Pres. Giaccardi, est. Aureli
Ministero dell’Economia e delle Finanze – Comando Generale della Guardia di Finanza (Avvocatura Generale dello Stato) c. – OMISSIS – (Avv. Angelo Fiore Tartaglia).

Pubblica amministrazione – Finanziere – Rimborso delle spese legali ai sensi dell’art. 18 L. 67/1997 – Comunanza del capo d’imputazione con altri soggetti – Conseguenza – Uguaglianza del rimborso – Carcerazione preventiva di uno solo degli imputati – Irrilevanza.

In materia di rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico (nella specie un finanziere) nel caso in cui costui sia gravato da un capo d’imputazione comune ad altri due soggetti e sia assistito dallo stesso avvocato di questi ultimi, deve ritenersi legittimo il provvedimento con cui l’Amministrazione di appartenenza, sulla scorta del parere reso dall’Avvocatura dello Stato, abbia riconosciuto a tutti la medesima somma a titolo di rimborso, atteso che la circostanza che egli abbia subito alcuni giorni di carcerazione preventiva non è idonea a differenziare la sua posizione processuale.

N. 03642/2014REG.PROV.COLL.
N. 07830/2010 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7830 del 2010, proposto da:

Ministero dell’Economia e delle Finanze – Comando Generale della Guardia di Finanza – Roma, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Fiore Tartaglia, con domicilio eletto presso Angelo Fiore Tartaglia in Roma, viale delle Medaglie d’Oro, 266;

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 22061/2010, resa tra le parti, concernente rimborso parziale delle spese legali sostenute dal ricorrente per processo penale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2014 il Cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati Avvocato dello Stato Giustina Noviello e Angelo Fiore Tartaglia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

-OMISSIS-, Appuntato scelto della Guardia di Finanza, è stato perseguito penalmente in quanto, in concorso con altre persone, alcune delle quali aventi anch’esse la veste di finanziere, quale componente della Commissione di controllo dei centri AIMA della provincia di Caserta, avrebbe indebitamente consentito l’erogazione di contributi agricoli, generando un danno per l’erario.
Con sentenza del 19-20 dicembre 2003 il Tribunale di Santa Maria Capua a Vetere ha assolto l’appellante e gli altri finanzieri -OMISSIS-e -OMISSIS-, dai reati loro ascritti nell’ambito del riferito processo penale.
Per l’assistenza legale prestata all’odierno appellato, il suo difensore – l’avv. Vitiello – emetteva parcella per un totale generale di euro 163.403,00, comprensivo di IVA e di rimborso forfetario del 10% degli onorari.
Sulla base di questa richiesta, l’Appuntato -OMISSIS- ha presentato istanza ai sensi dell’art.18 del decreto legge 25 marzo 1997 , n.67, (conv. in legge 23 maggio 1997, n.135) concernente l’assunzione a carico del Corpo delle spese legali sostenute per la propria difesa nell’ambito del predetto procedimento penale.
In data 12 agosto 2005 l’amministrazione replicava al -OMISSIS- rappresentando che l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con nota n. 26905 in data 5 luglio 2005, si è espressa in merito sia all’istanza di rimborso delle spese legali da esso presentata che a quelle degli altri due finanzieri, difesi dallo stesso legale e coinvolti nel medesimo procedimento penale, rilasciando il proprio nulla osta a che venga dato corso al rimborso di euro 60.305,49 per ciascun richiedente.
Di qui l’impugnazione del -OMISSIS- per l’annullamento tanto del predetto provvedimento della Guardia di Finanza nella parte in cui limita ad euro 60.305,49 il rimborso delle spese legali da esso sostenute che della presupposta nota in data 5 luglio 2005 stilata dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, chiedendo, in particolare, l’accertamento della quantificazione del proprio diritto al rimborso delle spese legali nella misura complessiva di euro 133.400,00 oltre IVA e CPA e di euro 28.613,00 per indennità di trasferta e rimborso spese di cui all’art. 4 del tariffario forense, con conseguente condanna delle intimate amministrazioni al pagamento delle somme sopra indicate.
Il giudice di primo grado ha criticato esplicitamente il criterio seguito dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli avendo disconosciuto la sostanziale diversità della posizione processuale del -OMISSIS- rispetto a quella degli altri due finanzieri assistiti anch’essi nel predetto processo dall’avv.to Vitiello, e conseguentemente ha annullato nella parte in cui si riferiscono all’Appuntato -OMISSIS-, sia il provvedimento della Guardia di Finanza del 12 agosto 2005 che la presupposta nota in data 5 luglio 2005 stilata dall’Avvocatura distrettuale di Napoli.
Lo stesso giudice di primo grado ha invece dichiarato inammissibile il ricorso del -OMISSIS- nella parte in cui contiene la richiesta d’accertamento del diritto alla liquidazione di euro 133.499,00, importo corrispondente a quello indicato dall’avv.to Vitiello come “subtotale imponibile” nella parcella stilata per il solo ricorrente..
La decisione di primo grado viene contestata dall’Avvocatura Generale dello Stato ravvisandovi l’inosservanza dei limiti di sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica di cui è espressione il giudizio di congruità della somma richiesta dal -OMISSIS- a titolo di rimborso delle spese legali sostenute, e che l’Avvocatura distrettuale ha espresso a mente dell’art.18 della legge n.67/1997 sopra menzionato.
Ritiene inoltre l’Avvocatura Generale che il giudice di primo grado non si è avveduto della piena conformità del parere anzidetto ai criteri esplicitati dal D.M. 5.10.1994 n.585 sulla tariffa professionale, ed in particolare dal suo art.3, concernenti la determinazione degli onorari, dei diritti e delle indennità spettanti agli avvocati per le prestazioni giudiziali in materia civile e penale.
A conclusione di un’ampia esposizione degli orientamenti giurisprudenziali che ineriscono ai diversi aspetti della materia sottoposta all’esame del Collegio, l’Avvocatura ha chiesto la riforma della sentenza impugnata.
Parte appellata ha chiesto il rigetto del gravame insistendo, come in primo grado, sugli errori d’impostazione presenti nel giudizio di congruità espresso dall’Avvocatura distrettuale di Napoli da cui è derivato l’illegittimo provvedimento della Guardia di Finanza.
Errori che si sono concretizzati nella violazione del d.m. citato ma anche in vari e correlati profili di eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria , insufficienza della motivazione, e contraddittorietà.
All’udienza del 13 maggio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
Poichè rappresenta il documento sul quale s’appuntano, con opposto esito, le considerazioni esposte dalle parti confliggenti nel presente giudizio, conviene riassumere, sia pure sinteticamente, il contenuto del giudizio di congruità espresso dall’Avvocatura distrettuale di Napoli a seguito dell’istanza presentata sia dall’Appuntato della Guardia di Finanza -OMISSIS- che , con atto separato, da ciascuno dei due finanzieri, –OMISSIS–e –OMISSIS–.
L’Avvocatura distrettuale ha innanzitutto “riunito “ le anzidette istanze di rimborso relative alle notule delle competenze professionali, nella corretta considerazione che i predetti erano stati difesi dallo stesso legale (avv.to Vitiello), in quanto coinvolti nel medesimo procedimento penale come imputati per fatti connessi all’esercizio delle loro funzioni di appartenenti alla Guardia di Finanza.
A motivo della ivi ritenuta congruità, in relazione alle tre posizioni processuali considerate, della complessiva misura dell’importo di euro 133.480,00, si chiarisce nell’avviso in esame che;
a) tale importo risulta , innanzitutto, dalle correzioni apportate alla notula relativa al sig. -OMISSIS–OMISSIS-” così adeguandola alle previsioni tariffarie in vigore per poi utilizzarla quale base di calcolo per le competenze dovute agli altri richiedenti suddetti;
b) è stato ritenuto congruo e per questo preso a base di calcolo, l’importo complessivo di euro 45.050,00, sicchè tale importo è stato ritenuto rimborsabile anche per gli altri due imputati, -OMISSIS- e -OMISSIS-, ed in relazione ad esso è stato sviluppato il criterio di determinazione di quanto complessivamente dovuto per onorari e competenze, ricavandolo dall’art.3 co.2 della tariffa professionale in vigore ( v.d.m.585/1994) che si occupa dell’ipotesi dell’”assistenza e difesa a due o più clienti”;
c) all’importo complessivo detto è stata aggiunta una sola indennità di trasferta trattandosi di medesima attività contestualmente riferita ai tre indicati “clienti”.
Il parere in esame si conclude con l’invito all’Amministrazione a ricalcolare sulla base dell’importo complessivo di euro 133.480,00 gli importi per rimborso al 10% delle spese generali nonchè il 2% per contributo C.A. e quello al 20% per IVA.
Alla luce del sintetizzato contenuto del giudizio di congruità nonchè degli scritti difensivi depositati dalle parti in causa,emerge con tutta evidenza che il conflitto caratterizzante della controversia all’esame è costituito dalla ritenuta applicabilità dell’art.3 co. 2 della tariffa professionale citata.
Di tale norma l’Avvocatura distrettuale ha effettuato l’applicazione “ trattandosi….di assistenza a n.3 clienti aventi la medesima posizione processuale comportante, tuttavia, l’esame di situazioni particolari a ciascuno, in relazione ai reati contestati “.
Espressione quella appena riportata che riprende quasi alla lettera quella del detto co.2 dell’art.3 della tariffa professionale del 1994, applicabile ratione temporis, dove appunto viene stabilito che; “2. Nel caso di assistenza a due o più clienti che abbiano identità di posizione processuale, ove la prestazione professionale comporti l’esame di situazioni particolari ai diversi imputati in rapporto al reato contestato, l’avvocato avrà diritto, da parte di ciascun cliente, al compenso secondo tariffa ridotto del 20% “
Proprio quest’ultimo disposizione è stata completamente fraintesa dal giudice di primo grado e di essa parte appellata insiste a negare l’applicabilità alla fattispecie in esame nella considerazione della insussistenza della “identità di posizione processuale” con riguardo all’Appuntato -OMISSIS-”, con la conseguente necessità di definire il rimborso ad esso dovuto esclusivamente in base alla nota spese separatamente presentata, escludendo in tal modo la riduzione del 20% prevista dalla riportata disposizione del citato d.m.
Al riguardo, va evidenziato in particolare che ad avviso della difesa del -OMISSIS- svolta in questo grado tale diversità sussisterebbe per il solo fatto che quest’ultimo, da un lato, è stato assistito dall’avv.to Vitiello a partire dal mese di luglio 1998, mentre gli altri due finanzieri sono stati assistiti dalla metà del 1999, e dall’altro , per il fatto che il primo a differenza degli altri due, dal 7.7.1998 al 24.07.1998, con ordinanza di custodia cautelare in carcere ( 181/1998) del G.I.P. datata 12.06.1998, è stato privato della propria liberta personale, poi annullata dal Tribunale del riesame su istanza del predetto difensore; cosicchè quest’ultimo “ha dovuto apprestare una più impegnata e difficile difesa non solo nella fase anteriore al decreto di rinvio a giudizio ma anche durante tutta la pendenza dello stesso”
Ad avviso della Sezione, condividendo quanto postulato dall’Avvocatura distrettuale di Napoli, non occorrono molte parole per esprimere un convinto dissenso rispetto a quanto ritenuto da parte appellata a sostegno della decisione di primo grado, e più di ogni altra argomentazione appare invero sufficiente ricordare che sul punto in questione l’orientamento del giudice penale, espresso proprio con riferimento al significato del comma secondo dell’art.3 in esame, è nel senso che l’espressione “identità delle posizioni processuali “ “non si riferisce alla sola identità o unicità del reato contestato agli imputati , ma… deve essere intesa in rapporto all’oggetto del procedimento, considerando la mancanza di diversità non solo delle contestazioni formulate ma dalle situazioni accusatorie, sostanziali e probatorie, da valutare rispetto a ciascun soggetto sulla base degli atti processuali, diversità che impone una molteplicità di esami, scelte e strategie difensive” (Cass. IV sent. n. 13266 del 18.03.2004).
Appare dunque del tutto evidente che i pochi giorni di carcerazione preventiva subiti dal -OMISSIS-, in assenza di altri elementi meritevoli di considerazione emergenti in questo giudizio, appaiono ben poco significativi ai fini delle insistite critiche rivolte al parere di congruità dell’Avvocatura distrettuale di Napoli sul quale si fonda il provvedimento della Guardia di Finanza ritenuto dal giudice di primo grado parzialmente illegittimo per aver disconosciuto le differenze nell’attività difensiva svolta dall’avv. Vitiello nei riguardi dei tre imputati.
In particolare, non pare possa essere posto in discussione che il -OMISSIS- si trovasse nella medesima posizione processuale degli altri due finanzieri imputati nello stesso processo, rientrando piuttosto gli aspetti evidenziati nella sua istanza di rimborso sopra esaminati, nell’ipotesi, alle quale si riferisce il comma 2° dell’art.3 già più volte citato, di “ di situazioni particolari a ciascuno, in relazione al reato contestato”, pur nel quadro della comune posizione processuale.
Nel veduto parere, quindi, l’Avvocatura distrettuale, nell’esercizio della discrezionalità tecnica che indiscutibilmente connota il giudizio da essa adottato, non soltanto ha individuato correttamente, com’era possibile e necessario essendo state presentate tre distinte istanze di rimborso da militari coinvolti nella stessa vicenda e difesi dallo stesso legale, la notula base, partendo dalla richiesta del finanziere -OMISSIS-, della quale ha ridefinito l’importo nella misura pari ad euro 45.050,00 alla luce della tariffa professionale in vigore, ma altrettanto correttamente e soprattutto ragionevolmente, ha applicato la prevista riduzione del 20% sul detto compenso spettante a ciascuno degli altri finanzieri richiedenti il rimborso, chiaro essendo che l’obiettivo della norma applicata è quello di evitare che le stesse voci presenti nelle altre notule vengano, in una fattispecie quale quella in considerazione, rimborsate più volte, pur facendo capo alla medesima attività del legale contestualmente riferibile alla posizioni processuali curate ( nella fattispecie tre).
Ad avviso della Sezione il calcolo effettuato dall’Avvocatura distrettuale non appare quindi sindacabile sul piano della fedeltà alla tariffa professionale e della ragionevolezza essendo da un lato, senz’altro compatibile con il comma 2° dell’art.3 qui ripetutamente richiamato, e dall’altro, basato sulla riduzione del 20% dei soli importi riconosciuti spettanti al -OMISSIS- ed al -OMISSIS- delle cui finalità s’è detto.
Infatti l’esclusione della riduzione del 20% dalla tariffa base del finanziere -OMISSIS-, è pienamente giustificata dal fatto che l’importo di euro 45.050,00 è frutto delle riduzioni apportate alle voci della nota dell’avv.to Vitiello, resesi necessarie per adeguarla alle vigenti previsioni tariffarie.
In sintesi quest’ultima è stata ridotta per adeguamento tariffario, le altre due sono state ridotte del 20% per evitare che le stesse voci fossero computate più volte quanti sono i richiedenti il rimborso ( due)
Chiarito quanto sopra non appare inutile aggiungere che l’Avvocatura Generale appellante, non senza fondamento, con riferimento a tale ultimo criterio di applicazione della prevista riduzione percentuale, ha evidenziato che si è trattato dell’adozione del criterio più favorevole, avendo determinato con l’applicazione della riduzione del 20% solo a due dei tre richiedenti, un importo dovuto a titolo di rimborso complessivamente più elevato.
Quanto alle ragioni per le quali l’Avvocatura distrettuale ha disatteso la parcella dell’avvocato Vitiello predisposta per l’odierno appellato, sia per quanto riguarda l’aumento del 25% dell’importo di 1.1999,00 per spese di viaggio pur da essa stessa riconosciuto, che per la riduzione dell’indennità di trasferta, è sufficiente rilevare che l’aumento percentuale delle spese di viaggio attiene al rimborso di spese accessorie (effettuate per il viaggio) che vanno comunque comprovate, mentre per quanto attiene all’indennità di trasferta è doveroso riferirsi alla parte finale dell’esaminato parere nella quale il riconoscimento di una sola indennità di trasferta pari ad euro 16.350,00 è stata coerentemente motivata con l’argomento “della medesima attività contestualmente riferita alla tre posizioni processuali” come comprovato dalla circostanza che in ciascuna delle tre notule allegate all’istanze di rimborso viene indicato lo stesso numero di ore (545).
In conclusione, alla luce di quanto precede, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice con la sentenza impugnata, non colgono nel segno i profili di illegittimità, in questa sede riproposti, per violazione dell’art.3 del d.m. 5.10.1994 n.585 nonché per eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti, del difetto d’istruttoria e dell’assenza di motivazione, rivolti verso il parere di congruità espresso dall’Avvocatura distrettuale di Napoli, e determinanti, in via derivata , dell’illegittimità del provvedimento della Guardia di Finanza del 12 agosto 2005 che lo ha recepito.
Conseguentemente ritiene la Sezione che debbano essere condivise le deduzioni che fondano l’appello proposto dall’Amministrazione con conseguente riforma della sentenza gravata.
Attesa la particolarità della controversie la Sezione ritiene di dover compensare le spese della lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Sandro Aureli, Consigliere, Estensore
Andrea Migliozzi, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2014

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 14/7/2014 n.3642 proviene da Giustamm.

Pres. Giuseppe Romeo, est.Silvestro Maria Russo
TEAM Ambiente s.p.a. (già Società ecologica toscana – SET s.r.l.), in proprio e n.q. di capogruppo mandataria dell’ATI con la SIRIO Ecologica s.r.l. (avv. Patrizio Trifoni) c. Azienda USL n. 10 di Firenze (Avv.ti Filippo Donati ed Alfonso Celotto), Azienda sanitaria di Firenze (n.c.).

1. Contratti della p.a.- Revisione dei prezzi – Obiettivo – Evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati in danno della P.A. e che l’impresa riduca gli standard qualitativi delle prestazioni – Si applica – Proroghe contrattuali propriamente dette – Atti successivi al contratto originario – Non s’applica

2. Contratti della p.a.- Revisione dei prezzi – Indice FOI in sostituzione degli indici ISTAT o dell’ Osservatorio dei contratti pubblici – Si applica – Art. 6, c. 4, II per. della l. 537/1993 – Limite – Continuità rapporti giuridici

1. Nei contratti pubblici, la revisione dei prezzi ha il compito di tutelare l’esigenza della P.A. di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto e del pari di evitare che l’impresa subisca un’alterazione del sinallagma che potrebbe indurla alla surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni. Ne deriva che, per la duplice funzione testé rammentata, la revisione dei prezzi dei contratti con la P.A. può concernere soltanto le proroghe contrattuali propriamente dette e non s’applica anche agli atti successivi al contratto originario, con cui, mercé specifiche manifestazioni di volontà, si dia corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici. (1)

2. Nei contratti pubblici, ai fini della revisione dei prezzi del contratto, alla mancanza dei indici ISTAT o dell’Osservatorio dei contratti pubblici si può ovviare facendo ricorso al c.d. “indice FOI”, ossia l’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati. Tuttavia, quest’indice ha una rilevazione con cadenza periodica mensile e con riferimenti mensile ed annuale, onde esso, per quanto posto quale linea-guida per la conduzione dell’istruttoria ex art. 6, c. 4, II per. della l. 537/1993, al contempo rappresenta il limite minimo al di sotto del quale non si configura una vicenda revisionale. (Nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’intero periodo in contestazione costituisce una somma di quattro distinti rapporti giuridici per i quali è logicamente difficile configurare la caratteristica della continuità che il cit.art. 6, c. 4 assume a presupposto per l’obbligatoria revisione dei prezzi che ha pertanto ritenuto inapplicabile) (2)

— *** —

(1) cfr., da ultimo, Cons. St., V, 23 aprile 2014 n. 2052; Cons. St., III, 8 maggio 2012 n. 2682
(2) cfr., p. es., Cons. St., V, 19 giugno 2009 n. 4079; id., 23 aprile 2014 n. 2052, per l’art. 115 del Dlg 163/2006

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 6243/2009 RG, proposto dalla TEAM Ambiente s.p.a. (già Società ecologica toscana – SET s.r.l.), corrente in Prato, in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e n.q. di capogruppo mandataria dell’ATI con la SIRIO Ecologica s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Patrizio Trifoni, con domicilio eletto in Roma, via Aniene n. 14,

– l’Azienda USL n. 10 di Firenze, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Donati ed Alfonso Celotto, con domicilio eletto in Roma, via Due Macelli 66
– e l’Azienda sanitaria di Firenze, in persona del Direttore generale pro tempore, non costituita nel presente giudizio,

della sentenza del TAR Toscana, sez. II, n. 621/2009, resa tra le parti e concernente la revisione dei prezzi, a favore dell’ATI appellante, per periodo di rinnovo (1° luglio 1999 / 31 marzo 2001) del servizio di smaltimento rifiuti appaltatole dall’AUSL n. 10;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della sola AUSL n. 10 intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, c. 10, c.p.a.;
Relatore all’udienza pubblica del 15 maggio 2014 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti costituite, gli avvocati Caruso (su delega di Trifoni) e Donati;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

1. – In esito ad apposita gara, la SET s.r.l. (ora, TEAM Ambiente s.p.a., corrente in Prato), n.q. di capogruppo mandataria dell’ATI con la SIRIO Ecologica s.r.l., il 16 maggio 1997 stipulò con l’AUSL n. 10 di Firenze l’appalto per il servizio annuale di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti prodotti dai vari presidi aziendali.
Fu prevista, in virtù dell’art. 12 del CSA e con le modalità ivi stabilite, la possibilità del rinnovo espresso dell’appalto per ulteriori due annualità, con revisione annuale del prezzo ai sensi dell’art. 44 della l. 23 dicembre 1994 n. 724. L’appalto de quo fu perciò prorogato, su richiesta dell’AUSL, fino al 30 giugno 1998, giusta nota prot. n. 3210 del 7 luglio 1997 e fino al 30 giugno 1999, giusta nota prot. n. 2873 del 28 luglio 1998. Tuttavia l’AUSL, nelle more del nuovo affidamento di detto servizio, chiese all’ATI stessa la prosecuzione del rapporto fino al 30 settembre 1999 (nota n. 1712 del 15 aprile 1999), fino al 31 marzo 2000 (nota n. 5221 del 30 dicembre 1999), fino al 31 dicembre 2000 (nota n. 2194 del 30 maggio 2000) e fino al 31 marzo 2001 (nota n. 176 del 17 gennaio 2001). Negli ultimi tre casi, l’AUSL non fece più riferimento all’art. 12 del vecchio CSA per giustificare i relativi rinnovi del rapporto negoziale.
2. – Poiché l’AUSL non intese riconoscere a detta ATI alcuna revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 6, c. 4 della l. 24 dicembre 1993 n. 537 (nel testo appunto novellato dal citato art. 44 della legge n. 724), essa adì allora il TAR Toscana, con il ricorso n. 1463/2005 RG. Tanto per l’accertamento del suo diritto alla revisione dei prezzi del servizio, per il periodo compreso tra il 1° luglio 1997 ed il 31 marzo 2001 o, in via subordinata, per l’attivazione dell’istruttoria ex art. 6, c. 4 della l. 537/1993.
L’adito TAR, con la sentenza n. 621 del 10 aprile 2009, ha accertato sì il diritto dell’ATI ricorrente all’invocata revisione, ma solo per il periodo tra il 1° luglio 1997 ed il 31 marzo 1999. Viceversa, per il periodo successivo, quando, cioè, s’era già esaurito il biennio di proroga previsto dal citato art. 12 del CSA, la rinnovazione del contratto ha trovato titolo in una nuova manifestazione della volontà delle parti, fin dalla nota del 15 aprile 1999. Per tal periodo «… interessato da tre delibere di proroga, sulla scorta della legislazione statale il diritto alla revisione del prezzo in favore della società ricorrente non può dunque essere astrattamente disconosciuto…», oltre che in base al capitolato generale regionale d’appalto. Nondimeno, «… l’art. 3 co. 2 del capitolato generale … implica infatti che la richiesta stessa sia formulata in costanza di esecuzione del rapporto contrattuale, non potendo avere altro significato la previsione in forza della quale, ove accettata…, la revisione decorre dal momento della richiesta (non si vede come potrebbe operare il meccanismo della decorrenza se la revisione fosse chiesta a contratto oramai esaurito) …».
3. – Appella quindi detta ATI, con il ricorso in epigrafe, contestando l’impugnata sentenza in parte qua perché, a suo dire, sarebbe stato sempre applicabile l’art. 12 del CSA alla vicenda negoziale, che va considerata unica essendovi stata la proroga del solo termine di efficacia del contratto originario. Ai fini dell’accoglimento del ricorso stesso, l’ATI appellante chiede pure l’accertamento incidentale dell’ illegittimità del capitolato generale (regol reg. n. 1/1997), perché in contrasto con l’art. 6 della l. 537/1993, nonché con gli artt. 2934, 2936 e 2946 c.c. sulla prescrizione). In via subordinata, l’appellante chiede l’attivazione dell’istruttoria di cui al ripetuto art. 6, c. 4, per ottenere quanto dovutole a titolo di revisione o, in caso contrario, la condanna delle due Aziende, ciascuna per quanto di ragione, al pagamento dell’indennizzo a titolo di arricchimento senza causa.
Resiste in giudizio la sola AUSL n. 10 intimata, che conclude per il rigetto dell’appello.
Alla pubblica udienza del 15 maggio 2014, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.
4. – La domanda principale d’appello, con cui si predica in sostanza il difetto d’ogni soluzione di continuità dell’unico rapporto negoziale via via prorogato, non può esser condivisa.
È ben noto (cfr., da ultimo, Cons. St., V, 23 aprile 2014 n. 2052) che, nei contratti pubblici, alla revisione dei prezzi è affidato anzitutto il compito di tutelare l’esigenza della P.A. di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto. Del pari, tal istituto tutela, pur se in via mediata, anche l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni del sinallagma, conseguenti alle modifiche dei costi che si verifichino durante il rapporto e potrebbero indurla alla surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni.
Già la Sezione (cfr. Cons. St., III, 8 maggio 2012 n. 2682) ha precisato al riguardo che la revisione dei prezzi dei contratti della P.A. può concernere soltanto le proroghe contrattuali propriamente dette. L’istituto, appunto per la duplice funzione testé rammentata, non s’applica anche agli atti successivi al contratto originario, con cui, mercé specifiche manifestazioni di volontà, si dia corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici. Fermo restando che sul punto non rileva che il contenuto sia analogo a quello del rapporto originario, la distinzione tra rinnovo e proroga del contratto consiste nell’un caso si ha una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, la quale può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali. Nell’altro, invece, si determina essenzialmente solo l’effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario.
Ebbene, nella specie e come ben chiarisce il TAR, per il periodo ulteriore rispetto al biennio posto dall’art. 12 del CSA, «… la rinnovazione del contratto costituisce invece un effetto non della clausola contenuta nell’originario capitolato speciale,… bensì della volontà all’uopo manifestata dalle parti a partire dalla nota del 15 aprile 1999…, procrastinandone la scadenza…».
È vero, ma pure irrilevante la sostanziale similitudine delle prestazioni dedotte in sede di rinnovo, rispetto a quelle dell’appalto originario. Infatti, l’interesse creditorio della stazione appaltante era ed è stato di acquistare il medesimo servizio dall’ATI appellante nelle more d’un nuovo affidamento, anche per il periodo non più coperto dalla facoltà di proroga. Tanto alla luce d’una nuova istruttoria diretta a valutare l’attualità e la convenienza del contratto rinnovando —al quale l’ATI ha acceduto in piena autonomia e libertà—, senza, peraltro, più far espresso riferimento all’art. 12 del CSA del rapporto originario. Ciò ha determinato, al di là d’ogni altra apparenza o di formule più o meno solenni, se non tanti nuovi affidamenti a trattativa privata senza previa pubblicazione di bando, a termine breve, quante son state le richieste della stazione appaltante. Il che è come dire che vi son state altrettante novazioni oggettive rispetto al rapporto originario quantunque prorogato per il solo biennio da capitolato, il cui animus novandi s’è inverato nel titolo (trasmutato da un’asta pubblica a una procedura negoziata) e l’aliquid novi nel nuovo termine di durata del rapporto novato.
Donde la sicura inapplicabilità nella specie dell’art. 1231 c.c., quand’anche si volesse intendere il vocabolo «termine» contenuto nella norma a guisa di termine del contratto e non, come vuole retta interpretazione, solo termine d’adempimento.
5. – Non a diversa conclusione deve il Collegio giungere con riguardo all’accertamento incidentale dell’illegittimità dell’art. 3, c. 2 del capitolato generale regionale, da cui il TAR inferisce una decadenza per non aver l’appellante chiesto, per i rapporti successivi al 1° luglio 1999, la revisione in costanza di ciascuno di essi.
Ora, il TAR rettamente non ha escluso a priori l’astratta remunerabilità dell’invocata revisione a favore dell’ATI appellante, ma s’è limitato ad ancorarla a quanto al riguardo prevede tal capitolato generale.
Ad avviso del TAR, infatti, il citato art. 3, c. 2 «… implica… che la richiesta stessa sia formulata in costanza di esecuzione del rapporto contrattuale, non potendo avere altro significato la previsione in forza della quale, ove accettata…, la revisione decorre dal momento della richiesta (non si vede come potrebbe operare il meccanismo della decorrenza se la revisione fosse chiesta a contratto oramai esaurito) …». Replica l’ATI appellante affermando che, ferma l’inserzione in via automatica ex art. 1339 e 1419 c.c. della norma ex art. 44 della l. 724/1994 (clausola obbligatoria di revisione periodica del prezzo per tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa), detta revisione soggiace solo al termine decennale (dice l’appellante, in realtà quinquennale: Cons. St., III, 22 ottobre 2013 n. 5128) di prescrizione e non a qualsivoglia decadenza, quand’anche recata dal capitolato generale. Inoltre la norma di quest’ultimo, altrimenti nulla perché elusiva d’una disciplina legale inderogabile, comunque sarebbe stata malamente interpretata dal TAR, perché essa si limita a prescrivere che la «… revisione, richiesta dalla parte interessata, viene operata a seguito di un’apposita istruttoria condotta sulla base dei dati e degli elementi di cui al comma successivo, e decorre, ove accettata, dal momento della richiesta stessa…».
Pare al Collegio che la ricostruzione della vicenda operata tanto dall’ATI appellante, quanto dal TAR sia frutto d’un fraintendimento, ché entrambi, in varia guisa, non tengono conto dell’effetto novativo sostanziale recato da ciascun atto dell’AUSL intimata a far tempo dal 1° luglio 1999. Sul punto, non dura fatica il Collegio a concordare con l’ATI appellante sia con l’automaticità della predetta inserzione della clausola ex art. 6, c. 4 della l. 537/1993, sia con l’interpretazione dell’art. 3, c. 2 del capitolato generale regionale, da cui non pare evincersi una decadenza (non prescrizione, che segue regole proprie e distinte) secondo lo schema dell’art. 2965 c.c. Ma neppure sfugge, per le ragioni sopra evidenziate, che ognuno di tali atti abbia manifestato una proposta negoziale nuova e diversa (rispetto al contratto originario e dei successivi), accettata sic et simpliciter dall’appellante. I rispettivi rapporti, autonomi tra loro, son stati quindi remunerati per il solo tempo della loro propria vigenza. È materialmente vero che, a quanto consta in atti, a nessuno di essi fu apposta la clausola di revisione periodica del prezzo, ma è altrettanto indubbio che tutti e ciascun rapporto de quibus son stati di durata varia ed uno solo di poco superiore al semestre.
In tal caso, mentre l’appellante considera l’intero periodo in contestazione come una vicenda unica, in realtà esso solo artificiosamente costituisce una somma di quattro distinti rapporti giuridici. Per ciascuno di essi è logicamente difficile configurare la caratteristica della continuità che il ripetuto art. 6, c. 4 assume a presupposto per l’obbligatoria revisione. Infatti, il successivo c. 6 pone una disciplina legale per l’elaborazione di particolari indici concernenti il miglior prezzo di mercato desunto dal complesso delle aggiudicazioni di appalti di beni e servizi, rilevate su base semestrale. Non nega il Collegio (cfr., p. es., Cons. St., V, 19 giugno 2009 n. 4079; id., 23 aprile 2014 n. 2052, per l’art. 115 del Dlg 163/2006) che alla mancanza dei predetti indici ISTAT o dell’Osservatorio dei contratti pubblici si possa ovviare facendo ricorso al c.d. “indice FOI”, ossia l’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati. Tuttavia, pure quest’indice ha una rilevazione con cadenza periodica mensile e con riferimenti mensile ed annuale, onde esso, per quanto posto quale linea-guida per la conduzione dell’istruttoria ex art. 6, c. 4, II per. della l. 537/1993, al contempo rappresenta il limite minimo al di sotto del quale non si configura, soprattutto nella specie e con riguardo a ciascuno dei contratti cui l’indice si dovrebbe applicare, una vicenda revisionale.
Dal che l’infondatezza della domanda restitutoria per preteso arricchimento senza causa delle ASL intimate, appunto non configurabile in assenza, come s’è visto, d’uno spostamento patrimoniale sine titulo o per fatto ingiusto. Non si discute qui della sussidiarietà di tal azione e, dunque, della sua ammissibilità, posto che l’appellante l’ha qui riproposta in via subordinata alle citate domande principali, ma non per ciò solo essa è condivisibile. Infatti, nella specie, i vari rapporti sostanziali sorti tra le parti sono stati tutti basati su accordi negoziali non patologici, onde in tal caso non può dirsi insussistente una giusta causa, che renda proponibile l’azione d’ ingiustificato arricchimento. In altre parole, ove tal spostamento derivi da un contratto, non si dà tal azione restitutoria, almeno fin quando esso non sia annullato, rescisso o risolto oppure conservi la propria efficacia obbligatoria (cfr., per tutti, Cass., III, 14 maggio 1997 n. 4235; id., 28 gennaio 2013 n. 1889).
6. – In definitiva, l’appello va rigettato, con conseguente assenza d’un obbligo, nel caso in esame, delle ASL intimate d’attivare il procedimento revisionale. Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. III), definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso n. 6243/2009 RG in epigrafe), lo respinge e conferma con diversa motivazione la sentenza impugnata.
Condanna l’ATI appellante al pagamento, a favore dell’AUSL resistente e costituita, delle spese del presente giudizio, che sono nel complesso liquidate in € 3.000,00 (Euro tremila/00), di cui € 800,00 per la fase di studio, € 800,00 per la fase introduttiva ed € 1.400,00 per la fase decisoria, oltre IVA, CPA ed accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 15 maggio 2014, con l’intervento dei sigg. Magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere, Estensore
Massimiliano Noccelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2014

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