Pubblicato il 14/11/2019

 

 

1. La tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico è principio fondamentale della Costituzione (art. 9) ed ha carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella difesa del territorio, di tal che anche le previsioni degli strumenti urbanistici devono necessariamente coordinarsi con quelle sottese alla difesa di tali valori.
2. La difesa del paesaggio si attua eminentemente a mezzo di misure di tipo conservativo, nel senso che la miglior tutela di un territorio qualificato è quella che garantisce la conservazione dei suoi tratti, impedendo o riducendo al massimo quelle trasformazioni pressochè irreversibili del territorio propedeutiche all’attività  edilizia; non par dubbio che gli interventi di antropizzazione connessi alla trasformazione territoriale con finalità  residenziali, soprattutto quando siano particolarmente consistenti per tipologia e volumi edilizi da realizzare, finiscono per alterare la percezione visiva dei tratti tipici dei luoghi, incidendo (quasi sempre negativamente) sul loro aspetto esteriore e sulla godibilità  del paesaggio nel suo insieme. Tali esigenze di tipo conservativo devono naturalmente contemperarsi, senza tuttavia mai recedere completamente, con quelle connesse allo sviluppo edilizio del territorio che sia consentito dalla disciplina urbanistica nonchè con le aspettative dei proprietari dei terreni che mirano legittimamente a sfruttarne le potenzialità  edificatorie.
3. L’autorità  preposta alla tutela del vincolo paesaggistico deve trovare, nei casi in cui la disciplina urbanistica consenta l’esercizio dello ius aedificandi, il giusto contemperamento nel rilasciare o denegare il necessario assenso al formarsi del titolo autorizzatorio; vicendevolmente, il potere di pianificazione urbanistica, via via evoluto in senso propulsivo di miglioramento della vivibilità  del suolo, può rafforzare i limiti, anche conservativi, ampliando la soglia della tutela, ma mai prescinderne, condizionandola.
4.Va ribadito il principio secondo cui il potere di pianificazione urbanistica non è limitato all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in specie alle potenzialità  edificatorie delle stesse e ai limiti che incontrano tali potenzialità : al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di Urbanistica che non sia limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità ), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità  economico-sociali della comunità  locale, non in contrasto ma, anzi, in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità  territoriali, regionali e dello Stato, nel quadro del rispetto e dell’attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
In definitiva, l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non sono mai stati intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone un’inaccettabile visione minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Per tale ragione è possibile una compenetrazione di vincoli che, senza esautorare lo Stato dai compiti di tutela che gli sono propri, ne rafforzi le finalità  ed estenda la portata in una visione di valorizzazione, oltre che di protezione del bene tutelato.
5.Nella stesura dell’art. 117 della Costituzione, conseguita alla riforma del 2001, si è inteso sostituire il termine “Urbanistica”, con la più¹ onnicomprensiva espressione di “governo del territorio”, certamente più¹ aderente, contenutisticamente, alle finalità  di pianificazione sottese alla relativa attività  programmatoria degli enti territoriali. Tali finalità , per così dire “più¹ complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, tuttavia, giù  trovavano consacrazione nei principi generali della cosiddetta legge urbanistica fondamentale, ovvero la legge 17 agosto 1942, n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’ “assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

 Pubblicato il 14/11/2019
N. 07839/2019REG.PROV.COLL.
N. 02129/2009 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2129 del 2009, proposto dalle signore C. A. Giovanna e C. Maria Alda, rappresentate e difese dall’avvocato Sergio Quatela, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Testori in Roma, via Gregorio VII, n. 269,
contro
– la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
– il Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Caputi Iambrenghi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vincenzo Picardi, n. 4/B;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 486/2008, resa tra le parti, concernente delibera regionale di approvazione di variante al Piano regolatore generale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori Sabino A. e Vito A., nella loro qualità  di eredi della signora Giovanna C.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Pellegrini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, nella sua qualità  di procuratrice dei suindicati signori A. e promissaria acquirente del suolo di cui è causa, con contestuale declaratoria di sostituzione per tutte e tre le parti del difensore della de cuius;
Viste le memorie e le memorie di replica;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 1° ottobre 2019, il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Gabriele Bavaro e l’avvocato Vincenzo Caputi Iambrenghi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Le signore C. hanno impugnato innanzi al T.A.R. per la Puglia la deliberazione di approvazione definitiva, da parte della Giunta regionale (deliberazione n. 282 del 15 aprile 1999) della variante generale al Piano regolatore (PRG) del Comune di Ruvo di Puglia, nonchè gli atti comunali presupposti, quali, in particolare, le deliberazioni n. 121 del 10 settembre 1997 e n. 70 del 26 ottobre 1998, con le quali l’Ente, dopo aver controdedotto alla deliberazione di Giunta n. 7557/96, adeguando nel contempo gli elaborati progettuali, si è sostanzialmente adeguato alle indicazioni contenute nella nota regionale n. 9797/1 del 30 settembre 1998.
Esse hanno agito quali proprietarie, nel territorio di ridetto Comune, di un complesso immobiliare costituito, per una parte più¹ ridotta, da un fabbricato storico in precario stato di conservazione, denominato “villa Boccuzzi” e per la restante più¹ vasta parte da un circostante terreno, con annessa pertinenza, di estensione complessiva pari a mq. 2000.
In particolare, mentre in precedenza i ridetti terreni risultavano inseriti in zona B/2, parzialmente edificata (di completamento), con gli atti avversati sarebbero stati inseriti in A/2, unitamente ad altre quindici ville storiche pure catalogabili come “beni sparsi“, con conseguente applicazione del ridotto regime di edificabilità  del suolo riconducibile alle – novellate – N.T.E., che impongono che “in sede di esame del progetto edilizio e/o urbanistico dovranno essere valutate le peculiarità  dell’immobile e sue pertinenze che possono determinare l’estensione della zona di rispetto (inedificabilità ) oltre le distanze minime di cui sopra” (ovvero un’estensione della zona di rispetto all’intorno di quanto indicato negli elaborati di Piano di mt. 50 per alcune ville nominativamente richiamate nel provvedimento).
Le interessate hanno addotto in prime cure cinque motivi di doglianza:
– eccesso di potere per difetto di motivazione, essendo stato acriticamente recepito il parere del Servizio urbanistica regionale (SUR), non supportato dal parere di esperti del settore;
– eccesso di potere e violazione della l. 17 agosto 1942, n. 1150, e della L.R. 31 maggio 1980, n. 56, avendo il Comune di Ruvo di Puglia supinamente recepito le indicazioni regionali, senza riattivare l’iter di approvazione della variante, con particolare riguardo alla necessità  di nuova pubblicazione dell’atto in conseguenza del recepimento delle indicazioni regionali;
– eccesso di potere e violazione della l. n. 1150/1942 (art. 7) per avere la Regione travalicato le sue competenze, introducendo in un ambito non proprio prescrizioni d’autorità ;
– eccesso di potere per disparità  di trattamento, in relazione all’estensione del vincolo sul suolo circostante la villa, pur in assenza di una ricognizione del bene ovvero di una sua rappresentazione fotografica;
– eccesso di potere per sproporzione del vincolo sul terreno circostante per tutelare una casa di circa mq. 200.
2. L’adito Tribunale amministrativo con sentenza n. 486/2008 respingeva il proposto gravame, ritenendolo infondato e condannava altresì le parti alla rifusione delle spese del grado di giudizio in favore del Comune di Ruvo di Puglia, non essendosi costituita la Regione. Quest’ultima, infatti, avrebbe fatto legittimo uso del proprio potere di intervento sugli strumenti urbanistici a tutela del patrimonio ambientale e storico, senza che ciù² rendesse necessario un supplemento di istruttoria. In sintesi, “La scelta di preservare tutte le ville di un determinato periodo storico, nel caso fine ottocento – primo novecento, è del tutto legittima perchè ancorata ad un criterio razionale e predeterminato e di generale applicazione“: ciù² in forza della distinzione esistente tra vincolo apposto dall’autorità  pianificatoria e vincolo ex l. n. 1089 del 1939, che, al contrario, richiede un giudizio di valore sul singolo bene.
La ritenuta inscindibilità  del complesso, comprensivo di fabbricato e pertinenze, ne renderebbe razionale l’estensione di tutela, palesandosi ininfluente la lamentata sproporzione in termini di dimensioni fisiche dell’uno rispetto alle altre.
3. Avverso tale decisione sono insorte le originarie ricorrenti in primo grado, che con l’appello all’esame hanno denunciato la erroneità  delle statuizioni rese dal primo giudice, deducendo con un unico articolato motivo, le seguenti censure:
a) violazione o errata interpretazione della l. n. 1150/1942 e della L.R. della Puglia n. 56/1980, che non legittimerebbero una previsione a carattere costitutivo, e non meramente ricognitivo di regimi vincolistici apposti dalle autorità  statali preposte alla salvaguardia del bene di riferimento;
b) violazione della richiamata normativa urbanistica statale e regionale anche sotto il profilo procedurale, stante che l’incisività  dell’intervento modificativo avrebbe imposto la riedizione ab origine del potere pianificatorio, avuto riguardo in particolare alla necessità  di nuova pubblicazione e conseguente acquisizione delle osservazioni degli interessati;
c) eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, per disparità  di trattamento e per illogicità  e ingiustizia manifesta in quanto la villa, occupante una superficie minima rispetto al circostante terreno, avrebbe un valore storico scarso, se non inesistente, a maggior ragione in quanto inserita in un tessuto urbanistico di recente edificazione; non vi sarebbe poi ragione di estendere il vincolo al terreno circostante, senza previsione di alcun indennizzo per gli interessati, in assenza peraltro di un’istruttoria mirata sulla “consistenza” dell’edificio.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Ruvo di Puglia, chiedendo la reiezione del ricorso per infondatezza e la conseguente conferma della sentenza di primo grado.
5. A seguito di decesso della signora Giovanna C., con atto depositato in data 16 ottobre 2014, si sono costituiti in giudizio gli eredi della stessa, signori Sabino A. e Vito A..
Con successivo atto depositato in data 16 luglio 2019 si è altresì costituita in giudizio la Pellegrini S.r.l., nella duplice veste di procuratrice dei suindicati signori A. e di promissaria acquirente del suolo in forza di atti notarili in data 4 aprile 2019.
In data 19 luglio 2019 i signori A. e la ridetta società , per il tramite del nuovo difensore, hanno presentato documentazione a supporto, indicizzandola in numerazione progressiva da 001 a 023.
5.1. Con memoria depositata in data 30 luglio 2019, il Comune di Ruvo di Puglia, oltre a ribadire la propria prospettazione a sostegno della richiesta conferma della sentenza appellata, ha eccepito l’inammissibilità  della produzione documentale, chiedendone lo stralcio, sia in quanto verosimilmente riferita al quinto motivo di ricorso in primo grado (estensione del vincolo anche al giardino pertinenziale della villa), la cui riproposizione in appello risulterebbe a sua volta inammissibile per genericità ; sia per la violazione del divieto di produzione di nuovi documenti in grado d’appello.
5.2. Con successiva memoria depositata in data 9 settembre 2019, gli appellanti evocano anche un possibile contrasto di giudicati, in relazione a quanto deciso con la sentenza n. 588/11 dello stesso T.A.R. per la Puglia, confermata in appello da questo Consiglio di Stato (sentenza n. 49/2015), in riferimento ad un’altra villa (denominata “De Leo”) assoggettata allo speciale regime vincolistico riveniente dall’indicata modifica alle N.T.E. al P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia, che ha accolto il ricorso del ricorrente, con ciù² confermando l’erroneità  dell’assunto di cui al punto 9 della sentenza di prime cure (circa l’irrilevanza della sproporzione tra la superficie dell’edificio e quella del giardino).
Il Comune di Ruvo a sua volta ha insistito per lo stralcio della richiamata documentazione, stigmatizzando anche il mutamento di petitum che parte avversa vorrebbe supportare attraverso la stessa. In tale ottica, le difese da ultimo proposte si porrebbero in contrasto con il divieto di nuove censure, per giunta veicolate per il tramite di memoria non notificata: mentre, infatti, il quinto motivo di ricorso di primo grado, riproposto in forma sintetica in sede d’appello, fondava sulla tesi per la quale con la variante al P.R.G., dunque in applicazione delle N.T.A., l’intero “lotto Boccuzzi” era stato sottoposto al vincolo e ciù² avrebbe concretato la violazione del principio di proporzionalità ; viceversa, nell’ultima memoria avversaria, siffatta prospettazione originaria risulterebbe capovolta, essendosi in concreto dedotto che l’aver esteso il vincolo al giardino concreterebbe la violazione delle N.T.E. che ne circoscrivevano la portata nei confronti del solo fabbricato e della sua stretta pertinenza, coincidente con il suolo della particella n. 38, non intaccando le restanti particelle nn. 37 e 826 del lotto relative al giardino, alla stalla e ai magazzini.
6. All’udienza pubblica del 1°ottobre 2019 la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
7. Preliminarmente, il Collegio ritiene di dovere scrutinare le eccezioni di inammissibilità  sollevate dal Comune appellato, sia in relazione alle produzioni documentali del 18 luglio 2019, sia in relazione all’impatto delle stesse sulla modifica delle doglianze originariamente avanzate: in sintesi, o la riproposta censura di sproporzione tra dimensioni del complesso vincolato e dimensione del fabbricato, è inammissibile perchè generica; ovvero è diversa, e come tale egualmente inammissibile perchè introdotta in violazione del divieto dei nova.
7.1. La prima eccezione è fondata nei sensi e limiti di seguito specificati, per cui si impone la inutilizzabilità  ai fini della decisione della documentazione versata in atti in violazione del divieto di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a., in quanto preesistente e come tale producibile nel giudizio di primo grado.
In particolare, devono essere stralciati i documenti indicizzati come allegati da 001 a 009, 012 e da 016 a 020, concernenti per lo più¹ allegati, anche planimetrici, alla disciplina urbanistica dell’Ente. Diversa considerazione merita la documentazione inerente il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il diniego di permesso di costruire opposto alla medesima parte appellante, avverso la cui reiezione, giù  formalizzata nel d.P.R. in data 3 aprile 2019, la stessa ha presentato istanza di revocazione ai sensi dell’art. 395, nn. 3 e 4 c.p.c. ( allegati sub010, 011, 22 e 23): concernendo essi una vicenda giù  definita, che trae spunto dall’attuale, ma se ne diversifica anche per l’oggetto (il diniego di premesso di costruire per come il vincolo è stato in concreto interpretato e attuato), fuoriescono dal perimetro dell’odierna decisione; a maggior ragione estranea alla stessa appare la fattispecie sottesa alla decisione 13 aprile 2011, n. 588, del T.A.R. per la Puglia, confermata in appello da questo Consiglio di Stato (sentenza 13 gennaio 2015, n. 49). A prescindere, infatti, dalla diversità  del ricorrente, anche in quel caso veniva all’esame un diniego di permesso di costruire all’esito della concreta rideterminazione della fascia di rispetto da parte di apposita Conferenza dei servizi, così come imposto dalle N.T.E., ma senza tenere conto della mancata coerenza tra rappresentazione dell’area di interesse negli allegati planimetrici e nella corrispondente parte normativa dello strumento urbanistico, che avuto riguardo al terreno (non al giardino) individuava un diverso azzonamento, distinto da quello del fabbricato (e del giardino), e compatibile con l’invocato regime di edificabilità  dei suoli.
Quanto infine alla relazione tecnica di parte (allegato 013), egualmente trattasi di prova non proposta nel giudizio di primo grado e come tale inammissibile, oltre che irrilevante, essendo essa volta a descrivere lo stato manutentivo del fabbricato e del “presunto” giardino, di per sì© ininfluenti ai fini del ritenuto pregio storico del complesso.
7.2. Da ciù² discende la ritenuta fondatezza della ulteriore eccezione di inammissibilità .
Mentre, infatti, il Collegio non ritiene di accedere alla stessa sub speciedi genericità  del motivo di appello, sostanzialmente reiterativo di quello di primo grado, essendo sufficiente a scongiurarla il richiamo in chiave critica delle affermazioni del giudice di prime cure; lo stesso non è a dirsi in relazione alla mutatio libelliinnegabilmente introdotta solo con le ultime memorie di parte, in assenza di contraddittorio: nell’atto di appello, infatti, le proprietarie dell’epoca, originarie ricorrenti, lamentavano genericamente l’avvenuta estensione senza alcun indennizzo del vincolo a tutta l’area attorno alla villa in maniera “improvvida ed immotivata“, per di più¹ in assenza di concreta preventiva ricognizione dello stato dei luoghi; per contro, la tesi da ultimo sostenuta, strumentalmente riconducendola retrospettivamente alla giù  affermata sproporzione tra i due beni, ribalta completamente la prospettiva, appuntando l’attenzione non su vizi degli atti di pianificazione a monte, come in origine; bensì sulla loro applicazione. La generica – e per questo asseritamente inammissibile – critica alla variante al P.R.G., che, in applicazione delle N.T.E., aveva sottoposto a vincolo l’intero “lotto Boccuzzi”, in violazione del principio di proporzionalità , diviene ipotizzata errata interpretazione delle medesime norme tecniche, che non avrebbero affatto inteso estendere la propria portata oltre la villa e la sua stretta pertinenza coincidente con il suolo della particella n. 38, non intaccando le restanti particelle nn. 37 e 826 del lotto relative al giardino, alla stalla e ai magazzini. Con ciù², tuttavia, contestando l’attuazione dello strumento urbanistico, non la sua astratta previsione.
8. Sgombrato il campo, pertanto, da tale suggestiva argomentazione, indotta dalle planimetrie allegate all’evidente fine di evidenziare le rappresentazioni grafiche, mutuando affermazioni rese in relazione alla parte di esse di specifico interesse in un autonomo contenzioso (quello, cioè, che ha riguardato la “villa De Leo”) le ragioni dell’appello perdono di consistenza e possono essere respinte.
9. La quaestio iurissottesa all’odierna controversia attiene all’esatta estensione del potere pianificatorio degli Enti territoriali avuto riguardo alla tutela degli interessi paesaggistici, storici e ambientali che la Costituzione assegna allo Stato. In sintesi, occorre scrutinare da un lato l’estensione del potere vincolistico riconosciuto agli stessi, senza invadere competenze statali; dall’altro, al suo interno, le ricadute delle scelte regionali sulla discrezionalità  decisionale del Comune e le garanzie procedurali funzionali a garantire il rispetto delle relative prerogative.
10. Al fine dunque di correttamente perimetrare i confini della vicenda, occorre chiarire la natura del vincolo imposto sui beni di proprietà  dei ricorrenti, in quanto potenzialmente esteso oltre quello caratterizzante il fabbricato ottocentesco, a tutela del “complesso” rappresentato dal contesto globale nel quale esso si inserisce. In ragione, cioè, dell’insistenza sul terreno di un bene (“villa Boccuzzi”) individuato come di interesse storico architettonico exart. 16/r delle N.T.A. del P.R.G., l’intera zona nella quale esso si colloca è assoggettata ad un particolare regime edificatorio, mirato a tutelarne la riconosciuta valenza di pregio.
11. Giova premettere che la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico è principio fondamentale della Costituzione (art. 9) ed ha carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella difesa del territorio, di tal che anche le previsioni degli strumenti urbanistici devono necessariamente coordinarsi con quelle sottese alla difesa di tali valori.
La difesa del paesaggio si attua eminentemente a mezzo di misure di tipo conservativo, nel senso che la miglior tutela di un territorio qualificato è quella che garantisce la conservazione dei suoi tratti, impedendo o riducendo al massimo quelle trasformazioni pressochè irreversibili del territorio propedeutiche all’attività  edilizia; non par dubbio che gli interventi di antropizzazione connessi alla trasformazione territoriale con finalità  residenziali, soprattutto quando siano particolarmente consistenti per tipologia e volumi edilizi da realizzare, finiscono per alterare la percezione visiva dei tratti tipici dei luoghi, incidendo (quasi sempre negativamente) sul loro aspetto esteriore e sulla godibilità  del paesaggio nel suo insieme. Tali esigenze di tipo conservativo devono naturalmente contemperarsi, senza tuttavia mai recedere completamente, con quelle connesse allo sviluppo edilizio del territorio che sia consentito dalla disciplina urbanistica nonchè con le aspettative dei proprietari dei terreni che mirano legittimamente a sfruttarne le potenzialità  edificatorie.
E’ proprio in relazione al difficile equilibrio tra tali contrapposti interessi che l’autorità  preposta alla tutela del vincolo paesaggistico deve trovare, nei casi in cui la disciplina urbanistica consenta l’esercizio dello ius aedificandi, il giusto contemperamento nel rilasciare o denegare il necessario assenso al formarsi del titolo autorizzatorio; vicendevolmente, il potere di pianificazione urbanistica, via via evoluto in senso propulsivo di miglioramento della vivibilità  del suolo (si pensi alla tutela dei centri storici e, più¹ settorialmente ma in maniera egualmente incisiva, a tutte le disposizioni di legge speciale che hanno valorizzato il potere di limitare in senso qualitativo gli insediamenti, anche commerciali, per migliorare il “decoro” e la vivibilità  delle città ) può rafforzare i limiti, anche conservativi, ampliando la soglia della tutela, ma mai prescinderne, condizionandola.
Da qui l’affermazione del giudice di prime cure per cui la tutela ex l. n. 1089/1939, vigente ratione temporis, riguarda il singolo bene (tutela “puntiforme”), laddove quella del luogo nel quale esso si inserisce può essere estesa in sede di pianificazione urbanistica al complesso che da quel singolo bene trae la sua esigenza di conservazione, ovvero di sviluppo controllato.
11.1. Costituisce peraltro ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui il potere di pianificazione urbanistica non è limitato all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in specie alle potenzialità  edificatorie delle stesse e ai limiti che incontrano tali potenzialità .
Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non sia limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità ), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità  economico-sociali della comunità  locale, non in contrasto ma, anzi, in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità  territoriali, regionali e dello Stato, nel quadro del rispetto e dell’attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
Proprio per tali ragioni, nella stesura dell’art. 117 della Costituzione conseguita alla riforma del 2001 si è inteso sostituire il termine “urbanistica“, con la più¹ onnicomprensiva espressione di “governo del territorio“, certamente più¹ aderente, contenutisticamente, alle finalità  di pianificazione sottese alla relativa attività  programmatoria degli enti territoriali.
Tali finalità , per così dire “più¹ complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, tuttavia, giù  trovavano consacrazione nei principi generali della cosiddetta legge urbanistica fondamentale, ovvero la legge 17 agosto 1942, n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’ “assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica“.
In definitiva, l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non sono mai stati intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone un’inaccettabile visione minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Per tale ragione è possibile una compenetrazione di vincoli che, senza esautorare lo Stato dai compiti di tutela che gli sono propri, ne rafforzi le finalità  ed estenda la portata in una visione di valorizzazione, oltre che di protezione del bene tutelato.
Nel caso in esame peraltro il vincolo che riguarda il “villino” di proprietà  delle ricorrenti – così come quello imposto sugli altri immobili ritenuti di particolare pregio storico-architettonico, in maniera generalizzata ed uniforme, tale pertanto da scongiurare qualsiasi ipotesi di disparità  di trattamento – non comporta effetti di natura espropriativa, ma si limita a prevedere che gli interventi edilizi concernenti tali immobili vengano realizzati nel rispetto della specifica disciplina di tutela dettata dallo strumento generale di governo del territorio.
12. Per costante orientamento giurisprudenziale, ormai risalente nel tempo, l’art. 1 della l. 19 novembre 1968, n. 1187, modificando l’art. 7 della l. n. 1150/1942, ha esteso il contenuto del piano regolatore generale anche all’indicazione dei vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico, con ciù² assurgendo al rango di norma primaria su tale possibile intersecarsi di tutele, alla scopo di enfatizzarne gli effetti di ordinato sviluppo del territorio. Si è cioè espressamente legittimata l’autorità  titolare del potere di pianificazione urbanistica a valutare autonomamente tali interessi e, nel rispetto dei vincoli giù  esistenti posti dalle amministrazioni competenti alla relativa tutela, ad imporre nuove e ulteriori limitazioni.
Ne consegue che la sussistenza di competenze statali e regionali in materia di bellezze naturali o artistiche o storiche non esclude che la tutela di questi stessi beni sia perseguita anche in sede di adozione e approvazione dello strumento urbanistico comunale (v. Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 1995, n. 781).
Si è del pari ritenuto che il piano regolatore generale, nell’indicare i limiti da osservare per l’edificazione nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico, può disporre che determinate aree siano sottoposte a vincoli conservativi, indipendentemente da quelli imposti dalle autorità  istituzionalmente preposte alla salvaguardia delle cose di interesse storico, artistico o ambientale (Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 1990, n. 78, e 24 aprile 2013, n. 2265).
13. Ove tale competenza non potesse arricchirsi dei richiamati elementi contenutistici che le sono propri, purchè nel rispetto della sfera delle competenze costituzionalmente declinate, essa finirebbe per essere svuotata della sua essenza più¹ tipica, ovvero la regolazione del regime di edificabilità  dei suoli (anche) in relazione al vincolo riscontrato.
14. Appare cioè indubbio che “tutela” e “valorizzazione” esprimano – per esplicito dettato costituzionale e, in epoca più¹ recente, per disposizione del Codice dei beni culturali (artt. 3 e 6, secondo anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del 2004 della Corte costituzionale) – aree di intervento diversificate. E che, rispetto ad esse, è necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale, storico o artistico nonchè alla loro protezione e conservazione; mentre alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettino la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio (sentenza n. 194 del 2013 della Corte costituzionale), ivi compresa la loro inclusione nelle previsioni urbanistiche locali.
Tuttavia, nonostante tale diversificazione, l’ontologica e teleologica contiguità  delle suddette aree determina, nella naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità  (come nella specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del patrimonio storico o artistico si accompagnino contestualmente, quali naturali appendici, anche interventi diretti alla valorizzazione dello stesso; ciù² comportando una situazione di concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con quella concorrente dello Stato e delle Regioni.
15. Gli appellanti lamentano dunque un utilizzo anomalo dei propri poteri da parte della Regione, cui avrebbe fatto da contraltare l’indebita acquiescenza del Comune alla proposta di vincolo riveniente da una delibera regionale, senza una oggettiva valutazione in concreto del pregio dell’edificio destinato ad attrarre nel suo regime di limitata edificabilità  anche le aree a contorno.
15.1.
La tesi non è condivisibile.
Una corretta lettura del combinato disposto degli artt. 7 e 10 della l. n. 1150/1942, da un lato, e degli artt. 14 e 16 della L.R. n. 56/1980 confermano sia il dovere della Regione di intervenire per esigenze di salvaguardia dei beni storici e artistici e del paesaggio, sia l’innesto di tali esigenze nel contenuto della pianificazione urbanistica. Ed è proprio la doverosità  della disciplina, pur discrezionale nei suoi contenuti concreti, che ne implica l’innesto nelle scelte pianificatorie originarie del Comune, ovviamente coinvolto nel procedimento, senza necessità  di un azzeramento della procedura con conseguente nuova pubblicazione del Piano.
16. Ciù² posto, il Collegio è dell’avviso che vada confermato il principio correttamente posto a base di pronunce risalenti del Consiglio di Stato (concernenti pure altre analoghe vicende svoltesi nella Regione Puglia) secondo cui le modifiche allo strumento urbanistico introdotte d’ufficio dall’Amministrazione regionale, ai fini specifici della tutela del paesaggio e dell’ambiente, non comportano la necessità  per il Comune interessato di riavviare il procedimento di approvazione dello strumento, con conseguente ripubblicazione dello stesso, inserendosi tali modifiche – in conformità  a quanto stabilito dall’art. 10, secondo comma, lettera c), della legge n. 1150/1942 e dell’art. 16, decimo comma, della legge regionale n. 56/1980 – nell’ambito di un unico procedimento di formazione progressiva del disegno relativo alla programmazione generale del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2008, n. 927;  id., 30 settembre 2002, n. 4984; 5 settembre 2003, nn. 2977 e 4984).
Proprio con specifico riferimento all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte dalla Regione al momento dell’approvazione, si è altresì puntualizzato che occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). Mentre per le modifiche “facoltative” e “concordate”, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, diversamente, per le modifiche “obbligatorie” tale obbligo non sorge, poichè proprio il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, come risulta essersi verificato nella fattispecie in esame.
16.1. La necessità  di ripubblicazione del piano, dunque, viene ritenuta sussistere allorchè, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1477;  id., 25 novembre 2003, n. 7782; cfr. anche la più¹ recente Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484).
Si tratta di orientamento seguito anche dalla giurisprudenza di prime cure, secondo la quale la necessità  di ripubblicazione si impone allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 26 novembre 2018, n. 2677).
16.2. Rileva infine il Collegio che debba escludersi che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484, cit. supra); in altri termini, l’obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 8 maggio 2017, n. 614; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 8 maggio 2017, n. 880). Il che è quanto accaduto nel caso di specie, che ha riguardato, come giù  precisato, le aree a contorno di ville storiche disseminate nel territorio comunale.
A ciù² si aggiunga che al riguardo la parte ricorrente si è limitata a contestare la indebita natura di variante generale delle modifiche apportate al P.R.G. in recepimento della delibera di G.R. n. 7557/1996, senza tuttavia dimostrare che vi sia stata una rielaborazione complessiva del piano adottato dal Comune, id est un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono. Anche a prescindere, pertanto, dall’avvenuta accettazione formale delle indicazioni regionali da parte del Comune, il motivo è privo di base.
17. Lamenta infine la parte appellante che l’apposizione del vincolo sarebbe conseguita ad una disamina “a tavolino” del contesto, con palese difetto di istruttoria, funzionale a verificare l’effettivo pregio del manufatto, in pessimo stato, e del giardino circostante.
Anche questo motivo è infondato.
Premesso che l’assenza di pregio appare del tutto compatibile con un vincolo che riguarda l’epoca di realizzazione dell’immobile, risalente all’800, e il contesto nel quale è compenetrato, non assumendo rilievo lo stato di abbandono del giardino e perfino il degrado della villa, la censura attiene al merito dell’azione amministrativa. Come risulta dagli atti, tutti gli edifici sparsi versanti nella medesima situazione sono stati qualificati d’interesse storico-architettonico, con varie gradazioni dei vincoli e prescrizioni differenziate per gli interventi autorizzabili.
18. Conclusivamente, pertanto, l’appello va rigettato e, per l’effetto, va confermata la sentenza del T.A.R. per la Puglia n. 486/2008.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese del presente grado compensate, stante la complessità  ricostruttiva in fatto e in diritto, della questione dedotta in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del T.A.R. per la Puglia n. 486/2008.
Spese del grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Pubblicato il 14/11/2019
N. 01236/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00543/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 543 del 2019, proposto da
Euro&Promos Fm s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alfredo Antonini, Giorgio Orsoni e Laura D’Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giorgio Orsoni in Venezia, Santa Croce, 205 – F.Ta Tolentini;
contro
Comune di Monselice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Maria Desiderà , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Pulistar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Antonio Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Sartori in Venezia, San Polo 2988;
Pulizie Progetto S.r.l., conferita nella Società  Le Ali S.r.l. Progetto Ambiente non costituita in giudizio;
per l’annullamento,
previa sospensione,
– della determinazione dirigenziale dell’Ufficio Tecnico del Comune di Monselice n. 206 del 18 aprile 2019, notificata via PEC con nota del 19 aprile 2019, avente a oggetto il «Servizio quadriennale di pulizia degli immobili comunali – Aggiudicazione definitiva alla ditta Pulistar S.r.l.»;
– dei verbali delle sedute della Commissione di gara n. 14 del 9 gennaio 2019 e n. 15 del 16 gennaio 2019;
– della decisione della Commissione di gara di esclusione della società  Pulizie Progetto S.r.l., di cui al verbale n. 15 del 16 gennaio 2019;
– della relazione del Responsabile Unico del Procedimento del 4 aprile 2019, non conosciuta, con cui è stata ritenuta non anomala l’offerta di Pulistar S.r.l., in uno con tutti gli altri atti della procedura di valutazione dell’anomalia;
– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente.
Nonchè per la declaratoria di inefficacia/nullità  dei contratti di appalto eventualmente stipulati con il nuovo aggiudicatario e per l’accertamento del diritto della ricorrente al subingresso nei medesimi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Monselice e di Pulistar S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2019 la dott.ssa Silvia De Felice e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Il comune di Monselice ha indetto una gara aperta per l’affidamento dell’appalto del servizio di pulizia degli immobili comunali, per una durata di quattro anni, rinnovabile per altri quattro anni, per un importo complessivo quadriennale di € 1.054.260,00 oltre IVA, da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più¹ vantaggiosa secondo il valore assegnato al prezzo e all’aspetto qualitativo delle offerte.
All’esito delle operazioni di gara è stata redatta la graduatoria finale nella quale la ricorrente è risultata seconda classificata, con 91.535 punti.
Al primo posto si è collocata invece l’odierna controinteressata Pulistar, con il punteggio lievemente superiore di 91.882 punti.
L’amministrazione, dopo aver svolto la verifica dell’anomalia dell’offerta di Pulistar con due distinte richieste chiarimenti tempestivamente riscontrate dalla società , ha disposto l’aggiudicazione a favore della stessa.
2. Avverso gli atti indicati in epigrafe è insorta Euro & Promos, prospettando i seguenti motivi di censura:
I) “Violazione di legge – violazione art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50/2016 – violazione art. 95 d.lgs. n. 50/2016 – difetto di presupposto – violazione del principio del favor partecipationis – eccesso di potere – irragionevolezza – arbitrarietà  – perplessità  – difetto di istruttoria“.
Ad avviso della ricorrente, l’esito della gara sarebbe innanzi tutto dipeso dall’illegittima esclusione di una terza concorrente, la società  Pulizie e Progetto.
La commissione, infatti, avendo rilevato la presenza di una contraddizione nei dati relativi al ribasso e al prezzo offerto, ha disposto l’esclusione di Pulizie e Progetto per indeterminatezza dell’offerta, mentre avrebbe dovuto procedere ad una semplice interpretazione e alla correzione dell’offerta formulata da Pulizie e Progetto, se del caso esercitando il soccorso istruttorio per ottenere chiarimenti dall’interessata.
Orbene, secondo la ricorrente l’illegittima esclusione di Pulizie Progetto avrebbe determinato uno stravolgimento dell’esito della gara, poichè la formula matematica che mette in rapporto diretto lo sconto offerto da ciascuna società  con lo sconto massimo offerto – ove fatta salva la partecipazione della concorrente esclusa, che aveva formulato il ribasso percentuale più¹ elevato (pari all’88,608%) – avrebbe portato al primo posto la stessa Pulizie e Progetto e al secondo posto Euro & Promos.
La stazione appaltante, a quel punto, avrebbe dovuto accertare l’insostenibilità  dell’offerta della controinteressata nel subprocedimento di verifica dell’anomalia di cui all’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, ed Euro & Promos avrebbe avuto la possibilità  di vedersi aggiudicato l’appalto.
II) “Incompetenza – violazione di legge – violazione artt. 31 e 83, comma 9, d.lgs. n. 50/2016 – difetto di presupposto – eccesso di potere – irragionevolezza – arbitrarietà  – perplessità  – difetto di istruttoria“.
Lamenta la ricorrente che, in ogni caso, l’esclusione di Pulizie Progetto sarebbe stata illegittimamente disposta da un organo incompetente, ovvero dalla commissione di gara, in luogo del rup, al quale tale potere spetterebbe in via esclusiva, ai sensi dell’art. 31, comma 3 del d.lgs. n. 50 del 2016.
III) “Incompetenza – violazione di legge – violazione art. 97 d.lgs. n. 50/2017 – violazione lex specialis di gara – violazione art. 17 del disciplinare di gara – eccesso di potere – arbitrarietà  – illogicità “.
Secondo la ricorrente, l’aggiudicazione dell’appalto a favore di Pulistar S.r.l. sarebbe illegittima anche per violazione delle norme e dei principi che presiedono lo svolgimento della fase di valutazione dell’anomalia dell’offerta, dettati dall’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dall’art. 17 del disciplinare di gara, che delineava precisamente la procedura da seguire per la verifica delle offerte anormalmente basse, affidandola ad una apposita commissione tecnica.
Ed invero, la procedura de qua è stata avviata direttamente dalla commissione di gara, anzichè dalla stazione appaltante, e la valutazione di anomalia è stata svolta dal rup, anzichè dalla sopradetta commissione tecnica.
IV) “Violazione di legge – violazione art. 97 d.lgs. n. 50/2017 – erronea interpretazione – eccesso di potere – irragionevolezza – difetto di istruttoria – carenza di motivazione – arbitrarietà “.
In ultimo, lamenta la ricorrente che il giudizio di non anomalia espresso dal rup nei confronti di Pulistar sarebbe viziato, poichè il costo orario della manodopera indicato dalla controinteressata sarebbe eccessivamente basso e non giustificato da riscontri oggettivi adeguati, così come non si sarebbe data alcuna spiegazione della bassa incidenza dei costi per le assenze del personale dovute a malattia, festività  soppresse, permessi sindacali e di studio. Infine, la società  aggiudicataria avrebbe indicato un utile molto basso, non idoneo a coprire i costi della commessa.
3. La ricorrente ha altresì formulato istanza istruttoria, chiedendo l’esibizione degli atti relativi alla procedura di gara, con particolare riferimento alla documentazione relativa alla verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria Pulistar.
4. Si sono costituiti il Comune di Monselice e la controinteressata Pulistar, resistendo in rito e nel merito alle pretese attoree.
5. Alla camera di consiglio del 19 giugno 2019 la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.
6. In vista dell’udienza pubblica le parti si sono scambiate memorie conclusionali e di replica ai sensi dell’art. 73 c.p.a., insistendo nelle proprie tesi difensive e chiedendo l’accoglimento delle rispettive conclusioni.
7. All’esito dell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2019, sentite le parti come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via del tutto preliminare, il Collegio dà  atto che il Comune di Monselice e la controinteressata Pulistar hanno depositato tutta la documentazione inerente la procedura di gara, comprensiva della richiesta di chiarimenti formulata dall’amministrazione per la verifica dell’anomalia dell’offerta e delle giustificazioni rese dall’aggiudicataria.
Allo stato, pertanto, non sussistono più¹ le ragioni per l’accoglimento dell’istanza istruttoria formulata dalla ricorrente.
2. Il ricorso deve essere respinto nel merito, prescindendosi, per la ragione più¹ liquida, da tutte le eccezioni preliminari proposte dalle parti resistenti, da ritenersi assorbite.
3. Con il primo e il secondo motivo di ricorso Euro & Promos lamenta l’illegittimità  dell’esclusione della concorrente Pulizie e Progetto dalla procedura di gara; esclusione che avrebbe alterato l’esito della gara, impedendole di divenirne aggiudicataria.
4. Occorre esaminare per primo il vizio di incompetenza rilevato con il secondo motivo di ricorso, con il quale si lamenta che l’esclusione della società  Pulizie e Progetto sarebbe stata illegittimamente disposta dalla commissione anzichè dal rup, come previsto dall’art. 31, comma 3.
Difatti, l’eventuale accoglimento del motivo fondato sull’incompetenza imporrebbe l’assorbimento degli ulteriori motivi, poichè “…in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicchè il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus. A ben vedere, nel disegno del codice tale tipologia di vizi è talmente radicale e assorbente che non ammette di essere graduata dalla parte…" (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).
4.1 Il motivo è infondato.
Durante lo svolgimento della procedura di gara, nella seduta del 9 gennaio 2019 (cfr. verbale n. 14, doc. 4 del Comune), la commissione ha rilevato la sussistenza di una contraddittorietà  nell’offerta economica formulata dalla società  Pulizie e Progetto. Alla successiva seduta del 16 gennaio 2019 (cfr. verbale n. 15, doc. 5 del Comune), tenuto conto degli approfondimenti nel frattempo svolti e rilevata la sussistenza di una oggettiva contraddittorietà  e indeterminatezza dell’offerta della concorrente, la commissione ha disposto di non ammettere l’offerta e di escludere la società  Pulizie e Progetto dalla gara. La commissione ha quindi stilato la graduatoria finale, individuando Pulistar come società  aggiudicataria dell’appalto e disponendo nei confronti della stessa la verifica dell’anomalia dell’offerta.
Tuttavia, una volta completate tutte le operazioni di gara, il rup – nell’esercizio degli ampi poteri che gli sono attribuiti dall’art. 31, comma 3 del d.lgs. n. 50 del 2016 – ha ratificato e fatto proprie tutte le decisioni assunte in itinere dalla commissione di gara, approvandone i verbali e le determinazioni in essi assunte, compresa quella relativa all’esclusione di Pulizie e Progetto.
In particolare, con la determinazione n. 206 del 18 aprile 2019 adottata dal Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Monselice (cfr. doc. 11 del Comune) a chiusura della procedura di gara, sono stati ripercorsi analiticamente tutti i passaggi procedimentali che hanno portato alla redazione della graduatoria finale e all’aggiudicazione a favore di Pulistar e sono stati espressamente richiamati e approvati tutti i verbali redatti dalla commissione, con particolare ed esplicito riferimento proprio ai verbali sopra citati nn. 14 e 15.
Orbene, tale determina conclusiva risulta sottoscritta in calce anche dal rup che espressamente attesta la regolarità  e la completezza dell’istruttoria relativa alla procedura di gara, facendo proprie le decisioni e le conclusioni della commissione, nell’esercizio dei poteri e delle competenze che gli spettano per legge.
5. E’ dunque possibile passare ad esaminare il primo motivo di censura, con il quale l’odierna ricorrente lamenta l’illegittimità  dell’esclusione della concorrente Pulizie e Progetto dalla procedura di gara anche sotto il profilo sostanziale, ritenendo insussistente l’indeterminatezza dell’offerta economica da essa presentata, rilevata – invece – dalla commissione.
5.1 Il motivo è infondato.
La commissione, infatti, nel verbale n. 14 del 9 gennaio 2019 ha espressamente rilevato che l’offerta economica presentata dalla società  Pulizie e Progetto era così formulata “la ditta offre un ribasso percentuale unico e incondizionato del 88,608% (ottantottovirgolaseicentootto) da applicare sia sull’importo unitario orario stimato dalla stazione appaltante di € 19,15 a persona che sull’importo complessivo annuale dei servizi posti a base di gara, esclusi Iva ed oneri fissi per la sicurezza derivanti da rischi da interferenze non soggetti a ribasso d’asta e pertanto offre l’importo annuo di € 229.075,00 (duecentoventinovemilazerosettantacinque), al netto del ribasso d’asta del 11,392%, oltre oneri annui per la sicurezza derivanti da rischi da interferenze di € 5.040,00 non soggetti a ribasso per un totale annuo di € 29.450,00 ed oltre Iva ai sensi di legge” (cfr. verbale 14, doc. 4 del Comune).
Come è agevole ricavare dalla semplice lettura dell’offerta, in essa sono stati indicati due distinti ribassi (88,608% e 11,392%) e due distinti importi annui (euro 229.075,00 ed euro 29.450,00), senza che sia dato comprendere quali siano le voci corrette per il ribasso e per il corrispettivo.
Ora, a fronte della formulazione di due distinti ribassi e di due distinti corrispettivi annui è evidente l’indeterminatezza dell’offerta formulata da Pulizie e Progetto, che non poteva essere superata dalla stazione appaltante mediante un’operazione interpretativa o mediante la semplice correzione di un refuso.
Del resto, a tal proposito è utile ricordare che, come di recente evidenziato da questa stessa Sezione, “la giurisprudenza ha da tempo precisato i contorni dell’errore materiale, o refuso, dell’offerta del concorrente, suscettibile di sanatoria. Si deve trattare di una fortuita divergenza fra il giudizio e la sua espressione letterale, cagionata da una mera svista o disattenzione nella redazione dell’offerta, e che deve emergere ictu oculi, cosicchè la sua eliminazione non esige alcuna attività  correttiva del giudizio, che deve restare invariato, dovendosi semplicemente modificare il testo in una sua parte, per consentire di riallineare in toto l’esposizione del giudizio alla sua manifestazione (C.d.S., Sez. V, 13 ottobre 2016, n. 4237). La stazione appaltante, perciù², può attivarsi per ricercare l’effettiva volontà  del concorrente soltanto in presenza di un semplice errore materiale nella formulazione dell’offerta, a condizione che tale errore sia rilevabile ictu oculi, dal contesto stesso dell’atto e senza bisogno di complesse indagini ricostruttive, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima, nè a dichiarazioni integrative o rettificative dell’offerente (v. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 21 febbraio 2018, n. 2016). Ancora, l’errore materiale direttamente emendabile presuppone, con la sua rilevabilità  ictu oculi dal contesto dell’atto, la presenza di una volontà  agevolmente individuabile e chiaramente riconoscibile da chiunque (cfr. C.d.S., Sez. V, 11 gennaio 2018, n. 113; id., Sez. VI, 2 marzo 2017, n. 978).
Nello stesso senso si è espressa di recente, con riguardo ad un refuso contenuto nell’offerta economica di un concorrente, anche questa Sezione (T.A.R. Veneto, Sez. I, 9 maggio 2018, n. 489), sottolineando l’onere della stazione appaltante, in presenza di un errore materiale nella formulazione dell’offerta, di ricercare l’effettiva volontà  del concorrente: ciù², tanto più¹ ove la correzione dell’errore materiale, rilevabile immediatamente senza necessità  di particolari verifiche o interpretazioni del relativo dato, non sia in grado di comportare alcuna modifica dell’offerta intesa globalmente (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. III, 17 luglio 2012, n. 4176; T.A.R. Liguria, Sez. II, 22 gennaio 2014, n. 101), in quanto in simili casi non si ravvisa alcuna incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta, che è assoggettata ad una mera operazione di rettifica del dato non corretto (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 1° dicembre 2015, n. 5530). In conclusione, non rileva la scusabilità  dell’errore, ma la sua riconoscibilità , cosicchè sia consentito ricostruire la volontà  effettiva del concorrente, elidendo la possibilità  che la correzione dell’errore sia uno strumento per modificare o integrare l’offerta (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 30 giugno 2016, n. 456)” (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 29 marzo 2019, n. 395).
Nè, d’altra parte, la commissione avrebbe potuto attivare il soccorso istruttorio, chiedendo alla società  Pulizie e Progetto di indicare quale dei due ribassi e quale dei due corrispettivi annui intendeva realmente offrire.
Difatti, l’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016 ammette il soccorso istruttorio per sanare eventuali mancanze, incompletezze e irregolarità  degli elementi e del documento di gara unico europeo, con esclusione di quelle afferenti all’offerta economica e all’offerta tecnica.
Ed invero, il soccorso istruttorio, nel caso di specie, avrebbe consentito alla concorrente di modificare a posteriori la propria offerta, scegliendo tra più¹ valori, con conseguente violazione del principio della par condicio.
In definitiva, dunque, la decisione di non ammettere l’offerta della società  Pulizie e Progetto risulta congruamente motivata.
A quanto precede si aggiunga che – dinanzi ad una così evidente indeterminatezza dell’offerta economica – la stazione appaltante non aveva altra scelta che disporre l’esclusione della concorrente. Tale esclusione, pertanto, nel caso di specie rappresentava un atto necessitato.
Ciù² significa che – anche volendo ritenere, per astratta ipotesi, che il rup non abbia provveduto in merito alla rilevata indeterminatezza dell’offerta con proprio distinto provvedimento – lo stesso, in ogni caso, non avrebbe potuto che confermare l’esclusione della società  Pulizie e Progetto, limitandosi semplicemente a ratificare la decisione vincolata giù  assunta dalla commissione. Come infatti avvenuto a conclusione della procedura di gara, con la determina finale n. 206 del 18 aprile 2019 sopra richiamata.
A ben vedere, dunque, date le peculiarità  del caso di specie, la censura proposta con il secondo motivo di ricorso, relativa alla mancata esclusione di Pulizie e Progetto ad opera del rup, oltre ad essere infondata per le ragioni che si sono sopra esposte, si riduce ad una doglianza meramente formale.
6. Con il terzo motivo di censura la ricorrente lamenta che il procedimento per la verifica dell’anomalia si sarebbe svolto senza rispettare i passaggi previsti dall’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dall’art. 17 del disciplinare di gara.
6.1 Il motivo è infondato.
Il subprocedimento per la verifica dell’anomalia è stato legittimamente attivato dalla commissione di gara, che ha rilevato la possibile incongruità  dell’offerta formulata dalla società  aggiudicataria e ha perciù² informato la stazione appaltante.
A tal riguardo è sufficiente evidenziare che l’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 rimette il procedimento di verifica dell’anomalia alla stazione appaltante, senza ulteriori precisazioni. Al comma 1 si prevede infatti che “Gli operatori economici forniscono, su richiesta della stazione appaltante, spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse, sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità , serietà , sostenibilità  e realizzabilità  dell’offerta“. Il successivo comma 5 stabilisce che “La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità  di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa &“.
Con specifico riferimento al caso di specie, la commissione di gara, una volta rilevata la potenziale incongruità  dell’offerta dell’aggiudicataria, ha semplicemente consentito l’avvio del relativo procedimento di verifica.
La verifica poi è stata svolta dal rup, nell’esercizio dei poteri allo stesso conferiti dall’art. 31, comma 3 del d.lgs. n. 50 del 2016.
A tal riguardo giova osservare che effettivamente il primo comma dell’art. 17 del disciplinare di gara prevedeva genericamente che la verifica dell’anomalia fosse svolta da apposita commissione (cfr. doc. 2 del Comune).
Tuttavia, nella seconda parte la stessa disposizione prevedeva in modo analitico e dettagliato i vari passaggi del subprocedimento di verifica dell’anomalia, facendo sempre esclusivo riferimento alla stazione appaltante e non alla suddetta commissione. Inoltre, in uno dei passaggi procedurali previsti, l’art. 17 dispone testualmente che “la Stazione Appaltante, se del caso mediante una commissione tecnica, esamina gli elementi costitutivi dell’offerta tenendo conto delle giustificazioni fornite &.“. In base a tale formula la nomina della commissione rappresentava, dunque, soltanto un’eventualità .
Orbene, a fronte di tale incerta disposizione, occorre fare riferimento alle disposizioni generali.
Come visto, l’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 prevede che la verifica sia svolta dalla stazione appaltante, senza ulteriori precisazioni.
A sua volta l’art. 31 del codice dei contratti attribuisce i più¹ ampi poteri al rup e in particolare, al comma 3 stabilisce che lo stesso “& svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti“.
Quindi, alla luce di siffatto quadro normativo, risulta del tutto legittimo aver affidato lo svolgimento della verifica dell’anomalia al rup.
7. Con il quarto motivo di ricorso, Euro & Promos denuncia l’illegittimità  del giudizio di non anomalia dell’offerta presentata dalla controinteressata Pulistar.
7.1. Il motivo è infondato.
La ricorrente si è limitata infatti ad affermare l’eccessiva esiguità  del costo orario della manodopera ricavabile dall’offerta della controinteressata, che in base ai suoi calcoli sarebbe pari a euro 13,80. Peraltro, la ricorrente afferma di aver articolato tale rilievo “al buio” senza cioè aver potuto visionare l’offerta tecnica di Pulistar, la richiesta di chiarimenti formulata dalla stazione appaltante e le giustificazioni rese.
Ora, come visto, nel corso del giudizio il Comune e la controinteressata hanno depositato i suddetti documenti.
Dagli stessi risulta che la stazione appaltante ha richiesto chiarimenti puntuali e specifici alla società  aggiudicataria, per ben due volte (cfr. docc. 6 e 8 del Comune).
Pulistar, a sua volta, ha trasmesso giustificazioni articolate e attendibili (cfr. docc. 7 e 9 del Comune), chiarendo innanzi tutto che il costo medio orario della manodopera sostenuto ammonta ad euro 13,92 (e non a euro 13,80 come affermato dalla ricorrente), a fronte di euro 14,59 previsti dalle tabelle ministeriali.
Inoltre, la controinteressata ha indicato in modo puntuale le ragioni che in concreto consentono alla società  di ridurre il costo della manodopera rispetto alle tabelle ministeriali (IRAP interamente deducibile; INAIL a tasso “premiale”; TFR non rivalutato in quanto Pulistar è azienda con più¹ di 50 dipendenti; Fondo di previdenza complementare con incidenza pari a zero per mancata adesione dei dipendenti; minor assenteismo aziendale rispetto ai dati “medi” considerati dalle tabelle ministeriali).
Ora, per consolidato orientamento giurisprudenziale “i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali sono un semplice parametro di valutazione della congruità  dell’offerta, perciù² l’eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle ministeriali non legittima un giudizio di anomalia o di incongruità  e occorre, perchè possa dubitarsi della congruità , che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica, di suo espressione di un potere tecnico-discrezionale insindacabile in giustizia, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità  o irragionevolezza non ne renda palese (come non è nel caso di specie) l’inattendibilità  complessiva dell’offerta” (cfr. di recente Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2019, n. 5353).
Dunque, le giustificazioni fornite da Pulistar circa il costo medio della manodopera sostenuto appaiono nel complesso ragionevoli.
La ricorrente ha altresì denunciato che i costi assai esigui relativi alle assenze dal lavoro per malattia, festività  soppresse e permessi sindacali e di studio indicati dalla controinteressata sarebbero privi di giustificazione.
Tuttavia, dagli atti depositati risulta che Pulistar ha fornito chiarimenti sul punto.
In particolare, per quanto riguarda le festività  soppresse le stesse sono state indicate unitamente alle festività  retribuite che da due passano a sei (cfr. pag. 6 delle prime giustificazioni, doc. 7 del Comune).
Per quanto riguarda le assenze aziendali, non inderogabili, la controinteressata ha allegato i cedoloni dai quali poter desumere in concreto il tasso di assenteismo rilevato dall’azienda negli anni precedenti, inferiore rispetto ai dati medi indicati nelle tabelle ministeriali (cfr. pag. 18 e ss. delle prime giustificazioni).
In ultimo, la società  aggiudicataria, a fronte del ribasso offerto, ha dichiarato di ritrarre dalla gara un utile di impresa pari a euro 1.439,21 che appare nel complesso sufficiente e adeguato. Del resto, per consolidata giurisprudenza non può ritenersi sussistente una soglia minima al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala “poichè anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l’impresa anche in termini di qualificazione per essere stata aggiudicataria di un determinato appalto” (cfr. ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 4 aprile 2019, n. 1894).
In definitiva, alla luce dei dati oggettivi rappresentati e documentati da Pulistar, il giudizio di non anomalia formulato dal rup (cfr. doc. 10 del Comune) deve ritenersi ragionevole e perciù² legittimo.
Ciù² anche alla luce del costante insegnamento giurisprudenziale per cui il giudizio di non anomalia deve essere globale e sintetico, in quanto volto a stabilire la complessiva sostenibilità  dell’offerta e non, invece, la incongruità  delle singole voci che compongono l’offerta (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 giugno 2019, n. 4050).
8. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.
9. Stante la mancata declaratoria di nullità  degli atti impugnati, non merita accoglimento nemmeno la domanda di risarcimento in forma specifica mediante subentro della ricorrente nel contratto di appalto.
10. Le spese del presente giudizio seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e respinge altresì la domanda di risarcimento del danno in forma specifica, secondo quanto precisato in motivazione.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio a favore del Comune di Monselice e di Pulistar S.r.l., liquidandole in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri accessori come per legge (euro 1.000,00 oltre oneri accessori per ciascuna delle ridette parti).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.