui al comma 29» (comma 38); onera il Governo di presentare, entro il 31 dicembre di ogni anno, una relazione al Parlamento sull’attuazione della «carta acquisti» (comma 38-bis).

Infine, il comma 38-ter della norma impugnata prevede che «la dotazione del fondo per interventi strutturali di politica economica di cui all’articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307, è integrata a valere sulla quota delle maggiori entrate derivanti dalle modifiche normative previste dagli articoli 81 e 82 del presente decreto, dell’importo di 168 milioni di euro per l’anno 2008, 267,3 milioni di euro per l’anno 2009, 71,7 milioni di euro per l’anno 2010 e 77,5 milioni di euro a decorrere dall’anno 2011. Il medesimo fondo è ridotto di 168 milioni di euro nel 2008 e di 267 milioni di euro nel 2009».

3. –Secondo la Regione Piemonte, le norme impugnate, istituendo un fondo per interventi di sostegno economico alle fasce deboli, fruibile mediante una «carta acquisti» finalizzata all’acquisto dei generi alimentari e delle forniture energetiche e di gas da privati, violerebbero «le competenze regionali in materia di «politiche sociali», riconducibili all’art. 117, quarto comma, Cost. Tale fondo realizzerebbe, infatti, interventi in attività che vedono le Regioni direttamente interessate per le loro funzioni, definendo i requisiti di accesso ai citati benefici «con riferimento alla “popolazione in stato di particolare bisogno residente di cittadinanza italiana” (con evidente disparità di trattamento che non considera rilevante il disagio economico senza lo status di cittadino italiano)».

Le disposizioni, in violazione del principio di leale collaborazione, stabiliscono, inoltre, criteri, modalità di individuazione dei titolari del beneficio ed ammontare della provvidenza, senza prevedere nessuna forma di partecipazione delle Regioni.

Ad avviso della ricorrente, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la norma in esame sarebbe stata incensurabile, qualora si fosse limitata ad indicare la somma da destinare ad interventi volti al sostegno delle persone che versano in stato di bisogno, riservandone l’attuazione ad altre, successive disposizioni. La considerazione che essa ha, invece, realizzato tale intervento, concernente una materia di competenza regionale, renderebbe chiara la violazione del parametro costituzionale evocato.

4. – La Regione Emilia-Romagna e la Regione Liguria svolgono argomentazioni sostanzialmente coincidenti a conforto delle censure concernenti il citato art. 81, commi da 29 a 30 e da 32 a 38; la prima Regione ha, inoltre, impugnato anche il comma 38-bis.

Secondo le ricorrenti, dette norme riguarderebbero «una materia di competenza regionale piena», poiché istituiscono un fondo settoriale nella materia «politiche sociali», e, invece di ripartirlo tra le Regioni, stabiliscono una gestione accentrata del medesimo, senza prevedere alcun coinvolgimento di tali enti.

In particolare, il comma 33 disciplina un decreto «interdipartimentale» (quindi neppure adottato dai Ministri, bensì da dirigenti ministeriali), che costituirebbe un regolamento di attuazione della legge, in quanto con esso sono definiti criteri e modalità di individuazione dei titolari della provvidenza ed il suo ammontare, mentre i commi 34 e 35 stabiliscono la competenza del Ministero dell’economia e delle finanze (il quale può «avvalersi» di altri soggetti pubblici o privati) per l’attuazione e l’individuazione dei titolari del beneficio e del gestore del servizio integrato di gestione della «carta acquisti» e dei relativi rapporti amministrativi.

Ad avviso delle ricorrenti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, i finanziamenti ripartiti tra le Regioni, a destinazione vincolata, costituirebbero uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza; ancor più lesive delle competenze regionali dovrebbero ritenersi le norme che estromettono le Regioni da una materia di loro competenza. Nel caso in esame, neppure sussisterebbe una «concorrenza di competenze», poiché il fondo riguarderebbe esclusivamente la materia «politiche sociali» e difetterebbero i presupposti dell’attrazione in sussidiarietà alla Stato delle funzioni in esame, stante la carenza di esigenze di gestione unitaria della «carta acquisti» e di definizione unitaria dei criteri e delle modalità di erogazione della provvidenza.

Le norme impugnate (ad eccezione del comma 36), violerebbero gli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost., in quanto istituiscono un fondo settoriale nella materia «politiche sociali» e prevedono poteri regolamentari e amministrativi in relazione al medesimo, anziché destinare le relative risorse alle Regioni ed attribuire a queste le scelte concernenti la disciplina degli interventi e la allocazione delle funzioni amministrative.

In linea subordinata, le ricorrenti deducono che, qualora dovesse ritenersi giustificato il potere di regolamentazione del citato comma 33, detta norma violerebbe il principio di leale collaborazione, poiché non prevede un’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (di seguito, Conferenza Stato-Regioni), benché il fondo inerisca alla materia «politiche sociali». I commi 34 e 35 sarebbero, comunque, illegittimi, in quanto non sussisterebbero esigenze unitarie in grado di giustificare l’attribuzione al Ministero dell’economia e delle finanze dei poteri di attuazione degli interventi e di individuazione dei beneficiari della provvidenza e del gestore del servizio integrato di gestione della «carta acquisti» e dei relativi rapporti amministrativi. In linea ancora più gradata, qualora detti poteri fossero ritenuti legittimi, questi ultimi due commi si porrebbero in contrasto con il principio di leale collaborazione, dal momento che non prevedono un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni in relazione alla scelta di cui al comma 34 ed agli atti di cui al comma 35.

Infine, il comma 36, stabilendo che le comunicazioni e le collaborazioni richieste dal Ministero dell’economia e delle finanze (o dalle amministrazioni o enti di cui questo si avvale) devono essere fornite «secondo gli indirizzi da questo impartiti» sarebbe illegittimo. Il principio di leale collaborazione giustifica, infatti, il dovere di cooperazione fra enti territoriali, ma non legittimerebbe l’attribuzione a detto Ministero del potere di impartire alle Regioni indirizzi al fine di disciplinare tale collaborazione, non potendo lo Stato emanare atti di indirizzo in materia di competenza regionale. In ogni caso, l’atto di indirizzo dovrebbe essere adottato dal Consiglio dei ministri, nell’osservanza delle norme e dei principi stabiliti anteriormente alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

Infine, secondo la Regione Emilia-Romagna, il citato comma 38-bis sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto costituirebbe disposizione accessoria rispetto a quella avente ad oggetto la «carta acquisti».

4.1. – In prossimità dell’udienza pubblica, le Regioni Emilia-Romagna e Liguria hanno depositato distinte memorie, reiterando le argomentazioni svolte nei ricorsi e, ad avviso della seconda Regione, la difesa erariale neppure si sarebbe soffermata sulle censure concernenti la norma impugnata.

Secondo la Regione Emilia-Romagna, le disposizioni censurate non fisserebbero livelli essenziali delle prestazioni, dato che disciplinano un sussidio in favore di quanti versano in stato di bisogno, e neppure riguarderebbero le materie «previdenza sociale» e «tutela della salute», non sussistendo neanche i presupposti della chiamata in sussidiarietà.

5. – In tutti i giudizi si è costituito, con distinti atti, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.

5.1. – In riferimento alle censure sollevate dalla Regione Piemonte e dalla Regione Emilia-Romagna, la difesa erariale deduce che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la legge statale istitutiva di fondi quale quello in esame non violerebbe le competenze regionali, qualora si limiti ad indicare mere finalità di intervento, potendo la denunciata lesione conseguire esclusivamente alle norme che attuano l’intervento, con conseguente inammissibilità della questione.

In ogni caso, il fondo in esame sarebbe riconducibile ad una materia attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, concernendo la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», ovvero la «previdenza sociale» (art. 117, secondo comma, lettere m) ed o), Cost.).

Infine, le censure sarebbero infondate anche perché detto fondo inciderebbe «su materie oggetto di “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato»; comunque, la norma impugnata fisserebbe un principio fondamentale nella materia «tutela della salute» (art. 117, comma terzo cost.), quindi la questione sarebbe inammissibile, dato che, in particolare, la Regione Piemonte ha denunciato esclusivamente la violazione della propria competenza esclusiva, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.

In relazione al ricorso della Regione Liguria, la difesa erariale non ha svolto argomentazioni a conforto della eccepita inammissibilità ed infondatezza delle questioni sollevate dalla ricorrente.

6. – Le ricorrenti ed il resistente, all’udienza pubblica, hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

1. – La Regione Piemonte, la Regione Emilia-Romagna e la Regione Liguria, con tre distinti ricorsi, hanno sollevato, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter (la prima Regione; la seconda e la terza non hanno impugnato il comma 38-ter; la terza non ha censurato neppure il comma 38-bis), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), in riferimento all’art. 117, quarto comma, della Costituzione (Regione Piemonte), agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost. (Regioni Emilia-Romagna e Liguria) ed al principio di leale collaborazione (tutte e tre le ricorrenti).

Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni delle altre disposizioni contenute nel suddetto decreto-legge n. 112 del 2008, proposte dalla seconda e dalla terza ricorrente, vengono qui in esame le questioni di legittimità costituzionale relative al citato art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter.

2. – I ricorsi, avendo ad oggetto, in larga misura, le stesse norme, censurate sotto profili e con argomentazioni sostanzialmente coincidenti, vanno riuniti, per essere decisi con un’unica sentenza.

3. – L’art. 81 del d.l. n. 112 del 2008, commi 29, 30 e dal 32 al 38-bis, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione n. 133 del 2008, ha istituito un «fondo speciale destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti» (comma 29), disciplinandone il finanziamento (comma 30) e disponendo che, «in considerazione delle straordinarie tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi alimentari e il costo delle bollette energetiche, nonché il costo per la fornitura di gas da privati, al fine di soccorrere le fasce deboli di popolazione in stato di particolare bisogno e su domanda di queste», «è concessa ai residenti di cittadinanza italiana che versano in condizione di maggior disagio economico » «una carta acquisti finalizzata all’acquisto di tali beni e servizi, con onere a carico dello Stato» (comma 32).

Le disposizioni prevedono, altresì, che, «con decreto interdipartimentale del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sono disciplinati», criteri e modalità di individuazione dei beneficiari della «carta acquisti», nell’osservanza dei principi fissati a questo scopo, anche per escludere quanti non versano «in stato di effettivo bisogno» (comma 33 lettera a).

Per favorire la diffusione della «carta acquisti» «tra le fasce più deboli della popolazione», sono previste idonee iniziative di comunicazione (comma 33-bis) e, a questo scopo, il Ministero dell’economia e delle finanze è stato autorizzato ad «avvalersi di altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane Spa, di SOGEI Spa o di CONSIP Spa» (comma 34). L’identificazione dei titolari della «carta acquisti» e del «gestore del servizio integrato di gestione» delle medesime e dei relativi rapporti amministrativi spetta, poi, a detto Ministero, ovvero ad «uno dei soggetti di cui questo si avvale ai sensi del comma 34» (comma 35).

Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici che detengono informazioni funzionali all’individuazione dei titolari del beneficio in esame, ovvero all’accertamento delle dichiarazioni da questi rese per ottenerlo, sono, quindi, chiamate a fornire, «in conformità alle leggi che disciplinano i rispettivi ordinamenti, dati, notizie, documenti e ogni ulteriore collaborazione richiesta dal Ministero dell’economia e delle finanze o dalle amministrazioni o enti di cui questo si avvale, secondo gli indirizzi da questo impartiti» (comma 36). Al Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, spetta, inoltre, il potere di stipulare apposite convenzioni, per promuovere il concorso del settore privato al supporto economico in favore dei titolari delle «carte acquisti» (comma 37).

Infine, è previsto che agli oneri derivanti dall’istituzione della «carta acquisti» si provvede mediante utilizzo del fondo in esame (comma 38) e che il Governo è tenuto a presentare, entro il 31 dicembre di ogni anno, una relazione al Parlamento sull’attuazione delle disposizioni (comma 38-bis).

Il comma 38-ter del citato art. 81 disciplina, invece, la dotazione del fondo per interventi strutturali di politica economica di cui all’art. 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307.

4. – Secondo la Regione Piemonte, le disposizioni impugnate realizzerebbero un intervento nella materia «politiche sociali», in violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., e del principio di leale collaborazione, anche in quanto fissano la misura della provvidenza e disciplinano criteri e modalità di individuazione dei beneficiari, senza prevedere alcuna forma di partecipazione delle Regioni. Peraltro, a suo avviso, i requisiti per l’attribuzione della «carta acquisti» sarebbero stati stabiliti «con riferimento alla “popolazione in stato di particolare bisogno residente di cittadinanza italiana” (con evidente disparità di trattamento che non considera rilevante il disagio economico senza lo status di cittadino italiano)».

4.1. –Le altre due Regioni svolgono argomenti sostanzialmente identici, per sostenere che le norme impugnate violerebbero gli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost. ed il principio di leale collaborazione, poiché istituirebbero un fondo nella materia «politiche sociali», di competenza regionale, attribuendo allo Stato poteri regolamentari e amministrativi, anziché destinare le relative risorse alle Regioni e riservare a queste le scelte concernenti la disciplina dell’intervento e la allocazione delle funzioni amministrative.

In particolare, censurano la regolamentazione della modalità di fissazione dei criteri per l’individuazione dei titolari del beneficio, per la quantificazione del medesimo e per l’utilizzo del fondo. Ad avviso delle ricorrenti, i finanziamenti a destinazione vincolata, in materie attribuite alla competenza delle Regioni, secondo la giurisprudenza di questa Corte, sarebbero illegittimi, in quanto costituirebbero uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni ad esse spettanti.

Il fondo in esame riguarderebbe esclusivamente la materia «politiche sociali», quindi l’intervento dello Stato non sarebbe giustificato dall’esistenza di una «concorrenza di competenze» e, comunque, neppure sussisterebbero i presupposti per l’attrazione in sussidiarietà allo Stato delle relative funzioni, in difetto di esigenze di gestione unitaria della «carta acquisti» e di definizione unitaria dei criteri e delle modalità di erogazione della provvidenza.

In ogni caso, anche ritenendo giustificato il potere attribuito dal comma 33 del citato art. 81 al Ministero dell’economia e delle finanze ed al Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, la disposizione violerebbe il principio di leale collaborazione, poiché non prevede un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, benché il fondo inerisca alla materia «politiche sociali». Inoltre, i commi 34 e 35 sarebbero, comunque, illegittimi, poiché, ancora in contrasto con detto principio, non prevedono tale intesa per l’esercizio da parte del Ministero dell’economia e delle finanze del potere di identificare i beneficiari della «carta acquisti» ed il gestore del relativo servizio, nonché di disciplinare l’attività di informazione della quale sono onerate le pubbliche amministrazioni.

Il comma 36, stabilendo che le comunicazioni e le collaborazioni richieste dal Ministero dell’economia e delle finanze (o dalle amministrazioni o enti di cui questo si avvale) devono essere fornite «secondo gli indirizzi da questo impartiti» sarebbe, invece, illegittimo, poiché il principio di leale collaborazione giustifica il dovere di cooperazione e comunicazione fra enti territoriali, dovendo, tuttavia, escludersi che esso possa essere disciplinato da detto Ministero, anche impartendo direttive alle Regioni. In ogni caso, lo Stato non potrebbe emanare un atto di indirizzo in una materia di competenza regionale; comunque, esso dovrebbe essere adottato dal Consiglio dei ministri, nell’osservanza delle norme e dei principi stabiliti anteriormente alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

Infine, secondo la Regione Emilia-Romagna, il comma 38-bis sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto costituirebbe disposizione accessoria rispetto a quella avente ad oggetto la «carta acquisti».

5. – In linea preliminare, occorre precisare che l’impugnazione proposta dalla Regione Piemonte concerne il citato art. 81, commi 29, 30 e dal 32 al 38-ter, in quanto l’identificazione delle norme censurate va operata avendo riguardo anche alla parte motiva del ricorso (sentenze n. 137 del 2007, n. 51 del 2006, n. 171 del 1999) che, diversamente dalle conclusioni contenute in tale atto, fa appunto riferimento a tutti tali commi.

Le censure devono, inoltre, ritenersi proposte esclusivamente in relazione all’art. 117, quarto comma, Cost., ed al principio di leale collaborazione. La deduzione diretta ad adombrare la violazione anche dell’art. 3 Cost. risulta, infatti, formulata in via meramente incidentale, e ciò, va rilevato, indipendentemente dalla considerazione che la questione riferita a parametri diversi da quelli desumibili dal titolo V della parte seconda della Costituzione è, comunque, inammissibile, qualora, come nella specie, non sia motivatamente destinata a far valere una menomazione delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla Regione (tra le più recenti, sentenze n. 254, n. 249 e n. 234 del 2009).

5.1. –La questione avente ad oggetto il comma 38-ter del citato art. 81, promossa dalla Regione Piemonte, è inammissibile, poiché è priva di argomenti idonei a suffragarla, nonostante che, nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, l’esigenza di una adeguata motivazione a sostegno dell’impugnativa si ponga in termini perfino più pregnanti che in quelli in via incidentale (sentenze n. 200, n. 148 e n. 139 del 2009).

La ricorrente si è, invero, limitata a coinvolgere tale disposizione nella complessiva deduzione svolta in riferimento agli altri commi, sebbene essa abbia un oggetto diverso e peculiare, dato che non concerne la «carta acquisti», ma ha incrementato il fondo per interventi strutturali di politica economica di cui all’art. 10, comma 5, del d.l. n. 282 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 307 del 2004 (istituito al fine di agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della pressione fiscale).

6. – Le questioni aventi ad oggetto l’art. 81, commi 29, 30 e dal 32 al 38-bis, del d.l. n. 112 del 2008, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 133 del 2008, non sono fondate.

6.1. – La decisione delle questioni implica la previa individuazione della materia alla quale va ricondotta la disciplina in esame, avendo riguardo all’oggetto ed alla regolamentazione stabilita dalle norme impugnate, tenendo conto della loro ratio, della finalità che si propone di perseguire, del contesto nel quale è stata emanata ed identificando l’interesse tutelato (da ultimo, sentenza n. 322 del 2009).

6.2. – In linea preliminare, va osservato che le disposizioni in questione non si limitano alla mera enunciazione del proposito di destinare risorse per una finalità genericamente indicata. Esse prevedono, infatti, una provvidenza a tutela di un diritto sociale e disciplinano in dettaglio l’attuazione di tale misura, con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità della questione proposta dalla Avvocatura generale dello Stato, sull’assunto della carenza di interesse delle ricorrenti ad impugnare le disposizioni, a cagione della pretesa genericità delle medesime.

Il contenuto della disciplina fa, inoltre, escludere che essa attenga alla materia «previdenza sociale», come sostenuto dalla difesa erariale. Le norme in esame sono, infatti, preordinate «al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti» e mirano a «soccorrere le fasce deboli di popolazione in stato di particolare bisogno» (commi 29 e 32 del citato art. 81). Pertanto, per l’attribuzione della «carta acquisti», assumono rilievo la condizione soggettiva e la sussistenza di situazioni di bisogno, di disagio e di difficoltà economica, elementi, questi, che impongono di negarne la riconducibilità all’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost. (sentenze n. 141 del 2007 e n. 287 del 2004).

Parimenti infondata è la deduzione del resistente, secondo la quale, le disposizioni in esame fisserebbero un principio fondamentale nella materia “tutela della salute”, attribuita alla competenza concorrente delle Regioni. L’erroneità della tesi è, infatti, chiara, in quanto l’inerenza delle disposizioni alla materia “tutela della salute” risulta, all’evidenza, indiretta, eventuale e marginale, indipendentemente dalla considerazione che la regolamentazione puntuale ed analitica degli strumenti concreti per conseguire gli obiettivi avuti di mira dal legislatore statale fa escludere che esse costituiscano norme “di principio” concernenti detta materia.

6.3. – Le norme impugnate sono preordinate ad alleviare una situazione di estremo bisogno e di difficoltà nella quale versano talune persone, mediante l’erogazione di una prestazione che non è compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, ma costituisce un intervento di politica sociale attinente all’ambito materiale dell’assistenza e dei servizi sociali, oggetto di una competenza residuale regionale (per tutte, sentenze n. 168 e n. 124 del 2009; sentenze n. 168 e n. 50 del 2008). La finalità delle disposizioni impugnate e l’ambito sul quale esse incidono non consentono, tuttavia, di ritenere vulnerati i parametri costituzionali evocati dalle ricorrenti e di negare il potere del legislatore statale di realizzare l’intervento in esame.

Occorre premettere che, a seguito della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni realizzata con la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, al primo è riservata, tra l’altro, quella relativa alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.). L’attribuzione allo Stato di tale competenza esclusiva si riferisce alla fissazione dei livelli strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto (ex plurimis, sentenze n. 322 del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008); dunque essa può essere invocata in relazione a specifiche prestazioni delle quali le norme statali definiscono il livello essenziale di erogazione (sentenze n. 328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005, n. 423 del 2004).

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, con tale titolo di legittimazione è stato attribuito al legislatore statale «un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenza n. 134 del 2006). Non si tratta, infatti, di una «materia» in senso stretto, bensì di una competenza trasversale, idonea cioè ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore statale deve poter predisporre le misure necessarie per attribuire a tutti i destinatari, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del 2002).

Siffatto parametro costituzionale consente, quindi, una restrizione dell’autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione (sentenza n. 387 del 2007) e, appunto per questo, esso, da un lato, non permette allo Stato di individuare il fondamento costituzionale della disciplina di interi settori materiali (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005). Dall’altro, può, invece, essere invocato anche nei particolari casi in cui la determinazione del livello essenziale di una prestazione non permetta, da sola, di realizzare utilmente la finalità di garanzia dallo stesso prevista (espressiva anche dello stretto legame esistente tra tale parametro ed i principi di cui agli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost.). In particolare, la ratio di tale titolo di competenza e l’esigenza di tutela dei diritti primari che è destinato a soddisfare consentono di ritenere che esso può rappresentare la base giuridica anche della previsione e della diretta erogazione di una determinata provvidenza, oltre che della fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data prestazione, al fine di assicurare più compiutamente il soddisfacimento dell’interesse ritenuto meritevole di tutela (sentenze n. 248 del 2006 e n. 383 e n. 285 del 2005), quando ciò sia reso imprescindibile, come nella specie, da peculiari circostanze e situazioni, quale una fase di congiuntura economica eccezionalmente negativa.

Un tale intervento da parte dello Stato deve, in altri termini, ritenersi ammissibile, nel caso in cui esso risulti necessario allo scopo di assicurare effettivamente la tutela di soggetti i quali, versando in condizioni di estremo bisogno, vantino un diritto fondamentale che, in quanto strettamente inerente alla tutela del nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana, soprattutto in presenza delle peculiari situazioni sopra accennate, deve potere essere garantito su tutto il territorio nazionale in modo uniforme, appropriato e tempestivo, mediante una regolamentazione coerente e congrua rispetto a tale scopo (sentenze n. 166 del 2008 e n. 94 del 2007, in riferimento al caso della determinazione dei livelli minimali di fabbisogno abitativo, a tutela di categorie particolarmente svantaggiate).

6.4. – In applicazione di tali principi, va osservato che una normativa posta a protezione delle situazioni di estrema debolezza della persona umana, qual è quella oggetto delle disposizioni impugnate, benché incida sulla materia dei servizi sociali e di assistenza di competenza residuale regionale, deve essere ricostruita anche alla luce dei principi fondamentali degli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost., dell’art. 38 Cost. e dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Il complesso di queste norme costituzionali permette, anzitutto, di ricondurre tra i «diritti sociali» di cui deve farsi carico il legislatore nazionale il diritto a conseguire le prestazioni imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno – in particolare, alimentare – e di affermare il dovere dello Stato di stabilirne le caratteristiche qualitative e quantitative, nel caso in cui la mancanza di una tale previsione possa pregiudicarlo. Inoltre, consente di ritenere che la finalità di garantire il nucleo irriducibile di questo diritto fondamentale legittima un intervento dello Stato che comprende anche la previsione della appropriata e pronta erogazione di una determinata provvidenza in favore dei singoli.

Questa Corte ha ben presente, al riguardo, il disposto dell’art. 119, quarto comma, Cost., secondo cui le funzioni attribuite alle Regioni sono finanziate integralmente dalle fonti di cui allo stesso art. 119 (tributi propri, compartecipazioni a tributi erariali e altre entrate proprie). Ritiene, peraltro che, in mancanza di norme che attuino detto articolo (è noto che la legge delega 5 maggio 2009, n. 42, che fissa i principi della materia, deve essere ancora attuata), l’intervento dello Stato sia ammissibile nei casi in cui, come quello di specie, esso, oltre a rispondere ai richiamati principi di eguaglianza e solidarietà, riveste quei caratteri di straordinarietà, eccezionalità e urgenza conseguenti alla situazione di crisi internazionale economica e finanziaria che ha investito negli anni 2008 e 2009 anche il nostro Paese.

Pertanto, la suindicata finalità ed il contesto nel quale è stato realizzato detto intervento valgono a differenziarlo dalle ipotesi, soltanto apparentemente omologhe, in cui il legislatore statale, in materie di competenza regionale, prevede finanziamenti vincolati, ovvero rimette alle Regioni l’istituzione di una determinata misura, pretendendo poi anche di fissare la relativa disciplina.

Dall’individuazione della sussistenza di un titolo di competenza del legislatore statale, entro i suindicati limiti, consegue l’infondatezza delle questioni, sotto tutti i profili, esulando peraltro dall’ambito del presente giudizio ogni valutazione concernente la misura della provvidenza, ferma, comunque, la possibilità delle singole Regioni, in forza della loro competenza in materia, di provvedere con interventi più favorevoli.

La competenza dello Stato e la situazione eccezionale in cui è stata esercitata rendono, inoltre, inconferente il richiamo delle ricorrenti al principio di leale collaborazione e comportano che spetta al legislatore statale sia l’esercizio del potere regolamentare (art. 117, sesto comma, Cost.), sia la fissazione della disciplina di dettaglio, mentre la scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative non vulnera l’art. 118, primo comma, Cost., rinvenendo una ragionevole giustificazione nell’esigenza di assicurare che il loro svolgimento risponda a criteri di uniformità e unitarietà, allo scopo di garantire l’eguale e pronta tutela minima del nucleo essenziale di un diritto fondamentale. A ciò si aggiunga che l’esigenza di continuità, già ritenuta da questa Corte operante sul piano normativo ed istituzionale (sentenza n. 13 del 2004), può essere altresì richiamata in relazione ad una disciplina preordinata a garantire un diritto fondamentale, in quanto l’esigenza di tutelare in modo appropriato valori costituzionali insopprimibili impone di evitare, per quanto possibile, interruzioni in grado di vulnerarlo.

Il legislatore statale, d’altra parte, ha espressamente invocato a fondamento dell’intervento, significativamente realizzato con decreto-legge e in corso d’anno, le «straordinarie tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi alimentari» ed il «costo delle bollette energetiche» e «della fornitura di gas da privati» (art. 81, comma 32, del d.l. n. 112 del 2008, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 133 del 2008); ciò induce a ritenere che, in condizioni di normalità, le procedure concertative possano essere riprese. Ed anche questa Corte ritiene che, una volta cessata la situazione congiunturale che ha imposto un intervento di politica sociale esteso alla diretta erogazione della provvidenza, dagli strumenti di coinvolgimento delle regioni e delle province autonome non si possa prescindere, avendo cura così di garantire anche la piena attuazione del principio di leale collaborazione, nell’osservanza del riparto delle competenze definito dalla Costituzione.

I commi 34 e 36 del citato art. 81 sono immuni dai vizi denunciati, poiché essi si limitano a prevedere il potere del Ministero dell’economia e delle finanze di avvalersi di altre amministrazioni e di impartire indirizzi nei confronti di quelle con le quali sussiste un rapporto gerarchico, fatta salva la facoltà di richiedere a tutti gli enti pubblici, in applicazione del principio di leale collaborazione, le informazioni strumentali alla concessione della provvidenza.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Liguria, con i ricorsi indicati in epigrafe, nei confronti del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria);

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 81, comma 38-ter, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promossa, in riferimento all’art. 117, quarto comma, della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Piemonte, con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 81, commi 29, 30 e dal 32 al 38-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promosse, in riferimento agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Piemonte, dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Liguria, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 gennaio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe TESAURO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 gennaio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/1/2010 n.10 proviene da Giustamm.

Antonio Cavallari – Presidente, Gabriella Caprini – Estensore
Provenzano (avv.ti R.M. e C. Primiceri) c. Comune di Matino (avv. E. Sticchi Damiani)

sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di retrocessione di beni espropriati

1. Espropriazione per pubblica utilità – Retrocessione – Retrocessione totale e parziale – Criterio discretivo – Individuazione.

2. Espropriazione per pubblica utilità – Retrocessione – Cognizione – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

3. Edilizia e urbanistica – Giurisdizione e competenza – Art.34, d.lg. n.80 del 1998 – Uso del territorio – Aspetti gestionali – Retrocessione – Inclusione.

4. Espropriazione per pubblica utilità – Retrocessione – Prezzo – Determinazione.

1. Il criterio discretivo tra l’ipotesi di retrocessione totale e quella parziale va ravvisato nella causa che ha determinato la inutilizzazione del bene espropriato, nel senso che ricorre la prima quando l’inutilizzazione del bene derivi dalla mancata tempestiva realizzazione dell’opera programmata ovvero dal compimento di un’opera qualitativamente diversa, mentre si verifica la seconda ipotesi allorché l’opera stessa sia stata realizzata, pur se in termini quantitativamente ridotti rispetto a quelli in origine previsti.

2. Essendo la retrocessione un istituto giuridico previsto nel Testo Unico sulle espropriazioni, la relativa cognizione sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza che assuma alcuna rilevanza, ai fini del riparto della giurisdizione, la tradizionale distinzione relativa alla natura della situazione giuridica fatta valere (“causa petendi”), purché si tratti di controversie riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere dell’Amministrazione.

3. Con l’art.34, d.lg. 31 marzo 1998 n.80, il legislatore non ha inteso limitare la materia al solo aspetto normativo della disciplina dell’uso del territorio, ossia all’esercizio della potestà di pianificazione territoriale, ma vi ha fatto rientrare anche gli ulteriori aspetti gestionali, costituiti dall’attuazione dei piani mediante la realizzazione delle scelte urbanistiche e quindi anche gli atti espropriativi, nonché gli istituti ad essi correlati, quali la retrocessione.

4. In tema di prezzo della retrocessione di un immobile espropriato, questo deve essere determinato con gli stessi criteri legali ed astratti con i quali si procedette alla liquidazione dell’indennità di esproprio, avuto riguardo al momento del trasferimento, dunque commisurato al valore attuale (art. 48, comma 1, d.P.R. n.327 del 2001), anche se i suddetti criteri sono stati stabiliti da una legge speciale e hanno carattere riduttivo rispetto al criterio generale del valore venale del fondo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
Sul ricorso numero di registro generale 1747 del 2009, proposto da:

Gabriella Anna Maria Provenzano, rappresentato e difeso dagli avv.ti Rosa Maria Primiceri e Cristian Primiceri, con domicilio eletto presso Daniela Primiceri in Lecce, via Bari, 2;

Comune di Matino, rappresentato e difeso dall’avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in Lecce, via 95 Rgt Fanteria, 9;

della Nota del Responsabile del Settore Servizi alla Città – Servizio Urbanistico del Comune di Matino, prot. n. 14232, in data 8.9.2009;

della deliberazione di G.C. di Matino n. 121, in data 8.5.2009;

di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato consequenziale;

per la declaratoria del diritto della ricorrente ad ottenere la retrocessione del terreno già in sua proprietà ed oggetto di cessione volontaria al Comune di Matino, determinando anche il prezzo della retrocessione;

con conseguente condanna del Comune di Matino alla restituzione dello stesso, previa adozione di tutti gli atti e provvedimenti di legge, compresa, ove necessaria, la dichiarazione di inservibilità da parte dell’amministrazione interessata e/o al risarcimento dei danni subiti e subendi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Matino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 09/12/2009 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti l’avv. Zacà, in sostituzione dell’avv. Rosa Maria Primiceri, l’avv. Cristian Primiceri e l’avv. Sticchi Damiani;

Sentiti i difensori delle parti costituite in ordine alla possibilità di definire il presente giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 3 e 9 della legge n. 205 del 2000;

Il Collegio ritiene opportuno, prima di procedere all’esame delle censure prospettate, premettere un breve “excursus” in ordine alle vicende fattuali che hanno originato il presente ricorso, onde agevolarne la ricostruzione negli esatti termini giuridici.

La ricorrente era proprietaria di un terreno in agro di Matino, censito nel Catasto terreni al foglio 12, p.lla 371, di are 39,49, per il quale il Comune, nell’ambito del PEEP, disponeva l’acquisizione in proprio favore, “con conseguente autorizzazione all’occupazione permanente”, con decreto di espropriazione prot. n. 2554 del 24.03.1983. Nel corso della procedura di espropriazione l’Amministrazione comunale e la ricorrente stipulavano, in data 13.02.1984, un atto di cessione volontaria del suddetto terreno che veniva ceduto al comune di Matino proprio al fine della realizzazione del PEEP. Il Comune realizzava le opere destinate all’edilizia economica e popolare solo su parte delle aree oggetto di espropriazione, mentre altre, tra cui quella di proprietà della ricorrente, frazionata in 13 particelle (634-646), rimanevano inutilizzate. Pertanto, la ricorrente, con nota protocollata il 27.08.2007, avanzava al Comune richiesta di retrocessione dell’area oggetto delle cessione volontaria, sul presupposto che “su detto suolo non è stata realizzata alcuna opera pubblica ed il bene non è stato utilizzato dal Comune”. L’Amministrazione comunale riscontrava la diffida a provvedere della ricorrente con la nota prot. n. 14232/2009, oggetto della presente impugnativa, comunicando che “atteso che la Giunta Comunale ha inserito i terreni di cui in premessa nel Piano di Alienazione degli Immobili Comunali con propria Delibera n. 121 del 8.05.2009, con la presente si comunica il diniego della richiesta e, pertanto, l’impossibilità di procedere alla retrocessione”. Tali provvedimenti vengono impugnati dalla ricorrente in quanto ritenuti illegittimamente lesivi dei propri interessi.

All’udienza del 9.12.2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

Tanto premesso in fatto, il Collegio esamina, preliminarmente, l’eccezione in rito dedotta dall’Amministrazione intimata e costituita ed attinente al difetto di giurisdizione dell’adito ordine giurisdizionale.

L’eccezione è infondata.

Prendendo le mosse dal tradizionale riparto di giurisdizione fondato sulla posizione giuridica fatta valere, l’Amministrazione comunale sostiene che, in caso di retrocessione parziale, una volta dichiarata l’inservibilità del fondo per la realizzazione dell’opera pubblica cui era stata subordinata l’emissione del decreto di esproprio, si viene a maturare una posizione di diritto soggettivo alla retrocessione e che la domanda volta al relativo accertamento debba e possa essere conosciuta dal G.O. Infatti, con la scadenza (avvenuta in data 25.03.1984) e non essendo seguito il rinnovo del termine di efficacia del P.E.E.P., l’Amministrazione ha già implicitamente riconosciuto la non utilizzabilità dell’area per la realizzazione delle opere pubbliche originariamente previste; conseguentemente non sarebbe necessaria alcuna verifica sull’apprezzamento discrezionale di inservibilità o meno del terreno, rientrante, invece, nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Occorre, a tal proposito, premettere che il criterio discretivo tra l’ipotesi di retrocessione totale e quella parziale, quest’ultima propria del caso in esame, va ravvisato nella causa che ha determinato la inutilizzazione del bene espropriato, nel senso che ricorre la prima quando l’inutilizzazione del bene derivi dalla mancata tempestiva realizzazione dell’opera programmata ovvero dal compimento di un’opera qualitativamente diversa, mentre si verifica la seconda ipotesi allorché l’opera stessa sia stata realizzata, pur se in termini quantitativamente ridotti rispetto a quelli in origine previsti. Ciò vale anche nel caso in cui i beni relitti vengano a coincidere con l’intera superficie espropriata in danno di un singolo proprietario. Ora, mentre nel caso di retrocessione totale, di cui all’art. 63 della l. n. 2359/1865 (ora art. 46 del d.P.R. 327/2001), il diritto soggettivo alla retrocessione sorge nel momento in cui la realizzazione dell’opera diviene impossibile per scadenza del termine del compimento dei lavori o per un mutamento delle scelte di politica urbanistica che si sostanzino nell’approvazione di un progetto per una diversa opera pubblica ed è immediatamente tutelabile, nel caso di retrocessione parziale, di cui all’art. 60 della medesima legge (ora art. 47 del d.P.R. citato), i beni espropriati possono essere restituiti solo se la P.A. abbia formalmente manifestato la volontà di non utilizzarli per gli scopi cui l’espropriazione era finalizzata. Aderendo ad un tradizionale orientamento della giurisprudenza, l’Amministrazione intimata sostiene che mentre anteriormente alla suddetta dichiarazione di inservibilità delle porzioni immobiliari di cui si chiede la restituzione le relative posizioni soggettive del privato, in quanto correlate a potestà discrezionali, sono configurabili solo come interessi legittimi e dunque tutelabili innanzi al G.A, successivamente a tale dichiarazione sorgerebbe un diritto soggettivo pieno alla restituzione, tutelabile innanzi al giudice ordinario.

Tali considerazioni vanno corrette alla luce delle più recenti innovazioni normative.

Se, per quanto disposto dall’art. 57, rubricato “Ambito di applicazione della normativa sui procedimenti in corso”, del d.P.R. 327/2001, T.U. sulle espropriazioni successivamente intervenuto, è vero che: “1. Le disposizioni del presente testo unico non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza. In tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative vigenti a tale data”,e perciò nelle situazioni giuridiche indicate trova applicazione, quanto agli istituti di natura sostanziale, la normativa di cui alla legge n. 2359/1865,è altrettanto vero che la inapplicabilità della disciplina contenuta nel T.U. trova la sua ragion d’essere nella diversità della stessa rispetto alla precedente.

Tale diversità non sussiste,però, quanto alla disciplina della retrocessione parziale,sicchè a questo istituto,in quanto previsto dal T.U.,va applicata la disciplina processuale di cui all’art. 53 del T.U., entrato in vigore il 1 luglio 2003, secondo il quale: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico………Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”. Ne consegue che, essendo la retrocessione un istituto giuridico previsto nel suddetto T.U., la relativa cognizione sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza che assuma alcuna rilevanza, ai fini del riparto della giurisdizione, la tradizionale distinzione relativa alla natura della situazione giuridica fatta valere (“causa petendi”), purché, come chiarito dalla Corte Costituzionale, si tratti di controversie riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere dell’Amministrazione.

Giova peraltro ricordare che la generale attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo delle controversie in materia di espropriazione sia da considerarsi avvenuta già a partire dal 10.08.2000, data di entrata in vigore dell’art. 34 del d.lvo n. 80 del ‘98, come riformulato dall’art. 7 della l. n. 205 del 2000 , in quanto ricomprese nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistico-edilizia e connesse all’esercizio della funzione pubblica, in particolare, all’iniziale esplicazione di poteri espropriativi e alla successiva destinazione dei beni. Dispone, infatti, il secondo comma di tale articolo: “Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”. Con tale disposizione, il legislatore, secondo la giurisprudenza prevalente, non ha inteso limitare la materia al solo aspetto normativo della disciplina dell’uso del territorio, ossia all’esercizio della potestà di pianificazione territoriale, ma vi ha fatto rientrare anche gli ulteriori aspetti gestionali, costituiti dall’attuazione dei piani mediante la realizzazione delle scelte urbanistiche e quindi anche gli atti espropriativi (Cass. nn. 43 e 494/2000) nonché gli istituti ad essi correlati, quali appunto la retrocessione.

Nel sistema della legge generale sull’espropriazione di pubblica utilità, poi, la cessione volontaria, in quanto regolata da disposizioni di carattere inderogabile e tassativo, ha natura di negozio di diritto pubblico dotato della funzione propria del decreto di espropriazione di segnare l’acquisto a titolo originario in favore della P.A. del bene compreso nel piano di esecuzione dell’opera pubblica (Cass., sez. I, n. 1730/1998). Trattasi di un atto del procedimento espropriativo che non rileva come autonoma fonte negoziale di regolamento degli interessi delle parti stipulanti, ma è sostitutivo del provvedimento finale, secondo la definizione degli accordi conclusi tra P.A. e privato di cui all’art. 11 della l. n. 241 del 1990, che, a conferma, radica sotto un ulteriore profilo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Da tale equiparazione discende la necessaria conseguenza che, anche nell’ipotesi di acquisto del bene a mezzo di cessione volontaria, trovano applicazione le disposizioni di cui agli artt. 13, 60 e 63 della l. n. 2359/1865 (ora artt. 46 e ss. del d.P.R. n. 327/2001), in relazione alla insorgenza in capo all’espropriato del diritto soggettivo alla retrocessione dei beni espropriati (Cons. Stato, sez. IV, n. 287/1989).

Ciò premesso, nel merito, parte ricorrente lamenta, con l’unico e articolato motivo di ricorso, la violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione degli artt. 60, 61, 62, 63 della l. n. 2359/1865, degli artt. 46, 47 e 48 del d.P.R. n. 327/2001, dell’art. 21 della l. n. 865/’71, dell’art. 58 del d.l. 112/2008, conv. in l. n. 133/2008, degli artt. 1, 2, 3, 6, 7, 10 e 10 bis della l. n. 241/’90. Deduce, altresì, la violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A., il difetto di motivazione e di istruttoria, l’errore sul presupposto di fatto e di diritto, l’eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica attributiva del potere di disporre della retrocessione nonché del potere di inserire il bene nell’elenco degli immobili da alienare, la contraddittorietà tra provvedimenti promananti dalla medesima P.A., la disparità di trattamento, l’ingiustizia manifesta ed il malgoverno.

Tali motivi sono fondati.

La ricorrente, in particolare, si duole del fatto che l’Amministrazione comunale abbia ritenuto di respingere la richiesta di retrocessione per il fondo già di sua proprietà, precedentemente espropriato e ceduto mediante cessione volontaria dell’area, ma non utilizzato per la realizzazione del P.E.E.P, “atteso che la Giunta Comunale ha inserito i terreni di cui in premessa nel Piano di Alienazione degli Immobili Comunali”, di cui all’art. 58 del d.l. n. 112/2008, conv. in l. n. 133/2008, con deliberazione di Giunta comunale n.121/2009, senza tenere conto che l’istanza di retrocessione era stata formulata antecedentemente, in data 27.08.2007. Ora, dispone il citato art. 58, ai commi 1 e 2: “1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, ciascun ente con delibera dell’organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene cosi’ redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione. 2. L’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica; la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni costituisce variante allo strumento urbanistico generale……”.

Se tale è il tenore della norma, il Collegio non può esimersi dal constatare che è alla delibera giuntale, n. 121/2009, che ne fa espressa applicazione, che deve ricondursi quella dichiarazione di inservibilità del fondo per la parziale realizzazione dell’opera pubblica originariamente prevista nella dichiarazione di pubblica utilità di cui all’art. 61 della l. n. 2359 del 1865, cui si riconnette l’insorgenza di una posizione di diritto soggettivo in capo al richiedente. Non si ritiene infatti che sia necessario che il relativo atto contenga l’espressa previsione di non utilizzabilità del fondo, di cui all’art. 61 citato, essendo a tal fine idonea anche la delibera con cui l’ente espropriante destina i fondi a scopi diversi dalle iniziative programmate (Cass., S.U. n. 1231/2000), manifestando la volontà di volerli includere nel Piano delle Alienazioni, con ciò riconoscendo, appunto, che essi non sono più strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, sono suscettibili di dismissione e che per essi deve essere prevista una diversa destinazione urbanistica. Dal momento di tale implicita dichiarazione di sopravvenuta inutilità decorre anche il termine prescrizionale che si compie nell’ordinario periodo decennale, non da quello erroneamente ravvisato dall’Amministrazione intimata nella data di scadenza dell’efficacia del P.E.E.P. (il 25.03.1984) e considerato già decorso, con richiesta, in subordine, della dichiarazione di inammissibilità della domanda.

Ad escludere che la decorrenza del termine prescrizionale decorra da tale data vale la semplice constatazione che, una volta intervenuta la cessione volontaria dell’area in data 13.02.1984 ed ancor prima col decreto di espropriazione del 1983, il bene, vigente il P.E.E.P., era già entrato in proprietà dell’Amministrazione espropriante,sicchè ,da un lato,questa non aveva la necessità di rinnovare il termine di validità del PEEP,dall’altro la perdita di efficacia di questo non influiva sulla realizzabilità dell’intervento di edilizia pubblica.La irrealizzabilità dell’intervento ,e quindi l’insorgere del diritto alla retrocessione,è collegata non alla scadenza della efficacia del PEEP ma alla volontà dell’Amministrazione di non utilizzare il bene espropriato per la realizzazione dell’opera programmata.

E’ perciò con la delibera volta all’inserimento nel Piano delle Alienazioni e la conseguente classificazione come patrimonio disponibile che l’Amministrazione intimata ne ha dichiarato, implicitamente, la non utilizzabilità. Ne consegue che, adottata la relativa delibera, in data 8.05.2009, è sorto il diritto soggettivo alla retrocessione e la relativa istanza, fondata su una posizione di diritto soggettivo, non poteva essere legittimamente respinta.

A tal proposito, è altresì infondata l’eccezione di tardività del ricorso,atteso che lo stesso tutela un diritto soggettivo.

Quanto al prezzo della retrocessione dell’immobile espropriato, questo deve essere determinato con gli stessi criteri legali ed astratti con i quali si procedette alla liquidazione dell’indennità di esproprio, avuto riguardo al momento del trasferimento, dunque commisurato al valore attuale (art. 48, comma 1, d.P.R. 327/2001, che recepisce la giurisprudenza già consolidatasi sul punto), anche se i suddetti criteri sono stati stabiliti da una legge speciale e hanno carattere riduttivo rispetto al criterio generale del valore venale del fondo (Cass. n. 4253/1976, n. 4779/1977, sez. I, n. 2406/1979, n. 771/1998 e n. 9899/2004).

Sulla base delle sopra esposte motivazioni, il ricorso è meritevole di accoglimento, con annullamento degli atti impugnati ed assorbimento delle ulteriori censure dedotte.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia -Lecce- sezione terza accoglie il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 09/12/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente

Patrizia Moro, Primo Referendario

Gabriella Caprini, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Sentenza – 15/1/2010 n.169 proviene da Giustamm.

Pres. S. Veneziano, est. M. Liguori
Vanacore Maria Giuditta, Di Martino Antonietta, Di Martino Eduardo, Di Martino
Luigi, Di Martino Marianna (Avv. Giuseppe Ferraro) c. Ministero per i Beni e le
Attivita’ Culturali e Ambientali (Avvocatura Distrettuale dello Stato di
Napoli) c. Comune di Vico Equense (N.C.)

in ordine alle comunicazioni di fissazione di udienza

Giustizia amministrativa – Procedimento giurisdizionale – Avviso di udienza – Comunicazione – Presso il domicilio eletto all’atto del ricorso – Ritualità – Circostanza che il procuratore abbia cambiato domicilio – In mancanza di apposita comunicazione – Irrilevanza.

Deve ritenersi rituale l’invio dell’avviso di udienza all’indirizzo indicato dal procuratore del ricorrente nel ricorso, in mancanza di una formale tempestiva comunicazione di modifica di tale domicilio (1), a nulla rilevando a tal fine che il nuovo domicilio del procuratore costituito sia stato inserito nei terminali della Segreteria del TAR, dato ciò non può di per sé comportare il mutamento di domicilio relativamente ad uno specifico giudizio nel quale vi è stata elezione di domicilio (1)

___________________________

1. cfr. Cons. di Stato sez. V, n° 5854 del 7.9.2004; Cons. di Stato sez. V, n° 1233 del 28.2.2002; Cons. di Stato sez. V, n° 4849 del 19.9.2000; T.A.R. Lazio-Latina n° 77 del 30.1.2008; T.A.R. Lazio-Roma n° 4362 del 7.6.2006

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 12268 dell’anno 2004, proposto da:
Vanacore Maria Giuditta, Di Martino Antonietta, Di Martino Eduardo, Di Martino Luigi, Di Martino Marianna, rappresentati e difesi dall’avv. Giuseppe Ferraro, presso lo studio del quale sono tutti elettivamente domiciliati, in Napoli, alla via del Rione Sirignano n. 9;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali e Ambientali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la sede della quale è per legge domiciliata, in Napoli, alla via A. Diaz n° 11;

Comune di Vico Equense, in persona del Sindaco p.t., non costituito.

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento in data 5.8.2004, con cui il Soprintendente B.A.P.P.S.A.D. per Napoli e provincia ha annullato il decreto n° 72 del 25.3.2004 a firma del Capo Settore Urbanistica del Comune di Vico Equense di concessione, ai sensi dell’art. 32 L. 47/1985, della sanatoria paesaggistica per una costruzione abusivamente realizzata alla via Vergini 10 di detto Comune;

della comunicazione emessa dal Soprintendente B.A.P.P.S.A.D. in data 13.5.2004, con la quale è precisato che il Decreto Dirigenziale del 20.4.2004 del Capo Settore Urbanistica del Comune di Vico Equense fu rilasciato a Indovino Giuseppa, Indovino Giuseppe, Indovino Michele e Indovino Anna, per cui lo stesso è stato notificato a costoro e non al comune genitore Indovino Tommaso;

di ogni atto e provvedimento preordinato, consequenziale o connesso lesivo dei diritti e interessi dei ricorrenti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli per il Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e Ambientali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2009 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso, notificato a mezzo posta il 6 novembre 2004 e depositato il successivo 15 novembre, Vanacore Maria Giuditta, Di Martino Antonietta, Di Martino Eduardo, Di Martino Luigi, Di Martino Marianna hanno esposto

che, in forza di successione ab intestato del defunto De Martino Michele, erano divenuti comproprietari di un fabbricato articolato su tre livelli (seminterrato, piano terra e piano primo), sito in Vico Equense, località Vergini n° 70, per la realizzazione del quale era stata presentata una prima domanda di condono ai sensi della legge 47/1985, nonché, per successivi piccoli ampliamenti, una seconda ai sensi della legge 724/1994;

che al momento tale fabbricato risultava privo di rifiniture esterne e della scala di collegamento con il terzo livello, mentre in grafici di rilievo allegati era rappresentato il completamento previsto, inclusa la scala di collegamento suddetta e la struttura di copertura;

che l’immobile ricade in Zona Territoriale 4 (riqualificazione insediativa ed ambientale di 1° grado) del P.U.T., ed in analoga Zona del vigente P.R.G. adeguato al P.U.T.;

che, con provvedimento in data 5.8.2004, il Soprintendente B.A.P.P.S.A.D. per Napoli e provincia aveva annullato il decreto n° 72 del 25.3.2004 a firma del Capo Settore Urbanistica del Comune di Vico Equense di concessione, ai sensi dell’art. 32 L. 47/1985, della sanatoria paesaggistica dell’immobile in questione, in relazione alle presentate istanze di condono.

Tanto esposto, i ricorrenti hanno impugnato il citato atto soprintendentizio, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

violazione e falsa applicazione delle norme paesistiche – violazione e falsa applicazione delle norme del P.R.G. – violazione di legge sotto molteplici profili – mancata corrispondenza tra le norme richiamate ed il provvedimento emesso – irragionevolezza – sviamento di potere;

violazione e falsa applicazione dell’art. 7 L. 241/1990 – eccesso di potere – violazione e falsa applicazione dell’articolo 1 L. 431/1985 – inosservanza del termine perentorio ex art. 1 L. 431/1985;

eccesso di potere sotto molteplici aspetti;

eccesso di potere per mancata comparazione degli interessi pubblici con quelli del privato.

In data 6 dicembre 2004 si è costituita l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli per il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e Ambientali, onde resistere al proposto ricorso, e il successivo 1 aprile 2005 ha prodotto documentazione (in questa compresa una relazione amministrativa sulla vicenda).

Con ordinanza n° 1245/2005 del 7 aprile 2005, questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare avanzata dai ricorrenti.

In data 27 ottobre 2009 la difesa erariale ha depositato una memoria.

Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Premesso che il difensore di parte ricorrente, non comparso all’udienza pubblica di trattazione, deve dirsi ritualmente posto a conoscenza della stessa (pur se il relativo avviso inviato al domicilio da lui eletto è tornato indietro per essere il destinatario “sconosciuto”), in quanto l’elezione di domicilio serve a individuare un luogo certo ove si possa ritenere che le comunicazioni effettuate dalla Segreteria del giudice adito e dalle altre parti abbiano raggiunto lo scopo e resta ferma fino a nuova elezione, cosicché il mutamento d’indirizzo del domiciliatario, che integra una nuova elezione di domicilio, esplica effetti solo dopo che sia stato reso noto all’ufficio di Segreteria, con onere a carico della parte privata, non esistendo alcuna norma che imponga alla Segreteria del giudice di ricercare il procuratore domiciliatario nel nuovo indirizzo in cui egli abbia trasferito la sede del suo studio (cfr. Cons. di Stato sez. V, n° 5854 del 7.9.2004; Cons. di Stato sez. V, n° 1233 del 28.2.2002; Cons. di Stato sez. V, n° 4849 del 19.9.2000; T.A.R. Lazio-Latina n° 77 del 30.1.2008; T.A.R. Lazio-Roma n° 4362 del 7.6.2006);

Rilevato che, ben dopo la notifica del presente ricorso (risalente al 6 novembre 2004) e il suo deposito il successivo 15 novembre, l’avv. Francesco Cinque, qualificatosi difensore di fiducia dei ricorrenti (ma al quale, invece, non risulta conferito alcun mandato ad litem dagli attuali ricorrenti) ha presentato una “istanza fissazione udienza cautelare”, a mezzo della quale ha chiesto “la fissazione dell’udienza per la discussione della sospensione cautelare del provvedimento impugnato”, con evidenza non riferibile però al merito del ricorso;

Rilevato che all’esito dell’udienza camerale del 7 aprile 2005, con ordinanza n° 1245/2005, questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare avanzata da parte ricorrente;

Rilevato che, dopo di ciò, nessuna istanza finalizzata alla fissazione della discussione del merito del ricorso è stata presentata;

Considerato che, quindi, nessun atto di procedura è stato compiuto dalla parte ricorrente dal 7 aprile 2005 fino ad oggi, e perciò in un periodo di tempo ben superiore a un biennio (anche a voler computare in aggiunta a questo i periodi annuali di sospensione feriale dei termini processuali);

Considerato, pertanto, che, ai sensi dell’art. 25 L. 1034/1971 il ricorso risulta perento;

Considerato che, le spese di giudizio sopportate dalla costituita Amministrazione statale vanno poste a carico della parte ricorrente (con liquidazione come da dispositivo), essendo stato il comportamento processuale di quest’ultima ad aver dato luogo all’esposta causa di estinzione;

Considerato che, invece nulla va disposto nei confronti del Comune di Vico Equense, stante la sua mancata costituzione in giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Sede di Napoli – Sezione VII, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, proposto da Vanacore Maria Giuditta, Di Martino Antonietta, Di Martino Eduardo, Di Martino Luigi, Di Martino Marianna, lo dichiara perento.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, alla rifusione in favore dell’Amministrazione per i Beni Culturali e Ambientali delle spese del presente giudizio, che liquida in complessivi €1.000,00 (di cui €300,00 per diritti ed €600,00 per onorario), oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Nulla per le spese nei confronti del non costituito Comune di Vico Equense.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Michelangelo Maria Liguori, Consigliere, Estensore

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VII – Sentenza – 15/1/2010 n.148 proviene da Giustamm.

P. G. Lignani – Presidente; S. Fantini – Estensore
E. S. (avv. A. Bartolini) c/ Comune di Perugia; Ufficio Centrale
Circoscrizionale di Perugia; Ministero dell’Interno (Avv. Distr. St.) e nei
confronti di M. F. (avv. A. Velatta) e L. V. (avv. M. Bromuri)

dichiarazioni sostitutive degli elettori circa la preferenza espressa e verificazione delle operazioni elettorali

1. Processo amministrativo – Rito elettorale – Motivi di ricorso – Censura sulla correttezza delle operazioni di scrutinio – Specificità del motivo – Indicazione del profilo di illegittimità delle operazioni di scrutinio – Necessità – Non sussiste – Fattispecie

2. Processo amministrativo – Rito elettorale – Motivi di ricorso – Censura sulla correttezza delle operazioni di scrutinio – Dichiarazioni sostitutive elettori circa la preferenza espressa – Rilevanza – Indizio di anomalia delle operazioni di scrutinio – E’ tale – Fattispecie

3. Elezioni – Elezioni del Consiglio comunale – Verificazione operazioni elettorali – Espressione del voto – Art. 57, co. 5, D.P.R. 16.5.1960 n. 570 – Collocazione di due preferenze – Inapplicabilità – Fattispecie

1. In tema di contenzioso elettorale locale, non è necessario che il ricorrente indichi sotto quale specifico profilo ritiene le operazioni illegittime (ad esempio, se si tratti di voto dichiarato nullo e per quale motivo, di preferenza dichiarata nulla e per quale motivo, ovvero non considerata per mera svista, etc.), attesa la difficoltà per gli interessati di acquisire direttamente elementi di prova circa la correttezza delle operazioni di scrutinio, conducono (nella specie il Collegio ha enunciato il principio di cui in massima sottolineando che nella fattispecie esistevano dichiarazioni “sostitutive” di alcuni elettori, i quali affermavano di aver espresso preferenze non risultanti dagli atti)

2. In tema di contenzioso elettorale locale, le dichiarazioni sostitutive degli elettori, qualora rese ex art. 47, D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 e complete della menzione, ai sensi dell’art. 48, della consapevolezza del dichiarante delle sanzioni penali previste nel caso di dichiarazioni non veritiere e falsità negli atti, richiamate dall’articolo 76, D.P.R. cit., costituiscono indizio di anomalia sufficiente per sottoporre a verificazione le operazioni elettorali. Ciò, quanto meno, laddove si possa ragionevolmente ipotizzare che una verificazione, oltre ad individuare l’effettiva consistenza della pretesa azionata in giudizio, riesca anche a confermare o smentire il contenuto delle dichiarazioni sostitutive presentate a sostegno di quella pretesa (il Collegio ha enunciato il principio di cui in massima sottolineando le peculiarità del caso concreto, contraddistinto dalla esiguità del numero delle preferenze espresse per le parti in causa e di quelle in contestazione).

3. In tema di verificazione di operazioni elettorali, l’applicazione dell’art. 57, co. 5, del D.P.R. 16.5.1960 n. 570, secondo cui sono (…) efficaci le preferenze espresse nominativamente in uno spazio diverso da quello posto a fianco del contrassegno votato, che si riferiscano a candidati della lista votata, presuppone che si sia in presenza di un voto di preferenza univocamente espresso, ancorché scritto in uno spazio diverso da quello appropriato; tale norma non è, quindi, applicabile laddove non si pone tanto il problema dello spazio, quanto quello della presenza di due voti di preferenza, per altrettanti candidati, espressi con identiche modalità.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 343 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
E. S., rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Bartolini, anche domiciliatario in Perugia, via Mario Angeloni, 62;

– Comune di Perugia;
– Ufficio Centrale Circoscrizionale di Perugia;
– Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria per legge in Perugia, via degli Offici, 14;

–

– M. F., rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Velatta, anche domiciliatario in Perugia, via Alessi, 45 (altresì ricorrente incidentale);
– L. V., rappresentato e difeso dall’avv. Michele Bromuri, anche domiciliatario in Perugia, via del Sole, 8 (altresì ricorrente incidentale);

–

1) quanto al ricorso principale:

– della proclamazione degli eletti alla carica di consigliere comunale del Comune di Perugia relativa alle elezioni del 6 e 7 giugno 2009, resa nota dal Sindaco di Perugia con avviso del 24 giugno 2009,

riguardo alla mancata elezione del candidato Emanuele Scarponi della lista “Il Popolo della Libertà per Sbrenna”, nonché di tutti gli atti presupposti e consequenziali allo stato non conosciuti dal ricorrente, tra cui in particolare, in parte qua, l’elenco dei candidati non eletti e consequenzialmente per la riforma della medesima proclamazione, in modo da correggere i risultati di quest’ultima, sostituendo i candidati illegittimamente eletti con l’odierno ricorrente (ricorso introduttivo);

– delle tabelle di scrutinio e dei verbali delle operazioni svoltesi presso la sezione elettorale n. 16 del Comune di Perugia, nella parte in cui non è stata riconosciuta una preferenza a favore del ricorrente (motivi aggiunti);

2) quanto ai ricorsi incidentali, rispettivamente, di Felicioni e di Varasano:

– del medesimo verbale di proclamazione degli eletti, nella parte in cui non attribuisce ai ricorrenti incidentali, rispettivamente, le preferenze legittimamente espresse in loro favore, ed attribuisce al ricorrente principale preferenze non esistenti o i


Visto il ricorso principale ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Michelangelo Felicioni, di Leonardo Varasano e del Ministero dell’Interno;

Visto il ricorso incidentale proposto da Michelangelo Felicioni;

Visto il ricorso incidentale proposto da Leonardo Varasano;

Vista l’ordinanza collegiale istruttoria n. 33 in data 7 ottobre 2009 e visto il relativo adempimento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, sig. Emanuele Scarponi, ha partecipato, quale candidato della lista n. 16 “Il Popolo della Libertà per Sbrenna”, alle elezioni del Consiglio comunale di Perugia, tenutesi in data 6-7 giugno 2009.

Ha ottenuto 423 voti, collocandosi al tredicesimo posto della graduatoria della lista, che si è vista attribuire dodici seggi (gli ultimi eletti sono stati il sig. Michelangelo Felicioni, con 429 voti, ed il sig. Leonardo Varasano, con 424 voti).

2. Lamenta che, in violazione e falsa applicazione degli articoli 57, 68, 69, 70 e 72 del d.P.R. 570/1960, non gli siano state attribuite 9 preferenze espresse dagli elettori in suo favore.

Ciò risulterebbe da dichiarazioni di elettori (rese nella forma delle dichiarazioni sostitutive degli atti di notorietà e prodotte i giudizio), i quali hanno dichiarato di aver votato il ricorrente, mentre nelle relative sezioni non sono state attribuite preferenze in numero congruente; in particolare :

– nella sezione n. 16, in base alle dichiarazioni il ricorrente dovrebbe avere (almeno) 2 preferenze, mentre non ne risulta attribuita alcuna;

– nella sezione n. 89, dovrebbe avere una preferenza, mentre non ne risulta attribuita alcuna;

– nella sezione n. 99, 3 preferenze, mentre è stata attribuita una preferenza;

– nella sezione n. 124, tre preferenze, a fronte di nessuna preferenze;

– nella sezione n. 148, una preferenza, a fronte di nessuna preferenze.

Va precisato che il ricorrente lamenta anche che nella sezione n. 110 risulti 1 preferenza soltanto, mentre ne avrebbe ottenute 2, ma in questo caso la sua pretesa non è accompagnata da alcuna dichiarazione sostitutiva o altro elemento di prova.

Il ricorrente impugna pertanto la proclamazione degli eletti resa nota dal Sindaco con avviso in data 24 giugno 2009, e chiede conseguentemente la riforma della stessa, con la sostituzione al candidato illegittimamente eletto.

3. Si sono costituiti in giudizio il sig. Felicioni ed il sig. Varasano, eccependo l’inammissibilità del ricorso per genericità delle censure e per mancato assolvimento dell’onere del principio di prova, e chiedendo comunque il rigetto del ricorso.

Gli stessi hanno anche proposto ricorso incidentale.

3.1. Il sig. Felicioni lamenta anzitutto che non gli siano state attribuite 3 preferenze, e deduce due ordini di censure:

– vi è stata un errata trascrizione; ciò, in quanto nel prospetto dell’ufficio centrale elettorale viene indicato che, nella sezione n. 84, il candidato ha ottenuto 1 preferenza, mentre invece nel verbale delle operazioni della sezione e nel riepilogo inf
– in violazione dell’articolo 69 del d.P.R. 570/1960, non è stata attribuita 1 preferenza, nella sezione n. 42, in quanto il voto che la riportava (al pari di altri due voti per la medesima lista) è stato annullato, semplicemente perché l’elettore aveva p
Lamenta poi che al ricorrente principale sig. Scarponi sia stata erroneamente attribuita, nella sezione n. 155, 1 preferenza; ciò, a causa dell’erronea trascrizione da parte dell’organo di sezione nella tabella di scrutinio dei voti di preferenza e quindi nel verbale delle proprie operazioni, delle risultanze dello scrutinio (viceversa correttamente riportate nel riepilogo dell’ufficio elettorale comunale), erroneità che poi si è riverberata negli atti dell’ufficio centrale.

3.2. Analoghe doglianze ha prospettato il sig. Varasano, lamentando che l’ufficio elettorale centrale sia incorso in eccesso di potere per errore, travisamento dei fatti e delle risultanze istruttorie, poiché, a causa di un erronea trascrizione :

– non gli ha attribuito al ricorrente incidentale, nella sezione n. 42, 1 preferenza validamente espressa (come risulterebbe da informazioni assunte dal rappresentante di lista);

– ha attribuito al sig. Scarponi, nella sezione n. 155, 1 preferenza, in realtà non esistente nel verbale della sezione.

Inoltre, deduce che gli uffici elettorali siano incorsi in violazione ed omessa applicazione dell’articolo 57, comma 2, del d.P.R. 570/1960, nonché in eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti e delle risultanze istruttorie, in quanto non gli hanno attribuito 1 preferenza nella sezione n. 124 ed 1 preferenza nella sezione n. 8, semplicemente perché gli elettori per esprimerle hanno utilizzato uno spazio diverso da quello posto a fianco del contrassegno della lista n. 16, che pure hanno votato (anche in questi casi, il vizio sarebbe stato segnalato dal rappresentante di lista).

4. Il ricorrente principale, a sua volta, eccepisce l’inammissibilità dei ricorsi incidentali per i medesimi motivi in essi dedotti nei confronti della sua impugnazione.

5. Con ordinanza n. 33 in data 7 ottobre 2009, il Collegio ha disposto una verificazione, ad opera della Prefettura di Perugia, volta a stabilire la effettiva consistenza delle preferenze ottenute dal ricorrente principale nelle sezioni elettorali nn. 16, 89, 99, 124 e 148, in relazione alle quali è stato fornito un principio di prova (mentre è evidente che per la sezione n. 110 il relativo onere non è stato soddisfatto, non essendo sufficiente la mera affermazione dell’interessato, non supportata da alcun elemento oggettivo tale da far supporre l’esistenza di errori o anomalie nelle operazioni di scrutinio).

6. La verificazione è stata effettuata, in contraddittorio con le parti, in data 20 novembre 2009, ed il verbale delle operazioni è stato depositato dalla Prefettura con nota prot. 0044196 in data 23 novembre 2009.

Dal verbale si evince che nelle sezioni nn. 89, 99, 124 e 148 non sono state riscontrate le preferenze di cui il ricorrente lamenta la mancata attribuzione.

Nella sezione n. 16, è stata riscontrata l’esistenza, tra le schede valide, di una scheda «…contenente il crocesegno sul simbolo della lista “Il Popolo della Libertà – Berlusconi per Sbrenna” la scritta “MONNI MASSIMO” a fianco del simbolo della lista “Perugia di Tutti – Sbrenna Sindaco” senza crocesegno e la scritta “SCARPONI EMANUELE” a fianco del simbolo della lista “Per Sbrenna Sindaco – Unione di Centro” senza crocesegno».

E’ pacifico tra le parti che detta scheda sia stata considerata valida quanto al voto di lista ma non anche ai fini della preferenza per i candidati al consiglio comunale ivi menzionati.

Le operazioni della verificazione non hanno dato luogo a contestazioni.

7. Con ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente principale ha esteso l’impugnazione alle tabelle di scrutinio ed ai verbali delle operazioni relative alla sezione n. 16, nella parte in cui non gli è stata riconosciuta la preferenza menzionata nel verbale della verificazione.

A suo dire, la decisione di non attribuire la preferenza è stata presa in forma non rituale. Infatti, in base alle “Istruzioni per le operazioni degli uffici elettorali di sezione del Ministero dell’interno per le elezioni amministrative dell’anno 2009”, le schede contenenti voti di preferenza nulli devono essere vidimate da parte di almeno due componenti dell’ufficio ed incluse nell’apposito busta (Busta n. 4-ter (C), per essere poi allegate al verbale e debitamente annotate e segnate nelle tabelle di scrutinio e nei verbali (cfr. pag. 125 delle citate Istruzioni).

Inoltre, la decisione è illegittima anche nella sostanza, posto che, in applicazione del principio di salvaguardia della validità del voto sancito dall’articolo 69 del d.P.R. 570/1960, ai sensi dell’articolo 59, comma 4, “sono comunque efficaci le preferenze espresse nominativamente in uno spazio diverso da quello posto a fianco del contrassegno votato, che si riferiscono a candidati della lista votati”, mentre ai sensi dell’articolo 54, ultimo comma, “le preferenze espresse in eccedenza al numero stabilito per il comune sono nulle”, e quindi, nel caso in esame, avrebbe dovuto essere considerata valida (soltanto) la preferenza in favore del ricorrente (e considerata eccedente quella espressa per l’altro candidato), in quanto:

– la volontà dell’elettore di preferire il ricorrente emergeva, dal punto di vista grafico, dal fatto che il suo nome era scritto più vicino alla lista validamente votata;

– in ogni caso, è stata prodotta in giudizio una dichiarazione sostitutiva nella quale un elettore della sezione n. 16 ha affermato di aver espresso la preferenza per il ricorrente principale.

8. I ricorrenti incidentali hanno depositato memorie di replica, confutando dette argomentazioni.

9. A proposito dell’ammissibilità del ricorso principale del ricorrente Scarponi, e dei motivi aggiunti da lui proposti a seguito della verificazione, sembrano prevalenti gli argomenti a favore della posizione del ricorrente.

9.1. Viene anzitutto in rilievo il profilo della genericità, o meglio della sostanziale non specificità dei motivi di censura prospettati con il ricorso introduttivo.

Considerata la difficoltà per gli interessati di acquisire direttamente elementi di prova circa la correttezza delle operazioni di scrutinio (è ben vero che le operazioni sono pubbliche, ma è anche evidente che per i candidati non è agevole presenziare direttamente o indirettamente in tutte le sedi rilevanti), conducono a non ritenere necessario, in una situazione come quella in esame (caratterizzata, si ripete, dall’esistenza di dichiarazioni “sostitutive” di alcuni elettori, i quali affermano di aver espresso preferenze non risultanti dagli atti), che il ricorrente indichi anche sotto quale specifico profilo le operazioni risultino illegittime (ad esempio, se si tratti di voto dichiarato nullo e per quale motivo, di preferenza dichiarata nulla e per quale motivo, ovvero non considerata per mera svista, etc.).

9.2. Come anticipato al punto 5, l’esistenza delle dichiarazioni “sostitutive” degli elettori soddisfa (nei limiti entro i quali è stata disposta la verificazione) l’onere del principio di prova.

Infatti, le dichiarazioni degli elettori versate in atti sono state rese espressamente ai sensi dell’articolo 47 del d.P.R. 445/2000, e contengono la menzione, ai sensi dell’articolo 48, della consapevolezza del dichiarante delle sanzioni penali previste nel caso di dichiarazioni non veritiere e falsità negli atti, richiamate dall’articolo 76 (il cui comma 1 dispone che «Chiunque rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa uso nei casi previsti dal presente testo unico è punito ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia»).

E’ stato recentemente affermato (sia pure nell’ambito di una controversia riguardante una gara d’appalto) che nelle dichiarazione sostitutive il collegamento esistente tra il profilo dell’efficacia amministrativa dell’attestazione proveniente dal cittadino e quello della responsabilità penale del dichiarante si presenta come assolutamente inscindibile, giacché l’impegno consapevolmente assunto dal privato a « dire il vero » costituisce l’architrave che regge l’intera costruzione giuridica degli specifici istituti di semplificazione (cfr. Cons. Stato, VI, 23 luglio 2008, n. 3651).

Si potrebbe tuttavia obiettare che la dichiarazione di cui all’art. 47, d.P.R. n. 445/2000, è per definizione “sostitutiva dell’atto di notorietà”, vale a dire che in tanto è ammissibile, in quanto abbia per oggetto fatti di per sé “notori” ossia pacifici e di dominio pubblico o comunque palesi e come tali facilmente e sicuramente verificabili, ancorché possa risultare oneroso ed inutilmente complicato fornirne la prova documentale. In effetti, la funzione di tale istituto (il tradizionale atto di notorietà o per esso la dichiarazione “sostitutiva”) è quella di semplificare gli oneri di documentazione, non già quella di conferire efficacia probatoria a dichiarazioni che hanno per oggetto fatti dei quali unicamente il dichiarante può essere a conoscenza. Ora, il voto espresso dall’elettore è segreto per definizione e la dichiarazione resa in proposito dallo stesso elettore non può essere in alcun modo verificata, e al più può essere smentita nel caso accidentale e marginale che in un determinato seggio elettorale non si rinvenga neppure una scheda il cui contenuto corrisponda a quanto autodichiarato dall’elettore (peraltro, come si vedrà appresso, nella presente vicenda ricorre proprio questa situazione).

Sin qui, si sono esposte le ragioni che porterebbero ad escludere la rilevanza delle dichiarazioni “sostitutive” degli elettori. Ad esse però si può replicare che qui non si discute di attribuire alle dichiarazioni degli elettori una efficacia probatoria in senso proprio, ossia di farle prevalere sul risultato degli scrutini, ma solo prenderle in considerazione al fine di procedere ad una verifica dei voti espressi.

Ed in questi limiti si può ammettere che la dichiarazione sostitutiva del privato costituisca indizio di anomalia sufficiente per sottoporre a verificazione le operazioni elettorali. Ciò, quanto meno, qualora si possa ragionevolmente ipotizzare – come avviene nel caso in esame, data l’esiguità del numero delle preferenze espresse per le parti in causa e di quelle in contestazione – che una verificazione, oltre ad individuare l’effettiva consistenza della pretesa azionata in giudizio, riesca anche a confermare o smentire il contenuto delle dichiarazioni sostitutive presentate a sostegno di quella pretesa (così eventualmente dando ingresso alla “sanzione”, lato sensu intesa, che l’ordinamento ricollega alle dichiarazioni mendaci).

9.3. Le pretese relative alle cinque sezioni oggetto della verificazione condurrebbero, qualora risultassero fondate, all’accoglimento del ricorso, consentendo al ricorrente principale di scavalcare in graduatoria i due controinteressati ricorrenti incidentali.

9.4. Seguendo la linea argomentativa sinora esposta, le censure prospettate con motivi aggiunti costituiscono uno sviluppo di quelle già proposte con il ricorso introduttivo, e quindi non comportano un inammissibile allargamento della cognizione a nuovi vizi.

9.5. Sin qui, si sono esposti gli argomenti favorevoli alla tesi dell’ammissibilità del ricorso principale e dei motivi aggiunti. Il Collegio si ritiene dispensato dall’esporre e discutere gli argomenti contrari, stante che dette impugnazioni risultano comunque infondate nel merito, come si dimostrerà appresso.

10. Passando dunque all’esame del merito, come già detto, il ricorso principale è infondato e dev’essere respinto.

10.1. L’esito in fatto della verificazione è univoco.

In nessuna delle sezioni indicate sono stati reperiti ulteriori voti di preferenza per il candidato Scarponi, tranne che nel caso della sezione n. 16, dove, come si è visto, è stata reperita una scheda recante detta preferenza, peraltro non conteggiata da quell’ufficio elettorale perché ritenuta nulla.

Si tratta a questo punto di stabilire se quest’ultima preferenza sia invece validamente espressa ed attribuibile al ricorrente.

Il Collegio ritiene di no.

E’ vero che l’articolo 57, quinto comma (secondo la numerazione originaria dei commi), del d.P.R. 570/1960 dispone che «sono (…) efficaci le preferenze espresse nominativamente in uno spazio diverso da quello posto a fianco del contrassegno votato, che si riferiscano a candidati della lista votata». Ma la sua applicazione presuppone che si sia in presenza di un voto di preferenza univocamente espresso ancorché scritto in uno spazio diverso da quello appropriato.

Nel caso in esame, invece, non si pone tanto il problema (superabile) dello spazio, quanto quello della presenza di due voti di preferenza, per altrettanti candidati, espressi con identiche modalità (vale a dire: apposizione del cognome e nome accanto a due distinti simboli di lista non votati, entrambi diversi da quello della lista votata, cui appartengono i candidati).

Ciascuna di tali preferenze, considerata a sé, avrebbe potuto essere ricondotta alla previsione dell’articolo 57, comma quinto. Coesistendo, proprio perché uguali e divergenti, sono invece destinate ad elidersi reciprocamente, in quanto manifestazione di una volontà, quanto all’espressione della preferenza, non intelligibile.

Il ricorrente invoca l’art. 57, ultimo comma (decimo secondo la numerazione originaria) a norma del quale «le preferenze espresse in eccedenza al numero stabilito per il Comune sono nulle». La sua tesi si articola in due punti:

(a) la disposizione va interpretata nel senso che non sono nulle “tutte” le preferenze espresse sulla scheda, ma solo quella, o quelle, “eccedenti”: resterebbe dunque salva (essendone consentita solo una) la prima;

(b) nel caso in esame, la preferenza da salvare sarebbe proprio quella riferita al ricorrente Scarponi.

La prima affermazione è discutibile. Da un punto di vista letterale, la formulazione della norma non è univoca nel senso voluto dal ricorrente, ma potrebbe anche essere interpretata nel senso che in caso di eccedenza sono nulle “tutte” le preferenze espresse. Più rilevante è l’obiezione che, sul piano razionale, salvare un voto di preferenza scartandone un altro significa sostituire arbitrariamente la volontà dell’interprete a quella dell’elettore. Ed invero, quest’ultimo ha creduto, erroneamente, di poter esprimere la preferenza per due candidati; nessuno può presumere di sapere per quale dei due avrebbe votato, ove fosse stato consapevole di poter esprimere una preferenza sola.

Dato e non concesso, tuttavia, che sia possibile ricostruire presuntivamente la volontà dell’elettore, l’unico criterio plausibile (o il meno arbitrario) è quello dell’ordine, o sequenza, in cui sono stati scritti i nomi: il nome scritto per primo prevale su quello scritto per ultimo; e si presume scritto per primo il nome scritto più in alto e per ultimo quello scritto più in basso mentre fra i nomi scritti sulla stessa linea, prevale quello scritto a sinistra. Tale criterio è anche il più aderente alla lettera della legge, dato e non concesso che questa vada interpretata come sostiene il ricorrente.

Invece, ad individuare la volontà effettiva dell’elettore, non può assumere alcuna rilevanza una dichiarazione sostitutiva rilasciata a posteriori. Infatti, non vi è alcun elemento certo che consenta di ricondurre quella dichiarazione a quella scheda (ovviamente anonima), e comunque non è consentito ricostruire la volontà degli elettori se non mediante le indicazioni rinvenibili nella scheda elettorale.

10.2. Per le considerazioni esposte, deve dunque ritenersi che correttamente l’Ufficio elettorale della sezione n. 16 non abbia attribuito alcuna preferenza in relazione alla scheda suindicata.

10.3. Le censure incentrate sulla omessa vidimazione, annotazione ed allegazione al verbale in apposita busta, della scheda in questione, al massimo possono porre in evidenza una mera irregolarità.

Infatti, il ricorrente principale non dice in che modo tale irregolarità potrebbe avere influito sull’esito finale delle operazioni elettorali, danneggiandolo.

Del resto, alla ricostruzione della situazione di fatto delle schede elettorali operata in contraddittorio mediante la verificazione, non è stata mossa alcuna censura.

L’eventuale difformità rispetto alle “Istruzioni” ministeriali non potrebbe pertanto inficiare gli atti impugnati.

11. In conclusione, il ricorso principale va respinto mentre i ricorsi incidentali risultano improcedibili per sopravvenuto difetto d’interesse.

12. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

13. Le spese della verificazione sono definitivamente poste a carico del ricorrente principale, in conformità a quanto allo stesso verrà richiesto dalla Prefettura di Perugia. Eventuali contestazioni al riguardo saranno risolte da questo Tribunale.

14. Posto che il contenuto di alcune delle dichiarazioni sostitutive rese dagli elettori ed acquisite al fascicolo processuale non ha trovato conferma nella verificazione, occorre disporre la trasmissione degli atti al Pubblico Ministero per le eventuali decisioni di competenza.

P.Q.M.

Respinge il ricorso principale.

Dichiara improcedibili i ricorsi incidentali.

Condanna il ricorrente principale al pagamento delle spese dell’istruttoria effettuata in esecuzione dell’ordinanza n. 33 in data 27 ottobre 2009, nonché al pagamento delle spese legali, così liquidate: in favore del Ministero dell’interno, euro 500,00 (cinquecento/00); del controinteressato Felicioni, euro 2.000,00 (duemila/00); del controinteressato Varasano, euro 2.000,00 (duemila/00); oltre gli accessori di legge.

Ordina la trasmissione degli atti al P.M.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Annibale Ferrari, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 15/1/2010 n.4 proviene da Giustamm.

P. G. Lignani – Presidente; P. Ungari – Estensore
AIFI -Associazione Italiana Fisioterapisti – Regione Umbria (avv.ti U. Barelli
e L. Lamberti) c/Regione Umbria (avv.ti C. Iannotti e P. Manuali) e
nei confronti di Istituto Tecnico Commerciale “Enrico Fermi” di Perugia
S.r.l. (avv.ti C. A. Franchi e D. Franchi)

sulla qualificazione giuridica della figura del massofisioterapista e sulla legittimità della disciplina regionale umbra in tema di formazione di operatori di interesse sanitario

Professioni – Professioni sanitarie e operatori di interesse sanitario – Disciplina applicabile – Attività del masso fisioterapista e massaggiatore sportivo – Qualificazione – L. 1.2.2006 n. 43 – come operatore di interesse sanitario – Conseguenza – Disciplina regionale umbra in tema di pianificazione della formazione di operatori del settore – Legittimità – Sussiste

Ai fini della disciplina delle professioni sanitarie, anche a seguito dei più recenti interventi normativi (specialmente, L. 1.2.2006 n. 43), l’attività del masso fisioterapista è ascrivibile alla categoria degli “operatori di interesse sanitario”, la quale abbraccia attività di interesse sanitario sprovviste delle caratteristiche della professione sanitaria in senso proprio, che si connotano per la mancanza di autonomia professionale ed alle quali corrisponde una formazione di livello inferiore; deve pertanto, ritenersi legittima – e coerente al riparto di competenze tra Stato e Regioni -, la disciplina regionale umbra relativa alla pianificazione della formazione del personale dei servizi sanitari, nella quale è stata recepita la distinzione tra la “Formazione delle professioni sanitarie” (di tipo universitario, e comprendente, nell’area della riabilitazione, le figure del “fisioterapista”, del “Logopedista”, del “Podologo”) ed i “Corsi professionali per il rilascio di attestati di qualifica in ambito sanitario” (tra cui quelli per la formazione delle figure dell’ “ottico”, dell’ “odontotecnico”, del “massaggiatore-massofisioterapista”, alle quali si aggiunge, nel Piano per il triennio 2009/2011, quella del “massaggiatore sportivo”).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 324 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
AIFI -Associazione Italiana Fisioterapisti – Regione Umbria, rappresentata e difesa dagli avv. Urbano Barelli e Lorenzo Lamberti, con domicilio eletto presso Urbano Barelli, in Perugia, via Cesare Beccaria, 11;

Regione Umbria, rappresentata e difesa dagli avv. Casimiro Iannotti e Paola Manuali, con domicilio eletto presso Paola Manuali, in Perugia, corso Vannucci, 30;

Istituto Tecnico Commerciale “Enrico Fermi” di Perugia S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Carlo Alberto Franchi e Daniela Franchi, con domicilio eletto presso Carlo Alberto Franchi, in Perugia, via XX Settembre, 76;

– della deliberazione della Giunta regionale n. 909 in data 31 maggio 2006;

– della deliberazione della Giunta regionale n. 1105 in data 27 luglio 2009 (motivi aggiunti);

– degli atti ad esse presupposti, consequenziali o comunque connessi;

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Umbria e dell’Istituto Tecnico Commerciale “E.Fermi” di Perugia S.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione giuntale n. 909 in data 31 maggio 2006, la Regione Umbria ha pianificato la formazione del personale dei servizi sanitari per il triennio 2005/2008.

L’oggetto della pianificazione riguarda, oltre alla formazione dei medici e delle professioni sanitarie, i corsi di formazione professionale di altri “profili sanitari non oggetto di formazione universitaria”, tra cui quello per “massaggiatore-massofisioterapista”.

In tale contesto, è stata disposta l’attivazione, presso l’Istituto (privato) “Enrico Fermi” di Perugia, del corso di “massaggiatore-massofisioterapista”, previa ridefinizione del percorso formativo e trasformazione dello stesso da biennale a triennale.

2. La decisione di continuare a svolgere una simile formazione viene avversata dall’Associazione Italiana Fisioterapisti – AIFI – Regione Umbria, che (cfr. d.m. 19 giugno 2006) rappresenta la categoria dei “fisioterapisti”. Va precisato che la relativa professione, il cui profilo è stato definito dal d.m. 741/1994, è oggi definitivamente assunta tra le “professioni sanitarie” dell’area della riabilitazione (in base alle leggi 42/1999 e 251/2000), e ad essa si accede ormai con il diploma di laurea (fatta salva l’equipollenza dei titoli conseguiti nel pregresso ordinamento).

2.1. L’associazione ricorrente lamenta che detta decisione si ponga in contrasto con la normativa vigente (artt. 2 e 3 della l.r. 69/1981; art. 6, comma 3, del d.lgs. 502/1992; leggi 42/1999 e 251/2000; articoli 1 e 2 della legge 43/2006, e 4-quater, del d.l. 205/2005) e denoti eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, incongruenza e insufficienza della motivazione, sviamento.

Sostiene, infatti, che :

– la figura del massaggiatore-massofisioterapista non trova più collocazione nell’ambito del S.S.N., se non in funzione di speciale e limitata agevolazione all’accesso al lavoro per i soggetti ipovedenti;

– nell’organizzazione dei servizi sanitari, detta figura sopravvive soltanto ad esaurimento;

– conseguentemente, anche i relativi corsi devono ritenersi ormai soppressi (se non nei limiti in cui prevedano l’accesso ai soli soggetti non vedenti), così che risulta illegittima la programmata autorizzazione di corsi di formazione per detta figura, co
2.2. Nell’ipotesi in cui la formazione del massaggiatore-massofisioterapista si collochi nell’ambito della formazione professionale di competenza regionale, l’articolo 4 della l.r. 16/1981 attribuisce la competenza all’approvazione dei relativi programmi triennali al Consiglio regionale, e non alla Giunta.

Vi sarebbe quindi un vizio di incompetenza.

3. Nonostante l’invito dell’associazione ricorrente a revocare la predetta decisione, la Regione Umbria, con deliberazione giuntale n. 1105 in data 27 luglio 2009, nel pianificare la formazione per il triennio successivo 2009-2011, ha autorizzato il prosieguo dei corsi per massaggiatore-massofisioterapista attivati negli anni precedenti.

Ha inoltre disposto l’attivazione, presso l’Istituto Fermi e l’Associazione Medici Sportivi della Provincia di Perugia, di corsi per “massaggiatore sportivo”, consentendo l’accesso a quanti abbiano la qualifica predetta, senza distinguere in ordine alla data di conseguimento del titolo e senza contemplare la possibilità di accesso da parte dei fisioterapisti.

Con ricorso per motivi aggiunti, l’associazione ricorrente ha esteso l’impugnazione a detto provvedimento sopravvenuto, ribadendo (anche sotto il profilo della violazione dell’articolo 117, secondo comma, Cost.) le censure dedotte e deducendo ulteriori censure, appresso indicate.

3.1. La programmazione dei corsi per massaggiatore-massofisioterapista è totalmente sganciata dalla possibilità di accesso ai ruoli del S.S.N. e dalle esigenze di formazione dei soggetti non vedenti; incongruamente, la deliberazione regionale afferma che per la figura professionale vi sarebbe un fabbisogno “prevalentemente di carattere nazionale”, ciò che avrebbe dovuto comportare un ridimensionamento dei corsi e comunque evidenzia il travalicamento della Regione dalle proprie competenze istituzionali.

3.2. L’associazione ricorrente non è stata sentita nel procedimento, al contrario della Società Scientifica dei Medici Fisiatri, in violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990.

3.3. Nei confronti della previsione di attivazione dei corsi per massaggiatore sportivo, in particolare, viene lamentato (sotto i profili della violazione della legge 1099/1971, della legge 403/1971 e del d.m. 27 luglio 2000) che:

– poiché l’attività del massaggiatore sportivo è oggi collocata in ambito sanitario ed in particolare nell’area della riabilitazione – consistendo nell’insieme di prestazioni rese da soggetti qualificati in collaborazione con il medico dello sport, per un
– detto accesso dovrebbe essere consentito ai possessori dei diplomi di masso-fisioterapista unicamente qualora il titolo sia stato conseguito in epoca anteriore alla soppressione dei relativi corsi, disposta in attuazione dell’articolo 6, comma 3, del d.
4. Resistono, controdeducendo puntualmente, la Regione Umbria e l’Istituto Fermi, controinteressato.

5. Occorre anzitutto disattendere le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti resistenti.

5.1. E’ evidente che l’associazione ricorrente ha interesse a ricorrere, posto che lo stesso Istituto Fermi riconosce che il massaggio rientra – anche se, a suo dire, con “un ruolo alquanto marginale e comunque mai esclusivo” – tra gli interventi riabilitativi svolti del fisioterapista. In ogni caso, in ordine alla parziale coincidenza dell’attività delle due figure professionali, può rinviarsi alle considerazioni che verranno svolte in prosieguo.

Quanto ai corsi per massaggiatore sportivo, è poi evidente che la diversità di funzioni della figura rispetto a quella del fisioterapista non esclude l’interesse a ricorrere, posto che si controverte proprio sull’individuazione delle categorie aventi titolo all’accesso ai corsi.

5.2. Va escluso che l’associazione si trovi in una situazione di conflitto di interesse rispetto a qualcuno dei propri aderenti.

Se anche venisse dimostrato (ciò che, peraltro, le parti resistenti non hanno fatto) che qualcuno tra di essi sia in possesso “anche” del diploma di massofisioterapista, e quindi possa avere un interesse personale a limitare l’accesso ai corsi per massaggiatore sportivo, ciò costituirebbe un fatto accidentale, mentre ciò che conta sono gli interessi degli appartenenti alla categoria in quanto tale, vale a dire gli interessi protetti dagli scopi statutari, che prevedono appunto la tutela professionale dei fisioterapisti.

5.3. La Regione eccepisce anche, in relazione ai motivi aggiunti, la mancata impugnazione del Piano sanitario regionale 2009-2011, approvato con deliberazione consiliare 28 aprile 2009, n. 298.

Ma detto Piano, secondo quanto evidenziato dalla stessa Amministrazione nelle proprie memorie, si limita a dare atto dell’esistenza dei corsi contestati (cfr. pag. 65), senza disporre alcunché (tanto meno, in forma vincolante) in ordine all’attivazione o alla prosecuzione dei corsi, al loro numero ed alle loro caratteristiche. Perciò, tra il Piano sanitario ed il Piano della formazione manca una consequenzialità in senso tecnico giuridico, non potendo ritenersi che la deliberazione n. 1105/2009 sia, per gli aspetti impugnati, “meramente attuativa del Piano Sanitario”.

6. Nel merito, è utile precisare il contesto normativo e istituzionale della controversia (rinviando però al prosieguo, l’esame della disciplina relativa all’attività del massaggiatore sportivo).

6.1. Tra i principi e criteri direttive della riforma della sanità, l’articolo 1, lettera o), della legge 421/1992, poneva quello di “prevedere nuove modalità di rapporto tra Servizio sanitario nazionale ed università sulla base di principi che, nel rispetto delle attribuzioni proprie dell’università, regolino l’apporto all’attività assistenziale delle facoltà di medicina, secondo le modalità stabilite dalla programmazione regionale in analogia con quanto previsto, anche in termini di finanziamento, per le strutture ospedaliere; nell’ambito di tali modalità va peraltro regolamentato il rapporto tra Servizio sanitario nazionale ed università per la formazione in ambito ospedaliero del personale sanitario e per le specializzazioni post-laurea”.

L’articolo 6, comma 3, del d.lgs. 502/1992 (poi modificato dall’articolo 7, del d.lgs. 517/1993) ha attuato detta previsione, disponendo, tra l’altro, che “ … la formazione del personale sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione avviene in sede ospedaliera ovvero presso altre strutture del Servizio sanitario nazionale e istituzioni private accreditate. I requisiti di idoneità e l’accreditamento delle strutture sono disciplinati con decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica d’intesa con il Ministro della sanità. Il Ministro della sanità individua con proprio decreto le figure professionali da formare ed i relativi profili. Il relativo ordinamento didattico è definito, ai sensi dell’art. 9 della legge 19 novembre 1990, n. 341, con decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica emanato di concerto con il Ministro della sanità. Per tali finalità le regioni e le università attivano appositi protocolli di intesa per l’espletamento dei corsi di cui all’art. 2 della legge 19 novembre 1990, n. 341 (…)”.

La previsione di una ridefinizione dei profili professionali e di un aggiornamento dei percorsi formativi aveva l’obbiettivo di superare il previgente sistema formativo, privo di organicità, elevare i livelli di specializzazione professionale degli operatori sanitari e contribuire al miglioramento della qualità complessiva delle prestazioni riabilitative erogate dal S.S.N.

6.2. Riguardo al sistema formativo previgente, l’articolo 6, comma 3 (terz’ultimo periodo), ha previsto che “I corsi di studio relativi alle figure professionali individuate ai sensi del presente articolo e previsti dal precedente ordinamento che non siano stati riordinati ai sensi del citato art. 9 della legge 19 novembre 1990, n. 341, sono soppressi entro due anni a decorrere dal 1° gennaio 1994, garantendo, comunque, il completamento degli studi agli studenti che si iscrivono entro il predetto termine al primo anno di corso”.

6.3. Nelle more della piena attuazione della riforma, è intervenuta una disciplina transitoria per l’equipollenza dei pregressi titoli di qualificazione professionale.

Per quanto concerne il profilo di fisioterapista, l’articolo 3 del d.m. 741/1994 si è limitato a rinviare ad un successivo decreto interministeriale l’individuazione dei diplomi e degli attestati conseguiti in base al precedente ordinamento, da considerarsi equipollenti al nuovo diploma universitario ai fini dell’esercizio della relativa attività professionale e dell’accesso ai pubblici uffici.

Sono poi intervenuti l’articolo 4 del d.l. 475/1996, convertito in legge 573/1996 e l’articolo 4 della legge 42/1999.

In particolare, in attuazione di quest’ultima disposizione, il d.m. 27 luglio 2000, n. 840300, ha individuato i diplomi e gli attestati riconosciuti equipollenti al diploma universitario di fisioterapista, ai fini dell’esercizio professionale e dell’accesso alla formazione post-base, ricomprendendovi anche quello di “massofisioterapista”, purché conseguito al termine di un corso triennale di formazione ai sensi della legge 403/1971 (non anche quello biennale di “massaggiatore-massofisioterapista”).

6.4. In attuazione dell’articolo 6, comma 1, della legge 251/2000 (“Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione nonchè della professione ostetrica”), che sancisce il principio di tipicità delle “professioni sanitarie” ed attribuisce al Ministero della salute il compito di effettuare una ricognizione e classificazione delle figure esistenti (“Il Ministro della sanità, di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, acquisiti i pareri del Consiglio superiore di sanità e del comitato di medicina del Consiglio universitario nazionale, include le diverse figure professionali esistenti o che saranno individuate successivamente in una delle fattispecie di cui agli articoli 1, 2, 3 e 4” – si tratta, rispettivamente, delle: Professioni sanitarie infermieristiche e professione sanitaria ostetrica¸Professioni sanitarie riabilitative, Professioni tecnico-sanitarie e Professioni tecniche della prevenzione), il d.m. 29 marzo 2001, n. 14482, ha individuato (tutte) le professioni sanitarie formalmente riconosciute.

Includendo, tra le professioni sanitarie riabilitative (articolo 3) quella del fisioterapista (mentre non viene più contemplata quella del massaggiatore-massofisioterapista).

6.5. Da ultimo, l’articolo 4-quater, del d.l. 250/2005, introdotto dalla legge di conversione 27/2006, ha stabilito che “Ai sensi dell’ articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, la formazione per l’accesso alle professioni sanitarie infermieristiche e tecniche della riabilitazione e della prevenzione è esclusivamente di livello universitario”.

Infine, la legge 43/2006, contenendo anche la delega al Governo per l’istituzione degli ordini professionali delle professioni sanitarie, ha provveduto ad individuare quelle attualmente esistenti e a disciplinare il procedimento per il futuro riconoscimento di nuove.

In particolare, l’articolo 1 stabilisce che “Sono professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste ai sensi della legge 10 agosto 2000, n. 251, e del decreto del Ministro della sanità 29 marzo 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 23 maggio 2001, i cui operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione (comma 1)”, mentre “Resta ferma la competenza delle regioni nell’individuazione e formazione dei profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie come definite dal comma 1” (comma 2).

Secondo l’articolo 2, “L’esercizio delle professioni sanitarie di cui all’articolo 1, comma 1, e’ subordinato al conseguimento del titolo universitario rilasciato a seguito di esame finale con valore abilitante all’esercizio della professione. Tale titolo universitario e’ definito ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera c), e’ valido sull’intero territorio nazionale nel rispetto della normativa europea in materia di libera circolazione delle professioni ed e’ rilasciato a seguito di un percorso formativo da svolgersi in tutto o in parte presso le aziende e le strutture del Servizio sanitario nazionale, inclusi gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), individuate dalle regioni, sulla base di appositi protocolli d’intesa tra le stesse e le universita’, stipulati ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni (…)” (comma 1); mentre “(…) L’esame di laurea ha valore di esame di Stato abilitante all’esercizio della professione (…)” (comma 2).

6.6. La disciplina del personale del S.S.N. si è adeguata al descritto nuovo assetto delle figure professionali.

Il c.c.n.l. 1998-2001 ha previsto la riconduzione al nuovo profilo di fisioterapista del solo personale precedentemente inquadrato come terapista della riabilitazione; le figure del massiofisioterapista e del massaggiatore sono previste solo ad esaurimento (quindi, non è possibile prevedere la copertura di nuovi posti appartenenti a dette figure).

L’articolo 32 del d.P.R. 220/2001 prevede (coerentemente al succitato d.m. 10 luglio 1998) unicamente la possibilità di accesso per concorso al profilo di massaggiatore non vedente per chi sia in possesso del diploma abilitante previsto dalla vigente normativa.

6.7. Può aggiungersi che, ai sensi della l.r. 69/1981, il sistema formativo regionale opera nel quadro della programmazione regionale come strumento collegato all’evoluzione dell’occupazione, dei bisogni formativi e dell’organizzazione del lavoro, nei settori pubblici e privati produttivi di beni e servizi, al fine di concorrere a rendere effettivo il diritto al lavoro e alla sua libera scelta da parte dei cittadini.

In altri termini, funzione della formazione professionale regionale è (anche e soprattutto) quella di mettere il possessore dell’attestato di qualificazione in una posizione dalla quale possa aspirare ad un inserimento nel mondo del lavoro coerente con la capacità acquisita.

Ne discende che non potrebbe essere legittima una formazione finalizzata ad una figura professionale sanitaria non più prevista dall’organizzazione del S.S.N.

7. Va a questo punto sottolineato che la figura professionale del massaggiatore o massaggiatore-massofisioterapista non è stata considerata in modo espresso, univoco e tempestivo, in attuazione del processo di riordino programmato dalle disposizioni normative sopraricordate.

E’ quindi sorta la questione della sopravvivenza o meno di detta figura professionale e dei relativi corsi di formazione, oltre che delle loro caratteristiche.

7.1. In alcune Regioni, si è ritenuto che la figura fosse venuta meno per effetto del suo mancato riordino, quale professione sanitaria, e del fatto che il relativo ambito di esercizio professionale sia stato ricompreso in quello, più ampio ed articolato, del fisioterapista (come precisato, ormai formato nell’ambito universitario). Con l’eccezione, peraltro, della figura e dei corsi di formazione del “massaggiatore-massofisioterapista non vedente”, mantenuta per evidenti ragioni solidaristiche e di uguaglianza sostanziale al fine di agevolare il collocamento lavorativo dei disabili (così, il d.m. 10 luglio 1998, n. 823100, ha stabilito che i relativi corsi non rientrano tra quelli soppressi, ai sensi del citato articolo 6, comma 3).

E’ la ricostruzione del sistema vigente prospettata dall’associazione odierna ricorrente.

7.2. Secondo un diverso orientamento, invece, la figura del massaggiatore-massofisioterapista non sarebbe stata soppressa, in quanto non è stata più collocata tra le professioni sanitarie, bensì tra le arti ausiliarie delle professioni sanitarie, quindi ad un livello inferiore di operatori.

E’, sostanzialmente, la posizione assunta in giudizio dall’Istituto controinteressato e dalla Regione Umbria.

7.3. Al medesimo risultato della sopravvivenza della figura e dei relativi corsi, secondo una diversa ricostruzione, condurrebbe la mancata emanazione di un decreto ministeriale che disponesse espressamente il riordino o la soppressione.

Si tratta dell’orientamento manifestato da questo Tribunale con la sentenza n. 340 del 2001, secondo la quale “allo stato, e sino a che non venga disposto altrimenti” la soppressione delle figure professionali sanitarie ausiliarie è subordinata a due presupposti: quello negativo, del mancato riordino; quello positivo, della specifica individuazione con decreto ministeriale (vedi anche, in tal senso, Cons. Stato, IV, 5 agosto 2003, n. 4476 e 12 giugno 2007, n. 5225).

Nel frattempo, tuttavia, sono mutate la disciplina normativa e la sua attuazione.

Come esposto, in base all’articolo 1, della legge 43/2006, la soppressione delle figure professionali sanitarie non più attuali deriva automaticamente dalla mancata inclusione nell’elenco di quelle espressamente riconosciute dal d.m. 29 marzo 2001 (anche detto provvedimento, va sottolineato, è stato pubblicato nella G.U. del 23 maggio 2001, successivamente alla camera di consiglio in cui è stata trattenuta in decisione la causa definita con la sentenza 340/2001, e nella sentenza non viene preso in considerazione).

8. Quanto al rapporto tra le due figure professionali al centro della controversia, non sembra dubitabile che, dal punto di vista della tipologia degli interventi, l’attività del fisioterapista comprende ormai quella del massofisioterapista.

Infatti :

– l’ambito di attività del massofisioterapista, ai sensi dell’articolo 15 del r.d. 1334/1928, è l’effettuazione, sotto il controllo del medico, di “massaggi e manovre meccaniche su organi e tessuti del corpo umano”;

– il fisioterapista, in base all’articolo 1 del d.m. 741/1994, “è l’operatore sanitario, in possesso del diploma universitario abilitante, che svolge in via autonoma, o in collaborazione con altre figure sanitarie, gli interventi di prevenzione, cura e ri
9. D’altro canto, la programmazione dei corsi presso l’Istituto Enrico Fermi di Perugia risulta sganciata dalle esigenze di formazione dei soggetti ipovedenti, consentendo l’accesso (a quanto sembra, senza limiti numerici) a chiunque sia interessato.

10. Per quanto concerne la valutazione del contenuto dei provvedimenti impugnati, la prima, fondamentale questione da dirimere, sembra dunque essere quella della ricomprensione o meno della figura del massaggiatore-massofisioterapista tra le professioni sanitarie.

Nel primo caso, la formazione di nuovi massaggiatori-massofisioterapisti (l’attivazione di nuovi corsi), quanto meno a partire dall’attuazione dell’articolo 6, comma 1, della legge 251/2000 ad opera del d.m. 29 marzo 2001, sarebbe contraria alla normativa nazionale ed ai principi del sistema, determinando altresì l’invasione dell’ambito professionale del fisioterapista, demandato ad un canale formativo di livello universitario (articolo 4-quater, del d.l. 250/2005), di competenza statale.

Nel secondo caso, la formazione di nuovi massaggiatori-massofisioterapisti potrebbe continuare, a livello di formazione professionale (materia di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, Cost., e demandata alla competenza regionale fin dal d.P.R. 10/1972), le due figure potrebbero coesistere, e la deliberazione impugnata si sottrarrebbe alle censure dedotte.

10.1. Ora, l’articolo 1 della legge 403/1971 definiva “professione sanitaria ausiliaria” quella di massaggiatore-massofisioterapista.

L’articolo 1, comma 1, della legge 42/1999 ha disposto che la denominazione “professione sanitaria ausiliaria”, nel t.u.ll.ss. di cui al r.d. 1265/1934 “nonché in ogni altra disposizione di legge, è sostituita dalla denominazione “professione sanitaria”.

10.2. Tuttavia, secondo la legge 251/2000 (Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica), la “declaratoria” delle professioni sanitarie dell’area della riabilitazione, contenuta nell’articolo 2, comma 1, della legge 251/2000, è imperniata, oltre che sulla definizione dei contenuti e delle finalità degli interventi, sul connotato della “titolarità e autonomia professionale”.

Al contrario, il massofisioterapista, secondo quanto previsto dal d.m. del Ministro dell’istruzione 7 settembre 1976 (che riguarda i programmi di studio per Istituti professionali destinati ad accogliere alunni non vedenti – scuole alle quali, ai sensi dell’articolo 30, del r.d. 1449/1941, possono iscriversi anche alunni vedenti, in numero non superiore ad un terzo degli iscritti – ma tuttavia viene indicato dalle parti resistenti come l’unica fonte normativa che preveda il “mansionario” della figura), non esercita la propria attività con autonomia professionale, in quanto svolge terapie che gli competono “in ausilio all’opera dei medici” e “secondo le istruzioni del sanitario”.

10.3. Inoltre, nel sistema della legge 43/2006 (“Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per l’istituzione dei relativi ordini professionali”), accanto alle professioni sanitari infermieristiche, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione (articolo 1, comma 1), vengono presi in considerazione (articolo 1, comma 2) “i profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie come definite nel comma 1”.

Riguardo a questi ultimi “profili di operatori di interesse sanitario” detta disposizione prevede che “Resta ferma la competenza delle regioni nell’individuazione e formazione”.

10.4. Dunque, la disciplina attuale prevede una categoria, quella degli “operatori di interesse sanitario”, nell’ambito della quale possono trovare posto attività di interesse sanitario sprovviste delle caratteristiche della professione sanitaria in senso proprio, che si connotano per la mancanza di autonomia professionale ed alle quali corrisponde una formazione di livello inferiore.

Poiché le attività sanitarie (in senso lato) non mediche sono tutte comprese nell’articolo 1 della legge 43/2006 (si noti, entrata in vigore circa un mese dopo l’articolo 4-quater, del d.l. 250/2005, e che quindi rappresenta senza dubbio la vigente disciplina in materia) occorre concludere che quella del massofisioterapista – non espressamente soppressa come attività o figura professionale – sopravvive e trova collocazione nell’ambito della predetta categoria di “operatori”.

10.5. In questa prospettiva, appare spiegabile la circostanza che non sia stata disposta la chiusura delle scuole pubbliche per massofisioterapisti non vedenti (a quanto consta, quelle regionali di Palermo e Catania, e quelle statali di Napoli e Firenze), e non sia stata modificata la possibilità di accesso ad esse da parte degli alunni vedenti.

E risulta corretto quanto previsto dal Piano di formazione regionale impugnato.

Ivi, infatti, viene fatta la distinzione tra la “Formazione delle professioni sanitarie” (di tipo universitario, e comprendente, nell’area della riabilitazione, le figure del “fisioterapista”, del “Logopedista”, del “Podologo”) ed i “Corsi professionali per il rilascio di attestati di qualifica in ambito sanitario” ( tra cui quelli per la formazione delle figure dell’ “ottico”, dell’ “odontotecnico” e, appunto, del “massaggiatore-massofisioterapista” – alle quali si aggiunge, nel Piano per il triennio 2009/2011, quella del “massaggiatore sportivo”).

10.6. Sotto il profilo dell’inserimento occupazionale, il fatto che il d.P.R. 220/2001 preveda l’accesso per concorso al profilo di massaggiatore non vedente, ma non anche a quello di massaggiatore-massofisioterapista, e la previsione di detta figura come profilo ad esaurimento nel c.c.n.l. 1998-2001, non inficia la ricostruzione sopra indicata.

Infatti, il massofisioterapista può trovare lavoro presso strutture private, in particolare sotto la direzione sanitaria di un medico fisiatra (non anche, a quanto sembra, aprendo un proprio laboratorio, stante la limitazione dell’autonomia professionale sopra ricordata).

10.7. Anche il riferimento (a supporto della decisione di continuare i corsi) al fabbisogno “nazionale” non può inficiare i provvedimenti impugnati, posto che i titoli in questione hanno valenza su tutto il territorio nazionale, oltre che in Europa, in virtù del principio di stabilimento.

Senza contare che, secondo quanto precisato dalle parti resistenti e non confutato dalla ricorrente, tutti i diplomati presso l’Istituto Fermi a seguito dei corsi autorizzati con la deliberazione n. 909/2006 avrebbero trovato una collocazione lavorativa.

10.8. In definitiva, le considerazioni esposte nelle premesse del d.m. 10 luglio 1998, secondo cui “una figura professionale con formazione di livello non universitario nel settore della riabilitazione motoria, analoga a quella del massofisioterapista, può soddisfare specifiche esigenze assistenziali che non richiedono necessariamente l’attività professionale di un operatore con diploma universitario, quale il fisioterapista” – utilizzate all’epoca per supportare l’avviso che l’attuazione dell’articolo 6, comma 3, del d.lgs. 502/1992, non avesse comportato la soppressione dei corsi destinati ai masso fisioterapisti non vedenti – appaiono valide anche con riferimento all’evoluzione del quadro normativo.

11. Anche la censura di incompetenza non può ritenersi fondata.

Effettivamente, l’articolo 4 della l.r. 69/1981 (“Norme sul sistema formativo regionale”) prevede che la competenza ad approvare i programmi triennali della formazione, predisposti dalla Giunta, spetti al Consiglio regionale.

Ma l’autorizzazione alla realizzazione (ovvero continuazione) dei singoli corsi non rientra tra i contenuti qualificanti dei piani triennali – che sostanzialmente consistono nella definizione di : obbiettivi, indirizzi, criteri e modalità per la formazione dei piani annuali provinciali, investimenti infrastrutturali e finanziamenti – elencati dall’articolo 4.

E’ invece riconducibile al contenuto del piano annuale dell’attività di formazione professionale – comprendente, tra l’altro, per ogni intervento formativo da realizzare nell’anno successivo, gli obiettivi, il comparto produttivo, le fasce di qualificazione cui è finalizzato; la tipologia e la durata dei corsi; il soggetto titolare dell’ attività formativa, specificando se trattasi di attività direttamente gestita o da realizzare in convenzione; la quantità e le caratteristiche dell’ utenza e la previsione di spesa complessiva – la cui approvazione l’articolo 7 demanda alla competenza della Giunta.

Ora, la deliberazione n. 909/2006, impugnata, sembra aver compiuto una commistione tra il livello programmatorio in senso stretto (di competenza consiliare) e quello provvedimentale-autorizzatorio (di competenza giuntale).

Poiché il contenuto avversato dalla ricorrente è quello autorizzatorio, specificamente legato all’attivazione dei corsi presso l’Istituto Fermi, per tale aspetto non sembra che la Giunta abbia travalicato le proprie competenze.

12. Riguardo poi alla censura di omessa partecipazione procedimentale, l’omessa comunicazione all’associazione ricorrente non inficia la deliberazione 1105/2009.

Considerata la rappresentatività (esclusiva) della categoria dei fisioterapisti assunta dall’associazione ricorrente, e la precisa posizione contraria all’attivazione dei corsi, manifestata sia nel ricorso introduttivo che nella lettera indirizzata alla Regione in data 27 novembre 2008 (contenente un’argomentata richiesta di revoca dei corsi), non si vede quale utilità avrebbe potuto portare un’ulteriore partecipazione della ricorrente al procedimento.

Anche in una prospettiva comparativa, la posizione dell’associazione ricorrente si distingueva ed appariva antitetica a quella della Società Scientifica dei Medici Fisiatri, rappresentativa della categoria che assume la responsabilità direttiva tecnico-scientifica nei confronti dell’attività dei massofisioterapisti (ad esempio, come esposto, svolgendo la funzione di direttore sanitario negli ambulatori massofisioterapici) e quindi ha un interesse specifico all’organizzazione della formazione di tale figura professionale ed è la più idonea ad esprimersi in ordine ai relativi fabbisogni.

13. Resta da esaminare, in relazione all’impugnazione della deliberazione n. 1105/2009, la questione delle modalità di accesso ai corsi di “massaggiatore sportivo”.

La figura risulta disciplinata dalla legge 1099/1971 (“Tutela sanitaria delle attività sportive”), che, all’articolo 8, ha riservato l’accesso ai relativi corsi di abilitazione professionale agli operatori in possesso dell’attestato di massofisioterapista ex lege 403/1971.

La definizione dei programmi didattici dei corsi è avvenuta con il d.m. 5 luglio 1975 (ivi viene precisato come il massaggiatore sportivo svolga “i compiti di ausiliario del medico sportivo”).

Alla luce delle considerazioni esposte in ordine alla sopravvivenza della figura del massaggiatore-massofisioterapista, non può ritenersi che, ai soggetti in possesso dei relativi diplomi, anche se conseguiti nell’ambito del nuovo ordinamento, debba essere precluso l’accesso ai corsi predetti.

Ma, tenendo conto di quanto precisato sulla ricomprensione dell’attività dei massaggiatori-massofisioterapisti nell’ambito delle capacità professionali dei fisioterapisti, appare altresì evidente che a questi ultimi deve essere consentito il medesimo accesso.

La previsione impugnata appare formulata in ossequio formale al disposto dell’articolo 8 della legge 1099/1971, ma non tiene debitamente conto dell’evoluzione della normativa di settore sopra descritta.

Sotto tale aspetto la deliberazione n. 1105/2009 risulta illegittima e pertanto, in parziale accoglimento del ricorso, deve essere annullata in parte qua.

14. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe, nei sensi e limiti indicati in parte motiva, e, per l’effetto, annulla la deliberazione n. 1105/2009 nella parte in cui non prevede l’accesso dei “fisioterapisti” ai corsi per “massaggiatore sportivo”.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Annibale Ferrari, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

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