Edilizia e urbanistica – Vincoli urbanistici – Reiterazione – Condizioni di legittimità.

La reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo solo se corredata da congrui e specifici elementi oggettivi sull’attualità della previsione, con una nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche tanto più dettagliata quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo.

Pres. Cabrini – Est. Scianna

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 306 del 2021, proposto da Montana Luigi, rappresentato e difeso dall’avvocato Ignazio Cucchiara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana (Dipartimento Regionale dell’Urbanistica – Consiglio Regionale dell’Urbanistica), in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Sciacca, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

del D.D.G. n. 141 del 30-10-2020, pubblicato sulla GURS S.O. n. 2 del 20-11-2020 con cui è stato approvato il nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Sciacca nelle parti in cui è stato reiterato il vincolo preordinato all’esproprio su una parte di un lotto di terreno di proprietà del ricorrente, e altra parte di tale lotto è stata inserita in zona B.7 e non in zona C.2.1;

– in via subordinata, per l’annullamento del PRG nella sua interezza per violazione del procedimento di adozione e di esame delle osservazioni/opposizioni;

– di tutti gli atti pregressi, connessi e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’intimata Amministrazione regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2024 il dott. Antonino Scianna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone il ricorrente di essere proprietario di alcuni terreni ubicati a Sciacca, siti in contrada Bellante-Perriera, estesi ha 4.64.70 e distinti in catasto al foglio n. 134, particelle numero 13, 580, 581, 920, 1047, 1048, 1049, 1050, 1051 e 1052.

Evidenzia che, in base al previgente piano comprensoriale n. 6 del 1973, il fondo ricadeva in parte in zona C.1.2. ed in parte in zona “E” verde agricolo.

Ciò posto, il ricorrente rileva che il Comune di Sciacca, con delibera commissariale n. 16 del 20 aprile 2015, aveva adottato il Piano Regolatore Generale nel quale la parte del fondo in questione già inserita in zona C.1.2. è stata declassata in parte a zona E.1. e parte a zona E.2, nonostante la zona C.1.2. prevista dal previgente piano comprensoriale sia stata ampliata inserendovi altri lotti, già ricadenti in zona E, ed in tesi omogenei a quello di proprietà del ricorrente che, invece, è stato declassato. Per altro verso, su una altra parte del fondo di proprietà del ricorrente, destinato a strada di piano, è stato reiterato il vincolo preordinato all’esproprio.

Ritenendo illegittima la destinazione ed il vincolo imposti, il signor Montana aveva presentato, con nota prot. 20242 del 20.07.2015, l’osservazione n. 304 con la quale aveva chiesto l’eliminazione della previsione relativa alla reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, la qualificazione della porzione del fondo già edificabile (e trasformato in agricolo) come zona di completamento B.7, e l’inserimento della restante porzione del terreno (rimasto agricolo) nella zona C.2.1.

Tale opposizione era stata accolta solo con riferimento alla chiesta classificazione come zona B7 della porzione del fondo già urbanizzata e classificata in E1 ed E2 ”…previa verifica dell’ufficio tecnico dell’effettiva legittimità procedurale dell’iter di ottenimento della concessione…”. Al contrario venne respinta, invece, la richiesta di inserimento della rimanente porzione del fondo in zona C.2.1, e successivamente l’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente, con decreto n. 141 del 30 ottobre 2020, pubblicato sulla GURS n. 58 del 20 novembre 2020, supplemento ordinario n. 2, ha provveduto ad approvare il Piano Regolatore Generale del Comune di Sciacca.

2. Tanto premesso in punto di fatto, con il ricorso in epigrafe, notificato il 19 gennaio 2021 e depositato il 16 febbraio successivo, il ricorrente ha chiesto l’annullamento del citato decreto di approvazione del P.R.G. e degli atti pregressi, nelle sole parti in cui è stato reiterato il vincolo preordinato all’esproprio di una parte del fondo di sua proprietà, è stata inserita parte di tale terreno già edificabile nella zona B.7, e la residua porzione del fondo non è stato classificato come zona C.2.1. In via subordinata, parte ricorrente chiede l’annullamento del Piano nella sua totalità per violazione del procedimento di adozione del ridetto P.R.G.

L’impugnazione è affidata alle seguenti censure:

2.1. Violazione per mancata applicazione dell’art. 9, commi 2 e 4, del T.U. sulle espropriazioni (DPR n. 327/2001). Violazione per mancata applicazione dell’art. 36 di detto T.U. sulle espropriazioni (DPR n. 327/2001). Violazione per mancata applicazione dell’art. 191 del T.U. enti locali (D.lgs. n. 267/2000).

Con il primo ordine di censure parte ricorrente lamenta l’illegittimità della reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio su una parte del fondo di sua proprietà, che non sarebbe assistita da motivazione idonea ad evidenziare le ragioni del ritardo nella realizzazione dell’opera pubblica, l’insussistenza di possibili alternative, ossia la carenza di altre aree idonee all’uso previsto e la persistenza delle ragioni di interesse pubblico sottese alla necessità di reiterare il vincolo in discorso. Sotto diverso profilo, parte ricorrente lamenta altresì che la contestata reiterazione sarebbe illegittima anche in ragione della mancata previsione di un’indennità commisurata dall’entità del danno prodotto, come previsto dall’art. 39 del D.P.R. n. 329/2001, e che illegittimamente l’Amministrazione non avrebbe provveduto a disporre l’accantonamento delle somme necessarie per il pagamento dell’indennità di esproprio, in asserita violazione dell’art. 191 del D.lgs. n. 267/2000.

2.2. Eccesso di potere sotto il profilo della motivazione incongrua, della irragionevolezza della iniquità e dell’ingiustizia manifesta. Violazione del principio del divieto della reformatio in peius. Eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento e violazione dell’art. 3 della Costituzione. Violazione del principio della perequazione.

Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta che, in difetto di idonea motivazione, il provvedimento impugnato ha determinato la trasformazione del fondo di sua proprietà da terreno edificabile a terreno agricolo, e denunzia la disparità di trattamento patita rispetto ai proprietari di fondi limitrofi, ai quali verrebbe invece riconosciuta la possibilità di uno sfruttamento economico. In sostanza parte ricorrente si duole del fatto che, senza il supporto di una motivazione idonea, la parte del fondo di sua proprietà già inserita in zona C.1.2. è stata declassata a zona in parte E.1. ed in parte E.2, e che il suo appezzamento sia stato tagliato fuori dell’ampliamento della zona C del previgente piano comprensoriale con una nuova zona di espansione.

2.3. Violazione del principio secondo cui le previsioni urbanistiche devono uniformarsi al criterio del minor sacrificio per il privato.

Con il terzo ordine di censure il ricorrente lamenta che le scelte urbanistiche adottate con il provvedimento impugnato violerebbero, immotivatamente, il principio del minor sacrificio dell’interesse privato, giustificabile solo in presenza di considerevoli interessi pubblici, la cui rilevanza nella fattispecie non sarebbe stata minimamente valutata in relazione agli interessi privati contrapposti e sacrificati.

2.4. Violazione dell’art. 176 della l.r. 15-3-1963 n. 16 (OREL). Violazione dell’art. 1 della l.r. 10/08/1995 n. 57.

Con il quarto ordine di censure, articolato in via subordinata rispetto ai precedenti, il ricorrente lamenta che le astensioni della maggioranza dei consiglieri comunali (16 su 30) per incompatibilità a trattare il piano urbanistico, che hanno poi indotto l’Amministrazione regionale alla nomina del Commissario ad acta non sono state rese nel corso di una seduta del Consiglio Comunale, bensì con singole dichiarazioni depositate dai consiglieri interessati presso la Segreteria generale del Comune, come rilevabile dalla delibera commissariale di adozione del PRG n. 16 del 20 aprile 2015. Secondo il ricorrente, al di là dell’obbligo di rendere la dichiarazione di astensione in seduta consiliare, al momento della trattazione dell’argomento e della conoscenza di fatti implicanti l’obbligo di astensione, l’astensione di 16 Consiglieri su 30 assegnati non avrebbe impedito al Consiglio comunale di Sciacca di approvare il PRG, posto che, per l’adozione di esso, non sarebbe prevista alcuna maggioranza qualificata e che, pertanto, sarebbe stato sufficiente il voto favorevole della maggioranza assoluta dei presenti, come previsto dall’art. 80 del Regolamento per l’organizzazione e il funzionamento del consiglio comunale. Il ricorrente sostiene che, ai sensi dell’art. 65 del citato regolamento, tenendo conto della riduzione del quorum per la validità della seduta in prosecuzione, pari a 2/5, sarebbero stati sufficienti solo 12 consiglieri ed evidenzia altresì che l’organo consiliare avrebbe comunque potuto adottare il PRG per stralci separati, ossia con l’astensione dei consiglieri che si trovavano in situazione d’incompatibilità in relazione a ciascuna singola porzione.

2.5. Violazione del 5° comma dell’art. 3 della L.R. del 27-12-1978 n. 71.

Con il quinto ed ultimo motivo di ricorso il ricorrente denunzia la violazione dell’art. 3, comma 5, della legge regionale n. 71/1978, e contesta che anche nella denegata ipotesi in cui si ritenesse legittima la nomina del Commissario ad acta, il Consiglio comunale «avrebbe ugualmente avuto l’obbligo di formulare le proprie deduzioni sulle osservazioni ed opposizioni», entro un mese dalla scadenza del termine di presentazione delle stesse.

Il singolo consigliere, durante la seduta consiliare di esame delle osservazioni, avrebbe potuto astenersi rispetto all’esame dei casi in conflitto di interesse e partecipare, invece, all’esame delle restanti osservazioni e opposizioni. Diversamente opinando, secondo il ricorrente, il Consiglio comunale verrebbe spogliato di una funzione fondamentale, come quella dell’esame delle osservazioni del PRG. A tutto concedere, l’invio di tali osservazioni all’Assessorato senza il previo esame da parte del Consiglio Comunale sarebbe ammissibile solo ove effettuato durante l’efficacia del provvedimento di nomina del Commissario ad acta e, dunque, su disposizione di quest’ultimo. Ma la decadenza del Commissario ad acta avrebbe determinato nella fattispecie l’automatica restituzione all’organo consiliare della potestà ed obbligatorietà a deliberare riguardo all’esame delle osservazioni ed opposizioni non ancora esaminate.

3. Per l’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato che ha depositato una memoria con cui, nell’evidenziare che le avverse doglianze investirebbero, esclusivamente, l’operato del Comune di Sciacca ha chiesto il rigetto del ricorso, poiché infondato vinte le spese.

Il Comune di Sciacca, seppur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

In vista della discussione parte ricorrente con memoria del 22 dicembre 2013 ha insistito per l’accoglimento del ricorso, che è stato trattenuto in decisione in esito all’udienza pubblica del 25 gennaio 2024.

4. Per ragioni di ordine di logico il Collegio ritiene di principiare dall’esame delle doglianze articolate con il quarto ed il quinto ordine di censure con le quali il ricorrente, per affermare l’illegittimità della nomina del Commissarioad acta, lamenta la violazione dell’art. 176 della legge regionale 15 marzo 1963 n. 16 (OREL) e dell’art. 1 della legge regionale 10 agosto 1995 n. 57 e che, comunque, il Consiglio comunale avrebbe avuto l’obbligo di formulare le proprie deduzioni sulle osservazioni ed opposizioni formulate dagli interessati.

Le doglianze in parola sono entrambe destituite di fondamento.

Reputa infatti il Collegio che nella vicenda all’esame non vi siano ragioni per discostarsi da quanto affermato dal Giudice d’Appello, su identiche questioni riguardanti il Piano Regolatore Generale di Sciacca. Ed invero il C.G.A.R.S., con parere n. 46/2023 dell’8 febbraio 2023, ha condivisibilmente evidenziato che “…dalla documentazione versata in atti risulta, con assoluta chiarezza, che la maggioranza assoluta dei consiglieri comunali (16 su 30) si era dichiarata incompatibile a trattare «l’adozione del Piano regolatore generale del Comune di Sciacca e delle norme tecniche di attuazione ad esso annesse, del Regolamento edilizio comunale […]», di conseguenza il Segretario generale, con nota n.117/Gab del 6 marzo 2015, dava comunicazione all’ARTA della dichiarata incompatibilità e nel contempo chiedeva l’attivazione degli adempimenti di competenza dell’Assessorato.

È d’uopo rilevare che l’art. 16, comma 1, l.r. 23 dicembre 2000, n. 30 testualmente prevede che «(g)li amministratori devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L’obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado». Appare di solare evidenza che, essendo venuta meno la maggioranza dei consiglieri comunali, il Segretario generale del Comune abbia legittimamente richiesto l’intervento sostitutivo, ai sensi dell’art. 2, l.r. 11 aprile 1984, n. 66, secondo cui «(q)uando gli organi dell’amministrazione dei comuni […] non siano in grado di compiere atti obbligatori in virtù della presente legge e di altre leggi attinenti alla materia urbanistica, vi provvede l’Assessore regionale per il territorio e l’ ambiente a mezzo di un commissario ad acta la cui durata in carica non può eccedere il termine di tre mesi, salvo proroga fino a dodici mesi per giustificati motivi in rapporto alla complessità degli atti da compiere. […] (i) commissari nominati ai sensi del primo comma decadono dall’ incarico nel caso di rinnovazione del consiglio comunale e comunque possono essere sempre revocati, con provvedimenti motivati, dall’ Assessore regionale per il territorio e l’ambiente». Quanto alle pleonastiche affermazioni per sostenere che «il Consiglio comunale di Sciacca avrebbe potuto adottare il PRG anche con l’astensione di un maggior numero di consiglieri ricorrendo al meccanismo dell’adozione per stralci separati», è sufficiente osservare come la mancanza, a monte, del numero legale, essendosi dichiarati incompatibili ben 16 consiglieri su trenta assegnati, non avrebbe potuto consentire la legittima convocazione dell’organo consiliare; l’art. 65 del regolamento per l’organizzazione e il funzionamento del consiglio comunale di Sciacca prevede, infatti, che «per dare validamente costituita la seduta è necessaria la presenza della metà più uno dei consiglieri comunali […].

Per la stessa assorbente ragione (mancanza a monte del numero legale per la validità della seduta del consiglio comunale ) appare infondato anche il…motivo con il quale il ricorrente, muovendo dall’errato presupposto che l’atto di nomina del Commissario ad acta avesse perduto efficacia il 24 giugno 2015, sostiene che si sarebbe determinata «l’automatica restituzione all’organo consiliare della potestà e obbligatorietà a deliberare riguardo all’esame delle osservazioni e opposizioni non ancora inoltrate». Al riguardo si osserva che, ai sensi dell’art. 4 della l.r. 11 aprile 1981 n. 65, il commissario ad acta ha il potere di adottare le delibere di competenza del consiglio comunale in materia di adozione del piano regolatore generale, con la sola preclusione in ordine alle controdeduzioni alle osservazioni dei privati. Infatti è l’Assessore regionale del territorio e l’ambiente che conserva il potere di approvazione del predetto piano, senza tuttavia poter introdurre modificazioni sostanziali ai relativi criteri di impostazione. Il Commissario ad acta, quindi, quanto alle osservazioni e opposizioni, ha attribuito dalla legge solo il compito di trasmetterli «al progettista del piano, […] che è tenuto a formulare le proprie deduzioni visualizzandole in apposite tavole del piano medesimo». Trattasi, quindi, dell’esercizio di un’azione amministrativa priva di alcuna discrezionalità (il Commissario non controdeduce alle osservazioni e opposizioni) che, anche per tale ragione, non può essere soggetta alla automatica decadenza, in assenza di un limite temporale perentorio entro cui il nominato Commissario sarebbe tenuto ad esercitare le sue funzioni. La decadenza del commissario, invece, è espressamente prevista dall’art. 2, della l.r. 11 aprile 1984, n. 66, solo «nel caso di rinnovazione del consiglio comunale». È dirimente osservare che, da un lato, l’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente ha approvato il PRG, a suo tempo adottato dal Commissario, dall’altro, non risulta agli atti che alcun consigliere comunale, che secondo l’impostazione del ricorrente avrebbe potuto averne interesse, ha mai eccepito eventuali violazioni procedimentali”.

5. Non colgono nel segno neanche le doglianze, articolate con il secondo ed il terzo motivo di ricorso, con le quali il ricorrente, in sintesi, contesta la destinazione urbanistica attribuita al fondo di sua proprietà.

Va, innanzitutto, evidenziato che l’Amministrazione, nell’esercizio della potestà di pianificazione generale del territorio gode, in linea di principio, di ampia discrezionalità nelle sue scelte in ordine alla destinazione dei suoli.

Giova, al riguardo, richiamare i noti principi elaborati in materia dalla giurisprudenza:

– le scelte di pianificazione sono espressione di valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (Consiglio di Stato, sez. IV, 27 giugno 2023, n. 6279);

– in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l’Amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell’individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l’uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie, precedenti previsioni urbanistiche), valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico; e, tra l’altro, non deve fornire motivazione specifica delle singole scelte urbanistiche (Consiglio di Stato, sez. II, 10 luglio 2020, n. 4467);

– in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (Consiglio di Stato, sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4015);

– le evenienze generatrici di affidamento “qualificato”, sulla scia della giurisprudenza ormai consolidata, sono ravvisabili nell’esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione. In mancanza di tali eventi, non è configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un’aspettativa generica, analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all’utilizzazione più proficua dell’immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell’Amministrazione: sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dell’atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso (Consiglio di Stato, sez. IV, 30 settembre 2022, n. 8410);

– all’interno della pianificazione urbanistica devono trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi (Consiglio di Stato, sez. II, 10 luglio 2020, n. 4467).

Facendo applicazione al caso in esame dei superiori principi, ad avviso del Collegio, gli elementi addotti dal ricorrente non sono in grado di supportare una posizione di legittimo e qualificato affidamento, tale da giustificare una motivazione specifica in ordine alle contestate scelte urbanistiche operate dall’Amministrazione, e trasfuse dall’Assessorato territorio e ambiente a pag. 16 del decreto impugnato (allegato 001 al deposito documentale della difesa erariale del 6 dicembre 2023), in cui è evidenziato espressamente che “…si ritiene che il consumo di territorio debba essere ridotto, intervenendo sulle zone C1 e C2…”, sicché tutte le argomentazioni addotte dal ricorrente a sostegno dell’illegittimità del contestato provvedimento risultano inidonee a giustificare la auspicata riclassificazione urbanistica del fondo di sua proprietà.

6. Il Collegio reputa invece fondato il primo motivo di ricorso, con il quale come detto parte ricorrente contesta la reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, sulla parte del predetto fondo di sua proprietà destinata a strada di piano.

Con l’introduzione del nuovo P.R.G. l’Amministrazione si è infatti limitata a reiterare – puramente e semplicemente – il vincolo in discorso, senza motivare in ordine alle ragioni che hanno impedito la realizzazione dell’opera a cui l’esproprio è preordinato, senza aver contestualmente adottato alcun atto volto ad evitare che la situazione si riproponga, senza argomentare in ordine alla insussistenza di possibili alternative e, soprattutto, senza alcun riferimento alla persistenza delle ragioni di interesse pubblico sottese alla necessità di reiterare il vincolo in discorso.

Tanto premesso, poiché secondo il consolidato orientamento della giustizia amministrativa “la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo solo se corredata da congrui e specifici elementi oggettivi sull’attualità della previsione, con una nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche tanto più dettagliata quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 giugno 2006 n. 3895; in termini, da ultimo, C.G.A.R.S., 5 giugno 2023 n. 394 e 28 marzo 2022, n. 383), la descritta condotta dell’Amministrazione non resiste alla doglianza.

7. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va accolto nei limitati termini esposti in motivazione, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato per la parte di interesse del ricorrente.

8. In ragione della complessità della vicenda contenziosa, il Collegio reputa che sussistano i presupposti di legge per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite, e per dichiarare le spese in parola irripetibili nei confronti del Comune di Sciacca che non si è costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini esposti in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato per la parte di interesse del ricorrente.

Compensa integralmente le spese di lite nei confronti delle Amministrazioni costituite.

Dichiara irripetibili le spese di lite nei confronti del Comune di Sciacca.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario, Estensore

Fabrizio Giallombardo, Referendario

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