1.- Processo amministrativo – riti – conversione del rito camerale a ordinario – omissione – effetti.
 
2.- Processo amministrativo – udienza – pubblicità  – art. 87, c. 1, CPA – portata.

1. L’omessa conversione del rito da camerale a ordinario, laddove la causa sia stata trattata nella pienezza del contraddittorio processuale e con la presenza dei difensori che abbiano ivi dispiegato i propri poteri e facoltà  defensionali, non costituisce causa specifica di nullità  della sentenza sia perchè non emerge nella specie la causa di nullità  della sentenza per mancata conversione del rito camerale in rito ordinario, a norma dell’art. 32 c.p.a., secondo cui “se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario”, in quanto tale conversione si attua quando le domande richiedenti riti diversi vengano trattate unitariamente ed entrambe, ma non anche quando (come nel caso di specie) il giudice abbia in realtà  separato i momenti decisori, provvedendo in realtà  solo sulla domanda soggetta a rito speciale.
 
2. La fattispecie di nullità  per violazione della regola di pubblicità  delle udienze, di cui all’art. 87, comma 1, c.p.a., si riferisce al necessario metodo di celebrazione delle udienze per i casi in cui stabilita la trattazione in udienza pubblica, ma non all’assorbimento del rito camerale in quello ordinario, nell’ipotesi di trattazione congiunta.

 
Pubblicato il 14/01/2021
N. 00453/2021REG.PROV.COLL.
N. 04970/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4970 del 2020, proposto dalla signora Anna Di C., rappresentata e difesa dall’avvocato Alfredo Zaza d’Aulisio ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato Francesco Cardarelli in Roma, via G.P. da Palestrina, n. 47;
contro
– il Comune di Gaeta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Annamaria Rak, dell’Avvocatura comunale, domiciliato presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia;
– la Provincia di Latina, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudia Di Troia, dell’Avvocatura dell’ente, domiciliata presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia;
nei confronti
del Consorzio industriale Sud Pontino, in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina, Sez. I, 29 gennaio 2020 n. 39, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaeta e della Provincia di Latina e i documenti prodotti;
Esaminate le memorie difensive e gli ulteriori atti depositati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2020 il Cons. Stefano Toschei, uditi per le parti gli avvocati Alfredo Zaza D’Aulisio, Annamaria Rak e Raponi, in sostituzione dell’avvocato Di Troia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
 
Premesso che la presente controversia ha ad oggetto l’appello proposto avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina, Sez. I, 29 gennaio 2020 n. 39, con la quale stato dichiarato inammissibile il ricorso (n. R.g. 566/2019), accompagnato da motivi aggiunti, presentato ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., avverso il silenzio (inadempimento) formatosi a carico della Provincia di Latina, in ordine alla istanza presentata in data 11 giugno 2019 (e acquisita dalla predetta provincia il 25 giugno 2019) con la quale, presupposto il precedente parere favorevole di cui alla nota prot. n. 2236/2017 del 4 luglio 2017 del Consorzio di bonifica Sud Pontino, stata chiesta l’autorizzazione ai fini idraulici per le opere fatte oggetto di precedente istanza di condono edilizio;
 
Tenuto conto che, da quanto risulta dall’esame della documentazione prodotta in entrambi i gradi di giudizio dalle parti controvertenti emerge quanto segue:
– la signora Anna Di C. riferisce di essere proprietaria di alcuni fabbricati siti nel territorio del Comune di Gaeta (località  XXV Ponti, Via S.) e, nello specifico: Corpo A (locale abitazione e deposito), Corpo B (bagnetto esterno di ml 1,65 x 1,8 circa), e Corpo C (locale abitazione);
– con riferimento ai suindicati edifici la dante causa della signora Di C. (signora Maria Fantasia) ebbe a presentare al Comune di Gaeta (in data 20 aprile 1986) istanza di condono edilizio ai sensi dell’art. art. 31, l. 28 febbraio 1985, n. 47. Posto che detti immobili ricadono su area paesaggisticamente vincolata, la signora Di C., con istanza del 16 ottobre 2013, chiedeva al Comune di Gaeta il rilascio del nulla osta paesaggistico ai sensi dell’art. 32 l. 47/1985, onde definire la procedura di condono edilizio e successivamente, con istanza del 21 dicembre 2015, chiedeva il rilascio del parere paesaggistico ai sensi dell’art. 146, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, per la sostituzione della copertura in “eternit” di uno degli edifici con tegole;
– perdurando l’inerzia del Comune di Gaeta sulla domanda di condono edilizio, l’odierna appellante proponeva ricorso giurisdizionale che veniva accolto con sentenza del TAR Latina 9 maggio 2017 n. 301 che fissava il termine di trenta giorni al comune per definire la procedura di sanatoria pendente;
– il Comune di Gaeta dapprima emanava la nota prot. n. 31059 del 20 giugno 2017 con la quale “rifiutava” il rilascio del parere ai sensi dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 (con riferimento alla sostituzione della copertura in eternit) e quindi, con determinazione prot. n. 31766 del 22 giugno 2017 respingeva l’istanza di condono edilizio, che però veniva annullata dal TAR Latina con sentenza n. 307 del 6 giugno 2018;
– la signora Di C., in seguito a tale pronunciamento giudiziale, presentava una memoria al Comune di Gaeta (in data 28 maggio 2019) invitandolo a definire la procedura di condono, oltre ad autorizzare, ai sensi dell’art. 35 l. 47/1985, la sostituzione della copertura in eternit dell’edificio. Il predetto comune, con nota prot. n. 26812 del 5 giugno 2019, inibiva nuovamente l’esecuzione di lavori di sostituzione della copertura in eternit dell’edificio, senza nulla riferire sulla definizione della procedura di condono;
– la signora Di C. quindi si rivolgeva ancora in via giudiziale al TAR Latina proponendo: a) domanda di annullamento della determinazione prot. n. 26812 datata 5 giugno 2019 con la quale il Comune di Gaeta inibiva l’esecuzione di lavori relativi alla sostituzione della copertura in eternit di uno dei fabbricati di sua proprietà ; b) domanda di accertamento e di declaratoria dell’illegittimo silenzio-inadempimento serbato dal predetto comune sulla istanza di condono edilizio nonchè sulla richiesta di rilascio del nulla osta paesaggistico nonchè dalla Provincia di Latina, in ordine alla istanza depositata in data 11 giugno 2019 con la quale (a seguito del parere favorevole di cui alla nota prot. n. 2236/2017 del 4 luglio 2017 del Consorzio di bonifica Sud Pontino), era stata chiesta l’autorizzazione ai fini idraulici per le opere di cui alla detta istanza di condono edilizio; c) domanda di condanna all’adozione dei provvedimenti conseguenti;
– la signora Di C. riferisce che, in pendenza del suddetto nuovo ricorso, il Comune di Gaeta ha rilasciato il parere paesaggistico ai sensi dell’art. 32 l. 47/1985 (con determinazione n. 59099 del 25 novembre 2019) e il Consorzio industriale Sud Pontino ha rilasciato il proprio favorevole parere di competenza (nota prot. n. 579 datata 24 settembre 2019), restando da adottare l’autorizzazione di competenza della Provincia di Latina e il provvedimento di definizione della procedura di condono edilizio da parte del Comune di Gaeta (che, comunque, non ha ancora ottemperato alle sentenze del TAR Latina n. 301/2017 e n. 307/2018, in ordine alla definizione della procedura di condono);
– la signora Di C. si duole della circostanza che il TAR Latina, con riferimento all’ultimo ricorso proposto, lo ha respinto limitando la propria decisione alla sola domanda di silenzio-inadempimento sulla definizione della procedura di rilascio dell’autorizzazione di competenza della Provincia di Latina “separando” le altre domande giudiziali, pur se il ricorso era stato proposto con il rito “ordinario”. Inoltre, con articolati motivi di appello, la signora Di C. contesta le conclusioni alle quali giunto il primo giudice, sia per la scelta di voler separare la decisione sulle varie domande giudiziali proposte cumulativamente sia, nel merito per avere ritenuto non ancora spirato, al momento della presentazione della domanda giudiziale di silenzio-inadempimento, il termine di conclusione del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione ai fini idraulici per le opere di cui alla detta istanza di condono edilizio presentata con riferimento ai fabbricati di sua proprietà  di competenza della Provincia di Latina, giusta istanza depositata in data 11 giugno 2019;
 
Considerato che si sono costituiti nel presente giudizio di appello il Comune di Gaeta e la Provincia di Latina, contestando analiticamente la fondatezza dei motivi di appello e chiedendo la reiezione del mezzo di gravame proposto dalla signora Di C.;
 
Delimitato il contenzioso riferito al presente giudizio di appello alla sentenza del TAR Latina n. 39/2020 con la quale, in seguito alla proposizione di un ricorso recante molte domande giudiziali diversificate, il giudice di primo grado ha correttamente definito con la sentenza qui oggetto di appello la domanda sul contestato silenzio-inadempimento dell’amministrazione provinciale “separandola” dalle altre (di cognizione ed annullamento, di condanna e di ottemperanza) cumulativamente proposte nello stesso giudizio dalla signora Di C., sia perchè costituisce acquisizione pacifica che l’omessa conversione del rito da camerale a ordinario, laddove la causa sia stata trattata nella pienezza del contraddittorio processuale e con la presenza dei difensori che abbiano ivi dispiegato i propri poteri e facoltà  defensionali, non costituisce causa specifica di nullità  della sentenza (in tal senso, qualora non venga dedotto specifico pregiudizio al diritto di difesa, escludono la nullità  della sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 12 maggio 2014 n. 2416 e Cass. civ., Sez. I 21 febbraio 2008 n. 4435) sia perchè non emerge nella specie la causa di nullità  della sentenza per mancata conversione del rito camerale in rito ordinario, a norma dell’art. 32 c.p.a., secondo cui “se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario“, in quanto tale conversione si attua quando le domande richiedenti riti diversi vengano trattate unitariamente ed entrambe, ma non anche quando, come nel caso di specie, il giudice abbia in realtà  separato i momenti decisori, provvedendo in realtà  solo sulla domanda soggetta a rito speciale. D’altronde la fattispecie di nullità  per violazione della regola di pubblicità  delle udienze, di cui all’art. 87, comma 1, c.p.a., si riferisce al necessario metodo di celebrazione delle udienze per i casi in cui stabilita la trattazione in udienza pubblica, ma non all’assorbimento del rito camerale in quello ordinario, nell’ipotesi di trattazione congiunta come quella sopra esaminata (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 marzo 2014 n. 1317). Ed infatti, la stessa parte appellante non si lamenta del fatto che le numerose domande giudiziali proposte non saranno scrutinate dal Tribunale amministrativo regionale, ma circoscrive la propria domanda di appello all’intervenuta “separazione” delle domande proposte, effettuata dal giudice di primo grado, per poi decidere “separatamente” la domanda proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.. Tale perimetrazione della contestazione nella sede di appello, che obbliga a limitare lo scrutinio del giudice d’appello, in merito alle contestazioni “sul rito”, alla sola questione avente ad oggetto la correttezza o meno della scelta, operata dal primo giudice, di definire la sola domanda giudiziale sul silenzio-inadempimento, esternata dalla parte appellante a pag. 7 dell’atto di appello, laddove puntualizza che “L’errore in cui incorso il giudice di prime cure sta nell’aver ritenuto di poter separare d’ufficio le domande proposte dall’appellante, pronunciandosi, con l’impugnata sentenza, solo su una di esse, e riservando ad un separato merito le altre, in tal modo obliando il rapporto tra le medesime intercorrente“;
 
Rilevato che:
– con riferimento al merito del presente giudizio di appello, per quanto emerge dalla documentazione prodotta in giudizio, la signora Di C. ha presentato, per il tramite dello Sportello unico per l’edilizia del Comune di Gaeta, in data 11 giugno 2019, istanza perchè la Provincia di Latina, rilasciasse l’autorizzazione ai fini idraulici per le opere edilizie fatte oggetto di domanda di condono edilizio;
– tuttavia, come ha chiarito adeguatamente la stessa Provincia di Latina e per come dimostrato dalla documentazione presente nel fascicolo digitale del giudizio (in merito alla quale, su tale specifico punto, non si registra alcuna contestazione da parte dell’appellante), le opere oggetto di condono edilizio non interessano alcun corso d’acqua demaniale nè alcuna area demaniale, con la conseguenza che la competenza ad avviare e concludere il sub procedimento di rilascio dell’autorizzazione necessaria per le opere oggetto di condono non era attribuita per all’Ufficio (provinciale) opere idrauliche (competente in materia di opere che: a) interferiscono con i corsi d’acqua demaniali ricompresi nel c.d. reticolo idrografico di competenza della Provincia di Latina ai sensi della l.r. Lazio 11 dicembre 1998, n. 53; determinano l’occupazione delle aree demaniali e delle relative pertinenze, per le quali occorre valutare la compatibilità  idraulica con il suddetto reticolo idrografico ai fini della definizione dei canoni demaniali dovuti in conseguenza del rilascio della concessione demaniale; c) che interessano le fasce di rispetto idrauliche, definite dall’art. 96, lett. f), r.d. 25 luglio 1904, n. 523 e dell’art 133 r.d. 8 maggio 1904, n. 368);
– conseguentemente, posto che le opere oggetto della domanda di condono edilizio realizzate nella proprietà  della odierna appellante insistono su un’area a pericolo di inondazione (avente classe di pericolosità  idraulica “B1”, Aree a pericolo di inondazione elevato) e quindi, con riferimento ad esse, il corretto sub procedimento da attivare non era quello per il rilascio dell’autorizzazione provinciale ai fini idraulici (per come erroneamente richiesto dalla signora Di C.), bensì il sub procedimento per l’ottenimento del parere di compatibilità  (delle suddette opere edilizie “in sanatoria”) alle norme di attuazione del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico (P.A.I), l’istanza presentata dalla signora Di C. veniva d’ufficio trasferita al competente Ufficio P.A.I. e di ciò la Provincia di Latina dava notizia alla signora Di C. con il provvedimento prot. n. 38436 del 25 settembre 2019, archiviando il primo procedimento avviato dalla odierna appellante con l’istanza dell’11 giugno 2019 (per come si legge pianamente nel testo del provvedimento di archiviazione, adottato in forma semplificata ai sensi dell’art. 2, comma 1, secondo periodo, l, 7 agosto 1990, n. 241 ma con esauriente e puntuale descrizione di tutti i passaggi necessari a comprendere, da parte del soggetto interessato al procedimento, quali fossero le ragioni dell’archiviazione e del trasferimento ad altro ufficio competente dell’istanza a suo tempo presentata dalla signora Di C.) nonchè, contestualmente, trasferendo l’istanza di rilascio del parere provinciale all’Ufficio competente;
 
Ritenuto che, in ragione di quanto sopra:
– il corretto procedimento volto all’ottenimento del nulla osta utile per il condono edilizio deve ritenersi avviato dal momento in cui l’ufficio competente ad esprimersi sulla richiesta di parere (l’Ufficio P.A.I. della Provincia di Latina) ha ricevuto l’istanza dall’ufficio al quale essa era stata inizialmente ed erroneamente trasmessa (l’Ufficio opere idrauliche della Provincia di Latina), che ragionevolmente può fissarsi nella stessa data in cui avvenuta l’adozione del ridetto provvedimento di archiviazione e trasmissione atti, prot. n. 38436 del 25 settembre 2019;
– pare evidente che l’azione giudiziale ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. stata proposta addirittura in epoca antecedente rispetto all’avvio del procedimento presso l’ufficio (individuato come correttamente) competente, in quanto il ricorso proposto in primo grado dalla signora Anna Di C. stato notificato alle amministrazioni intimate in data 3 settembre 2019 e successivamente depositato presso l’Ufficio ricevimento ricorsi del TAR Latina in data 13 settembre 2019;
– quanto sopra conduce alla inevitabile declaratoria di inammissibilità  del ricorso proposto in primo grado con riferimento alla domanda di silenzio-inadempimento e alla reiezione dell’appello con conferma della sentenza di primo grado qui fatta oggetto di gravame;
 
Ritenuto che nondimeno, sussistendo i presupposti di cui all’art. 92 c.p.a., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., possono compensarsi le spese del grado di giudizio;
 
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 4970/2020), come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina, Sez. I, 29 gennaio 2020 n. 39.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nelle Camere di consiglio dei giorni 17 settembre 2020 e 19 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Alessandro Maggio, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere, Estensore
 

1.- Stranieri – Soggiorno in Italia – permesso ex art. 5, c. 5, Dlgs. n. 286/1998 – ratio.
 
2.- Stranieri – permesso di soggiorno per motivi di lavoro – domanda di asilo pendente da un tempo lunghissimo e non definita- incidenza.
 

1. Il rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs, n. 286/1998 costituisce diretta applicazione dei generali principi del nostro ordinamento di inclusione ed integrazione e di tutela della persona e del lavoro e pertanto, assume una portata applicativa generale in mancanza di previsioni specifiche di segno diverso.
 
2. Va accolto l’appello, disponendo il riesame della vicenda, laddove la questione controversa palesi una particolare rilevanza e delicatezza in relazione al coinvolgimento di diritti ed istituti di rilievo costituzionale ed internazionale attinenti ai diritti fondamentali della persona, in particolare tenendo il lunghissimo lasso temporale durante il quale il cittadino straniero (ora appellante), pendente e non definita la domanda di asilo, sia vissuto in Italia instaurando uno stabile rapporto di lavoro senza palesare alcun particolare motivo ostativo all’ulteriore permanenza: circostanze delle quali l’Amministrazione avrebbe dovuto tener conto tanto più che durante il lungo periodo suindicato l’appellante, diversamente da molti altri stranieri, non abbia potuto accedere alle procedure di emersione regolamentate dalla legge del Paese ospitante.
 

Pubblicato il 14/01/2021
N. 00444/2021REG.PROV.COLL.
N. 05805/2018 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5805 del 2018, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Migliorati, Maria Luisa Metelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Bergamo, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza breve del TAR per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sezione I, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Bergamo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2020 il Cons. Raffaello Sestini e rinviato al verbale dell’udienza quanto alla presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
 
1 – Con ricorso n. -OMISSIS-proposto innanzi al TAR della Lombardia – Sezione di Brescia, il ricorrente impugnava il decreto che aveva dichiarato la sua richiesta di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato in conversione del permesso di soggiorno per attesa asilo politico, inammissibile e irricevibile “in quanto avanzata da cittadino straniero richiedente lo status di rifugiato politico, con titolo di soggiorno scaduto in data 28.02.2013 e privo di specifico visto di ingresso”
2 – In particolare, l’interessato deduceva di essere entrato in Italia illegalmente nel 2008, di avere richiesto il riconoscimento per “asilo politico” alla competente Questura ed avere ottenuto un permesso di soggiorno in attesa delle determinazioni della Commissione per i richiedenti asilo. Dopo il diniego dello status di rifugiato, aveva presentato ricorso al Tribunale di Roma, ma la Questura di Bergamo non gli aveva mai notificato il rigetto della domanda di asilo politico, tanto che lo stesso aveva sempre potuto lavorare regolarmente con il permesso per richiesta di asilo politico.
3 – Contestava pertanto il diniego opposto alla domanda di rinnovo per lavoro subordinato presentata alla Questura di Bergamo, in quanto era rimasto in Italia legalmente con permesso per “attesa asilo politico” per ben dieci anni , durante i quali aveva sempre lavorato, con redditi sopra il minimo richiesto, non aveva mai violato la legge italiana e si era stabilmente e proficuamente inserito nella società  italiana come carpentiere specializzato, residente regolarmente da anni a -OMISSIS-; osserva, in particolare, che in quanto titolare di permesso per “attesa asilo politico”, non aveva potuto partecipare a ben due sanatorie per stranieri al contrario di molti stranieri presenti irregolarmente ed occupati in lavoro in nero, in questo ravvisando una ingiustificata disparità  di trattamento.
3 – Il TAR adìto respingeva il ricorso, con sentenza n. -OMISSIS-, in quanto “Nella relazione depositata -OMISSIS-la Questura ha evidenziato che la Commissione Territoriale ha negato al ricorrente la protezione internazionale. Il ricorrente poi risultato soccombente nel successivo ricorso giurisdizionale, sia in primo grado (v. Trib. -OMISSIS-), sia in appello (v. Corte App. Roma -OMISSIS-). 5. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:
(a) la posizione dei cittadini extracomunitari che presentano domanda di asilo o di protezione internazionale ai sensi del Dlgs. 28 gennaio 2008 n. 25 rimane precaria per tutta la durata della procedura, in sede amministrativa e in sede giudiziaria. Questo significa che non matura, nel tempo necessario alla definizione della posizione del richiedente, un affidamento tutelabile ai fini del rilascio di un titolo di soggiorno ordinario;
(b) in altri termini, il richiedente asilo non può avvantaggiarsi dei fatti sopravvenuti sananti ex art. 5 comma 5 del Dlgs. 25 luglio 1998 n. 286, che ordinariamente si impongono in via automatica all’attenzione dell’amministrazione, e possono essere superati solo sulla base di preoccupazioni per la sicurezza e il benessere della collettività ;
(c) nel caso dei richiedenti asilo, al contrario, la durata della procedura di esame della domanda, lo svolgimento interinale di attività  lavorativa, e persino la presenza di familiari in Italia, rilevano solo in via eccezionale, quando assumano un rilievo tale, nel confronto con la prospettiva del rientro nel Paese di origine, da giustificare il rilascio di un permesso per motivi umanitari (v. art. 5 comma 6 del Dlgs. 286/1998);
(d) sui presupposti dell’attribuzione di un permesso per motivi umanitari deve pronunciarsi la Commissione Territoriale, quando venga respinta la domanda di protezione internazionale (v. art. 32 comma 3 del Dlgs. 25/2008). Residualmente, la richiesta di rilascio del permesso per motivi umanitari può essere presentata dall’interessato direttamente alla Questura (v. art. 11 comma 1-c-ter del DPR 31 agosto 1999 n. 394), assieme alla documentazione comprovante oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l’allontanamento dal territorio nazionale;
(e) una volta ottenuto in questo modo il permesso per motivi umanitari, il cittadino extracomunitario può chiedere, alla scadenza, la conversione dello stesso in un titolo di soggiorno ordinario, purchè sia dimostrato che sussistono ancora le ragioni ostative al rientro nel Paese di origine;
(f) nel caso in esame, non risulta che il ricorrente abbia ottenuto dalla Commissione Territoriale, o in sede giurisdizionale, la segnalazione per il rilascio di un permesso per motivi umanitari, nè documentata un’autonoma richiesta alla Questura fondata su oggettive e gravi situazioni personali come sopra precisato;
(g) la circostanza che durante il soggiorno in Italia del ricorrente siano state approvate due sanatorie per immigrati irregolari non può assumere alcun rilievo nel presente giudizio, che riguarda gli effetti collegabili alla richiesta di asilo. Era onere del ricorrente rinunciare per tempo alla domanda di protezione internazionale, ammettendo la condizione di clandestinità , per partecipare alla procedura di sanatoria, previa dimostrazione dei necessari requisiti”.
4 – Con l’appello in epigrafe si impugna la predetta sentenza deducendosi i seguenti motivi:
1) “violazione dell’art. 4, comma 3 e dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286/1998; manifesta contraddittorietà  della motivazione”.Il TAR, così come la Questura di Bergamo, non avrebbe tenuto in nessun conto che il ricorrente era in Italia in maniera legale da 10 anni consecutivi e aveva diritto ad avere una risposta certa da parte della P.A in tempi ragionevoli in modo da non pregiudicare lo svolgimento naturale della propria vita, anche mediante la doverosa valutazione della sanabilità  della situazione creatasi a seguito del diniego di protezione internazionale grazie ai nuovi elementi sopraggiunti (l’instaurato rapporto di lavoro come carpentiere), che assumevano rilievo giuridico secondo le previsioni dell’art. 5, comma 5, del d.lgs, n. 286/1998;
2) “violazione dell’art. 3 della Costituzione e dell’art. 14 CEDU”. Il provvedimento di rigetto della domanda di rilascio del permesso di soggiorno del ricorrente costituirebbe altresì una palese violazione del principio generale di uguaglianza di tutti i soggetti di fronte alla legge, sancito dall’art. 3 della Costituzione nonchè dall’art. 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, in ragione del mancato accesso ai due provvedimenti legislativi di “Emersione dal lavoro irregolare” (legge n. 102/2009 e d.lgs. n. 109/2012 ).
5 – La questione controversa palesa una particolare rilevanza e delicatezza in relazione al coinvolgimento di diritti ed istituti di rilievo costituzionale ed internazionale attinenti ai diritti fondamentali della persona. A giudizio del Collegio, la controversia va decisa tenendo conto delle peculiarità  che la caratterizzano, prima tra tutte il lunghissimo lasso temporale durante il quale l’appellante, pendente e non definita la domanda di asilo, vissuto in Italia instaurando uno stabile rapporto di lavoro senza palesare alcun particolare motivo ostativo all’ulteriore permanenza: circostanze delle quali l’Amministrazione avrebbe dovuto tener conto tanto più che durante il lungo periodo suindicato l’appellante, diversamente da molti altri stranieri, non ha potuto accedere alle procedure di emersione regolamentate dalla legge del Paese ospitante.
Pertanto, in presenza delle specifiche circostanze indicate, l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la sussistenza delle condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs, n. 286/1998, che costituisce diretta applicazione dei generali principi del nostro ordinamento di inclusione ed integrazione e di tutela della persona e del lavoro e che, pertanto, assume una portata applicativa generale in mancanza di previsioni specifiche di segno diverso.
7- Il parziale accoglimento del primo motivo d’appello nel senso anzidetto determina l’accoglimento del ricorso di primo grado, in riforma dell’appellata sentenza, ai fini del riesame della domanda dell’appellante, consentendo di non procedere all’esame delle ulteriori censure dedotte.
8 – La non univocità  della questione giustifica, infine, l’integrale compensazione delle spese dei due gradi di giudizio fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto accoglie, in riforma dell’appellata sentenza, il ricorso di primo grado ai fini del riesame dell’amministrazione, nei sensi di cui in motivazione.
Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  dell’appellante nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificarlo.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo, Consigliere

1. – Contratti della p.a.- Offerte – Motivi di esclusione facoltativi – Affidabilità  – Misure – Obbligo della prova – Non sussiste.
2. – Contratti della p.a.- Motivi di esclusione – Art. 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 – Effetto diretto – Sussiste.

1. -L’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2015/2170 della Commissione, del 24 novembre 2015, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una prassi in forza della quale un operatore economico tenuto a fornire spontaneamente, al momento della presentazione della sua domanda di partecipazione o della sua offerta, la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati per dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza, nei suoi confronti, di un motivo di esclusione facoltativo di cui all’articolo 57, paragrafo 4, di detta direttiva, come modificata dal regolamento delegato 2015/2170, qualora un simile obbligo non risulti nè dalla normativa nazionale applicabile nè dai documenti di gara. Per contro, l’articolo 57, paragrafo 6, di detta direttiva, come modificata dal regolamento delegato 2015/2170, non osta a un siffatto obbligo qualora esso sia previsto in modo chiaro, preciso e univoco nella normativa nazionale applicabile e sia portato a conoscenza dell’operatore economico interessato mediante i documenti di gara.
2. – L’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, come modificata dal regolamento delegato 2015/2170, deve essere interpretato nel senso che esso produce un effetto diretto.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
14 gennaio 2021 

Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Direttiva 2014/24/Ue – Articolo 57, paragrafo 6 – Motivi di esclusione facoltativi – Misure adottate dall’operatore economico al fine di dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza di un motivo di esclusione facoltativo – Obbligo dell’operatore economico di fornire la prova di tali misure di propria iniziativa – Effetto diretto»
Nella causa C-387/19,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Raad van State (Consiglio di Stato, Belgio), con decisione del 7 maggio 2019, pervenuta in cancelleria il 17 maggio 2019, nel procedimento
RTS infra BVBA,
Aannemingsbedrijf Norrè-Behaegel BVBA

contro

Vlaams Gewest,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta da M.Vilaras, presidente di sezione, N.Pià§arra, D.`váby (relatore), S.Rodin e K.Jürimäe, giudici,
avvocato generale: M.Campos Sánchez-Bordona
cancelliere: A.Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per la RTS infra BVBA e la Aannemingsbedrijf Norrè-Behaegel BVBA, da J.Goethals, advocaat;
– per il governo belga, da J.-C.Halleux, L.Van den Broeck e C.Pochet, in qualità  di agenti, assistiti da F.Judo e N.Goethals, advocaten;
-per il governo estone, da N.Gà¼nberg, in qualità  di agente;
–  per il governo ungherese, da M.Z.Fehèr, in qualità  di agente;
–  per il governo austriaco, da J.Schmoll e M.Fruhmann, in qualità  di agenti;
–  per la Commissione europea, da L.Haasbeek e P.Ondroaek, in qualità  di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 settembre 2020,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 57, paragrafi 4, 6 e 7, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag.65), come modificata dal regolamento delegato (UE) 2015/2170 della Commissione, del 24 novembre 2015 (GU 2015, L 307, pag.5) (in prosieguo: la «direttiva 2014/24»).
2 Tale domanda stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la RTS infra BVBA e la Aannemingsbedrijf Norrè-Behaegel BVBA e, dall’altro, il Vlaams Gewest (Regione delle Fiandre, Belgio), in merito alla decisione di quest’ultimo di escludere tali due società  da una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici.
 Contesto normativo
 Diritto dell’Unione
 Direttiva 2014/24
3 Il considerando 102 della direttiva 2014/24 così formulato:
«(&) opportuno consentire che gli operatori economici possano adottare misure per garantire l’osservanza degli obblighi volte a porre rimedio alle conseguenze di reati o violazioni e a impedire efficacemente che tali comportamenti scorretti si verifichino di nuovo. Tali misure potrebbero consistere, in particolare, in misure riguardanti il personale e l’organizzazione quali la rottura di tutti i rapporti con le persone o con le organizzazioni coinvolte nel comportamento scorretto, in misure adeguate per la riorganizzazione del personale, nell’attuazione di sistemi di rendicontazione e controllo, nella creazione di una struttura di audit interno per verificare la conformità  e nell’adozione di norme interne di responsabilità  e di risarcimento. Qualora tali misure offrano garanzie sufficienti, l’operatore economico interessato non dovrebbe più essere escluso solo sulla base di tali motivi. Gli operatori economici dovrebbero avere la possibilità  di chiedere che siano esaminate le misure adottate per garantire l’osservanza degli obblighi ai fini di una possibile ammissione alla procedura di aggiudicazione. Occorre tuttavia lasciare agli Stati membri la facoltà  di determinare le esatte condizioni sostanziali e procedurali applicabili in tali casi. Essi dovrebbero essere liberi, in particolare, di decidere se consentire alle singole amministrazioni aggiudicatrici di effettuare le pertinenti valutazioni o affidare tale compito ad altre autorità  a livello centrale o decentrato».
4 L’articolo 18 di tale direttiva, intitolato «Principi per l’aggiudicazione degli appalti», al suo paragrafo 1, dispone quanto segue:
«Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità  e in modo non discriminatorio e agiscono in maniera trasparente e proporzionata.
(&)».
5 L’articolo 57 di detta direttiva, intitolato «Motivi di esclusione», ai suoi paragrafi da 4 a 7, enuncia quanto segue:
«4. Le amministrazioni aggiudicatrici possono escludere, oppure gli Stati membri possono chiedere alle amministrazioni aggiudicatrici di escludere dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore economico in una delle seguenti situazioni:
(&)
c) se l’amministrazione aggiudicatrice può dimostrare con mezzi adeguati che l’operatore economico si reso colpevole di gravi illeciti professionali, il che rende dubbia la sua integrità ;
(&)
g) se l’operatore economico ha evidenziato significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un requisito sostanziale nel quadro di un precedente contratto di appalto pubblico, di un precedente contratto di appalto con un ente aggiudicatore o di un precedente contratto di concessione che hanno causato la cessazione anticipata di tale contratto precedente, un risarcimento danni o altre sanzioni comparabili;
h) se l’operatore economico si reso gravemente colpevole di false dichiarazioni nel fornire le informazioni richieste per verificare l’assenza di motivi di esclusione o il rispetto dei criteri di selezione, non ha trasmesso tali informazioni o non stato in grado di presentare i documenti complementari di cui all’articolo 59; (&)
(&)
5. (&)
Le amministrazioni aggiudicatrici possono escludere oppure gli Stati membri possono esigere che le amministrazioni aggiudicatrici escludano un operatore economico in qualunque momento della procedura qualora risulti che l’operatore economico si trova, a causa di atti compiuti o omessi prima o nel corso della procedura, in una delle situazioni di cui al paragrafo 4.
6. Un operatore economico che si trovi in una delle situazioni di cui ai paragrafi 1 e 4 può fornire prove del fatto che le misure da lui adottate sono sufficienti a dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza di un pertinente motivo di esclusione. Se tali prove sono ritenute sufficienti, l’operatore economico in questione non escluso dalla procedura d’appalto.
A tal fine, l’operatore economico dimostra di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dal reato o dall’illecito, di aver chiarito i fatti e le circostanze in modo globale collaborando attivamente con le autorità  investigative e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti.
Le misure adottate dagli operatori economici sono valutate considerando la gravità  e le particolari circostanze del reato o dell’illecito. Se si ritiene che le misure siano insufficienti, l’operatore economico riceve una motivazione di tale decisione.
Un operatore economico escluso con sentenza definitiva dalla partecipazione alle procedure di appalto o di aggiudicazione delle concessioni non autorizzato ad avvalersi della possibilità  prevista a norma del presente paragrafo nel corso del periodo di esclusione derivante da tale sentenza negli Stati membri in cui la sentenza effettiva.
7. In forza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e nel rispetto del diritto dell’Unione, gli Stati membri specificano le condizioni di applicazione del presente articolo. In particolare essi determinano il periodo massimo di esclusione nel caso in cui l’operatore economico non adotti nessuna misura di cui al paragrafo 6 per dimostrare la sua affidabilità . Se il periodo di esclusione non stato fissato con sentenza definitiva, tale periodo non supera i cinque anni dalla data della condanna con sentenza definitiva nei casi di cui al paragrafo 1 e i tre anni dalla data del fatto in questione nei casi di cui al paragrafo 4».
6 L’articolo 59 della medesima direttiva, intitolato «Documento di gara unico europeo», ai suoi paragrafi 1 e 2, dispone quanto segue:
«1. Al momento della presentazione delle domande di partecipazione o delle offerte, le amministrazioni aggiudicatrici accettano il documento di gara unico europeo (DGUE) che consiste in un’autodichiarazione aggiornata come prova documentale preliminare in sostituzione dei certificati rilasciati da autorità  pubbliche o terzi in cui si conferma che l’operatore economico in questione soddisfa le seguenti condizioni:
a) non si trova in una delle situazioni di cui all’articolo 57, nei quali casi gli operatori economici devono o possono essere esclusi;
(&)
Il DGUE consiste in una dichiarazione formale da parte dell’operatore economico, in cui si attesta che il pertinente motivo di esclusione non si applica e/o che il pertinente criterio di selezione soddisfatto, e fornisce le informazioni rilevanti come richiesto dall’amministrazione aggiudicatrice. Il DGUE indica inoltre l’autorità  pubblica o il terzo responsabile per determinare il documento complementare e include una dichiarazione formale secondo cui l’operatore economico saà  in grado, su richiesta e senza indugio, di fornire tali documenti complementari.
(&)
2.  Il DGUE elaborato sulla base di un modello di formulario. La Commissione stabilisce tale modello di formulario mediante atti d’esecuzione. (&)».
7 L’articolo 69 della direttiva 2014/24, intitolato «Offerte anormalmente basse», al suo paragrafo 1 così dispone:
«Le amministrazioni aggiudicatrici impongono agli operatori economici di fornire spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse rispetto a lavori, forniture o servizi».
8 L’articolo 90, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 prevede che gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a tale direttiva entro il 18 aprile 2016, mentre l’articolo 91, primo comma, di detta direttiva dispone che la direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU 2004, L 134, pag.114), abrogata a decorrere dal 18 aprile 2016.
 Regolamento di esecuzione (UE) 2016/7
9 L’allegato 2, parte III, C, del regolamento di esecuzione (UE) 2016/7 della Commissione, del 5 gennaio 2016, che stabilisce il modello di formulario per il documento di gara unico europeo (GU 2016, L 3, pag.16), contiene, in particolare, le due seguenti sezioni:

Diritto belga
10 L’articolo 61, paragrafo 2, punto 4, del regio decreto del 15 luglio 2011 sugli appalti pubblici nei settori classici (Belgisch Staatsblad, 9 agosto 2011, pag.44862), nella versione applicabile al procedimento principale, così dispone:
«Conformemente all’articolo 20 della legge [del 15 giugno 2006, relativa agli appalti pubblici e a determinati appalti di lavori, di fornitura e di servizi (Moniteur belge del 15 febbraio 2007, pag.7355)], può essere escluso dalla procedura, in qualsiasi momento, il candidato o offerente che:
(&)
4°  abbia commesso un grave illecito professionale;
(&)».
11 L’articolo 70 della legge del 17 giugno 2016, sugli appalti pubblici (Belgisch Staatsblad, 14 luglio 2016, pag.44219), entrata in vigore il 30 giugno 2017 (in prosieguo: la «legge del 17 giugno 2016»), prevede quanto segue:
«Il candidato o l’offerente che si trovi in una delle situazioni di cui agli articoli 67 o 69 può fornire prove del fatto che le misure da lui adottate sono sufficienti a dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza di un pertinente motivo di esclusione. Se tali prove sono ritenute sufficienti dall’amministrazione aggiudicatrice, il candidato o l’offerente in questione non escluso dalla procedura d’appalto.
A tal fine, il candidato o l’offerente dimostra di propria iniziativa di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dal reato o dall’illecito, di aver chiarito i fatti e le circostanze in modo globale collaborando attivamente con le autorità  investigative e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti».
 Procedimento principale e questioni pregiudiziali
12 Con bando di gara pubblicato, l’11 maggio 2016, nel Bulletin der Aanbestedingen (Bollettino delle aggiudicazioni) e, il 13 maggio 2016, nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, l’afdeling Wegen en Verkeer Oost-Vlaanderen (sezione Strade e Traffico delle Fiandre orientali, Belgio) dell’Agentschap Wegen en Verkeer van het Vlaamse gewest (Agenzia Strade e Traffico della Regione delle Fiandre, Belgio) ha indetto una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di lavori per l’adeguamento del nodo di Nieuwe Steenweg (N60) e delle bretelle di accesso e di uscita della E17 a De Pinte. Il bando di gara ricordava, in particolare, i motivi di esclusione previsti dall’articolo 61, paragrafi 1 e 2, del regio decreto del 15 luglio 2011 sugli appalti pubblici nei settori classici, nella sua versione applicabile al procedimento principale, tra i quali figuravano i «gravi illeciti professionali».
13 In seguito al deposito di sei offerte, tra cui quella delle ricorrenti nel procedimento principale, la Regione delle Fiandre, con decisione del 13 ottobre 2016, ha escluso queste ultime dalla partecipazione all’appalto e lo ha aggiudicato all’impresa che aveva presentato l’offerta regolare più bassa.
14 La Regione delle Fiandre ha motivato l’esclusione delle ricorrenti nel procedimento principale con il fatto che, nell’ambito dell’esecuzione di appalti precedenti aggiudicati dalla stessa amministrazione aggiudicatrice del procedimento principale, esse avevano commesso «gravi illeciti professionali» che erano stati per la maggior parte oggetto di sanzioni e che riguardavano aspetti importanti per l’esecuzione dell’appalto per il quale presentavano ora offerte. In tale contesto, la Regione delle Fiandre ha ritenuto che gli inadempimenti contrattuali gravi e ripetuti delle ricorrenti nel procedimento principale suscitassero dubbi e incertezze quanto alla capacità  di queste ultime di garantire la corretta esecuzione del nuovo appalto.
15 Le ricorrenti nel procedimento principale hanno adito il giudice del rinvio al fine di ottenere l’annullamento della decisione del 13 ottobre 2016. Esse sostengono al riguardo che, prima di essere escluse a causa dei gravi illeciti professionali addebitati, esse avrebbero dovuto avere la possibilità  di difendersi al riguardo e di dimostrare così di aver posto rimedio alle conseguenze di tali illeciti con idonei provvedimenti di ravvedimento operoso, come previsto all’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, il quale avrebbe effetto diretto.
16 L’amministrazione aggiudicatrice contesta l’effetto diretto di tale disposizione. Essa sottolinea inoltre che, sebbene sia entrata in vigore solo il 30 giugno 2017, ossia successivamente alla data di adozione della decisione del 13 ottobre 2016, la legge del 17 giugno 2016 prevede precisamente, al suo articolo 70, che l’operatore economico interessato debba dichiarare di propria iniziativa i provvedimenti di ravvedimento operoso adottati. Poichè la direttiva 2014/24 non prevede alcuna disposizione relativa al momento e al modo in cui occorre fornire la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati, l’amministrazione aggiudicatrice intende avvalersi, in tali circostanze, dell’articolo 70 della legge del 17 giugno 2016.
17 Al fine di poter valutare la fondatezza del ricorso proposto dinanzi ad esso, il giudice del rinvio si chiede se l’articolo 57, paragrafi 4, 6 e 7, della direttiva 2014/24 osti a che un operatore economico possa essere escluso da una procedura d’appalto per gravi illeciti professionali senza essere stato preventivamente invitato dall’amministrazione aggiudicatrice o dai documenti di gara a fornire la prova del fatto che esso resta affidabile nonostante tali illeciti.
18 Il giudice del rinvio indica che, poichè la qualificazione dei gravi illeciti professionali dedotti nei confronti dell’offerente di cui trattasi rientra nella libera discrezionalità  dell’amministrazione aggiudicatrice, essa può rivelarsi poco prevedibile per l’offerente. Inoltre, secondo tale giudice, gli operatori economici non sarebbero inclini a prestarsi a una forma di autoaccusa fornendo un elenco degli inadempimenti che possano eventualmente essere qualificati dall’amministrazione aggiudicatrice come «gravi illeciti». Garantire un procedimento in contraddittorio potrebbe pertanto promuovere la concorrenza della procedura di aggiudicazione dell’appalto. Dall’altro lato, il giudice del rinvio sottolinea che il fatto di lasciare all’operatore economico l’iniziativa di fornire la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati consentirebbe una maggiore trasparenza, a maggior ragione dal momento che tale operatore sa, in virt๠del periodo massimo di esclusione, per quanto tempo egli deve, di propria iniziativa, fornire informazioni sui provvedimenti di ravvedimento operoso.
19 In caso di risposta affermativa a tale prima questione, il giudice del rinvio chiede altresì se le summenzionate disposizioni della direttiva 2014/24 abbiano effetto diretto. In particolare, esso si chiede se si possa ritenere che taluni elementi di tali disposizioni costituiscano, in materia di autodisciplina o «Self-Cleaning», garanzie minime che consentano di qualificarle come «sufficientemente precise e incondizionate» per dotarle di effetto diretto.
20 In tale contesto, il Raad van State (Consiglio di Stato, Belgio) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il disposto dell’articolo 57, paragrafo 4, lettere c) e g), in combinato disposto con i paragrafi 6 e 7 della direttiva 2014/24(&) debba essere interpretato nel senso che esso osta all’applicazione ai sensi della quale l’operatore economico viene obbligato a fornire di propria iniziativa la prova delle misure da esso adottate per dimostrare la propria affidabilità .
2) In caso di risposta affermativa, se l’articolo 57, paragrafo 4, lettere c) e g), in combinato disposto con i paragrafi 6 e 7 [della direttiva 2014/24], nella detta interpretazione, abbia effetto diretto».
 Sulle questioni pregiudiziali
 Osservazioni preliminari
21 In via preliminare, occorre rilevare che, poichè le disposizioni dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, di cui richiesta l’interpretazione, non corrispondono ad alcuna disposizione contenuta nella normativa dell’Unione applicabile in materia di appalti pubblici fino alla data di adozione e di entrata in vigore di tale direttiva, le questioni pregiudiziali sollevate possono essere pertinenti solo nell’ipotesi in cui detta direttiva fosse applicabile alla situazione di cui al procedimento principale. Il giudice del rinvio ritiene che ciò si verifichi in quanto la pubblicazione del bando di gara l’11 e il 13 maggio 2016 avvenuta successivamente al 18 aprile 2016, data in cui, conformemente ai suoi articoli 90 e 91, la direttiva 2014/24, da un lato, avrebbe dovuto essere trasposta dagli Stati membri e, dall’altro, ha abrogato la direttiva 2004/18.
22 Tuttavia, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che tale bando di gara stato preceduto da un avviso di preinformazione, che stato pubblicato il 17 ottobre 2015, data in cui la direttiva 2004/18 era ancora applicabile.
23 A tal riguardo, da una giurisprudenza costante risulta che la direttiva applicabile , in linea di principio, quella in vigore alla data in cui l’amministrazione aggiudicatrice sceglie il tipo di procedura da seguire, risolvendo definitivamente la questione se sussista o meno l’obbligo di indire preventivamente una gara per l’aggiudicazione di un appalto pubblico. Sono, al contrario, inapplicabili le disposizioni di una direttiva il cui termine di recepimento sia scaduto dopo tale data (sentenza del 27 novembre 2019, Tedeschi e Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
24 Nel caso di specie, tenuto conto del fatto che l’avviso di preinformazione stato pubblicato anteriormente alla data limite fissata per la trasposizione della direttiva 2014/24, mentre il bando di gara stato pubblicato in una data successiva a quest’ultima, spetta al giudice del rinvio verificare in quale data l’amministrazione aggiudicatrice abbia scelto il tipo di procedura che intendeva seguire e abbia risolto definitivamente la questione di stabilire se sussistesse o meno l’obbligo di indire preventivamente una gara per l’aggiudicazione dell’appalto pubblico di cui al procedimento principale.
 Sulla prima questione
25 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una prassi di uno Stato membro secondo cui l’operatore economico interessato tenuto a fornire spontaneamente, al momento della presentazione della sua domanda di partecipazione o della sua offerta nell’ambito della procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati per dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza, nei suoi confronti, di un motivo di esclusione facoltativo di cui all’articolo 57, paragrafo 4, di detta direttiva, qualora un simile obbligo non risulti nè dalla normativa nazionale applicabile nè dai documenti di gara.
26 A tal riguardo, in primo luogo, occorre ricordare che, in forza dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, un operatore economico che sia interessato, in particolare, da uno dei motivi di esclusione facoltativi di cui all’articolo 57, paragrafo 4, di tale direttiva può fornire prove del fatto che le misure da lui adottate sono sufficienti a dimostrare la sua affidabilità , fermo restando che, se tali prove sono ritenute sufficienti, l’operatore economico in questione non escluso dalla procedura d’appalto per un siffatto motivo.Tale disposizione introduce, dunque, un meccanismo di provvedimenti di ravvedimento operoso (self-cleaning) conferendo al riguardo un diritto agli operatori economici che gli Stati membri devono garantire al momento della trasposizione di tale direttiva, nel rispetto delle condizioni stabilite da quest’ultima [v., per analogia, per quanto riguarda l’articolo 38, paragrafo 9, della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (GU 2014, L 94, pag.1), che equivalente all’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, sentenza dell’11 giugno 2020, Vert Marine, C-472/19, EU:C:2020:468, punti 16 e 17].
27 Occorre rilevare che nè il tenore letterale dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 nè il considerando 102 di tale direttiva precisano in che modo o in quale fase della procedura d’appalto possa essere fornita la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso.
28 In tali circostanze, si deve constatare che, alla luce del solo tenore letterale dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, la possibilità  lasciata agli operatori economici di fornire la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati può essere esercitata su iniziativa di questi ultimi o su iniziativa dell’amministrazione aggiudicatrice, così come può essere esercitata al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta o in una fase successiva della procedura.
29 Tale interpretazione suffragata dall’obiettivo perseguito dall’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24. Infatti, prevedendo che un operatore economico debba fornire la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso, tale disposizione mira a sottolineare l’importanza attribuita all’affidabilità  dell’operatore economico nonchè a garantire una valutazione obiettiva degli operatori economici e ad assicurare una concorrenza effettiva (v., per analogia, sentenza dell’11 giugno 2020, Vert Marine, C-472/19, EU:C:2020:468, punto 22). Orbene, tale obiettivo può essere raggiunto qualora sia fornita la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso, in qualunque fase della procedura che preceda l’adozione della decisione di aggiudicazione, essendo essenziale che l’operatore economico abbia la possibilità  di far valere e far esaminare i provvedimenti che, a suo avviso, consentono di rimediare a un motivo di esclusione che lo riguarda.
30 Detta interpretazione altresì avvalorata dal contesto in cui si inserisce l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24. A tal riguardo, occorre ricordare che, in forza dell’articolo 57, paragrafo 7, di tale direttiva, le condizioni di applicazione di tale articolo e, pertanto, del paragrafo 6 di quest’ultimo devono essere specificate dagli Stati membri nel rispetto del diritto dell’Unione. Orbene, nell’ambito del margine di discrezionalità  di cui dispongono nella determinazione delle modalità  procedurali di cui all’articolo 57, paragrafo 6, di detta direttiva (v., per analogia, sentenza dell’11 giugno 2020, Vert Marine, C-472/19, EU:C:2020:468, punto 23), gli Stati membri possono prevedere che la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso debba essere fornita spontaneamente dall’operatore economico interessato al momento della presentazione della sua domanda di partecipazione o della sua offerta, così come essi possono anche prevedere che tale prova possa essere fornita dopo che detto operatore economico sia stato formalmente invitato a farlo dall’amministrazione aggiudicatrice in una fase successiva della procedura.
31 Tale margine di discrezionalità  degli Stati membri lascia tuttavia impregiudicate le disposizioni della direttiva 2014/24 che prevedono la possibilità  per gli operatori di fornire spontaneamente la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso sin dalla presentazione della domanda di partecipazione alla procedura d’appalto pubblico o della loro offerta. Come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 49 delle sue conclusioni, l’articolo 59, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2014/24 prevede che le amministrazioni aggiudicatrici debbano accettare, al momento della presentazione di tali domande o di tali offerte, il DGUE, documento mediante il quale l’operatore economico dichiara sull’onore di essere interessato da un motivo di esclusione e di aver adottato misure di autodisciplina o «Self-Cleaning», fatte salve ulteriori verifiche.
32 Ciò premesso, le disposizioni di cui all’articolo 59 della direttiva 2014/24, relative al DGUE, non ostano a che gli Stati membri decidano, nell’ambito del margine di discrezionalità  ricordato al punto 30 della presente sentenza, di lasciare all’amministrazione aggiudicatrice l’iniziativa di chiedere la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso successivamente alla presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, anche nel caso in cui la domanda di partecipazione o l’offerta siano accompagnate da un DGUE.
33 Dall’interpretazione letterale, teleologica e sistematica dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, quale risulta dai punti da 27 a 30 della presente sentenza, emerge che tale disposizione non osta nè a che la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso sia fornita dall’operatore economico interessato di propria iniziativa o su espressa richiesta dell’amministrazione aggiudicatrice nè a che essa lo sia al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta o in una fase successiva della procedura d’appalto.
34 In secondo luogo, occorre precisare che, come risulta dall’articolo 57, paragrafo 7, della direttiva 2014/24, gli Stati membri sono tenuti, quando stabiliscono le condizioni di applicazione di tale articolo 57, a rispettare il diritto dell’Unione. In particolare, essi devono osservare non solo i principi per l’aggiudicazione degli appalti enunciati all’articolo 18 della direttiva 2014/24, tra i quali figurano, in particolare, i principi di parità  di trattamento, di trasparenza e di proporzionalità , ma anche il principio del rispetto dei diritti della difesa, il quale, in quanto principio fondamentale del diritto dell’Unione, di cui il diritto di essere ascoltato in qualsiasi procedimento costituisce parte integrante, trova applicazione ogniqualvolta l’amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto ad esso lesivo, come una decisione di esclusione adottata nell’ambito di una procedura d’appalto (sentenza del 20 dicembre 2017, Prequ’ Italia, C-276/16, EU:C:2017:1010, punti 45 e 46 nonchè giurisprudenza ivi citata).
35 In tali circostanze, occorre anzitutto ricordare, da un lato, che, in forza del principio di trasparenza, tutte le condizioni e le modalità  della procedura di aggiudicazione devono essere formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, così da permettere a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e di interpretarle allo stesso modo (sentenza del 14 dicembre 2016, Connexxion Taxi Services, C-171/15, EU:C:2016:948, punto 40 e giurisprudenza ivi citata). Dall’altro lato, il principio della parità  di trattamento esige che gli operatori economici interessati da un appalto pubblico dispongano delle stesse opportunità  nella formulazione delle loro offerte, conoscano esattamente i vincoli procedurali e siano assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti (sentenza del 14 dicembre 2016, Connexxion Taxi Services, C-171/15, EU:C:2016:948, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
36 Ne consegue che, qualora uno Stato membro preveda che la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso possa essere fornita solo spontaneamente dall’operatore economico al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, senza possibilità , per detto operatore, di fornire tale prova in una fase successiva della procedura, i principi di trasparenza e di parità  di trattamento richiedono, come sostanzialmente rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 66 e 67 delle sue conclusioni, che gli operatori economici siano apertamente informati in via preventiva, in maniera chiara, precisa e univoca, dell’esistenza di un siffatto obbligo, vuoi che tale informazione risulti direttamente dai documenti di gara, vuoi che essa risulti da un rinvio, in tali documenti, alla normativa nazionale pertinente.
37 Inoltre, il diritto di essere ascoltato implica che, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi 90 e 91 delle sue conclusioni, tali operatori devono essere in grado, per poter manifestare, utilmente ed efficacemente, il loro punto di vista in tale domanda o in tale offerta, di identificare, essi stessi, i motivi di esclusione che l’amministrazione aggiudicatrice può invocare nei loro confronti alla luce delle informazioni contenute nei documenti di gara e nella normativa nazionale al riguardo.
38 Infine, nei limiti in cui esso non costituisce un ostacolo irragionevole all’esercizio del regime dei provvedimenti di ravvedimento operoso, l’obbligo per gli operatori economici di fornire spontaneamente la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso nella loro domanda di partecipazione o nella loro offerta conforme, nel caso in cui sia esercitato alle condizioni ricordate ai punti 36 e 37 della presente sentenza, al principio di proporzionalità , in forza del quale le norme stabilite dagli Stati membri o dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dell’attuazione delle disposizioni della direttiva 2014/24, come le norme destinate a specificare le condizioni di applicazione dell’articolo 57 di tale direttiva, non devono andare oltre quanto necessario per raggiungere gli obiettivi previsti da questa stessa direttiva (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2020, Tim, C-395/18, EU:C:2020:58, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
39 Nel caso di specie, occorre rilevare che, come indicato dal giudice del rinvio, sebbene il Regno del Belgio abbia trasposto nel suo diritto nazionale, mediante l’articolo 70 della legge del 17 giugno 2016, l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 precisando che la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso deve essere fornita su iniziativa dell’operatore economico, tale legge non era entrata in vigore alla data di pubblicazione del bando di gara e neppure alla data di presentazione dell’offerta delle ricorrenti nel procedimento principale. Inoltre, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che, pur richiamando i motivi di esclusione previsti dalla normativa nazionale allora in vigore, i documenti di gara non indicavano espressamente che tale prova dovesse essere fornita spontaneamente dall’operatore economico interessato.
40 In tali circostanze, e fatto salvo l’obbligo che incombeva alle ricorrenti nel procedimento principale, in forza dei requisiti di trasparenza e di lealtà , di informare l’amministrazione aggiudicatrice dei gravi illeciti professionali che esse avevano commesso nell’ambito dell’esecuzione di appalti precedenti aggiudicati dalla stessa amministrazione aggiudicatrice, tali ricorrenti potevano ragionevolmente attendersi, sul solo fondamento dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, che esse sarebbero state successivamente invitate dall’amministrazione aggiudicatrice a fornire la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati per porre rimedio a qualsivoglia motivo di esclusione facoltativo che tale amministrazione potesse rilevare.
41 Dai punti da 34 a 37 della sentenza del 3 ottobre 2019, Delta Antrepriz de Construccii si Montaj 93 (C-267/18, EU:C:2019:826), che si riferisce a una normativa nazionale che non precisava se la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso dovesse essere o meno fornita spontaneamente dall’operatore economico, nè in quale fase della procedura dovesse essere fornita, emerge che, sebbene incomba agli operatori economici informare l’amministrazione aggiudicatrice, sin dal momento della presentazione della loro domanda di partecipazione o della loro offerta, della cessazione anticipata di un precedente contratto di appalto per gravi carenze, l’amministrazione aggiudicatrice, qualora concluda che sussiste un motivo di esclusione derivante da tale cessazione o che vi sia dissimulazione di informazioni relative a tale cessazione, deve nondimeno dare agli operatori interessati la possibilità  di fornire la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati.
42 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione sollevata dichiarando che l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una prassi in forza della quale un operatore economico tenuto a fornire spontaneamente, al momento della presentazione della sua domanda di partecipazione o della sua offerta, la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati per dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza, nei suoi confronti, di un motivo di esclusione facoltativo di cui all’articolo 57, paragrafo 4, di detta direttiva, qualora un simile obbligo non risulti nè dalla normativa nazionale applicabile nè dai documenti di gara. Per contro, l’articolo 57, paragrafo 6, di detta direttiva non osta a un siffatto obbligo qualora esso sia previsto in modo chiaro, preciso e univoco nella normativa nazionale applicabile e sia portato a conoscenza dell’operatore economico interessato mediante i documenti di gara.
 Sulla seconda questione
43 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 debba essere interpretato nel senso che produce un effetto diretto.
44 A tale riguardo, da una giurisprudenza costante risulta che, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, possibile farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato membro interessato, sia quando quest’ultimo abbia omesso di trasporre tempestivamente la direttiva nell’ordinamento nazionale sia quando esso l’abbia trasposta in modo non corretto (sentenza del 13 febbraio 2019, Human Operator, C-434/17, EU:C:2019:112, punto 38).
45 Nel caso di specie, occorre rilevare che, come risulta in sostanza dalla decisione di rinvio, la legge del 17 giugno 2016 volta a trasporre la direttiva 2014/24 nel diritto belga entrata in vigore solo il 30 giugno 2017, ossia in una data successiva alla data di scadenza del termine di trasposizione di tale direttiva, il 18 aprile 2016. Pertanto, la questione dell’effetto diretto dell’articolo 57, paragrafo 6, di detta direttiva pertinente.
46 La Corte ha precisato che una disposizione del diritto dell’Unione , da un lato, incondizionata se sancisce un obbligo non soggetto ad alcuna condizione nè subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di alcun atto da parte delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri e, dall’altro, sufficientemente precisa per poter essere invocata da un singolo ed applicata dal giudice allorchè sancisce un obbligo in termini non equivoci (sentenza del 1° luglio 2010, Gassmayr, C-194/08, UE:C:2010:386, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
47 La Corte ha inoltre dichiarato che, anche se una direttiva lascia agli Stati membri un certo margine di discrezionalità  per l’adozione delle modalità  della sua attuazione, una disposizione di tale direttiva può essere considerata di carattere incondizionato e preciso se addossa agli Stati membri, in termini non equivoci, un’obbligazione di risultato precisa e assolutamente incondizionata quanto all’applicazione della regola da essa enunciata (v., in tal senso, sentenze del 5 ottobre 2004, Pfeiffer e a., da C-397/01 a C-403/01, EU:C:2004:584, punti 104 e 105, nonchè del 14 ottobre 2010, Fuß, C-243/09, EU:C:2010:609, punti 57 e 58).
48 Nel caso di specie, si deve considerare che, prevedendo che un operatore economico possa fornire prove del fatto che le misure da lui adottate sono sufficienti a dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza di un motivo di esclusione che lo riguarda, l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 conferisce agli operatori economici un diritto che, da un lato, formulato in termini non equivoci e, dall’altro, addossa agli Stati membri un’obbligazione di risultato che, sebbene le sue condizioni sostanziali e procedurali di applicazione debbano essere specificate dagli Stati membri in forza dell’articolo 57, paragrafo 7, di tale direttiva, non dipende dalla trasposizione nel diritto interno per poter essere invocata dall’operatore economico interessato e applicata a vantaggio di quest’ultimo.
49 Infatti, indipendentemente dalle concrete modalità  di applicazione dell’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, tale disposizione prevede in modo sufficientemente preciso e incondizionato, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 46 della presente sentenza, che l’operatore economico interessato non possa essere escluso dalla procedura d’appalto qualora riesca a dimostrare, in modo ritenuto soddisfacente dall’amministrazione aggiudicatrice, che i provvedimenti di ravvedimento operoso adottati ripristinano la sua affidabilità  nonostante l’esistenza di un motivo di esclusione che lo riguarda. Di conseguenza, l’articolo 57, paragrafo 6, di tale direttiva prevede, a vantaggio di tale operatore economico, un livello minimo di tutela indipendentemente dal margine di discrezionalità  lasciato agli Stati membri nella determinazione delle condizioni procedurali di tale disposizione (v., in tal senso, sentenze del 14 luglio 1994, Faccini Dori, C-91/92, EU:C:1994:292, punto 17, nonchè del 5 ottobre 2004, Pfeiffer e a., da C-397/01 a C-403/01, EU:C:2004:584, punto 105). Ciò vale a maggior ragione in quanto, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 102 delle sue conclusioni, l’articolo 57, paragrafo 6, di detta direttiva stabilisce gli elementi fondamentali del regime dei provvedimenti di ravvedimento operoso e del diritto conferito all’operatore economico indicando gli elementi minimi da dimostrare nonchè i criteri di valutazione da rispettare.
50 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione sollevata dichiarando che l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 deve essere interpretato nel senso che esso produce un effetto diretto.
 Sulle spese
51 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
1) L’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2015/2170 della Commissione, del 24 novembre 2015, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una prassi in forza della quale un operatore economico tenuto a fornire spontaneamente, al momento della presentazione della sua domanda di partecipazione o della sua offerta, la prova dei provvedimenti di ravvedimento operoso adottati per dimostrare la sua affidabilità  nonostante l’esistenza, nei suoi confronti, di un motivo di esclusione facoltativo di cui all’articolo 57, paragrafo 4, di detta direttiva, come modificata dal regolamento delegato 2015/2170, qualora un simile obbligo non risulti nè dalla normativa nazionale applicabile nè dai documenti di gara. Per contro, l’articolo 57, paragrafo 6, di detta direttiva, come modificata dal regolamento delegato 2015/2170, non osta a un siffatto obbligo qualora esso sia previsto in modo chiaro, preciso e univoco nella normativa nazionale applicabile e sia portato a conoscenza dell’operatore economico interessato mediante i documenti di gara.
2) L’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, come modificata dal regolamento delegato 2015/2170, deve essere interpretato nel senso che esso produce un effetto diretto.

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni di polizia – Porto di pistola per uso personale – Diniego di rinnovo – Motivazione – Effettuata obliterando le normali modalità  di conduzione delle operazioni commerciali – Illegittimità 

Come condivisibilmente sostenuto dal TAR, la motivazione addotta dall’amministrazione a sostegno del diniego di rinnovo dell’autorizzazione per il porto di pistola per difesa personale appare al Collegio generica e non coerentemente calibrata sulle peculiarità  del caso concreto. L’impugnato provvedimento si limita difatti ad effettuare un generico riferimento, da un lato, alla pur sempre possibile attivazione di sistemi di vigilanza privata, che potrebbero peraltro risultare particolarmente onerosi nelle condizioni indicate dal richiedente, e, dall’altro, alla diffusione degli strumenti alternativi di pagamento, senza considerare che gli stessi non sono ad oggi obbligatori al di sotto di determinati importi, sicchè non può pretendersi dall’appellato che riesca ad imporne l’utilizzo ai suoi numerosi clienti. L’Amministrazione avrebbe al più dovuto – e in questo si ravvisa un’evidente inadeguatezza istruttoria- acquisire dall’interessato la documentazione concernente il pregresso numero ed importo della transazioni e delle relative modalità  di pagamento. Nella fattispecie considerata non , quindi, controverso il potere dell’amministrazione di mutare orientamento in ordine all’autorizzazione al porto d’armi per difesa personale. Ciò che non consentito di farlo sulla base di una motivazione svolta non tenendo conto delle normali e specifiche modalità  di conduzione delle operazioni commerciali.

N. 00441/2021REG.PROV.COLL.
N. 00371/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 371 del 2020, proposto dal Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Pistoia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Niccolai, Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Righi in Roma, viale Bruno Buozzi, 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2020 il Cons. Raffaello Sestini e rinviato al verbale dell’udienza quanto alla presenza ai sensi di legge degli avvocati delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante impugna la sentenza del TAR per la Toscana che ha accolto il ricorso proposto dall’odierno appellato avverso il provvedimento prot. n. -OMISSIS-, con il quale la Prefettura di Pistoia ha respinto l’istanza di rinnovo dell’autorizzazione per il porto di pistola per difesa personale.
2 – In particolare, l’appellato aveva motivato la domanda di rinnovo dell’autorizzazione al porto di pistola, concessa fin dal 1991, adducendo il permanere delle esigenze di difesa personale, posto che, ricoprendo la carica di amministratore in una primaria società  esercente l’attività  di produzione e commercializzazione di tessuti per calzature e pelletteria, si trovava spesso a incontrare clienti che pagano la merce con somme di denaro contante, trovandosi conseguentemente a rientrare in azienda con somme di denaro complessivamente consistenti.
3 – Il rinnovo veniva denegato dall’Amministrazione sull’assunto secondo cui le esigenze di tutela rappresentate dall’odierno appellato avrebbero potute essere soddisfatte ottenendo i dovuti pagamenti mediante gli strumenti offerti dal sistema bancario.
4 – L’interessato proponeva ricorso davanti al TAR, lamentando che nel provvedimento di diniego non sarebbero stati indicati dall’Amministrazione nuovi elementi fattuali o nuovi criteri valutativi a giustificazione del mutamento di indirizzo; deduceva inoltre che l’esistenza di forme alternative al pagamento di contante non può determinare la cessazione delle esigenze di difesa dell’incolumità  personale.
5 – Con la sentenza -OMISSIS-oggi impugnata il TAR adito accoglieva il ricorso “Considerato che questa Sezione ha recentemente stabilito che nell’ipotesi in cui il porto d’armi sia stato concesso negli anni precedenti, l’Amministrazione deve motivare il diniego con riferimento a circostanze sopravvenute e non può limitarsi alla semplice rivalutazione dei medesimi fatti i quali, in precedenza, avevano determinato la concessione dell’autorizzazione, determinandosi altrimenti una contraddittorietà  nell’azione amministrativa“.
Secondo il TAR il provvedimento impugnato, al contrario, “pretende di motivare il rifiuto dell’istanza presentata mediante un generico riferimento all’ottimizzazione dell’organizzazione da attuarsi con l’adozione di strumenti alternativi di pagamento e di vigilanza privata, senza tenere conto delle circostanze concrete del caso di specie“.
Il Tar riteneva la motivazione del provvedimento “generica e quindi inidonea a giustificare il mutamento di indirizzo nell’azione amministrativa” e pertanto accoglieva il ricorso con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
6 – Il Ministero dell’interno propone appello avverso detta sentenza, ritenuta errata e ingiusta, deducendo la violazione dell’art. 42 del T.U.L.P.S.
La censura riguarda il recente indirizzo del TAR secondo cui il diniego di rinnovo del porto d’arma per difesa personale non può semplicemente indicare l’insussistenza di pericoli attuali, concreti e specifici per l’incolumità  del richiedente, ma deve dedurre in maniera puntuale in ordine alla rivalutazione delle stesse circostanze fattuali che hanno in precedenza giustificato la concessione della licenza.
Il predetto indirizzo interpretativo viene ritenuto errato dal Ministero appellante, anche alla luce della giurisprudenza di questa Sezione secondo cui, quando viene denunciata la contraddittorietà  del comportamento dell’amministrazione rispetto o quanto avvenuto in precedenza, occorre ricordare che ogni volta che esamina una istanza di rinnovo il Ministero dell’Interno formula una valutazione attuale degli interessi pubblici e privati coinvolti e tiene conto delle esigenze attuali di salvaguardia dell’ordine pubblico; se poi il Ministero ritiene di valutare con maggior rigore le medesime circostanze, si tratta di una valutazione di merito insindacabile dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità , fermo restando che l’interessato può dolersi delle eventuali disparità  di trattamento che si commettono in concreto (per tutte, sentenze nn. 5276/2016 e 757/2019).
Viene inoltre richiamata la giurisprudenza della Sezione secondo cui ai sensi dell’art. 42 del R.D. n. 773/1931, la necessità  di provare, ai fini del rilascio della licenza per porto di pistola per uso difesa personale, l’esistenza del "dimostrato bisogno" dell’arma non può essere superata dalla mera appartenenza ad una determinata categoria professionale o dallo svolgimento di una determinata attività  economica, nè dalla pluralità  e consistenza degli interessi patrimoniali del richiedente e dalla conseguente necessità  di movimentare rilevanti somme di denaro (per tutte, sentenza n. 359/2019).
Conclude quindi il Ministero appellante che non l’Amministrazione che deve dimostrare la mancanza di attualità  delle ragioni per le quali aveva in passato concesso il porto d’arma per difesa personale, ma il privato a dover dimostrare l’attualità  delle esigenze di difesa personale, e che in tal senso la pronuncia impugnata ha violato anche i principi che governano il riparto dell’onere probatorio.
7 – Il ricorrente vittorioso in primo grado si costituito in giudizio e contro deduce di essere amministratore di un’impresa che produce e commercializza tessuti per calzature e pelletteria, con un fatturato annuo superiore a ¬ 10.500.000 e un numero di circa 650 clienti attivi, e di essere stato pertanto titolare del porto di pistola per difesa personale dall’anno 1991. La necessità  della licenza deriverebbe tutt’oggi da esigenze lavorative, in quanto spesso deve visitare le varie zone di vendita, che coprono molte Regioni, per incontrare i clienti, ricevendo spesso pagamenti in contanti per piccole somme con riferimento ad ordini ricevuti, e risultando pertanto esposto ad un rischio qualificato.
Del tutto correttamente, quindi, il TAR avrebbe evidenziato che il provvedimento impugnato motiva il rifiuto dell’istanza presentata mediante un generico riferimento all’ottimizzazione dell’organizzazione da attuarsi con l’adozione di strumenti alternativi di pagamento e di vigilanza privata, senza tenere conto delle circostanze concrete del caso di specie rappresentate anche nella memoria di intervento procedimentale, che non sarebbe stata valutata, essendo stata respinta con formula apodittica. In conclusione, il TAR avrebbe esattamente ritenuto fondata la censura del ricorrente secondo cui la motivazione del provvedimento si presentava generica e quindi inidonea a giustificare il mutamento di indirizzo nell’azione amministrativa.
8 – L’odierno appellato ha ulteriormente argomentato le proprie difese con successive memorie, sostenendo anche che il diniego potrebbe costituire una sorta di sanzione amministrativa indiretta in relazione a recenti vicende contenziose con la Questura e la Prefettura (collocatesi in posizione differenziata fra loro al riguardo) e, in particolare, ad una recente vicenda che lo ha visto ricevere, in data 11 ottobre 2016, la comunicazione della Prefettura di Pistoia, prot. n. 25459 di avvio del procedimento, relativa alla possibilità  di adozione del divieto di detenzione di armi e munizioni ex art. 39 del T.U.L.P.S. e di revoca del porto di pistola per difesa personale, a causa di una segnalazione della Questura di Livorno – Commissario di -OMISSIS-, per il reato di cui all’art. 697 c.p. e art. 57 T.U.L.P.S. (detenzione illecita di armi). La Prefettura di Pistoia, prendendo atto delle memorie dell’interessato, con nota del -OMISSIS-, ha sospeso il relativo procedimento amministrativo. Il connesso procedimento penale RGNR -OMISSIS-si concluso con il decreto di archiviazione del GIP presso il Tribunale di Livorno del -OMISSIS-. Non avendo la Prefettura, pur informata dell’archiviazione e poi sollecitata a tal fine, concluso il procedimento, l’interessato ha proposto ricorso davanti al TAR per l’accertamento dell’illegittimità  del silenzio – rifiuto ottenendo, con sentenza-OMISSIS-, la declaratoria dell’obbligo di provvedere della Prefettura di Pistoia che, dopo vari solleciti, con atto prot. n. -OMISSIS- del TAR Toscana ed ha così archiviato il procedimento di cui alla comunicazione prot. n. -OMISSIS-. Subito dopo l’interessato ha dunque presentato la richiesta in data 3 luglio 2018 di rinnovo della licenza di porto di pistola per difesa personale, dal cui diniego originato il presente contenzioso.
9 – In sede di sommaria delibazione la Sezione ha accolto, con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, la domanda cautelare di sospensione della sentenza appellata, proposta dal Ministero.
9 – Ai fini della decisione di merito, considera preliminarmente il Collegio che con l’appello in epigrafe il Ministero dell’interno chiede di annullare o riformare la decisione del TAR che ha ritenuto non adeguatamente motivato il diniego di rinnovo del porto d’arma per difesa personale, in precedenza concesso per ragioni professionali, in particolare connesse all’esigenza di effettuare frequenti viaggi con trasporto di ingenti somme di denaro. Il diniego era a sua volta motivato dalla duplice considerazione che le dedotte esigenze di sicurezza potrebbero essere soddisfatte, da un lato, facendo ricorso alla moneta elettronica e, dall’altro, mediante forme di vigilanza privata.
Restano quindi del tutto estranee dall’ambito del presente giudizio le pregresse vicende contenziose fra l’odierno appellato e l’amministrazione appellante.
10 – La sentenza appellata in realtà  risulta sorretta da una duplice motivazione, la prima riferita ad una impostazione generale, particolarmente controversa, circa l’eventuale onere di motivazione rafforzata in caso di mancato rinnovo del titolo già  concesso; la seconda invece riferita alla concreta idoneità  della motivazione effettivamente adottata nella specifica fattispecie dedotta in giudizio.
10.1 – Il primo profilo sopra indicato, riferito al fatto che nel provvedimento non contenuta alcuna motivazione rafforzata che tenga conto di oggettive sopravvenienze ovvero di nuove ragioni, ancorchè di ordine generale, per le quali l’amministrazione ha inteso mutare orientamento, puntualmente esaminato e confutato dal primo ed unico motivo d’appello.
In particolare, il Ministero appellante rileva -esattamente, a giudizio del Collegio- che l’art. 42 del R.D. n. 773/1931 non prevede affatto l’aggravio motivazionale invocato dal TAR in caso di mancato rinnovo del titolo, in quanto la medesima disposizione pone in capo al richiedente la necessità  di provare, ai fini di ogni rilascio della licenza per porto di pistola per uso difesa personale, l’esistenza del "dimostrato bisogno", rappresentando il rilascio del porto d’armi di cui all’art. 42 del T.U.L.P.S. una assoluta eccezione alla regola generale per cui la protezione dell’incolumità  dei cittadini demandata alle forze dell’ordine, e non essendo a tal fine sufficiente la buona condotta dell’istante o l’assenza in capo al medesimo di condanne o condotte che ne inficino l’affidabilità , ma presupponendosi la dimostrata ed attuale sussistenza di una eccezionale esigenza di difesa personale. Tale prova grava dunque, secondo il costante orientamento di questa Sezione, sul privato che richiede il porto d’armi, che ogni volta che insta per il rinnovo deve dimostrare l’attualità  delle esigenze di difesa personale, non essendo sufficienti a tal fine la mera appartenenza ad una categoria professionale o lo svolgimento di una determinata attività  economica o la presenza di rilevanti somme di denaro.
10.2 – Tuttavia, come condivisibilmente sostenuto dal TAR, la motivazione addotta dall’amministrazione a sostegno del diniego di rinnovo appare al Collegio generica e non coerentemente calibrata sulle peculiarità  del caso concreto.
Così come rilevato dall’odierno resistente, per tale profilo la sentenza risulta immune dai vizi dedotti, in quanto l’impugnato provvedimento si limita ad effettuare un generico riferimento, da un lato, alla pur sempre possibile attivazione di sistemi di vigilanza privata, che potrebbero peraltro risultare particolarmente onerosi nelle condizioni indicate dal richiedente, e, dall’altro, alla diffusione degli strumenti alternativi di pagamento, senza considerare che gli stessi non sono ad oggi obbligatori al di sotto di determinati importi, sicchè non può pretendersi dall’appellato che riesca ad imporne l’utilizzo ai suoi numerosi clienti.
L’Amministrazione avrebbe al più dovuto – e in questo si ravvisa un’evidente inadeguatezza istruttoria- acquisire dall’interessato la documentazione concernente il pregresso numero ed importo della transazioni e delle relative modalità  di pagamento.
11 – Nella fattispecie considerata non , quindi, controverso il potere dell’amministrazione di mutare orientamento in ordine all’autorizzazione al porto d’armi per difesa personale. Ciò che non consentito di farlo sulla base di una motivazione svolta non tenendo conto delle normali e specifiche modalità  di conduzione delle operazioni commerciali.
Consegue la reiezione dell’appello con conferma della sentenza impugnata di annullamento del provvedimento contestato in primo grado e obbligo per l’Amministrazione di procedere al tempestivo riesame della domanda alla stregua delle pregresse considerazioni.
12. La peculiarità  della vicenda induce a compensare le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificarla.
Roberto Garofoli, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore
Solveig Cogliani, Consigliere

 

IL SEGRETARIO

L’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus (Danimarca) il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità  europea con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che i membri del «pubblico» di cui all’articolo 2, paragrafo 4, di tale convenzione non abbiano accesso in quanto tali alla giustizia, al fine di impugnare una decisione rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 della medesima. Per contro, l’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione osta a che tali persone non possano avere accesso alla giustizia per avvalersi di più ampi diritti di partecipazione al processo decisionale, che siano loro conferiti unicamente dal diritto ambientale nazionale di uno Stato membro. Mentre, l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità  europea con la decisione 2005/370, deve essere interpretato nel senso che osta a che la ricevibilità  dei ricorsi giurisdizionali a cui esso si riferisce, esperiti da organizzazioni non governative facenti parte del «pubblico interessato», di cui all’articolo 2, paragrafo 5, di tale convenzione, sia subordinata alla partecipazione di tali organizzazioni alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata, anche se tale condizione non si applica qualora non possa essere loro ragionevolmente addebitato di non avervi partecipato. Per contro, l’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione non osta a che la ricevibilità  di un ricorso giurisdizionale a cui esso si riferisce sia subordinata alla partecipazione del ricorrente alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata a meno che, tenuto conto delle circostanze del caso, il fatto di non essere intervenuto in tale procedura non gli possa essere ragionevolmente addebitato.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
14 gennaio 2021(*)
«Rinvio pregiudiziale – Convenzione di Aarhus – Articolo 9, paragrafi 2 e 3 – Accesso alla giustizia – Mancato accesso alla giustizia per il pubblico diverso dal pubblico interessato – Ricevibilità  del ricorso subordinata alla previa partecipazione al processo decisionale»
Nella causa C-826/18,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Rechtbank Limburg (Tribunale del Limburgo, Paesi Bassi), con decisione del 21 dicembre 2018, pervenuta in cancelleria il 28 dicembre 2018, nel procedimento
LB,
Stichting Varkens in Nood,
Stichting Dierenrecht,
Stichting Leefbaar Buitengebied
contro
College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren,
con l’intervento di:
Sebava BV,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da J.-C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan e N. Jääskinen, giudici,
avvocato generale: M. Bobek
cancelliere: M. Ferreira, amministratrice principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 gennaio 2020,
considerate le osservazioni presentate:
– per LB, da A. Hanssen;
– per la Stichting Varkens in Nood, la Stichting Dierenrecht e la Stichting Leefbaar Buitengebied, da M.H. Middelkamp;
– per il College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, da L.M.C. Cloodt, advocaat;
– per il governo dei Paesi Bassi, da M.A.M. de Ree, M. Bulterman, C.S. Schillemans e J.M. Hoogveld, in qualità  di agenti;
– per il governo danese, da J. Nymann-Lindegren, M.S. Wolff e P.Z.L. Ngo, in qualità  di agenti;
– per l’Irlanda, da M. Browne, G. Hodge, A. Joyce, in qualità  di agenti, assistiti da N. Butler, SC, e C. Hogan, BL;
– per il governo svedese, da H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg e A. Falk, in qualità  di agenti;
– per la Commissione europea, da G. Gattinara, M. Noll-Ehlers e L. Haasbeek, in qualità  di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 luglio 2020,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus (Danimarca) il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità  europea con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005 (GU 2005, L 124, pag. 1; in prosieguo: la «convenzione di Aarhus»).
2 Tale domanda stata presentata nell’ambito di controversie tra, rispettivamente, LB, una persona fisica, la Stichting Varkens in Nood, la Stichting Dierenrecht e la Stichting Leefbaar Buitengebied, associazioni per la tutela dei diritti degli animali, e il College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren (Consiglio comunale di Echt-Susteren, Paesi Bassi; in prosieguo: il «Comune di Echt-Susteren»), in merito a un’autorizzazione rilasciata da tale Comune alla Sebava BV per la costruzione di un edificio per l’allevamento di suini.
Contesto normativo
Diritto internazionale
3 Il diciottesimo considerando della convenzione di Aarhus esprime l’interesse a che il pubblico, comprese le organizzazioni, abbia accesso a meccanismi giudiziari efficaci, in grado di tutelarne i legittimi interessi e di assicurare il rispetto della legge.
4 L’articolo 2 di tale convenzione, intitolato «Definizioni», stabilisce, al suo paragrafo 4, che per «pubblico» si intende «una o più persone fisiche o giuridiche e, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone».
5 Ai sensi del paragrafo 5 di tale articolo 2, per «pubblico interessato» si intende «il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo». Tale paragrafo 5 precisa che, «ai fini della presente definizione si considerano titolari di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell’ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale».
6 L’articolo 3, paragrafo 5, della convenzione di Aarhus prevede che le disposizioni di quest’ultima lascino impregiudicato il diritto delle parti di continuare ad applicare o introdurre, in luogo delle norme da essa previste, norme che prevedano un più ampio accesso alle informazioni, una maggiore partecipazione ai processi decisionali e un più ampio accesso alla giustizia in materia ambientale.
7 L’articolo 6 della convenzione di Aarhus, intitolato «Partecipazione del pubblico alle decisioni relative ad attività  specifiche», ai suoi paragrafi da 1 a 10, prevede quanto segue:
«1. Ciascuna Parte:
a) applica le disposizioni del presente articolo alle decisioni relative all’autorizzazione delle attività  elencate nell’allegato I;
(&)
2. Il pubblico interessato informato nella fase iniziale del processo decisionale in materia ambientale in modo adeguato, tempestivo ed efficace, mediante pubblici avvisi o individualmente. Le informazioni riguardano in particolare:
a) l’attività  proposta e la richiesta su cui saà  presa una decisione;
b) la natura delle eventuali decisioni o il progetto di decisione;
c) l’autorità  pubblica responsabile dell’adozione della decisione;
d) la procedura prevista, ivi compresi (nella misura in cui tali informazioni possano essere fornite):
i) la data di inizio della procedura;
ii) le possibilità  di partecipazione offerte al pubblico;
iii) la data e il luogo delle audizioni pubbliche eventualmente previste;
iv) l’indicazione dell’autorità  pubblica cui possibile rivolgersi per ottenere le pertinenti informazioni e presso la quale tali informazioni sono state depositate per consentirne l’esame da parte del pubblico;
v) l’indicazione dell’autorità  pubblica o di qualsiasi altro organo ufficiale cui possono essere rivolti osservazioni e quesiti nonchè i termini per la loro presentazione;
vi) l’indicazione delle informazioni ambientali disponibili sull’attività  proposta;
e) l’assoggettamento dell’attività  in questione ad un[a] procedura di valutazione dell’impatto ambientale a livello nazionale o transfrontaliero.
3. Per le varie fasi della procedura di partecipazione del pubblico sono fissati termini ragionevoli, in modo da prevedere un margine di tempo sufficiente per informare il pubblico ai sensi del paragrafo 2 e consentirgli di prepararsi e di partecipare effettivamente al processo decisionale in materia ambientale.
4. Ciascuna Parte provvede affinchè la partecipazione del pubblico avvenga in una fase iniziale, quando tutte le alternative sono ancora praticabili e tale partecipazione può avere un’influenza effettiva.
5. Ove opportuno, ciascuna Parte incoraggia i potenziali richiedenti ad individuare il pubblico interessato, ad avviare discussioni e a fornire informazioni sugli obiettivi della richiesta prima di presentare la domanda di autorizzazione.
6. Ciascuna Parte impone alle pubbliche autorità  competenti di consentire al pubblico interessato, su sua richiesta e qualora ciò sia previsto dal diritto nazionale, di consultare gratuitamente, non appena siano disponibili, tutte le informazioni rilevanti ai fini del processo decisionale di cui al presente articolo ottenibili al momento della procedura di partecipazione del pubblico, fatto salvo il diritto delle Parti di rifiutare la divulgazione di determinate informazioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4. Fermo restando l’articolo 4, le informazioni in questione comprendono quanto meno:
a) la descrizione del sito e delle caratteristiche tecniche e fisiche dell’attività  proposta, compresa una stima dei residui e delle emissioni previste;
b) la descrizione degli effetti significativi sull’ambiente dell’attività  proposta;
c) la descrizione delle misure previste per prevenire e/o ridurre tali effetti, comprese le emissioni;
d) una sintesi non tecnica di quanto precede;
e) una descrizione sommaria delle principali alternative prese in considerazione dal richiedente; e
f) in conformità  della legislazione nazionale, i principali rapporti e pareri pervenuti all’autorità  pubblica nella fase di informazione del pubblico interessato ai sensi del paragrafo 2;
7. Le procedure di partecipazione devono consentire al pubblico di presentare per iscritto o, a seconda dei casi, in occasione di audizioni o indagini pubbliche in presenza del richiedente, eventuali osservazioni, informazioni, analisi o pareri da esso ritenuti rilevanti ai fini dell’attività  proposta.
8. Ciascuna Parte provvede affinchè, al momento dell’adozione della decisione, si tenga adeguatamente conto dei risultati della partecipazione del pubblico.
9. Ciascuna Parte provvede affinchè il pubblico sia prontamente informato della decisione adottata dalla pubblica autorità , secondo le opportune procedure. Ciascuna Parte rende accessibile al pubblico il testo della decisione, nonchè i motivi e le considerazioni su cui essa si fonda.
10. Ciascuna Parte provvede affinchè, nei casi in cui un’autorità  pubblica proceda al riesame o all’adeguamento delle condizioni di esercizio di una delle attività  di cui al paragrafo 1, si applichino mutatis mutandis e ove opportuno le disposizioni dei paragrafi da 2 a 9 del presente articolo».
8 L’articolo 9 della convenzione di Aarhus, intitolato «Accesso alla giustizia», ai suoi paragrafi da 2 a 4, prevede quanto segue:
«2. Nel quadro della propria legislazione nazionale, ciascuna Parte provvede affinchè i membri del pubblico interessato
a) che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa,
b) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di detta Parte esiga tale presupposto, abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale e/o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità  sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni dell’articolo 6 e, nei casi previsti dal diritto nazionale e fatto salvo il paragrafo 3, ad altre pertinenti disposizioni della presente convenzione.
Le nozioni di “interesse sufficiente” e di “violazione di un diritto” sono determinate secondo il diritto nazionale, coerentemente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia nell’ambito della presente convenzione. A tal fine si ritiene sufficiente, ai sensi della lettera a), l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, paragrafo 5. Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti suscettibili di violazione ai sensi della lettera b).
Le disposizioni del presente paragrafo non escludono la possibilità  di esperire un ricorso preliminare dinanzi ad un’autorità  amministrativa, nè dispensano dall’obbligo di esaurire le vie di ricorso amministrativo prima di avviare un procedimento giudiziario, qualora tale obbligo sia previsto dal diritto nazionale.
3. In aggiunta, e ferme restando le procedure di ricorso di cui ai paragrafi 1 e 2, ciascuna Parte provvede affinchè i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità  compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.
4. Fatto salvo il paragrafo 1, le procedure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 devono offrire rimedi adeguati ed effettivi, ivi compresi, eventualmente, provvedimenti ingiuntivi, e devono essere obiettive, eque, rapide e non eccessivamente onerose. (&)».
9 L’allegato I della convenzione di Aarhus, intitolato «Elenco delle attività  di cui all’articolo 6, paragrafo 1, lettera a)» menziona, al punto 15, lettera c), gli impianti per l’allevamento intensivo di suini con oltre 750 posti per le scrofe.
Diritto dei Paesi Bassi
10 Ai sensi dell’articolo 1:2 dell’Algemene wet bestuursrecht (legge generale sul diritto amministrativo; in prosieguo: l’Awb»), per «interessato» si intende ogni persona «sui cui interessi la decisione ha inciso direttamente».
11 Dall’articolo 3.10 della Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (legge recante le disposizioni generali del diritto ambientale; in prosieguo: la «Wabo») risulta che occorre applicare la sezione 3.4 dell’Awb, relativa alla «procedura pubblica uniforme di preparazione» (in prosieguo: la «procedura di preparazione»), per l’adozione di un’autorizzazione ambientale relativa ad attività  di costruzione e di modifica di impianti, ai sensi dell’articolo 2.1, paragrafo 1, lettere a) ed e), della Wabo.
12 Nell’ambito di tale procedura, l’articolo 3.12 della Wabo prevede che chiunque può presentare osservazioni in merito al progetto di decisione.
13 In forza dell’articolo 6:13 dell’Awb, solo gli interessati che hanno presentato osservazioni nel corso della procedura di preparazione possono proporre ricorso contro la decisione adottata al termine di tale procedura, salvo che non possa essere loro ragionevolmente addebitato di non essere intervenuti. Inoltre, solo le censure dirette contro gli stessi aspetti della decisione impugnata contestati nel corso della sua procedura di adozione sono ricevibili.
14 Dall’articolo 8:1 dell’Awb discende che il ricorso dinanzi al giudice amministrativo avverso le decisioni amministrative consentito unicamente agli interessati.
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
15 Il 13 ottobre 2016 la Sebava ha presentato al Comune di Echt-Susteren una domanda di autorizzazione per l’ampliamento e la modifica di una stalla per suini sita a Koningsbosch (Paesi Bassi), al fine di costruire una nuova stalla per 855 scrofe asciutte e gravide, di sostituire, nelle stalle esistenti, 484 scrofe da riproduzione con 125 scrofe allattanti, e di costruire uno spazio coperto all’aperto per scrofe.
16 Detta domanda stata oggetto di una procedura di preparazione, nell’ambito della quale l’autorità  competente adotta un progetto di decisione sulla domanda di autorizzazione, sul quale possono essere presentate osservazioni.
17 In tale contesto, il Comune di Echt-Susteren ha deciso che non era necessaria una relazione sull’impatto ambientale.
18 Detta decisione nonchè un esemplare del fascicolo di notifica e di altri documenti allegati sono stati messi a disposizione del pubblico, per consultazione, presso il municipio. Un avviso stato pubblicato nello Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden (Gazzetta ufficiale del Regno dei Paesi Bassi), che indicava che detta decisione doveva essere considerata un atto preparatorio, ai sensi del diritto dei Paesi Bassi, e che essa non poteva pertanto essere oggetto di un ricorso amministrativo o giurisdizionale, salvo che non arrecasse pregiudizio diretto agli interessi di un «interessato». La domanda di autorizzazione nonchè l’annuncio del progetto di autorizzazione sono stati pubblicati anche nel Gemeenteblad van Echt-Susteren (Bollettino comunale di Echt-Susteren).
19 Con decisione del 28 settembre 2017, il Comune di Echt-Susteren ha rilasciato l’autorizzazione ambientale richiesta.
20 LB, nonchè la Stichting Varkens in Nood, la Stichting Dierenrecht e la Stichting Leefbaar Buitengebied hanno investito il Rechtbank Limburg (Tribunale del Limburgo, Paesi Bassi) di domande di annullamento di tale autorizzazione.
21 Per quanto riguarda il ricorso proposto da LB, il giudice del rinvio ritiene che esso debba essere respinto in quanto irricevibile per il motivo che LB non soddisfa i requisiti per essere considerata «interessato» ai sensi del diritto amministrativo dei Paesi Bassi, dal momento che non vive in prossimità  del progetto di cui trattasi nel procedimento principale, bensì a una ventina di chilometri da quest’ultimo e non subisce dunque personalmente l’impatto ambientale di tale progetto. Il giudice del rinvio indica che la professione di veterinario di LB non può essere sufficiente per il riconoscimento di un interesse personale e che le altre attività  e qualifiche di cui ella si avvalsa sono state dedotte tardivamente, dopo la scadenza del termine per il ricorso.
22 Il giudice del rinvio aggiunge che il ricorso di LB potrebbe parimenti essere respinto in quanto irricevibile per il motivo che la ricorrente non ha presentato osservazioni contro detto progetto nel corso della procedura di preparazione.
23 LB sostiene che dovrebbe esserle riconosciuta la qualifica di «interessato», ai sensi del diritto dei Paesi Bassi, e che non potrebbe esserle ragionevolmente addebitato di non aver trasmesso osservazioni durante la procedura di preparazione, tenuto conto delle irregolarità  commesse nel corso della stessa. In particolare, non sarebbe stato indicato che il progetto riguardava l’ampliamento di una stalla per suini e solo gli «interessati» sarebbero stati invitati a presentare osservazioni.
24 In tale contesto, il giudice del rinvio si interroga sulla conformità  alla convenzione di Aarhus della limitazione dell’accesso alla giustizia ai soli «interessati», ai sensi del diritto nazionale.
25 Esso si chiede, in particolare, se l’articolo 9, paragrafo 2, di tale convenzione debba essere interpretato nel senso che esige che persone che, come LB, non sono considerate «interessati», ai sensi del diritto nazionale, e non fanno neanche parte del «pubblico interessato», ai sensi della convenzione di Aarhus, possano nondimeno, in quanto membri del «pubblico», ai sensi di tale convenzione, far valere in giudizio eventuali violazioni dei diritti che sarebbero loro conferiti all’articolo 6, paragrafi 3 e da 7 a 9 della stessa, che si riferiscono al «pubblico» e non soltanto al «pubblico interessato».
26 Per quanto riguarda le associazioni per la tutela dell’ambiente, ricorrenti nel procedimento principale, il giudice del rinvio ritiene che esse siano «interessate», ai sensi del diritto nazionale, dal momento che il benessere e la protezione degli animali rientrano nel loro oggetto statutario ed sufficientemente dimostrato che esse esercitano attività  concrete a tal fine.
27 Nondimeno, tale giudice considera che il ricorso di tali associazioni debba essere respinto in quanto irricevibile per il motivo che esse non sono intervenute nel corso della procedura di preparazione.
28 Il giudice del rinvio si chiede tuttavia se tale condizione di ricevibilità  rispetti il diritto dell’Unione e, in particolare, l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus.
29 Esso si interroga altresì sulla conformità  a tale disposizione della norma di diritto dei Paesi Bassi che dispone che sono irricevibili le censure che non vertono sugli aspetti del progetto di decisione contestati nell’ambito della procedura di preparazione.
30 In tali circostanze, il Rechtbank Limburg (Tribunale del Limburgo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il diritto dell’Unione europea, e segnatamente l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, debba essere interpretato nel senso che esso osta a che il diritto di accesso alla giustizia per il pubblico (public) (chiunque) sia totalmente escluso qualora non si tratti del pubblico interessato (public concerned) (gli interessati).
In caso di risposta affermativa alla prima questione:
2) Se il diritto dell’Unione europea, e segnatamente l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, debba essere interpretato nel senso che da esso discende che il pubblico (public) (chiunque) debba avere accesso alla giustizia in caso di asserita violazione dei requisiti procedurali e dei diritti di partecipazione vigenti per tale pubblico, ai sensi dell’articolo 6 della convenzione stessa.
Se al riguardo sia rilevante che il pubblico interessato (public concerned) (gli interessati) su questo punto gode di accesso alla giustizia ed inoltre può far valere dinanzi al giudice anche censure di merito.
3) Se il diritto dell’Unione europea, e segnatamente l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, debba essere interpretato nel senso che esso osta a che l’accesso alla giustizia per il pubblico interessato (public concerned) (gli interessati) sia subordinato all’esercizio dei diritti di partecipazione, di cui all’articolo 6 della convenzione stessa.
In caso di risposta negativa alla terza questione:
4) Se il diritto dell’Unione europea, e segnatamente l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una disposizione di diritto nazionale, che esclude l’accesso alla giustizia contro una decisione per il pubblico interessato (public concerned) (gli interessati) per un soggetto al quale possa essere ragionevolmente addebitato di non aver fatto valere le proprie posizioni riguardo al (o a parti del) progetto di decisione.
In caso di risposta negativa alla quarta questione:
5) Se spetti interamente al giudice nazionale pronunciarsi, sulla base delle circostanze del caso, su quanto si debba intendere per “al quale può essere ragionevolmente addebitato” o se il giudice sia tenuto ad osservare al riguardo talune garanzie poste dal diritto dell’Unione.
6) In che misura la risposta alle questioni [dalla terza alla quinta] cambi se si tratta del pubblico (public) (chiunque), nei limiti in cui detto pubblico non coincida con il pubblico interessato (public concerned) (gli interessati)».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
31 Con le sue questioni prima e seconda, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione, e segnatamente l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, ostino a che i membri del «pubblico» di cui all’articolo 2, paragrafo 4, di tale convenzione non abbiano accesso in quanto tali alla giustizia, al fine di impugnare una decisione rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 della medesima.
32 In via preliminare, occorre constatare che il progetto di cui trattasi nel procedimento principale rientra nell’ambito di applicazione della convenzione di Aarhus.
33 Il giudice del rinvio fa infatti giustamente riferimento all’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), di tale convenzione, in combinato disposto con l’allegato I, punto 15, della medesima, che menziona gli impianti per l’allevamento intensivo di suini con oltre 750 posti per le scrofe, alla cui procedura di autorizzazione può partecipare il «pubblico interessato».
34 In forza dell’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, ciascuna parte, nel quadro della propria legislazione nazionale e coerentemente con l’obiettivo di offrire al «pubblico interessato» un ampio accesso alla giustizia, provvede affinchè i membri del medesimo che abbiano interesse sufficiente o, in alternativa, che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto nazionale esiga tale presupposto, abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale per contestare la legittimità  di decisioni rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 di tale convenzione e, nei casi previsti dal diritto nazionale, ad altre pertinenti disposizioni della stessa.
35 I partecipanti alla fase scritta dinanzi alla Corte hanno rilevato, correttamente, che l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus riguarda il solo «pubblico interessato», il quale definito all’articolo 2, paragrafo 5, di tale convenzione come il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo. Quest’ultima disposizione precisa che, ai fini di tale definizione, le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale si considerano portatrici di un siffatto interesse.
36 L’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus ha dunque lo scopo non già  di conferire al pubblico in generale la legittimazione ad agire contro le decisioni e gli altri atti rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 di quest’ultima, relativi ai progetti oggetto di una partecipazione del pubblico al processo decisionale, bensì di garantire tale diritto ai soli membri del «pubblico interessato» che soddisfino determinati requisiti.
37 Tale interpretazione corroborata dall’impianto sistematico dell’articolo 9 della convenzione di Aarhus, dal momento che il paragrafo 3 di tale articolo prevede, dal canto suo, un regime di accesso alla giustizia più limitato per i membri del «pubblico» in generale, rispecchiando così il sistema previsto da tale convenzione, che opera esplicitamente una distinzione tra il «pubblico» in generale e il «pubblico interessato» da un atto o da un’operazione.
38 Diritti procedurali specifici sono dunque previsti per i membri del pubblico interessato, i quali sono, in linea di principio, i soli chiamati a partecipare al processo decisionale, in quanto fanno parte della cerchia delle persone, che spetta agli Stati membri determinare ragionevolmente e coerentemente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia, sulle quali l’atto o l’operazione previsti hanno o rischiano di avere un impatto.
39 E’ vero che l’articolo 6 della convenzione di Aarhus utilizza più volte il termine «pubblico». Tuttavia, da una lettura complessiva di tale articolo risulta che esso si applica solo al «pubblico interessato», vale a dire il solo a cui richiesto di partecipare al processo decisionale.
40 Infatti, sebbene le prescrizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera d), punti ii) e iv), di tale convenzione si riferiscano specificamente a informazioni relative al «pubblico», risulta nondimeno esplicitamente da tale articolo 6, paragrafo 2, primo comma, che il diritto d’informazione da esso sancito garantito unicamente al «pubblico interessato».
41 Indicando, inoltre, che devono essere fissati termini ragionevoli per l’informazione del pubblico, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, e per la preparazione e la partecipazione effettive di tale pubblico al processo decisionale, l’articolo 6, paragrafo 3, di tale convenzione conferma che le varie fasi della procedura di partecipazione del pubblico sono applicabili al solo pubblico interessato.
42 Inoltre, sebbene l’articolo 6, paragrafi 4 e 7, di detta convenzione menzioni anche il «pubblico», tali disposizioni hanno il solo scopo di fissare le condizioni concrete della procedura di partecipazione, vale a dire il momento in cui tale procedura deve essere organizzata nonchè la forma precisa di tale partecipazione, e non di definire la portata del diritto del pubblico a partecipare alle procedure di cui trattasi.
43 Tale analisi corroborata dal fatto che un diritto di partecipazione al processo decisionale non potrebbe essere effettivo senza che l’interessato disponga anche del diritto di essere informato del progetto e della procedura prevista nonchè del diritto di accesso ai documenti di informazione, diritti tuttavia esplicitamente concessi ai soli membri del «pubblico interessato» dall’articolo 6, paragrafi 2 e 6, della convenzione di Aarhus.
44 Occorre altresì rilevare che una lettura dell’articolo 6 della convenzione di Aarhus diversa da quella menzionata al punto 39 della presente sentenza, estendendo necessariamente l’accesso alla giustizia all’intero «pubblico» affinchè quest’ultimo si avvalga dei diritti derivanti da tale articolo, produrrebbe la conseguenza di privare di effetto utile la distinzione tra i regimi di accesso al giudice previsti rispettivamente ai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 9 di tale convenzione.
45 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve constatare che l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus ha proprio lo scopo di garantire l’accesso al giudice, per impugnare un atto o una decisione rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 di tale convenzione, al solo «pubblico interessato» che rispetti determinati requisiti.
46 Ne risulta, fatti salvi gli accertamenti in punto di fatto a cui tenuto il giudice del rinvio, che una persona come LB, che non fa parte del «pubblico interessato», ai sensi della convenzione di Aarhus, non può far valere la violazione dell’articolo 9, paragrafo 2, di tale convenzione per il motivo che essa non ha accesso alla giustizia nel procedimento principale.
47 Tuttavia, l’accesso di tale persona alla giustizia dovrebbe essere sottoposto a un regime diverso qualora il diritto nazionale di uno Stato membro concedesse al pubblico un più ampio diritto di partecipare al processo decisionale, in particolare il diritto di essere informato di un progetto in modo adeguato, tempestivo ed efficace, come consentito dall’articolo 3, paragrafo 5, della convenzione di Aarhus, in forza del quale le parti di quest’ultima possono introdurre, nel loro diritto nazionale, norme più favorevoli di quelle previste da tale convenzione, come norme che prevedano una maggiore partecipazione al processo decisionale di cui all’articolo 6 della medesima.
48 In tal caso, i ricorsi giurisdizionali proposti sulla base di tali norme rientrerebbero nell’ambito di applicazione del paragrafo 3 dell’articolo 9 della convenzione di Aarhus, il quale prevede che, ferme restando le procedure di ricorso di cui ai paragrafi 1 e 2 di tale articolo, ciascuna parte di detta convenzione provvede affinchè i «membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale» possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità  compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.
49 I ricorsi contemplati dall’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione possono dunque essere assoggettati a «criteri», il che significa che gli Stati membri possono, nell’ambito del potere discrezionale loro conferito in proposito, fissare norme di diritto processuale relative alle condizioni da rispettare per proporre tali ricorsi (v., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punto 86).
50 Orbene, la Corte ha già  dichiarato che il diritto di ricorso previsto da detta disposizione sarebbe privo di qualsiasi effetto utile se, con l’imposizione di tali criteri, determinate categorie di «membri del pubblico» fossero private di qualsiasi diritto di ricorso (v., in tal senso, sentenze del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punti 46 e 48, nonchè del 3 ottobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e a., C-197/18, EU:C:2019:824, punto 34).
51 Ne consegue che l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus osta a che i membri del «pubblico», ai sensi della medesima, non possano in alcun modo avere accesso alla giustizia per avvalersi di più ampi diritti di partecipazione al processo decisionale, che siano conferiti dal diritto ambientale nazionale di uno Stato membro.
52 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima e alla seconda questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che i membri del «pubblico» di cui all’articolo 2, paragrafo 4, di tale convenzione non abbiano accesso in quanto tali alla giustizia, al fine di impugnare una decisione rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 della medesima. Per contro, l’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione osta a che tali persone non possano avere accesso alla giustizia per avvalersi di più ampi diritti di partecipazione al processo decisionale, che siano loro conferiti unicamente dal diritto ambientale nazionale di uno Stato membro.
Sulle questioni dalla terza alla sesta
53 Alla luce delle controversie di cui al procedimento principale e della risposta fornita alle questioni prima e seconda, si deve constatare che le questioni dalla terza alla sesta vertono sul ricorso di organizzazioni non governative facenti parte del «pubblico interessato» di cui all’articolo 2, paragrafo 5, della convenzione di Aarhus e rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 9, paragrafo 2, di quest’ultima, nonchè su quello di un membro del «pubblico» di cui all’articolo 2, paragrafo 4, di tale convenzione e rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della stessa.
54 Occorre, pertanto, considerare che, con le sue questioni dalla terza alla sesta il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus e l’articolo 9, paragrafo 3, di quest’ultima ostino a che la ricevibilità  di ricorsi giurisdizionali esperiti, rispettivamente, da organizzazioni non governative, facenti parte del «pubblico interessato», e da un membro del «pubblico», alla luce, per tali organizzazioni, dell’articolo 6 di detta convenzione e, per tale membro del «pubblico», dal diritto ambientale nazionale di uno Stato membro, sia subordinata alla loro partecipazione alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata, salvo che non possa essere loro ragionevolmente addebitato di non essere intervenuti. Tale giudice chiede inoltre se tali disposizioni ostino a che solo censure relative agli stessi aspetti della decisione impugnata che sono stati oggetto di osservazioni del ricorrente nel corso di tale procedura siano ricevibili.
55 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che i membri del «pubblico interessato», ai sensi della convenzione di Aarhus, devono poter esperire un ricorso giurisdizionale contro gli atti di cui all’articolo 9, paragrafo 2, di tale convenzione, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere al momento dell’istruzione della domanda, e che le parti di tale convenzione non possono, pertanto, prevedere l’irricevibilità  di un siffatto ricorso per il motivo che il ricorrente ha partecipato al processo decisionale avente ad oggetto la decisione impugnata e ha avuto modo di far valere il proprio punto di vista in tale occasione [v., in tal senso, per quanto riguarda disposizioni simili della direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 1985, L 175, pag. 40), sentenza del 15 ottobre 2009, DjurgÃ¥rden-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, punti 38 e 39].
56 La partecipazione al processo decisionale in materia ambientale alle condizioni fissate da detta convenzione infatti diversa dall’esperimento di un ricorso giurisdizionale e persegue una finalità  diversa da quella di quest’ultimo, poichè tale ricorso può, ove necessario, essere esperito contro la decisione adottata in esito a detto processo, cosicchè tale partecipazione non incide sulle condizioni di esperimento di detto ricorso (v., in tal senso, sentenza del 15 ottobre 2009, DjurgÃ¥rden-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, punto 38).
57 Inoltre, per quanto riguarda, in particolare, le associazioni per la tutela dell’ambiente, si deve ricordare che l’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, secondo e terzo periodo, della convenzione di Aarhus prevede che le organizzazioni non governative in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, paragrafo 5, di tale convenzione devono essere considerate titolari vuoi di un interesse sufficiente, vuoi di diritti suscettibili di violazione, a seconda che la normativa nazionale faccia ricorso all’una o all’altra di tali condizioni di ricevibilità .
58 Infine, occorre constatare che l’obiettivo consistente nel garantire un «ampio accesso alla giustizia», di cui all’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, e il rispetto dell’effetto utile di tale disposizione non sarebbero assicurati da una normativa che subordini la ricevibilità  di un ricorso proposto da un’organizzazione non governativa al ruolo che essa ha potuto o meno svolgere nella fase di partecipazione al processo decisionale, laddove tale fase non ha lo stesso oggetto dell’esperimento di un ricorso giurisdizionale e la valutazione effettuata da una siffatta organizzazione su tale progetto può, inoltre, evolversi in funzione del risultato di tale processo (v., in tal senso, sentenza del 15 ottobre 2009, DjurgÃ¥rden-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, punti 38, 39 e 48).
59 Da quanto precede risulta che l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus osta a che la ricevibilità  dei ricorsi giurisdizionali a cui esso si riferisce, esperiti da organizzazioni non governative facenti parte del «pubblico interessato», ai sensi della convenzione di Aarhus, sia subordinata alla loro partecipazione al processo decisionale che ha portato all’adozione della decisione impugnata.
60 La circostanza che tale condizione non si applichi, in forza del diritto nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, qualora non possa essere ragionevolmente addebitato a tali organizzazioni di non aver partecipato a detto processo, non può giustificare una soluzione diversa, dal momento che l’inosservanza della condizione della previa partecipazione sufficiente, in linea di principio, per impedire il ricorso giurisdizionale di dette organizzazioni.
61 La soluzione sarebbe, invece, diversa se detto ricorso fosse esperito da un membro del «pubblico» sulla base di più ampi diritti di partecipazione al processo decisionale, conferiti unicamente dal diritto ambientale nazionale di uno Stato membro.
62 In tal caso, come risulta dal punto 48 della presente sentenza, occorrerebbe applicare l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, che circoscrive in maniera più flessibile il potere discrezionale delle parti di tale convenzione.
63 Dalla giurisprudenza della Corte risulta infatti che tale disposizione non osta, in linea di principio, per i ricorsi da essa contemplati, a che la loro ricevibilità  sia subordinata alla condizione che il ricorrente abbia sollevato eccezioni in tempo utile già  nel procedimento amministrativo, dal momento che una tale norma può consentire di individuare in maniera più rapida i punti controversi e, se del caso, di risolverli nel corso del procedimento amministrativo, in maniera tale che un ricorso giurisdizionale non sia più necessario (v., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punti da 88 a 90).
64 In tale contesto, nonostante il fatto che essa costituisca, in quanto presupposto per la proposizione di un ricorso giurisdizionale, una limitazione del diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: «la Carta»), la Corte ha ritenuto che un siffatto presupposto possa essere giustificato, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, nei limiti in cui sia previsto dalla legge, rispetti il contenuto essenziale di tale diritto, sia necessario e, in osservanza del principio di proporzionalità , risponda effettivamente a finalità  di interesse generale riconosciute dall’Unione europea o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà  altrui (v., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punto 90).
65 Orbene, nel caso di specie, indipendentemente dalla questione se si debba applicare l’articolo 47 della Carta a un ricorso giurisdizionale che riguarderebbe solo i più ampi diritti di partecipazione al processo decisionale conferiti unicamente dal diritto nazionale, risulta che le condizioni enunciate al punto precedente della presente sentenza sono in ogni caso soddisfatte.
66 Infatti, dalla decisione di rinvio risulta che una condizione di ricevibilità  di un ricorso basata sulla previa partecipazione al processo decisionale prevista da una legge, ai sensi dell’articolo 47 della Carta. Inoltre, tale condizione rispetta il contenuto essenziale del diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale effettiva, come sancito da tale articolo, dal momento che non rimette in questione tale diritto in quanto tale, ma impone unicamente un passaggio processuale aggiuntivo al fine di poterla esercitare (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2017, Puakár, C-73/16, EU:C:2017:725, punto 64). Essa risponde inoltre all’obiettivo di interesse generale ricordato al punto 63 della presente sentenza e non risulta che sussista una sproporzione manifesta tra tale obiettivo e gli eventuali inconvenienti causati dall’obbligo di partecipare alla procedura di preparazione alla decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2017, Puakár, C-73/16, EU:C:2017:725, punti 66, 67 e 69).
67 La circostanza che tale condizione non sia applicata quando non può essere ragionevolmente addebitato al ricorrente di non aver partecipato al processo decisionale inoltre idonea a rispettare il requisito di proporzionalità , dal momento che essa valutata in funzione delle circostanze del caso.
68 Infine, non risulta necessario determinare se l’articolo 9, paragrafi 2 e 3, della convenzione di Aarhus osti a che solo le censure relative agli stessi aspetti della decisione impugnata che sono stati oggetto di osservazioni da parte dei ricorrenti nel corso di tale procedura possano essere contestati in sede giurisdizionale, dal momento che le ricorrenti nel procedimento principale non hanno, in ogni caso, partecipato alla procedura di preparazione.
69 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni dalla terza alla sesta dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus deve essere interpretato nel senso che osta a che la ricevibilità  dei ricorsi giurisdizionali a cui esso si riferisce, esperiti da organizzazioni non governative facenti parte del «pubblico interessato», di cui all’articolo 2, paragrafo 5, di tale convenzione, sia subordinata alla partecipazione di tali organizzazioni alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata, anche se tale condizione non si applica qualora non possa essere loro ragionevolmente addebitato di non avervi partecipato. Per contro, l’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione non osta a che la ricevibilità  di un ricorso giurisdizionale a cui esso si riferisce sia subordinata alla partecipazione del ricorrente alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata a meno che, tenuto conto delle circostanze del caso, il fatto di non essere intervenuto in tale procedura non gli possa essere ragionevolmente addebitato.
Sulle spese
70 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1) L’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus (Danimarca) il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità  europea con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che i membri del «pubblico» di cui all’articolo 2, paragrafo 4, di tale convenzione non abbiano accesso in quanto tali alla giustizia, al fine di impugnare una decisione rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 della medesima. Per contro, l’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione osta a che tali persone non possano avere accesso alla giustizia per avvalersi di più ampi diritti di partecipazione al processo decisionale, che siano loro conferiti unicamente dal diritto ambientale nazionale di uno Stato membro.
2) L’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità  europea con la decisione 2005/370, deve essere interpretato nel senso che osta a che la ricevibilità  dei ricorsi giurisdizionali a cui esso si riferisce, esperiti da organizzazioni non governative facenti parte del «pubblico interessato», di cui all’articolo 2, paragrafo 5, di tale convenzione, sia subordinata alla partecipazione di tali organizzazioni alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata, anche se tale condizione non si applica qualora non possa essere loro ragionevolmente addebitato di non avervi partecipato. Per contro, l’articolo 9, paragrafo 3, di detta convenzione non osta a che la ricevibilità  di un ricorso giurisdizionale a cui esso si riferisce sia subordinata alla partecipazione del ricorrente alla procedura di preparazione relativa alla decisione impugnata a meno che, tenuto conto delle circostanze del caso, il fatto di non essere intervenuto in tale procedura non gli possa essere ragionevolmente addebitato.
Firme

1. Il parere espresso dalla Soprintendenza oltre il termine di quarantacinque giorni previsto dalla legge perde la propria normale vincolatività  degradando a parere non vincolante, per cui l’Amministrazione procedente deve, a quel punto, valutarlo criticamente e motivatamente”. Esso perde, insieme con la propria efficacia vincolante, valenza di arresto procedimentale, assumendo connotazione strumentale rispetto al provvedimento comunale conclusivo del procedimento. Incorre, dunque, nel vizio di legittimità  per difetto di motivazione il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica in cui l’amministrazione comunale si limiti a recepire apoditticamente il parere tardivamente reso dalla Soprintendenza.

2. Nella materia paesaggistico-ambientale, non sembra possibile confrontare situazioni similari laddove ogni singola valutazione in tale campo si connota quale un unicum originale e irripetibile, afferente al merito insindacabile della P.A. (tranne ipotesi eccezionali macroscopiche) in relazione alle quali sembra precluso a priori ogni confronto o comparazione. [&] Anche a voler distinguere fra i casi in cui possibile ravvisare una disparità  trattamento in tema di autorizzazioni paesaggistiche [&]l’illegittimità  per disparità  di trattamento del diniego della autorizzazione paesaggistica [&] presuppone un’assoluta identità  delle situazioni di fatto prese in considerazione, tali da far ritenere del tutto incomprensibile ed arbitraria una successiva valutazione negativa.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4691 del 2018, proposto da 
CUTOLO GIUSEPPE, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Milone con domicilio eletto in Napoli, al Viale Nicola Fornelli e domicilio digitale, come da p.e.c.; andreamilone@avvocatinapoli.legalmail.it;
contro
– COMUNE DI OTTAVIANO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Ida D’Ascoli, con domicilio digitale, come a p.e.c.: avvocatodascoli@pec.giuffre.it;
– MINITERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI e SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGICA, BELLE ARTI E PAEAGGIO AREA METROPOLITANA DI NAPOLI, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la cui sede, alla Via A. Diaz, n. 11 domiciliano ope legis;
per l’annullamento
a) del provvedimento definitivo del Comune di Ottaviano prot. n. 21359 del 14.09.2018 con il quale veniva rigettata e archiviata l’istanza di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un’autorimessa pertinenziale interrata e trasmesso il parere negativo della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli, prot. n. 4492 del 21.03.2018; b) per quanto di ragione, del parere negativo della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli, prot. n. 4492 del 21.03.2018, trasmesso con la suddetta determinazione comunale; c) per quanto di ragione, del preavviso di diniego della Soprintendenza prot. n. 18243 del 4.12.2017; d) di ogni altro atto premesso, connesso e/o consequenziale siccome lesivo dei diritti del ricorrente.
Visto il ricorso ed i relativi allegati
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ottaviano;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi – Relatore alla pubblica udienza del 29 settembre 2020 il dott. Vincenzo Cernese – i difensori delle parti, come da verbale di udienza;

FATTO
Con ricorso, notificato il 08.11.2018 e depositato il giorno 24 successivo, Cutolo Giuseppe – nella dedotta qualità  di proprietario di un appezzamento di terreno sito nel Comune di Ottaviano, alla via San Michele, catasto terreni foglio 7, part. 429, localizzato all’interno della zona R.U.A del Piano Territoriale Paesistico (P.T.P.) dei comuni vesuviani, approvato con D. M. del 4.07.2002, che comprende aree urbanizzate da sottoporre a Recupero Urbanistico-Edilizio e Restauro Paesistico-Ambientale -riferisce, in fatto, che:
– con istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D. Lgs 22 gennaio 2004, n. 42, il ricorrente chiedeva, in conformità  agli interventi ammissibili ex art. 13 del D.M. 4.07.2002, il permesso per la realizzazione di un’autorimessa pertinenziale interrata attraverso la riqualificazione di tutta la zona, allegando alla predetta istanza analitica relazione tecnica del 26.06.2017, che descriveva e documentava, anche con numerose fotografie e precisi elaborati di progetto, dettagliatamente l’opera da realizzare;
– il progetto proponeva di trasformare un lotto di terreno che versava in completo stato di abbandono in nuovo giardino pensile, con la ripiantumazione delle essenze arboree preesistenti (n. 3 alberi di arance) e l’aggiunta di ulteriori essenze autoctone. Si proponeva inoltre il recupero della muratura di cinta, attraverso il ripristino dell’intonaco e l’apposizione di rivestimento in pietra lavica vesuviana o tufo faccia vista, con copertina in pietra lavica sagomata in sommità ;
– il Comune di Ottaviano rendeva parere favorevole con verbale della Commissione Locale del Paesaggio del 19.09.2017 sull’istanza, ex art. 146 D. Lgs n. 42/2004e trasmetteva la documentazione alla Soprintendenza, Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli che la riceveva in data 30.10.2017, ed emetteva una nota di preavviso di rigetto prot. n. 18243 del 4.12.2017 ;
– orbene, il ricorrente, con le osservazioni a firma del proprio tecnico del 12.12.2017, acquisite con nota prot. 19258 del 27.12.2017 dalla Soprintendenza, chiariva che gli interventi proposti nel progetto non costituivano alterazione del contesto urbanistico storico, restituendo un disegno del verde tale da conferire al luogo un aspetto più decoroso e consono al contesto.
Date tali premesse e preso atto che la Soprintendenza aveva reso parere negativo, prot. n. 4492 del 21 marzo 2018, oltre i quarantacinque giorni, previsti dalla normativa e, da ultimo, il Comune di Ottaviano con provvedimento definitivo prot. n. 21359 del 14.09.2018 aveva rigettato ed archiviato la richiesta , trasmettendo il parere negativo della Soprintendenza, sulla scorta di una motivazione ed istruttoria asseritamente lacunosa, apodittica, erronea ed infondata, Cutolo Giuseppe, nella spiegata qualità , propone la formale impugnativa in epigrafe.
Il Comune di Ottaviano si costituito in giudizio contestando la fondatezza della domanda.
Ha resistito in giudizio anche la Soprintendenza , contestando in fatto ed in diritto le argomentazioni di parte ricorrente.
Alla pubblica udienza del 29 settembre 2020 il ricorso stato ritenuto in decisione.
DIRITTO
Nel merito il ricorso fondato nei termini di cui appresso.
Con la prima censura dedotta la violazione di legge (art. 146 e ss. del D.lgs 22 gennaio 2004, n. 42, tardività , inefficacia, carattere non vincolante del parere della Soprintendenza; art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241), oltre all’eccesso di potere (per difetto assoluto di motivazione, contraddittorietà , difetto d’istruttoria), al riguardo rilevandosi che:
– i provvedimenti impugnati si fondano su presupposti erronei , frutto di una inadeguata istruttoria;
– in proposito, premesso, in punto di diritto, che l’art. 146 del D. lgs 22 gennaio 2004, n. 42 fissa al Soprintendente un termine i quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti per la resa del << parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità  paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità  dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2 >> e rilevato, in punto di fatto, che la Soprintendenza, Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli era in possesso di tutta la documentazione, come si evince dal testo dello stesso parere negativo, entro la data del 27.12.2017 (data in cui sono pervenute le osservazioni presentate dal ricorrente), alla stregua della giurisprudenza richiamata, il parere della Soprintendenza tardivamente reso, pur avendo acquisito i connotati della tardività , non si sarebbe potuto considerare vincolante e, pertanto, avrebbe in ogni caso onerato il resistente Comune di adeguata motivazione .
Inoltre il provvedimento di diniego del Comune di Ottaviano in evidente contraddizione con il parere inizialmente favorevole della Commissione Locale del Paesaggio del 19.09.2017 che aveva ritenuto l’intervento “non invasivo dal punto di vista paesaggistico”.
La censura fondata nei sensi di seguito precisati.
L’impugnato provvedimento prot. n. 21359 del 14.09.2018 emanato dal Comune di Ottaviano a conclusione del complesso procedimento attivato a richiesta di parte ricorrente intesa a conseguire autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una autorimessa pertinenziale interrata con il quale veniva rigettata e archiviata la predetta richiesta, mutua la sua parte motiva con riferimento al parere negativo espresso dalla Soprintendenza (“Facendo seguito alla Vs. richiesta (&.) esaminata favorevolmente nella Commissione locale del Paesaggio nella seduta del 19.09.2017, ed inviata per il rilascio del parere da parte della Soprintendenza di Napoli in data 30.10.2017. Si trasmette copia del "parere negativo" della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli, prot. n. 4492 del 21.03.2018, trasmesso con la suddetta determinazione comunale; qui pervenuto a mezzo PEC in data 22.03.2018 ed assunto al protocollo generale di codesto Comune al n° 7502, per la definizione della pratica”).
La disciplina inerente all’autorizzazione paesaggistica contemplata nell’art. 146, comma 8, del D.L. vo 42/2004, alla stregua e quale: << 8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità  paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità  dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’ articolo 140 , comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità  >>-
Orbene, pacifico che nella fattispecie in esame la Soprintendenza, Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli era in possesso di tutta la documentazione, come si evince dal testo dello stesso parere negativo, entro la data del 27.12.2017 (data in cui sono pervenute le osservazioni presentate dal ricorrente).
Infatti, nel parere negativo, la stessa Soprintendenza affermava che “esaminata la documentazione trasmessa dal Comune di Ottaviano pervenuta in data 30.10.2017 prot. 16547 del 02.11.2017, con la quale codesta Amministrazione ha trasmesso istanza ai sensi dell’art. 146 del Decreto Legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004, a firma del Dirigente VIII Settore, riportante parere favorevole con verbale della Commissione Locale del Paesaggio (CLP) in data 19.09.2017…”; ed inoltre affermava “esaminata le motivazioni contenute nelle osservazioni prodotte dall’istante con nota acquisita al prot. 19258 del 27.12.2017…”.
Il parere negativo della Soprintendenza, Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli doveva esser emanato, quindi, al massimo entro il 10 febbraio 2018, mentre stato adottato solo il 21 marzo 2018, oltre i quarantacinque giorni previsti dalla normativa.
Dunque la Soprintendenza aveva espresso il proprio parere negativo quando il relativo termine di legge era ampiamente scaduto, per la qual cosa il Comune di Ottaviano, nell’assumere la decisione finale, avrebbe dovuto considerare quel parere – invece che vincolante – alla stregua di mero dato istruttorio e perciò esprimere una propria valutazione, congruamente motivata, in ordine alla compatibilità  paesaggistica dell’intervento proposto, mentre il Comune si limitato ,trasmettendo il parere negativo della Soprintendenza, ad affermare che “la pratica archiviata”.
Come da consolidata giurisprudenza amministrativa “il parere espresso dalla Soprintendenza oltre il termine di quarantacinque giorni previsto dalla legge perde la propria normale vincolatività  degradando a parere non vincolante, per cui l’Amministrazione procedente deve, a quel punto, valutarlo criticamente e motivatamente” (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2136; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 20 gennaio 2016, n. 41; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 3 marzo 2015, 474; T.A.R. Lazio, 29 giugno 2015, n. 501).
Il parere reso tardivamente dalla Soprintendenza non più vincolante, ma neppure può ritenersi tamquam non esset, in quanto liberamente valutabile dal Comune e perde, insieme con la propria efficacia vincolante, valenza di arresto procedimentale, assumendo connotazione strumentale rispetto al provvedimento comunale conclusivo del procedimento.
Il parere, quindi, nel caso di specie, aveva perso il proprio valore vincolante e doveva essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione preposta al rilascio del titolo. Si , pertanto, ritenuto in giurisprudenza che, << scaduto il termine previsto dalla norma, il parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito della procedura autorizzativa ex art. 146 da considerarsi privo dell’efficacia attribuitagli dalla legge e cio privo di valenza obbligatoria e vincolante”, statuendosi, peraltro, che la decorrenza del termine non ne impedisca comunque tout court l’espressione, affermando che “un siffatto parere possa comunque essere reso nei confronti dell’amministrazione procedente la quale dovà  quindi valutarlo in modo adeguato >> (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2016 n. 517; Cons. Stato, VI, n. 3179 del 2016; Cons. Stato, 28 ottobre 2015, n. 4927; Cons. di Stato n. 2136 del 2015).
Con ulteriori sentenze si rilevato che << Il decorso del prescritto termine di 45 giorni per la pronuncia del parere della Soprintendenza ai sensi dell’art. 146, d.lg. n. 42 del 2004, non preclude affatto alla Soprintendenza stessa di provvedere e neppure sottrae al parere tardivo la sua ordinaria attitudine conformativa; non vi , infatti, nell’invocato art. 146 del Codice dei veni culturali e del paesaggio alcuna espressa comminatoria di decadenza della Soprintendenza dall’esercizio del relativo potere, una volta decorso il termine ivi previsto >>. (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. VI, 05/01/2017, n.138), << E’ illegittimo il diniego di rilascio di un’autorizzazione paesaggistica, con il quale l’Amministrazione comunale si uniformi in modo pedissequo al parere negativo dato dalla Soprintendenza oltre il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall’art. 25, comma 3, d.l. 12 settembre 2014 n. 133 (conv. dalla l. 11 novembre 2014 n. 164), siccome erroneamente ritenuto vincolante. Infatti, qualora sia trascorso inutilmente il termine sopra indicato, l’organo statale non privato del potere di esprimere comunque un parere, ma il parere in tal modo dato perde il proprio carattere di vincolatività , sicchè lo stesso deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall’Amministrazione procedente in relazione a tutte le circostanze rilevanti del caso concreto >> (Consiglio di Stato sez. VI, 09/08/2016, n.3561).
In ordine alle conseguenze del parere tardivamente reso stato affermato che << deve considerarsi illegittimo il diniego di rilascio di un’autorizzazione paesaggistica, con il quale l’Amministrazione comunale si uniformi in modo pedissequo al parere negativo dato dalla Soprintendenza oltre il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, siccome erroneamente ritenuto vincolante, posto che, qualora sia trascorso inutilmente il termine sopra indicato l’organo statale non privato del potere di esprimere comunque un parere, ma il parere in tal modo dato perde il proprio carattere di vincolatività  sicchè lo stesso deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione procedente in relazione a tutte le circostanze rilevanti del caso concreto >> (ex mulits, Cons. Stato, Sez. VI, 9 agosto 2016, n. 3561).
Non pertanto condivisibile la tesi del resistente Comune che ,pur ammettendo la tardività  del parere reso, asserisce che lo stesso non avrebbe perso la sua vincolatività  ,predicando l’ inesistenza di uno specifico obbligo motivazionale, a proprio carico.
Pertanto, fondatamente parte ricorrente deduce che il Comune di Ottaviano si limitato, nel provvedimento impugnato di archiviazione /diniego, a recepire acriticamente il parere tardivo dell’Autorità  statale, senza esprimere una propria analitica e precisa valutazione, incorrendo così nel denunciato vizio di difetto assoluto di motivazione.
Invero, mette conto evidenziare come l’amministrazione solo negli scritti difensivi precisa di avere voluto condividere e fare propria la valutazione della Soprintendenza, pure in contrasto con il pregresso parere favorevole della propria commissione paesaggio, laddove l’atto di diniego del 14.8.2018 si limita ad una acritica trasmissione al ricorrente del parere negativo ricevuto dalla Soprintendenza, comunicando che per l’effetto la pratica archiviata.
Va quindi pienamente condivisa la autorevole affermazione in giurisprudenza secondo cui :” “deve considerarsi illegittimo il diniego di rilascio di un’autorizzazione paesaggistica, con il quale l’Amministrazione comunale si uniformi in modo pedissequo al parere negativo dato dalla Soprintendenza oltre il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, siccome erroneamente ritenuto vincolante, posto che, qualora sia trascorso inutilmente il termine sopra indicato l’organo statale non privato del potere di esprimere comunque un parere, ma il parere in tal modo dato perde il proprio carattere di vincolatività  sicchè lo stesso deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione procedente in relazione a tutte le circostanze rilevanti del caso concreto” (ex mulits, Cons. Stato, Sez. VI, 9 agosto 2016, n. 3561).
Per altro profilo, non può condividersi l’argomento del ricorrente per il quale il provvedimento di diniego sarebbe in evidente contraddizione con l’iniziale parere favorevole della Commissione Locale del Paesaggio del 19.09.2017 ove si affermava che “verificata la documentazione allegata ed in considerazione della tipologia di intervento si rilascia parere favorevole” ed, inoltre, che l’intervento “non ha un impatto paesaggistico negativo (&&) e si può considerare non invasivo da un punto di vista paesaggistico”.
Infatti, ai sensi dell’art. 148 del D.Lgs. 42/2004, tali commissioni hanno funzioni di mero “supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di paesaggistica, ai sensi dell’art. 146, comma 6”. Pertanto, il parere della Commissione Locale del Paesaggio ha funzione meramente endoprocedimentale .
Con la seconda censura dedotta la violazione di legge (art. 146 e ss. del D.lgs 22 gennaio 2004, n. 42; art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241), oltre all’eccesso di potere (per difetto di motivazione e d’istruttoria, erroneità  dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà , violazione del giusto procedimento, illogicità  manifesta), al riguardo rilevandosi che:
– l’articolo 13, punto 5, del D. M. del 4.07.2002, con cui stato approvato il Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani prevede per la zona R..U.A. – ove rientrava l’immobile -: “Interventi volti alla conservazione del verde agricolo residuale, interventi per la ricostituzione del verde secondo l’applicazione dei fitosociologici che rispettino i processi dinamico evolutivi e delle potenzialità  della vegetazione delle aree. Interventi per la realizzazione della difesa del suolo. Interventi finalizzati alla riqualificazione dell’aspetto delle pubbliche strade, piazze e marciapiedi, scale e luoghi di sosta, che possono prevedere anche elementi di arredo urbano, impianti di illuminazione, panchine o sedili, muretti e spartitraffico, aiuole, alberature e giardini pubblici. Tali elementi dovranno essere compatibili con il ripristino dei caratteri costitutivi del paesaggio urbano, usando in prevalenza materiali lapidei tradizionali a faccia vista e colori naturali”;
– orbene, l’istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D. Lg 22 gennaio 2004, n. 42, presentata dal ricorrente, era in conformità  agli interventi ammissibili ex art. 13 del D.M. 4.07.2002 ; il parere della Soprintendenza, in quanto non adeguatamente motivato in ordine alle descrizione del contesto e del rapporto tra edificio e contesto, non si presenterebbe adeguatamente motivato.
L’ordine di idee di parte ricorrente non merita condivisione.
Si premette che il parere della Soprintendenza stato espresso nei seguenti termini: “ESAMINATE le motivazioni contenute nelle osservazioni prodotte dall’istante con nota acquisita al prot. 19258 del 27.12.2017, ritenute non comprovanti l’assenza di alterazioni al giardino, alle essenze in esso presenti ed al muro di contenimento prospettante sulla via San Michele; CONSIDERATO che, secondo quanto già  evidenziato nella nota di preavviso di diniego emesso in data 18243 del 4.12.2017, le alterazioni conseguenti alla realizzazione dell’opera pregiudicherebbero la preesistenza del giardino, ritenuto elemento caratterizzante delle tipologie Edilizie del centro storico di Ottaviano, costituendo un’alterazione incompatibile con il contesto urbanistico storico, caratterizzato da una integrità  morfologica che ne verrebbe compromessa;
RITENUTO, pertanto, che il suddetto intervento, cosi come progettato, può produrre pregiudizio e compromissione degli elementi specifici del paesaggio tutelato così come individuati nel D.M sopramenzionato, alterandone la percezione consolidata e le caratteristiche intrinseche e producendo, di fatto, una diminuzione della qualità  paesaggistica del sito protetto..”.
Osserva il Collegio che il parere de quo in grado di esprimere adeguatamente e in concreto la carica di disvalore paesaggistico che l’intervento comporta, conseguendone l’impossibilità  di integrarsi con l’ambiente circostante al punto da potersi considerare quale detrattore ambientale.
In sostanza, nell’esercizio della sua specifica competenza (“conformità  alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico”) la Soprintendenza ha ritenuto che l’intervento per cui si richiedeva autorizzazione risultava non conforme alle prescrizioni di cui all’art. 13 del PTP di cui al DM 4/7/2002.
Appare quindi adeguatamente motivato il parere della Soprintendenza, nell’esercizio di una discrezionalità  tecnica in cui il Collegio non ravvisa elementi di illogicità , contraddittorietà  o irrazionalità  manifesta.
Con la terza censura dedotta la violazione di legge (art. 146 e ss. del D. lgs 22 gennaio 2004, n. 42; art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241), oltre all’eccesso di potere (per difetto di motivazione e di istruttoria, disparità  di trattamento, travisamento dei fatti, contraddittorietà , illogicità  manifesta), per avere l’amministrazione resistente valutato, invece, favorevolmente, in identiche situazioni, altre istanze di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D. Lgs 22 gennaio 2004, n. 42 ( sempre nel centro storico del Comune di Ottaviano – zona R.U.A. del P.T.P. dei paesi vesuviani e riguardavano la medesima richiesta, ossia la realizzazione di una autorimessa pertinenziale interrata), per modo che sarebbe evidente e manifesta la disparità  di trattamento .
La censura non coglie nel segno.
In particolare ciò che più suscita perplessità  la premessa di partenza per la quale, nella materia paesaggistico-ambientale, sarebbe possibile confrontare situazioni similari laddove ogni singola valutazione in tale campo si connota quale un unicum originale e irripetibile, afferente al merito insindacabile della P.A. (tranne ipotesi eccezionali macroscopiche) in relazione alle quali sembra precluso a priori ogni confronto o comparazione.
Al riguardo l’amministrazione comunale ha motivatamente dedotto come gli interventi indicati da parte ricorrente avessero riguardo ad altre zone del territorio comunale.
Anche a voler distinguere fra i casi in cui possibile ravvisare una disparità  trattamento in tema di autorizzazioni paesaggistiche assecondando una tesi giurisprudenziale meno rigorosa (cfr. T.A.R. Napoli, (Campania) sez. VII, 18/05/2020, n.1825; Cons. St., sez. VI, 11 dicembre 2017 n. 5798), l’illegittimità  per disparità  di trattamento del diniego della autorizzazione paesaggistica sarebbe configurabile solo in casi macroscopici e presuppone un’assoluta identità  delle situazioni di fatto prese in considerazione, tali da far ritenere del tutto incomprensibile ed arbitraria una successiva valutazione negativa, circostanze, queste, non avverata nella fattispecie in esame.
In definitiva il ricorso, nei limiti di quanto si andato esponendo, si appalesa fondato e va, quindi, accolto nei sensi di cui in motivazione, con il conseguente annullamento del solo provvedimento prot. n. 21359 del 14.09.2018 del Comune di Ottaviano , con salvezza per quelli ulteriori, da rendersi doverosamente nell’attività  di riesercizio del potere .
In ragione della natura del vizio per il quale si perviene all’annullamento del provvedimento impugnato, si ravviano eccezionali motivi per compensare integralmente fra le parti le spese giudiziali, mentre il contributo unificato viene posto definitivamente a carico dell’amministrazione comunale resistente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. n. 21359 del 14.09.2018 del Comune di Ottaviano con salvezza per gli ulteriori provvedimenti amministrativi.
Compensa fra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio, come da motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore
Gabriella Caprini, Consigliere

IL SEGRETARIO

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 445 del 2020, proposto da
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Giulianova, Sindaco del Comune di Giulianova, nella qualità  di Ufficiale di Governo non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
della ordinanza contingibile ed urgente n. 7 del 16.1.2020, mai notificata nè altrimenti comunicata, e di ogni altro atto presupposto connesso e/o consequenziale ivi inclusa: a) la nota del 9.10.2020 con cui il responsabile SUAP, in relazione alla SCIA presentata dalla Wind Tre S.p.A. per l’adeguamento di un preesistente impianto sito in Giulianova, Lungomare Rodi, “Depuratore” (codice TE018), ha richiesto, tramite integrazione documentale, la sostituzione della documentazione progettuale, relazione tecnica ed elaborati grafici, escludendo la parte che prevede l’adeguamento dell’impianto dei sistemi 5G; b) la nota prot. REP_PROV_TE/TE-SUPRO 0020390 del 24.11.2020, con la quale il Responsabile SUAP, richiamando l’ordinanza sindacale n.7 del 16.1.2020, ha ribadito che l’implementazione dell’impianto de quo deve essere limitata esclusivamente all’implementazione dei sistemi 4G.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2021, tenutasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, comma 1 del D.L. 28/10/2020, n. 137, come da ultimo modificato dall’art. 1, comma 17 del D.L. 31/12/2020, n. 183, il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.§- Con il ricorso in epigrafe la società  WIND TRE S.P.A. insorge avverso l’ordinanza contingibile ed urgente n. 7 del 16.1.2020 con cui il Sindaco del Comune di Giulianova ha disposto, ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. 267/2000, “di vietare a chiunque la sperimentazione o l’installazione del 5G sul territorio del Comune di Giulianova, in attesa della nuova classificazione della cancerogenesi annunciata dall’International Agency for Research on Cancer“. La ricorrente chiede, altresì, l’annullamento degli atti presupposti connessi e/o consequenziali alla predetta ordinanza sindacale ivi incluse le note del 9.10.2020 e del 24.11.2020 entrambe a firma del responsabile SUAP.
Il Comune intimato non si costituito in giudizio.
Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2021 il ricorso stato trattenuto in decisione nelle forme di cui al combinato disposto dell’art. 60 e dell’art. 74 c.p.a. vista la sua manifesta fondatezza alla luce dei numerosi precedenti giurisprudenziali conformi e del chiaro dettato normativo in materia.
I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, per ragioni logiche e di connessione.
2.§- Il gravame meritevole di positivo apprezzamento.
Il potere del Sindaco di adottare ordinanze contingibili e urgenti limitato, ai sensi dell’art. 50, comma 5 del D.Lgs. 18/08/2000, n. 267, al verificarsi di “emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale” di talchè deve ritenersi esclusa la possibilità  di ricorrere a tale strumento quando non vi sia urgenza di provvedere o un pregiudizio in atto (come quello ipotizzato nel caso di specie, atteso che il pericolo derivante dalla diffusione della nuova Tecnologia 5g appare, allo stato, non effettivo e scientificamente non accertato) o, comunque, si tratti di compiere valutazioni aventi una portata non localizzata al solo territorio comunale.
Deve, altresì, rilevarsi che per giurisprudenza costante, la materia in esame non si presta a essere regolata mediante ordinanza sindacale contingibile e urgente (ex multis cfr. TAR Sicilia Catania, Ordinanza 22 luglio 2020 n. 549/2020; TAR Catania, I, 22.5.2020, n. 1126; I. 7.7.2020, n. 1641) essendo riservata alla competenza esclusiva dello Stato (Corte Costituzionale sentenza n. 307 del 7 ottobre 2003) mentre “la valutazione sui rischi connessi all’esposizione derivante dagli impianti di telecomunicazioni di esclusiva pertinenza dell’A.R.P.A., organo deputato al rilascio del parere prima dell’attivazione della struttura e al monitoraggio del rispetto dei limiti prestabiliti normativamente dallo Stato” (cfr. TAR Catania, I, 26/11/2019, n. 2858; Ord., I, 30.3.2020, n. 236).
Peraltro, va rimarcato che il divieto di adottare ordinanze contingibili ed urgenti nell’ambito per cui causa trova oggi espresso riferimento nel comma 6 dell’articolo 8, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (come sostituito dal comma 6 dell’art. 38 del Dl. 16 luglio 2020, n. 76) ove si statuisce che “i Comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità  di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità , riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4“.
La soprarichiamata disposizione normativa recepisce gli approdi giurisprudenziali formatosi in materia a cui pervenuto anche questo TAR, secondo cui l’art. 8 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 consente ai Comuni di operare in materia urbanistica attraverso la predisposizione di un razionale sistema di localizzazione degli impianti che compongono la rete infrastrutturale del servizio di telefonia mobile, anche a finalità  di tutela ambientale, non autorizza però che tale competenza sia funzionalizzata in direzione del perseguimento di obiettivi ulteriori (tutela della salute pubblica) che non trovano considerazione nel sistema positivo di riferimento (ex plurimus T.A.R. Abruzzo L’Aquila Sez. I 12 marzo 2020 n. 111/2020; T.A.R. Abruzzo L’Aquila Sez. I, 27-06-2017, n. 279), risultando prevalente l’interesse pubblico ad assicurare la capillare ed efficiente erogazione del servizio di telecomunicazioni sul territorio (Cons. Stato n. 2073/2017; Cons. di Stato n. 3679 del 21 maggio 2019) qualificato dalla normativa vigente di pubblica utilità  ed il cui potenziamento stato, peraltro, oggetto di recenti misure straordinarie ai sensi dell’art. 82 del d.l. n. 18/2020 (Decreto Cura Italia) e di segnalazione dell’AGCOM dell’1.7.2020, con la quale stata rappresentata la necessità  di rimuovere gli ostacoli procedimentali provenienti dagli enti locali rispetto alla diffusione del servizio in questione (in tali termini, TAR Sicilia Catania, Ordinanza 22 luglio 2020 n. 549/2020).
3.§- Per le ragioni esposte il ricorso in epigrafe fondato e, pertanto, va accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Le spese del presente giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo e vanno poste esclusivamente a carico del Comune resistente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto:
a) annulla:
1. l’Ordinanza contingibile ed urgente n. 7 del 16.1.2020 a firma del Sindaco del Comune di Giulianova;
2. le note del 9.10.2020 e prot. REP_PROV_TE/TE-SUPRO 0020390 del 24.11.2020 entrambe a firma del responsabile SUAP.
b) Condanna il Comune di Giulianova al pagamento delle spese processuali che liquida in euro 2.500,00, oltre ad accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2021, in collegamento simultaneo da remoto, con l’intervento dei magistrati:
Umberto Realfonzo, Presidente
Mario Gabriele Perpetuini, Primo Referendario
Giovanni Giardino, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

Persona umana – stranieri – concessione della cittadinanza ex art. 9, comma 1, lett. f) della l. 5.2.1992, n. 91 – Amministrazione – ampio potere discrezionale – sussiste – tutela dell’interesse pubblico al corretto e stabile inserimento dello straniero – deve essere realizzato.

Pubblicato il 14/01/2021
N. 00505/2021 REG.PROV.COLL.
N. 06848/2015 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6848 del 2015, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Antonio Angelelli, Marina Grasso, con domicilio eletto presso lo studio Mario Antonio Angelelli in Roma, viale Carso,23;
contro
Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
del decreto di rigetto della richiesta di concessione della cittadinanza italiana

Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2020 il dott. Raffaello Scarpato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Il ricorrente, cittadino di nazionalità  marocchina regolarmente residente in Italia, ha impugnato il provvedimento in epigrafe, con il quale il Ministero dell’Interno ha respinto la sua istanza di concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9 comma 1 lettera “f” della Legge nr. 91/1992, avendo riscontrato a suo carico due condanne per il reato di guida sotto l’influenza di sostanze alcoliche, oggetto di due distinti decreti penali del GIP presso il Tribunale di Firenze, datati 28.12.2006 e 14.02.2008.
Avverso il provvedimento impugnato il ricorrente ha formulato censure di violazione di legge e di eccesso di potere, deducendo in particolare:
1) la violazione dell’art. 10 bis. L. 241/1990, in quanto all’atto della notifica del preavviso di rigetto il ricorrente si trovava all’estero, ovvero ricoverato in ospedale, ovvero ancora in stato di malattia e pertanto non aveva potuto produrre tutta la documentazione, allegata agli atti del giudizio, dalla quale sarebbe stato possibile evincere la sua integrazione nel tessuto sociale nazionale;
2) la violazione dell’art. 2 L. 241/1990, dell’art. 3 del D.P.R. 362/94 e del D.M. 24.3.1995, in quanto il provvedimento di diniego era stato emanato oltre il termine massimo di conclusione del procedimento (pari a settecentotrenta giorni dalla presentazione dell’istanza);
3) il vizio di eccesso di potere per insufficienza e/o carenza di istruttoria e per manifesta illogicità  ed irragionevolezza, in quanto il provvedimento impugnato era motivato unicamente sulla base di due modesti· precedenti penali di natura contravvenzionale (successivamente estinti), risalenti nel tempo e che non avevano provocato alcun allarme sociale, senza alcuna considerazione della condotta tenuta dal ricorrente prima e dopo la commissione dei fatti e senza considerare tutti gli altri indici di integrazione (lavoro regolare, redditi sufficienti, presenza della famiglia in Italia), non risultando peraltro nota al ricorrente la natura penale delle condanne al momento della presentazione dell’istanza;
4) la violazione dell’art. 2 comma 2 del D.P.R. 18 aprile 1994 n. 362 "Regolamento recante disciplina dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana" e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto il Prefetto di Firenze non aveva invitato il ricorrente ad integrare la documentazione allegata all’istanza al fine di provare la propria affidabilità  ed integrazione sociale;
5) la violazione dell’art. 3 della L. nr. 241/1990 e dell’art. 5 del D.P.R. n. 572/93, per insufficiente e/o erronea motivazione, risultando il provvedimento solo laconicamente e, comunque, insufficientemente motivato.
Con successiva memoria depositata in data 15.03.2016 il ricorrente ha insistito nelle proprie deduzioni e richieste, allegando l’ordinanza di riabilitazione nr. -OMISSIS-del Tribunale di Sorveglianza di Firenze, datata 08.09.2015 e relativa ad entrambi i reati posti a fondamento del diniego.
Si costituito il Ministero dell’Interno, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.
Il ricorso infondato e va respinto.
Va premesso che in tema di concessione della cittadinanza ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f) della l. 5.2.1992, n. 91, il Collegio aderisce alle considerazioni svolte dalla giurisprudenza consolidata circa l’ampio potere discrezionale di cui gode l’amministrazione nell’attribuzione dello status civitatis (ex plurimis Consiglio di Stato sez. III 23/07/2018 n. 4447/2018; Consiglio di Stato sez. III, 21/10/2019 nr. 7122/2019), discrezionalità  che non può tuttavia trasmodare in arbitrio e che pertanto soggetta al controllo giudiziario. Quest’ultimo, avendo ad oggetto un potere discrezionale, non si estende al merito della valutazione compiuta dall’Amministrazione, ma alla logicità  e proporzionalità  della stessa, alla sufficienza dell’istruttoria svolta, al non travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 settembre 2016, n. 3819; 25 agosto 2016, n. 3696; 11 marzo 2016, n. 1874).
La delicatezza del vaglio cui chiamata l’amministrazione in tema di concessione della cittadinanza italiana deriva dalla pienezza dei diritti civili e politici che l’attribuzione di tale status comporta, quale coacervo di situazioni giuridiche attive e passive intimamente connesse con l’appartenenza alla comunità  nazionale ed il conseguente rispetto dei suoi valori e delle sue regole.
Sulla base di tali premesse la giurisprudenza consolidata suole ripetere che l’amministrazione tenuta all’esame scrupoloso delle condizioni personali, economiche e familiari, della condotta e stile di vita dell’interessato, che devono risultare rispettosi delle regole di convivenza civile del nostro ordinamento, a tutela dell’interesse pubblico al corretto e stabile inserimento dello straniero nel tessuto sociale italiano, che non arrechi danno allo stesso. Pertanto, l’Amministrazione non solo deve tenere conto dei fatti penalmente rilevanti esplicitamente indicati dal legislatore (cfr. art. 6 l. 91/92), ma deve valutare anche l’area della loro prevenzione e, più in generale, della prevenzione di qualsivoglia situazione di astratta pericolosità  sociale (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 14/05/2019, n. 3121; Consiglio di Stato sez. III, 21/10/2019 nr. 7122/2019).
Tanto premesso, ritiene il Collegio che nel caso di specie l’amministrazione abbia fatto buon uso del potere discrezionale fornitole dal legislatore in tema di concessione della cittadinanza, dovendosi rilevare che il provvedimento adeguatamente motivato e che la scelta appare ragionevole e proporzionata.
A fondamento del diniego l’amministrazione ha infatti posto la commissione, da parte del ricorrente, di due episodi di guida in stato di ebbrezza, commessi in data 01.08.2004 e 24.03.2005, oggetto dei decreti penali di condanna citati in premessa, ritenendo le relative condotte espressive di una mancata integrazione del ricorrente nel contesto sociale nazionale e di inaffidabilità .
Tale giudizio appare al Collegio esente dalle censure mosse dal ricorrente, in quanto i reati oggetto di condanna definitiva sono oggettivamente incompatibili con la volontà  di aderire alle regole dell’ordinamento e della civile convivenza, come dimostra la reiterazione del medesimo reato a distanza di pochi mesi dal primo episodio, il che denota un atteggiamento decisamente poco incline al rispetto delle norme penali.
Quanto alla valenza dell’ordinanza di riabilitazione emessa dal Tribunale di Sorveglianza di Firenze in relazione ai sopra citati reati in data 08.09.2015, va rilevato che la stessa rappresenta una sopravvenienza rispetto al provvedimento impugnato, che risulta emanato in data antecedente (4 febbraio 2015).
Sul punto, deve rilevarsi che l’amministrazione tenuta a prendere in considerazione gli elementi sopravvenuti esistenti e formalmente rappresentati o comunque conosciuti al momento dell’adozione del provvedimento, anche se successivamente alla presentazione della domanda, mentre nessuna rilevanza, se non quella di giustificare l’avvio di un eventuale riesame da parte dell’Amministrazione, può essere attribuita ai fatti sopravvenuti (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 aprile 2019, n. 2706; id. 6 febbraio 2018, n. 764).
Tanto chiarito, va ulteriormente rilevato che, in ogni caso, la sola sussistenza del provvedimento di riabilitazione non avrebbe potuto condurre alla concessione della cittadinanza in favore del ricorrente, anche laddove la riabilitazione fosse intervenuta prima dell’emanazione del provvedimento impugnato. Ed infatti bene richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale in tema di effetti della riabilitazione sulla concessione della cittadinanza.
In particolare, il giudice d’appello ha avuto modo di precisare che “al di fuori dell’ipotesi considerata dall’art. 6 citato in relazione all’art. 5, la riabilitazione da parte del giudice penale non comporta però alcun automatismo circa l’ottenimento della cittadinanza, poichè lascia sempre in capo alla pubblica amministrazione la decisione discrezionale inerente alla concessione della cittadinanza: "ciò in quanto, come più volte pure sottolineato da questa stessa Sezione nella sua costante giurisprudenza, il mutamento dello status civitatis un fatto di rilevante importanza pubblica e, pertanto, i requisiti di cui all’art. 9 della l. n. 91 del 1992, da leggere in combinato con gli elementi ostativi dell’art. 6, per quanto necessari, non risultano tuttavia da soli sufficienti. Detti requisiti infatti, oltre a non essere sufficienti, non costituiscono nemmeno una presunzione di idoneità  al conseguimento dell’invocato status (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 20/03/2019, n. 1837; 13/11/2018, n. 6374). In altri termini, mentre gli effetti della riabilitazione sono chiaramente diretti ad agevolare il reinserimento nella società  del reo, in quanto, eliminano le conseguenze penali residue e fanno riacquistare all’interessato la capacità  giuridica persa in seguito alla condanna; viceversa, la valutazione che l’Amministrazione chiamata a compiere per concedere lo status di cittadino ha riguardo principalmente all’interesse pubblico alla tutela dell’ordinamento. Nel riconoscere la cittadinanza ai sensi dell’art. 9 della l. n. 91 del 1992, pur se intervenuta la riabilitazione, l’Amministrazione chiamata, comunque, ad effettuare la delicata valutazione discrezionale in ordine alla effettiva e complessiva integrazione dello straniero nella società  e l’interesse del richiedente deve essere comparato con l’interesse della collettività  sotto il profilo più generale della tutela dell’ordinamento, ovvero con lo scopo di "proteggere il particolare rapporto di solidarietà  e di lealtà  tra esso e i propri cittadini nonchè la reciprocità  di diritti e di doveri, che stanno alla base del vincolo di cittadinanza" (Corte di giustizia UE, causa Rotmann, punto 51).” (Consiglio di Stato, sez. III, 21/10/2019 n.7122).
Alla luce di tali premesse, emerge che l’amministrazione ha nel caso di specie correttamente esercitato il potere discrezionale conferitole dalla legge, dando adeguatamente conto di aver comparato tutti gli elementi emersi nel corso dell’istruttoria fino all’emanazione del provvedimento finale e di aver ritenuto l’interesse dell’istante recessivo rispetto a quello pubblico, fondando tale valutazione sui riscontrati pregiudizi penali, che non hanno consentito di escludere che l’inserimento stabile del richiedente nella comunità  nazionale potesse arrecare danno alla stessa.
La motivazione del provvedimento, pertanto, sebbene sintetica, dà conto dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la scelta dell’amministrazione in relazione alle risultanze dell’istruttoria, come prescritto dall’art. 3 della Legge generale sul procedimento amministrativo.
Per tali motivi deve ritenersi ininfluente l’asserita violazione dell’art. 10 bis della Legge nr. 241/1990. Sul punto – pur a voler recepire la tesi del ricorrente in merito all’impossibilità  di rispondere prontamente al preavviso di rigetto comunicato dall’amministrazione – deve rilevarsi come le osservazioni che questi avrebbe voluto rappresentare (allegate al ricorso introduttivo) non avrebbero potuto smentire la commissione dei reati ascritti, che rappresenta la motivazione sostanziale del provvedimento di diniego.
Per gli stessi motivi infondata la censura relativa alla violazione dell’art. 2 comma 2 del D.P.R. 18 aprile 1994 n. 362 "Regolamento recante disciplina dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana" ed al vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria, in relazione al quarto motivo di ricorso.
Peraltro, il richiamo all’art. 2 comma 2 del D.P.R. 18 aprile 1994 n. 362 errato, rivolgendosi chiaramente la norma alla “incompletezza o irregolarità  della domanda o della relativa documentazione” e non all’introduzione di documentazione ulteriore rispetto a quella prevista a corredo della richiesta.
E’ infine infondata anche la censura relativa alla violazione dell’art. 2 L. 241/1990, dell’art. 3 del D.P.R. 362/94 e del D.M. 24.3.1995, per violazione del termine massimo di conclusione del procedimento.
Tale termine, infatti, ordinatorio ed il suo decorso non priva l’amministrazione del potere di provvedere.
In definitiva il ricorso va respinto.
Sussistono, in ragione della peculiarità  della fattispecie oggetto di giudizio, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Francesco Arzillo, Presidente
Daniele Dongiovanni, Consigliere
Raffaello Scarpato, Referendario, Estensore