Pres. Corciulo, Est. Dell’Olio

Sull’annullamento dei provvedimenti relativi all’assegnazione dei tetti di spesa alle strutture accreditate per le prestazioni di riabilitazione e alla liquidazione degli acconti.

1. Servizio sanitario regionale – Spesa sanitaria – Tetti di spesa aziendali – Decurtazione – Illegittimità.
 
2. Servizio sanitario regionale – Limiti massimi di spesa – Determinazione – Competenza.
 
3. Servizio sanitario regionale – Principio di programmazione regionale – Finalità – Determinazione limiti di spesa.
 
4. Servizio sanitario regionale – Tetti di spesa – Criteri di assegnazione – Azienda sanitaria locale. 
 

1. La decurtazione dei tetti di spesa aziendali deve trovare il necessario presupposto legittimativo nella rimodulazione in diminuzione dei tetti di spesa regionali alla luce del nuovo quadro tariffario. Se tale rimodulazione non risulta essere stata adottata, la decurtazione è illegittima, poiché le aziende sanitarie sono prive di autonomi poteri di programmazione finanziaria, quindi, non possono unilateralmente abbattere i tetti di spesa per singola struttura in virtù dell’introduzione di un nuovo regime tariffario, laddove tale nuovo regime non abbia comportato una rideterminazione dei tetti di spesa a livello regionale o laddove non sia intervenuta una preventiva autorizzazione, contenuta negli atti programmatori regionali, a ridefinire al ribasso i tetti di spesa aziendali in ragione dei mutamenti tariffari.
 
2. É assegnata alle regioni la potestà di fissare in via autoritativa i limiti massimi di spesa sostenibile ed i criteri per il disimpegno della stessa ad opera delle aziende sanitarie in sede di contrattazione con le strutture sanitarie. Infatti, in base al quadro normativo vigente (cfr. art. 32, comma 8, della legge n. 449/1997), le regioni individuano preventivamente, per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presidi sanitari ospedalieri, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all’art. 1, co. 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
 
3. In base al principio della programmazione regionale – che ha lo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario – si è temperato il regime concorrenziale attraverso i poteri di programmazione propri delle regioni e la stipula di appositi “accordi contrattuali” tra le aziende sanitarie competenti e le strutture interessate per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle prestazioni erogabili. Le determinazioni in tema di limiti di spesa hanno valore vincolante stante la necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario venga svolta nell’ambito di una pianificazione finanziaria a livello regionale, che non può essere derogata dalle singole aziende sanitarie.
 
4. La singola azienda sanitaria non può disattendere i criteri di assegnazione dei tetti di spesa fissati negli atti programmatori regionali – che invece devono trovare pedissequa attuazione negli atti applicativi aziendali – nemmeno al fine di correggere eventuali dati erronei o di assicurare la regolare erogazione delle prestazioni sanitarie.
 

N. 03756/2015 REG.PROV.COLL.
N. 03230/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3230 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
CFR ISTITUTO DI RIABILITAZIONE S.r.l., rappresentato e difeso dall’Avv. Patrizia Kivel Mazuy, con la quale è elettivamente domiciliato in Napoli al Viale Gramsci n. 10; 
contro
A.S.L. NAPOLI 3 SUD, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Rosa Anna Peluso e Chiara Di Biase, e domiciliata per legge presso la Segreteria di questo Tribunale in mancanza di domicilio eletto in Napoli;
nei confronti di
i seguenti centri: LA PRIMULA, CTF, DON ORIONE, ANTONIANO, LINEA MEDICA, CMR POMPEI, RIABILITAZIONE POMPEIANA, AIAS VICO, AIAS SORRENTO, AIAS CICCIANO, FISIOVESUVIANO, SANTA MARIA DEL POZZO, NEAPOLISANIT, SAN PAOLINO, SALUS, VILLA DELLE GINESTRE, MOSCATI, CRTF, CMS SORRENTINO, CLINICA M. ROSARIA, FISIOSPORT MEDICAL, DO.CA., RAGGI X LOFFREDO, MAVIS, TERME STABIANE, ALPHA, FISIOTERAPIA, CA.MAD, IPPOLITO, MFR, CEDIT e SILVIA, non costituiti in giudizio;
e con l’intervento di
ad opponendum:
CENTRO MEDICINA PSICOSOMATICA Coop. Soc., META FELIX S.r.l., CENTRO HORIZON S.r.l., CENTRO DIMENSIONE AZZURRA S.r.l., CENTRO DIAGNOSTICO PLINIO S.r.l. e CENTRO DI RIABILITAZIONE E RECUPERO HANDICAPS ABATESE S.r.l., tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Antonietta Danneo, Valeria Ruggiero e Clarissa Cocchiarella, con le quali sono elettivamente domiciliati in Napoli alla Via Domenico Morelli n. 7 presso lo studio del primo difensore;
per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
a) della delibera del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud n. 204 del 24 marzo 2014, con la quale sono stati assegnati alle strutture di riabilitazione i tetti di spesa 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di fisiokinesiterapia (FKT);
b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente, ove lesivo dell’interesse del centro ricorrente;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
c) della nota del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud prot. n. 32961 del 15 aprile 2014, con la quale si è disposta la liquidazione degli acconti per gli anni 2013 e 2014 solo nei confronti dei centri firmatari dei contratti per il 2013 in applicazione dei tetti di spesa assegnati con la delibera n. 204 del 24 marzo 2014;
d) delle determinazioni dirigenziali dell’ASL Napoli 3 Sud nn. 20 del 2 maggio 2014, 21 del 2 maggio 2014, 23 del 5 maggio 2014, 24 del 5 maggio 2014, 25 del 12 maggio 2014, 26 del 12 maggio 2014, 28 del 16 giugno 2014, 29 del 19 giugno 2014 e 30 del 23 giugno 2014, nella parte in cui, in esecuzione della nota del direttore generale prot. n. 32961 del 15 aprile 2014, hanno escluso il centro ricorrente dalla liquidazione degli acconti per le mensilità relative agli anni 2013 e 2014;
e) di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguente, ove lesivo dell’interesse del centro ricorrente;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
f) della delibera del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud n. 591 del 4 agosto 2014, con la quale sono stati rideterminati e riassegnati alle strutture di riabilitazione i tetti di spesa 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di fisiokinesiterapia (FKT);
g) di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguente, ove lesivo dell’interesse del centro ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;
Visto l’atto di intervento ad opponendum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2015 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Il centro ricorrente, provvisoriamente accreditato con il sistema sanitario regionale per le prestazioni di riabilitazione e di FKT, impugna, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, gli atti in epigrafe indicati assumendo di essere stato assegnatario di tetti di spesa per il 2013 inferiori a quelli dell’anno precedente e deducendo una serie di censure attinenti alla violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, alla violazione della normativa nazionale e regionale in materia sanitaria, alla violazione della legge n. 241/1990, alla violazione dei principi di buona fede e di legittimo affidamento, alla violazione del principio di certezza dei rapporti giuridici, alla violazione del principio di proporzionalità, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.
Resiste l’ASL Napoli 3 Sud, eccependo nei propri scritti difensivi l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
Hanno spiegato intervento ad opponendum alcuni centri controinteressati, insistendo con successive memorie difensive per il rigetto del gravame.
Parte ricorrente controdeduce e ribadisce le proprie tesi con ulteriore memoria.
L’istanza cautelare è stata accolta, limitatamente al disposto blocco dei pagamenti spettanti al centro ricorrente per l’ultimo trimestre 2013 e per il 2014, con ordinanza n. 1337 del 30 luglio 2014, intervenuta prima del deposito del secondo ricorso per motivi aggiunti.
La causa, una volta effettuata l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri centri controinteressati in esecuzione di apposita ordinanza presidenziale, è stata trattenuta per la decisione nell’udienza pubblica del 25 marzo 2015.
2. La presente controversia si incentra sulla contestazione di atti con cui l’ASL Napoli 3 Sud ha assegnato alle singole strutture accreditate i tetti di spesa 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di FKT, in attuazione dei decreti del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario in Campania (d’ora in seguito per brevità “decreti commissariali”) n. 86 del 24 luglio 2013 e n. 102 dell’11 ottobre 2013, mediante i quali sono stati definiti i tetti di spesa regionali per le macroaree della riabilitazione e della salute mentale e socio-sanitario suddividendoli per aziende sanitarie; tra gli atti contestati rientrano anche alcune determinazioni aziendali con cui è stato sostanzialmente denegato al centro ricorrente il pagamento degli acconti per le mensilità relative agli anni 2013 e 2014 a cagione della mancata sottoscrizione, da parte sua, dei contratti applicativi dei tetti di spesa assegnati con la delibera aziendale n. 204 del 24 marzo 2014.
2. Il Collegio deve, in via preliminare, circoscrivere l’oggetto del presente giudizio al solo provvedimento passibile di cognizione, ossia alla delibera del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud n. 591 del 4 agosto 2014, dal momento che sui rimanenti atti gravati non può intervenire alcuna pronuncia di merito, essendo le relative impugnative, articolate con il ricorso introduttivo e con il primo ricorso per motivi aggiunti, improcedibili per le ragioni che si andranno di seguito sinteticamente ad esporre con riferimento ad ogni singola determinazione: 1) delibera del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud n. 204 del 24 marzo 2014, con la quale sono stati assegnati alle strutture di riabilitazione i tetti di spesa 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di FKT: sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa in quanto tale provvedimento è stato superato e sostituito dalla successiva delibera aziendale n. 591 del 4 agosto 2014, con la quale sono stati ridefiniti i tetti di spesa di cui sopra a seguito della correzione di una serie di errori formali; 2) nota del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud prot. n. 32961 del 15 aprile 2014, con la quale si è disposta la liquidazione degli acconti per gli anni 2013 e 2014 solo nei confronti dei centri firmatari dei contratti per il 2013 in applicazione dei tetti di spesa assegnati con la delibera n. 204 del 24 marzo 2014; determinazioni dirigenziali dell’ASL Napoli 3 Sud nn. 20 del 2 maggio 2014, 21 del 2 maggio 2014, 23 del 5 maggio 2014, 24 del 5 maggio 2014, 25 del 12 maggio 2014, 26 del 12 maggio 2014, 28 del 16 giugno 2014, 29 del 19 giugno 2014 e 30 del 23 giugno 2014, nella parte in cui, in esecuzione della nota del direttore generale prot. n. 32961 del 15 aprile 2014, hanno escluso il centro ricorrente dalla liquidazione degli acconti per le mensilità relative agli anni 2013 e 2014: sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa giacchè il diniego di pagamento degli acconti, disposto con tali atti nei confronti del centro ricorrente, deve intendersi venuto meno con l’esaurirsi dell’efficacia della delibera aziendale n. 204/2014 che ne costituiva il presupposto fondativo; invero, a seguito della rideterminazione dei tetti di spesa 2013 operata con la delibera aziendale n. 591/2014, non può che decorrere in favore del centro ricorrente un nuovo termine per la stipula dei relativi contratti, con conseguente reviviscenza dell’ordinario sistema di provvisorio pagamento delle prestazioni erogate in attesa della conclusione della fase contrattuale.
Ne discende la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti.
2.1 Perimetrato l’ambito del giudizio alla sola delibera aziendale n. 591/2014, gravata con il secondo ricorso per motivi aggiunti, il Collegio, sempre in via preliminare, deve scrutinare l’eccezione di inammissibilità di tale mezzo formulata dalla difesa aziendale, che trae linfa dal rilievo che il gravame non sarebbe stato notificato ai centri controinteressati Neapolisanit, AIAS di Vico Equense, Don Orione ed AIAS di Sorrento.
L’eccezione deve essere disattesa.
Come correttamente controdedotto dalla difesa attorea, il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato ritualmente notificato nei confronti dell’amministrazione resistente e di almeno uno dei centri controinteressati, nella fattispecie il Centro La Primula. Inoltre, è appena il caso di notare che lo stesso gravame è stato anche notificato ai centri controinteressati interventori ad opponendum.
Risulta, quindi, soddisfatta sotto più profili la condizione di rituale proposizione dell’impugnativa prescritta dall’art. 41 c.p.a., a termini del quale “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso (…)”.
2.2 Con ulteriore eccezione, la difesa degli interventori evidenzia che la pretesa del ricorrente all’incremento dei propri tetti di spesa, scaturente dall’eventuale annullamento giurisdizionale della delibera aziendale n. 591/2014, risulterebbe comunque frustrata dalle decurtazioni tariffarie introdotte, con riferimento al periodo dal 2009 al 2013, dal decreto commissariale n. 153 del 29 dicembre 2014, con conseguente sostanziale improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse anche del secondo ricorso per motivi aggiunti.
Anche tale eccezione merita di essere disattesa.
Non solo essa si colora di inammissibilità per genericità, non essendo accompagnata dalla dimostrazione degli immediati effetti negativi che il decreto commissariale n. 153/2014 produrrebbe sulla rideterminazione aziendale dei tetti di spesa 2013 per singola struttura, ma si presenta, a ben vedere, anche priva di convincenti argomenti di supporto, dovendo la decurtazione dei tetti di spesa aziendali trovare il necessario presupposto legittimativo nella rimodulazione in diminuzione dei tetti di spesa regionali alla luce del nuovo quadro tariffario, rimodulazione che allo stato non risulta ancora essere stata adottata. Infatti, le aziende sanitarie, essendo prive di autonomi poteri di programmazione finanziaria, non possono unilateralmente abbattere i tetti di spesa per singola struttura in virtù dell’introduzione di un nuovo regime tariffario, laddove tale nuovo regime non abbia comportato una rideterminazione dei tetti di spesa a livello regionale o laddove non sia intervenuta – come non è intervenuta nel caso di specie – una preventiva autorizzazione, contenuta negli atti programmatori regionali, a ridefinire al ribasso i tetti di spesa aziendali in ragione dei mutamenti tariffari.
3. Sgombrato il campo dalle questioni di rito, il Collegio può finalmente passare all’esame del merito dell’impugnativa spiegata avverso la delibera aziendale n. 591/2014.
Con una prima censura parte ricorrente, nel lamentare la violazione dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, denuncia che i tetti di spesa aziendali 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di FKT sono stati fissati, in relazione ad ogni singola struttura, tenendo conto dei volumi e dei dati di spesa consuntivati al 2013 e non al 2012, in contrasto con quanto contemplato dai decreti commissariali n. 86/2013 e n. 102/2013, che richiedevano di valorizzare i dati di consuntivo 2012 di ciascun centro accreditato.
La doglianza è fondata e merita accoglimento.
3.1 E’ pacifico e risulta confermato dal costrutto motivazionale della delibera in questione (cfr. pag. 3, secondo capoverso) che l’ASL Napoli 3 Sud abbia tenuto conto, nel determinare in via definitiva i tetti di spesa 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di FKT, dei dati di consuntivo 2013 anziché di quelli del 2012.
Del pari, è palese il contrasto di tale modus operandi con il contenuto prescrittivo dai decreti commissariali n. 86/2013 e n. 102/2013, che impone di valorizzare i dati di consuntivo 2012 per entrambe le tipologie di prestazioni.
Ciò si è concretato nella violazione dell’art. 8-quinquies, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 502/1992, che, nell’affidare alla competenza delle amministrazioni regionali i “criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture”, ossia l’attività programmatoria generale finalizzata alla retribuzione delle strutture, comporta evidentemente che le aziende sanitarie debbano attenersi ai criteri espressi negli atti regionali di programmazione, tra cui rientrano i citati decreti commissariali.
Il delineato quadro normativo trova conferma nell’art. 32, comma 8, della legge n. 449/1997, a termini del quale “le regioni (…) individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presidi sanitari ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all’art. 1, co. 32, della legge 23/12/1996, n. 662”. In definitiva, è assegnata alle regioni la potestà di fissare in via autoritativa i limiti massimi di spesa sostenibile ed i criteri per il disimpegno della stessa ad opera delle aziende sanitarie in sede di contrattazione con le strutture sanitarie.
Il valore vincolante delle determinazioni in tema di limiti di spesa esprime la necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione finanziaria a livello regionale, che non può essere derogata dalle singole aziende sanitarie.
In altre parole, nell’evoluzione della legislazione sanitaria si è progressivamente imposto il principio della programmazione regionale, allo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario. In questo modo si è temperato il regime concorrenziale attraverso i poteri di programmazione propri delle regioni e la stipula di appositi “accordi contrattuali” tra le aziende sanitarie competenti e le strutture interessate per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle prestazioni erogabili (Corte Cost., 26 maggio 2005 n. 200).
Pertanto, alla luce di quanto esposto, va ribadita la contrarietà dell’iniziativa assunta dall’ASL Napoli 3 Sud, tesa a valorizzare i dati di consuntivo 2013, con i dettami della legislazione statale in materia di programmazione sanitaria.
3.2 Per converso, non meritano adesione le eccezioni della difesa degli interventori volte a giustificare il comportamento tenuto dall’azienda sanitaria in ragione dei seguenti aspetti: i) i volumi prestazionali consuntivati nell’anno 2013 corrispondono comunque a quelli consuntivati nel 2012, “così come riconosciuto dallo stesso Centro CFR nel proprio ricorso”; ii) l’ASL ha dovuto rivedere i criteri di determinazione dei tetti di spesa per singola struttura, facendo tesoro dei dati di consuntivo 2013, al fine di correggere alcuni dati erronei contenuti nella tabella allegata al decreto commissariale n. 102/2013 e “proprio per garantire la regolare fornitura delle prestazioni ai cittadini in corso d’anno”; iii) lo stesso decreto commissariale n. 102/2013, nel prevedere che occorreva dare “priorità alla copertura del fabbisogno di prestazioni residenziali e semiresidenziali”, consentiva alle aziende sanitarie la possibilità di derogare alle scelte programmatiche regionali al fine di rimediare a dati erronei ed incompleti; iv) la contestata delibera aziendale non sfora il tetto di spesa assegnato all’ASL Napoli 3 Sud con il decreto commissariale n. 102/2013, “in quanto la stessa delibera stabilisce che i volumi di prestazioni rese nel corso dell’anno 2013 sono comunque in misura inferiore rispetto all’anno precedente”.
3.3 Si osserva, infatti, che non emerge da alcuna evidenza processuale, né è riportato nei mezzi di gravame che invece si fondano sull’assunto esattamente opposto, che i volumi prestazionali di ogni singola struttura consuntivati nel 2013 siano equivalenti a quelli consuntivati nel 2012. Anzi, la difesa degli interventori non riesce a confutare, con seri argomenti di prova, quanto denunciato dal centro ricorrente nell’ultima pagina del secondo ricorso per motivi aggiunti, laddove si assume che: “E’ evidente che tale conclusione (quella di attenersi prudentemente al di sotto dei volumi consuntivati nel 2012, ndr.) ha definitivamente stravolto le scelte imprenditoriali del ricorrente, che infatti, si è ritrovato assegnato per la Riabilitazione ex art. 26 L. 833/78 un tetto inferiore rispetto a quello 2012 a fronte dell’aumento di oltre il 10% del tetto complessivo aziendale, e per la Medicina Fisica e riabilitativa ex art. 44 L. 833/78 un tetto ridotto del doppio rispetto al tetto complessivo aziendale, con un abbattimento complessivo di quasi il 10% rispetto all’anno precedente.”.
3.4 La finalità di correggere eventuali dati erronei recepiti dal decreto commissariale n. 102/2013 o quella di assicurare la regolare erogazione delle prestazioni sanitarie non autorizzano la singola azienda sanitaria a disattendere i criteri di assegnazione dei tetti di spesa fissati negli atti programmatori regionali, che invece devono trovare pedissequa attuazione negli atti applicativi aziendali, come meglio sopra chiarito. Se del caso, l’ASL interessata può sollecitare l’intervento in autotutela dei competenti organi regionali.
3.5 In disparte l’assorbente rilievo che l’inciso “dando priorità alla copertura del fabbisogno di prestazioni residenziali e semiresidenziali” è stato espunto dal contenuto dispositivo del decreto commissariale n. 86/2013 proprio in forza delle modifiche apportate dal decreto commissariale n. 102/2013, si nota che tale espressione non implicava affatto, se contestualizzata all’interno dell’iter logico-argomentativo fatto proprio dall’autorità commissariale, l’autorizzazione alle aziende sanitarie a derogare alle scelte programmatiche regionali in caso di erroneità ed incompletezza dei dati.
3.6 Infine, è irrilevante la circostanza che la contestata delibera aziendale non abbia travalicato il tetto di spesa complessivamente attribuito con il decreto commissariale n. 102/2013, dal momento che nel caso di specie si discute di erroneità commesse nell’assegnazione dei singoli tetti di spesa alle strutture sanitarie.
4. In conclusione, attesa la carente valorizzazione dei dati di consuntivo 2012, deve essere affermata l’illegittimità, per violazione dell’art. 8-quinquies, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 502/1992, della delibera del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud n. 591 del 4 agosto 2014, la quale merita di essere annullata con assorbimento delle rimanenti censure, aventi carattere meno invasivo, quivi non esaminate.
Pertanto, nel ribadire l’improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti, il secondo ricorso per motivi aggiunti deve essere integralmente accolto.
4.1 Le spese processuali devono essere addebitate, nella misura liquidata in dispositivo, all’ASL Napoli 3 Sud in prevalenza soccombente, mentre si compensano con riguardo ai centri interventori.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:
– dichiara improcedibili il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti;
– accoglie il secondo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla la delibera del direttore generale dell’ASL Napoli 3 Sud n. 591 del 4 agosto 2014.
Condanna l’ASL Napoli 3 Sud a rifondere in favore del centro ricorrente le spese processuali, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA, CPA ed importo del contributo unificato come per legge. Compensa le spese per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 25 marzo e 23 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Corciulo, Presidente FF
Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore
Gianluca Di Vita, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 14/7/2015 n.3756 proviene da Giustamm.

Pres. Morabito – Est. Altavista
M.L. Scialla (Avv. A. Clarizia) c/ Ministero della Giustizia(Avvocatura di Stato)

sull’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi in materia di esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato

Professioni – Avvocato – Esame di abilitazione – Non ammissione alle prove orali – Motivazione – Assenza – Voto numerico – Insufficienza – Ragioni

In materia di esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato il giudizio finale di non ammissione alle prove orali deve prevedere la valutazione espressa non solo in forma puramente numerica ma anche corredata da una apposita motivazione ex art 97 Cost. Infatti deve consentirsi agli interessati di conoscere in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito e le ragioni del provvedimento adottato permettendo al giudice competente di esercitare il dovuto controllo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10839 del 2014, proposto da:
Massimiliano Luigi Scialla, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso Studio Legale Clarizia in Roma, Via Principessa Clotilde, 2;

Ministero della Giustizia, Commissione esami d’avvocato anno 2013 presso la Corte d’appello di Roma; Commissione esami d’avvocato presso la Corte d’appello di Napoli, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

del giudizio finale non ammissione alle prove orali dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato – sessione 2013 pubblicato il 20-6-2014;
del verbale delle prove scritte del 24-2-2014 e per quanto possa occorrere degli altri verbali e attività rese dalla Commissione presso la corte d’appello di Napoli, nella parte in cui ha formulato un giudizio inferiore ai 90 punti;
– ove occorra e nei limiti del proprio interesse, dell’elenco degli abilitati alla prova orale, pubblicato dalla corte d’appello di Roma il 20-6-2014, nella parte in cui esclude il nominativo della ricorrente;
– ove occorra e nei limiti del proprio interesse, degli atti, delle valutazioni e delle attività compiuti e/o omessi dalla Commissione per gli esami per l’abilitazione forense – sessione 2013/2014, relativi alla correzione degli elaborati della ricorrente
– – ove occorra, della nota del 2.12.2013 con cui la Commissione Centrale istituita presso il Ministero della Giustizia recante “Indicazioni dei criteri di valutazione per l’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione forense – sessi
– per quanto di ragione e ove occorrer possa, del Decreto del Ministro della Giustizia del 2.9.2013;
– ove occorra della nota del Ministero della giustizia del 4-8-1997 conosciuta il 9-7-2013, nella parte in cui afferma che gli elaborati sono sottratti all’accesso fino a quando non è terminata l’intera procedura concorsuale;
del diniego all’ostensione degli elaborati dei candidati ammessi alla prova orale;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale
e pera la condanna al risarcimento danni;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2015 la dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il ricorrente impugna il giudizio finale di non ammissione alle prove orali dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione di Avvocato – sessione 2013, formulato dalla Commissione istituita presso la Corte di Appello di Napoli e pubblicato per affissione presso la Corte d’Appello di Roma in data 20 giugno 2014, unitamente agli atti preparatori e presupposti indicati in epigrafe, proponendo i seguenti motivi di ricorso:
violazione dei principi di imparzialità e buon andamento ( art 3 e 97 Cost.); macroscopici vizi di eccessi di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti, disparità di trattamento, sviamento ed ingiustizia manifesta; illegittimità dei criteri stabiliti con la nota del 2-12-2013;
violazione e falsa applicazione delle disposizioni del r.d.l. n. 1578 del 1933 e del r.d. n. 37 del 1934; dell’art 3 della legge n. 241 del 1990; dei principi di imparzialità, trasparenza e legittimo affidamento; macroscopici vizi di eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria; irragionevolezza illegittimità manifeste; illegittima disapplicazione dei criteri di valutazione delle prove scritte stabilite dalla Commissione centrale il 2-12-2013; palese travisamento dei fatti; insufficienza della motivazione ed ingiustizia manifesta;
violazione e falsa applicazione del principio di libera concorrenza e del principio della parità e libertà di accesso alla professione; violazione delle disposizioni di cui al r.d. n. 37 del 22-1-1934; dell’art 3 della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per sviamento; difetto di istruttoria; disparità di trattamento ed ingiustizia manifeste;
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione, resistendo al ricorso.
Con ordinanza n. 5121 del 2014 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare, disponendo il riesame degli elaborati scritti ad opera della Commissione in diversa composizione.
Con ordinanza n. 298 del 2015, il Consiglio di Stato ha riformato il provvedimento cautelare di questo Tribunale, respingendo la domanda cautelare proposta in primo grado.
Il ricorso è stato infine chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 23 aprile 2015 e quindi trattenuto in decisione.
Occorre anzitutto esaminare le censure relative alla violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e alla carenza di motivazione, con riferimento alla insufficienza del mero voto numerico in assenza della previa predeterminazione di specifici criteri valutativi;
In punto di fatto è sufficiente evidenziare i seguenti punti rilevanti nell’odierna controversia.
Nel verbale di valutazione delle prove scritte, la Commissione esaminatrice istituita presso la Corte di Appello di Napoli ha anzitutto testualmente recepito i seguenti criteri generali definiti dalla Commissione centrale:
a) correttezza della forma grammaticale, sintattica ed ortografica e padronanza del lessico italiano e giuridico;
b) chiarezza, pertinenza e completezza espositiva, capacità di sintesi, logicità e rigore metodologico delle argomentazioni ed intuizione giuridica;
c) dimostrazione della conoscenza dei fondamenti teorici degli istituti giuridici trattati, nonché degli orientamenti della giurisprudenza;
d) dimostrazione di concreta capacità di risolvere problemi giuridici anche attraverso riferimenti alla dottrina e l’utilizzo di giurisprudenza; il richiamo a massime giurisprudenziali riportate nei codici annotati è consentito; tuttavia, i relativi riferimenti testuali vanno adeguatamente virgolettati o comunque deve esserne indicata la fonte giurisprudenziale;
e) dimostrazione della capacità di cogliere eventuali profili di interdisciplinarietà, anche con specifici riferimenti al diritto costituzionale e comunitario per la soluzione di casi che vengano prospettati in una dimensione europea, ovvero presentino connessioni con altre materie giuridiche;
f) coerenza dell’elaborato con la traccia assegnata ed esauriente indagine dell’impianto normativo relativo agli istituti giuridici di riferimento;
g) capacità di argomentare adeguatamente le conclusioni tratte, anche se difformi dal prevalente indirizzo giurisprudenziale e/o dottrinario;
h) dimostrazione della padronanza delle scelte difensive e delle tecniche di persuasione per ciò che concerne, specificamente, l’atto giudiziario”.
In secondo luogo, la Commissione esaminatrice ha proceduto alla “revisione di ciascun elaborato” procedendo “nei modi di legge alla valutazione dei medesimi ed all’assegnazione dei voti, espressione dell’applicazione dei suindicati criteri, voti che vengono riportati sugli elaborati stessi, e datati e sottoscritti dal Presidente e dal segretario”.
Nella specie, il ricorrente ha conseguito un punteggio complessivo di 79 (parere motivato di diritto civile: 24; parere motivato di diritto penale: 30; atto giudiziario: 25), come tale inferiore al punteggio minimo necessario ai fini dell’ammissione agli orali (pari a 90 punti).
La valutazione è stata espressa in forma puramente numerica; gli elaborati non recano traccia di indicazioni o sottolineature o correzioni operate dagli esaminatori.
In primo luogo si sottolinea la carenza di motivazione e di istruttoria in relazione ai giudizi negativi: nella specie non è dato rinvenire alcuna esternazione, né attraverso segni grafici né attraverso espressioni verbali, dalla quale si possano dedurre le specifiche ragioni giustificative della valutazione delle due prove ritenute insufficienti.
In secondo luogo, parte ricorrente lamenta l’insufficienza, ai menzionati fini, del mero voto numerico.
Relativamente al caso di specie, poi, l’insufficienza del metodo di correzione basato sull’uso del solo voto numerico risulterebbe ancora più evidente, ove si ponga mente al carattere generico dei criteri elaborati dalla Commissione centrale in data 2 dicembre 2013 e pedissequamente recepiti dalla Commissione esaminatrice senza alcuna integrazione e/o specificazione, come risulta dal relativo verbale; con la connessa impossibilità – in assenza di ulteriori esternazioni – di un serio riscontro dell’effettiva corretta applicazione dei medesimi criteri.
In particolare, la genericità dei criteri deriverebbe, ad avviso di parte ricorrente, dal carattere tautologico e ovvio del richiamo alla correttezza espositiva, alla pertinenza dell’elaborato rispetto alla traccia, al rigore logico, alla cultura giuridica, etc…, in mancanza di più puntuali indicazioni in ordine all’oggetto specifico della traccia.
La difesa dell’Amministrazione richiama la giurisprudenza costituzionale, e in particolare la sentenza Corte cost., 8 giugno 2011, n. 175, che attiene propriamente alla normativa che disciplina gli esami di abilitazione all’esercizio della professione forense: essa ha ritenuto, da un lato, che la graduazione del punteggio numerico consenta alla Commissione esaminatrice di esprimere un giudizio sull’elaborato; dall’altro, che una esposizione più dettagliata non sarebbe esigibile alla luce del principio del buon andamento.
Al riguardo si deve premettere che tale sentenza si fonda su una lettura restrittiva e testuale della normativa di settore, e in particolare di quattro disposizioni:
– l’art. 17-bis, comma 2, del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37, e successive modificazioni, nel testo vigente stabilisce che «Per ciascuna prova scritta ogni componente delle commissioni d’esame dispone di dieci punti di merito; alla prova orale sono ammessi i
– l’art. 23, quinto comma, del medesimo testo normativo, il quale dispone che «La commissione assegna il punteggio a ciascuno dei tre lavori raggruppati ai sensi dell’art. 22, comma 4, dopo la lettura di tutti e tre, con le norme stabilite nell’articolo 1
– l’art. 24, primo comma, del r.d. n. 37 del 1934, il quale statuisce che «Il voto deliberato deve essere annotato immediatamente dal segretario, in tutte lettere, in calce al lavoro. L’annotazione è sottoscritta dal presidente e dal segretario»;
– l’art. 22, comma 9, del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, nel testo vigente, che prevede la fissazione dei criteri da parte della Commissione centrale istituita presso il Ministero della Giustizia.
La Corte ritiene che “il criterio prescelto dal legislatore per la valutazione delle prove scritte nell’esame de quo è quello del punteggio numerico, costituente la modalità di formulazione del giudizio tecnico-discrezionale finale espresso su ciascuna prova, con indicazione del punteggio complessivo utile per l’ammissione all’esame orale”.
Ora, è noto che le interpretazioni adottate dalla Corte costituzionale nelle sentenze di rigetto non precludono, sia al giudice a quo sia agli altri giudici, la possibilità di seguire altre interpretazioni ritenute compatibili con la Costituzione (Cassazione civile, sez. un., 16 dicembre 2013, n. 27986), posto che ogni giudice è titolare del potere-dovere di interpretare le leggi in piena autonomia ai sensi dell’art. 101, secondo comma, della Costituzione.
Ciò è tanto più vero nel caso in cui, come nella specie, l’ordinamento di settore si è evoluto prevedendo espressamente – con la richiamata novella del 2012, che disegna una nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense – l’introduzione del richiamato meccanismo, basato sul ricorso alle annotazioni dirette sull’elaborato (art. 46, comma 5). E se è vero che la norma transitoria di cui al successivo articolo 49 ne ha differito l’applicazione facendo salva nelle more l’applicazione del sistema vigente, è pur vero che ciò non preclude, quanto agli aspetti non espressamente disciplinati dalla pregressa normativa specifica, una diversa ermeneutica del complessivo quadro normativo previgente.
In altri termini, non è preclusa a questo giudice una lettura della normativa settoriale la quale integri le disposizioni specifiche leggendole alla luce del fondamentale parametro di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990 e dei parametri costituzionali e comunitari connessi. Un esempio concreto di questa tecnica ermeneutica si rinviene in una pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 30 luglio 2014, n. 16, che ha risolto una questione relativa all’applicazione dell’art. 38 del Codice dei contratti negando la diretta e immediata applicabilità dello jus superveniens alla fattispecie controversia, ma nel contempo valorizzando le nuove previsioni legislative quali indici ermeneutici, ai fini della ricostruzione della volontà del legislatore in quanto volta a determinati fini.
Nel nostro caso, è evidente che il legislatore abbia inteso perseguire – nel contesto di una più ampia riforma del settore – anche l’obiettivo dell’incremento del grado di trasparenza dei giudizi di accesso alla professione. E’ quindi possibile coerentemente ritenere che, se da un lato la norma transitoria esclude l’obbligatoria applicazione dello specifico meccanismo individuato dal legislatore, tuttavia essa non preclude il riconoscimento – fatto inequivocabilmente proprio dal legislatore medesimo – dell’esigenza di una motivazione più trasparente, da salvaguardare secondo modalità rimesse all’Amministrazione nei singoli casi e valutabili ex post nella sede giurisdizionale, alla stregua di quanto enunciato in precedenza.
Né sarebbe corretto ritenere che in questo modo si verifichi una sostanziale disapplicazione della norma transitoria, la quale fa salva l’applicazione del regime previgente senza circoscrivere l’autonomia dell’interprete. Né del resto la norma transitoria può essere considerata avulsa dall’ordinamento giuridico complessivo.
Questa soluzione interpretativa è pienamente coerente con l’intento riformatore della recente legislazione, che si manifesta anche con l’evoluzione normativa, di grande rilievo pratico e di principio, che si riscontra in materia di procedure concorsuali per l’accesso alla professione notarile: è noto, al riguardo, che l’art. 11, comma 5 del d. Lgs. 24 aprile 2006, n. 166, nel testo vigente, prevede che il giudizio di non idoneità sia “sinteticamente motivato con formulazioni standard, predisposte dalla commissione quando definisce i criteri che regolano la valutazione degli elaborati”.
Siffatto ordine di idee consente anche una più piena attuazione dei principi ricavabili dagli artt. 97, 24 e 113 Cost.; con la precisazione – quanto al buon andamento – che il legislatore e/o l’Amministrazione ben possono individuare dei criteri tali da conciliare l’esigenza di trasparenza con quella di efficienza, secondo una gamma di soluzioni variamente articolabili.
Quanto alla coerenza con l’ordinamento comunitario (e cioè alla necessità di pervenire a un interpretazione che sia anche comunitariamente conforme), è appena il caso di rilevare:
– da un lato, che la materia dell’esame di abilitazione forense attiene comunque all’ambito comunitario della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, con le connesse esigenze concorrenziali (CGE, ord. 17.2.2005, C- 250/03);
– dall’altro, che il principio della motivazione è richiamato sia nell’art. 296, comma 2 TFUE, sia nell’art. 41 della Carta fondamentale dei Diritti dell’Unione Europea (da leggere in relazione all’art. 51 che ne estende l’applicazione agli Stati Membri),
Il Collegio ritiene che la questione della motivazione del giudizio negativo nelle prove d’esame o concorsuali non possa essere risolta astrattamente, o sulla base di un mero richiamo dei (non univoci) orientamenti giurisprudenziali, bensì (senza indebite generalizzazioni, ma ) solamente avendo riguardo alle caratteristiche di ogni singolo procedimento di esame, da valutarsi alla luce di una corretta ricostruzione del nesso tra normative di settore e principi generali dell’ordinamento nazionale e comunitario.
Con riferimento al caso in esame, alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale richiamato non può non essere considerata la novella legislativa del settore che ha imposto specifiche prescrizioni proprio al fine di garantire l’effettività dell’obbligo di motivazione.
Nel caso di specie, deve essere , invece, rilevato che negli atti non si riscontra alcuna esternazione grafica o testuale della Commissione esaminatrice, la quale possa fungere da tramite logico-argomentativo tra i criteri generali e l’espressione finale numerica del singolo giudizio.
Il giudizio di insufficienza della prova potrebbe quindi essere determinato, in ipotesi:
a) dalla violazione di un criterio già di per sé sufficientemente individuato, come ad esempio il criterio relativo alla correttezza grammaticale e sintattica, il cui contenuto è determinabile per relationem mediante il rinvio ai canoni comunemente accolti in materia;
b) dalla violazione di un criterio contenutistico “preliminare” formulato in termini generali, come – ad esempio – quello della “dimostrazione della conoscenza dei fondamenti teorici degli istituti giuridici trattati, nonché degli orientamenti della giurisprudenza”.
Orbene, è evidente in primo luogo che il metodo seguito nella specie non consente al candidato neppure di sapere se si verta nell’ipotesi a) ovvero nell’ipotesi b).
Inoltre, con riferimento all’ipotesi b), è parimenti evidente che il criterio formulato anteriormente allo svolgimento delle prove non può ovviamente riferirsi agli argomenti specifici che sono oggetto delle tracce assegnate. Solamente in base alla traccia è infatti possibile stabilire quali siano i fondamenti teorici degli istituti rilevanti nel caso di specie e i relativi orientamenti giurisprudenziali, graduandone per così dire l’esigibilità concreta in relazione alle caratteristiche della prova: il che consentirebbe – poniamo – di ritenere sufficienti gli elaborati i quali – ceteris paribus – diano conto almeno della tesi A e della tesi B, anche se non della tesi C (la cui menzione potrebbe essere considerata, invece, ai fini dell’attribuzione di un voto più alto).
Ad avviso del Collegio, in assenza della predeterminazione normativa di un metodo (come quello introdotto de futuro dalla menzionata novella del 2012) è possibile immaginare vari sistemi di motivazione del giudizio, incentrati su un’ulteriore specificazione contenutistica dei criteri di correzione a seguito dello svolgimento delle prove, ovvero sul ricorso a espressioni grafiche o verbali.
Non è invece ammissibile che – come è accaduto nella specie – questo ambito sia sottratto a qualsiasi forma di esternazione e quindi di conoscibilità da parte del destinatario del giudizio.
Si tratta infatti dell’ambito nel quale si celano in realtà gli elementi presupposti essenziali che vanno a costituire una vera e propria “catena di giudizi”, la quale sfocia poi nella valutazione finale, che viene infine sintetizzata nel voto numerico. Sulla motivazione come formula conclusiva di una valutazione che prende le mosse dalla proposta di elaborato contenuta nella traccia ed autolimita la sua espansione nel delicato momento della elaborazione, ed ostensione, dei criteri di valutazione si è espressa anche la Cassazione con riferimento alle prove del concorso notarile ( Cass SSUU n. 14893 del 2010 , per cui il legislatore ha richiesto alla commissione esaminatrice di darsi criteri che non si riducano alle note, tautologiche, formule sul necessario omaggio alle esigenze di rigore e correttezza espositiva, di pertinenza argomentativa e di esibizione culturale da parte del candidato ma che siano le regole guida, predeterminate e pertanto non mutabili, di quanto con la traccia proposta viene richiesto e di quanto (in specie nell’ottica aperta propria della opinabilità delle soluzioni giuridiche) ci si attende, in termini di risultato finale rappresentante lo standard minimo per una valutazione di idoneità.
Il “vacuum” motivazionale si incunea praticamente nel cuore stesso dell’esercizio della funzione amministrativa, pregiudicando la soddisfazione del parametro dell’art. 3 della L. n. 241/1990, interpretato alla luce dei principi costituzionali di imparzialità e dell’art. 41 della Carta di Nizza, che espressamente prevede l’obbligo di motivazione come un aspetto del diritto ad una buona amministrazione.
In particolare, in base a quanto affermato dalla Corte Costituzionale, l’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi è diretto a realizzare la conoscibilità, e quindi la trasparenza, dell’azione amministrativa, ai quali va riconosciuto il valore di principi generali, diretti ad attuare sia i canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione ( art. 97, primo comma, Cost. ), sia la tutela di altri interessi costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti della stesse amministrazione ( artt. 24 e 113 Cost”). L’obbligo di motivazione, quindi è radicato negli artt. 97 e 113 della Costituzione, in quanto, da un lato, costituisce corollario dei principi di buon andamento e d’imparzialità dell’amministrazione e, dall’altro, nell’articolo 24 della Costituzione, in quanto consente al destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione giuridica, di far valere la relativa tutela giurisdizionale (cfr. Corte costituzionale, 5 novembre 2010, n. 310, che ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art 14 del d.lgs. n. 81 del 2008 che escludeva l’obbligo di motivazione per i provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale per violazione delle norme sul lavoro).
Ritiene dunque il Collegio conclusivamente di ritenere fondate le predette censure.
Il ricorso va quindi accolto, previo assorbimento delle censure non esaminate e dell’istanza di accesso, con il conseguente annullamento del giudizio finale di non ammissione alle prove orali e delle presupposte valutazioni negative sul parere di diritto civile e sull’atto giudiziario redatti dal ricorrente e con la condanna dell’Amministrazione a disporre il motivato riesame, da parte di una diversa Commissione, delle prove del ricorrente, nel termine di novanta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza.
La domanda di risarcimento danni deve essere rigettata essendo stata formulata in modo apodittico e del tutto generico nella epigrafe e nelle conclusioni del ricorso, senza alcuna indicazione degli elementi di fatto e di diritto relativi a tale domanda risarcitoria.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione.
Rigetta la domanda di risarcimento danni.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:
Pietro Morabito, Presidente FF
Francesco Arzillo, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2015

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Sentenza – 14/7/2015 n.9374 proviene da Giustamm.

Pres. G. Giaccardi – Est. F. Caringella
G. Severini ed Altri (Avv. M. Congedo) vs Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avvocatura Generale dello Stato).

solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, c. 4 l. n. 388/2000 che estende retroattivamente il regime sul trattamento economico dei magistrati anche alle posizioni individuali definite con accoglimento di ricorsi straordinari

Giustizia amministrativa – Magistrati –Trattamento economico – Art. 50, c. 4 l. 388/2000 – Efficacia retroattiva – Posizioni individuali definite con accoglimento di ricorsi straordinari – Artt. 3, 97 e 117 Cost. – Questione di costituzionalità – Rilevanza e non manifesta infondatezza.

È rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt. 3, 97 e 117 Cost. la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, c. 4 l. n. 388/2000 che estende la portata retroattiva dell’abrogazione in ordine al trattamento economico spettante a titolo di adeguamento stipendiale dei magistrati (fondato sulla commisurazione dell’anzianità a quella del magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che segue nel ruolo) anche alle posizioni individuali già riconosciute mediante decisioni su ricorsi straordinari ormai divenute definitive. Infatti, posto che la tutela delle posizioni dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi degli amministrati è assegnata dall’ordinamento positivo anche al ricorso straordinario in via alternativa, sono di dubbia compatibilità con la giurisprudenza CEDU, in punto di garanzia della piena tutela giurisdizionale e del giusto processo, le limitazioni legislative che pregiudicano l’effettività di tale rimedio vanificandone gli esiti definitivi. Inoltre, non è possibile esercitare un potere, atipico rispetto al novero dei poteri amministrativi tipizzati, diretto a incidere in via retroattiva e in senso sfavorevole sulle posizioni consolidatesi per effetto di decisioni irreversibili in quanto si arrecherebbe un vulnus, non giustificato da idonee ragioni di interesse generale, al principio di eguaglianza e al canone di ragionevolezza.

N. 00007/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00028/2014 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 28 di A.P. del 2014, proposto da:

Giuseppe Severini, Luigi Maruotti, Carmine Volpe, Giampiero Paolo Cirillo, Luigi Carbone, Luciano Barra Caracciolo, Alessandro Botto, Rosanna De Nictolis e Marco Lipari, rappresentati e difesi dall’avv. Massimo Congedo, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, n. 2;

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale, domiciliata in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 04104/2010, resa tra le parti, concernente diniego dell’applicazione dell’articolo art. 4, co. 9, l. n. 425/84 – trattamento economico superiore – ris. danni;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2015 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Pietro Quinto per delega dell’avvocato Massimo Congedo, e l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello.;

1. Con la sentenza impugnata il Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma – ha respinto il ricorso di primo grado, corredato da motivi aggiunti, proposto dagli odierni appellanti al fine di ottenere l’annullamento della nota del 3 febbraio 2003 con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva respinto, previo riesame, le istanze di esecuzione di nove decisioni del Presidente della Repubblica del 27 settembre 1999 di accoglimento dei ricorsi straordinari finalizzati all’erogazione del trattamento economico spettante, a titolo di adeguamento stipendiale, ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della legge 6 agosto 1984, n. 425.
Le decisioni assunte dal Capo dello Stato avevano affermato l’obbligo per l’Amministrazione di determinare i trattamenti economici dei ricorrenti ai sensi del citato art. 4, comma 9, cit., tenendo conto del superiore trattamento spettante ai colleghi collocati in ruolo in posizione successiva ai ricorrenti stessi.
In data 9 luglio 2000 la Presidenza del Consiglio aveva però negato l’ attribuzione, in favore degli interessati, del trattamento economico come sopra determinato, fornendo esecuzione solo parziale a quattro delle nove decisioni.
Gli odierni appellanti avevano allora proposto ricorso per l’esecuzione del giudicato. La sentenza di accoglimento del ricorso in executivis, pronunciata dal Consiglio di Stato, è stata tuttavia annullata dalla Suprema Corte di Cassazione per difetto di giurisdizione (Cass. civ. Sez. Unite, 18 dicembre 2001, n. 15978).
A fronte di ulteriori istanze di esecuzione avanzate da parte degli stessi interessati, la Presidenza del Consiglio, con l’impugnata nota del 3 febbraio 2003 (resa in esito alla trasmissione, da parte della Segreteria Generale del Consiglio di Stato, degli schemi aggiornati dei rispettivi decreti individuali), aveva respinto le nuove richieste degli istanti, opponendo loro l’effetto preclusivo prodotto dall’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000.
Detta norma stabilisce, al penultimo e ultimo periodo, che “il nono comma dell’articolo 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del citato decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, e perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati difformemente dalla predetta interpretazione dopo la data suindicata. In ogni caso non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base dei predetti decisioni o provvedimenti”.
Il Tribunale adito, con Ordinanza n. 6971 del 14 luglio 2004, peraltro, aveva ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale di siffatta disposizione, per contrasto con gli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della Carta Fondamentale, nella parte in cui tale norma, esplicitando la portata retroattiva dell’abrogazione, avrebbe inciso in modo definitivamente sacrificativo sulle posizioni individuali già riconosciute mediante decisioni su ricorsi straordinari divenute definitive.
Con la sentenza n. 282 del 15 luglio 2005, la Consulta ha respinto la questione di costituzionalità, poggiando sull’assunto che la decisione amministrativa resa su ricorso straordinario non è dotata della forza di giudicato che costituisce limite invalicabile all’esplicazione, con efficacia retroattiva, del potere interpretativo del legislatore e garanzia dell’affidamento legittimo del ricorrente vittorioso circa l’intangibilità dell’assetto di interessi sancito nellojussum giurisdizionale.
Riassunto il giudizio innanzi al Tar, i ricorrenti, facendo leva sull’entrata in vigore dell’art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69 e sull’articolo 7, comma 8, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104, hanno sostenuto la tesi, sviluppata nei successivi motivi aggiunti, della piena “giurisdizionalizzazione” del rimedio straordinario. Hanno soggiunto che la finalità di revisione, perseguita dalla normativa de qua ai sensi della VI Disposizione transitoria della Costituzione, evidenzierebbe la naturale estensione ex tunc della portata effettuale dell’intervento riformatore alle decisioni rese in un torno di tempo anteriore.
Con la sentenza appellata i Primi Giudici, facendo leva sulla portata caducatoria sancita dal citato articolo 50 della legge n. 388/2000, hanno respinto il ricorso. Il Primo Giudice ha, in particolare, negato che, per effetto dell’entrata in vigore dello jus superveniens di cui all’art. 69 della legge 69/2009, il ricorso straordinario al Capo dello Stato sia divenuto un mezzo di tutela giurisdizionale e che, in ogni caso, tale modificazione legislativa possa interessare, alla stregua di una previsione legislativa con carattere di “interpretazione autentica”, anche le fattispecie definite in base all’assetto normativo anteriore.
Muovendo da tali premesse il Primo Giudice ha negato che le decisioni con le quali la pretesa economica dei ricorrenti aveva trovato accoglimento, in quanto decisioni “giurisdizionali” (e, conseguentemente, assistite da forza di giudicato), possano essere insensibili alla portata applicativa dell’art. 50, comma 4, della citata legge n. 388/2000.
Richiamate le argomentazioni svolte dalla Corte Costituzionale con la decisione n. 282/2005, il Tribunale ha sostenuto che il travolgimento degli effetti delle decisioni successive all’entrata in vigore del decreto legge n. 333/1992 colpisce anche gli atti con i quali il Capo dello Stato aveva deciso i ricorsi straordinari in senso favorevole agli odierni appellanti, restando da tale conseguenza immuni unicamente le “sentenze passate in giudicato”, ossia le «decisioni di autorità giurisdizionali», non già delle decisioni amministrative irrevocabili o definitive.
2. Avverso la sentenza di prime cure le parti ricorrenti propongono appello.
Con il primo motivo di censura si sostiene che la sentenza gravata sarebbe viziata ex art. 112 c.p.c., in ragione del mancato esame dei parametri di costituzionalità di cui agli artt. 3, 10, 11, 28, 97, 100 e 117 della Carta Fondamentale.
Il Tribunale di prima istanza ha parimenti errato nell’affermare che l’art. 69 della legge n. 69 del 2009 non avrebbe “giurisdizionalizzato” l’istituto e che, comunque – ove anche ciò fosse avvenuto- detta modifica non presenterebbe carattere retroattivo.
Con la seconda e la terza censura gli appellanti hanno criticato il capo della gravata decisione che ha negato la natura di rimedio giurisdizionale del ricorso straordinario
Con i motivi da 3.1. a 3.4 ci si è soffermati sulla natura interpretativa (e, perciò, retroattiva) delle disposizioni di cui al richiamato art. 69 della legge del 2009.
Con il quarto motivo di gravame si fa presente che, ove anche fosse stata negata la natura giurisdizionale del decreto decisorio del ricorso straordinario, l’art. 4 dell’art. 50 della legge n. 388 del 2000 – ove interpretato non senso di ritenerlo riferibile alle decisioni rese in sede di ricorso straordinario- avrebbe dovuto essere ritenuto in contrasto con la CEDU.
Con il quinto motivo sono stati riproposti i parametri di asserito conflitto della disposizione normativa suddetta non esaminati dalla Corte Costituzionale.
Con il sesto motivo è stata riproposta la domanda risarcitoria, da considerarsi anche autonoma rispetto al petitumprincipale.
Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri per resistere alle pretese degli appellanti.
La parti hanno affidato al deposito di apposite memorie l’ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
Con Ordinanza 4 novembre 2014, n. 5506 la IV Sezione di questo Consiglio ha rimesso al vaglio dell’Adunanza Plenaria la soluzione del quesito relativo alla portata retroattiva della riforma dell’istituto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
All’udienza dell’ 8 luglio 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione.
3. Il Collegio reputa che siano rilevanti e non manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale sollevati con il prioritario e assorbente motivo di ricorso con cui denuncia il contrasto dell’articolo 50 comma 4, ultimi due periodi, della legge n. 388/2000, con gli articoli 6 e 13 della CEDU e, quindi, con l’articolo 117, comma 1, della Costituzione.
3.1. Si deve preliminarmente escludere la fondatezza dell’assunto, sostenuto dai ricorrenti, secondo cui il contrasto tra legislazione nazionale interna e normativa CEDU debba esser risolto con la disapplicazione della prima.
Questa Adunanza deve osservare, in senso contrario a detta impostazione ermeneutica, che risulta acquisita nella giurisprudenza costituzionale (cfr., ex plurimis, sentenze nn. 348 e 349/2007 in materia espropriativa) la convinzione relativa alla non assimilabilità delle norme della Convenzione EDU alle nome comunitarie self executing ai fini dell’ applicazione immediata nell’ordinamento interno. La Corte delle Leggi ha chiarito, infatti, come solo le norme comunitarie «debbano avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese della Comunità, sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire applicazione eguale ed uniforme nei confronti di tutti i destinatari» (sentenze n. 183 del 1973 e n. 170 del 1984). Il fondamento costituzionale di tale efficacia diretta è stato individuato nell’art. 11 Cost., nella parte in cui consente le limitazioni della sovranità nazionale necessarie per promuovere e favorire le organizzazioni internazionali rivolte ad assicurare la pace e la giustizia fra le Nazioni.
Il riferito indirizzo giurisprudenziale non riguarda le norme CEDU, giacché si è escluso che possa e venire in considerazione l’art. 11 Cost., «non essendo individuabile, con riferimento alle specifiche norme pattizie in esame, alcuna limitazione della sovranità nazionale» (sentenza n. 188 del 1980). La distinzione tra le norme CEDU e le norme comunitarie deve essere ribadita nel presente giudizio in quanto le prime, pur assolvendo alla funzione primaria di tutela e di valorizzazione dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone, sono pur sempre norme internazionali pattizie, che vincolano lo Stato, ma non producono effetti diretti nell’ordinamento interno, tali da affermare la competenza dei giudici nazionali a darvi applicazione nelle controversie ad essi sottoposte, con connessa disapplicazione delle norme interne in eventuale contrasto.
L’art. 117, primo comma, Cost., nel testo introdotto nel 2001 con la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ha confermato il citato orientamento giurisprudenziale della Corte Costituzionale. La disposizione costituzionale ora richiamata distingue infatti, in modo significativo, i vincoli derivanti dall’«ordinamento comunitario» da quelli riconducibili agli «obblighi internazionali».
Si tratta di una differenza non soltanto terminologica, ma anche sostanziale. Con l’adesione ai Trattati comunitari, l’Italia è, infatti, entrata a far parte di un “ordinamento” più ampio, di natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi, con il solo limite dell’intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.
La Convenzione EDU, invece, non crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce, quindi, norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Essa è configurabile come un trattato internazionale multilaterale, pur con le caratteristiche significativamente peculiari, da cui derivano “obblighi” per gli Stati contraenti, ma non l’incorporazione dell’ordinamento giuridico italiano in un sistema più vasto, dai cui organi deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso medio, per tutte le autorità interne degli Stati membri.
Si deve allora escludere che il dedotto contrasto della norma censurata con la normativa CEDU, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, possa legittimare il giudice a quo alla diretta disapplicazione della norma interna asseritamente non compatibile con la seconda.
Va ribadita anche l’esclusione delle norme CEDU, in quanto norme pattizie, dall’ambito di operatività dell’art. 10, primo comma, Cost., in conformità alla costante giurisprudenza della Consulta (vedi, ancora, sentenze nn. 348 e 349/2007). La citata disposizione costituzionale, con l’espressione «norme del diritto internazionale generalmente riconosciute», si riferisce soltanto alle norme consuetudinarie e dispone l’adattamento automatico, rispetto alle stesse, dell’ordinamento giuridico italiano. Le norme convenzionali, ancorché generali, contenute in trattati internazionali bilaterali o multilaterali, esulano pertanto dalla portata normativa del suddetto art. 10. Di questa categoria fa parte la CEDU, con la conseguente «impossibilità di assumere le relative norme quali parametri del giudizio di legittimità costituzionale, di per sé sole (sentenza n. 188 del 1980), ovvero come norme interposte ex art. 10 della Costituzione» (ordinanza n. 143 del 1993; conformi, ex plurimis, sentenze n. 153 del 1987, n. 168 del 1994, n. 288 del 1997, n. 32 del 1999, ed ordinanza n. 464 del 2005).
Dando continuità all’indirizzo sostenuto recentemente ribadito da questa Adunanza Plenaria (Ordinanza 4 marzo 2015, n. 2), si deve allora concludere che, nonostante taluni orientamenti giurisprudenziali e dottrinari di segno contrario, risulta aderente al quadro normativo vigente l’assunto secondo cui le norme interne contrastanti con le norme pattizie internazionali, ivi compresa la CEDU, sono suscettibili unicamente di sindacato accentrato da parte della Corte costituzionale (cfr. Corte cost., sentenze nn. 348 e 349 del 2007; n. 39/2008; nn. 311 e 317 del 2009; nn. 138 e 187 del 2010; nn. 1, 80, 113, 236, 303, del 2011).
Le norme della CEDU, così come interpretate dalla Corte di Strasburgo, assumono infatti rilevanza nell’ordinamento italiano quali norme interposte. Alla CEDU è quindi riconosciuta un’efficacia intermedia tra legge e Costituzione, volta ad integrare il parametro di cui all’art. 117 co.1 Cost. che vincola i legislatori nazionali, statale e regionali, a conformarsi agli obblighi internazionali assunti dallo Stato.
Tale posizione non è mutata neanche a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona che, all’art. 6, prevede l’adesione dell’Unione Europea alla Convenzione CEDU. Anche tale innovazione non ha “comportato un mutamento della collocazione delle disposizioni della CEDU nel sistema delle fonti, tale da rendere ormai inattuale la concezione delle norme interposte” (Corte cost. sentenza n. 80/2011).
Di conseguenza, il giudice del caso concreto, allorché si trovi a decidere di un contrasto tra la CEDU e una norma di legge interna, sarà tenuto a sollevare un’apposita questione di legittimità costituzionale.
Rimane salva l’interpretazione “conforme alla Convenzione”, e quindi conforme agli impegni internazionali assunti dall’Italia, delle norme interne. Tale interpretazione, anzi, si rende doverosa per il giudice che, prima di sollevare un’eventuale questione di legittimità, è tenuto ad interpretare la disposizione nazionale in modo conforme a costituzione (ex multis, Corte cost., 24 luglio 2009, n. 239, punto 3 del considerato in diritto).
3.1.1. La struttura dell’articolo 117 Cost. si presenta, in definitiva, simile a quella di altre norme costituzionali, che sviluppano la loro concreta operatività solo se poste in stretto collegamento con altre norme, di rango sub-costituzionale, destinate a dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere. Le norme necessarie a tale scopo sono di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio tra questa e la legge ordinaria. A prescindere dall’utilizzazione, per indicare tale tipo di norme, dell’espressione “fonti interposte”, ricorrente in dottrina ed in una nutrita serie di pronunce della Corte Costituzionale (ex plurimis, cfr. sentenze n. 101 del 1989, n. 85 del 1990, n. 4 del 2000, n. 533 del 2002, n. 108 del 2005, n. 12 del 2006, n. 269 del 2007), ma di cui viene talvolta contestata l’idoneità a designare una categoria unitaria, si deve riconoscere che il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost. diventa concretamente operativo solo se vengono determinati quali siano gli “obblighi internazionali” che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni. Nel caso specifico sottoposto alla valutazione di questa Corte, il parametro viene integrato e reso operativo dalle norme della CEDU, la cui funzione è quindi di concretizzare nella fattispecie la consistenza degli obblighi internazionali dello Stato.
La CEDU presenta, rispetto agli altri trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la competenza di un organo giurisdizionale, la Corte europea per i diritti dell’uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le norme della Convenzione stessa. Difatti l’art. 32, paragrafo 1, stabilisce: «La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47».
Poiché le norme giuridiche vivono nell’interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo, la naturale conseguenza che deriva dall’art. 32, paragrafo 1, della Convenzione è che tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione. Non si può parlare quindi di una competenza giurisdizionale che si sovrappone a quella degli organi giudiziari dello Stato italiano, ma di una funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia.
3.1.2. Quanto detto sinora non significa che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a Costituzione (vedi ancora Corte Cost., sentenza n. 348/2007). La particolare natura delle stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali (ex plurimis, sentenze n. 183 del 1973, n. 170 del 1984, n. 168 del 1991, n. 73 del 2001, n. 454 del 2006) o dei principi supremi (ex mutis, sentenze n. 30 e n. 31 del 1971, n. 12 e n. 195 del 1972, n. 175 del 1973, n. 1 del 1977, n. 16 del 1978, n. 16 e n. 18 del 1982, n. 203 del 1989), ma debba estendersi ad ogni profilo di contrasto tra le “norme interposte” e quelle costituzionali.
L’esigenza che le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta e inderogabile, per evitare il paradosso che una norma legislativa venga dichiarata incostituzionale in base ad un’altra norma sub-costituzionale, a sua volta in contrasto con la Costituzione. In occasione di ogni questione nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme legislative interne, occorre verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e precisamente la compatibilità della norma interposta con la Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto alla stessa norma interposta.
Nell’ipotesi di una norma interposta che risulti in contrasto con una norma costituzionale, questa Corte ha il dovere di dichiarare l’inidoneità della stessa ad integrare il parametro, provvedendo, nei modi rituali, ad espungerla dall’ordinamento giuridico italiano.
3.1.3.Poiché, come chiarito sopra, le norme della CEDU vivono nell’interpretazione che delle stesse viene data dalla Corte europea, la verifica di compatibilità costituzionale deve riguardare la norma come prodotto dell’interpretazione, non la disposizione in sé e per sé considerata. Si deve peraltro escludere che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall’art. 117, primo comma, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione.
In sintesi, la completa operatività delle norme interposte deve superare il vaglio della loro compatibilità con l’ordinamento costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti esterne, specie se queste non derivano da organizzazioni internazionali rispetto alle quali siano state accettate limitazioni di sovranità come quelle previste dall’art. 11 della Costituzione.
3.2 Applicando le coordinate ermeneutiche fin qui esposte al caso di specie si deve escludere la possibilità di disapplicare l’art. 50, comma 4, della legge n. 388/2000 per contrasto con la normativa CEDU, in quanto, ove sussistente, il conflitto metterebbe in luce un dubbio di costituzionalità per violazione dell’articolo 117, comma 1, Cost. Va poi osservato che l’intervento, nel corso del giudizio di primo grado, della sentenza n. 282/2005 della Corte Costituzionale, resa con esclusivo riferimento a parametri nazionali, non preclude la sollevazione di nuova questione di legittimità sulla scorta del diverso paradigma dell’articolo 117, comma 1, Cost., in funzione del rilievo delle norme interposte di derivazione europea come fonti di completamento e integrazione del precetto costituzionale.
4. Il Collegio ritiene che i dubbi di legittimità costituzionale sollevati in via gradata dagli appellanti, con riferimento all’articolo 117 Cost., siano rilevanti e non manifestamente infondati.
4.1. Sul piano della rilevanza è sufficiente rammentare che l’effetto preclusivo sancito dalla norma denunciata (articolo 50, comma 4, della legge n. 388/2000) costituisce l’unica ragione del diniego opposto dall’amministrazione alle rivendicazioni dei ricorrenti e il solo motivo a fondamento del decisum sfavorevole reso dai Primi Giudici.
4.2. Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, il Collegio deve in primo luogo escludere che si possa accedere alla tesi, sostenuta in via poziore dagli appellanti, secondo cui anche le decisioni su ricorsi straordinari rese prima della riforma del 2009 esibirebbero carattere giurisdizionale e, quindi, sarebbero dotate di una forza resistente all’interveto caducatorio del legislatore.
4.2.1. Con le sentenze nn. 9 e 10 del 2013 questa Adunanza, portando a compimento un discorso avviato con la precedete sentenza n. 18/2012, ha riconosciuto il carattere sostanzialmente giurisdizionale del rimedio straordinario e dell’ atto terminale della relativa procedura.
Un rilievo decisivo è stato all’uopo assegnato al disegno riformatore portato a compimento con la legge n. 69/2009 e con il codice del processo amministrativo.
Assume rilievo, in prima battuta, l’art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante “disposizioni per lo sviluppo economico, la competitività nonché in materia di processo civile”.
Il primo comma ha introdotto, sotto forma di periodo aggiunto al testo dell’art. 13, primo comma, alinea, del d.P.R. 1199/1971, una norma a tenore della quale il Consiglio di Stato, “se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l’espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina alla segreteria l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87”.
Il secondo comma dell’art. 69 cit. ha disposto l’aggiunta al primo periodo del primo comma dell’art. 14 del medesimo d.P.R. n. 1199/1971 delle parole ‘conforme al parere del Consiglio di Stato’ e la soppressione del secondo periodo del primo comma dello stesso articolo, nonché l’abrogazione del secondo comma, in tal guisa eliminando la possibilità, originariamente contemplata, che il Ministero ratione materiae competente, nel formulare la proposta di decreto presidenziale, si discosti dal parere espresso dal Consiglio di Stato previa sottoposizione della sua proposta al Consiglio dei Ministri.
L’art. 7, comma 8, del codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 ha, dal canto suo, stabilito che il ricorso straordinario è ammissibile unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa (cfr., nel senso dell’inapplicabilità di detto jus superveniens ai ricorsi proposti in un torno di tempo anteriore all’entrata in vigore del codice, Cons. Stato, Ad gen., parere 22 febbraio 2011, n. 4520).
Tale sviluppo normativo di cui si è dato conto depone nel senso dell’assegnazione al decreto presidenziale emesso, su conforme parere del Consiglio di Stato, della natura sostanziale di decisione di giustizia e, quindi, di un carattere sostanzialmente giurisdizionale. Ne deriva il superamento della linea interpretativa tradizionalmente orientata nel senso della natura amministrativa del decreto presidenziale, seppure contrassegnata da profili di specialità tali da segnalare la contiguità alle pronunce del giudice amministrativo.
Assume rilievo decisivo, in particolare, lo jus superveniens che ha attribuito carattere vincolante al parere del Consiglio di Stato, con il connesso riconoscimento della legittimazione dello stesso Consiglio a sollevare, in detta sede, questione di legittimità costituzionale.
Una volta acquisito che la paternità effettiva della decisione è da ricondurre all’apporto consultivo del Consiglio di Stato connotato da una suitas giurisdizionale e che, pertanto, il provvedimento finale è meramente dichiarativo di un giudizio formulato da un organo giurisdizionale in modo compiuto e definitivo, si deve convenire che l’atto finale della procedura è esercizio della giurisdizione nel contenuto espresso dal parere del Consiglio di Stato che, in posizione di terzietà e di indipendenza e nel rispetto delle regole del contraddittorio, opera una verifica di legittimità dell’atto impugnato (così Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2012, n. 23464).
In definitiva il decreto presidenziale che recepisce il parere, pur non essendo, in ragione della natura dell’organo e della forma dell’atto, un atto formalmente e soggettivamente giurisdizionale, è estrinsecazione sostanziale di funzione giurisdizionale che culmina in una decisione caratterizzata dal crisma dell’intangibilità, propria del giudicato, all’esito di una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso delle parti.
La matrice sostanzialmente giurisdizionale del rimedio è corroborata dalle indicazioni ricavabili dal codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104. Merita menzione, in particolare, l’articolo 7, comma 8, che, nel quadro di una disciplina dedicata alla definizione del concetto e dell’estensione della giurisdizione amministrativa, limita la praticabilità del ricorso straordinario alle sole controversie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo e, quindi, ai campi nei quali, in ragione della consistenza della posizione soggettiva azionata o in funzione della materia di riferimento, il giudice amministrativo è dotato di giurisdizione. La ‘giurisdizione’ diventa quindi presupposto generale di ammissibilità del ricorso straordinario, non diversamente da quanto accade per il ricorso ordinario al giudice amministrativo. In tal guisa si sancisce l’attrazione del ricorso straordinario nel sistema della giurisdizione amministrativa di cui costituisce forma speciale e semplificata di esplicazione.
La rimozione della possibilità che il ricorso straordinario sia promosso in materie in cui il giudice amministrativo è privo di giurisdizione, rafforza, poi, il connotato dell’alternatività del rimedio, cancellando l’ipotesi di un ricorso straordinario concorrente, nelle materie estranee alla giurisdizione amministrativa, con quello giurisdizionale e, soprattutto, eliminando l’ostacolo che tale anomalia avrebbe rappresentato sulla strada della sostanziale giurisdizionalizzazione di siffatta tecnica di tutela.
Proprio la valorizzazione delle coordinate normative fin qui esaminate ha di recente indotto la Corte di Legittimità ad assegnare al decreto che definisce il ricorso straordinario la valenza di decisione costituente esercizio della giurisdizione riferibile, nel contenuto recato dal parere vincolante, al Consiglio di Stato, naturaliter sottoposta al sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per soli motivi inerenti alla giurisdizione ex artt. 111, comma 8, Cost., 362, comma 1, c.p.c. e 110 c.p.a. (Cass., sezioni unite, 19 dicembre 2012, n. 23464).
La Corte di Cassazione ha nell’occasione osservato che il riconoscimento della natura sostanzialmente giurisdizionale del rimedio, con il corollario dell’ammissibilità del sindacato della Corte di Cassazione sul rispetto dei limiti relativi alla giurisdizione, non contrasta con il disposto dell’articolo 125, comma 2, Cost., in materia di istituzione in ambito regionale di organi di giustizia amministrativa di primo grado, in quanto, anche a non considerare che la riserva elaborata dalla giurisprudenza costituzionale intende in realtà impedire l’attribuzione ai tribunali amministrativi regionali competenze giurisdizionali in unico grado’ (Corte cost. n. 108 del 2009), in ogni caso la garanzia del doppio grado di giurisdizione è pienamente assicurata dalla circostanza che sono le stesse parti ad optare per il procedimento speciale che consente l’accesso per saltum al Consiglio di Stato.
La circostanza ipotetica che il decreto presidenziale possa essere affetto da vizi propri del procedimento successivo all’adozione del parere, connessa alla struttura ancora composita del ricorso straordinario e radicata nelle origini storiche dell’istituto, non inficia né indebolisce l’essenza giurisdizionale della decisione che ha come unico sostrato motivazionale il parere vincolante reso dal Consiglio di Stato.
La tendenziale assimilazione del ricorso straordinario a un rimedio schiettamente giurisdizionale è stata ribadita dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza 26 marzo 2014, n. 73, ha ritenuto infondato il dubbio di legittimità costituzionale, sotto il profilo del difetto di delega, dell’articolo 7, comma 8, del codice del processo amministrativo, osservando che, per effetto di queste modifiche, “l’istituto ha perduto la propria connotazione puramente amministrativa e ha assunto la qualità di rimedio giustiziale amministrativo, con caratteristiche strutturali e funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo”.
4.2.2. Le considerazioni svolte da questa Adunanza Plenaria e dalla giurisprudenza della Corte delle Leggi e della Corte di Legittimità sulla portata sostanziale delle modifiche apportate alla disciplina dell’istituto, e sulla conseguente riconducibilità a dette novità del superamento della connotazione amministrativa del rimedio, impediscono di ritenere che anche alle decisioni rese in precedenza possa essere riconosciuta una valenza giurisdizionale e, quindi, l’intangibilità propria della res iudicata. Si deve infatti convenire che non viene in rilievo una revisione interpretativo di portata retroattiva, ma una riforma sostanziale ontologicamente inidonea a incidere in senso modificativo sulla natura giuridica di decreti presidenziali adottati in un contesto normativo in cui la decisione, pur esibendo nel suo nucleo essenziale la connotazione di statuizione di carattere giustiziale, non poteva ancora considerarsi espressione di ‘funzione giurisdizionale’ nel significato pregnante dell’art. 102 Cost., comma 1, e art. 103 Cost., comma 1.
A sostegno dell’assunto della portata non retroattiva della novella si pone, quindi, la decisiva considerazione che la valenza sostanzialmente giurisdizionale del decisum è ora fondata sulla riconduzione, già in astratto, della paternità esclusiva della decisione all’autorità giurisdizionale. Ne deriva l’assenza di detto requisito sostanziale per le decisioni adottate in un regime caratterizzato, prima dell’entrata in vigore dell’articolo 69 della legge n. 69/2009, dalla concorrente paternità in capo all’autorità amministrativa, legittimata a esprimere, attraverso un aggravamento procedurale, un avviso contrario a quello sostenuto nell’apporto consultivo del Consiglio di Stato. Si deve soggiungere che non assume rilievo al circostanza concreta che, con riferimento al singolo ricorso, il parere del Consiglio di Stato non sia stato disatteso, in quanto la natura giurisdizionale, o non, di una procedura rimediale non può che essere valutata alla stregua dal dato astratto del paradigma normativo di riferimento. Paradigma che, prima delle riforme di cui si è dato conto, non attribuiva al giudice amministrativo il potere di decidere in via esclusiva l’esito della controversia.
4.2.3. Non giova agli appellanti l’insistito accento sul maggioritario indirizzo pretorio che ammette il rimedio dell’ottemperanza, ex articolo 112 c.p.a., anche per le decisioni rese su ricorso straordinario nell’assetto normativo tradizionale. Si deve, al riguardo, convenire con l’amministrazione appellata nel senso che l’ottemperabilità di una decisione è una qualitas non sovrapponibile a quella diversa della sussistenza di un giudicato resistente al potere della legge.
Posto, infatti, che, nell’architettura dell’articolo 112, comma 1, del codice del processo amministrativo, il giudizio di ottemperanza non è ammesso solo per le sentenze passate in giudicato (lettere a), c) e d), primo inciso), ma anche per le sentenze esecutive e per i provvedimenti esecutivi (lettera b), per i provvedimenti equiparati (lettera d) e per i lodi arbitrali (lettera e), si deve concludere che la questione dell’equiparazione della decisione su ricorso amministrativo extra ordinem a una sentenza passata in giudicato dal punto di vista della procedura di attuazione dello iussum – risolta in senso positivo dalla giurisprudenza prevalente alla stregua del principio processualisticotempus regit actum, sotteso all’articolo 5 del codice di procedura civile – non si ripercuote sul differente tema della sussistenza di una forza sostanziale del regolamento decisorio sussumibile nel concetto di giudicato e, quindi, tale da resistere al dispiegarsi dell’intervento legislativo. A tale ultimo quesito non può che rispondersi negativamente, in quanto l’intangibilità del decisum, alla stregua dei parametri normativi nazionali, presuppone una paternità esclusivamente giurisdizionale che nella specie era esclusa dallo schema normativo di riferimento ratione temporisoperante.
4.3. Tali coordinate interpretative sono state poste a fondamento della sentenza n. 282/2005 con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale degli ultimi due periodi del comma 4 dell’articolo 50 della legge n. 388/2000.
La disposizione censurata, in tema di trattamento economico dei magistrati, disciplina, con una norma di interpretazione autentica, la portata e la decorrenza dell’abrogazione del nono comma dell’art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, norma, quest’ultima, ai sensi della quale per il personale che avesse conseguito la nomina a magistrato di corte d’appello o a magistrato di corte di cassazione a seguito del concorso per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni e integrazioni, l’anzianità veniva determinata in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo seguiva nel ruolo.
La disposizione oggetto del dubbio di legittimità costituzionale precisa, in primo luogo, che il citato nono comma dell’art. 4 si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, il quale, con l’art. 2, comma 4, aveva soppresso l’istituto dell’allineamento stipendiale; prevede inoltre che, per effetto di detta abrogazione con effetto retroattivo, perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati, dopo la data suindicata, difformemente dalla predetta interpretazione, e che, in ogni caso, non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base di tali decisioni o provvedimenti.
Il giudice a quo aveva denunciato questa norma nella parte in cui, esplicitando la portata retroattiva dell’abrogazione da essa contemplata, dispone la perdita degli effetti delle decisioni irrevocabili rese nel regime dell’alternatività dal Presidente della Repubblica adito con ricorso straordinario ed intervenute prima della sua entrata in vigore.
Con la sentenza n.282/2005 la Corte Costituzionale, dopo avere premesso che il suo esame si sarebbe limitato ai confini del thema decidendum individuato dall’ordinanza di remissione, ha ritenuto che la norma di interpretazione autentica di cui all’articolo 50, volta a riconoscere un’incompatibilità sistematica già realizzatasi, con riguardo all’istituto del riallineamento stipendiale, a partire dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, deve essere intesa, alla luce del dato letterale e dell’argomento costituzionale, nel senso di fare salve le e sentenze passate in giudicato, mentre non esiste alcuna preclusione che impedisca l’operatività dell’intervento legislativo ai danni delle decisioni adottate, nel regime dell’alternatività, con decreto del Presidente della Repubblica in sede di decisione sul ricorso straordinario.
La Corte ha osservato, sul punto, che “essendo il ricorso straordinario al Capo dello Stato un rimedio per assicurare la risoluzione non giurisdizionale di una controversia in sede amministrativa, deve escludersi che la decisione che conclude questo procedimento amministrativo di secondo grado abbia la natura o gli effetti degli atti di tipo giurisdizionale”. Di qui la conclusione secondo cui la disposta perdita di efficacia dei provvedimenti (tali dovendosi considerare i decreti del Presidente della Repubblica con cui vengono decisi i ricorsi straordinari) comunque adottati difformemente dalla interpretazione che vuole abrogato il nono comma dell’art. 4 della legge n. 425 del 1984 sin dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, non lede i parametri costituzionali invocati, in quanto la garanzia costituzionale da essi prevista si riferisce al diritto di agire nella sede giurisdizionale e non nella sede amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
5. Esclusa la praticabilità della via dell’interpretazione della norma in esame secondo un’ accezione compatibile con la salvaguardia delle precedenti decisioni rese in via definitiva su ricorsi straordinari, quest’ Adunanza reputa non manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale che la lettura ora esposta pone con riferimento all’articolo 117, primo comma, Cost., alla luce dei parametri CEDU, non esaminati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 282/2005.
Il Collegio reputa infatti seri, alla luce dei parametri ricavabili dalla CEDU, e quindi alla stregua dell’articolo 117, comma 1, della Costituzione, i dubbi relativi all’art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge n. 388 del 2000, nella parte in cui detta norma, nell’unica interpretazione plausibile, produce il travolgimento di una decisione alternativa di giustizia che, pur non avendo carattere schiettamente giurisdizionale, risolve in modo definitivo e inoppugnabile una controversia.
5.1. Osserva, in via preliminare, questa Adunanza che la garanzia dell’affidamento legittimo del ricorrente vittorioso in merito all’intangibilità dell’assetto di interessi sancito della decisione favorevole viene tutelato, in ambito comunitario ed europeo, secondo un’accezione lata ed elastica del concetto di “giurisdizione”, che non attribuisce rilievo al profilo qualificatorio e al dato formale, ma valorizza la definitività della decisione e l’essenza giustiziale della funzione.
In questo quadro si iscrive la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE che, a partire dal leading case di cui al parere della sezione V, 16 ottobre 1997, in cause c-69/96 e 79/96, ha considerato il Consiglio di Stato che esprime il parere in sede di ricorso straordinario una giurisdizione legittimata a sollevare questioni pregiudiziali di carattere interpretativo ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE (art. 267 del Trattato per il funzionamento dell’Unione Europea), mettendo l’accento, alla luce del principio generale del cd. “effetto utile”, sulla sussistenza di un organo permanente con funzioni giustiziali, sulla funzione di risoluzione di controversie in via imparziale e indipendente nonché sul carattere contenzioso della procedura e sulla definitività dell’esito della stessa.
La giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha fornito, dal canto suo, un contributo decisivo alla piena equiparazione, sotto il profilo dell’assimilazione dei livelli di tutele, tra decisioni giurisdizionali e amministrative, rimarcando, a più riprese, che, ai sensi degli articoli 6 e 13 CEDU, le decisioni finali di giustizia, rese da un’Autorità che non fa parte dell’Ordine Giudiziario, ma che siano equiparate dal punto di vista procedurale e dell’efficacia a una decisione giudiziaria, devono essere passibili di attuazione coattiva in un sistema che prevede l’ esecuzione come seconda e indefettibile fase della lite definita ( “The execution must be riguaded as an integral part of trial”). Più in radice, siffatte statuizioni devono essere caratterizzate dall’intangibilità dell’assetto stabilito con l’atto decisorio, ai fini della salvaguardia dell’affidamento legittimo ingenerato (C.E.D.U. 16 dicembre 2006, Murevic c. Croazia; 15 febbraio 2004, Romosirov c. Ucraina; 19 marzo 1997, Hornsby c. Grecia).
In questo tessuto di garanzie, volto a limitare l’emanazione di norme retroattive, risultano vietate norme retroattive sfavorevoli che estendano l’applicabilità di una norma interpretativa a precedenti decisioni irrevocabili, ossia ad arret définitive et obligatoire (C.E.D.U., sez. IV, Zielinski c. Francia, 28 ottobre 1989; sez. IV, 10 novembre 2004, Lizarraga c. Spagna che ha escluso che una legge retroattiva possa incidere contra personam ed estinguere intangibile right).
5.2.Tale indirizzo giurisprudenziale induce a ritenere che l’ordinamento italiano, nella misura in cui ammette l’intervento di una legge provvedimento volta a vanificare decisioni definitive, anche se non stricto sensugiurisdizionali, si pone in sospetto contrasto con l’ordinamento convenzionale europeo che impone un superiorestandard superiore di tutela, prevedendo, ai sensi degli articoli 6 e 13 della CEDU, come vivificati dall’interpretazione fornita dalla Corte Europea, l’assoluta intangibilità anche delle decisioni amministrative caratterizzate da una judicial review, come tali equated to a Court decision. Viene, quindi, in gioco il pacifico principio della prevalenza delle disposizioni CEDU che prevedono livelli superiore di protezione rispetto alle Costituzioni nazionali (Corte Cost. n. 311/2009), sulla scorta di principi vieppiù applicabili nell’ordinamento nazionale anche in epoca anteriore alla riforma dell’articolo 117 Cost. (vedi Corte Cost. sentenze nn. 348 e 349/2007 sull’incostituzionalità parziale dell’articolo 5 bis del decreto legge n. 333/1992 in materia espropriativa).
Dette coordinate ermeneutiche sono con evidenza riferibili anche alla decisione sul ricorso straordinario che, anche nella conformazione anteriore a quella plasmata dalla legge n. 69/2009, era caratterizzato, nelle materie affidate dalla giurisdizione amministrativa, “dall’irrevocabilità e immodificabilità della decisione e dalla sua insindacabilità da parte di ogni altra autorità amministrativa e giurisdizionale” (cfr., ex multis, Corte di Giustizia dell’Unione Europea 18 settembre 2003, C-292/01; 23 dicembre 2009, C-303/08).
Stante la pacifica integrazione dei canoni costituzionali, ai sensi dell’articolo 117, comma 1, Cost, con le norme CEDU quali nome interposte (nella specie gli articoli 6 e 13 del Trattato CEDU) risultano pertanto non manifestamente infondati i dubbi legittimità costituzionale dell’articolo 50, comma 4, ultimi due periodi, della legge n. 388/2000, nella parte in cui detta norma prevede la vanificazione degli effetti di una decisione definitiva di giustizia che, secondo i parametri convenzionali, va equiparata a una decisione giurisdizionale dal punto di vista dell’effettività e della pienezza della tutela oltre che dell’intangibilità dell’affidamento ragionevole e legittimo assicurato dall’esito del giudizio.
Posto, infatti, che la tutela delle posizioni dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi degli amministrati è assegnata dall’ordinamento positivo anche al ricorso straordinario in via alternativa, sono di dubbia compatibilità con la giurisprudenza CEDU, in punto di garanzia della piena tutela giurisdizionale e del giusto processo, le limitazioni legislative che pregiudicano l’effettività di tale rimedio vanificandone gli esiti definitivi.
6. La normativa in questione pone anche dubbi di compatibilità con gli articoli 3 e 97, Cost, in quanto, alla stregua delle coordinate interpretative tracciate dalla Consulta (vedi Corte Cost. 376/1995; 282/2005; 103/2007; 267/2007; 241/2008), con la legge provvedimento non è possibile esercitare un potere, atipico rispetto al novero dei poteri amministrativi tipizzati, diretto a incidere in via retroattiva e in senso sfavorevole sulle posizioni consolidatesi per effetto di decisioni irreversibili.
Più in generale la cancellazione degli effetti di singole decisioni ai danni dei ricorrenti vittoriosi rischia di arrecare un vulnus, non giustificato da idonee ragioni di interesse generale, al principio di eguaglianza e al canone di ragionevolezza.
7. Per quanto precede, si profilano non manifestamente infondati, oltre che rilevanti, i dubbi relativi alla legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, nella parte in cui tale norma, esplicitando la portata retroattiva dell’abrogazione da essa contemplata, prevede che questa possa travolgere anche posizioni individuali già riconosciute mediante decisioni su ricorsi straordinari ormai divenute definitive, in sospetto conflitto con gli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.
Va quindi disposta la sospensione del giudizio, con rimessione degli atti alla Consulta e riserva di ogni ulteriore decisione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti gli artt. 134 Cost., 1 della l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della l. 111 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, la questione di costituzionalità dell’articolo 50, comma 4, penultimo e ultimo periodo della legge 23 dicembre 2000, nl. 388 (“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato- Legge finanziaria 2001”), nella parte in cui tale norma, sancendo la portata retroattiva dell’abrogazione dell’articolo 4, nono comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425, prevede che detta abrogazione possa travolgere anche posizioni individuali già riconosciute mediante decisioni definitive su ricorsi straordinari.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria dell’Adunanza Plenaria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Resta riservata ogni ulteriore decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente
Mario Luigi Torsello, Presidente
Goffredo Zaccardi, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere, Estensore
Carlo Deodato, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere
Sergio De Felice, Consigliere
Vittorio Stelo, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Antonio Amicuzzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2015

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Ordinanza – 14/7/2015 n.7 proviene da Giustamm.

Presidente CRISCUOLO – Redattore CARTABIA

Sull’illegittimità costituzionale riguardante l’art. 5 della L.R. Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla L.R. 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), presuntivamente violativo degli artt. 117, primo comma e secondo comma, lettera s) della Costituzione.

1. Tutela dell’ambiente – Smaltimento dei rifiuti – Riparto di competenze tra Stato e Regioni (art. 117, comma secondo, lett. s)

2. Tutela dell’ambiente – Servizio idrico integrato – Gestione integrata dei rifiuti –  asserita violazione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni (art. 117, comma secondo, lett. s) Cost.) – asserita violazione dei vincoli comunitari (art. 117, comma primo, Cost.) 
 
 

1. La disciplina dei rifiuti si colloca nell’ambito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche quando possa interferire con altri interessi e competenze. Il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, quindi, resta di competenza esclusiva statale ad eccezione della possibilità, per le Regioni, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze, di incrementare i livelli di tutela nel rispetto delle decisioni assunte a livello statale.

2 . L’art. 5 della L.R. Liguria 5 agosto 2014, n. 2 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) consentendo una modalità di smaltimento di rifiuti deteriore per l’ambiente e l’ecosistema (procrastinando, in particolare, l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati come previsto, al contrario, dal D. lgs. n. 36 del 2003) per un periodo di tempo maggiore rispetto a quello previsto dalla normativa nazionale in materia, risulta violativo del riparto di competenze tra Stato e Regioni deciso a livello costituzionale che assegna allo Stato la competenza esclusiva in materia di ambiente ed ecosistema (art. 117, comma 2, lett. s) ), consentendo alle Regioni soltanto la possibilità, fermi gli obblighi decisi a livello statale, di regolare tale ambito in maniera più stringente al fine del raggiungimento di livelli più elevati di tutela e a condizione che perseguano finalità proprie attinenti a competenze regionali. La normativa regionale, inoltre, violando il D. lgs. n. 36 del 2003, attuativo dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (in tale circostanza rappresentati dalla direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999) di competenza esclusiva statale, avrebbe violato anche l’art. 117, comma primo, Cost. 
 
 

SENTENZA N. 149

ANNO 2015

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014, depositato in cancelleria il 14 ottobre 2014 ed iscritto al n. 76 del registro ricorsi 2014.

Udito nell’udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;

udito l’avvocato dello Stato Giovanni Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014 e depositato il successivo 14 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.

In particolare, il ricorrente ha ritenuto che la norma censurata detti disposizioni difformi dalla disciplina statale in tema di rifiuti, violando così l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. che prevede la potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Inoltre, poiché la normativa regionale impugnata contrasterebbe una disciplina statale attuativa di quella comunitaria, sarebbe violato altresì l’art. 117, primo comma, Cost. che stabilisce il rispetto dei vincoli imposti dall’ordinamento comunitario.

1.1.– Più precisamente, l’art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 ha introdotto l’art. 24-bis della legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti). Il citato art. 24-bis stabilisce che «i gestori di impianti di discarica per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani che non siano in grado di assicurare, tramite idonei sistemi di pretrattamento dei rifiuti prima della collocazione in discarica, la separazione fra la frazione secca e la frazione umida e la successiva stabilizzazione di quest’ultima, devono presentare alla Regione e alla Provincia competente per territorio, entro la data del 30 settembre 2014, programmi di adeguamento», secondo un «crono-programma di realizzazione degli interventi di adeguamento, la cui conclusione deve avvenire entro e non oltre il 31 dicembre 2015» (comma 1, alinea e lettera c). Si prevede inoltre che i «comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti residenti, che conferiscono i propri rifiuti indifferenziati agli impianti di discarica, devono presentare alla Regione e alla Provincia competente per territorio, entro la data del 31 ottobre 2014, programmi organizzativi» (comma 2). Per l’approvazione e l’integrazione dei programmi organizzativi e di adeguamento è poi previsto che la «Provincia competente per territorio provvede, entro dieci giorni dal ricevimento dei programmi di adeguamento e dei programmi organizzativi, ad indire, previa verifica della completezza della documentazione, una conferenza di servizi a cui partecipa anche la Regione» e che la «conferenza di servizi deve concludersi entro il 31 dicembre 2014» (comma 3). Si stabilisce, infine, che gli «impianti di discarica continuano ad operare con le modalità operative previste dai provvedimenti autorizzativi in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, fino alla adozione dei provvedimenti di cui al comma 3 e comunque non oltre il 31 dicembre 2014» (comma 5). Resta stabilito che la mancata presentazione o la mancata approvazione dei programmi di adeguamento comporti la decadenza ope legis dell’autorizzazione all’esercizio della discarica (comma 7), così come la mancata presentazione o approvazione dei programmi organizzativi comporta il divieto di conferimento dei rifiuti indifferenziati in discarica (comma 9), mentre la mancata realizzazione degli interventi per il trattamento dei rifiuti nei termini previsti comporta la sospensione ope legis dell’autorizzazione all’esercizio della discarica (comma 8).

1.2.– Secondo il ricorrente la disciplina descritta, procrastinando al 31 dicembre 2014 – e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 – l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati, consente il conferimento, fino a tale data, di rifiuti indifferenziati. La legislazione statale, invece, con l’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) prevede tale possibilità solo fino al 31 dicembre 2006, termine poi prorogato al 31 dicembre 2008, dall’art. 1, comma 184, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), stabilendo altresì che le «Regioni adeguano la loro normativa alla presente disciplina» (art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 36 del 2003).

Viene quindi ricordato che la gestione dei rifiuti è stata ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 285 del 2013) alla materia della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», rientrante nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, in riferimento alla quale alle Regioni è solo consentito di stabilire, per il raggiungimento di fini propri delle loro competenze, livelli di tutela più elevati purché nel rispetto della normativa statale ambientale.

La normativa regionale impugnata, superando la tempistica prevista dal d.lgs. n. 36 del 2003 e dalle successive proroghe, si risolverebbe perciò in una indebita sanatoria per gli impianti di discarica ancora inidonei a separare la frazione secca e umida dei rifiuti, con palese violazione della competenza statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Inoltre, poiché la disciplina statale ricordata risulta attuativa della direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti, violando la stessa il legislatore regionale ha contestualmente contravvenuto al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario imposto dall’art. 117, primo comma, Cost.

1.3.– Sotto altro profilo, il ricorrente lamenta la medesima violazione dell’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost. nella parte in cui l’art. 24-bis citato prevede il divieto di conferimento di rifiuti indifferenziati solo per i Comuni che non abbiano presentato programmi autorizzativi idonei. Infatti, l’art. 7 del d.lgs. n. 36 del 2003 prevede un divieto ben più ampio, eccettuandone solo i rifiuti inerti il cui trattamento non sia tecnicamente fattibile (lettera a) o quelli il cui trattamento non contribuisce alla riduzione della quantità di rifiuti o dei rischi per la salute umana e per l’ambiente (lettera b). Conseguentemente la disposizione regionale autorizza una deroga parziale al divieto stabilito dalla legge statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, anche su questo punto attuativa della disciplina comunitaria.

1.4.– Analogamente i commi 7 e 8 del citato art. 24-bis, limiterebbero a specifiche situazioni – oltre tutto con misure non previste dall’art. 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) – l’inibitoria di discariche che, per il fatto di non aver rispettato i tempi e le modalità previsti dalla normativa statale sopra ricordata, attuativa della disciplina comunitaria, non avrebbero dovuto operare, con conseguente violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.

1.5.– A conferma della illegittimità della disciplina regionale censurata, il ricorrente ha richiamato la sentenza n. 187 del 2011 della Corte costituzionale che, in un caso simile, riguardante una legge della Regione Marche, ha ritenuto che la fissazione di un termine per la realizzazione di interventi di adeguamento, autorizzando implicitamente lo scarico sino a quel termine in difformità rispetto alla disciplina statale in materia ambientale, violasse la competenza legislativa statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2.– Con l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 19 novembre 2014, n. 35, recante «Abrogazione dell’articolo 5 della legge regionale 5 agosto 2014, n. 21 -Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) e dell’articolo 6 della legge regionale 13 marzo 2014, n. 5 – Modifiche di normative in materia di turismo, urbanistica ed edilizia», l’art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 è stato abrogato a decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Liguria, intervenuta il 20 novembre 2014.

3.– Con memoria depositata in data 1° giugno 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito per l’accoglimento del ricorso. Pur essendo stata abrogata la disposizione impugnata, infatti, non potrebbe ritenersi che la stessa non abbia avuto applicazione medio tempore, incidendo quanto meno sull’applicabilità delle sanzioni previste in materia di gestione di rifiuti.

Considerato in diritto

1.– Con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014 e depositato il successivo 14 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.

L’impugnato art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 ha introdotto l’art. 24-bis della legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti). Secondo il ricorrente, la disciplina contenuta nel citato art. 24-bis avrebbe procrastinato al 31 dicembre 2014 – e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 – l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati, contestualmente limitando l’operatività dei divieti statali in punto di conferimento in discarica di rifiuti indifferenziati e permettendo l’esercizio provvisorio di discariche, che non consentono il trattamento differenziato, ben oltre il termine, già da tempo scaduto, fissato dalla legge dello Stato.

Il ricorrente ha ritenuto, pertanto, che la norma censurata, dettando disposizioni difformi dalla disciplina statale in tema di rifiuti, violasse così l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che prevede la potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Inoltre, poiché la normativa regionale impugnata contrasterebbe con una disciplina statale attuativa di quella comunitaria – segnatamente di quella contenuta nella direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti – sarebbe violato, altresì, l’art. 117, primo comma, Cost., che impone il rispetto dei vincoli imposti dall’ordinamento comunitario.

2.– In via preliminare deve osservarsi che la disposizione sospettata di illegittimità costituzionale è stata abrogata dall’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 19 novembre 2014, n. 35, recante «Abrogazione dell’articolo 5 della legge regionale 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) e dell’articolo 6 della legge regionale 13 marzo 2014, n. 5 (Modifiche di normative in materia di turismo, urbanistica ed edilizia)», a decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Liguria (intervenuta il 20 novembre 2014) e, quindi, dal 21 novembre 2014.

La Regione Liguria non si è costituita in giudizio e il Presidente del Consiglio dei ministri non ha rinunciato al ricorso, per il cui accoglimento ha invece insistito con memoria depositata in data 1° giugno 2015.

Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale, perché possa essere dichiarata cessata la materia del contendere, devono congiuntamente verificarsi le seguenti condizioni: a) la sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso; b) la mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n. 32 e n. 16 del 2015, n. 87 del 2014, n. 300, n. 193 e n. 32 del 2012, n. 325 del 2011).

Integrato il requisito sub a), v’è da chiedersi se sia verificato anche quello della mancata applicazione medio tempore della normativa abrogata.

In proposito deve osservarsi che la disposizione è restata in vigore dal 21 agosto al 21 novembre 2014. Pur trattandosi di un ristretto lasso temporale (tre mesi), il contenuto delle norme impugnate – che dispongono la proroga di un termine già da tempo scaduto secondo la legislazione statale, con conseguente prosecuzione di attività in essere, che avrebbero dovuto essere inibite – comporta la loro immediata e automatica applicazione. La seconda condizione, dunque, non si è nel caso di specie verificata, con la conseguenza che non può considerarsi cessata la materia del contendere.

3.– Nel merito la questione è fondata.

3.1.– La disposizione regionale impugnata contiene norme che riguardano il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, occupandosi in particolare del loro pretrattamento prima della collocazione in discarica per la separazione fra la frazione secca e la frazione umida.

Secondo la giurisprudenza costituzionale (ex plurimis sentenze n. 285 del 2013, n. 244 del 2011, n. 249 del 2009, n. 62 del 2008), la disciplina dei rifiuti «si colloca […] nell’àmbito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (così, in particolare, la sentenza n. 249 del 2009)» (sentenza n. 259 del 2014). Quindi, «“non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell’ambiente”, anche se le Regioni possono stabilire “per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di tutela più elevati”, pur sempre nel rispetto “della normativa statale di tutela dell’ambiente (sentenza n. 61 del 2009)» (sentenza n. 285 del 2013).

Le Regioni sono dunque legittimate ad intervenire in tale ambito solo a condizione che perseguano finalità proprie attinenti a competenze regionali e, comunque, garantendo livelli di tutela dell’ambiente più elevati di quelli previsti dalla legislazione statale.

3.2.– Nella specie deve osservarsi che l’effetto dell’introduzione dell’art. 24-bis, ad opera dell’impugnato art. 5, è quello di procrastinare al 31 dicembre 2014 – e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 – l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati. Pertanto, la disposizione impugnata finisce per consentire il conferimento, fino a tale data, di rifiuti indifferenziati, in attesa del perfezionamento dei programmi di adeguamento e organizzazione delle discariche, che nel frattempo possono continuare ad operare con le modalità operative in corso.

La legislazione statale, invece, con l’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), prevedeva tale possibilità solo fino al 31 dicembre 2006, termine poi prorogato al 31 dicembre 2008, dall’art. 1, comma 184, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), e ulteriormente prorogato fino al 30 giugno 2009, dall’art. 5, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13.

La Regione Liguria, con la disposizione impugnata, ha dunque finito per legittimare la prosecuzione del trattamento indifferenziato dei rifiuti ben oltre il termine previsto dalla legge statale.

Risulta, pertanto, evidente che la citata disciplina regionale, consentendo per un maggiore periodo di tempo una modalità di smaltimento dei rifiuti deteriore per l’ambiente e l’eco-sistema, compromette i livelli di tutela previsti dalla legge statale, così da palesare la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

4.– Devono ritenersi assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale dedotti.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.

F.to:

Alessandro CRISCUOLO, Presidente

Marta CARTABIA, Redattore

Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella Paola MELATTI

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