Pres. AMIRANTE – MADDALENA

le concessioni di acque minerali e termali, e cioè i provvedimenti amministrativi che riguardano la loro utilizzazione, devono osservare i limiti di tutela ambientale posti dal Piano di tutela delle acque, in modo che non sia pregiudicato il patrimonio idrico

Acque minerali e termali – Norme della Regione Campania – Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente – Rinnovi delle concessioni in attività da almeno cinque anni dall’entrata in vigore della legge – Esclusione della valutazione d’impatto ambientale o valutazione d’incidenza – Contrasto con la normativa nazionale, con la normativa comunitaria, con l’indirizzo interpretativo della Corte di giustizia delle comunità europee; Concessioni perpetue date senza limite di tempo in base alla legislazione previgente – Proroga per cinquanta anni dall’entrata in vigore della legge – Contrasto con la normativa nazionale che stabilisce il principio della temporaneità delle derivazioni quale standard di tutela ambientale da applicarsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale; Perforazioni non autorizzate – Nuova captazione di acque già oggetto di concessione in data anteriore al 31 dicembre 2005 – Possibilità di sanatoria previa istanza da presentarsi entro un anno dall’entrata in vigore della legge e pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo fisso – Contrasto con la normativa nazionale, che impone il limite temporale del 30 giugno 2006 e la graduazione della sanzione, costituente standard di tutela ambientale da applicarsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale – illegittimità costituzionale – cessata materia del contendere.

L’art. 44, comma 8, della legge della Regione Campania 29 luglio 2008, n. 8 è costituzionalmente illegittimo (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente);
E’ cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 33, comma 10, e 45 della predetta legge della Regione Campania n. 8 del 2008.

SENTENZA N. 1

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 33, comma 10, 44, comma 8, e 45 della legge della Regione Campania 29 luglio 2008, n. 8 (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 9-13 ottobre 2008, depositato in cancelleria il 15 ottobre 2008 e iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2008.

Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;

udito nell’udienza pubblica del 3 novembre 2009 il Giudice relatore Paolo Maddalena;

uditi l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione Campania.

1. ( Con ricorso notificato il 9-13 ottobre 2008 e depositato il successivo 15 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 33, comma 10, 44, comma 8, e 45 della legge della Regione Campania 29 luglio 2008, n. 8 (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 32 dell’11 agosto 2008.

1.1. ( Il ricorrente – rammentato che il denunciato comma 10 dell’art. 33 stabilisce che «Non sono assoggettate a valutazione d’impatto ambientale o valutazione d’incidenza i rinnovi delle concessioni in attività da almeno cinque anni dall’entrata in vigore della presente legge» – deduce il contrasto della disposizione con l’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., giacché «adottata in un ambito di competenza esclusiva dello Stato e contrastante con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario come recepiti nel nostro ordinamento» in forza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

In particolare, si assume nel ricorso che le anzidette concessioni riguardano lo sfruttamento dei giacimenti di acque minerali naturali o di acque termali riconosciuti coltivabili ed idoneamente captati (art. 4 della legge regionale n. 8 del 2008), rispetto alla cui gestione la Regione Campania si è impegnata, in forza dell’art. 1, comma 3, della medesima legge regionale, ad assicurare «il costante raccordo con gli indirizzi generali della programmazione nazionale e della pianificazione di bacino in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152».

La difesa erariale osserva, altresì, che il rilascio delle concessioni di acque minerali naturali e delle acque di sorgente è condizionato dall’esigenza «di approvvigionamento e distribuzione delle acque potabili e delle previsioni di cui al Piano di tutela delle acque che, all’esito di un complesso procedimento istruttorio, viene predisposto dalle Autorità di bacino ed approvato dalle regioni» e che il predetto Piano è soggetto a revisioni ed aggiornamenti ogni sei anni.

Sarebbe, pertanto, evidente la necessità di un «costante monitoraggio» del complessivo sistema di sfruttamento delle acque, in ragione della «nota insufficienza della materia prima in questione» e ciò al fine di «impedire che forme di utilizzo incontrollato possano determinare ricadute negative sul più vasto bacino».

Ne consegue, secondo il ricorrente, che il censurato comma 10 dell’art. 33 della legge regionale n. 8 del 2008, consentendo «la sottrazione alla procedura di valutazione d’impatto ambientale di intere categorie di progetti di opere nuove connesse ai rinnovi delle concessioni in corso da almeno cinque anni dall’entrata in vigore della legge predetta», determinerebbe una «evidente elusione delle norme di derivazione comunitaria contenute nel d.lgs. n. l52/2006», ponendosi anche in contrasto con l’indirizzo interpretativo seguito dalla Corte di giustizia delle comunità europee con la sentenza 7 gennaio 2004 (C-201/02, Delena Wells).

Peraltro, la disposizione impugnata impedirebbe la verifica della «permanenza della compatibilità […] con i mutamenti delle condizioni territoriali ed ambientali eventualmente sopravvenuti» anche in ipotesi di rinnovo della concessione «correlata ad opere a suo tempo già sottoposte alla procedura di valutazione d’impatto ambientale».

Inoltre, la medesima norma censurata si porrebbe in contrasto con i principi della disciplina di cui all’art. 95 del d.lgs. n. 152 del 2006, «che sottopone a regolazione dell’Autorità concedente finalizzata a garantire il minore deflusso vitale nei corpi idrici di tutte le concessioni di derivazione di acque pubbliche».

In definitiva, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, il denunciato comma 10 dell’art. 33 «interviene in una materia come quella dell’ambiente e dell’ecosistema devoluta alla competenza esclusiva dello Stato […] con l’effetto di svuotare di contenuti il controllo dell’Autorità pubblica sullo sfruttamento di una risorsa limitata come è l’acqua esponendo a pericolo di pregiudizio le matrici ambientali».

1.2. ( Il ricorrente denuncia, altresì, il comma 8 dell’art. 44 della legge regionale n. 8 del 2008, il quale correla alla sua entrata in vigore la proroga per cinquanta anni delle «concessioni perpetue date senza limiti di tempo». Con ciò la norma violerebbe il principio posto dall’art. 96, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel sostituire il primo comma dell’art. 21 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), ha stabilito: «Tutte le concessioni di derivazione sono temporanee. La durata delle concessioni, fatto salvo quanto disposto dal secondo comma, non può eccedere i trenta anni ovvero i quaranta per uso irriguo e per la piscicoltura, ad eccezione di quelle di grande derivazione idroelettrica per le quali resta ferma la disciplina di cui all’articolo 12, commi 6, 7 e 8 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79».

Ad avviso della difesa erariale, il principio della temporaneità delle derivazioni rivestirebbe «importanza cruciale per consentire il riespandersi dell’interesse generale ad un uso solidale delle risorse idriche superando i diritti acquisiti dai singoli nel corso di epoche nelle quali i problemi degli approvvigionamenti di acqua non avevano assunto le proporzioni dell’era moderna». Sicché, la disposizione di legge statale innanzi richiamata costituirebbe «l’espressione di uno standard di tutela ambientale che deve essere applicato in modo uniforme su tutto il territorio nazionale», con conseguente contrarietà della norma regionale denunciata all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «che affida alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione volta alla tutela dell’ambiente».

1.3. ( Viene censurato inoltre l’art. 45 della più volte citata legge regionale, il quale prevedrebbe, in relazione alle perforazioni non autorizzate, la possibilità «della sanatoria a favore di coloro i quali abbiano effettuato senza la preventiva autorizzazione una nuova captazione di acque già oggetto di concessione in data anteriore al 31 dicembre 2005, mediante la presentazione di un’apposita istanza ed il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria».

Un siffatta disciplina – sostiene il ricorrente – sarebbe del tutto difforme da quella contenuta nell’art. 96, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, che limitava la possibilità di sanatoria «per le derivazioni o utilizzazioni di acqua pubblica in tutto o in parte abusivamente in atto a patto che la relativa domanda fosse presentata entro il 30 giugno 2006». Dal canto suo, la disposizione denunciata consentirebbe, invece, «una generale riapertura dei termini fino all’11 agosto 2009 per consentire la sanatoria degli abusi perpetrati fino a tale data, con l’unico limite della connessione della condotta violativa delle leggi di tutela delle acque al possesso di un provvedimento concessorio rilasciato in data anteriore al 31 dicembre 2005».

Secondo l’Avvocatura erariale, la norma denunciata si presterebbe, del tutto irragionevolmente, a determinare effetti altamente pregiudizievoli per gli standards ambientali, incentivando «fenomeni abusivi in una prospettiva temporale che va perfino oltre il momento della pubblicazione della legge regionale».

Inoltre, la previsione, da parte del censurato art. 45, di una sanzione pecuniaria amministrativa ad «importo unico», al cui pagamento è subordinato il rilascio della concessione in sanatoria, fissata in difformità dai parametri di cui al r.d. n. 1775 del 1933, come richiamato dal citato art. 96 – che prevede una graduazione della sanzione in relazione alla gravità del comportamento illecito – comporterebbe una ingiustificata disparità di trattamento «tra soggetti responsabili dei medesimi comportamenti a seconda del luogo del territorio nazionale in cui i medesimi siano posti in essere».

Alla luce delle evidenziate argomentazioni, il ricorrente deduce, pertanto, il contrasto del denunciato art. 45 della legge regionale campana n. 8 del 2008 con gli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., giacché il richiamato art. 96 del d.lgs. n. 152 del 2006 «costituisce standard di tutela ambientale frutto dell’esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato».

2. ( Si è costituita in giudizio la Regione Campania, la quale ha chiesto che il ricorso venga dichiarato «improcedibile, inammissibile e comunque infondato».

La difesa regionale rammenta, preliminarmente, che la giurisprudenza costituzionale ha spesso ribadito che la competenza esclusiva statale in materia di tutela ambientale è «connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti», sicché, in forza di tale “trasversalità”, sarebbero possibili «interventi specifici del legislatore regionale che si attengano alle proprie competenze» (sentenze n. 214 del 2005, n. 259 del 2004 e n. 407 del 2002).

Soggiunge, poi, la Regione Campania che la materia delle acque minerali e termali, non essendo contemplata negli elenchi del secondo e terzo comma dell’art. 117 Cost., dovrebbe reputarsi di competenza residuale delle Regioni. Di conseguenza, l’intervento legislativo regionale denunciato dovrebbe ritenersi conforme al riparto di competenze fra Stato e Regione nella materia anzidetta; se, poi, esso fosse da ascrivere all’ambito materiale del “governo del territorio”, non si riscontrerebbe alcun profilo di censura da parte del ricorrente.

2.1. ( In riferimento alla specifica denuncia del comma 10 dell’art. 33 della legge regionale n. 8 del 2008, la Regione resistente sostiene che la disposizione impugnata sarebbe da considerare come attinente alla materia del “governo del territorio”, così da dover rispettare soltanto «gli eventuali standard minimi di salvaguardia che lo Stato ha inteso porre in essere con la disciplina procedurale relativa alla valutazione di impatto ambientale e quella di incidenza». Ciò posto – argomenta ancora la difesa regionale – non si ravviserebbe alcuna disposizione di legge statale che «imponga siffatte valutazioni ad ogni rinnovo di concessioni», precedendo esse la realizzazione di un progetto e non essendo necessario che vengano reiterate ove manchi una modifica sostanziale «allo sfruttamento del bene ambientale».

Non sarebbe, poi, pertinente la giurisprudenza comunitaria richiamata dal ricorrente, la quale riguarderebbe «una “ripresa” di una precedente autorizzazione sulla base, però, di nuove condizioni»; in tal senso, si presterebbe ad una lettura ancor più restrittiva la normativa regionale, la quale consente di non ricorrere alla procedura di valutazione di impatto ambientale e di incidenza «solo nelle ipotesi specificamente indicate».

Peraltro, soggiunge la Regione, la «esigenza di una verifica permanente della compatibilità dell’opera con i mutamenti delle condizioni territoriali» è comunque garantita tramite l’art. 28 del d.lgs. n. 152 del 2006, la cui disciplina permette «un continuo monitoraggio delle concessioni e ciò anche senza attendere il rinnovo delle stesse».

2.2. ( Quanto poi alla denuncia del comma 8 dell’art. 44 della predetta legge regionale campana, sarebbe conforme al principio di “valore” della temporaneità delle concessioni, posto dall’art. 96, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006, la previsione censurata del «limite temporale a concessioni rilasciate senza termine di scadenza». Ne consegue, ad avviso della resistente, che il diverso termine indicato nella disposizione censurata esprime «una scelta discrezionale che non è suscettibile di valutazione in termini di legittimità, una volta che è stato soddisfatto l’interesse alla tutela ambientale».

2.3. ( Infine, in riferimento alla denuncia dell’art. 45 della legge regionale n. 8 del 2008, la difesa regionale assume che, trattandosi di ipotesi di condono «incidenti sul governo del territorio», la Regione avrebbe legittimamente operato nell’ambito della propria competenza concorrente, nel rispetto dei principi della legislazione statale.

La Regione Campania contesta, altresì, la lettura della norma fatta dal ricorrente, non riguardando essa «la sanatoria di abusi futuri, anche di quelli che saranno realizzati sino all’11.8.2009», giacché tale termine concernerebbe «esclusivamente l’arco temporale entro il quale poter presentare la domanda di condono», mentre la «data limite degli abusi condonabili» sarebbe quella del 31 dicembre 2005.

Sicché la norma denunciata sarebbe legittima espressione della competenza regionale «a decidere sulla possibilità, sulle condizioni e sulle modalità per l’ammissibilità a sanatoria delle attività abusive nel territorio regionale»; anche la fissazione della misura della sanzione amministrativa correlata alla sanatoria rientrerebbe fra le attribuzioni delle Regioni.

3. ( Con successiva memoria illustrativa il Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito per una declaratoria di illegittimità costituzionale dei denunciati artt. 33, comma 10, 44, comma 8, e 45 della legge della Regione Campania n. 8 del 2008.

4. ( In prossimità dell’udienza, la Regione Campania ha depositato memoria illustrativa con la quale chiede che sia dichiarata cessata la materia del contendere in riferimento alla denuncia degli artt. 33, comma 10, e 45 della legge regionale n. 8 del 2008, nonché sia dichiarato «improcedibile, inammissibile e comunque infondato il ricorso […] con riferimento all’art. 44, comma 8 della stessa legge».

Quanto alla cessazione della materia del contendere, la Regione evidenzia che le disposizioni di cui agli anzidetti artt. 33, comma 10, e 45 sono state abrogate dall’art. 1, comma 1, [rispettivamente, lettere e) ed n)] della legge della Regione Campania 22 luglio 2009, n. 8 (Modifica alla legge regionale 29 luglio 2008, n. 8 – Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente). Inoltre, la resistente sostiene che, in relazione alla denuncia dell’art. 44, comma 8, essendo stata tale disposizione sostituita dalla lettera l) del comma 1 dell’art. 1 della citata legge regionale n. 8 del 2009, norma non impugnata dal Governo, il ricorso, in parte qua, dovrebbe essere dichiarato improcedibile.

In ogni caso, ad avviso della Regione, la questione sarebbe infondata sulla scorta delle argomentazioni già illustrate in precedenza.

5. ( Nel corso della discussione in udienza pubblica, il difensore della Regione Campania ha depositato la nota regionale prot. 2009/0889092 del 16 ottobre 2009, con la quale si attesta che la disciplina di cui agli artt. 33, comma 10, e 45 della legge regionale n. 8 del 2008 non ha trovato applicazione; a tal riguardo, l’Avvocato generale dello Stato ha concordato con la difesa regionale in ordine alla cessazione della materia del contendere sulle questioni riguardanti le disposizioni anzidette.

1. ( Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 33, comma 10, 44, comma 8, e 45, della legge della Regione Campania 29 luglio 2008, n. 8 (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 32 dell’11 agosto 2008.

L’art. 33, comma 10, denunciato stabilisce: «Non sono assoggettate a valutazione di impatto ambientale o valutazione di incidenza i rinnovi delle concessioni in attività da almeno cinque anni dall’entrata in vigore della presente legge».

È prospettata la violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., giacché:

a) «la sottrazione alla procedura di valutazione d’impatto ambientale di intere categorie di progetti di opere nuove connesse ai rinnovi delle concessioni in corso da almeno cinque anni dall’entrata in vigore della legge predetta», determinerebbe una «evidente elusione delle norme di derivazione comunitaria contenute nel d.lgs. n. l52/2006», ponendosi anche in contrasto con l’indirizzo interpretativo seguito dalla Corte di giustizia delle comunità europee con la sentenza 7 gennaio 2004 (C-201/02, Delena Wells);

b) impedirebbe la verifica della «permanenza della compatibilità […] con i mutamenti delle condizioni territoriali ed ambientali eventualmente sopravvenuti» anche in ipotesi di rinnovo della concessione «correlata ad opere a suo tempo già sottoposte alla procedura di valutazione d’impatto ambientale»;

c) contrasterebbe con i principi della disciplina di cui all’art. 95 del d.lgs. n. 152 del 2006, «che sottopone a regolazione dell’Autorità concedente finalizzata a garantire il minore deflusso vitale nei corpi idrici di tutte le concessioni di derivazione di acque pubbliche».

L’art. 44, comma 8, censurato prevede: «Le concessioni perpetue date senza limite di tempo, in base alle leggi vigenti anteriormente all’entrata in vigore del regio decreto n. 1443/1927, sono prorogate per cinquanta anni dall’entrata in vigore della presente legge, e le relative subconcessioni per venti anni, salvo che rispettivamente il concessionario o il subconcessionario non siano incorsi in motivi di decadenza. Alla scadenza suddetta è applicata la presente legge».

Si deduce il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., giacché verrebbe leso il principio posto dall’art. 96, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel sostituire il primo comma dell’art. 21 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), ha stabilito: «Tutte le concessioni di derivazione sono temporanee. La durata delle concessioni, fatto salvo quanto disposto dal secondo comma, non può eccedere i trenta anni ovvero i quaranta per uso irriguo e per la piscicoltura, ad eccezione di quelle di grande derivazione idroelettrica per le quali resta ferma la disciplina di cui all’articolo 12, commi 6, 7 e 8 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79».

L’art. 45 denunciato recita: «Entro un anno dall’entrata in vigore della presente legge i concessionari che hanno effettuato una nuova captazione di acque già oggetto di concessione in data anteriore al 31 dicembre 2005, senza la preventiva autorizzazione, presentano apposita istanza di sanatoria con le modalità previste nel regolamento di attuazione. Essi sono altresì tenuti al pagamento della sanzione di euro 15.000,00 previa acquisizione dei pareri delle amministrazioni interessate».

Viene addotta la violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., giacché tale disposizione:

a) porrebbe una disciplina difforme da quella contenuta nell’art. 96, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, che limitava la possibilità di sanatoria «per le derivazioni o utilizzazioni di acqua pubblica in tutto o in parte abusivamente in atto a patto che la relativa domanda fosse presentata entro il 30 giugno 2006»;

b) comporterebbe una ingiustificata disparità di trattamento «tra soggetti responsabili dei medesimi comportamenti a seconda del luogo del territorio nazionale in cui i medesimi siano posti in essere», contemplando una sanzione pecuniaria amministrativa ad «importo unico», al cui pagamento è subordinato il rilascio della concessione in sanatoria, fissata in difformità dai parametri di cui al r.d. n. 1775 del 1933, come richiamato dal citato art. 96, che «costituisce standard di tutela ambientale frutto dell’esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato».

2. ( In via preliminare, deve rilevarsi che il legislatore regionale, successivamente alla proposizione al ricorso statale, è intervenuto sulle disposizioni impugnate con la legge della Regione Campania 22 luglio 2009, n. 8 (Modifica alla legge regionale 29 luglio 2008, n. 8 – Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente).

In particolare, con l’art. 1, comma 1, lettera e), della citata legge regionale n. 8 del 2009 è stato abrogato il comma 10 dell’art. 33 della legge regionale n. 8 del 2008. Inoltre, con l’art. 1, comma 1, lettera l), della stessa legge regionale n. 8 del 2009 è stato sostituito il comma 8 dell’art. 44 ed il nuovo testo della disposizione è il seguente: «Le concessioni perpetue date senza limite di tempo, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, hanno durata di cinquanta anni dalla data di entrata in vigore della presente legge e le relative subconcessioni hanno durata di venti anni, salvo che rispettivamente il concessionario o il subconcessionario non incorrano in motivi di decadenza». Infine, tramite l’art. 1, comma 1, lettera n), della medesima legge regionale n. 8 del 2009 è stato abrogato l’art. 45 della legge regionale n. 8 del 2008.

Il difensore della Regione Campania, in sede di discussione in udienza pubblica, ha depositato una nota proveniente dalla Regione con la quale si attesta che la disciplina di cui agli artt. 33, comma 10, e 45 della legge regionale n. 8 del 2008 non ha trovato applicazione; la circostanza non è stata contestata dall’Avvocatura generale dello Stato ed, anzi, le parti hanno concordato in ordine alla cessazione della materia del contendere sulle questioni investenti le norme predette.

Ne consegue che, alla luce dell’abrogazione delle disposizioni anzidette, sopravvenuta al ricorso statale, e del fatto che la normativa già oggetto di impugnazione non ha avuto, nel frattempo, concreta attuazione (tra le altre, sentenze n. 234 del 2009, n. 164 del 2009 e n. 438 del 2008), sulle questioni relative ai citati artt. 33, comma 10, e 45 della legge regionale n. 8 del 2008 deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Analoga declaratoria di cessazione della materia del contendere non può essere adottata quanto alla denuncia dell’art. 44, comma 8; disposizione, quest’ultima, che, oltre ad aver trovato applicazione (come risulta dalla stessa nota regionale innanzi richiamata), è stata non già abrogata, ma sostituita con una nuova norma, la quale non rende soddisfazione alle ragioni fatte valere con il ricorso, posto che fissa la durata delle concessioni che all’atto di entrata in vigore della legge regionale n. 8 del 2008 erano “perpetue” in cinquanta anni (e cioè individuando lo stesso periodo di durata della proroga stabilita dalla norma sostituita) e non già in trenta anni, secondo quanto previsto dalla normativa statale invocata dal Governo (art. 96, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006).

3. ( Nel merito, la questione di costituzionalità dell’art. 44, comma 8, della legge della Regione Campania n. 8 del 2008, è fondata.

3.1. ( Deve essere, innanzitutto, posto in evidenza che il bene della vita “acque minerali e termali” va considerato da due distinti punti di vista: quello dell’uso o fruizione e quello della sua tutela (tra le altre, sulla distinzione tra tutela e fruizione, sentenza n. 105 del 2008).

L’ordinamento italiano, per lungo tempo, si è occupato soltanto del primo aspetto, come dimostra, del resto, il testo unico delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici, approvato con r.d. n. 1775 del 1933, il quale si occupa di concessioni di piccole e grandi derivazioni, ma non di tutela dell’acqua. Ed è in questo contesto che si poneva la disposizione dell’art. 117 Cost., nel testo anteriore alla modifica costituzionale del Titolo V della parte seconda, là dove si leggeva che le “Acque minerali e termali” sono di competenza concorrente delle Regioni.

L’emersione del problema ambientale ha, poi, spinto il legislatore ordinario a provvedere anche alla tutela delle acque, ed il vigente d.lgs. n. 152 del 2006, all’art. 144, comma 1, sancisce che «Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato», mentre l’ultimo comma dello stesso articolo stabilisce che «Le acque termali, minerali e per uso geotermico sono disciplinate da norme specifiche, nel rispetto del riparto delle competenze costituzionalmente determinato».

Il riparto delle competenze, è agevole dedurlo, dipende proprio dalla sopra ricordata distinzione tra uso delle acque minerali e termali, di competenza regionale residuale, e tutela ambientale delle stesse acque, che è di competenza esclusiva statale, ai sensi del vigente art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione.

Di detta tutela ambientale dà inconfutabile conferma l’art. 97 del decreto legislativo n. 152 del 2006, secondo il quale: «Le concessioni di utilizzazione delle acque minerali naturali e delle acque di sorgente sono rilasciate tenuto conto delle esigenze di approvvigionamento e distribuzione delle acque potabili e delle previsioni del Piano di tutela di cui all’art. 121». In altri termini, le concessioni di acque minerali e termali, e cioè i provvedimenti amministrativi che riguardano la loro utilizzazione, devono osservare i limiti di tutela ambientale posti dal Piano di tutela delle acque, in modo che non sia pregiudicato il patrimonio idrico, secondo quanto dispone il comma 3 del citato art. 144 del decreto legislativo n. 152 del 2006, e sia assicurato l’equilibrio del bilancio idrico, come prevedono l’art. 145 ed il comma 6 dell’art. 96 dello stesso decreto legislativo.

Si tratta di un evidente concorso di competenze sullo stesso bene (le acque minerali e termali), competenze che riguardano, per quanto attiene alle Regioni, l’utilizzazione del bene e, per quanto attiene allo Stato, la tutela o conservazione del bene stesso (da ultimo: sentenza n. 225 del 2009 e sentenza n. 105 del 2008, citata).

In questa ottica si colloca, peraltro, la sentenza n. 168 del 2008 di questa Corte, la quale, pur avendo individuato come di competenza residuale delle Regioni la materia “acque minerali e termali”, ha posto concretamente l’attenzione sulla disciplina statale denunciata come invasiva di detta competenza regionale [il comma 1284 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), sull’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di un fondo di solidarietà «finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell’accesso all’acqua a livello universale»]. Si è ritenuta, così, interessata non già la anzidetta materia, bensì «un plesso di altre materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale» e, tra queste, anche quella «della “tutela dell’ambiente”, di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), in quanto, avendo il fine di finanziare progetti diretti a favorire l’accesso alle risorse idriche, incide sulle interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti della “biosfera” e, quindi, dell’ambiente, inteso come “sistema” […] nel suo aspetto dinamico» (sentenza n. 378 del 2007; ordinanza n. 144 del 2007).

3.2. ( In questo quadro va scrutinata, dunque, la denuncia dell’art. 44, comma 8, della legge della Regione Campania n. 8 del 2008 riguardante la fissazione della proroga cinquantennale per le concessioni perpetue in base alle leggi vigenti anteriormente all’entrata in vigore del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno).

La norma è rubricata come “transitoria”, nel senso che alla scadenza dei cinquanta anni trova applicazione il comma 4 dell’art. 4 della stessa legge regionale n. 8 del 2008, e cioè la previsione di durata delle concessioni per un periodo compreso tra quindici e trenta anni.

È da sottolineare, in proposito, che la norma interposta di cui all’art. 96, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006, intervenendo sull’art. 21 del r.d. n. 1775 del 1933, ha stabilito: «Tutte le concessioni di derivazione sono temporanee. La durata delle concessioni, fatto salvo quanto disposto dal secondo comma, non può eccedere i trenta anni ovvero i quaranta per uso irriguo e per la piscicoltura, ad eccezione di quelle di grande derivazione idroelettrica per le quali resta ferma la disciplina di cui all’articolo 12, commi 6, 7 e 8 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79».

Alla luce della disciplina innanzi ricordata e dell’orientamento espresso da questa Corte in ordine alla materia della “tutela dell’ambiente”, deve reputarsi che anche il principio di temporaneità delle concessioni di derivazione e la fissazione del loro limite massimo ordinario di durata in trenta anni (salvo specifiche ed espresse eccezioni), senza alcuna proroga per le concessioni perpetue in atto, rappresentino livelli adeguati e non riducibili di tutela ambientale individuati dal legislatore statale e che fungono da limite alla legislazione regionale (sentenze n. 61 del 2009 e n. 225 del 2009).

Del resto, a siffatto livello di tutela il legislatore della Regione Campania si è adeguato con la previsione della durata delle concessioni “a regime”, stabilita entro il limite dei trenta anni, come sancito dal citato art. 4, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2008.

3.3. ( A conforto della riconosciuta rilevanza ambientale della fissazione del termine di durata di tutte le concessioni, comprese quelle concernenti le acque minerali e termali, e quindi della sua sottoposizione ai limiti di tutela ambientale fissati ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., soccorre l’ulteriore considerazione secondo la quale una dilatazione eccessiva del termine di durata già trentennale – nella specie, la Regione prevede un termine cinquantennale di proroga delle concessioni a carattere perpetuo – urterebbe contro la necessità, in sede di rinnovo della concessione, di procedere alla valutazione sia di impatto ambientale (VIA), sia di incidenza [che riguarda quei piani o progetti che non sono direttamente connessi o necessari per la gestione dei siti costituenti “zone speciali di conservazione”, ma che possono avere incidenze significative su detti siti, come previsto dall’art. 6, comma 3, della Direttiva 92/43/CEE e dall’art. 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche)]. Difatti, è la stessa legge regionale impugnata, in aderenza alle prescrizioni di origine comunitaria e statale, a stabilire che ambedue dette valutazioni debbano precedere il rilascio dei titoli legittimanti la ricerca e la coltivazione delle acque minerali naturali, delle acque termali, delle acque di sorgente e delle piccole utilizzazioni locali, qualora riguardino i progetti richiamati dall’Allegato IV, punto 7, lettera d), del d.lgs. n. 152 del 2006 (art. 33, comma 8, della legge regionale n. 8 del 2008); ovvero che le valutazioni medesime debbano intervenire per i progetti non già assoggettati a VIA in riferimento a siti di importanza comunitaria, zone di protezione speciale, nonché in siti di interesse regionale (art. 33, comma 9, legge regionale n. 8 del 2008).

In definitiva, la previsione di legge statale che fissa il termine di durata delle concessioni di derivazione di acque si giustifica quale livello adeguato e non riducibile in materia di tutela dell’ambiente anche in ragione della incidenza che esso può avere ai fini della VIA, la cui riconduzione alla competenza esclusiva dello Stato, di cui alla lettera s) del secondo comma dell’art. 117 Cost., questa Corte ha ancora di recente ribadito (sentenza n. 225 del 2009).

3.4. ( Alla luce delle considerazioni che precedono, va, dunque, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 8, della legge della Regione Campania n. 8 del 2008.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 8, della legge della Regione Campania 29 luglio 2008, n. 8 (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di sorgente);

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 33, comma 10, e 45 della predetta legge della Regione Campania n. 8 del 2008.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 gennaio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2010

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 14/1/2010 n.1 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – QUARANTA

l’esercizio dei poteri sostitutivi deve essere previsto e disciplinato dalla legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; deve riguardare il compimento di atti o attività prive di discrezionalità nell’an e deve essere esercitato da un organo di Governo o sulla base di una decisione di questo, inoltre la legge deve predisporre congrue garanzie procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione

Sanità pubblica – Norme della Regione Lazio – Art. 1, c. 65°, 69°, 73°, 79°, 80°, 81°, 82° e 85°, della legge della Regione Lazio 11/08/2008, n. 14 – Piano di rientro del disavanzo sanitario – Interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta da attuarsi dalla Regione esclusivamente attraverso i suoi organi ordinari e con provvedimenti degli stessi – Omesso raccordo istituzionale tra gli organi regionali ed il commissario, con svuotamento del ruolo di questo ultimo; Sancita immodificabilità di disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione da parte di soggetti diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della Regione e dalla Giunta regionale – Assoluta negazione del potere del legislatore statale di intervenire per esigenze di carattere unitario; Personale delle aziende sanitarie locali – Misure per la riduzione della relativa spesa – Incentivazione economica per la mobilità volontaria, incentivazione all’esodo, necessità di un esplicito parere positivo del Presidente della Regione anteriormente alla pubblicazione di bandi di concorso o di avvisi di assunzione, nonché per le assunzioni a tempo determinato e la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze ed altre tipologie contrattuali – Lamentata incoerenza con il piano di rientro e con i poteri del commissario ad acta; Proroga sino al 30 giugno 2010 dei contratti dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere in carica, con possibilità di rimozione solo per la mancata realizzazione degli obiettivi del piano di rientro – Proroga da parte del direttore generale e sino alla stessa data, dei contratti anche dei direttori sanitari e dei direttori amministrativi in carica – Contrasto con la norma statale che attribuisce al commissario ad acta la facoltà di proporre la sostituzione dei direttori generali, omessa previsione di raccordo tra organi regionali e commissario ad acta, disconoscimento del potere dello Stato di sostituzione degli organi regionali – illegittimità costituzionale – illegittimità costituzionale parziale – non fondatezza – cessata materia del contendere.

La Corte dichiara:

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 69, lettere b) e c), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio);

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 79, 80, 81 e 82, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008;

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 85, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, nella parte in cui non esclude dall’ambito della sua operatività le funzioni e le attività del commissario ad acta nominato dal Governo per l’attuazione del piano di rientro;

cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 73, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, proposta – in riferimento agli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione – dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 65, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, proposta – in riferimento agli articoli 5 e 120, secondo comma, della Costituzione – dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

SENTENZA N. 2

ANNO 2010

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 65, 69, 73, 79, 80, 81, 82 e 85, della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13 ottobre 2008, depositato in cancelleria il 21 ottobre 2008 ed iscritto al n. 64 del registro ricorsi 2008.

Visto l’atto di costituzione, fuori termine, della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 17 novembre 2009 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

udito l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 21 ottobre 2008 (ric. n. 64 del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 65, 69, 73, 79, 80, 81, 82 e 85, della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio), per violazione, nel complesso, degli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, 118, primo comma e 120, secondo comma, della Costituzione.

1.1.— In via preliminare, il ricorrente premette una ricostruzione del quadro normativo complessivo nel quale si inserisce la legge impugnata.

Rileva, pertanto, che in base a quanto previsto dell’articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), nel testo modificato dall’art. 4 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80, anche la Regione Lazio rientra tra quelle che hanno sottoscritto l’accordo con lo Stato per il rientro dai deficit sanitari. Detto accordo – la cui attuazione costituisce condizione per la rinnovata attribuzione del finanziamento statale – comporta, tra l’altro, l’impegno da parte delle Regioni interessate a procedere ad una ricognizione delle cause dei disavanzi e ad elaborare un programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o di potenziamento del servizio sanitario regionale, nella prospettiva di individuare gli interventi necessari al perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza sanitaria.

Non diversamente, l’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), ha istituito un fondo transitorio, da ripartirsi tra le Regioni interessate, subordinando l’accesso anche a tali ulteriori risorse alla sottoscrizione di un apposito accordo, nuovamente comprensivo di un piano di rientro dai disavanzi, il cui azzeramento è previsto entro l’anno 2010. La medesima norma conferisce, poi, al Ministero della salute, di concerto con quello dell’economia e delle finanze, un’attività di affiancamento delle Regioni, per la verifica ed il monitoraggio dei singoli piani di rientro.

Qualora, poi, nell’ambito del procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani, risulti la mancata attuazione, da parte di taluna delle Regioni interessate, degli adempimenti posti a loro carico, è previsto che il Presidente del Consiglio dei ministri – ai sensi dell’art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 29 novembre 2007, n. 222 – diffidi la Regione ad adottare, entro quindici giorni, tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi del piano. In caso di persistente inadempimento regionale, ovvero di verificata inidoneità od insufficienza degli atti ed azioni posti in essere, il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, per l’intero periodo di vigenza del piano di rientro, con facoltà – tra l’altro – di proporre alla Regione la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere.

Orbene, in forza di tali previsioni legislative, il Presidente del Consiglio dei ministri – previa duplice diffida del 30 ottobre 2007 e del 6 giugno 2008 – con delibera dell’11 luglio 2008 ha nominato il Presidente della Regione Lazio commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario, incaricandolo anche di «sospendere eventuali nuove iniziative regionali in corso per la realizzazione o l’apertura di nuove strutture sanitarie pubbliche ovvero per l’autorizzazione e l’accreditamento di strutture sanitarie private, sino all’avvenuta adozione del piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza specialistica ambulatoriale».

In questo contesto – sottolinea il ricorrente – si inserisce la legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, il cui art. 1, comma 65, prevede l’adozione di una serie di misure – contemplate nei successivi commi dal 66 al 72 – al fine «di dare attuazione agli interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario». Si tratta, per l’esattezza, di misure finalizzate: al «riassetto della rete ospedaliera» ed all’attuazione «degli interventi per la dismissione e la riconversione dei presidi» (comma 66); alla «semplificazione e razionalizzazione dei servizi tecnici e amministrativi delle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del servizio sanitario regionale» (comma 67); al «completamento della realizzazione della centralizzazione degli acquisti» (comma 68); alla istituzione di un «Osservatorio regionale per il governo delle richieste e delle disponibilità di personale del comparto sanità posto in mobilità», nonché alla individuazione di «forme di incentivazione economica per la mobilità volontaria» ed alla autorizzazione di «meccanismi di incentivi all’esodo per le categorie per le quali i processi di riorganizzazione determinino eventuali esuberi» (comma 69); alla adozione di «provvedimenti relativi alla farmaceutica convenzionata, alla distribuzione diretta dei farmaci nonché alla spesa farmaceutica ospedaliera» (comma 70); alla predisposizione di «controlli di appropriatezza e qualità» (comma 71); alla individuazione di interventi di riqualificazione dell’offerta dei servizi sanitari sul territorio regionale (comma 72).

Per parte propria, i commi 79 ed 80 del medesimo art. 1 stabiliscono che sono «prorogati sino al 30 giugno 2010 i contratti dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere attualmente in carica», previa accettazione da parte degli interessati, che, contestualmente, si impegnano a realizzare le attività idonee al raggiungimento degli obiettivi connessi al piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario.

Infine, il comma 85 stabilisce che, allo scopo di «salvaguardare, in via di autotutela, l’autonomia legislativa, regolamentare, amministrativa, finanziaria e di bilancio della Regione», non possono «essere apportate modifiche a disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione da parte di soggetti diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della Regione e dalla Giunta regionale».

1.2.— Orbene, alla luce della delibera dell’11 luglio 2008 del Presidente del Consiglio dei ministri, le disposizioni di cui ai commi 65, 85, 69, 73, 79 (e ai collegati commi da 80 ad 82) del citato art. 1 della legge regionale n. 14 del 2008 si paleserebbero costituzionalmente illegittimi, per i motivi di seguito illustrati.

1.2.1.— Con specifico riferimento al comma 85, il ricorrente assume che detta norma, nel riservare in via esclusiva al Consiglio regionale, al Presidente della Regione ed alla Giunta regionale, la potestà di apportare modifiche a disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione, «esclude chiaramente e di conseguenza che siffatta potestà possa competere, pur nell’ambito del concordato e vincolante piano di rientro del disavanzo sanitario regionale», al commissario ad acta, sebbene quest’ultimo si ponga – ai sensi dell’art. 4, comma 2, del già citato decreto-legge n. 159 del 2007 – «come organo statale straordinario sostitutivo degli ordinari organi regionali».

A sua volta, il precedente comma 65, proprio al fine di dare attuazione agli interventi prioritari, alla base della procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario, prevede che siano posti in essere gli interventi specificati nei successivi commi da 66 a 72. La loro attuazione da parte della Regione, tuttavia, è destinata a compiersi soltanto attraverso i suoi organi ordinari e con provvedimenti degli stessi, senza alcun riferimento alle competenze e funzioni del commissario, e dunque in assenza di quel necessario raccordo istituzionale imposto dal «doveroso rispetto del principio di leale collaborazione». Viene, pertanto, ignorato totalmente – si duole il ricorrente – «l’intervenuto esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo e conseguentemente il “ruolo” a tal fine assegnato al commissario ad acta», le cui funzioni «vengono sostanzialmente limitate se non addirittura svuotate», in particolare con riferimento a quegli «interventi prioritari», al medesimo commissario specificamente affidati dalla lettera a) della citata delibera del Consiglio dei ministri dell’11 luglio 2008.

Le due disposizioni, dunque, si porrebbero in contrasto con gli artt. 120, secondo comma, e 5 Cost., nonché con il principio di leale collaborazione, atteso che il loro contenuto «si traduce e si sostanzia nel disconoscimento dello stesso potere sostitutivo», esercitato a tutela di interessi essenziali unitariamente facenti capo allo Stato, «come ultimo responsabile del mantenimento della unità ed indivisibilità della Repubblica».

1.2.2.— Sempre in relazione al comma 85 è dedotta la violazione anche degli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost.

Richiamata, infatti, quella giurisprudenza – è citata le sentenza n. 303 del 2003 che ha dato origine a tale indirizzo, nonché le sentenze n. 168 del 2008 e n. 6 del 2004 – secondo cui la legge statale, pur nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, «può legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale, per esigenze di carattere unitario, ed al tempo stesso regolare l’esercizio delle stesse funzioni, ovviamente nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle medesime», il ricorrente assume che, per effetto della previsione contenuta nell’impugnato comma 85, «si viene a negare e ad escludere in assoluto il potere del legislatore statale, pur nella ricorrenza di esigenze di carattere unitario (e sempre nel rispetto dei ricordati principi), di intervenire a modifica di disposizioni normative e/o amministrative, adottate dai competenti organi regionali in materia finanziaria, contabile e di bilancio».

Di qui, pertanto, l’ipotizzato contrasto con gli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost.

1.2.3.— Le disposizioni di cui ai commi 69 e 73 dell’art. 1 dell’impugnata legge regionale violerebbero, invece, gli artt. 3, 97 e 81, quarto comma, Cost.

Esse, intervenendo nella «materia del personale sanitario del servizio sanitario regionale», risultano emanate al dichiarato scopo «di dare attuazione agli interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario». In tale prospettiva, pertanto, prevedono – secondo quanto indicato dal ricorrente – «la individuazione di forme di incentivazione economica per la mobilità volontaria e l’autorizzazione all’attivazione di meccanismi di incentivazione all’esodo per le categorie in esubero» (comma 69, lettere b e c), nonché «la necessità di un esplicito parere positivo del Presidente della Regione», da rendere (comma 73) «anteriormente alla pubblicazione di bandi di concorso o di avvisi per l’assunzione di personale a tempo determinato e la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze ed altre tipologie contrattuali», ciò «ai fini del rientro nell’equilibrio economico finanziario previsto dall’accordo di cui all’art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 1994» (recte: 2004).

Siffatte previsioni, tuttavia, sebbene dichiaratamente dirette – prosegue il ricorrente – allo scopo di dare attuazione agli interventi «prioritari» individuati nella delibera di commissariamento, in conformità al piano di rientro del disavanzo sanitario, risulterebbero non «coerenti con le relative indicazioni» e, per di più, anche adottate «in difetto di qualsiasi previsto coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato commissario ad acta», giacché «risultano illogicamente sovrapporsi» ai medesimi. E ciò in quanto, in primo luogo, «non disciplinano in alcun modo (e tanto meno potenziano) il blocco del turn over», individuato invece – al punto numero 1 della lettera a) della delibera di commissariamento – «come uno dei “mezzi” essenziali per la razionalizzazione ed il contenimento della spesa del personale, nonché, in secondo luogo, in quanto «introducono, con la previsione di incentivi, ulteriori fattori di spesa non quantificati e non coperti da mezzi finanziari per farvi fronte».

Su tali basi, quindi, viene dedotta la violazione dell’art. 3 Cost., «per la irragionevolezza intrinseca delle menzionate disposizioni, per la non coerenza e comunque per la inadeguatezza delle stesse rispetto alle finalità dichiaratamente perseguite».

Viene, inoltre, ipotizzato il contrasto con gli artt. 97 e 81, quarto comma, Cost., rispettivamente, «per la incisione negativa della introdotta disciplina sul buon andamento dell’amministrazione, in difetto di qualsiasi previsto coordinamento tra i delineati interventi regionali e quelli prioritariamente da perseguire per le medesime finalità dal nominato commissario ad acta», ed in ragione del «rilevato difetto di qualsiasi previsione dei mezzi per fare fronte alle nuove e maggiori spese a carico del già deficitario bilancio sanitario regionale, conseguenti all’erogazione di incentivi economici al personale sanitario eccedente».

1.2.4.— Quanto, conclusivamente, alle previsioni di cui al comma 79 (ed ai correlati commi da 80 ad 82), se ne assume l’illegittimità costituzionale in riferimento agli artt. 117, terzo comma, nonché 5 e 120, secondo comma, Cost.

Sottolinea, invero, il ricorrente che, ai sensi del citato comma 79, «nelle more della riorganizzazione della rete ospedaliera e del riassetto istituzionale delle aziende sanitarie, sono prorogati sino al 30 giugno 2010 i contratti dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere attualmente in carica», proroga, peraltro, che è subordinata alla «previa accettazione da parte degli interessati, che, contestualmente, si impegnano a realizzare le attività idonee al raggiungimento degli obiettivi connessi al piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario» (comma 80), nonché estesa ai direttori sanitari ed ai direttori amministrativi in carica (comma 81), essendosi, infine, previsto che la mancata realizzazione degli interventi per l’attuazione del predetto piano operi come «causa di decadenza dall’incarico di direttore generale» (comma 82).

Orbene, poiché tale disciplina si presenta «inequivocabilmente incompatibile e contrastante» con la previsione dell’art. 4, comma 2, del già citato decreto-legge n. 159 del 2007, convertito dalla legge n. 222 del 2007, secondo cui rientra tra le facoltà del commissario ad acta anche quella «di proporre alla Regione la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere», deve ritenersi, nella specie, violato «un principio fondamentale al quale il legislatore è tenuto a conformarsi» ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

Inoltre, tale «generalizzata ed automatica» proroga ex lege dei contratti in corso con i direttori generali in carica (rimovibili dall’incarico dalla Giunta regionale solo nell’ipotesi di accertata mancata realizzazione degli interventi per l’attuazione del piano di rientro), traducendosi nella negazione della facoltà spettante al Commissario di proporre alla Regione la loro sostituzione, e dunque in «un disconoscimento» di quel potere di sostituzione degli organi regionali «preordinato alla tutela di interessi essenziali unitariamente facenti capo allo Stato ed esercitati dal Governo con la nomina del predetto commissario», comporterebbe, secondo il ricorrente, una violazione anche degli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost.

2.— Si è costituita in giudizio – peraltro tardivamente – la Regione Lazio chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o, in subordine, non fondato.

3.— In data 23 ottobre 2009 la Regione Lazio ha depositato una memoria per contestare le censure proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri.

In via generale, essa rileva come l’impugnativa statale risulterebbe fondata sull’assunto che, una volta nominato il commissario ad acta, e dunque «scattato il provvedimento di sostituzione, la Regione, nel relativo ambito, risulterebbe espropriata di tutte le sue attribuzioni, compresa quella legislativa».

Tale assunto, però, è – a suo dire – «inaccettabile», in quanto, «anche a voler accedere all’opinione secondo la quale il potere sostitutivo ex art. 120 Cost. implicherebbe l’attribuzione di poteri normativi», sicché gli stessi sarebbero «capaci di derogare anche alle prescrizioni di livello legislativo, in analogia con le ordinanze di necessità», dovrebbe pur sempre essere fatto salvo «il limite della riserva costituzionale di competenza concorrente delle Regioni in materia sanitaria». Resterebbe, dunque, ferma la competenza legislativa regionale, che potrebbe essere «esercitata anche in pendenza del potere sostitutivo» e che, anzi, «dovrebbe determinare la cessazione di quest’ultimo qualora realizzi» – come nel caso di specie – «l’adempimento, sia pure tardivo, degli obblighi gravanti sulla Regione».

Tanto premesso in termini generali, la resistente contesta la fondatezza delle singole censure proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri.

3.1.— Quanto, in particolare, al comma 65, dal momento che «si limita a prevedere la “legificazione” degli obiettivi fissati dal piano di rientro del disavanzo», esso, lungi dall’interferire con le attribuzioni del commissario, costituirebbe un «presupposto utile» al suo operato, consentendogli di «intervenire senza subire alcun limite derivante dalle precedenti prescrizioni legislative regionali». Difatti, erronea sarebbe l’ipotesi formulata dal ricorrente, che interpreta la norma nel senso di riferire «gli interventi attuativi dei suddetti obiettivi all’apparato organizzativo regionale», giacché il silenzio da essa serbato sui destinatari andrebbe inteso, al contrario, nel senso che tali interventi «vanno realizzati dal commissario ad acta».

3.2.— Non diversamente, sarebbe frutto «di un errore prospettico» anche la lettura del comma 85, secondo cui la norma «escluderebbe il commissario ad acta dalla gestione del disavanzo sanitario. In realtà – assume la Regione – si tratta di «una disposizione “generale”, una dichiarazione-manifesto», con la quale – anche alla stregua della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) – si intende riaffermare che «i settori del bilancio, finanziario e contabile della Regione debbono rimanere saldamente nelle mani di quest’ultima, nonostante la deroga, transitoria ed eccezionale, per colmare il disavanzo sanitario, introdotta con l’intervento sostitutivo del Governo ex art. 120 Cost.».

La Regione contesta, inoltre, la decisione del ricorrente di censurare il comma 85 deducendo anche la violazione dell’art. 118 Cost., giacché il potere sostitutivo invocato dal Governo «impone l’adozione di un parametro costituzionale eccezionale, disciplinato dall’art. 120 Cost., alternativo a quello ordinario contenuto nell’art. 118 Cost.».

3.3.— Le censure relative ai commi da 69 a 73 sarebbero, invece, «decadute» per effetto del ius superveniens recato dall’art. 5, comma 1, della legge della Regione Lazio 20 maggio 2009, n. 17 (Variazione al bilancio di previsione della Regione Lazio per l’esercizio finanziario 2009).

In base a tale norma il rinvio al Presidente della Regione, contenuto nel comma 73, è stato sostituito con quello al commissario ad acta, con la conseguenza di porre «sotto l’egida di quest’ultimo qualsiasi provvedimento relativo al personale sanitario al fine di valutarne la coerenza con l’obiettivo di fondo della razionalizzazione e del contenimento della spesa del personale». Di conseguenza, anche la previsione generica di incentivi per la mobilità volontaria e l’esodo costituisce ormai uno strumento rimesso alla decisione del commissario.

Nega, inoltre, la Regione il contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto «l’indeterminatezza della previsione, in uno con la non definitività della spesa, escludono l’obbligo di indicare la copertura nel bilancio regionale a siffatte eventuali futuri atti di incentivazione».

3.4.— Su di un «presupposto falso» risulterebbe, infine, fondata la censura che investe i commi 79, 80, 81 e 82.

Non sarebbe, infatti, vero che l’art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge n. 222 del 2007, preveda una “proposta”, alle Regioni, da parte del commissario ad acta, in merito alla sostituzione dei direttori generali, contemplando solo «il potere di quest’ultimo di sospendere, ma “motivatamente”, i direttori generali», affidandone le funzioni ad altro soggetto. La norma, dunque, non risponderebbe «al principio della sostituzione necessaria dei direttori generali», consentendo tale evenienza unicamente se giustificata dalla «inadeguatezza, dimostrata dal soggetto collocato in posizione apicale, alla realizzazione degli obiettivi programmati», realizzazione, non a caso, oggetto di una verifica semestrale in forza di quanto previsto dal comma 82.

Peraltro, la circostanza che tale verifica – nuovamente in forza di quanto previsto dall’art. 5 della legge regionale n. 17 del 2009 – sia stata affidata al Commissario renderebbe «non più attuale» anche tale censura.

4.— Il Presidente del Consiglio ha depositato, a propria volta, una memoria in data 26 ottobre 2009.

Preso atto, preliminarmente, delle modifiche apportate alla legge impugnata dal citato art. 5, comma 1, della legge della Regione Lazio n. 17 del 2009 ed inoltre della circostanza che, ai sensi del successivo comma 2, tali modificazioni «si applicano per tutta la durata del commissariamento ad acta», con ciò intendendo riferirsi «anche al periodo di commissariamento anteriore all’entrata in vigore della stessa legge», il ricorrente ritiene che la materia del contendere possa considerarsi cessata «almeno nei riflessi degli interventi di realizzazione del piano di rientro specificamente considerati» dalle norme modificate.

Tuttavia, dalla modifica legislativa – che pure ha investito la lettera b) del comma 66, il comma 67, la lettera c) del comma 68, le lettere a) e b) del comma 70 ed i commi 73, 74, 75 e 82 – sono rimasti estranei non solo gli interventi previsti dalle lettere a) e b) del comma 68 e dai commi 69, 71 e 72, ma anche la «perentoria formulazione» del comma 85, che conserva inalterata la riserva in favore del Consiglio regionale, del Presidente della Regione e della Giunta regionale, in relazione alle variazioni da apportare «a disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione».

Del pari, non avrebbe conosciuto alcun mutamento sostanziale la disciplina relativa ai direttori generali. Ferma, infatti, la loro proroga ex lege fino al 30 giugno 2010, all’attribuzione al commissario, in luogo della Giunta regionale, del potere di verifica periodica dei loro risultati non sembrerebbe accompagnarsi anche il riconoscimento del potere di dichiarare la decadenza dall’incarico nel caso di accertata mancata realizzazione degli interventi per l’attuazione del piano di rientro: permane, dunque, il contrasto con quanto previsto dall’art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge n. 222 del 2007.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 65, 69, 73, 79, 80, 81, 82 e 85, della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio), per violazione, nel complesso, degli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

2.— Preliminarmente, il ricorrente deduce che detta Regione rientra tra quelle che – ai sensi dell’articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), nel testo modificato dall’art. 4 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80 – hanno sottoscritto con lo Stato l’accordo per il rientro dai disavanzi nel settore sanitario, impegnandosi a procedere ad una ricognizione delle loro cause e ad elaborare un programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, nella prospettiva di individuare gli interventi necessari al perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza sanitaria.

Sul presupposto che non siano stati rispettati gli adempimenti previsti dal citato accordo, concluso il 28 febbraio 2007, il ricorrente deduce che il Consiglio dei ministri – dopo aver inutilmente diffidato la Regione ad adottare tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi del piano – si è avvalso dei poteri sostitutivi previsti dall’art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 29 novembre 2007, n. 222. Pertanto, con deliberazione dell’11 luglio 2008, il Presidente della Regione è stato nominato commissario ad acta per la realizzazione del piano di rientro dal disavanzo regionale nel settore sanitario.

3.— Tanto premesso, il ricorrente – con riferimento alla legge regionale n. 14 del 2008 – si duole del fatto che talune disposizioni di quest’ultima, sebbene dichiaratamente dirette allo scopo di dare attuazione agli interventi «prioritari» individuati nella delibera di commissariamento, risulterebbero non «coerenti» con detto scopo e, per di più, anche emanate «in difetto di qualsiasi previsto coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato commissario ad acta», giacché «risultano illogicamente sovrapporsi» ai medesimi.

3.1.— Con il ricorso si censurano, innanzitutto, i commi 65 e 85 del predetto art. 1 della legge regionale impugnata.

Essi prevedono, rispettivamente, che al «fine di dare attuazione agli interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario, sono posti in essere gli interventi di cui ai commi 66, 67, 68, 69, 70, 71 e 72» (comma 65), e che, al «fine di salvaguardare, in via di autotutela, l’autonomia legislativa, regolamentare, amministrativa, finanziaria e di bilancio della Regione, di cui agli articoli 114, 117, 118 e 119 della Costituzione e agli articoli 14, 15, 16, 17, 57, 58 e 59 dello statuto regionale, non possono essere apportate modifiche a disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione da parte di soggetti diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della Regione e dalla Giunta regionale» (comma 85).

Il ricorrente ipotizza la violazione degli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost., in quanto il contenuto dei predetti commi 65 ed 85 si tradurrebbe e si sostanzierebbe nel disconoscimento dello stesso potere sostitutivo, esercitato a tutela di interessi essenziali unitariamente facenti capo allo Stato, «come ultimo responsabile del mantenimento della unità ed indivisibilità della Repubblica», essendosi previsto che gli interventi di cui ai commi 66, 67, 68, 69, 70, 71 e 72 (pur necessari per dare attuazione al piano di rientro dal disavanzo sanitario) siano destinati a compiersi soltanto attraverso gli organi ordinari della Regione e con provvedimenti degli stessi, «senza alcun riferimento alle competenze e funzioni del commissario», le cui attribuzioni verrebbero, così, «sostanzialmente limitate se non addirittura svuotate».

Inoltre, con riferimento al comma 85, è ipotizzata la violazione degli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost., giacché esso – nel riservare in via esclusiva al Consiglio regionale, al Presidente della Regione ed alla Giunta regionale, la potestà di apportare modifiche a disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione – «viene a negare e ad escludere in assoluto il potere del legislatore statale, pur nella ricorrenza di esigenze di carattere unitario», di «intervenire a modifica di disposizioni normative e/o amministrative, adottate dai competenti organi regionali in materia finanziaria, contabile e di bilancio», secondo quel modello delineato dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del 2003.

3.2.— Una seconda censura è indirizzata nei confronti dei commi 69 e 73, che prevedono, rispettivamente, «la individuazione di forme di incentivazione economica per la mobilità volontaria e l’autorizzazione all’attivazione di meccanismi di incentivazione all’esodo per le categorie in esubero» (lettere b e c del comma 69), nonché stabiliscono la necessità di un esplicito parere positivo del Presidente della Regione per la pubblicazione di bandi di concorso o di avvisi per l’assunzione di personale a tempo determinato e la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze ed altre tipologie contrattuali (comma 73).

I due citati commi violerebbero, in primo luogo, gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto non sarebbero «coerenti» con la finalità avuta di mira dal legislatore, giacché, per un verso, risultano adottati «in difetto di qualsiasi previsto coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato commissario ad acta», così determinando anche una «incisione negativa» sul buon andamento dell’amministrazione, ed inoltre perché «non disciplinano in alcun modo (e tanto meno potenziano) il blocco del turn over», individuato invece – al punto numero 1 della lettera a) della delibera di commissariamento – «come uno dei “mezzi” essenziali per la razionalizzazione ed il contenimento della spesa del personale».

Essi, infine, sarebbero in contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost., operando in «difetto di qualsiasi previsione dei mezzi per fare fronte alle nuove e maggiori spese a carico del già deficitario bilancio sanitario regionale, conseguenti all’erogazione di incentivi economici al personale sanitario eccedente».

3.3.— Infine, un’ultima censura investe i commi 79, 80, 81 ed 82, i quali prevedono una generalizzata proroga, sino al 30 giugno 2010, dei «contratti dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere attualmente in carica», proroga estesa anche ai direttori sanitari ed ai direttori amministrativi.

Assume il ricorrente che tale scelta è «inequivocabilmente incompatibile e contrastante» con la previsione dell’art. 4, comma 2, del già citato decreto-legge n. 159 del 2007, convertito dalla legge n. 222 del 2007, secondo cui rientra tra le facoltà del commissario ad acta anche quella «di proporre alla Regione la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere».

Viene, pertanto, ipotizzata la violazione, oltre che degli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost., anche dell’art. 117, terzo comma, Cost., enunciando il sopra citato art. 4, comma 2, un principio fondamentale della materia “tutela della salute”, al quale il legislatore regionale è tenuto a conformarsi.

4.— Così ricostruiti i termini delle questioni proposte dal ricorrente, deve essere preliminarmente disattesa la tesi prospettata dalla Regione Lazio, secondo cui, «in pendenza del potere sostitutivo» statale, non solo resterebbe ferma la competenza legislativa regionale, ma addirittura si «determinerebbe la cessazione» del potere sostitutivo, qualora si realizzi – come sarebbe avvenuto nel caso di specie – «l’adempimento, sia pure tardivo, degli obblighi gravanti sulla Regione».

Tale conclusione non può essere condivisa.

In senso contrario, infatti, deve essere richiamato quanto osservato da questa Corte nel vagliare la legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 277, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), sospettato di essere irragionevolmente rigido, non prevedendo la possibilità di un intervento, «ancorché tardivo», del Presidente della Giunta regionale proprio in relazione alle misure da adottare per il ripiano dei disavanzi in materia sanitaria. La constatazione che tale disposizione fosse sopraggiunta «all’esito di una persistente inerzia degli organi regionali», espressiva «della volontà di sottrarsi ad un’attività provvedimentale pur imposta dalle esigenze della finanza pubblica», è stata ritenuta un’idonea «giustificazione del divieto legislativo di adottare, da parte di un organo già inadempiente, ulteriori misure», valutandosi, inoltre, le stesse come suscettibili «di vanificare l’obiettivo di risanamento» del servizio sanitario regionale (sentenza n. 193 del 2007).

Alla stregua, pertanto, di tale principio, che deve essere condiviso, il preteso tardivo adempimento degli impegni assunti con l’accordo concluso il 28 febbraio 2007, che la Regione Lazio assume di aver operato con la legge n. 14 del 2008, lungi dal comportare la cessazione del potere sostitutivo statale, deve essere vagliato da questa Corte proprio nella prospettiva – indicata dal ricorrente – di stabilire se le funzioni attribuite al commissario ad acta, in virtù della deliberazione governativa dell’11 luglio 2008, siano state «sostanzialmente limitate se non addirittura svuotate».

Si tratta di una valutazione, da compiersi – come concordano, del resto, le stesse parti – anche alla luce della sopravvenuta legge regionale 20 maggio 2009, n. 17 (Variazione al bilancio di previsione della Regione Lazio per l’esercizio finanziario 2009), il cui art. 5, comma 1, reca modificazioni proprio di talune norme della legge oggetto della presente impugnazione.

5.— Ancora in via preliminare, va osservato che la legge regionale n. 14 del 2008 contiene numerose disposizioni di assestamento del bilancio annuale e pluriennale della Regione Lazio per il triennio dal 2008 al 2010, che sono però estranee al settore sanitario.

Si tratta di disposizioni che spaziano nei campi più disparati: solo alcune di esse, a partire dal comma 65 dell’art. 1, concernono specificatamente la sanità regionale. In realtà, oggetto di impugnazione da parte dello Stato sono soltanto quelle che, a giudizio del ricorrente, interferiscono con i poteri spettanti al commissario ad acta incaricato della realizzazione del piano di rientro dai disavanzi maturati nel settore sanitario. Le altre disposizioni, che pure concernono lo stesso settore, senza però introdurre normative contrastanti con i suddetti poteri, non formano oggetto di impugnazione. Al riguardo, basti considerare quelle relative al riassetto della rete ospedaliera (comma 66), alla semplificazione e razionalizzazione dei servizi delle aziende sanitarie locali e delle altre aziende sanitarie (comma 67), alla centralizzazione degli acquisti (comma 68), alla farmaceutica convenzionata e alla distribuzione dei farmaci (comma 70), ai controlli di appropriatezza e qualità (comma 71), alla riqualificazione dell’offerta dei servizi sanitari (comma 72), al divieto di procedere all’assunzione di nuovo personale (comma 75), alla nullità degli atti dei direttori generali delle aziende sanitarie posti in essere in violazione delle disposizioni contenute nei commi 73, 74 e 75 ed infine alle autorizzazioni alla realizzazione di strutture sanitarie e all’esercizio di attività sanitarie e socio sanitarie (commi 77 e 78), nonché alle strutture e ai professionisti privati, agli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, alle strutture classificate e ai policlinici universitari (comma 83).

Per contro, le disposizioni dell’art. 1 che formano oggetto di contestazione sono riconducibili a tre ambiti.

Rilevano, in primo luogo, quelle (commi 85 e 65) che individuano negli organi ordinari della Regione i soli legittimati ad apportare modifiche alle «disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione», con la conseguenza della esautorazione dei poteri del commissario ad acta, il quale sarebbe impossibilitato ad apportare le suddette modifiche e, dunque, a svolgere appieno le sue funzioni di organo straordinario dello Stato ai sensi dell’art. 120 Cost., nonché ad intervenire secondo quel modus operandi delineato dalla giurisprudenza di questa Corte a partire dalla sentenza n. 303 del 2003.

In secondo luogo, la censura proposta dallo Stato si indirizza contro quelle disposizioni a favore del personale (commi 69, lettere b e c, e 73), che, oltre ad essere prive di coerenza con gli obiettivi fissati nella delibera di commissariamento (ed in particolare con la previsione del blocco del turn over), comporterebbero – tra l’altro – nuove e maggiori spese, senza neppure l’indicazione delle relative fonti di copertura.

Infine, il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri concerne le scelte (commi 79, 80, 81 e 82) relative alle figure dei direttori generali, nonché dei direttori amministrativi e sanitari, di aziende sanitarie locali e ospedaliere, scelte che si assumono, nuovamente, non in linea con quanto previsto dal provvedimento di commissariamento.

6.— La questione avente ad oggetto il predetto comma 85 è fondata, nei limiti di seguito precisati.

6.1.— Sebbene tale comma sia collocato tra le disposizioni dedicate al settore sanitario (settore non individuato, peraltro, con un capo o un titolo autonomo nel testo legislativo de quo), esso si riferisce all’intero contenuto della legge regionale di assestamento del bilancio, non ricavandosi dalla lettura della norma argomenti, di segno diverso, che inducano a ritenere le disposizioni dallo stesso enunciate limitate esclusivamente alla sanità regionale.

Ne consegue che il comma 85 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo solo nella parte in cui non esclude dall’ambito della sua operatività le funzioni e le attività del commissario ad acta nominato dal Governo per l’attuazione del piano di rientro.

Tale conclusione è imposta dalla constatazione che la scelta di riservare esclusivamente agli organi ordinari della Regione la modifica delle «disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili», pur quando esse presentino profili di interferenza con l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario, si risolve in un obiettivo svuotamento dei poteri del commissario ad acta, e dunque in una violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.

Nella medesima prospettiva, del resto, nel caso di specie il potere sostitutivo risulta esercitato non solo in forza di quanto previsto dall’art. 4, comma 2, del già citato decreto-legge n. 159 del 2007, convertito nella legge n. 222 del 2007, ma, più in generale, nel rispetto delle condizioni all’uopo individuate dalla giurisprudenza costituzionale.

Questa Corte, difatti, ha affermato la necessità «che l’esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o attività prive di discrezionalità nell’an; che il potere sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione» (sentenza n. 240 del 2004; in senso conforme sentenza n. 383 del 2005).

È, infine, da aggiungere che alla base dell’esercizio del potere sostitutivo, nell’ipotesi in esame, si pone pur sempre l’inerzia della Regione nel dare attuazione a quanto concordato con il Governo, sicché la scelta «di aderire alle intese ed agli accordi» è frutto di una autonoma determinazione regionale, e non può, dunque, «ritenersi coartata», dal momento che le Regioni «potrebbero pur sempre scegliere di non addivenire alle intese in questione, facendo fronte al deficit con i propri strumenti finanziari ed organizzativi» (sentenza n. 97 del 2007).

7.— Non è, invece, fondata la questione avente ad oggetto l’impugnazione del comma 65.

7.1.— Il silenzio serbato da tale norma sui destinatari degli «interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario» (ai quali essa fa riferimento nel richiamare le previsioni contenute nei commi 66, 67, 68, 69, 70, 71 e 72), rende la stessa priva di autonomo contenuto precettivo e, di riflesso, della capacità di ledere le prerogative del commissario.

Era, pertanto, onere del ricorrente – nel dolersi della circostanza che quegli interventi risultano affidati (almeno stando alla formulazione dei citati commi da 66 a 72, anteriore alle modifiche apportate dall’art. 5 della legge regionale n. 17 del 2009) agli organi ordinari della Regione, «senza alcun riferimento alle competenze e funzioni del commissario» – procedere alla diretta impugnativa, sotto questo profilo, dei suddetti commi, ciò che, invece, non è avvenuto.

8.— È fondata la questione relativa al comma 69, la cui impugnativa deve intendersi limitata alle sole lettere b) e c) e non anche estesa alla lettera a), che riguarda l’istituzione di un Osservatorio regionale per il governo delle richieste e delle disponibilità di personale del comparto sanità posto in mobilità.

8.1.— Invero, le misure di cui alle suindicate lettere del comma in esame – consistenti nella previsione tanto di «forme di incentivazione economica per la mobilità volontaria», quanto di «meccanismi di incentivi all’esodo» del personale del comparto sanità – si presentano, innanzitutto, non coerenti rispetto all’obiettivo – pur dichiaratamente perseguito – del rientro nell’equilibrio economico finanziario previsto dall’accordo di cui all’art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004.

Le stesse, inoltre, essendo adottate «in difetto di qualsiasi previsto coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato commissario ad acta», risultano effettivamente destinate a sovrapporsi a questi ultimi.

Ricorrono, dunque, i denunciati vizi di irragionevolezza intrinseca e di violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, che impongono la declaratoria di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

9.— Ad analoga conclusione non può, viceversa, pervenirsi quanto alla impugnativa del comma 73, dovendo ritenersi cessata, rispetto a tale norma, la materia del contendere.

La modifica apportata al suo testo dal già citato art. 5 della legge regionale n. 17 del 2009 (consistente nella sostituzione delle parole «Commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario» a quelle «Presidente della Regione») vale a superare in radice il profilo di sovrapposizione tra le funzioni dell’uno e dell’altro organo che costituisce uno dei motivi di doglianza del ricorrente.

Per altro verso, poi, la circostanza che spetti proprio al commissario ad acta il compito di esprimere un parere sulla pubblicazione dei bandi di concorso o degli avvisi per l’assunzione di personale a tempo determinato, nonché per la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze ed altre tipologie contrattuali, induce a ritenere che egli svolgerà tale incombente nella consapevolezza che la delibera di commissariamento individua nel blocco del turn over uno dei mezzi essenziali per la razionalizzazione ed il contenimento della spesa del personale.

Né, infine, è da sottacere la circostanza che la norma qui in esame deve essere coordinata con quella di cui al comma 75 del medesimo art. 1, secondo cui «in caso di mancato conseguimento degli obiettivi di risparmio di spesa previsti dalle norme di cui al comma 73, è fatto divieto di procedere ad assunzioni di nuovo personale, fatti salvi l’eventuale reclutamento di profili infungibili ed indispensabili al fine del mantenimento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) preventivamente autorizzati dal commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario e la mobilità infraregionale tra le aziende e gli enti del servizio sanitario regionale».

Difatti, proprio la constatazione che il citato comma 75 ha disposto, nel settore sanitario, un generalizzato «divieto di procedere ad assunzioni di nuovo personale», induce ad escludere che il censurato comma 73 possa legittimare misure di incremento dell’organico del settore sanitario regionale e che costituisca, quindi, norma che individua nuove e maggiori spese.

10.— Sono, infine, costituzionalmente illegittime le disposizioni di cui ai commi 79, 80, 81 e 82.

10.1.— La proroga automatica, disposta dal comma 79 fino al 30 giugno 2010, dei direttori generali, nonché dei direttori sanitari e amministrativi, in servizio alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 14 del 2008, si pone in contrasto con quanto stabilito dalla più volte citata deliberazione governativa di commissariamento, oltre che con la previsione dell’art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, convertito dalla legge n. 222 del 2007.

In particolare, in forza di quanto disposto dal citato art. 4, comma 2, rientra tra le facoltà del commissario ad acta – dopo la modifica apportata al testo di tale norma dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie locali), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 dicembre 2008, n. 189 – il potere non già soltanto di proporre alla Regione «la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere», bensì quello di «motivatamente disporre» la «sospensione dalle funzioni» dei direttori generali, facoltà che implica, evidentemente, anche quella della loro sostituzione, trattandosi di assicurare, con tale misura, la continuità nello svolgimento di incarichi che – per il loro carattere apicale – non tollerano alcuna vacatio.

Ricorre, dunque, anche in questo caso la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto – a prescindere dalla questione relativa alla legittimità in sé della previsione di una proroga automatica e generalizzata dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, questione non dedotta dalla ricorrente – la disciplina recata dalle norme impugnate integra una menomazione delle attribuzioni del commissario ad acta.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 69, lettere b) e c), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 79, 80, 81 e 82, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 85, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, nella parte in cui non esclude dall’ambito della sua operatività le funzioni e le attività del commissario ad acta nominato dal Governo per l’attuazione del piano di rientro;

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 73, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, proposta – in riferimento agli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione – dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 65, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, proposta – in riferimento agli articoli 5 e 120, secondo comma, della Costituzione – dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 gennaio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Alfonso QUARANTA , Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 14/1/2010 n.2 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – MADDALENA

il diritto di difesa di ciascuna parte va contemperato con quello dell’altra, cosicché, con riguardo alle notifiche, a ragione vengono tenuti presenti non solo gli interessi del destinatario dell’atto, ma anche le esigenze del notificante, sul quale possono gravare oneri di notifica entro termini di decadenza

Procedimento civile – Notificazioni – Irreperibilità o rifiuto di ricevere la copia dell’atto (in specie, decreto ingiuntivo) – Art. 140 del codice di procedura civile – Identificazione del momento di perfezionamento della notificazione con la spedizione al destinatario della raccomandata contenente l’avviso del deposito della detta copia presso la casa comunale, secondo quanto ritenuto dalla costante giurisprudenza di legittimità assunta come ‘diritto vivente’ – Omessa previsione che il contraddittorio si instauri all’atto della consegna al destinatario, o a chi per esso, della raccomandata informativa prevista dall’art. 140 cod. proc. civ., o, in difetto di consegna, al verificarsi della compiuta giacenza della suddetta raccomandata – illegittimità costituzionale parziale – inammissibilità.

La Corte dichiara:

inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 140 del codice di procedura civile, sollevata, in riferimento agli artt. 111, primo e secondo comma, 3, primo comma, e 24, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Bologna con l’ordinanza indicata in epigrafe;
l’illegittimità costituzionale dell’art. 140 cod. proc. civ., nella parte in cui prevede che la notifica si perfeziona, per il destinatario, con la spedizione della raccomandata informativa, anziché con il ricevimento della stessa o, comunque, decorsi dieci giorni dalla relativa spedizione.

SENTENZA N. 3

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 140 del codice di procedura civile (Irreperibilità o rifiuto di ricevere la copia), promossi dal Tribunale di Bologna con ordinanza dell’11 febbraio 2008 e dalla Corte d’appello di Milano con ordinanza del 22 dicembre 2008, rispettivamente iscritte ai nn. 75 e 88 del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 11 e 13, prima serie speciale, dell’anno 2009.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 4 novembre 2009 il Giudice relatore Paolo Maddalena.

1. ( Con ordinanza emessa in data 11 febbraio 2008 (reg. ord. n. 75 del 2009), il Tribunale ordinario di Bologna ha sollevato, in riferimento agli artt. 111, primo e secondo comma, 3, primo comma, e 24, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 140 cod. proc. civ. (Irreperibilità o rifiuto di ricevere la copia), nella parte in cui non prevede che il contraddittorio si instauri all’atto della consegna al destinatario o a chi per esso della raccomandata informativa, o, qualora la consegna non sia ancora avvenuta, al verificarsi della compiuta giacenza della suddetta raccomandata.

La questione è stata sollevata nel corso di un giudizio nel quale si discute della tempestività dell’opposizione ad un decreto ingiuntivo la cui notificazione è stata effettuata ex art. 140 cod. proc. civ.

In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente ricorda che la Corte costituzionale è intervenuta più volte (a partire dalla sentenza n. 213 del 1975, fino all’ordinanza n. 97 del 2004) a proposito dell’art. 140 cod. proc. civ., sempre disattendendo le eccezioni di illegittimità prospettate in relazione al fatto che il perfezionamento della notifica si verifica al compimento delle formalità prescritte dalla norma, e non alla ricezione della raccomandata.

Il Tribunale di Bologna osserva che il diritto vivente relativo all’art. 140 cod. proc. civ. si evince ora da due arresti delle Sezioni unite, entrambi posteriori all’ultimo intervento della Corte costituzionale.

L’ordinanza n. 458 del 2005, nell’affermare la nullità della notifica ex art. 140 cod. proc. civ. nell’ipotesi in cui non sia allegato l’avviso di ricevimento della raccomandata all’originale dell’atto notificato, ha precisato che il dettato della norma realmente impone di ritenere che il perfezionamento si realizzi con la spedizione della raccomandata, anche perché, essendo questa diretta a disciplinare un effetto legale tipico (di conoscibilità), sul piano logico è ragionevole ritenere che il legislatore abbia inteso ancorare tale effetto ad una data certa qual è quella derivante dalla spedizione della raccomandata stessa.

Ad avviso del rimettente, con questa pronuncia la Corte di cassazione avrebbe affiancato all’effetto anticipato per il notificante un ulteriore provvisorio e anticipato effetto per il destinatario.

Secondo il Tribunale di Bologna, se appare logico che, essendo il notificante il primo soggetto che entra nel procedimento (attivandolo), l’effetto a lui rapportato sia anticipato e dunque provvisorio, non può non destare perplessità ritenere tale anche l’effetto per il destinatario, che ontologicamente dovrebbe concludere la sequenza procedimentale. E – osserva il rimettente – non si vede come sia possibile che un atto perfezionato divenga successivamente nullo per non avere raggiunto il suo scopo in base ad un quid pluris esterno.

Il giudice a quo precisa che una correzione di questo “problematico” profilo viene dall’ordinanza n. 627 del 2008, con la quale le Sezioni unite hanno affermato che, nel caso della notifica del ricorso per cassazione sia a mezzo posta sia ex art.140 cod. proc. civ., l’avviso di ricevimento non è un elemento costitutivo della notifica, bensì esclusivamente una prova dell’intervenuto perfezionamento del procedimento notificatorio e dunque dell’instaurazione del contraddittorio. La sua mancata produzione, quindi, si pone ora su un piano probatorio anziché su quello della validità, per cui non sussiste più una necessità di consolidamento dell’effetto perfezionativo verso il destinatario, che è già determinato dalla spedizione della raccomandata.

Tale essendo il diritto vivente formatosi sull’art. 140 cod. proc. civ., da intendere nel senso che la spedizione della raccomandata ne rappresenta il perfezionamento per il destinatario, il rimettente si chiede come possa, da sola, la spedizione inserire l’atto nella sfera di conoscibilità di quest’ultimo, se non fondandosi su una perfetta e drastica fictio iuris. Secondo il giudice a quo, sussiste conoscibilità nel momento in cui un atto entra nella sfera del destinatario, il che accade successivamente al momento in cui viene spedito in tale direzione. Ciò troverebbe riscontro, sul piano sostanziale, nell’art. 1335 cod. civ., che pone la presunzione di conoscenza degli atti ricettizi nel momento in cui giungono all’indirizzo del destinatario, e non nel momento in cui sono spediti a tale indirizzo.

Questa realtà logica è alla radice della previsione, nell’art. 140 cod proc. civ., della raccomandata “con avviso di ricevimento”; ed è alla radice, altresì, delle considerazioni sul ruolo da attribuire a tale avviso nelle sopra citate ordinanze delle Sezioni unite.

Ad avviso del rimettente, non vi sarebbe un’adeguata tutela per il destinatario che si costituisce: «se il destinatario si costituisce, per legge egli ha avuto conoscenza non quando la raccomandata informativa è giunta al suo indirizzo, bensì quando vi è stata spedita».

Per il destinatario che si costituisce vi sarebbe una riduzione dei termini a difesa (siano quelli per proporre una opposizione, siano quelli di comparizione per una costituzione tempestiva) rispetto ai soggetti che ricevono la notifica a mani proprie oppure a mezzo posta.

Nel complessivo sistema notificatorio civile, nessuna altra ipotesi di notificazione confliggerebbe così evidentemente con il principio della ricezione.

Ad avviso del Tribunale rimettente, identificare, qualora il processo sia avviato con notifica ex art. 140 cod. proc. civ., l’instaurazione del contraddittorio con il momento perfezionativo della notifica dal punto di vista solo del notificante, senza tenere conto del momento in cui l’atto informativo entra (che è cosa diversa dall’esservi spedito) nella sfera di conoscibilità del notificato, significherebbe da un lato configurare il contraddittorio come mero simulacro e non in modo effettivo (il che contrasterebbe con l’art. 111, secondo comma, Cost. nella parte in cui impone l’effettività del contraddittorio in ogni processo), dall’altro far prevalere la posizione del notificante su quella del notificato senza che ciò sia supportato da una ragionevole esigenza di tutela del notificante (il che contrasterebbe sia con il principio della parità delle parti sempre dettato dalla stessa norma costituzionale, sia con l’ancor più generale principio della “giustizia del processo”, rinvenibile nell’art. 111, primo comma, Cost.).

L’insussistenza di motivi di ragionevolezza alla base della fictio iuris che identifica l’instaurazione del contraddittorio ex art. 140 cod. proc. civ. contrasterebbe con l’art. 3, primo comma, Cost., nella sua accezione di precetto impositivo della ragionevolezza come confine della discrezionalità del legislatore ordinario.

Infine, la “retrocessione” del contraddittorio, che l’art. 140 cod. proc. civ. impone tramite fictio iuris, lederebbe l’art. 24 Cost., nella parte in cui, al secondo comma, tutela il diritto di difesa come inviolabile in ogni stato del processo, e quindi anche al momento dell’instaurazione del contraddittorio: i termini di difesa che il legislatore concede a seguito della in ius vocatio sono infatti ridotti per chi subisce la notifica ex art. 140 cod. proc. civ. in misura superiore a quella necessaria per rendere attuabile in tempi ragionevoli il perfezionamento della notifica.

2. ( Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l’inammissibilità o, comunque, per l’infondatezza della questione.

La questione sarebbe inammissibile, perché il Tribunale di Bologna non avrebbe indicato per quale ragione non possa essere data una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 140 cod. proc. civ.

In ogni caso, ad avviso della difesa erariale, la questione sarebbe infondata nel merito.

L’art. 140 cod. proc. civ. e l’art. 149 cod. proc. civ. non sarebbero utilmente comparabili, in quanto perseguono diverse finalità. Mentre la disciplina dettata dall’art. 140 cod. proc. civ. – per l’ipotesi di notificazione eseguita personalmente dall’ufficiale giudiziario, ma resa impossibile per irreperibilità o rifiuto del destinatario – è ispirata all’evidente fine di non pregiudicare il diritto di difesa del notificante, a causa di circostanze personali o di possibili comportamenti dilatori del destinatario; l’art. 149 cod. proc. civ., invece, riguarda la diversa ipotesi di notificazione effettuata a mezzo del servizio postale e persegue l’inderogabile finalità di tutelare il diritto di difesa del notificatario.

La questione sollevata in riferimento all’art. 24 Cost. sarebbe, in via preliminare, inammissibile, perché il giudice rimettente non spiegherebbe quale sarebbe il termine “normale” per la difesa ed in quale misura esso sarebbe ridotto. In ogni caso, essa sarebbe infondata nel merito. Difatti, nell’ipotesi di notifica ex art. 140 cod. proc. civ. ciò che viene spedito con la raccomandata con avviso di ricevimento è l’avviso con il quale l’ufficiale giudiziario comunica alla parte di avere effettuato il deposito dell’atto nella casa comunale; nella notificazione a mezzo posta, invece, ciò che viene spedito è proprio l’atto da notificare. Pertanto, un problema di conoscenza effettiva dell’atto in questione, per l’ipotesi di notifica ex art. 140 cod. proc. civ., non si pone mai, in quanto, appunto, anche con la ricezione della raccomandata il destinatario non viene a conoscenza del contenuto dell’atto.

La difesa erariale esclude, infine, che si ponga un problema di violazione del giusto processo e del principio dell’effettività del contraddittorio.

3. ( Con ordinanza emessa il 22 dicembre 2008 (reg. ord. n. 88 del 2009), la Corte d’appello di Milano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 140 cod. proc. civ., nella parte in cui, secondo il diritto vivente, fa decorrere gli effetti della notifica, per il destinatario della stessa, dal momento in cui l’ufficiale giudiziario, dopo aver eseguito il deposito dell’atto da notificare presso la casa comunale ed aver affisso il prescritto avviso alla porta dell’abitazione del destinatario, completa l’iter notificatorio inviando al destinatario medesimo una raccomandata con avviso di ricevimento contenente notizia dell’avvenuto deposito, anziché prevedere che la notificazione si ha per eseguita decorsi dieci giorni dalla data di spedizione della lettera raccomandata ovvero dalla data del ritiro della copia dell’atto, se anteriore, in modo analogo a quanto previsto dall’art. 8, quarto comma, della legge 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari), come modificato dall’art. 2 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80.

La Corte d’appello motiva la sussistenza del requisito della rilevanza osservando che nel giudizio si discute proprio di quale sia la data di notifica del decreto ingiuntivo – effettuata ex art. 140 cod. proc. civ. – da considerare efficace per i destinatari, attuali appellanti. Seguendosi la tesi della Corte di cassazione, fatta propria dal primo giudice, secondo cui tale data coinciderebbe con il giorno in cui l’ufficiale giudiziario spedisce al destinatario la raccomandata (nella specie il 22 marzo 2004), l’opposizione dovrebbe considerarsi tardiva e quindi improcedibile, perché proposta oltre il termine decadenziale di quaranta giorni di cui all’art. 641, primo comma, cod. proc. civ. (l’atto di opposizione essendo stato notificato a mezzo posta e consegnato agli ufficiali giudiziari in data 4 maggio 2004); mentre, reputandosi che la data coincida con il giorno di effettivo ritiro del piego (30 marzo 2004) o con il decorso dei dieci giorni successivi alla spedizione (1° aprile 2004), l’opposizione monitoria dovrebbe considerarsi tempestiva e quindi procedibile.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva che l’art. 140 cod. proc. civ. e l’art. 8 della legge n. 890 del 1982 prevedono modalità notificatorie alquanto simili in presenza di analoghi presupposti di fatto. In entrambi i casi, la notifica non può effettuarsi direttamente al destinatario, perché questi non è reperibile in loco o perché le persone abilitate a ricevere il piego in luogo di lui rifiutano di riceverlo, ovvero perché vi è temporanea assenza del destinatario o la mancanza, inidoneità o assenza delle persone sopra menzionate. In un caso, quello di cui all’art. 140 cod. proc. civ., l’ufficiale giudiziario deposita la copia dell’atto da notificare nella casa del comune dove la notificazione deve eseguirsi, affigge avviso del deposito in busta chiusa e sigillata alla porta dell’abitazione o dell’ufficio o dell’azienda del destinatario, e gliene dà notizia per raccomandata con avviso di ricevimento; analogamente, nel caso di notifica ex art. 8 della legge n. 890 del 1982, l’agente postale deposita il piego presso l’ufficio postale preposto alla consegna o presso una sua dipendenza, e del tentativo di notifica del piego e del suo deposito presso l’ufficio postale o una sua dipendenza dà notizia al destinatario mediante avviso in busta chiusa a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento. In sostanza, l’unica vera differenza strutturale sarebbe che, nell’un caso, l’ufficiale giudiziario provvede al deposito della copia presso la casa comunale, mentre, nell’altro, l’agente postale provvede al deposito del piego presso l’ufficio postale.

Si tratta allora di verificare – prosegue il rimettente – se questa differenza possa ex se giustificare l’operare della successiva regola differenziatrice secondo cui solo nella notifica postale il destinatario ha dieci giorni di tempo dalla spedizione della raccomandata per ritirare l’atto presso l’ufficio postale, senza che tale periodo decorra a suo svantaggio, laddove l’art. 140 cod. proc. civ. – secondo la tradizionale interpretazione di legittimità – fa coincidere la data della notifica con la stessa data di spedizione della raccomandata.

A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 346 del 1998, il legislatore – con l’art. 2 del decreto-legge n. 35 del 2005 – non si è limitato a introdurre in modo espresso l’obbligo di spedizione della raccomandata, ma ha anche posto una regola di maggior tutela per il destinatario della notifica a mezzo posta attraverso la fissazione di un termine (massimo) di dieci giorni per il ritiro del piego, termine utile a far decorrere gli effetti della notifica per il destinatario stesso al fine dello svolgimento di ogni ulteriore e successiva attività processuale di suo interesse. Pertanto, quanto alle notifiche di atti giudiziari a mezzo posta nei casi di assenza o rifiuto di cui all’art. 8, secondo comma, della legge n. 890 del 1982, il sistema – ormai basato sul generale principio di scissione soggettiva del momento perfezionativo del procedimento notificatorio – si completa in questo senso: per il notificante, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 477 del 2002, la notifica si perfeziona comunque al momento della consegna dell’atto da notificare; per il notificatario, si perfeziona decorsi dieci giorni dalla data di spedizione della lettera raccomandata di cui al secondo comma ovvero dalla data del ritiro del piego, se anteriore.

Posto che, secondo l’esegesi consolidata della Corte di cassazione, la data di notifica ex art. 140 cod. proc. civ. coincide per il destinatario con l’invio della raccomandata, l’esistenza stessa di tale interpretazione, ad avviso del rimettente, configura e conforma il precetto normativo e non consente di percorrere una interpretazione difforme che si pretenda costituzionalmente orientata.

Così interpretata, la disposizione denunciata violerebbe l’art. 3 Cost., perché casi identici verrebbero trattati in modo ingiustificatamente diverso. Difatti, l’art. 8, quarto comma, della legge n. 890 del 1982, dando un termine (massimo) di dieci giorni per il ritiro del piego, elimina in radice l’ingiusta erosione del termine per svolgere le successive attività difensive (come nel caso di specie per proporre opposizione a decreto ingiuntivo), riportando la situazione di garanzia delle parti in equilibrio: per un verso, lascia un tempo congruo al destinatario per ritirare l’atto; mentre, per l’altro, non rende troppo onerosa la notifica per il mittente, che, comunque, potrà dare per notificato l’atto decorso il termine di dieci giorni.

Un simile effetto non è garantito dall’art. 140 cod. proc. civ., esponendo il destinatario di una notifica effettuata ai sensi di tale norma ad un trattamento meno garantista, pur in presenza di presupposti di fatto analoghi, e per di più sulla base di una scelta della tipologia di notifica che viene effettuata, di norma, da soggetti, l’ufficiale giudiziario e il notificante, privi di qualsivoglia interesse alla conoscibilità dell’atto da parte del notificatario.

Vi sarebbe anche un contrasto con l’art. 24 Cost., per la minor tutela offerta al destinatario di una notifica ex art. 140 cod. proc. civ., essendo questi costretto a presidiare con tendenziale continuità la sua cassetta postale anche in periodo di vacanza o ferie, per evitare il rischio di perdere tempo utile al compimento di attività difensive che prendano data a partire dall’avvenuta notifica, mentre molto meno rischiosa e onerosa è la situazione del destinatario di una notifica postale ex art. 8 della legge n. 890 del 1982.

Del resto, la stessa Corte di cassazione, con l’ordinanza delle Sezioni unite n. 458 del 2005, anche se ha ritenuto che per il notificante la notifica ex art. 140 cod. proc. civ. prenda effetto dalla data di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, ha considerato comunque necessario che il notificante, esibendo l’avviso di ricevimento, ponga il giudice nelle condizioni di verificare se l’atto sia stato effettivamente consegnato al destinatario o sia comunque convenientemente entrato nella sua sfera di conoscibilità. Ciò, ad avviso del rimettente, significa che non ha più alcun rilievo la circostanza che, spedendo l’avviso ex art. 140 cod. proc. civ., l’ufficiale giudiziario metta il notificatario potenzialmente in grado di conoscere la natura dell’atto notificando, poiché ciò che conta, nella nuova ricostruzione interpretativa della Corte stessa, è la produzione dell’avviso di ricevimento come strumento per accertare l’effettiva conoscenza o conoscibilità dell’atto. Pertanto non vi sarebbe più motivo di distinguere le due forme di notifica in esame sulla base di una differenza – la possibilità di immediata conoscenza dei dati salienti dell’atto da notificare per la presenza delle indicazioni prescritte dall’art. 48 disp. att. cod. proc. civ. – che non rileva comunque ai fini della decorrenza di efficacia della notifica ex art. 140 cod. proc. civ., né per il notificante, né per il notificatario.

4. ( Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l’infondatezza della questione.

Dopo avere rilevato che l’art. 140 cod. proc. civ. e l’art. 8 della legge n. 890 del 1982 non sarebbero utilmente comparabili, l’Avvocatura osserva che la questione sarebbe infondata anche in riferimento all’art. 24 Cost. Sotto quest’ultimo profilo, la difesa erariale premette che il problema prospettato dal rimettente si pone per tutte le notificazioni effettuate attraverso la spedizione di una raccomandata e che il termine di dieci giorni previsto dal citato art. 8 non costituirebbe idonea tutela per il destinatario.

5. ( In prossimità della camera di consiglio, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato, nell’uno e nell’altro giudizio, memorie illustrative.

La difesa erariale – nel ribadire che la giurisprudenza costituzionale, sin dal 1975, ha affermato la legittimità costituzionale della norma denunciata con riguardo al perfezionamento della notificazione con decorrenza dalla data di spedizione della raccomandata e non da quella del ricevimento della stessa – osserva, con riguardo alla questione sollevata dal Tribunale di Bologna, che l’ordinanza di rimessione non prospetta profili di illegittimità nuovi o diversi da quelli già sottoposti ed esaminati dalla Corte costituzionale. La differente disciplina del perfezionamento del procedimento notificatorio dell’art. 140 cod. proc. civ. rispetto a quello della notifica a mezzo posta – si afferma – è stata ampiamente giustificata dalla Corte costituzionale. Inoltre, ad avviso della difesa erariale, il rispetto del principio dell’effettività del contraddittorio, quale corollario del più ampio principio del giusto processo sancito dall’art. 111 Cost., non aggiunge nulla rispetto a quanto è stato già stabilito dalla Corte costituzionale con riferimento al diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost. La questione sarebbe altresì infondata se analizzata alla luce della fattispecie concreta, avendo il debitore goduto di un lasso di tempo più che congruo (quaranta giorni) per approntare la propria difesa e per notificare l’atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivo.

In relazione alla questione sollevata dalla Corte d’appello di Milano, l’Avvocatura osserva che, con la sentenza n. 346 del 1998, la Corte costituzionale non ha affermato la necessità che tutti i procedimenti notificatori siano identici o strettamente omogenei – ciò che lederebbe la discrezionalità legislativa – bensì che viola il diritto di difesa la mancanza di un avviso del compimento delle formalità di cui all’art. 8 della legge n. 890 del 1982 e la ristrettezza del termine di dieci giorni a seguito dei quali l’ufficio postale poteva rispedire al mittente l’atto senza che il destinatario avesse più la possibilità di reperirlo.

Secondo la difesa erariale, le modalità della notifica stabilite dall’art. 140 cod. proc. civ. garantiscono i diritti di difesa ed il ragionevole trattamento, non venendo in gioco alcuna necessità di uniformarle ulteriormente senza invadere il campo della discrezionalità propria del legislatore.

1. ( Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Tribunale ordinario di Bologna (reg. ord. n. 75 del 2009) e dalla Corte d’appello di Milano (reg. ord. n. 88 del 2009), investono l’art. 140 cod. proc. civ., il quale, sotto la rubrica «Irreperibilità o rifiuto di ricevere la copia», prevede che se non è possibile eseguire la consegna per irreperibilità o per incapacità o rifiuto delle persone indicate nell’articolo precedente, l’ufficiale giudiziario deposita la copia nella casa del comune dove la notificazione deve eseguirsi, affigge avviso del deposito in busta chiusa e sigillata alla porta dell’abitazione o dell’ufficio o dell’azienda del destinatario, e gliene dà notizia per raccomandata con avviso di ricevimento.

L’art. 140 cod. proc. civ. è denunciato da entrambi i rimettenti nella parte in cui, secondo il diritto vivente – quale risulta dalla consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione, anche a Sezioni unite –, fa decorrere gli effetti della notifica, nei confronti del destinatario della stessa, dal compimento dell’ultimo degli adempimenti prescritti, ossia dalla spedizione della raccomandata con avviso di ricevimento.

Così interpretata, la norma denunciata – non prevedendo che il contraddittorio si instauri all’atto della consegna al destinatario o a chi per esso della raccomandata informativa o, qualora la consegna non sia ancora avvenuta, al verificarsi della compiuta giacenza della suddetta raccomandata – violerebbe, ad avviso del Tribunale di Bologna, gli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, per irragionevolezza, per ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla notificazione di atti giudiziari a mezzo posta, per l’incidenza sul diritto di difesa del destinatario di atti notificati ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ. e per la lesione dei principi costituzionali in materia di giusto processo (contraddittorio e parità delle parti).

Lo scrutinio di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., è sollecitato dalla Corte d’appello di Milano attraverso l’indicazione, come tertium comparationis, dell’art. 8, quarto comma, della legge 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari), come modificato dall’art. 2 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, che fa coincidere il compimento della notificazione dal lato del destinatario con il decorso di dieci giorni dalla data di spedizione della lettera raccomandata ovvero con la data del ritiro della copia dell’atto, se anteriore.

2. ( Entrambe le ordinanze di rimessione attengono a questioni di legittimità costituzionale dell’art. 140 cod. proc. civ. e sono sollevate sotto profili analoghi; i relativi giudizi possono pertanto essere riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia.

3. ( Preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato con riguardo all’ordinanza di rimessione del Tribunale ordinario di Bologna sul rilievo che il giudice a quo sarebbe venuto meno all’onere di sperimentare la praticabilità di un’interpretazione adeguatrice.

Il giudice rimettente ha preso atto dell’essersi formata una interpretazione costante, proveniente dalla stessa Corte di cassazione, in termini di diritto vivente, ed ha richiesto l’intervento di questa Corte affinché controlli la compatibilità dell’indirizzo consolidato con i principi costituzionali.

4. ( La questione sollevata dal Tribunale ordinario di Bologna è inammissibile per un’altra preliminare ragione, ossia per mancata motivazione sulla rilevanza della questione. Il giudice rimettente, infatti, ha omesso sia di descrivere compiutamente la fattispecie concreta sottoposta al suo esame sia di precisare quali effetti avrebbe, nel giudizio a quo, la sollecitata dichiarazione di illegittimità costituzionale.

5. ( La questione sollevata dalla Corte d’appello di Milano è, invece, fondata.

5.1. ( Questa Corte ha già avuto occasione di scrutinare questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto l’art. 140 cod. proc. civ., interpretato nel senso che la notificazione debba ritenersi perfezionata con la spedizione della raccomandata e non con il suo recapito.

La sentenza n. 213 del 1975 ha dichiarato la questione non fondata in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Premesso che «non esistono impedimenti di ordine costituzionale a che le modalità delle notifiche siano diversamente disciplinate, in relazione ai singoli procedimenti e agl’interessi che attraverso essi debbono trovare tutela», questa Corte ha rilevato che «nell’ambito del processo civile, ai fini della garanzia del diritto di difesa del destinatario delle notificazioni per ufficiale giudiziario deve ritenersi sufficiente che copia dell’atto pervenga nella sfera di disponibilità del destinatario medesimo», essendo «ovvio che, ove questi si allontani, sia un suo onere predisporre le cose in modo che possa essere informato di eventuali comunicazioni che siano a lui dirette».

La sentenza n. 213 del 1975 ha inoltre precisato che, nell’ambito del processo civile, «il diritto di difesa di ciascuna parte va contemperato con quello dell’altra, cosicché, con riguardo alle notifiche, a ragione vengono tenuti presenti non solo gli interessi del destinatario dell’atto, ma anche le esigenze del notificante, sul quale possono gravare oneri di notifica entro termini di decadenza». Infine, ha sottolineato che non è utile la comparazione con l’art. 149 cod. proc. civ., il quale, al contrario dell’art. 140 cod. proc. civ., dispone, in caso di notificazione a mezzo posta, che l’avviso di ricevimento della raccomandata debba essere allegato all’originale, con la conseguenza che la notifica va considerata perfezionata solo alla data della ricezione della raccomandata. Secondo la sentenza, infatti, la notifica a mezzo posta non prevede per il destinatario maggiori garanzie di quelle previste dall’art. 140 cod. proc. civ.: nel caso di notifica per posta, «la ricevuta di ritorno riguarda l’unica operazione predisposta perché l’atto pervenga nella sfera del destinatario ed equivale alla relata che l’ufficiale giudiziario appone in calce all’originale dell’atto qualora questo sia notificato ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ. Se il destinatario è irreperibile o il plico venga rifiutato, si ha affissione di avviso presso la casa del destinatario e se ne fa menzione nella ricevuta di ritorno (così come nel caso dell’art. 140 se ne fa menzione nella relata dell’ufficiale giudiziario), ma manca completamente il secondo avviso di cui all’art. 140 cod. proc. civ.».

Altre pronunce hanno confermato questa conclusione. Le ordinanze n. 76 e n. 148 del 1976, n. 57 del 1978 e n. 192 del 1980 hanno dichiarato la manifesta infondatezza di analoghe questioni di legittimità costituzionale della medesima disposizione, sollevate nella parte in cui questa consente di ritenere perfetta la notifica dalla data di spedizione della raccomandata da esso prescritta e non da quella della sua ricezione. La sentenza n. 250 del 1986 ricorda che la notificazione effettuata ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ. si perfeziona dopo il deposito della copia dell’atto nella casa comunale e l’affissione dell’avviso alla porta dell’abitazione o dell’ufficio o dell’azienda del destinatario e con la spedizione a quest’ultimo della raccomandata con avviso di ricevimento, senza che rilevino ai fini della perfezione della notificazione la consegna della raccomandata al destinatario e l’allegazione all’originale dell’atto dell’avviso di ricevimento. E l’ordinanza n. 904 del 1988 precisa che «una volta realizzata la fondamentale esigenza dell’immissione della copia dell’atto da notificare nella sfera di disponibilità del destinatario – esigenza certamente soddisfatta dall’art. 140 cod. proc. civ. con l’affissione dell’avviso di deposito – l’adozione di ulteriori correttivi in senso garantista della disciplina in subiecta materia resta riservata alle scelte discrezionali del legislatore, in relazione a situazioni di volta in volta differenti».

5.2. ( I successivi sviluppi della giurisprudenza costituzionale impongono di rimeditare queste conclusioni.

5.2.1. ( In primo luogo, la ratio che giustificava la spedizione della raccomandata come momento perfezionativo della notificazione ex art. 140 cod. proc. civ. in relazione alla necessità di bilanciare gli opposti interessi del notificante e del destinatario e all’esigenza di non addossare al primo i rischi inerenti al decorso del tempo per la consegna della raccomandata, non è più riproponibile nel sistema delle notifiche derivante dalla sentenza di questa Corte n. 477 del 2002. Per effetto di detta sentenza (con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 149 cod. proc. civ. e dell’art. 4, terzo comma, della legge n. 890 del 1982, nella parte in cui prevedeva che la notificazione si perfezionasse, per il notificante, alla data di ricezione dell’atto da parte del destinatario anziché a quella, antecedente, di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario) risulta infatti ormai presente nell’ordinamento processuale civile, fra le norme generali sulle notificazioni degli atti, il principio secondo il quale il momento in cui la notifica si deve considerare perfezionata per il notificante deve distinguersi da quello in cui essa si perfeziona per il destinatario; con la conseguenza che, anche per le notificazioni eseguite ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ., al fine del rispetto di un termine pendente a carico del notificante, è sufficiente che l’atto sia consegnato all’ufficiale giudiziario entro il predetto termine, mentre le formalità previste dal citato art. 140 possono essere eseguite anche in un momento successivo (sentenza n. 28 del 2004; ordinanza n. 97 del 2004).

Ciò comporta che, mentre il notificante ex art. 140 cod. proc. civ., sia pure subordinatamente al buon esito della notifica, evita ogni decadenza a suo carico con la consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, il destinatario – in un contesto che, dal punto di vista del perfezionamento della notifica, continua ad essere ancorato alla spedizione della raccomandata informativa, trascurando la ricezione della stessa (o gli altri modi considerati dal sistema equipollenti) – soffre di una riduzione dei termini per lo svolgimento delle successive attività difensive, giacché questi cominciano a decorrere da un momento anteriore rispetto a quello dell’effettiva conoscibilità dell’atto.

Né la presunzione di conoscenza dell’atto da parte del destinatario con la semplice spedizione della raccomandata prevista dall’art. 140 cod. proc. civ. può ulteriormente giustificarsi con il ritenere che sia onere del destinatario, ove si allontani, di predisporre le cose in modo da poter essere informato di eventuali comunicazioni che siano a lui dirette. Difatti, l’evoluzione della vita moderna e gli spostamenti sempre più frequenti per la generalità delle persone fanno sì che l’onere di assunzione di misure precauzionali in vista di eventuali notificazioni non può operare anche in caso di assenze brevi del destinatario, poiché altrimenti il suo diritto di difesa sarebbe condizionato da oneri eccessivi.

5.2.2. ( In secondo luogo, è da tener presente che questa Corte, con la sentenza n. 346 del 1998, ha giudicato priva di ragionevolezza e lesiva della possibilità di conoscenza dell’atto da parte del destinatario la disciplina della consimile notificazione a mezzo posta di cui all’art. 8 della legge n. 890 del 1982, dichiarandone l’illegittimità costituzionale: (a) sia nella parte in cui non prevedeva che, in caso di rifiuto di ricevere il piego o di firmare il registro di consegna da parte delle persone abilitate alla ricezione ovvero in caso di mancato recapito per temporanea assenza del destinatario o per mancanza, inidoneità o assenza delle persone sopra menzionate, fosse data notizia al destinatario medesimo con raccomandata con avviso di ricevimento del compimento delle formalità descritte e del deposito del piego; (b) sia nella parte in cui prevedeva che il piego fosse restituito al mittente, in caso di mancato ritiro da parte del destinatario, dopo dieci giorni dal deposito presso l’ufficio postale.

A questo punto, dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale, è intervenuto il legislatore, che, con l’art. 2 del decreto-legge n. 35 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80 del 2005, ha sostituito, per quello che qui rileva, il secondo ed il quarto comma dell’art. 8 della legge n. 890 del 1982, prevedendo che: (a) se le persone abilitate a ricevere il piego, in luogo del destinatario, rifiutano di riceverlo, ovvero se l’agente postale non può recapitarlo per temporanea assenza del destinatario o per mancanza, inidoneità o assenza delle persone sopra menzionate, il piego è depositato lo stesso giorno presso l’ufficio postale preposto alla consegna o presso una sua dipendenza; (b) del tentativo di notifica del piego e del suo deposito presso l’ufficio postale o una sua dipendenza è data notizia al destinatario, a cura dell’agente postale preposto alla consegna, mediante avviso in busta chiusa a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento che, in caso di assenza del destinatario, deve essere affisso alla porta d’ingresso oppure immesso nella cassetta della corrispondenza dell’abitazione, dell’ufficio o dell’azienda; (c) l’avviso deve contenere l’indicazione del soggetto che ha richiesto la notifica e del suo eventuale difensore, dell’ufficiale giudiziario al quale la notifica è stata richiesta e del numero di registro cronologico corrispondente, della data di deposito e dell’indirizzo dell’ufficio postale o della sua dipendenza presso cui il deposito è stato effettuato, nonché l’espresso invito al destinatario a provvedere al ricevimento del piego a lui destinato mediante ritiro dello stesso entro il termine massimo di sei mesi, con l’avvertimento che la notificazione si ha comunque per eseguita trascorsi dieci giorni dalla data del deposito e che, decorso inutilmente anche il predetto termine di sei mesi, l’atto sarà restituito al mittente; (d) la notificazione si ha per eseguita decorsi dieci giorni dalla data di spedizione della lettera raccomandata ovvero dalla data del ritiro del piego, se anteriore.

Ne risulta un capovolgimento rispetto al sistema precedente, in cui era l’art. 8 della legge n. 890 del 1982 a prevedere una disciplina meno garantista per il notificatario rispetto a quella apprestata, in presenza di analoghi presupposti di fatto, dall’art. 140 cod. proc. civ., perché la notifica a mezzo posta si perfeziona, per il destinatario, non con il semplice invio a cura dell’agente postale della raccomandata che dà avviso dell’infruttuoso accesso, ma decorsi dieci giorni dall’inoltro della raccomandata o nel minor termine costituito dall’effettivo ritiro del plico in giacenza. E ciò, per di più, in un contesto nel quale la scelta della tipologia di notifica viene effettuata da soggetti, l’ufficiale giudiziario ed il notificante, privi di qualsivoglia interesse alla conoscibilità dell’atto da parte del notificatario: il solo notificante, infatti, può richiedere all’ufficiale giudiziario di effettuare la notifica personalmente e, qualora ciò non faccia, l’ufficiale giudiziario può, a sua discrezione, scegliere l’uno o l’altro modo di notificazione (sentenza n. 346 del 1998).

5.3. ( Nell’attuale sistema normativo si è dunque verificata una discrasia, ai fini dell’individuazione della data di perfezionamento della notifica per il destinatario, tra la disciplina legislativa della notificazione a mezzo posta, dettata dal novellato art. 8 della legge n. 890 del 1982 – dove le esigenze di certezza nella individuazione della data di perfezionamento del procedimento notificatorio, di celerità nel completamento del relativo iter e di effettività delle garanzie di difesa e di contraddittorio sono assicurate dalla previsione che la notificazione si ha per eseguita decorsi dieci giorni dalla data di spedizione della lettera raccomandata informativa ovvero dalla data di ritiro del piego, se anteriore – e la disciplina dell’art. 140 cod. proc. civ., nella quale il diritto vivente, ai fini del perfezionamento della notifica nei confronti del destinatario, dà rilievo, per esigenze di certezza, alla sola spedizione della raccomandata, sia pure recuperando ex post la ricezione della raccomandata, da allegare all’atto notificato, o in vista del consolidamento definitivo degli effetti provvisori o anticipati medio tempore verificatisi (Corte di cassazione, Sezioni unite, 13 gennaio 2005, n. 458), o in funzione della prova dell’intervenuto perfezionamento del procedimento notificatorio (Corte di cassazione, Sezioni unite, 14 gennaio 2008, n. 627).

È evidente che la disposizione denunciata, così come interpretata dal diritto vivente, facendo decorrere i termini per la tutela in giudizio del destinatario da un momento anteriore alla concreta conoscibilità dell’atto a lui notificato, viola i parametri costituzionali invocati dal rimettente, per il non ragionevole bilanciamento tra gli interessi del notificante, su cui ormai non gravano più i rischi connessi ai tempi del procedimento notificatorio, e quelli del destinatario, in una materia nella quale, invece, le garanzie di difesa e di tutela del contraddittorio devono essere improntate a canoni di effettività e di parità, e per l’ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla fattispecie, normativamente assimilabile, della notificazione di atti giudiziari a mezzo posta, disciplinata dall’art. 8 della legge n. 890 del 1982.

Deve pertanto essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 140 cod. proc. civ., nella parte in cui prevede che la notifica si perfeziona, per il destinatario, con la spedizione della raccomandata informativa, anziché con il ricevimento della stessa o, comunque, decorsi dieci giorni dalla relativa spedizione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 140 del codice di procedura civile, sollevata, in riferimento agli artt. 111, primo e secondo comma, 3, primo comma, e 24, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Bologna con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 140 cod. proc. civ., nella parte in cui prevede che la notifica si perfeziona, per il destinatario, con la spedizione della raccomandata informativa, anziché con il ricevimento della stessa o, comunque, decorsi dieci giorni dalla relativa spedizione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 gennaio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 14/1/2010 n.3 proviene da Giustamm.

Pres. J. C. Bonichot – Rel. L. Bay Larsen – Sentenza 14 gennaio 2010, nel procedimento C 226/08, Stadt Papenburg

relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche

1. Unione europea – Comunità Europea – Direttiva 92/43/CEE – Art. 4, n. 2, primo comma – Direttiva 2006/105/CE – Progetto di siti di importanza comunitaria elaborato dalla Commissione – Inclusione di un sito nel progetto – Potere dello Stato di non approvare l’inclusione per motivazioni diverse da quelle di tutela dell’ambiente – Non sussiste.

2. Unione europea – Comunità Europea – Direttiva 92/43/CEE – Art. 6, nn. 3 e 4 – Direttiva 2006/105/CE – Misure continue di manutenzione del canale navigabile e dell’estuario – Misure non direttamente connesse alla gestione del sito – Misure approvate in base al diritto nazionale – Approvazione anteriore alla scadenza del termine di recepimento della direttiva 92/43/CEE – Misure costituenti un progetto e con significative incidenze sul sito – Prosecuzione dopo l’inserimento del sito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria – Misure da sottoporre a valutazione di impatto sul sito.

3. Unione europea – Comunità Europea – Direttiva 92/43/CEE – Art. 6, n. 3 – Direttiva 2006/105/CE – Misure di manutenzione – Considerazione della frequenza, natura e condizioni di esecuzione – Possibilità di considerazione come un’unica operazione – Finalità del mantenimento di una determinata profondità del canale navigabile – Possibilità di considerare le misure come un unico progetto – Sussiste.

1. Secondo la corretta interpretazione dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei siti d’importanza comunitaria elaborato dalla Commissione europea non può essere non approvata da uno Stato membro per motivazioni diverse da quella di tutela dell’ambiente.

2. Secondo la corretta interpretazione dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, misure continue di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, non direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito, e che siano già state approvate in conformità al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della citata direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, devono essere sottoposte ad una valutazione del loro impatto sul sito interessato, ai sensi del citato art. 6, nn. 3 e 4, nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, e ciò nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito citato.

3. Le dette misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, se, in considerazione, in particolare, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, si possa ritenere che queste costituiscano un’unica operazione, segnatamente se esse debbano essere messe in atto al fine del mantenimento di una determinata profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari per detta finalità.

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

14 gennaio 2010

Nel procedimento C 226/08,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht Oldenburg (Germania), con decisione 13 maggio 2008, pervenuta in cancelleria il 26 maggio 2008, nella causa

Stadt Papenburg

contro

Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania),

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta dal sig. J. C. Bonichot, presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen (relatore), giudici,

avvocato generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere: sig. K. Malacek, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 marzo 2009,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Stadt Papenburg, dall’avv. K. Füßer, Rechtsanwalt;

– per la Bundesrepublik Deutschland, dall’avv. W. Ewer, Rechtsanwalt;

– per la Commissione delle Comunità europee, dalle sig.re B. Eggers e D. Recchia, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 9 luglio 2009,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 2, n. 3, 4, n. 2, e 6, nn. 3 e 4, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE (GU L 363, pag. 368; in prosieguo: la «direttiva habitat»).

2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la Stadt Papenburg (Comune di Papenburg) e la Bundesrepublik Deutschland (in prosieguo: la «Repubblica federale di Germania»), in merito al consenso che tale Stato intende fornire sul progetto di un elenco di siti di importanza comunitaria (in prosieguo: i «SIC») elaborato dalla Commissione delle Comunità europee e comprendente un sito del fiume Ems che si trova a valle del territorio comunale di Papenburg.

Contesto normativo

Il diritto comunitario

3 L’art. 2, n. 3, della direttiva habitat è formulato come segue:

«Le misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali».

4 Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva habitat, «(è) costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale».

5 L’art. 4, nn. 1 e 2, della citata direttiva dispone quanto segue:

«1. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti. (…)

L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito. (…)

2. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle nove regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), punto iii) e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.

Gli Stati membri i cui siti con tipi di habitat naturali e specie prioritari rappresentano oltre il 5% del territorio nazionale, possono, d’accordo con la Commissione, chiedere che i criteri elencati nell’allegato III (fase 2) siano applicati in maniera più flessibile per la selezione dell’insieme dei siti di importanza comunitaria nel loro territorio.

L’elenco dei siti selezionati come siti di importanza comunitaria (…) è fissato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21».

6 L’allegato III della direttiva habitat, nella sua fase 2, intitolata «Valutazione dell’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali», sancisce quanto segue:

«1. Tutti i siti individuati dagli Stati membri nella fase 1, che ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritari, sono considerati siti di importanza comunitaria.

2. La valutazione dell’importanza comunitaria degli altri siti inclusi negli elenchi degli Stati membri, e cioè del loro contributo al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione favorevole, di un habitat naturale di cui all’allegato I o di una specie di cui all’allegato II e/o alla coerenza di Natura 2000, terrà conto dei seguenti criteri:

a) il valore relativo del sito a livello nazionale;

b) la localizzazione geografica del sito rispetto alle vie migratorie di specie dell’allegato II, nonché la sua eventuale appartenenza ad un ecosistema coerente situato a cavallo di una o più frontiere interne della Comunità;

c) la superficie totale del sito;

d) il numero di tipi di habitat naturali dell’allegato I e di specie dell’allegato II presenti sul sito;

e) il valore ecologico globale del sito per la o le regioni biogeografiche interessate e/o per l’insieme del territorio di cui all’articolo 2 sia per l’aspetto caratteristico o unico degli elementi che lo compongono sia per la loro combinazione».

7 L’art. 6, nn. 2 4, della direttiva habitat prevede quanto segue:

«2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.

3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.

4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.

Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».

Il diritto nazionale

8 L’art. 28, n. 2, del Grundgesetz (legge costituzionale tedesca) così recita:

«Entro i limiti stabiliti dalla legge, ai Comuni dev’essere garantito il diritto di regolare tutti gli affari locali sotto la propria responsabilità. Nei limiti delle funzioni loro attribuite, anche le associazioni intercomunali hanno diritto all’autonomia amministrativa conformemente alla legge. La garanzia dell’autonomia amministrativa si estende ai principi fondamentali dell’autonomia finanziaria; tali principi fondamentali includono il diritto dei Comuni di avere una fonte di entrate tributarie basate sulla capacità contributiva e di stabilire le aliquote delle imposte prelevate da tali fonti».

9 Il giudice del rinvio interpreta tale disposizione nel senso che l’autonomia amministrativa garantita ai Comuni dalla Costituzione conferisce loro il diritto a che i loro interessi vengano presi in considerazione laddove misure di portata non solo comunale influiscano durevolmente sul loro sviluppo ovvero perturbino durevolmente progetti sufficientemente concreti e consolidati. Ciò vale anche per le misure poste in essere al di fuori del territorio comunale, laddove sia evidente che il Comune risulti manifestamente e particolarmente coinvolto.

Causa principale e questioni pregiudiziali

10 La Stadt Papenburg è una città portuale della Bassa Sassonia che si trova sulle rive dell’Ems, dov’è situato un cantiere navale.

11 Al fine di rendere possibile il transito dal cantiere navale fino al Mare del Nord di navi con un pescaggio di 7,3 m, l’Ems dev’essere reso più profondo mediante «dragaggi necessari». Con decisione della Wasser und Schifffahrtsdirektion Nordwest (direzione della navigazione fluviale per la zona nord occidentale) del 31 maggio 1994 è stato consentito alla Stadt Papenburg, al Landkreis Emsland (circoscrizione di Emsland) e alla Wasser und Schifffahrtsamt Emden (ufficio delle acque e della navigazione di Emden), in caso di necessità, di procedere a lavori di dragaggio di tale fiume. Detta decisione è definitiva e conseguentemente, in conformità con il diritto tedesco, si deve ritenere che i futuri «dragaggi necessari» siano autorizzati.

12 Il 17 febbraio 2006 la Repubblica federale di Germania ha indicato alla Commissione alcuni tratti del fiume situati a valle del territorio comunale della Stadt Papenburg, con la denominazione «Unterems und Außenems» (Ems inferiore e Ems esterno), quale possibile SIC ai sensi della direttiva habitat.

13 La Commissione ha incluso tali parti dell’Ems nel suo progetto di elenco dei SIC. Essa ha invitato la Repubblica federale di Germania a dare il suo consenso a tale proposito, conformemente all’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat.

14 Il 20 febbraio 2008 la Stadt Papenburg ha adito il Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunale amministrativo di Oldenburg), chiedendo che alla Repubblica federale di Germania fosse inibita la prestazione del consenso. Essa ha fatto valere che il consenso di tale Stato membro costituirebbe una violazione dell’autonomia amministrativa di cui essa dispone in virtù del diritto costituzionale tedesco.

15 Secondo la Stadt Papenburg, quale località caratterizzata da un porto e da cantieri navali, i suoi piani e investimenti nonché il suo sviluppo economico dipenderebbero dal mantenimento della possibilità di navigare l’Ems. Essa teme che, nel caso in cui l’Unterems e l’Außenems vengano inseriti nell’elenco dei SIC, i dragaggi necessari a tal fine non siano obbligatoriamente assoggettati in futuro, in ogni singolo caso, ad una valutazione ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat.

16 La Repubblica federale di Germania chiede il rigetto del ricorso. Essa ritiene che prendere in considerazione gli interessi fatti valere dalla Stadt Papenburg in sede di decisione sul consenso di cui trattasi violerebbe il diritto comunitario. Ai sensi dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, lo Stato membro potrebbe prendere una decisione in proposito solo sulla base di criteri legati alla tutela ambientale.

17 Con ordinanza 31 marzo 2008, passata in giudicato, il Verwaltungsgericht Oldenburg ha accolto la domanda di provvedimenti provvisori presentata dalla Stadt Papenburg ed ha disposto che la Repubblica federale di Germania non presti il proprio consenso fino alla decisione sul ricorso.

18 Il Verwaltungsgericht Oldenburg ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva [habitat] consenta ad uno Stato membro di non approvare il progetto di un elenco elaborato dalla Commissione in relazione a uno o più siti di importanza comunitaria per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente.

2) In caso di soluzione affermativa della prima questione: se fra tali motivi rientrino anche le esigenze dei Comuni e delle associazioni intercomunali, e in particolare i loro piani, i progetti di piani e altri interessi connessi all’ulteriore sviluppo del proprio territorio.

3) In caso di soluzione affermativa della prima e della seconda questione: se il terzo ‘considerando’ della direttiva [habitat] o l’art. 2, n. 3, di tale direttiva o altri precetti di diritto comunitario esigano addirittura che siffatti motivi vengano presi in considerazione dagli Stati membri e dalla Commissione in sede di approvazione e di elaborazione dell’elenco dei siti di importanza comunitaria.

4) In caso di soluzione affermativa della terza questione: se dal punto di vista del diritto comunitario un Comune interessato dall’inserimento di un determinato sito nell’elenco possa, dopo l’adozione definitiva di tale elenco, far valere in via giudiziaria che quest’ultimo viola il diritto comunitario, in quanto le esigenze di tale Comune non sono state prese in considerazione o non lo sono state sufficientemente.

5) Se continue misure di manutenzione nel canale navigabile dell’estuario, approvate in via definitiva sulla base del diritto nazionale già prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva [habitat], debbano essere assoggettate ad una valutazione dell’incidenza sul sito ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4 della citata direttiva, nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del territorio nell’elenco dei siti di importanza comunitaria».

Sulla domanda volta alla riapertura della fase orale

19 Con atto pervenuto alla cancelleria della Corte il 17 settembre 2009, la Stadt Papenburg ha chiesto alla Corte di disporre la riapertura della fase orale del procedimento ai sensi dell’art. 61 del regolamento di procedura.

20 A sostegno della sua domanda la Stadt Papenburg precisa che l’avvocato generale, nelle sue conclusioni, ha articolato la soluzione proposta alla Corte in merito alla quinta questione pregiudiziale basandola sulla descrizione di elementi di fatto atti ad indurre la Corte in errore. In particolare, la Stadt Papenburg sottolinea che, contrariamente a quanto lasciato intendere dall’avvocato generale, la decisione di approvazione della Wasser-und Schifffahrstsdirektion Nordwest del 31 maggio 1994, con la quale la Stadt Papenburg, il Landkreis Emsland e il Wasser-und Schifffahrstsamt Emden sono stati autorizzati, in caso di necessità, ad effettuare lavori di dragaggio dell’Ems, non è la prima decisione di tal tipo in materia di navigabilità dell’Ems. Peraltro, non si potrebbe considerare che l’Ems è un fiume che consente, allo stato naturale, la navigazione di navi con un pescaggio di 6,3 m.. Una siffatta situazione sarebbe il risultato di dragaggi autorizzati in precedenza. Infine, la Stadt Papenburg contesta parimenti gli argomenti invocati dall’avvocato generale a sostegno della soluzione proposta alla prima questione.

21 A questo proposito occorre ricordare che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, ovvero su domanda delle parti, riaprire la fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del suo regolamento di procedura, qualora ritenga di non avere sufficienti chiarimenti o che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (v., in particolare, sentenze 26 giugno 2008, causa C 284/06, Burda, Racc. pag. I 4571, punto 37, nonché 8 settembre 2009, causa C 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).

22 Nella specie, emerge che la Stadt Papenburg fa valere con i suoi argomenti, sostanzialmente, da un lato, che taluni elementi di fatto sui quali si fonda l’analisi dell’avvocato generale sarebbero inesatti, e, dall’altro, che la posizione difesa da quest’ultimo in merito all’interpretazione dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat sarebbe errata.

23 In merito al primo punto occorre ricordare che, in forza dell’art. 234 CE, fondato su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, quest’ultima è legittimata a pronunciarsi soltanto sull’interpretazione o la validità di un testo comunitario, a partire dai fatti che le vengono indicati dal giudice nazionale (v., in particolare, sentenze 16 marzo 1978, causa 104/77, Oehlschläger, Racc. pag. 791, punto 4, nonché 16 settembre 1999, causa C 435/97, WWF e a., Racc. pag. I 5613, punto 31), atteso che tali fatti, unitamente ad elementi di diritto forniti dal giudice del rinvio, devono consentire alla Corte di fornire una risposta utile alle questioni ad essa sottoposte (v., in tal senso, in particolare, sentenza 11 settembre 2008, causa C 11/07, Eckelkamp e a., Racc. pag. I 6845, punto 28).

24 Orbene, è giocoforza constatare che la decisione di rinvio contiene tutti gli elementi necessari perché la Corte risponda utilmente alle questioni che le vengono sottoposte e, segnatamente, alla prima questione.

25 In merito al secondo punto, è sufficiente rilevare che la domanda della Stadt Papenburg non contiene alcun elemento tale da rendere opportuna o necessaria la riapertura della fase orale.

26 La Corte, sentito l’avvocato generale, statuisce pertanto che non occorre disporre la riapertura della fase orale del procedimento.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

27 Occorre rammentare che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat prevede che, in base ai criteri di cui all’allegato III, fase 2, della stessa e nell’ambito di ognuna delle cinque regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), iii) di tale direttiva, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC sulla base degli elenchi degli Stati membri.

28 L’allegato III della direttiva habitat, che tratta dei criteri di selezione dei siti atti ad essere individuati quali SIC e designati quali zone speciali di conservazione, enumera, relativamente alla fase 2 prevista in tale allegato, taluni criteri di valutazione dell’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali.

29 Orbene, tali criteri di valutazione sono stati definiti in funzione dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche figuranti, rispettivamente, nell’allegato I o nell’allegato II della direttiva habitat, nonché dell’obiettivo di coerenza di Natura 2000, vale a dire la rete ecologica europea di zone speciali di conservazione di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat.

30 consegue che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, di per sé, non prevede che si tenga conto di necessità diverse dalla conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche o dalla realizzazione della rete Natura 2000, allorché la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC.

31 Se fosse consentito agli Stati membri, nella fase della procedura di classificazione, disciplinata dall’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, di negare il loro consenso per motivi diversi da quelli attinenti alla tutela dell’ambiente sarebbe compromesso il conseguimento dell’obiettivo di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat, vale a dire la realizzazione della rete Natura 2000, formata da siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I di detta direttiva e habitat delle specie di cui all’allegato II della stessa, e che deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.

32 Ciò si verificherebbe, in particolare, se gli Stati membri potessero negare il proprio consenso in considerazione delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali alle quali fa riferimento l’art. 2, n. 3, della direttiva habitat, la quale, peraltro, non costituisce, come rileva l’avvocato generale al paragrafo 38 delle sue conclusioni, una deroga autonoma al regime generale di protezione istituito da tale direttiva.

33 Si deve dunque risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat dev’essere interpretato nel senso che esso non consente ad uno Stato membro di non approvare, per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei SIC elaborato dalla Commissione.

Sulla seconda, terza e quarta questione

34 Tenuto conto della soluzione della prima questione, non occorre procedere alla soluzione della seconda, terza e quarta questione.

Sulla quinta questione

35 Con la sua quinta questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se le continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario oggetto della controversia principale, che non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, debbano essere assoggettate, nella misura in cui possano avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei SIC.

36 In forza dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat qualsiasi piano o progetto che possa pregiudicare significativamente il sito interessato non può essere autorizzato senza una preventiva valutazione della sua incidenza sullo stesso (sentenza 7 settembre 2004, causa C 127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I 7405, punto 22).

37 Si deve pertanto esaminare anzitutto la questione se i lavori di dragaggio di cui trattasi nella causa principale rientrino nella nozione di «piano» o «progetto» di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat.

38 A tale proposito si deve rammentare che la Corte, dopo aver constatato che la direttiva habitat non definisce le nozioni di «piano» e di «progetto», ha rilevato che la nozione di «progetto» di cui all’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), è rilevante al fine di trarne la nozione di «piano» o di «progetto» ai sensi della direttiva habitat (sentenza Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 23, 24 nonché 26).

39 Orbene, un’attività che consiste in lavori di dragaggio di un canale navigabile può rientrare nella nozione di «progetto» ai sensi dell’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337, che si riferisce ad «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo».

40 Si può pertanto considerare che una siffatta attività rientri nella nozione di «progetto» di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.

41 Inoltre, il fatto che la detta attività sia stata autorizzata in via definitiva in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat non osta, di per sé, a che essa possa essere considerata, per ogni intervento nel canale navigabile, un progetto distinto ai sensi della direttiva habitat.

42 In caso contrario, i lavori di dragaggio del canale di cui trattasi, che non siano direttamente connessi o necessari alla gestione del sito, nella misura in cui possono avere incidenze significative su quest’ultimo, sarebbero a priori permanentemente esenti da qualsivoglia valutazione preventiva del loro impatto su tale sito ai sensi dell’art. 6, n. 3 della direttiva habitat, nonché dall’applicazione della procedura di cui al n. 4 di tale articolo.

43 Si rischierebbe, inoltre, di non assicurare pienamente la realizzazione dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali nonché della flora e della fauna selvatiche previsto dalla direttiva habitat.

44 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Stadt Papenburg e dalla Commissione, non sussiste alcun motivo desumibile dai principi di certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento che osti a che i lavori di dragaggio del canale di cui trattasi nella causa principale, ancorché autorizzati in via definitiva in base al diritto nazionale, siano assoggettati alla procedura prevista dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, in quanto progetti distinti e successivi.

45 Quanto al principio di certezza del diritto, esso esige, in particolare, che una normativa che comporta conseguenze svantaggiose per i privati sia chiara e precisa e che la sua applicazione sia prevedibile per gli amministrati (sentenza 7 giugno 2005, causa C 17/03, VEMW e a., Racc. pag. I 4983, punto 80). Orbene, la direttiva habitat soddisfa tali requisiti nella fattispecie oggetto della causa principale.

46 Relativamente al principio della tutela del legittimo affidamento, si deve rilevare che emerge da una giurisprudenza consolidata che la norma nuova si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente e che la sfera di applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento non può essere estesa fino ad impedire, in generale, che una nuova disciplina si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l’impero della disciplina anteriore (v., in particolare, sentenze 29 gennaio 2002, causa C 162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, Racc. pag. I 1049, punti 50 e 55).

47 Occorre infine rilevare che qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle misure di manutenzione di cui trattasi nella causa principale, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.

48 In tal caso, poiché un siffatto progetto era stato autorizzato prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, esso non sarebbe soggetto alle prescrizioni relative alla procedura di valutazione preventiva dell’incidenza del progetto sul sito interessato, sancite da tale direttiva (v., in tal senso, sentenza 23 marzo 2006, causa C 209/04, Commissione/Austria, Racc. pag. I 2755, punti 53 62).

49 Dal momento che, tuttavia, il sito interessato sarebbe iscritto, in conformità con l’art. 4, n. 2, terzo comma, della direttiva habitat, nell’elenco dei siti selezionati come SIC adottato dalla Commissione, l’esecuzione di un siffatto progetto rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva, il quale consente di rispondere all’obiettivo essenziale della preservazione e della protezione della qualità dell’ambiente, compresa la conservazione degli habitat naturali nonché della fauna o della flora selvatiche, e stabilisce un obbligo di tutela generale, al fine di evitare degrado o perturbazioni che possano avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva (v. sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 37 e 38, nonché 13 gennaio 2005, causa C 117/03, Dragaggi e a., Racc. pag. I 167, punto 25). Prima che la Commissione abbia adottato il citato elenco, siffatto sito, qualora figuri già in un elenco nazionale trasmesso alla Commissione perché sia iscritto nell’elenco comunitario, non dovrebbe, in forza dell’art. 4, n. 1, della direttiva habitat, richiedere interventi che rischiano di compromettere seriamente le sue caratteristiche ecologiche (sentenza 14 settembre 2006, causa C 244/05, Bund Naturschutz in Bayern e a., Racc. pag. I 8445, punti 44 e 47).

50 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve risolvere la quinta questione dichiarando che l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat dev’essere interpretato nel senso che continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi delle citate disposizioni nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei SIC.

51 Qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.

Sulle spese

52 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1) L’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE, dev’essere interpretato nel senso che esso non consente ad uno Stato membro di non approvare, per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei siti d’importanza comunitaria elaborato dalla Commissione europea.

2) L’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, dev’essere interpretato nel senso che continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito in applicazione delle citate disposizioni nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei siti di importanza comunitaria.

Qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105.

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione II – Sentenza – 14/1/2010 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. K. Lenaerts – Rel. R. Silva de Lapuerta – Sentenza 14 gennaio 2010, nei procedimenti riuniti C 471/07 E 472/07, AGIM et al.

sull’interpretazione di alcune disposizioni della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/105/CEE, riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi delle specialità per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia

1. Unione europea – Comunità Europea – Direttiva 85/105/CEE – Art. 4, n. 1 – Verifica delle condizioni macroeconomiche – Fissazione dei criteri di spettanza degli Stati – Criteri da fondare su elementi obiettivi e verificabili – Obbligo del rispetto dell’obiettivo della trasparenza e dei requisiti previsti dalla direttiva.

2. Unione europea – Comunità Europea – Direttiva 85/105/CEE – Art. 4, n. 1 – Sufficiente precisione – Invocabilità della disposizione in un giudizio nazionale – Non sussiste.

3. Unione europea – Comunità Europea – Direttiva 85/105/CEE – Art. 4, n. 1 – Prezzi dei medicinali – Blocco generalizzato durato otto anni e chiusa da diciotto mesi – Nuova misura di blocco – Possibilità di adottare la nuova misura senza la verifica delle condizioni macroeconomiche – Sussiste.

1. Secondo la corretta interpretazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/105/CEE, riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi delle specialità per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia, è compito degli Stati membri stabilire i criteri in base ai quali deve essere effettuata la verifica delle condizioni macroeconomiche citata da tale disposizione, sempre che tali criteri siano fondati su elementi obiettivi e verificabili. Nello stabilire tali criteri, gli Stati devono rispettare l’obiettivo di trasparenza perseguito dalla citata direttiva, nonché i requisiti previsti dalla richiamata disposizione.

2. L’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105, dal punto di vista del suo contenuto, non è da considerarsi sufficientemente preciso affinché un singolo possa invocarne l’applicazione dinanzi al giudice nazionale nei confronti di uno Stato membro.

3. Uno Stato membro può adottare, secondo la corretta interpretazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 una nuova misura di blocco dei prezzi dei medicinali senza procedere alla verifica delle condizioni macroeconomiche prevista da tale disposizione, 18 mesi dopo che è stata posta fine a una misura di blocco generalizzato dei prezzi dei medicinali rimborsabili durato otto anni.

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

14 gennaio 2010

Nei procedimenti riuniti C 471/07 e C 472/07,

aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Conseil d’État (Belgio) con decisioni 15 ottobre 2007, pervenute in cancelleria il 24 ottobre 2007, nella causa

Association générale de l’industrie du médicament (AGIM) ASBL (C 471/07 e C 472/07),

Bayer SA (C 471/07 e C 472/07),

Pfizer SA (C 471/07 e C 472/07),

Servier Benelux SA (C 471/07 e C 472/07),

Janssen Cilag SA (C 471/07),

Sanofi-Aventis Belgium SA, già Sanofi-Synthelabo SA (C 472/07),

contro

État belge,

con l’intervento di:

Sanofi-Aventis Belgium SA (C 471/07),

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore), dai sigg. E. Juhász, G. Arestis e T. von Danwitz, giudici,

avvocato generale: sig.ra V. Trstenjak

cancelliere: sig. R. Grass

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per l’Association générale de l’industrie du médicament (AGIM) ASBL, la Bayer SA, la Janssen Cilag SA, la Pfizer SA, la Sanofi-Aventis Belgium SA e la Servier Benelux SA, dall’avv. X. Leurquin, avocat;

– per il governo belga, dal sig. T. Materne, in qualità di agente, assistito dagli avv.ti J. Sohier e P. Hofströssler, avocats;

– per il governo polacco, dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di agente;

– per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra M. Šimerdová e dal sig. R. Troosters, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/105/CEE, riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi delle specialità per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia (GU 1989, L 40, pag. 8).

2 Tali domande sono state presentate nel contesto di talune controversie che vedono l’Association générale de l’industrie du médicament (AGIM) ASBL, la Bayer SA, la Pfizer SA, la Servier Benelux SA, la Janssen Cilag SA e la Sanofi-Aventis Belgium SA, già Sanofi-Synthelabo SA (in prosieguo, congiuntamente: le «ricorrenti nelle cause principali»), contrapposte all’État belge (Stato belga) in merito alle misure di blocco dei prezzi dei medicinali adottate dal governo belga.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

3 I ‘considerando’ quinto e sesto della direttiva 89/105 recitano come segue:

«considerando che l’obiettivo della presente direttiva è di ottenere una visione d’insieme delle intese nazionali in materia di prezzi, compreso il modo in cui esse operano nei singoli casi e tutti i criteri su cui sono basate, e di renderle note a tutte le persone interessate dal mercato delle specialità medicinali negli Stati membri; (…)

considerando che è urgentemente necessario, come primo passo per eliminare queste disparità, stabilire una serie di esigenze per assicurare che tutti gli interessati possano verificare che le misure nazionali non costituiscano restrizioni quantitative alle importazioni o esportazioni né misure di effetto equivalente; che tuttavia queste esigenze non intaccano le politiche degli Stati membri che basano la determinazione dei prezzi delle specialità medicinali in primo luogo sulla libera concorrenza; che dette esigenze non influenzano nemmeno le politiche nazionali per la fissazione dei prezzi e la determinazione dei regimi di previdenza sociale salvo nella misura in cui sia necessario raggiungere la trasparenza prevista dalla presente direttiva».

4 L’art. 4, n. 1, di tale direttiva così dispone:

«Nel caso di un blocco dei prezzi di tutte le specialità medicinali o di certe loro categorie imposto dalle autorità competenti di uno Stato membro, detto Stato membro verifica, almeno una volta all’anno, se le condizioni macroeconomiche giustifichino la continuazione senza modifiche del blocco. Entro novanta giorni dall’inizio di questo esame, le autorità competenti annunciano quali eventuali maggiorazioni o diminuzioni di prezzo sono apportate».

La normativa nazionale

5 Adottato in applicazione della legge di programmazione 22 dicembre 1989 (Moniteur belge del 30 dicembre 1989, pag. 21382), il decreto ministeriale 29 dicembre 1989 relativo ai prezzi dei medicinali rimborsabili (Moniteur belge del 6 gennaio 1990, pag. 162), come modificato con i decreti ministeriali 20 gennaio 2003 (Moniteur belge dell’11 febbraio 2003, pag. 6877) e 13 giugno 2005 (Moniteur belge del 1° luglio 2005, pag. 30399), ha istituito un blocco dei prezzi dei medicinali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2003 e dal 1° luglio al 31 dicembre 2005.

Cause principali e questioni pregiudiziali

6 Nel procedimento C 471/07, le ricorrenti nella causa principale hanno chiesto, con ricorso proposto l’11 aprile 2003 dinanzi al giudice del rinvio, l’annullamento dell’art. 3 del decreto ministeriale 20 gennaio 2003, nei limiti in cui prevedeva un blocco dei prezzi dei medicinali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2003.

7 Nel procedimento C 472/07, le ricorrenti nella causa principale, eccettuata la Janssen Cilag SA, hanno chiesto, con ricorso proposto il 31 agosto 2005 dinanzi a detto giudice, l’annullamento dell’art. 1 del decreto ministeriale 13 giugno 2005, nei limiti in cui tale disposizione istituiva il blocco dei prezzi dei medicinali dal 1° luglio al 31 dicembre 2005.

8 Nel contesto di dette due controversie, le ricorrenti deducono in particolare una violazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105. Esse sostengono sostanzialmente che i provvedimenti di blocco di cui trattasi sono stati adottati senza che fosse stato concretamente verificato, in conformità a tale disposizione, se le condizioni macroeconomiche ne giustificassero l’adozione.

9 In tale contesto, il Conseil d’État ha deciso, nel procedimento C 471/07, di sospendere la causa e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se la nozione di verifica delle condizioni macroeconomiche di cui all’art. 4, n. 1, della direttiva [89/105] debba essere interpretata nel senso che si riferisce solo all’esame del controllo dei costi della sanità pubblica, oppure vada estesa anche ad altre condizioni macroeconomiche, in particolare a quelle del settore dell’industria farmaceutica i cui prodotti sono suscettibili di un blocco dei prezzi.

2) Se la nozione di verifica delle condizioni macroeconomiche di cui all’art. 4, n. 1, della direttiva [89/105] possa fondarsi su una o più tendenze generali, come ad esempio garantire il pareggio di bilancio del settore sanitario, oppure debba basarsi su criteri più precisi».

10 Nel procedimento C 472/07, le questioni terza e quarta sono identiche a quelle poste nel procedimento C 471/07. Le prime due questioni sono, per contro, formulate come segue:

«1) Poiché il termine per la trasposizione della direttiva [89/105] è scaduto il 31 dicembre 1989, se l’art. 4, n. 1, di tale direttiva debba essere considerato direttamente applicabile nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri.

2) Se l’art. 4, n. 1, della direttiva [89/105] possa essere interpretato nel senso che la ripresa per un anno, dopo un’assenza di 18 mesi, di un blocco generalizzato del prezzo dei medicinali rimborsabili durato 8 anni esenti lo Stato membro dall’obbligo di procedere, al momento della suddetta ripresa, all’esame delle condizioni macroeconomiche sulle quali incide il suddetto blocco».

11 Con ordinanza del presidente della Corte 4 dicembre 2007 i procedimenti C 471/07 e C 472/07 sono stati riuniti ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.

12 Con decisione del presidente della Corte 3 marzo 2008 i procedimenti sono stati sospesi fino alla pronuncia della sentenza 2 aprile 2009, cause riunite da C 352/07 a C 356/07, da C 365/07 a C 367/07 e C 400/07, A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta).

13 In seguito alla pronuncia di tale sentenza, il presidente della Corte ha disposto, il 5 giugno 2009, la ripresa dei detti procedimenti.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulle questioni nel procedimento C 471/07, nonché sulla terza e quarta questione nel procedimento C 472/07

14 Con le sue questioni nel procedimento C 471/07, nonché con la sua terza e quarta questione nel procedimento C 472/07, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se:

– la verifica delle condizioni macroeconomiche di cui all’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 implichi esclusivamente un esame del controllo della spesa sanitaria o se essa debba estendersi ad altre condizioni macroeconomiche, in particolare a quelle del settore dell’industria farmaceutica i cui prodotti sono suscettibili di un blocco dei prezzi;

– detta verifica possa fondarsi su una o più tendenze generali, come la necessità di garantire il pareggio di bilancio del settore sanitario, o se essa debba essere basata su criteri più precisi.

15 Occorre ricordare, da una parte, che, in conformità del quinto ‘considerando’ della direttiva 89/105, lo scopo principale di quest’ultima è quello di garantire la trasparenza in materia di fissazione dei prezzi, compresi il modo in cui essi vengono applicati nei singoli casi e i criteri sui quali sono basati (sentenze 26 ottobre 2006, causa C 317/05, Pohl-Boskamp, Racc. pag. I 10611, punto 29, nonché A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 27) e, dall’altra, che, in forza del sesto ‘considerando’ di detta direttiva, le esigenze da essa desumibili non intaccano né la politica degli Stati membri per determinare i prezzi delle specialità medicinali né le politiche nazionali in materia di fissazione dei prezzi e di determinazione dei regimi di previdenza sociale, salvo nella misura in cui ciò sia necessario ai fini della trasparenza ai sensi della stessa direttiva (v. sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 35).

16 Ne consegue che alla direttiva 89/105 è sottesa l’idea di un’ingerenza minima nell’organizzazione da parte degli Stati membri delle loro politiche interne in materia di previdenza sociale (sentenze 20 gennaio 2005, causa C 245/03, Merck, Sharp & Dohme, Racc. pag. I 637, punto 27, nonché A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 36).

17 Si deve peraltro osservare che l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 non indica quale tipo di spesa debba essere preso in considerazione dagli Stati membri quando questi decidono di mantenere misure di blocco dei prezzi di tutte le specialità medicinali o di certe loro categorie ovvero di adottare misure di aumento o di riduzione di tali prezzi (sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 51).

18 Infatti, sebbene tale disposizione preveda che gli Stati membri procedano, almeno una volta all’anno, ad una verifica delle condizioni macroeconomiche, essa tuttavia non precisa i criteri in base ai quali detta verifica deve essere effettuata (sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 52).

19 Spetta conseguentemente agli Stati membri determinare tali criteri nel rispetto dell’obiettivo di trasparenza perseguito dalla direttiva 89/105 nonché delle prescrizioni dell’art. 4, n. 1, della stessa (v. sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 53).

20 Al riguardo, gli Stati membri possono tenere conto o soltanto delle spese relative alla sanità pubblica o anche di altre condizioni macroeconomiche, come quelle relative al settore dell’industria farmaceutica (v., in tal senso, sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 54).

21 Del pari, l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 non osta a che la verifica annuale delle condizioni macroeconomiche prevista da detta disposizione sia basata su una o più tendenze generali, come il pareggio di bilancio dei sistemi sanitari nazionali.

22 Un’interpretazione in senso contrario costituirebbe difatti un’ingerenza nell’organizzazione da parte degli Stati membri delle loro politiche interne in materia di previdenza sociale e intaccherebbe le politiche di tali Stati in materia di determinazione dei prezzi dei medicinali in una misura che eccede quanto necessario per assicurare la trasparenza ai sensi della direttiva 89/105 (sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 47).

23 Permane, tuttavia, la necessità che i criteri sulla base dei quali viene effettuata detta verifica garantiscano la trasparenza ai sensi della predetta direttiva, vale a dire che si fondino su elementi obiettivi e verificabili (v., in tal senso, sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punto 48).

24 In tale contesto, occorre risolvere le questioni nel procedimento C 471/07 nonché le questioni terza e quarta nel procedimento C 472/07 dichiarando che l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 deve essere interpretato nel senso che spetta agli Stati membri stabilire, nel rispetto dell’obiettivo di trasparenza perseguito da tale direttiva, nonché dei requisiti previsti da detta disposizione, i criteri sulla base dei quali occorre effettuare la verifica delle condizioni macroeconomiche menzionata in tale disposizione, purché tali criteri siano fondati su elementi obiettivi e verificabili.

Sulla prima questione nel procedimento C 472/07

25 Con la sua prima questione nel procedimento C 472/07, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se, dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 89/105, l’art. 4, n. 1, di quest’ultima debba essere considerato provvisto di effetto diretto nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri.

26 Al riguardo si deve ricordare che, conformemente a una costante giurisprudenza, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito tempestivamente la direttiva nell’ordinamento nazionale, sia che l’abbia recepita in modo non corretto (v. sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 46, nonché 5 ottobre 2004, cause riunite da C 397/01 a C 403/01, Pfeiffer e a., Racc. pag. I 8835, punto 103).

27 Orbene, per quanto sia vero che, in caso di blocco del prezzo di tutti i medicinali o di talune specialità di medicinali, l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 impone agli Stati membri l’obbligo incondizionato di verificare, almeno una volta all’anno, se le condizioni macroeconomiche giustifichino il mantenimento del blocco, tale disposizione non contiene alcuna indicazione per quanto riguarda gli elementi sulla base dei quali le misure intese a controllare il prezzo dei medicinali debbano essere adottate e non precisa né i criteri alla luce dei quali occorre effettuare tale verifica annuale (v. sentenza A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite e a., cit., punti 45 e 52), né il metodo o le modalità in base ai quali tale verifica deve essere effettuata.

28 Ne consegue che non si può ritenere che l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 sia, dal punto di vista del suo contenuto, sufficientemente preciso perché un singolo possa farlo valere dinanzi al giudice nazionale nei confronti di uno Stato membro.

29 In tal contesto, occorre risolvere la prima questione nel procedimento C 472/07 dichiarando che l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 deve essere interpretato nel senso che, dal punto di vista del suo contenuto, esso non è sufficientemente preciso perché un singolo possa farlo valere dinanzi al giudice nazionale nei confronti di uno Stato membro.

Sulla seconda questione nel procedimento C 472/07

30 Con la sua seconda questione nel procedimento C 472/07, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 possa essere interpretato nel senso che uno Stato membro può adottare, 18 mesi dopo che è stata posta fine a un blocco generalizzato dei prezzi dei medicinali rimborsabili durato otto anni, una nuova misura di blocco dei prezzi delle specialità medicinali senza procedere all’esame delle condizioni macroeconomiche previsto da detta disposizione.

31 Al riguardo, occorre ricordare che tale disposizione prevede che, in caso di blocco del prezzo di tutte le specialità medicinali o di talune categorie di medicinali imposto dalle autorità competenti di uno Stato membro, quest’ultimo verifica, almeno una volta all’anno, se le condizioni macroeconomiche giustifichino il mantenimento invariato del blocco.

32 Risulta, pertanto, dalla stessa formulazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 che l’obbligo, incombente agli Stati membri, di verificare annualmente le condizioni macroeconomiche è inteso, in caso di blocco dei prezzi dei medicinali, ad assicurarsi che queste ultime giustifichino il mantenimento del blocco.

33 Tale obbligo, pertanto, si impone ogni qualvolta, dopo aver adottato una misura di blocco dei prezzi dei medicinali, uno Stato membro intenda mantenere tale blocco invariato.

34 Per contro, l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 non impone agli Stati membri il rispetto di tale obbligo all’atto dell’adozione di siffatta misura, neanche se, come nelle controversie principali, tale adozione interviene 18 mesi dopo che un’altra misura di blocco dei prezzi dei medicinali è terminata.

35 In tali circostanze, occorre risolvere la seconda questione della causa C 472/07 dichiarando che l’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro può adottare, 18 mesi dopo che è stata posta fine a una misura di blocco generalizzato dei prezzi dei medicinali rimborsabili durato otto anni, una nuova misura di blocco dei prezzi dei medicinali senza procedere alla verifica delle condizioni macroeconomiche prevista da tale disposizione.

Sulle spese

36 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

1) L’art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/105/CEE, riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi delle specialità per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia, deve essere interpretato nel senso che spetta agli Stati membri stabilire, nel rispetto dell’obiettivo di trasparenza perseguito da tale direttiva, nonché dei requisiti previsti da detta disposizione, i criteri sulla base dei quali occorre effettuare la verifica delle condizioni macroeconomiche menzionata in tale disposizione, purché tali criteri siano fondati su elementi obiettivi e verificabili.

2) L’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 deve essere interpretato nel senso che, dal punto di vista del suo contenuto, esso non è sufficientemente preciso perché un singolo possa farlo valere dinanzi al giudice nazionale nei confronti di uno Stato membro.

3) L’art. 4, n. 1, della direttiva 89/105 deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro può adottare, 18 mesi dopo che è stata posta fine a una misura di blocco generalizzato dei prezzi dei medicinali rimborsabili durato otto anni, una nuova misura di blocco dei prezzi dei medicinali senza procedere alla verifica delle condizioni macroeconomiche prevista da tale disposizione.

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Pres. AMIRANTE – SILVESTRI

la regola della differenza di genere per la seconda preferenza non offre possibilità maggiori ai candidati dell’uno o dell’altro sesso di essere eletti, ma solo una eguaglianza di opportunità particolarmente rafforzata da una norma che promuove il riequilibrio di genere nella rappresentanza consiliare

Elezioni – Norme della Regione Campania – Artt. 2, c. 2°, 3, c. 1°, 3° e 4°, 4, c. 3°, e 6, c. 1°, della legge della Regione Campania 27/03/2009, n. 4 – Obbligo di collegamento tra il candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale e le singole liste provinciali o coalizioni di liste, e reciprocamente, obbligo di collegamento delle liste provinciali o coalizioni di liste dei candidati consiglieri regionali con uno dei candidati alla carica di Presidente della Giunta regionale – Contrasto con le modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali, derogabili solo dopo l’entrata in vigore dei nuovi statuti regionali;
Premio di maggioranza del 60% dei seggi del Consiglio in favore delle liste collegate o in coalizione con il candidato proclamato eletto alla carica di Presidente della giunta regionale – Contrasto con le modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali, derogabili solo dopo l’entrata in vigore dei nuovi statuti regionali;
Obbligo, nel caso di indicazione di due preferenze per l’elezione alla carica di Consigliere regionale, di indicarle di sesso diverso, pena l’annullamento della seconda preferenza – non fondatezza – cessata materia del contendere.

La Corte dichiara:

non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, della legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), promossa, in riferimento agli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, commi 1, 3 e 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 1, e 3, comma 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

SENTENZA N. 4

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3, commi 1, 3 e 4, 4, comma 3, e 6, comma 1, della legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-16 giugno 2009, depositato in cancelleria il 18 giugno 2009 ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;

udito nell’udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione Campania.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con ricorso notificato il 12 giugno 2009 e depositato il successivo 18 giugno, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3, commi 1, 3 e 4, 4, comma 3, e 6, comma 1, della legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), per violazione degli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione e dell’art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni).

1.1.— Il ricorrente, dopo aver illustrato il contenuto delle disposizioni impugnate, si sofferma sulle ragioni di censura dell’art. 2, comma 2, e dell’art. 3, commi 1, 3 e 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009. In particolare, le norme indicate violerebbero l’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, in quanto prevedono che i candidati alla Presidenza della Giunta regionale siano collegati a liste o a coalizioni di liste provinciali, mentre l’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999 stabilisce che, «fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali ai sensi del primo comma dell’articolo 122 della Costituzione», sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali.

Al riguardo, la difesa erariale evidenzia come, alla data di entrata in vigore della legge impugnata, il nuovo statuto della Regione Campania non fosse stato ancora promulgato e quindi non fosse entrato in vigore. Di conseguenza, la Regione non avrebbe potuto emanare norme elettorali confliggenti con l’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999 (è richiamata, in proposito, la sentenza della Corte costituzionale n. 196 del 2003).

1.2.— Sono impugnati anche gli artt. 6, comma 1, e 3, comma 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, nella parte in cui prevedono un premio di maggioranza per le liste collegate al candidato proclamato eletto alla carica di Presidente della Giunta regionale. Il suddetto premio di maggioranza è individuato nella misura del sessanta per cento dei seggi del Consiglio attribuiti alle singole liste.

A tal proposito, il ricorrente svolge argomentazioni analoghe a quelle formulate con riferimento alla precedente questione, rilevando che il premio di maggioranza stabilito dalle norme censurate non è previsto dall’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, il quale, come già detto, si applica fino all’entrata in vigore dei nuovi statuti e delle nuove leggi elettorali regionali.

La difesa erariale aggiunge che le norme impugnate non riguardano aspetti di dettaglio ma profili relativi alla composizione del Consiglio regionale, con conseguente incidenza sui meccanismi di formazione delle maggioranze. Il ricorrente, inoltre, richiama la legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), evidenziando come essa preveda un premio di maggioranza nella misura di trecentoquaranta seggi alla Camera dei deputati e del cinquantacinque per cento dei seggi assegnati a ciascuna Regione al Senato.

1.3.— Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 4, comma 3, della legge regionale in esame, il quale dispone: «L’elettore può esprimere, nelle apposite righe della scheda, uno o due voti di preferenza, scrivendo il cognome ovvero il nome ed il cognome dei due candidati compresi nella lista stessa. Nel caso di espressione di due preferenze, una deve riguardare un candidato di genere maschile e l’altra un candidato di genere femminile della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza».

La difesa erariale ritiene che la norma in questione, «presumibilmente ispirata alla idea politica delle “quote rosa”», si risolva «in una evidente menomazione dell’elettorato passivo e di quello attivo».

In particolare, sotto il primo profilo, sarebbe violato l’art. 3 Cost., in quanto la norma introdurrebbe «una limitazione disuguagliante» nell’espressione del voto per la seconda preferenza. In altre parole, i candidati appartenenti al medesimo genere o sesso sarebbero «discriminati e resi disuguali» nel momento in cui l’elettore esprime la seconda preferenza. Sarebbe violato anche l’art. 51, primo comma, Cost., in quanto la norma impugnata prevedrebbe un limite di accesso, legato al sesso, per la seconda preferenza e quindi «un’impropria ragione di ineleggibilità».

Sotto il profilo dell’elettorato attivo, l’art. 4, comma 3, della legge reg. Campania n. 4 del 2009 si porrebbe in contrasto con l’art. 48 Cost., in quanto la limitazione di genere per la seconda preferenza renderebbe il voto non libero.

2.— Nel giudizio si è costituita la Regione Campania eccependo l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza del ricorso.

2.1.— Quanto ai primi due motivi di ricorso, la resistente osserva come essi si fondino su presupposti ricostruttivi analoghi, posto che la Regione, secondo la difesa erariale, non avrebbe potuto approvare norme elettorali in contrasto con le disposizioni statali vigenti, fino all’entrata in vigore del nuovo statuto. Solo per tale ragione, la legge reg. n. 4 del 2009, nella parte in cui presenta un contenuto confliggente con quanto stabilito dall’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, sarebbe illegittima.

2.1.1.— La difesa regionale ricostruisce il procedimento di approvazione della legge elettorale (legge reg. n. 4 del 2009) e dello statuto (legge reg. 28 maggio 2009, n. 6), precisando che il 20 febbraio 2009 lo statuto della Regione Campania è stato approvato in seconda deliberazione, il successivo 26 febbraio si è provveduto alla relativa pubblicazione notiziale, ai fini di un’eventuale richiesta di referendum (che non vi è stata), il 28 maggio 2009 lo statuto medesimo è stato promulgato, il 3 giugno 2009 è stato pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione ed il 18 giugno è entrato in vigore.

Nel frattempo, la legge elettorale è stata pubblicata in data 14 aprile 2009 ed è entrata in vigore il giorno successivo; dunque, il relativo iter di formazione si è concluso dopo che il testo statutario era stato approvato dal Consiglio regionale in seconda deliberazione, ma prima che esso fosse promulgato ed entrasse in vigore.

Al riguardo, la resistente evidenzia come l’Avvocatura generale dello Stato contesti soltanto una «illegittimità formale, per così dire temporale», nell’adozione di una disciplina, «in quanto indirettamente condizionata dalla scelta di sistema affidata allo statuto che (allora) non risultava ancora entrato in vigore».

La difesa regionale si sofferma, quindi, sulla ratio dell’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, il quale sarebbe volto ad evitare che, in assenza dello statuto e della conseguente individuazione della forma di governo regionale, gli elettori possano essere chiamati a rinnovare il Consiglio con una disciplina elettorale non del tutto coerente con il sistema ancora in vigore.

L’ipotesi anzidetta sarebbe però ormai irrealizzabile nel caso di specie, in quanto il nuovo statuto, successivamente alla delibera del Consiglio dei ministri di impugnazione della legge reg. n. 4 del 2009 (datata 21 maggio 2009), è stato promulgato e pubblicato, entrando in vigore lo stesso giorno (18 giugno 2009) in cui è stato depositato presso la Corte costituzionale il presente ricorso.

La Regione Campania aggiunge che, pertanto, l’applicazione della legge elettorale impugnata avverrà nella vigenza del nuovo statuto e nel rispetto delle finalità che il legislatore costituzionale ha inteso fissare.

Per le ragioni anzidette, la resistente ritiene che il ricorso sia, per questa parte, improcedibile «per cessazione della materia del contendere e/o per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la situazione, nell’attualità, impedisce il verificarsi dell’“evento temuto”».

2.1.2.— Ancora con riguardo alle censure mosse in relazione all’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, la difesa regionale evidenzia come sarebbe stato irragionevole attendere l’entrata in vigore dello statuto prima di affrontare l’iter costitutivo della nuova legge elettorale, potendosi prospettare l’eventualità di un rinnovo del Consiglio regionale e dell’elezione del Presidente della Giunta con il precedente sistema elettorale ma nella vigenza di una nuova (ed eventualmente diversa da quella attuale) forma di governo.

Al riguardo, la Regione Campania ritiene di aver seguito il percorso corretto, delineato dalla norma costituzionale transitoria. In particolare, osserva la difesa regionale, l’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999 non vieta, in assenza del nuovo statuto, l’approvazione di una nuova legge elettorale, ma prevede che «fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali» l’elezione del Presidente e del Consiglio avvenga secondo le modalità previste dalla normativa statale vigente e dalla disciplina transitoria prevista dal citato art. 5.

In definitiva, secondo la resistente, «la mancata approvazione dello statuto unitamente alle leggi elettorali costituisce condizione per l’applicazione della norma transitoria in un determinato ambito territoriale». Di conseguenza, il rapporto fra le due fonti (legge elettorale regionale e disposizione transitoria) non sarebbe configurabile in termini di «validità/invalidità», ma di «applicazione/disapplicazione», potendo la nuova legge elettorale regionale trovare applicazione solo dopo l’entrata in vigore dello statuto.

Sulla base delle anzidette considerazioni, la difesa regionale conclude per l’inammissibilità del ricorso.

2.1.3.— Nel merito, la resistente deduce l’infondatezza delle questioni concernenti la previsione di un collegamento del candidato Presidente della Giunta regionale a liste o a coalizioni di liste provinciali, e di un premio di maggioranza pari al sessanta per cento dei seggi. Con riferimento a quest’ultimo profilo, la Regione Campania rileva come l’Avvocatura generale faccia «inspiegabilmente riferimento» alla legge n. 270 del 2005, concernente le norme elettorali della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Sulla questione degli spazi consentiti al legislatore regionale, nell’ipotesi in cui non siano ancora entrati in vigore i nuovi statuti, la difesa della Regione richiama la sentenza n. 196 del 2003, con la quale la Corte costituzionale ha ritenuto ammissibili gli interventi regionali riguardanti «aspetti procedurali non incidenti sui principi fondamentali ricavabili in materia dalla legislazione statale, né sui vincoli che discendono dal rispetto della normativa transitoria dettata, in pendenza dell’approvazione dello statuto, dall’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999». Secondo la resistente, la previsione contenuta nell’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, secondo cui «sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali», riguarderebbe un «profilo procedurale» e sarebbe conseguenza di una «modalità organizzativa del corpo elettorale e dei seggi scelta dalla legislazione statale, ma che non attiene ai principi fondamentali e non modifica il sistema».

A conclusioni analoghe la Regione Campania giunge con riferimento alle norme che prevedono un premio di maggioranza. Dopo aver ribadito l’inconferenza del richiamo alla legge n. 270 del 2005, la resistente sottolinea come la legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione) si limiti ad enunciare, tra i principi fondamentali in materia, quello della «individuazione di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranze» (art. 4, comma 1, lettera a).

2.2.— Infine, quanto alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, la resistente evidenzia come la norma impugnata riguardi esclusivamente l’esercizio della facoltà di espressione della seconda preferenza e sia finalizzata a «garantire, anche di fatto, oltre che astrattamente, il paritario accesso alle cariche elettive, attraverso provvedimenti positivi». Al riguardo, sono richiamati la sentenza della Corte costituzionale n. 49 del 2003 ed alcuni interventi di innovazione del quadro normativo: la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano), che ha modificato gli statuti speciali attribuendo alle leggi elettorali delle Regioni ad autonomia differenziata il compito di promuovere condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi; l’art. 117, settimo comma, Cost., introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che reca un’analoga previsione; infine, la legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1 (Modifica dell’articolo 51 della Costituzione).

In definitiva, secondo la resistente, la disciplina regionale impugnata si inserirebbe con coerenza in un contesto normativo complessivamente volto a promuovere la effettiva parità tra donne e uomini nell’accesso alle cariche elettive.

3.— In prossimità dell’udienza pubblica, la Regione Campania ha depositato una memoria con la quale insiste nelle conclusioni già rassegnate nell’atto di costituzione.

3.1.— In particolare, con riferimento alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3, commi 1, 3 e 4, e 6, comma 1, della legge reg. n. 4 del 2009, la resistente ribadisce l’inammissibilità delle questioni prospettate e sottolinea come, nelle more del presente giudizio, la legge elettorale, pubblicata dopo l’approvazione dello statuto in seconda deliberazione, non abbia trovato applicazione. Paradossalmente, invece, l’eventuale accoglimento del presente ricorso obbligherebbe a far svolgere le elezioni regionali, ormai prossime, sulla base di regole (quelle statali) non coerenti con il mutato quadro statutario.

La difesa regionale aggiunge che l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale vanificherebbe in modo irragionevole l’attività legislativa posta in essere dalla Regione in materia elettorale, proprio allo scopo di dare attuazione al nuovo statuto. Si evidenzia, inoltre, come la ratio della previsione dell’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999 sia quella di realizzare una piena integrazione fra la normativa elettorale e la forma di governo delineata dal nuovo statuto; obiettivo, che, con il presente ricorso, rischia di «essere posto in discussione, ma, per così dire, a parti invertite (applicazione della normativa elettorale originaria, in vigenza del nuovo statuto)».

Secondo la Regione Campania, l’unico interesse del Governo, nella circostanza in esame, poteva essere quello di ottenere la garanzia circa la non applicazione della nuova legge elettorale in assenza del nuovo statuto. Pertanto, a tutto concedere, la difesa erariale avrebbe dovuto impugnare l’art. 12 della legge reg. n. 4 del 2009 nella parte in cui non rinvia gli effetti della legge in parola all’entrata in vigore del nuovo statuto. Al contrario, il citato art. 12 non è stato censurato; peraltro, siffatta evenienza è ormai del tutto superata, stante l’entrata in vigore dello statuto regionale.

Nel merito, la Regione Campania insiste per l’infondatezza del ricorso, riprendendo le medesime argomentazioni già sviluppate nell’atto di costituzione.

3.2.— In riferimento alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, della legge impugnata, la difesa regionale ritiene che la valutazione compiuta dal ricorrente non colga il proprium della normativa in esame, la quale non limita affatto la libera determinazione e non impone scelte ma «offre possibilità ulteriori all’elettorato» (attraverso l’eventuale seconda preferenza) ed in questa eventualità persegue un obiettivo del tutto coerente con il quadro costituzionale (artt. 51 e 117 Cost.), comunitario ed internazionale in materia di parità di accesso delle donne e degli uomini alle cariche elettive.

3.2.1.— La resistente sottolinea inoltre il carattere «neutro» del sistema di preferenza previsto, che è finalizzato a dare attuazione ai nuovi disposti costituzionali, «svolgendo una funzione chiaramente antidiscriminatoria». Al riguardo, la difesa regionale assume che: a) il legislatore campano avrebbe potuto prevedere soltanto una preferenza, senza che ciò potesse qualificarsi come limite al diritto di voto; pertanto, la norma in esame ha consentito un’opportunità in più, assicurando la piena libertà per l’elettore di avvalersi o meno di tale possibilità; b) la condizione apposta all’esercizio della seconda preferenza non si traduce nella previsione di un requisito ulteriore di eleggibilità o di candidabilità dei singoli cittadini; infatti, il divieto di una doppia preferenza omogenea opera indistintamente sia nell’ipotesi di due preferenze di genere maschile, sia di due preferenze di genere femminile; c) la sanzione dell’annullamento riguarda esclusivamente la seconda preferenza e non l’espressione del voto tout court.

3.2.2.— La Regione Campania passa, quindi, all’esame delle sentenze n. 422 del 1995 e n. 49 del 2003 della Corte costituzionale, evidenziando come nella seconda pronunzia siano state valorizzate le «novità di sistema» introdotte nel lasso di tempo intercorso fra le due decisioni. In particolare, la resistente osserva che nella sentenza n. 422 del 1995 la Corte, pronunciandosi negativamente sulle c.d. quote rosa, ha posto l’accento sul principio di eguaglianza formale, sull’illegittimità dell’individuazione di ulteriori requisiti di eleggibilità o candidabilità dei cittadini e sul limite delle misure legislative «diseguali», che non possono incidere sui contenuti stessi dei diritti fondamentali riconosciuti in Costituzione.

Quanto alla sentenza n. 49 del 2003, la difesa regionale ritiene che il percorso argomentativo seguito dalla Corte si sia arricchito di ulteriori, significativi contenuti per effetto dei mutamenti del quadro costituzionale introdotti dalle leggi cost. n. 2 e n. 3 del 2001. La Regione Campania evidenzia come la Corte costituzionale abbia utilizzato i seguenti argomenti nel pervenire ad una pronunzia di non fondatezza: a) le norme impugnate non pongono l’appartenenza all’uno o all’altro sesso come requisito ulteriore di eleggibilità o di candidabilità dei singoli cittadini; b) non è prevista alcuna misura di «disuguaglianza» allo scopo di favorire individui appartenenti a gruppi svantaggiati o di compensare tali svantaggi attraverso vantaggi attribuiti con legge; c) non si introducono differenziazioni in relazione al sesso dei candidati o degli aspiranti alla candidatura; d) non è intaccato il carattere unitario della rappresentanza elettiva; e) non è garantito un determinato risultato elettorale.

Con particolare riguardo agli argomenti di cui ai punti b) e c), la resistente riprende la distinzione, operata in dottrina, tra “azioni positive” e “norme antidiscriminatorie”, rilevando come le norme impugnate siano riconducibili a quest’ultima categoria, trattandosi di «azioni positive atipiche», caratterizzate da una formulazione neutra, senza cioè l’individuazione dei soggetti al cui vantaggio sono finalizzate.

Sempre in relazione alla sentenza n. 49 del 2003, la Regione Campania sottolinea come la Corte abbia affermato che la finalità di conseguire una «parità effettiva» fra uomini e donne anche nell’accesso alla rappresentanza elettiva è «positivamente apprezzabile dal punto di vista costituzionale» e che tale esigenza è espressamente riconosciuta pure nel contesto normativo internazionale e comunitario. Infine, la resistente riprende le conclusioni cui è giunta la Corte costituzionale nella pronunzia in esame, là dove ha definito le norme oggetto di quel giudizio come «misura minima di una non discriminazione, ai fini della candidatura, a sfavore dei cittadini di uno dei due sessi». La qualificazione di «misura minima» lascerebbe presumere, secondo la difesa regionale, «una maggiore apertura anche rispetto a meccanismi elettorali differenti», ritenuti legittimi non solo per le modifiche costituzionali, ma per un contesto di sensibilità costituzionale diverso.

La resistente ricorda altresì che, dopo la sentenza n. 49 del 2003, il legislatore costituzionale è nuovamente intervenuto in materia con la legge cost. n. 1 del 2003, la quale ha integrato l’art. 51 Cost., prevedendo la promozione «con appositi provvedimenti» delle pari opportunità tra donne e uomini. La difesa regionale, richiamando il dibattito parlamentare svoltosi in occasione dell’approvazione della citata legge costituzionale e le opinioni espresse dalla maggior parte della dottrina, sottolinea come la finalità di siffatta modifica sia quella di «dare copertura costituzionale proprio agli ulteriori interventi (anche azioni positive) di riequilibrio delle presenze dei due sessi in ambito politico».

In proposito, è citata l’ordinanza n. 39 del 2005, la quale, secondo la difesa regionale, confermerebbe che la modifica dell’art. 51 Cost. non costituisce una mera specificazione dell’art. 3, primo comma, Cost. ma legittima l’adozione di azioni positive.

3.2.3.— Da quanto appena detto – e dall’esame della normativa elettorale sia della Camera dei deputati e del Senato, sia di altre Regioni – la resistente deduce la coerenza della normativa impugnata rispetto al contesto normativo vigente; in particolare, la Regione Campania sottolinea la possibilità per l’elettore di esercitare la propria preferenza in maniera incondizionata, con la conseguenza che il sistema elettorale di preferenza censurato non incide sui diritti fondamentali dell’elettore medesimo.

In definitiva, la difesa regionale ritiene che la legge impugnata: a) si ponga come norma «antidiscriminatoria» e non come «azione positiva» (sebbene il mutamento del quadro costituzionale renda legittima anche quest’ultima), in quanto fa riferimento indifferentemente ad entrambi i generi e quindi da essa non discende alcun trattamento diverso di un candidato rispetto ad un altro; b) non introduca alcun ulteriore requisito di eleggibilità o di candidabilità, in quanto entrambi i generi sono egualmente eleggibili sulla base dei requisiti prescritti; c) non incida sul carattere unitario della rappresentanza elettiva, non essendovi alcun collegamento con le «categorie» rappresentate; d) escluda qualsiasi garanzia di risultato.

3.2.4.— Infine, la Regione Campania rileva come la normativa impugnata si inserisca in un più ampio contesto normativo (comunitario ed internazionale), segnato dalla previsione di strumenti sempre più incisivi (fino a giungere a vere e proprie azioni positive) per assicurare un’effettiva parità fra donne e uomini.

Sono richiamati, in proposito: a) l’art. 3 della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna, adottata a New York il 18 dicembre 1979, cui è stata data esecuzione con la legge 14 marzo 1985, n. 132; b) l’art. 23 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (c.d. Carta di Nizza), secondo cui il principio della parità tra donne e uomini non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato; c) l’art. 2 del Trattato 7 febbraio 1992 (Trattato sull’Unione europea); d) la decisione 19 giugno 2000, n. 2000/407/CE (Decisione della Commissione riguardante l’equilibrio tra i sessi nei comitati e nei gruppi di esperti da essa istituiti), in cui si afferma che «La parità tra uomini e donne è essenziale per la dignità umana e per la democrazia e costituisce un principio fondamentale della legge comunitaria, delle costituzioni e delle leggi degli Stati membri e delle convenzioni internazionali ed europee»; e) la raccomandazione 2 dicembre 1996, n. 96/694/CE (Raccomandazione del Consiglio riguardante la partecipazione delle donne e degli uomini al processo decisionale), che invita gli Stati membri a «sviluppare o istituire misure adeguate, quali eventualmente misure legislative e/o regolamentari e/o di promozione», per realizzare l’obiettivo della «partecipazione equilibrata delle donne e degli uomini al processo decisionale»; f) la raccomandazione Rec(2003)3 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulla partecipazione equilibrata delle donne e degli uomini ai processi decisionali politici e pubblici, adottata il 12 marzo 2003, la quale, fra l’altro, invita gli Stati membri ad adottare «riforme legislative intese a stabilire soglie di parità per le candidature alle elezioni locali, regionali, nazionali e sopranazionali», e precisa, al paragrafo 3, che «l’obiettivo non dovrebbe essere solamente che almeno il 40% dei seggi siano riservati a ciascuno dei rappresentanti dei due sessi, ma piuttosto che almeno il 40% delle donne ed il 40% degli uomini vengano eletti».

3.2.5.— Per le ragioni suesposte la Regione Campania ritiene che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, sia infondata rispetto a tutti i parametri invocati. In primo luogo, la norma impugnata non si pone in contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto la sua formulazione «neutra» risulta coerente con il principio di eguaglianza formale.

Non sarebbe violato l’art. 48 Cost., in quanto il voto dell’elettore è del tutto libero, anzi questi può scegliere se esprimere una sola preferenza o aggiungerne una seconda, che si pone come misura antidiscriminatoria e quindi non idonea a garantire un determinato risultato elettorale, ma funzionale al riequilibrio tra i generi.

Infine, non sarebbe rinvenibile alcuna violazione dell’art. 51 Cost., specie nell’attuale formulazione risultante dall’integrazione operata dalla legge cost. n. 1 del 2003, in quanto la norma censurata contribuisce, in maniera equilibrata, ad attuare l’obiettivo di democrazia paritaria, previsto nello stesso art. 51.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con ricorso notificato il 12 giugno 2009 e depositato il successivo 18 giugno, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3, commi 1, 3 e 4, 4, comma 3, e 6, comma 1, della legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), per violazione degli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione e dell’art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni).

2.— Con riferimento alle questioni aventi ad oggetto gli artt. 2, comma 2, e 3, commi 1, 3 e 4, e gli artt. 6, comma 1, e 3, comma 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

2.1.— Le censure mosse dal ricorrente alle suddette norme si basano essenzialmente sulla asserita violazione dell’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, là dove stabilisce che fino all’entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali, ai sensi del primo comma dell’art. 122 Cost., nel testo modificato dalla medesima legge cost. n. 1 del 1999, l’elezione del Presidente della Giunta regionale è contestuale al rinnovo dei rispettivi Consigli regionali e si effettua con le modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali.

La ratio della citata norma costituzionale transitoria è evidente: il legislatore costituzionale ha voluto evitare che il rapporto tra forma di governo regionale – la quale, ai sensi dell’art. 123, primo comma, Cost., deve essere determinata dagli statuti delle singole Regioni – e legge elettorale regionale possa presentare aspetti di incoerenza dovuti all’inversione, temporale e logica, tra la prima e la seconda. È noto infatti che la legge elettorale deve armonizzarsi con la forma di governo, allo scopo di fornire a quest’ultima strumenti adeguati di equilibrato funzionamento sin dal momento della costituzione degli organi della Regione, mediante la preposizione dei titolari alle singole cariche. L’entrata in vigore e l’applicazione della legge elettorale prima dello statuto potrebbero introdurre elementi originari di disfunzionalità, sino all’estremo limite del condizionamento del secondo da parte della prima, in violazione o elusione del carattere fondamentale della fonte statutaria, comprovato dal procedimento aggravato previsto dall’art. 123, secondo e terzo comma, della Costituzione.

2.2.— Nel caso di specie, tale rischio di incoerenza è scongiurato sia per motivi attinenti alla scansione temporale dei rispettivi iter procedimentali del nuovo statuto della Regione Campania (legge reg. 28 maggio 2009, n. 6) e della legge elettorale, sia per motivi sostanziali attinenti al collegamento tra gli stessi.

Lo statuto è stato approvato, in prima deliberazione, il 12 giugno 2008 ed in seconda deliberazione il 20 febbraio 2009. Il 26 febbraio 2009 è stata effettuata la pubblicazione notiziale dello stesso, ai fini di un’eventuale richiesta referendaria. Lo statuto è stato promulgato il 28 maggio 2009, pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione del 3 giugno 2009, ed è entrato in vigore il successivo 18 giugno.

La legge elettorale campana è stata approvata dalla Commissione speciale statuto il 3 febbraio 2009, dal Consiglio regionale il 12 marzo 2009 ed è stata promulgata il successivo 27 marzo. La stessa è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Campania del 14 aprile 2009 ed è entrata in vigore il giorno successivo.

Come si vede, l’iter dei due atti normativi è stato parallelo e la conclusione di quello relativo alla legge elettorale è stata anteriore a quella riguardante lo statuto solo a causa della doppia approvazione di quest’ultimo, ad intervallo non minore di due mesi, prescritta dall’art. 123, secondo comma, Cost. L’integrazione tra forma di governo e legge elettorale, voluta dall’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, è stata quindi assicurata dalla trattazione contemporanea dei due disegni di legge e non è inficiata dalla conclusione del procedimento relativo alla legge elettorale con breve anticipo rispetto a quello concernente lo statuto, dovuta a motivi esclusivamente procedurali.

Occorre inoltre notare che, al momento della delibera governativa di impugnazione della legge elettorale regionale (21 maggio 2009), lo statuto non era stato ancora promulgato, con la conseguenza che, in quella data non v’era certezza sulla sua effettiva entrata in vigore, non essendo ancora trascorso il termine di tre mesi per una eventuale richiesta referendaria, che in concreto poi non vi è stata. Esistevano quindi le condizioni che giustificavano il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, giacché ben poteva accadere che lo statuto venisse respinto dal corpo elettorale, con la conseguenza che la legge elettorale sarebbe rimasta in vigore, ma scoordinata rispetto allo stesso statuto. Per quest’ultimo sarebbe stato necessario un nuovo procedimento di approvazione, con possibili varianti rispetto alle scelte precedenti in tema di forma di governo, che avrebbero potuto presentare aspetti contraddittori o comunque di difficile integrazione e complementarità con le regole elettorali predisposte in funzione dello statuto ormai perento. Il Governo aveva pertanto fondate ragioni per promuovere la questione di legittimità costituzionale su un atto normativo che, al momento dell’impugnazione, avrebbe potuto rimanere isolato, non integrato con lo statuto e quindi in contrasto con l’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999.

Gli eventi successivi – e segnatamente la promulgazione e la pubblicazione dello statuto prima che il ricorso del Governo venisse notificato – hanno fugato la preoccupazione che statuto e legge elettorale non presentassero i caratteri di complementarità e integrazione voluti dalla norma costituzionale. È venuta così a mancare la condizione prevista dall’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999 per l’applicazione della disciplina transitoria, anche in considerazione del fatto che, medio tempore, la nuova legge elettorale non ha avuto applicazione, non essendosi svolte elezioni regionali in Campania.

Il coordinamento e l’integrazione dello statuto e della legge elettorale trovano una conferma sostanziale negli artt. 5, comma 2, e 6, comma 3, della stessa legge elettorale, ove è citato l’art. 27 del nuovo statuto, in base al quale il Presidente della Giunta regionale è membro del Consiglio regionale.

Per le considerazioni sopra esposte, si deve dichiarare la cessazione della materia del contendere con riferimento alle questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto gli artt. 2, comma 2, 3, commi 1, 3 e 4, e 6, comma 1, della legge reg. Campania n. 4 del 2009.

3.— La questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, della legge reg. Campania n. 4 del 2009 non è fondata.

3.1.— La questione riguarda una norma che, per la prima volta nell’ordinamento italiano, prevede la cosiddetta “preferenza di genere”. In particolare, la disposizione censurata dispone che l’elettore può esprimere uno o due voti di preferenza e che, nel caso di espressione di due preferenze, una deve riguardare un candidato di genere maschile ed una un candidato di genere femminile della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza.

La norma prima citata trova fondamento nell’art. 5 del nuovo statuto della Regione Campania, non impugnato dal Governo, che, nel comma 3, ultimo inciso, così recita: «Al fine di conseguire il riequilibrio della rappresentanza dei sessi, la legge elettorale regionale promuove condizioni di parità per l’accesso di uomini e donne alla carica di consigliere regionale mediante azioni positive».

La finalità della nuova regola elettorale è dichiaramente quella di ottenere un riequilibrio della rappresentanza politica dei due sessi all’interno del Consiglio regionale, in linea con l’art. 51, primo comma, Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1 (Modifica dell’articolo 51 della Costituzione), e con l’art. 117, settimo comma, Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

La prima norma costituzionale citata dispone che «Tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini».

La seconda norma costituzionale stabilisce che «Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive».

Il quadro normativo, costituzionale e statutario, è complessivamente ispirato al principio fondamentale dell’effettiva parità tra i due sessi nella rappresentanza politica, nazionale e regionale, nello spirito dell’art. 3, secondo comma, Cost., che impone alla Repubblica la rimozione di tutti gli ostacoli che di fatto impediscono una piena partecipazione di tutti i cittadini all’organizzazione politica del Paese. Preso atto della storica sotto-rappresentanza delle donne nelle assemblee elettive, non dovuta a preclusioni formali incidenti sui requisiti di eleggibilità, ma a fattori culturali, economici e sociali, i legislatori costituzionale e statutario indicano la via delle misure specifiche volte a dare effettività ad un principio di eguaglianza astrattamente sancito, ma non compiutamente realizzato nella prassi politica ed elettorale.

3.2.— I mezzi per attuare questo disegno di realizzazione della parità effettiva tra donne e uomini nell’accesso alle cariche elettive possono essere di diverso tipo. La tecnica prescelta dalla norma censurata nel presente giudizio è quella di predisporre condizioni generali volte a favorire il riequilibrio di genere nella rappresentanza politica, senza introdurre strumenti che possano, direttamente o indirettamente, incidere sull’esito delle scelte elettorali dei cittadini. Questa Corte ha escluso che possano essere legittimamente introdotte nell’ordinamento misure che «non si propongono di “rimuovere” gli ostacoli che impediscono alle donne di raggiungere determinati risultati, bensì di attribuire loro direttamente quei risultati medesimi» (sentenza n. 422 del 1995).

Tenendo ferma questa fondamentale statuizione, la Corte costituzionale, dopo l’introduzione del nuovo testo dell’art. 117 Cost., ma in data anteriore alla modifica dell’art. 51 Cost., ha precisato che i vincoli imposti dalla legge per conseguire l’equilibrio dei generi nella rappresentanza politica non devono incidere sulla «parità di chances delle liste e dei candidati e delle candidate nella competizione elettorale» (sentenza n. 49 del 2003).

3.3.— Occorre quindi chiedersi se la norma censurata nel presente giudizio in qualche modo prefiguri il risultato elettorale, alterando forzosamente la composizione dell’assemblea elettiva rispetto a quello che sarebbe il risultato di una scelta compiuta dagli elettori in assenza della regola contenuta nella norma medesima, oppure attribuisca ai candidati dell’uno o dell’altro sesso maggiori opportunità di successo elettorale rispetto agli altri.

Si deve innanzitutto notare che l’espressione della doppia preferenza è meramente facoltativa per l’elettore, il quale ben può esprimerne una sola, indirizzando la sua scelta verso un candidato dell’uno o dell’altro sesso. Solo se decide di avvalersi della possibilità di esprimere una seconda preferenza, la scelta dovrà cadere su un candidato della stessa lista, ma di sesso diverso da quello del candidato oggetto della prima preferenza. Nel caso di espressione di due preferenze per candidati dello stesso sesso, l’invalidità colpisce soltanto la seconda preferenza, ferma restando pertanto la prima scelta dell’elettore.

Da quanto esposto si traggono due conseguenze, in ordine ai limiti posti dalla giurisprudenza di questa Corte all’introduzione di strumenti normativi specifici per realizzare il riequilibrio tra i sessi nella rappresentanza politica.

La prima è che la regola censurata non è in alcun modo idonea a prefigurare un risultato elettorale o ad alterare artificiosamente la composizione della rappresentanza consiliare. È agevole difatti osservare che, in applicazione della norma censurata, sarebbe astrattamente possibile, in seguito alle scelte degli elettori, una composizione del Consiglio regionale maggiormente equilibrata rispetto al passato, sotto il profilo della presenza di donne e uomini al suo interno, ma anche il permanere del vecchio squilibrio, ove gli elettori si limitassero ad esprimere una sola preferenza prevalentemente in favore di candidati di sesso maschile o, al contrario, l’insorgere di un nuovo squilibrio, qualora gli elettori esprimessero in maggioranza una sola preferenza, riservando la loro scelta a candidati di sesso femminile. La prospettazione di queste eventualità – tutte consentite in astratto dalla normativa censurata – dimostra che la nuova regola rende maggiormente possibile il riequilibrio, ma non lo impone. Si tratta quindi di una misura promozionale, ma non coattiva.

Sotto il profilo della libertà di voto, tutelata dall’art. 48 Cost., si deve osservare che l’elettore, quanto all’espressione delle preferenze e, più in generale, alle modalità di votazione, incontra i limiti stabiliti dalle leggi vigenti, che non possono mai comprimere o condizionare nel merito le sue scelte, ma possono fissare criteri con i quali queste devono essere effettuate. Non è certamente lesivo della libertà degli elettori che le leggi, di volta in volta, stabiliscano il numero delle preferenze esprimibili, in coerenza con indirizzi di politica istituzionale che possono variare nello spazio e nel tempo. Parimenti non può essere considerata lesiva della stessa libertà la condizione di genere cui l’elettore campano viene assoggettato, nell’ipotesi che decida di avvalersi della facoltà di esprimere una seconda preferenza. Si tratta di una facoltà aggiuntiva, che allarga lo spettro delle possibili scelte elettorali – limitato ad una preferenza in quasi tutte le leggi elettorali regionali – introducendo, solo in questo ristretto ambito, una norma riequilibratrice volta ad ottenere, indirettamente ed eventualmente, il risultato di un’azione positiva. Tale risultato non sarebbe, in ogni caso, effetto della legge, ma delle libere scelte degli elettori, cui si attribuisce uno specifico strumento utilizzabile a loro discrezione.

I diritti fondamentali di elettorato attivo e passivo rimangono inalterati. Il primo perché l’elettore può decidere di non avvalersi di questa ulteriore possibilità, che gli viene data in aggiunta al regime ormai generalizzato della preferenza unica, e scegliere indifferentemente un candidato di genere maschile o femminile. Il secondo perché la regola della differenza di genere per la seconda preferenza non offre possibilità maggiori ai candidati dell’uno o dell’altro sesso di essere eletti, posto il reciproco e paritario condizionamento tra i due generi nell’ipotesi di espressione di preferenza duplice. Non vi sono, in base alla norma censurata, candidati più favoriti o più svantaggiati rispetto ad altri, ma solo una eguaglianza di opportunità particolarmente rafforzata da una norma che promuove il riequilibrio di genere nella rappresentanza consiliare.

4.— La sentenza n. 422 del 1995 di questa Corte sottolineava che al riequilibrio tra i sessi nella rappresentanza politica «si può […] pervenire con un’intensa azione di crescita culturale che porti partiti e forze politiche a riconoscere la necessità improcrastinabile di perseguire l’effettiva presenza paritaria delle donne nella vita pubblica, e nelle cariche rappresentative in particolare». Norme come quella oggetto del presente giudizio possono solo offrire possibilità di scelta aggiuntive agli elettori, ma non garantiscono – né potrebbero farlo – che l’obiettivo sia raggiunto, giacché resistenze culturali e sociali, ancora largamente diffuse, potrebbero frustrare l’intento del legislatore regionale, perpetuando la situazione esistente, che presenta un vistoso squilibrio di genere nella rappresentanza sia nella Regione Campania sia, più in generale, nelle assemblee elettive della Repubblica italiana. L’aleatorietà del risultato dimostra che quello previsto dalla norma censurata non è un meccanismo costrittivo, ma solo promozionale, nello spirito delle disposizioni costituzionali e statutarie prima citate.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, della legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), promossa, in riferimento agli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, commi 1, 3 e 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 1, e 3, comma 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2009.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Gaetano SILVESTRI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 14/1/2010 n.4 proviene da Giustamm.

Pietro Morea – Presidente, Paolo Amovilli – Estensore
“Parco Francescano” s.r.l. (avv.ti P. Medina, M. Vitone e V. Di Salvatore) c. Ente Parco Nazionale del Gargano (Avv. Stato), Direttore Ente Parco Nazionale del Gargano, Procuratore Regionale della Corte dei Conti

sulla piena vigenza dell’ipotesi di silenzio-assenso ex art. 13, l. n. 394 del 1991, e sulle conseguenze prodotte dalla violazione dell’art. 10-bis, l. n. 241 del 1990

1. Pubblica amministrazione – Silenzio della pubblica amministrazione – Disciplina generale ex art.20, l. n.241 del 1990 – Materia ambientale – Ipotesi specifiche di silenzio-assenso – Norme – Introduzione – Non è impedito – Limiti.

2. Pubblica amministrazione – Silenzio della pubblica amministrazione – Silenzio-assenso ex art.13, l n.394 del 1991 – Piena vigenza – Anche dopo l’entrata in vigore dell’art.20, l. n.241 del 1990.

3. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Preavviso di rigetto – Art.10-bis, l. n.241 del 1990 – Violazione – Vizio – Effetti – Annullamento dell’atto.

1. A fronte dell’inapplicabilità della disciplina generale codificata dall’art 20, l. 7 agosto 1990 n.241 s.m., non è impedito al legislatore introdurre nelle materie inerenti il patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale norme specifiche dirette a prevedere ugualmente il silenzio assenso, a meno che non sussistano espressi divieti derivanti dall’ordinamento comunitario o dal rispetto dei principi costituzionali.

2. Anche dopo l’entrata in vigore delle modifiche all’art 20, l. 7 agosto 1990 n.241, ad opera della l. 11 febbraio 2005 n.15, è pienamente vigente il silenzio-assenso in materia ambientale codificato dall’art.13 l. n.394 del 1991 sul nulla osta dell’Ente Parco, destinato ad inserirsi in un procedimento in cui ulteriori specifici interessi ambientali (paesaggistici, idrogeologici) vengono valutati in modo espresso, essendo comunque il legislatore statale libero di qualificare in termini di silenzio-assenso il decorso del tempo entro cui l’amministrazione competente deve concludere il procedimento, esclusi i procedimenti c.d. complessi caratterizzati da elevato tasso di discrezionalità.

3. In tema di procedimento amministrativo, il vizio di violazione dell’art 10-bis, l. 7 agosto 1990 n.241, in presenza di attività discrezionale, non essendo assimilabile alla violazione dell’art.7, l. n.241 del 1990, non può che condurre all’annullamento dell’atto, non potendosi applicare il comma secondo, secondo alinea dell’art 21-octies, l. n.241 del 1990, e non essendo per giunta possibile, in via postuma, sanare la lesione della chance ad una decisione finale per quanto possibile negoziata, fatta salva la sola possibilità di sanatoria giudiziale per conseguimento dello scopo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 917 del 2007, proposto da:

“Parco Francescano” s.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. Pasquale Medina, Marco Vitone, Vittorio Di Salvatore, con domicilio eletto presso Pasquale Medina in Bari, via Calefati, 177;

Ente Parco Nazionale del Gargano, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Bari, domiciliata per legge in Bari, via Melo, 97;
Direttore Ente Parco Nazionale del Gargano;
Procuratore Regionale della Corte dei Conti;

– del provvedimento n. 88/UT/2005, senza data, comunicato il 17.04.2007 con il quale il Direttore dell’Ente Parco Nazionale del Gargano ha espresso la determinazione di “non autorizzare” la realizzazione di un programma costruttivo con finalità turistico-religiose nel Comune di S. Giovanni Rotondo;

– di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, compresa, occorrendo, la nota dello stesso Direttore del 06.03.2006, nonché i verbali del Comitato Tecnico dell’Ente Parco del 09.02.2006 e del 06.03.2007.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ente Parco Nazionale del Gargano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2009 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori avv. P. Medina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Espone la società ricorrente di aver presentato progetto per la realizzazione di un parco con finalità turistico-religiose da ubicarsi lungo la statale S. Giovanni Rotondo – Monte S.Angelo, in merito al quale Regione Puglia e Comune S. Giovanni Rotondo sottoscrivevano accordo di programma, ratificato con del. C.C. di S. Giovanni Rotondo n. 77 del 22 luglio 2002, comportante anche variante urbanistica.

Seguiva, su istanza della società ricorrente, il procedimento di conformità ambientale prescritto dall’art 4 comma terzo l.r. Puglia n.11/2001, in cui la Regione procedente inviava nota alle autorità amministrative interessate (Ente Parco del Gargano, Comune di S. Giovanni Rotondo, Provincia di Foggia) ai fini dell’espressione del prescritto parere.

Il 7 luglio 2005 la società ricorrente trasmetteva il progetto anche all’Ente Parco.

Con determinazione n.551 del 16 dicembre 2005, il Dirigente regionale Settore Ecologia, all’esito dell’istruttoria svolta in sede di V.I.A., esprimeva parere favorevole alla compatibilità ambientale.

Con nota prot 1286 del 6 marzo 2006, l’Ente Parco del Gargano comunicava alla Regione Puglia che il Comitato tecnico, nell’ambito dell’attivata procedura di VIA, aveva espresso nella seduta del 9 febbraio 2006 parere negativo alla realizzazione del progetto, riservandosi di esprimere parere definitivo alla luce delle risultanze della valutazione di impatto ambientale da parte dell’organo regionale.

Infine, con nota del 15 febbraio 2007, la società ricorrente richiedeva all’Ente Parco il nulla osta alla realizzazione dell’intervento. Con atto n.88/UT/2005 privo di data, spedito tramite racc AR il 16 aprile 2007, il Direttore del Parco comunicava alla ricorrente il proprio diniego di nulla osta ai sensi dell’art. 13 l.n.394/2001 evidenziando in motivazione, in sintesi:

– la presenza di una rilevante impermeabilizzazione del suolo con cancellazione delle caratteristiche rurali tipiche del comprensorio;

– l’impedimento al regolare deflusso delle acque superficiali in relazione alla notevole estensione del suolo da urbanizzare;

– la negativa incidenza sugli habitat naturali, risultando sottratti circa undici ettari di pascolo.

Con ricorso notificato il 18 giugno 2007 e depositato il 29 giugno 2007, l’odierna ricorrente come sopra rappresentata e difesa, impugna la suddetta negativa determinazione del Direttore dell’Ente Parco, deducendo i seguenti motivi:

I. violazione e falsa applicazione di legge (art 13 comma primo l.n. 394/2001, art 32 Statuto in relazione all’art 9 c. nove l..n. 394/2001, art 6 c. quinto Statuto l’Ente Parco del Gargano) Incompetenza;

II. violazione e falsa applicazione di legge (principi generali in tema di requisiti dell’atto amministrativo) – violazione e falsa applicazione di legge (art 13 comma primo l.n. 394/2001, art 32 Statuto Ente Parco, art 5 c. secondo d.p.r. 12 aprile 1996 e art 11 c. quarto l.r. n.11/2001);

III. Eccesso di potere per difetto di presupposto e per travisamento, erroneità, illogicità, contraddittorietà manifesta e sviamento di causa e di potere – violazione di legge art 3 l. n.241/90;

IV. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per travisamento, erroneità, illogicità, ed incongruenza;

V. Violazione di legge (art 7 e 10-bis l. n.241/90 e s.m.).

Secondo parte ricorrente, tra l’altro, il diniego di nulla osta dell’Ente Parco sarebbe del tutto illegittimo, se non addirittura nullo, per carenza di potere (nonché dell’elemento della data), essendosi già formato sull’istanza della ricorrente il silenzio assenso previsto dall’art 13 comma primo l.394/2001, non venuto meno a seguito dell’entrata in vigore delle modifiche all’art 20 l.241/90 introdotte dalla novella l..15/2005. Inoltre, l’assenso dell’Ente Parco al progetto sarebbe già stato tacitamente espresso in sede di procedimento di VIA. Nel merito la ricorrente poi controdeduce in fatto le conclusioni circa il negativo impatto sull’ambiente circostante addotte a fondamento dell’impugnato diniego.

Si costituiva in giudizio l’Ente Parco del Gargano.

Alla camera di consiglio del 19 luglio 2007 la Sezione mista di questo Tribunale respingeva la suindicata domanda incidentale di sospensione, considerata la necessità di uno specifico e puntuale approfondimento nel merito.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e va accolto.

Ritiene inanzitutto il Collegio questione pregiudiziale logica stabilire se la speciale ipotesi di silenzio con valore legale tipico di assenso contemplata dall’art 13 c. primo l.n. 394/2001 possa dirsi vigente a seguito dell’entrata in vigore delle modifiche all’art 20 l.241/90 introdotte dalla novella l.n.15/2005, la quale, pur generalizzando l’istituto del silenzio assenso, ne ha espressamente escluso l’operatività in determinate materie, tra cui quelle inerenti il patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale.

A fronte dell’inapplicabilità della disciplina generale codificata dall’art 20 l.241/90 e s.m., reputa il Collegio che ciò non sia di impedimento all’introduzione da parte del legislatore in tali materie, di norme specifiche dirette a prevedere ugualmente il silenzio assenso, a meno che al riguardo non sussistano espressi divieti derivanti dall’ordinamento comunitario o dal rispetto dei principi costituzionali (Consiglio di Stato sez.VI 29 dicembre 2008 sent. n. 6591).

Va pertanto affermata, anche dopo l’entrata in vigore delle modifiche all’art 20 l.241/90 ad opera della l.n.15/2005, la piena vigenza del silenzio assenso in materia ambientale codificato dall’art.13 l. n.394/91 sul nulla osta dell’Ente Parco (Consiglio di Stato, sez.VI, 29 dicembre 2008, sent. n. 6591) destinato ad inserirsi in un procedimento in cui ulteriori specifici interessi ambientali (paesaggistici, idrogeologici) vengono valutati in modo espresso, essendo comunque il legislatore statale libero di qualificare in termini di silenzio-assenso il decorso del tempo entro cui l’amministrazione competente deve concludere il procedimento, esclusi i procedimenti c.d. complessi caratterizzati da “elevato tasso di discrezionalità” (Corte Costituzionale sent n.404/1997 e n.26/1996).

Ciò premesso, ritiene il Collegio che nella fattispecie per cui vi è causa, il silenzio assenso non si sia affatto formato, avendo l’Ente Parco spedito in data 16 aprile 2007 con raccomandata AR il diniego, entro cioè il termine di sessanta giorni prescritto dall’art.13 l. n.394/91 decorrente dall’istanza del 15 febbraio 2007, ultimo giorno utile quindi per l’adozione di provvedimento espresso e motivato. Sul punto, la mancanza di data dell’atto di diniego non è elemento di per se idoneo a determinarne l’illegittimità, non costituendo un requisito essenziale, la cui mancanza comporti de iure la nullità dell’atto, ma semplicemente un elemento della forma di esso, che può dar luogo ad un vizio dell’atto medesimo quando abbia particolare influenza sul procedimento logico e terminativo del provvedimento , sicché l’omissione della data sull’atto della pubblica amministrazione (da presumersi quale semplice errore materiale) “non ne esclude la validità e l’efficacia, sia quando sussista altro fatto che dia la certezza di quella data e sia quando la data non sia particolarmente rilevante per la realizzazione del fine cui tende l’atto stesso” (Cassazione civile, sez I, 28 marzo 1983, n.2214). La presenza del timbro postale di spedizione del provvedimento impugnato depositata in giudizio, costituisce pertanto elemento aliunde percepto idoneo a comprovarne anche la data.

Né, ad avviso del Collegio, risulta condivisibile la tesi di parte ricorrente circa l’avvenuta formazione del silenzio assenso già in sede di procedimento di valutazione dell’impatto ambientale, a norma del c. quarto dell’art 11 l.r. Puglia 12 aprile 2001 n.11, poiché la citata norma si limita a prevedere che gli enti interessati debbono esprimere il parere entro sessanta giorni dalla data del deposito del progetto definitivo, trascorso il quale si prescinde dal parere, senza positiva previsione di alcuna fattispecie di silenzio assenso.

Parimenti infondata è altresì la censura di incompetenza del Direttore del Parco in luogo del Presidente, dal momento che la disposizione statutaria invocata da parte ricorrente va necessariamente coordinata con la sopravvenuta riforma dell’amministrazione pubblica attuata da prima con il d.lgs n.29/93 e poi con il d.lgs. n.165/2001, il cui art 4, nell’introdurre il fondamentale principio di separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa (di attuazione del principio costituzionale di imparzialità e buon andamento Corte Costituzionale, 23 marzo 2007, n.103) ammette deroghe “soltanto espresse e ad opera di specifiche disposizioni legislative” (art 4 comma terzo). Ne consegue l’assoluta inidoneità della fonte statutaria di ente strumentale statale – peraltro antecedente l’entrata in vigore del d.lgs. n.165/200 – gerarchicamente subordinata alla normativa primaria, a introdurre deroghe al suesposto principio generale dell’ordinamento giuridico.

Ciò premesso, è invece fondato e va accolta la censura di violazione dell’art 10-bis l.n.241/90, applicabile alla fattispecie, trattandosi di procedimento ad istanza di parte finalizzato all’adozione di atto autorizzatorio espressione di valutazioni discrezionali tecniche quale il nulla osta di cui all’art 13 l. 394/91, avendo l’art 10-bis portata tendenzialmente generale per tutti i procedimenti ad iniziativa non ufficiosa (Consiglio di Stato Commissione speciale, parere 26 febbraio 2008 n.2518/07, Consiglio di Stato, sez IV, 13 novembre 2007, n.6325).

L’art. 10-bis (c.d. preavviso di rigetto) è istituto introdotto dalla l. 15/2005 con elementi innovativi rispetto alla già contemplata fattispecie normativa della comunicazione di avvio del procedimento, già contenuta nell’originario testo della l.241/90, all’art 7.

Infatti, mentre l’art 7 introduce il pur già innovativo principio del contradditorio procedimentale di valenza istruttoria – finalizzato alla duplice esigenza di porre i destinatari dell’attività amministrativa in grado di far valere i propri interessi (nel momento iniziale) e di consentire alla stessa P.A. l’ottimale comparazione degli interessi coinvolti e il miglior perseguimento dell’interesse pubblico in vista della decisione finale – l’art 10-bis si colloca in una fase diversa ed avanzata del procedimento, quale quella predecisoria, e con differente finalità.

La previsione normativa di un confronto dialettico sulla proposta di provvedimento finale negativo segna il passaggio ad una forma di “contradditorio qualificato” e almeno parzialmente diverso, di tipo più squisitamente collaborativo e deflattivo del contenzioso giurisdizionale.

Quanto al profilo collaborativo, l’art 10-bis esprime l’intenzione di stimolare soluzioni anche consensuali, ove possibile, circa l’esercizio del potere, ivi naturalmente compresa la conclusione di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento ai sensi dell’art 11 l.241/90, nel testo novellato dalla l.15/05, che non a caso eleva a principio generale la possibilità di sostituzione del provvedimento a contenuto discrezionale con l’accordo (art 11 comma primo).

Quanto al connesso fine deflattivo, la previsione di ulteriore contraddittorio, con effetto peraltro interruttivo del termine finale di conclusione del procedimento, avente ad oggetto non più la comunicazione di avvio ma la proposta decisoria finale, testimonia ad avviso del Collegio la voluntas legis di evitare soprattutto il contenzioso, obbligando l’amministrazione a risponderare anche in senso correttivo od integrativo l’attività istruttoria compiuta, ricercando altresì la praticabilità di soluzioni alternative (anche per es. mediante il suggerimento di modifiche all’originaria istanza) nel perseguimento dell’interesse pubblico alla deflazione del contenzioso.

Diversamente opinando, e accostando l’istituto del preavviso di rigetto, quanto a natura e finalità, alla comunicazione di avvio di cui all’art 7 l.241/90 (T.A.R. Lazio Roma, sez III-ter, 17 luglio 2007, sent. n.6503, T.A.R. Puglia Lecce, sez II, 24 agosto 2006, sent. n. 4281, T.A.R. Valle d’Aosta, 12 luglio 2007, sent. n.106, T.A.R. Emilia –Romagna, sez. II, 6 novembre 2006, sent. n.2875, T.A.R. Campania Napoli sent. 2006 n.651, T.A.R. Molise, 25 gennaio 2007, sent. n.57)) verrebbe creato un sostanziale quanto inutile “duplicato” , in evidente violazione del generale principio di divieto di aggravio del procedimento di cui al c. secondo dell’art 1 l.241/90, e senza alcuna ragionevole utilità pratica (né per la PA che per i privati) con conseguente dubbio di legittimità costituzionale sotto il profilo di ragionevolezza e di buon andamento (art 3 e 97 Cost.).

D’altronde, osserva il Collegio come la previsione di nuove forme di contraddittorio con finalità marcatamente deflattive sia rinvenibile anche in altri recenti interventi legislativi, quali l’art 88 d.lgs. 163/2006 e s.m. “Codice Contratti” (preavviso di esclusione delle offerte anomale) e l’art 44 c. terzo lett d) l. 88/2009 di attuazione della direttiva 2007/66/CE in materia di procedure di ricorso per l’aggiudicazione di appalti pubblici, introduttivo di una innovativa forma di vero e proprio “preavviso di ricorso”.

Muovendo da tali considerazioni, il vizio di violazione dell’art 10-bis (ove la norma sia applicabile) in presenza di attività discrezionale, non essendo assimilabile alla violazione dell’art.7 l.241/90, non può che condurre all’annullamento dell’atto (T.A.R. Abruzzo L’Aquila 27 luglio 2006 n.621) non potendosi applicare il c. secondo, secondo allinea dell’art 21-octies l.241/90, e non essendo per giunta possibile, in via postuma, sanare la lesione della chance ad una decisione finale per quanto possibile negoziata, fatta salva la sola possibilità di sanatoria giudiziale per conseguimento dello scopo (T.A.R. Puglia, Lecce, sez II, 24 agosto 2006 n.4281).

Ma anche volendo aderire alla tesi sin qui prevalente in giurisprudenza – ma non condivisa dal Collegio – dell’assimilazione del preavviso di rigetto alla comunicazione di avvio, la mancata dimostrazione da parte dell’Ente Parco in giudizio, che il contenuto del provvedimento non poteva essere diverso da quello in concreto adottato, conduce ugualmente all’annullamento del provvedimento gravato. Infatti, allorché il provvedimento finale sia espressione di discrezionalità amministrativa o tecnica, il secondo allinea del c. secondo dell’art 21-octies onera espressamente l’amministrazione resistente di tale incombente probatorio.

Mette conto evidenziare che nella fattispecie per cui vi è causa, il nulla osta dell’Ente Parco presuppone valutazioni di natura discrezionale tecnica (T.A.R. Basilicata, 13 maggio 1998, n.144), quali la negativa incidenza dell’avversato intervento sugli habitat naturali, pur se “a non elevato tasso di discrezionalità” (Consiglio di Stato sez.VI 29 dicembre 2008 sent. n. 6591) – essendo altrimenti impedita la configurabilità dello stesso silenzio con valore legale tipico di assenso – in merito alle quali non pare certo inutile l’esame delle osservazioni che il privato proponente avrebbe potuto presentare.

La discrezionalità circa la determinazione del contenuto finale dell’impugnato nulla osta era idonea a consentire in chiave collaborativa, quantomeno eventuali correzioni o soluzioni alternative al progetto esaminato, in grado di contemperare gli interessi pubblici di cui è portatore l’Ente Parco con l’interesse della ricorrente alla realizzazione dell’opera – peraltro già assentita dalla Regione e dall’Ispettorato Dipartimentale delle Foreste sotto il profilo rispettivamente paesaggistico e idrogeologico – possibilità che dovevano e potevano emergere proprio in sede del “contraddittorio qualificato” sui motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, specie alla luce degli elementi dedotti dall’odierna ricorrente a sostegno della compatibilità del progetto con l’ambiente circostante, i quali potevano e dovevano essere esaminati in contraddittorio nella opportuna sede procedimentale.

Ne consegue l’illegittimità dell’impugnato provvedimento di diniego di nulla osta ex art 13 l. 394/91 per l’assorbente motivo della violazione dell’art 10-bis l.241/90, con obbligo per l’Ente Parco in sede di riesercizio del potere, di riesaminare l’istanza della ricorrente nel pieno rispetto del confronto dialettico garantito dagli art 7 e 10-bis l.241/90, anche al fine della ricerca di eventuali possibili soluzioni alternative idonee a contemperare l’avversato intervento edilizio con le esigenze di tutela ambientale attribuite all’Ente Parco.

Rimangono assorbite le ulteriori censure dedotte.

Per i suesposti motivi il ricorso va accolto.

Sussistono gravi ed eccezionali ragioni ai sensi dell’art. 92 c.p.c., come modificato dalla legge 18 giugno 2009 n.69, per disporre la compensazione delle spese, in relazione alla complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari sez II, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pietro Morea, Presidente

Antonio Pasca, Consigliere

Paolo Amovilli, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Sentenza – 14/1/2010 n.53 proviene da Giustamm.

Pres. Tosti, Est. Russo
Aser s.p.a. (Prof.Avv. Clarizia) c. Comune di Pomezia (Avv.ti D’Angelo, Merluzzi, Guzzetta)

sull’insussistenza della giurisdizione amministrativa in caso di decadenza della società mista dalla convenzione per la gestione di servizi pubblici

Contratti della P.A. – Servizi pubblici – Convenzione – Decadenza – Declaratoria – Natura – Atto paritetico – Conseguenze – Controversie – Attengono a diritti soggettivi – Giurisdizione del G.A. – Esclusione

La declaratoria di decadenza da una convenzione, qualora prevista a livello negoziale, quand’anche rappresenti il risultato di operazioni discrezionali e/o di valutazioni tecniche elaborate dalla P.A., si inserisce pur sempre nell’ambito paritetico del contratto, costituendo in concreto esplicazione non di un’ autotutela amministrativa, bensì di un diritto potestativo direttamente discendente dal regolamento negoziale. Ne consegue che la controversia concernente la decadenza della società esecutrice dalla convenzione per la gestione di pubblici servizi, attenendo a diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti

A) – n. 4915/2009 RG, proposto dalla

ASER s.p.a., corrente in Aprilia (LT), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dal prof. Angelo CLARIZIA e dall’avv. Angelica BUCCELLI, con domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde n. 2,

il COMUNE DI POMEZIA (RM), in persona del sig. Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Donato D’ANGELO, Fabrizio MERLUZZI e Giovanni GUZZETTA, con domicilio eletto in Roma, via Nizza n. 53

ad opponendum:

delle Associazioni RED – Redde Rationem, con sede in Pomezia, in persona del legale rappresentante pro tempore ed altri (come da elenco allegato alla presente sentenza), tutti rappresentati e difesi dagli avv. Giovanni DI BATTISTA e Luca GOFFREDO, con domicilio eletto in Roma, via della Giuliana n. 38 e

B) – n. 5169/2009 RG, proposto dalla

TRIBUTI ITALIA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca R PERFETTI e Patrizio LEOZAPPA, con domicilio eletto presso Studio Legale Chiomenti in Roma, via XXIV Maggio n. 43,

il COMUNE DI POMEZIA (RM), in persona del sig. Sindaco, come sopra rappresentato, difeso ed elettivamente domiciliato e

ASER s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, come sopra rappresentata, difesa ed elettivamente domiciliata,

A) – quanto al ricorso n. 4915/2009 RG, della deliberazione n. 40 del 28 aprile 2009, avente ad oggetto “Situazione società ASER s.r.l. – presa d’atto contestazioni effettuate ed atto di indirizzo”, con cui è stato dato indirizzo al Dirigente competente affinché pronunci la decadenza della ASER s.r.l. dalla convenzione a suo tempo stipulata con il Comune medesimo; nonché d’ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale e/o di esecuzione e segnatamente: 1) – delle note comunali prot. n. 12399 del 12 febbraio 2009 e n. 17355 del successivo giorno 26, recanti le diffide ad adempiere nei riguardi della ASER s.r.l.; 2) – della deliberazione consiliare n. 7 del 20 febbraio 2009; 3) – della nota di contestazione di cui alla nota del Dirigente della Sezione servizi finanziari prot. n. 30250 del 10 aprile 2009;

B) – e, quanto al ricorso n. 5169/2009: 1) – della deliberazione consiliare n. 40/2009; 2) – della determinazione dirigenziale n. 34 del 4 maggio 2009; 3) – della nota del Dirigente della Sezione servizi finanziari prot. n. 36201 del 4 maggio 2009; 4) – d’ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato, nonché l’atto d’intervento della Associazione RED e consorti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 22 dicembre 2009 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti, il prof. CLARIZIA e gli avvocati D’ANGELO, GUZZETTA, DI BATTI- STA e LEOZAPPA;

Ritenuto in fatto che la ASER s.r.l., corrente in Aprilia (LT), assume d’esser una società mista partecipata in via maggioritaria dal Comune di Aprilia –a suo tempo costituita per la gestione delle proprie entrate tributarie e patrimoniali–, di cui come socio privato fu scelta, a seguito di gara ad evidenza pubblica, la TRIBUTI ITALIA s.p.a.;

Rilevato che detta rende nota l’adesione, in un secondo momento, anche del Comune di Pomezia (RM), il quale sottoscrisse, previa intesa con il Comune di Aprilia, l’aumento del capitale sociale e divenenne perciò socio pubblico paritetico;

Rilevato altresì che, a seguito di ciò e con convenzione stipulata il 30 marzo 2000, il Comune di Pomezia affidò in esclusiva a detta Società i servizi di gestione, liquidazione, accertamento e riscossione dell’ICI, della TARSU e delle sanzioni amministrative, i servizi di gestione del patrimonio immobiliare dell’ente e delle attività connesse, il servizio di posa in opera e gestione dell’arredo urbano ed il servizio di sistemazione e ristrutturazione delle aree a verde pubblico, con remunerazione, in base alla convenzione stessa, “… ad aggio sulla riscossione complessiva a qualsiasi titolo conseguita con esclusione di ogni altro corrispettivo…”, nella misura del 30% sull’ammontare lordo riscosso complessivamente a titolo d’imposta, diritti, canoni, tariffe, sanzioni ed accessori;

Rilevato inoltre che la convenzione previde l’obbligo della Società stessa d’assicurare al Comune di Pomezia un introito minimo netto annuale (c.d. “minimo garantito”), predefinito per ICI e TARSU;

Rilevato pure che detta Società dichiara d’aver a sua volta convenuto con il socio privato TRIBUTI ITALIA s.p.a. la concreta gestione dei citati servizi, affidandone lo svolgimento con organizzazione e costi esclusivamente a carico di quest’ultimo e remunerandolo con un compenso pari al 70% dell’aggio dedotto in convenzione;

Rilevato ancora che detta Società fa presente d’aver dovuto adire, nel 2002, la procedura arbitrale di cui all’art. 9 della convenzione, a causa di contrasti insorti con il Comune di Pomezia circa l’esatta quantificazione dei c.d. “minimi garantiti”, sicché l’adito Collegio, con lodo parziale del 14 ottobre 2003, accolse solo la domanda attorea sull’obbligo del Comune medesimo di rendere all’attrice il conto sulle somme versate a terzi e, con il lodo definitivo del successivo 4 dicembre, ha condannato detta Società a rifondere al Comune convenuto la somma di € 5.132.222,63, con gli interessi legali dalla domanda al soddisfo;

Rilevato anche che detta Società ha promosso gravame avverso il citato lodo definitivo –ottenendo, peraltro, la sospensione della procedura esecutiva iniziata dal Comune di Pomezia innanzi all’ AGO per il recupero coattivo della somma così liquidata–, mentre, dal canto suo, il Comune stesso, in data 26 maggio 2006, ha adito una nuova procedura arbitrale, chiedendo di accertare se i minimi garantiti determinati per gli anni 2000/2002 con il precedente lodo fossero applicabili pure agli anni successivi, d’accettare l’eventuale adeguamento di detti minimi e di dichiarare la risoluzione del rapporto concessorio, sicché detta Società ha a sua volta riconvenuto il Comune su quegli aspetti di tal rapporto su cui il primo Collegio arbitrale s’era dichiarato incompetente;

Ritenuto che, con lodo del 23 marzo 2009, il secondo Collegio arbitrale ha accolto solo in parte la pretesa del Comune di Pomezia, affermando l’obbligo di detta Società di procedere all’integrazione dei minimi garantiti in base a quanto indicato nella convenzione inter partes, rigettando la domanda di risoluzione del rapporto;

Ritenuto inoltre che detta Società, nelle more di quest’ultimo giudizio arbitrale, afferma come il Comune di Pomezia, pur se più volte richiesto, non le avrebbe fin ab initio consegnato i servizi relativi alla gestione delle sanzioni amministrative, delle entrate patrimoniali e del patrimonio immobiliare comunale –provocandole, a suo dire, ingenti danni patrimoniali–, né avrebbe inteso applicare la clausola di revisione periodica del rapporto concessorio come stabilita dall’art. 115 del Dlg 12 aprile 2006 n. 163;

Rilevato che detta Società, essendo nel frattempo intervenuto l’art. 37, c. 55 del DL 4 luglio 2006 n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla l. 248/2006) –in forza del quale i contribuenti hanno la facoltà di versare l’ICI usando il c.d. modello F24–, ha chiesto, nella sua qualità di gestore esclusivo della riscossione di tale tributo, al Comune di Pomezia di comunicare all’Agenzia delle entrate le coordinate dei conti correnti bancari e postali intestati al socio privato TRIBUTI ITALIA s.p.a., ove far accreditare le somme riscosse con il mod. F24, ma il Comune, secondo tal Società, ha eluso la richiesta de qua, comunicando all’Agenzia le coordinati dei propri conti correnti, provvedendo in un secondo momento a trasmettere i dati delle riscossioni alla Società stessa, al fine del loro rendiconto e della quantificazione dell’aggio spettante;

Rilevato inoltre che, essendo intervenuto l’art. 1, c. 7-bis del DL 27 maggio 2008 n. 93 (convertito, con modificazioni, dalla l. 24 luglio 2008 n. 126) –recante l’esenzione dall’ICI sull’immobile adibito ad abitazione principale del contribuente–, detta Società fa presente d’aver proposto istanza al Comune di Pomezia, in data 30 luglio 2008, per ottenere la rinegoziazione del proprio rapporto, in relazione a tal agevolazione, senza, però, ottenere risposta;

Rilevato ancora che il Comune di Pomezia, con nota dirigenziale prot. n. 12399 del 12 febbraio 2009, ha intimato a detta Società l’immediato versamento di € 1.794.752,96 quali introiti dovuti per le riscossioni delle III e della IV rata 2008, richiesta, questa, reiterata con la successiva nota prot. n. 17355 del 27 febbraio 2009, ancorché detta Società gli avesse dedotto l’insussistenza della pretesa;

Ritenuto che, con la nota dirigenziale prot. n. 30250 del 10 aprile 2009, il Comune di Pomezia ha contestato a detta Società la sussistenza dei presupposti per dichiararla decaduta dal rapporto concessorio, in relazione tanto alla fattispecie ex art. 8, lett. a) della convenzione (omesso versamento di due rate consecutive), quanto a quella ex art. 8, lett. b) (irregolarità ed abusi nella gestione del servizio), nonché al ritardato pagamento della somma dovuta in base al lodo del 14 ottobre 2006 ed altre vicende;

Ritenuto altresì che, nonostante le deduzioni rassegnate da detta Società il 20 aprile 2009, con deliberazione n. 40 del successivo giorno 28, il Consiglio comunale di Pomezia ha preso atto delle contestazioni citate e della sussistenza dei presupposti per la decadenza, mandando al competente ufficio di dichiararla ed alla Giunta comunale d’assumere ogni conseguente decisione in ordine all’assunzione diretta, da parte del Comune, dei servizi finora gestiti dalla ASER s.r.l.;

Ritenuto inoltre che, con nota dirigenziale prot. n. 36201 del 4 maggio 2009, il Comune di Pomezia ha dichiarato la decadenza della ASER s.r.l. dal rapporto concessorio de quo, dichiarandola cessata immediatamente da ogni potere in ordine alla riscossione delle entrate comunali concesse ed avvertendo i contribuenti delle diverse modalità di pagamento da utilizzare;

Rilevato quindi che la ASER s.r.l. si grava innanzi a questo Giudice, con il ricorso n. 4915/2009 RG in epigrafe, impugnando i provvedimenti dianzi citati e deducendo in punto di diritto quattro gruppi di censure;

Rilevato anche che, con il ricorso n. 5169/2009 RG in epigrafe, la TRIBUTI ITALIA s.p.a., socio di minoranza della ASER s.r.l. e incaricata della gestione operativa dei servizi concessi a quest’ultima, adisce a sua volta questo Giudice ed impugna gli stessi atti testé citati, deducendo tre articolati mezzi di gravame;

Considerato in diritto che i due ricorsi in epigrafe, stante sia la loro connessione soggettiva passiva, sia la sostanziale identità della res controversa, possono esser riuniti e contestualmente decisi con la presente sentenza;

Considerato altresì che, in ordine al ricorso n. 4915/2009 RG in epigrafe, non ha pregio e va disattesa la censura attorea della violazione e falsa applicazione dell’art. 53, c. 3 del Dlg 15 dicembre 1997 n. 446 e degli artt. 13 e 15 del DM 11 settembre 2000 n. 289 e dell’incompetenza dell’Autorità emanante, giacché, a detta della ricorrente ASER s.r.l., la decadenza dal servizio per cui è causa, in base all’art. 13, c. 2 del DM 289/2000, può esser chiesta, ma non pronunciata dall’ente locale, tal potere spettando, a’sensi del successivo art. 15, dalla Commissione per la tenuta dell’albo ex art. 53, c. 2 del Dlg 446/1997;

Considerato invero che la ricorrente confonde la decadenza sanzionatoria per gravi abusi o per inadempimenti, regolata appunto dall’art. 13 del DM 289/2000, con l’esercizio, da parte del Comune intimato, del diritto potestativo sotteso alla clausola risolutiva espressa ex art. 8 della convenzione, inerente in via esclusiva alle peculiari vicende del singolo rapporto concessorio, di per sé sole ragioni necessarie, ma non per forza sufficienti per indurre la predetta Commissione a pronunciare la cancellazione dall’albo a’sensi del citato art. 15;

Considerato più in particolare –e in disparte l’impossibilità, per il Comune intimato, d’adire la predetta Commissione per ottenere la pronuncia di decadenza ex art. 15 del DM 289/2000, non essendo la ricorrente iscritta all’albo ex art. 53, c. 2 del Dlg 446/1997–, la clausola risolutiva de qua non serve a sanzionare alcunché, né è, di per sé sola, espressione di quell’autotutela amministrativa cui tende la cancellazione in parola;

Considerato anzi che la clausola stessa non è altro da sé rispetto alla risoluzione del rapporto ex art. 1453 c.c., ma ne è piuttosto un metodo di rafforzamento e d’accelerazione della produzione degli effetti (come descritti nel successivo art. 1458), di cui tutti i soggetti di diritto, compresa la P.A. contraente, possono avvalersi nell’ambito dell’autonomia privata, quando il regolamento negoziale glielo consenta e ne sussistano i presupposti dedotti nel negozio;

Considerato inoltre che neppure è fondato l’assunto attoreo secondo cui il Comune intimato non avrebbe potuto esercitare il diritto potestativo sotteso all’art. 8 della convenzione, in quanto, per un verso, ben può il Comune avvalersi della predetta clausola essendo questa, invece ed ove se ne verifichino i presupposti, nella sua autonoma sfera potestativa liberamente a suo tempo accettata dalla medesima ASER s.r.l. –al più potendo essa, come in effetti fa, contestare la sussistenza e la legittimità dei presupposti medesimi– e, per altro verso e ad una serena lettura della scansione degli eventi, la P.A. ha tanto fornito, con la nota dirigenziale del 10 aprile 2009, a detta Società la possibilità di controdedurre alla contestazione degli addebiti, che essa v’ha provveduto il giorno 20 successivo, ossia proprio nei dieci giorni all’uopo indicati dall’art. 8, lett. b) della convenzione;

Considerato tuttavia che, proprio con riguardo al loro contenuto, sono manifestamente inammissibili, per evidente difetto di giurisdizione di questo Giudice o per difetto di sua competenza, tutte le censure che la ASER s.r.l. muove direttamente avverso la risoluzione del rapporto concessorio, ancorché in forza del previo accertamento dei presupposti per l’esercizio della volontà, da parte del Comune intimato, d’avvalersi della clausola risolutiva espressa contenuta nel ripetuto art. 8;

Considerato al riguardo che, in virtù della clausola compromissoria recata dall’art. 9 della convenzione, “… qualunque controversia dovesse insorgere tra le Parti in ordine a… scioglimento del presente contratto sarà devoluta alla competenza esclusiva di un Collegio arbitrale rituale, che giudicherà secondo diritto…”, sicché, a fronte d’una sì precisa e puntuale norma pattizia inter partes, non è infatti chi non veda come questo Giudice non sia competente a conoscere della lite che la ricorrente ha qui inteso proporgli e che, per tabulas, invece riguarda l’an ed il quomodo dell’esercizio della volontà del Comune intimato d’adoperare la clausola risolutiva espressa per sciogliersi dal vincolo negoziale;

Considerato invero che, nella specie, si versa in un caso di concessione in house di servizi pubblici, onde in ogni caso la risoluzione del rapporto negoziale, attenendo alle vicende d’un contratto in corso d’esecuzione ed alle reciproche posizioni delle parti –circa l’inadempimento, o no, del programma delle obbligazioni colà dedotte–, non rientra comunque nella cognizione esclusiva di questo Giudice, a’sensi dell’art. 33, c. 2, lett. b) e dell’art. 35 del Dlg 31 marzo 1998 n. 80 e, anzi, pur in assenza di detta clausola compromissoria, sarebbe l’AGO competente a decidere della presente controversia sulla declaratoria della decadenza della ricorrente, società mista, dalla convenzione stipulata per l’espletamento del pubblico servizio sulla gestione delle entrate del Comune intimato;

Considerato d’altronde che l’atto di decadenza, quand’anche rappresenti il risultato di operazioni discrezionali o di valutazioni tecniche assai elaborate da parte della P.A., si muove pur sempre nell’ambito paritetico del contratto, costituendo appunto l’esplicazione non d’una potestà autoritativa pubblica (in concreto, d’autotutela amministrativa), ma d’un diritto potestativo direttamente discendente dal regolamento negoziale (cfr., per tutti, Cons. St., V, 17 maggio 2005 n. 2461; id., 28 settembre 2007 n. 6743; id., 7 ottobre 2008 n. 4842) e tanto, com’è noto, in relazione al pronunciamento del Giudice delle leggi (cfr. C. cost., 6 luglio 2004 n. 204) che ha riscritto il significato, tra l’altro, proprio dell’art. 33, c. 2 del Dlg 80/1988 (come a suo tempo novellato dall’art. 7 della l. 21 luglio 2000 n. 205), nel senso cioè, che la giurisdizione esclusiva di questo Giudice in tanto sussiste, in quanto la P.A. eserciti sulla vicenda una pubblica funzione con poteri autoritativi e/o conformativi di posizioni soggettive altrui;

Considerato di conseguenza che, come accade d’altronde in ogni rapporto negoziale a fronte dell’esercizio di diritti potestativi non discendenti ex lege, il destinatario di siffatto esercizio è titolare d’un diritto soggettivo e, quindi, la relativa lite sfugge a questo Giudice, appunto a causa del nuovo criterio di riparto tra le giurisdizioni delineato dalla citata sentenza n. 204/2004, che non devolve più alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie su tali diritti soggettivi;

Considerato che non a diversa conclusione deve il Collegio pervenire, neppure ove si volesse intendere la decadenza per cui è causa non come risoluzione d’un rapporto contrattuale in essere, bensì come esercizio di poteri d’autotutela, in quanto quest’ultima non determinerebbe altro che una sorta di “rescissione” in danno al soggetto concessionario, donde la permanenza, a seconda dell’esistenza o no d’una clausola compromissoria nel regolamento negoziale inter partes, della competenza in capo al Collegio arbitrale o all’AGO;

Considerato pure che il ricorso n. 5169/2009 RG in epigrafe s’appalesa inammissibile, in quanto difetta invero, in capo alla TRIBUTI ITALIA s.p.a., ogni autonoma legittimazione ad impugnare, quale socio di minoranza della ASER s.r.l., atti che incidono sulla sfera giuridica di quest’ultima;

Considerato sul punto, in disparte le regole di rappresentanza legale della ASER s.r.l. sancite dallo statuto sociale che impegnano tutti i soci di essa, compresa la TRIBUTI ITALIA s.p.a., questa in realtà non ricava alcun’autonoma utilità dall’impugnazione dei medesimi atti gravati con il ricorso n. 4915/2009 RG in epigrafe, sia perché essa non manifesta alcun conflitto di interessi con l’altra Società, sia perché l’eventuale accoglimento della domanda giudiziale di quest’ultima si sarebbe comunque riverberata pro quota anche a favore di essa;

Considerato che, in questo caso, non vale il principio, ben investigato da vari arresti della giurisprudenza, circa l’autonoma legittimazione all’impugnazione, da parte dell’impresa mandante d’un raggruppamento temporaneo costituendo o costituito, degli atti d’una gara ad evidenza pubblica, giacché nella specie la TRIBUTI ITALIA s.p.a. è uno dei soci della ASER s.r.l. e, quindi, è sodale d’una persona giuridica che, sola, è il centro di imputazione degli interessi e dei rapporti giuridici che riguardano tutti e ciascun socio;

Considerato, infine e quanto alle spese del presente giudizio, che queste seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. II, così dispone: A) – riunisce i ricorsi in epigrafe; B) – in parte dichiara inammissibile il ricorso n. 4915/2009 RG in epigrafe e lo respinge per la restante parte; C) – dichiara inammissibile il ricorso n. 5169/2009 RG in epigrafe.

Condanna le Società ricorrenti al pagamento, a favore delle parti resistenti e costituite, delle spese del presente giudizio, che sono complessivamente liquidate in € 3.000,00 (Euro tremila/00), oltre IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 22 dicembre 2009, con l’intervento dei sigg. Magistrati:

Luigi Tosti, Presidente

Silvestro Maria Russo, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 14/1/2010 n.247 proviene da Giustamm.

Pres. Tosti, Est. Russo
Nettuno Servizi s.r.l (Prof.Avv. Clarizia) c. Comune di Nettuno (Avv.ti Cancrini, De Portu, Rosetti)

1. Contratti della P.A. – Servizi pubblici – Convenzione – Decadenza – Declaratoria – Natura – Atto paritetico – Conseguenze – Controversie – Attengono a diritti soggettivi – Giurisdizione del G.A. – Esclusione

2. Contratti della P.A. – Servizi pubblici – Convenzione – Decadenza – Conseguenze – Controversie – Clausola compromissoria – Art. 6 comma 2 della L. 205/2000 – Giurisdizione del G.A. – Esclusione

3. Contratti della P.A. – Trattativa privata senza bando – Art.57,comma 2 lett. c) del D.LGS 163/2006 – Ammissibilità – Giustificata estrema urgenza – Motivi

1. La declaratoria di decadenza da una convenzione, qualora prevista a livello negoziale, quand’anche rappresenti il risultato di operazioni discrezionali e/o di valutazioni tecniche elaborate dalla P.A., si inserisce pur sempre nell’ambito paritetico del contratto, costituendo in concreto esplicazione non di un’ autotutela amministrativa, bensì di un diritto potestativo direttamente discendente dal regolamento negoziale. Ne consegue che la controversia concernente la decadenza della società esecutrice dalla convenzione per la gestione di pubblici servizi, attenendo a diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario.

2. E’ esclusa la sussistenza della giurisdizione amministrativa in materia di controversie concernenti la decadenza dalla convenzione di gestione di pubblici servizi, qualora la predetta convenzione preveda una clausola compromissoria. Ed infatti, il divieto di attribuire ad arbitri la decisione di controversie relative a materie devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva è stato abolito dall’ art. 6,comma 2 della L.205/2000.

3. Ai sensi dell’art. 57,comma 2 lett. c) del D.LGS 163/2006 è ammessa la procedura negoziale senza la previa pubblicazione del bando nei casi di giustificata estrema urgenza, che non consenta l’attivazione di una procedura aperta o ristretta. Tali condizioni sono sussistenti nel caso di affidamento diretto all’agente della riscossione, abilitato ex lege per la riscossione della TARSU e ICI di imminente scadenza.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti

A) – n. 5347/2009 RG, proposto dalla

NETTUNO SERVIZI s.r.l., corrente in Nettuno (RM), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dal prof. Angelo CLARIZIA e dall’avv. Angelica BUCCELLI, con domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde n. 2,

il COMUNE DI NETTUNO, in persona del sig. Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Arturo CANCRINI, Claudio DE PORTU e Francesca ROSETTI, con domicilio eletto in Roma, via G. Mercalli n. 15 e

EQUITALIA GERIT s.p.a., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, controinteressata, rappresentata e difesa dall’avv. Alessio FOLIGNO, con domicilio eletto in Roma, lungotevere Flaminio n. 18 e

B) – n. 4988/2009 RG, proposto dalla

TRIBUTI ITALIA s.p.a., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Luca R. PERFETTI, Patrizio LEOZAPPA e Patrizia SAGGESE, con domicilio eletto in Roma, via XXIV Maggio n. 43, presso lo studio legale Chiomenti,

il COMUNE DI NETTUNO, in persona del sig. Sindaco pro tempore, come sopra rappresentato, difeso ed selettivamente domiciliato e

EQUITALIA GERIT s.p.a., controinteressata, come sopra rappresentata, difese ed selettivamente domiciliata,

A) – quanto al ricorso n. 5347/2009 RG:

1) – della deliberazione n. 84 del 16 aprile 2009, con cui la Giunta comunale di Nettuno ha dichiarato la sussistenza dei presupposti di diritto per la risoluzione, di cui all’art. 8 della relativa convenzione, del rapporto sottoscritto tra il Comune e la NETTUNO SERVIZI s.r.l. in data 15 dicembre 1999; 2) – del provvedimento del Sindaco di Nettuno prot. n. 10995 del 17 aprile 2009; 3) – della deliberazione giuntale n. 85 del 28 aprile 2009; 4) – del provvedimento sindacale prot. n. 261 del 29 aprile 2009; 4) – della deliberazione del Consiglio comunale di Nettuno n. 23 del 4 maggio 2009; 5) – della deliberazione consiliare n. 27 dell’8 maggio 2009; 6) – della deliberazione consiliare n. 28 dell’8 maggio 2009; 7) – d’ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;

B) – e, quanto al ricorso n. 4988/2009 RG:

1) – della deliberazione giuntale n. 84/2009; 2) – della nota prot. n. 10995 del 17 aprile 2009; 3) – della deliberazione giuntale n. 85 del 28 aprile 2009; 4) – della nota prot. n. 261 del 29 aprile 2009; 4) – delle deliberazioni consiliari n. 23 del 4 maggio 2009 e n. 27 e n. 28 del successivo giorno 8; 5) – d’ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 22 dicembre 2009 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti, il prof. CLARIZIA e gli avvocati LEOZAPPA, DE PORTU, ROSETTI e FOLIGNO;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

La NETTUNO SERVIZI s.r.l., corrente in Nettuno (RM), assume d’essere una società mista partecipata in via maggioritaria dal Comune di Nettuno e da questo costituita per la gestione delle sue entrate tributarie e d’altra natura, il cui socio privato, scelto in esito ad una gara ad evidenza pubblica, è la TRIBUTI ITALIA s.p.a., corrente in Roma.

Detta Società dichiara altresì che, ferma la competenza del socio privato, in forza dello statuto sociale, ad effettuare le prestazioni accessorie –in pratica, lo svolgimento dell’attività d’impresa per la gestione dei servizi affidati alla società mista–, l’affidamento del servizio medesimo, da parte del Comune di Nettuno, è stato regolato dalla convenzione stipulata inter partes il 15 settembre 1999, poi integrata dall’atto aggiuntivo del 23 dicembre 2004. Oggetto del rapporto concessorio è, in via esclusiva, l’attività di gestione, liquidazione, accertamento e riscossione dell’ICI e della TARSU, quella di gestione delle pubbliche affissioni, nonché quella di gestione patrimoniale e finanziaria del patrimonio immobiliare comunale e, in forza dell’atto aggiuntivo stesso, pure la gestione della riscossione delle sanzioni amministrative.

Tuttavia, secondo tal Società, il Comune di Nettuno non avrebbe provveduto, dopo la stipula del citato atto aggiuntivo, alla consegna dei servizi sulla gestione del patrimonio immobiliare e sulle entrate patrimoniali dell’ente. Sicché essa ha promosso la procedura arbitrale di cui all’art. 9 della convenzione e, con lodo del 1° giugno 2007, il Collegio arbitrale adito ha dichiarato la nullità parziale dell’atto aggiuntivo de quo, in relazione all’affidamento diretto senza previa gara dei servizi d’accertamento e riscossione dell’imposta sulla pubblicità e della TOSAP. Il lodo ha pure accolto la domanda della NETTUNO SERVIZI s.r.l. per l’adempimento degli obblighi dedotti nel testo originario della convenzione (in particolare, la consegna dei ruoli per la riscossione delle sanzioni amministrative), ribadendo la legittimità dell’affidamento di quest’ultimo servizio. Detta Società ha più volte richiesto la consegna immediata dei servizi dedotti in convenzione e oggetto del giudizio arbitrale, ma il Comune di Nettuno le ha risposto di non poterle riconsegnare i ruoli di riscossione a detta Società.

Nel frattempo essendo intervenuto l’art. 37, c. 55 del DL 4 luglio 2006 n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla l. 248/2006) –in forza del quale i contribuenti hanno la facoltà di versare l’ICI usando il c.d. modello F24–, detta Società ha chiesto, nella sua qualità di gestore esclusivo della riscossione di tale tributo, al Comune di Nettuno di comunicare all’Agenzia delle entrate le coordinate dei suoi conti correnti bancari e postali, ove far accreditare le somme riscosse con il mod. F24. A detta della NETTUNO SERVIZI, il Comune di Nettuno ha in sostanza rifiutato di dar corso a tal istanza, donde la nuova adizione della procedura arbitrale ex art. 9 della convenzione, al fine d’ottenere l’integrale esecuzione del precedente lodo e per l’accertamento dell’obbligo della P.A. intimata di comunicare i predetti dati all’Agenzia delle entrate. Con lodo del 25 maggio 2009, l’adito Collegio arbitrale ha sostanzialmente accolto la pretesa azionata.

Nelle more del secondo giudizio arbitrale, detta Società fa presente d’aver proposto istanza al Comune di Nettuno, in data 30 luglio 2008, per ottenere la rinegoziazione del proprio rapporto, in relazione sia all’art. 1, c. 7-bis del DL 27 maggio 2008 n. 93 (convertito, con modificazioni, dalla l. 24 luglio 2008 n. 126), sia all’ art. 5 della convenzione, che appunto prevede la revisione dell’aggio in caso di riduzione di aliquote o d’introduzione di esenzioni ed agevolazioni.

A detta della Società stessa, il Comune non solo non ha dato corso alla richiesta de qua, ma anche, con la deliberazione n. 84 del 16 aprile 2009, ha accertato la sussistenza dei presupposti di diritto per l’avvio dell’azione di risoluzione del rapporto concessorio a’sensi dell’art. 8 della convenzione e ha contestato a detta Società il mancato versamento del saldo per la 4° rata del 2008 e dell’intera 1° rata del 2009, nonché “… le continuate irregolarità e reiterati abusi commessi nella conduzione del servizio …”. Con la nota prot. n. 10195 del 17 aprile 2009, il Sindaco di Nettuno ha comunicato alla NETTUNO SERVIZI s.r.l. di volersi avvalere della clausola risolutiva espressa ex art. 8 della convenzione, con riguardo proprio al mancato versamento di due rate consecutive e delle continue irregolarità nella conduzione del servizio, espressamente là indicate. Nonostante gli argomenti addotti da detta Società, il Comune di Nettuno, in forza della deliberazione giuntale n. 85 del 28 aprile 2009, ha dichiarato la risoluzione del rapporto concessorio a’sensi dell’art. 8 (ora, dell’art. 10) della convenzione e, per l’effetto, ha dichiarato la decadenza della NETTUNO SERVIZI s.r.l. dalla conduzione del servizio concessole. Con la nota prot. n. 261 del 29 aprile 2009, il Sindaco di Nettuno ha comunicato l’avvenuta risoluzione di cui alla citata deliberazione n. 85/2009 e ha diffidato detta Società dall’esercizio d’ogni potere connesso al servizio revocatole.

Con la deliberazione n. 23 del 4 maggio 2009, il Consiglio comunale di Nettuno ha reintrodotto la riscossione della TARSU mediante ruolo. Con le successive deliberazioni n. 27 e n. 28 dell’8 maggio 2009, il Consiglio comunale di Nettuno ha accertato la necessità di procedere immediatamente alla gestione diretta delle entrate tributarie mercè l’istituzione d’un apposito ufficio, ha preso atto della disponibilità della EQUITALIA GERIT s.p.a. di gestire dal 2009 la riscossione della TARSU mediante ruoli e ha affidato a quest’ultima, senza previa gara, il relativo servizio, approvandone la convenzione; e, rispettivamente, ha affidato in via esclusiva alla EQUITALIA GERIT s.p.a. medesima l’attività di incasso e rendiconto delle entrate derivanti dall’ICI, approvandone la convenzione.

Avverso tutti questi atti la NETTUNO SERVIZI s.r.l. si grava allora innanzi a questo Giudice, con il ricorso n. 5347/2009 RG in epigrafe, deducendo in punto di diritto due gruppi di censure, a loro volta articolati in motivi specifici, rivolti nei confronti, l’uno, delle deliberazioni giuntali n. 84/2009 e n. 85/2009 e, l’altro, delle deliberazioni consiliari nn. 23, 27 e 28/2009. La ricorrente, con atto depositato il 25 giugno 2009, deduce altresì la violazione e falsa applicazione dell’art. 53, c. 3 del Dlg 15 dicembre 1997 n. 446 e degli artt. 13 e 15 del DM 11 settembre 2000 n. 289, nonché l’incompetenza dell’autorità emanante. Resiste in giudizio il Comune intimato, il quale eccepisce articolatamente anzitutto l’inammissibilità del ricorso in epigrafe –essendo stati impugnati atti risolutivi d’un rapporto contrattuale in essere, incidenti, quindi, su posizioni di diritto soggettivo perfetto– e, nel merito, l’infondatezza della pretesa attorea. S’è costituita nel presente giudizio pure la controinteressata EQUITALIA GERIT s.p.a., concludendo anch’essa per l’inammissi- bilità e l’infondatezza del ricorso in epigrafe.

Con il ricorso n. 4988/2009 RG in epigrafe, la TRIBUTI ITALIA s.p.a., socio privato di minoranza della NETTUNO SERVIZI s.r.l., adisce anch’essa questo Giudice impugnando i provvedimenti già gravati da quest’ultima e deducendo essenzialmente cinque articolati mezzi di censura. Con motivi aggiunti depositati il 26 giugno 2009, la ricorrente TRIBUTI ITALIA s.p.a. aggiunge a quelli già proposti con il gravame introduttivo quello della violazione e falsa applicazione dell’art. 53, c. 3 del Dlg 446/1997 e degli artt. 13 e 15 del DM 289/2000 e dell’incompetenza dell’Autorità emanante. Il Comune di Nettuno e la EQUITALIA GERIT s.p.a., anch’essi intimate nel giudizio in esame, vi si costituiscono eccependo l’inam- missibilità e l’infondatezza della pretesa attorea.

Alla pubblica udienza del 22 dicembre 2009, su conforme richiesta delle parti, i due ricorsi ibn epigrafe sono congiuntamente assunti in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1. – È all’odierno esame del Collegio la controversia con cui la NETTUNO SERVIZI s.r.l. (società mista a suo tempo costituita dal Comune di Nettuno e concessionaria di questo per la gestione dei servizi tributari, delle entrate extra-tributarie e del patrimonio immobiliare comunale) e la TRIBUTI ITALIA s.p.a. (socio privato di minoranza dell’altra Società), ciascuna per suo conto e con gravami distinti, impugnano gli atti con cui il Comune stesso, affermandone la sussistenza dei presupposti, ha in progressione risolto il rapporto concessorio per ritardati versamenti e per inadempimenti gravi, ha istituito la gestione diretta dei servizi tributari e ne ha affidato la riscossione, a trattativa privata senza previa gara, per il 2009 alla EQUITALIA GERIT s.p.a.

I due ricorsi in epigrafe, stante sia la loro connessione soggettiva passiva, sia la sostanziale identità della res controversa, possono esser riuniti e contestualmente decisi con la presente sentenza.

2. – Per una miglior comprensione delle vicende di causa, mentre la NETTUNO SERVIZI s.r.l. è la società mista comunale investita in house della predetta missione, la TRIBUTI ITALIA s.p.a. è il socio privato gravato, in forza dello statuto sociale, dell’obbligo di prestazioni accessorie, consistenti, in sostanza, nell’attività imprenditoriale di gestione dei servizi affidati alla società mista per tutta la durata di questa.

Giova altresì rammentare che l’affidamento del servizio medesimo, da parte del Comune intimato, fu regolato dalla convenzione stipulata inter partes il 15 settembre 1999 –poi integrata dall’atto aggiuntivo sottoscritto il 23 dicembre 2004–, in virtù della quale alla ricorrente fu attribuita in via esclusiva l’attività di gestione, liquidazione, accertamento e riscossione dell’ICI e della TARSU, quella di gestione delle pubbliche affissioni, nonché quella di gestione patrimoniale e finanziaria del patrimonio immobiliare. In forza dell’atto aggiuntivo, tal Società fu incaricata pure della gestione della riscossione delle sanzioni amministrative.

Devesi poi far presente che il socio privato è remunerato con il 71% della somma spettante, quale aggio (fisso al 30 % fino al 31 dicembre 2003; dopo variabile a scalare anno per anno, fissandosi al 25% dal 2007), in misura unica, per la gestione ordinaria, sull’ammontare lordo complessivamente riscosso a titolo d’imposta, diritti, tariffe, canoni, sanzioni ed accessori. Ai fini della determinazione del compenso stesso, la convenzione previde che vi concorressero anche le somme lorde incassate eventualmente dal Comune di Nettuno in via diretta, o per il tramite di soggetti terzi.

La ricorrente ha dedotto che il Comune di Nettuno non avrebbe mai provveduto, dopo la stipula del citato atto aggiuntivo, alla consegna dei servizi sulla gestione del patrimonio immobiliare e sulle entrate patrimoniali dell’ente, sicché essa ha promosso la procedura arbitrale di cui all’art. 9 della convenzione.

Con lodo del 1° giugno 2007, il Collegio arbitrale adito ha dichiarato la nullità parziale dell’atto aggiuntivo de quo, in relazione all’affidamento diretto senza previa gara dei servizi d’accertamento e riscossione dell’imposta sulla pubblicità e della TOSAP. Il lodo ha pure accolto la domanda della NETTUNO SERVIZI s.r.l. per l’adempimento degli obblighi dedotti nel testo originario della convenzione (in particolare, la consegna dei ruoli per la riscossioni delle sanzioni amministrative), ribadendo la legittimità dell’affidamento di quest’ultimo servizio. Dal che la richiesta di detta Società, in data 25 luglio 2007, di consegna immediata dei servizi, ab origine dedotti in convenzione, inerenti alla gestione delle entrate non tributarie, delle predette sanzioni e del patrimonio immobiliare comunale, affermando la propria disponibilità a restituire i servizi per l’imposta di pubblicità e per la TOSAP, al netto dei costi della relativa gestione. Siffatta richiesta è stata poi reiterata il successivo 28 settembre, cui, però, il Comune di Nettuno ha risposto di non poter riconsegnare i citati ruoli di riscossione a detta Società, avendoli già trasmessi, per il tramite del Consiglio nazionale dei concessionari della riscossione, al concessionario d’ambito.

Nel frattempo essendo intervenuto l’art. 37, c. 55 del DL 4 luglio 2006 n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla l. 248/2006) –in forza del quale i contribuenti hanno la facoltà di versare l’ICI usando il c.d. modello F24–, detta Società ha chiesto, nella sua qualità di gestore esclusivo della riscossione di tale tributo, alla P.A. di comunicare all’Agenzia delle entrate le coordinate dei suoi conti correnti bancari e postali, ove far accreditare le somme riscosse con il mod. F24. Non avendo il Comune di Nettuno dato corso a tal istanza, la ricorrente ha nuovamente adito la procedura arbitrale ex art. 9 della convenzione, al fine d’ottenere l’integrale esecuzione del lodo del 1° giugno 2007 e per l’accertamento dell’obbligo del Comune di comunicare i dati de quibus all’Agenzia delle entrate. Con lodo del 25 maggio 2009, l’adito Collegio arbitrale ha condannato il Comune di Nettuno alla consegna di detti servizi, al pagamento dei relativi aggi ed a comunicare all’Agenzia delle entrate i dati del socio di minoranza per la riscossione delle entrate tributarie.

Nelle more del secondo giudizio arbitrale, è entrato in vigore l’art. 1, c. 7-bis del DL 27 maggio 2008 n. 93 (convertito, con modificazioni, dalla l. 24 luglio 2008 n. 126), in virtù del quale, con riferimento alla soppressione dell’ICI sull’abitazione principale del soggetto passivo, i Comuni, aventi in corso rapporti concessori per l’accertamento e la riscossione dell’ICI, “… possono rinegoziare i contratti in essere, ai fini dell’accertamento e della riscossione di altre entrate, compatibilmente con la disciplina comunitaria in materia di prestazione di servizi…”.

Sicché detta Società fa presente d’aver proposto istanza al Comune di Nettuno, in data 30 luglio 2008, per ottenere la rinegoziazione del proprio rapporto, in relazione sia al citato art. 1, c. 7-bis, sia all’art. 5 della convenzione, che appunto prevede la revisione dell’aggio in caso di riduzione di aliquote o d’introduzione di esenzioni ed agevolazioni. A detta della Società stessa, nondimeno, il Comune non ha inteso dar seguito a siffatta richiesta, né ha provveduto alla revisione periodica della convenzione in conformità all’art. 115 del Dlg 12 aprile 2006 n. 163. Anzi, con deliberazione n. 13 del 16 febbraio 2009, il Consiglio comunale di Nettuno ha impegnato la Giunta, con riguardo al mancato versamento di alcune rate da parte di detta Società, a rinvenire forme più efficaci per la gestione delle entrate dell’ente, compresa la gestione diretta. Con successiva deliberazione n. 84 del 16 aprile 2009, la Giunta ha accertato la sussistenza dei presupposti di diritto per l’avvio dell’azione di risoluzione del rapporto concessorio a’sensi dell’art. 8 della convenzione e ha contestato a detta Società il mancato versamento del saldo per la 4° rata del 2008 e dell’intera 1° rata del 2009, nonché “… le continuate irregolarità e reiterati abusi commessi nella conduzione del servizio …”.

Dal che la nota prot. n. 10195 del 17 aprile 2009, con cui il Sindaco di Nettuno ha comunicato alla NETTUNO SERVIZI s.r.l. di volersi avvalere della clausola risolutiva espressa ex art. 8 della convenzione, con riguardo proprio al mancato versamento di due rate consecutive e delle continue irregolarità nella conduzione del servizio, espressamente là indicate.

Detta Società ha dedotto, nel termine assegnatole, in contrario avviso alla tesi del Comune di Nettuno, ma questo, in forza della deliberazione giuntale n. 85 del 28 aprile 2009, ha dapprima respinto gli argomenti della Società stessa e, in secondo luogo, ha dichiarato la risoluzione del rapporto concessorio a’sensi dell’art. 8 (ora, dell’art. 10) della convenzione e, per l’effetto, ha dichiarato la decadenza della NETTUNO SERVIZI s.r.l. dalla conduzione del servizio concessole. Ciò ha formato oggetto della nota prot. n. 261 del 29 aprile 2009, con cui il Sindaco di Nettuno ha comunicato l’avvenuta risoluzione di cui alla citata deliberazione n. 85/2009 e l’ha diffidata dall’esercizio d’ogni potere connesso al servizio revocatole. Con la deliberazione n. 23 del 4 maggio 2009, il Consiglio comunale di Nettuno ha reintrodotto la riscossione della TARSU mediante ruolo. Con le successive deliberazioni n. 27 e n. 28 dell’8 maggio 2009, il Consiglio comunale di Nettuno ha accertato la necessità di procedere immediatamente alla gestione diretta delle entrate tributarie mercè l’istituzione d’un apposito ufficio, ha preso atto della disponibilità della EQUITALIA GERIT s.p.a. di gestire dal 2009 la riscossione della TARSU mediante ruoli e ha affidato a quest’ultima, senza previa gara, il relativo servizio, approvandone la convenzione; e, rispettivamente, ha affidato in via esclusiva alla EQUITALIA GERIT s.p.a. medesima l’attività di incasso e rendiconto delle entrate derivanti dall’ICI, approvandone la convenzione.

3. – Questo essendo il quadro fattuale di riferimento ed iniziando la disamina dal ricorso n. 5347/2009 RG in epigrafe, sono manifestamente inammissibili, per evidente difetto di giurisdizione di questo Giudice o per difetto di sua competenza, tutte le censure che la NETTUNO SERVIZI s.r.l. muove direttamente avverso la risoluzione del rapporto concessorio, ancorché in forza del previo accertamento dei presupposti per l’esercizio della volontà, da parte del Comune intimato, d’avvalersi della clausola risolutiva espressa contenuta nell’art. 10 della convenzione.

Recita, invero, l’art. 9 (ora, art. 13, dopo la stipulazione dell’atto aggiuntivo) di quest’ultima che “… qualunque controversia dovesse insorgere tra le Parti in ordine a… scioglimento del presente contratto sarà devoluta alla competenza esclusiva di un Collegio arbitrale rituale, che giudicherà secondo diritto…”.

A fronte d’una sì precisa e puntuale norma pattizia inter partes, non è infatti chi non veda come questo Giudice non sia competente a conoscere della lite che la ricorrente ha qui inteso proporgli e che, per tabulas, invece riguarda l’an ed il quomodo dell’esercizio della volontà del Comune intimato d’adoperare la citata clausola per sciogliersi dal vincolo negoziale. Al riguardo, detta P.A., già in forza della deliberazione giuntale n. 84/2009 ed in esecuzione dell’atto d’indirizzo contenuto nella precedente deliberazione consiliare n. 13/2009 –circa il reperimento d’altre e più efficaci forme di gestione delle entrate comunali–, ha dichiarato la sussistenza d’entrambi i presupposti di diritto di cui all’art. 10 della convenzione, l’omesso versamento di due rate trimestrali consecutive e gravi abusi ed inadempimenti da parte del concessionario, “… che legittimano l’avvio dell’azione di risoluzione … della convenzione sottoscritta tra il Comune… e la Nettuno Servizi s.r.l. in data 15.12.1999, così come successivamente integrata e modificata…”. Erra allora la ricorrente, come scrisse nelle sue deduzioni del 29 aprile 2009, a ritenere che il Comune non possa avvalersi della predetta clausola essendo questa, invece ed ove se ne verifichino i presupposti, nella sua autonoma sfera potestativa liberamente accettata da detta Società. Al più la ricorrente, come in effetti fa, può contestare la sussistenza e la legittimità dei presupposti medesimi, ma, in tal caso, si ricade nella fattispecie regolata dall’art. 13 della convenzione, con conseguente devoluzione, in via esclusiva, della relativa lite alla procedura arbitrale rituale.

È appena da osservare che, nella specie, si tratta di concessione in house di servizi pubblici, onde in ogni caso la risoluzione del rapporto negoziale, attenendo alle vicende d’un contratto in corso d’esecuzione ed alle reciproche posizioni delle parti –circa l’inadempimento, o no, del programma delle obbligazioni colà dedotte–, non rientrerebbe comunque nella cognizione esclusiva di questo Giudice, a’sensi dell’art. 33, c. 2, lett. b) e dell’art. 35 del Dlg 31 marzo 1998 n. 80.

Infatti, pur in assenza di detta clausola compromissoria, sarebbe l’AGO competente a decidere della presente controversia sulla declaratoria della decadenza della ricorrente, società mista, dalla convenzione stipulata per l’espletamento del pubblico servizio sulla gestione delle entrate del Comune intimato. L’atto di decadenza, per vero, quand’anche rappresenti il risultato di operazioni discrezionali o di valutazioni tecniche assai elaborate da parte della P.A., si muove pur sempre nell’ambito paritetico del contratto, costituendo appunto l’esplicazione non d’una potestà autoritativa pubblica (in concreto, d’autotutela amministrativa), ma d’un diritto potestativo direttamente discendente dal regolamento negoziale (cfr., per tutti, Cons. St., V, 17 maggio 2005 n. 2461; id., 28 settembre 2007 n. 6743; id., 7 ottobre 2008 n. 4842). Tanto, com’è noto, in relazione al pronunciamento del Giudice delle leggi (cfr. C. cost., 6 luglio 2004 n. 204) che ha riscritto il significato, tra l’altro, proprio dell’art. 33, c. 2 del Dlg 80/1988 (come a suo tempo novellato dall’art. 7 della l. 21 luglio 2000 n. 205), nel senso cioè, che la giurisdizione esclusiva di questo Giudice in tanto sussiste, in quanto la P.A. eserciti sulla vicenda una pubblica funzione con poteri autoritativi e/o conformativi di posizioni soggettive altrui. Viceversa, come accade d’altronde in ogni rapporto negoziale a fronte dell’esercizio di diritti potestativi non discendenti ex lege, il destinatario di siffatto esercizio è titolare d’un diritto soggettivo e, quindi, la relativa lite sfugge a questo Giudice, appunto a causa del nuovo criterio di riparto tra le giurisdizioni delineato dalla citata sentenza n. 204/2004, che non devolve più alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie su tali diritti soggettivi.

Non a diversa conclusione deve il Collegio pervenire, neppure ove si volesse intendere la decadenza per cui è causa non come risoluzione d’un rapporto contrattuale in essere, bensì come esercizio di poteri d’autotutela, in quanto quest’ultima non determinerebbe altro che una sorta di “rescissione” in danno al soggetto concessionario, donde la permanenza, a seconda dell’esistenza o no d’una clausola compromissoria, della competenza in capo al Collegio arbitrale o all’AGO.

Del pari non gioverebbe a radicare la competenza di questo Giudice l’eventuale ricostruzione della vicenda oggi in esame a guisa di concessione vera e propria, in quanto, in disparte la spettanza all’AGO di tutte le questioni patrimoniali discendenti dal rapporto concessorio, proprio la presenza della clausola compromissoria de qua escluderebbe comunque detta competenza. Detta clausola, ancorché stipulata nel 1999, non per ciò solo soggiace al divieto d’attribuire ad arbitri la decisione di controversie relative a materie devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva, essendo tal divieto stato abolito dall’art. 6, c. 2 della l. 205/2000 (cfr. così Cass., sez. un., 29 aprile 2009 n. 9952). È ben vero che l’abolizione del predetto divieto ha riguardato le sole cause relative a diritti soggettivi e comunque senza effetto retroattivo sanante di eventuali clausole pattuite in precedenza, ma la clausola de qua, nella misura in cui fissa una procedura arbitrale rituale, in primo luogo non sconta la preclusione verso lo strumento del c.d. arbitrato libero, precluso alla P.A. in quanto il componimento della vertenza resterebbe devoluto ad arbitri irrituali individuati senza quelle adeguate garanzie di trasparenza e pubblicità della scelta, che tutelano l’interesse pubblico cui la P.A. è tenuta anche nell’arbitrato (cfr. Cass., sez. un., 16 aprile 2009 n. 8987). In secondo luogo, se non sfugge al Collegio la natura sostanziale e non meramente processuale del citato art. 6, c. 2 –in quanto non regola la giurisdizione, ma amplia il novero ex art. 806 c.p.c. dei diritti soggettivi compromettibili per arbitri–, fa salve le clausole compromissorie previgenti, ma solo se rispondano ai principi posti dallo stesso art. 6.

Sono così da dichiarare inammissibili i motivi sub A.I), A.II), A.III) e B.I) del gravame introduttivo in esame, nonché il primo ed il secondo mezzo d’impugnazione di cui al ricorso n. 4988/2009 RG in epigrafe.

4. – Non ha pregio e va disatteso il gruppo di censure inerenti alla ripresa, da parte del Comune di Nettuno, del servizio concesso in gestione diretta ed all’affidamento temporaneo di quest’ultimo alla controinteressata EQUITALIA GERIT s.p.a.

Per un verso, le deliberazioni consiliari nn. 27 e 28/2009 hanno esattamente indicato la gestione diretta del servizio, a seguito dell’intervenuta risoluzione del rapporto concessorio con la Società ricorrente, quale modulo organizzativo specifico, d’altronde del tutto coerente con l’art. 7 del Regolamento generale delle entrate del Comune di Nettuno (in atti). Sicché quest’ultimo, a fronte di detta risoluzione, non è tenuto a fornire articolati argomenti per giustificare la preferenza, rebus sic stantibus e soprattutto se in via di somma urgenza, verso un modulo gestorio già immanente (e non contestato dalla ricorrente) nell’ordinamento dell’autonomia partico- lare dell’ente stesso.

Per altro verso, in punto di fatto giova rammentare che il Comune intimato ha affidato alla Società controinteressata non già in concessione l’intero servizio già oggetto del rapporto per cui è causa, bensì la sola riscossione della TARSU e dell’ICI di prossima scadenza, donde l’assenza d’identità d’oggetto tra la concessione previgente e l’attuale rapporto con EQUITALIA GERIT s.p.a.

Ciò posto, vi sono i presupposti per tal affidamento a trattativa privata senza previo bando, peraltro fino al 31 dicembre 2009 ed in attesa del riordino d’un ufficio comunale per l’esercizio di tale gestione diretta, oltre che per garantire subito la continuità del relativo servizio. Sussiste invero il principio discendente dall’art. 57, c. 2, lett. c) del Dlg 163/2004, in virtù del quale è ammessa la procedura negoziale senza la previa pubblicazione del bando nei casi di giustificata estrema urgenza, che non consenta l’attivazione d’una procedura aperta o ristretta. E ciò a fronte dell’imminenza della scadenza dei termini per il versamento dell’ICI, donde la legittimità e la non manifesta irragionevolezza d’affidare i predetti tributi alla controinteressata, stante la capacità di questa di garantire al Comune intimato idonee anticipazioni delle somme da riscuotere. Né sembri una contraddizione la volizione del Comune intimato di prediligere la gestione diretta delle entrate tributarie e, al contempo, d’affidare il servizio a terzi, seppur ad tempus ed in via di somma urgenza –dunque, in legittima deroga all’evidenza pubblica–, giacché tal affidamento temporaneo non ha concesso alcunché alla controinteressata, se non la mera attività di riscossione dei predetti tributi, per la parte non direttamente adempiuta dai contribuenti con i versamenti diretti previsti dalla legge.

È appena da osservare, in aggiunta, che la scelta della P.A. intimata d’affidare alla controinteressata la riscossione della TARSU mediante ruoli, che il Comune già ha previamente indicato quale metodo esclusivo di riscossione della tassa, non necessita di per sé dell’espletamento d’una gara ad hoc, proprio grazie alla qualità peculiare della EQUITALIA GERIT s.p.a. quale agente della riscossione, ossia quale unico soggetto ex lege abilitato all’uso di tal modalità attuativa dell’obbligazione tributaria.

Non maggiori profili di fondatezza riveste la censura attorea, proposta con l’atto aggiuntivo depositato il 25 giugno 2009, della violazione e falsa applicazione dell’art. 53, c. 3 del Dlg 15 dicembre 1997 n. 446 e degli artt. 13 e 15 del DM 11 settembre 2000 n. 289 e dell’incompetenza dell’Autorità emanante.

Sostiene la ricorrente che la decadenza dal servizio per cui è causa, in base all’art. 13, c. 2 del DM 289/2000, può esser chiesta, ma non pronunciata dall’ente locale, tal potere spettando, a’sensi del successivo art. 15, alla Commissione per la tenuta dell’albo ex art. 53, c. 2 del Dlg 446/1997. La ricorrente, però, confonde la decadenza sanzionatoria per gravi abusi o inadempimenti, regolata appunto dall’art. 13 del DM 289/2000, con l’esercizio, da parte del Comune intimato, del diritto potestativo sotteso alla clausola risolutiva espressa ex art. 10 della convenzione. La ricorrente non tien conto del fatto che detta clausola non serve a sanzionare alcunché, né è, di per sé sola, espressione di quell’autotutela amministrativa cui tende la decadenza in parola. Non sfugge certo al Collegio che, anche quando effettui attività paritetiche, la P.A. non è equiparata tout court alla parte privata e deve sempre perseguire l’interesse pubblico cui il negozio, come nella specie, è preordinato. Tuttavia, poiché la facoltà di chiedere la risoluzione del contratto è insita nella disciplina del contratto stesso, la clausola risolutiva espressa non sostanzialmente diversa dalla risoluzione, ma ne è piuttosto un metodo di rafforza- mento e d’accelerazione della produzione degli effetti, di cui tutti i soggetti di diritto, compresa la P.A. contraente, possono avvalersi nell’ambito dell’autonomia privata, quando il regolamento negoziale glielo consenta.

5. – Viceversa, anche per la restante parte, il ricorso n. 4988/2009 RG in epigrafe s’appalesa inammissibile

Difetta invero, in capo alla TRIBUTI ITALIA s.p.a., ogni autonoma legittimazione ad impugnare, quale socio di minoranza della NETTUNO SERVIZI s.r.l., atti che incidono sulla sfera giuridica di quest’ultima. Infatti, a parte le regole di rappresentanza legale della NETTUNO SERVIZI s.r.l. sancite dallo statuto sociale che impegnano tutti i soci di essa, compresa la TRIBUTI ITALIA s.p.a., questa in realtà non ricava alcun’autonoma utilità dall’impugnazione dei medesimi atti gravati con il ricorso n. 5347/2009 RG in epigrafe, sia perché essa non manifesta alcun conflitto di interessi con l’altra Società, sia perché l’accoglimento della domanda giudiziale di quest’ultima si riverbera pro quota anche a favore di essa. In questo caso, non vale il principio, ben investigato da vari arresti della giurisprudenza, circa l’autonoma legittimazione all’impugnazione, da parte dell’impresa mandante d’un raggruppamento temporaneo costituendo o costituito, degli atti d’una gara ad evidenza pubblica. Infatti, nella specie, la TRIBUTI ITALIA s.p.a. è uno dei soci della NETTUNO SERVIZI s.r.l. e, quindi, è sodale d’una persona giuridica che, sola, è il centro di imputazione degli interessi e dei rapporti giuridici che riguardano tutti e ciascun socio.

6. – Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. II, così dispone: A) – riunisce i ricorsi in epigrafe; B) – in parte dichiara inammissibile il ricorso n. 5347/2009 RG in epigrafe e lo respinge per la restante parte; C) – dichiara inammissibile il ricorso n. 4988/2009 RG in epigrafe.

Condanna le Società ricorrenti al pagamento, a favore delle parti resistenti e costituite, delle spese del presente giudizio, che sono complessivamente liquidate in € 3.000,00 (Euro treila/00), oltre IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 22 dicembre 2009, con l’intervento dei sigg. Magistrati:

Luigi Tosti, Presidente

Silvestro Maria Russo, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 14/1/2010 n.263 proviene da Giustamm.

Pres. A. Amodio, est. G. Di Vita
Azienda Agricola Florind di E. Gallo & C. s.a.s. (Avv.ti Elia Rossi ed Edi
Napoletano) c. Circumvesuviana s.r.l. (Avv. Enrico Soprano) c. Consorziozio
Ferroviario Vesuviano (N.C.) c. CON.FER. s.c. a r.l. (N.C.)

sulla giurisdizione in materia di azioni risarcitorie proposte dopo il periodo di occupazione legittima

Giurisdizione competenza – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – Comportamenti materiali collegati all’esercizio del potere – Rientrano in tale giurisdizione – Comportamenti materiali non connessi all’esercizio di un potere – Rientrano nella giurisdizione dell’A.G.O.

. A seguito della sentenza della Corte costituzionale 11 maggio 2006 n. 191 , deve ritenersi che rientrino nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a “comportamenti” (di impossessamento del bene altrui) collegati all’esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, mentre rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative a quei “comportamenti” posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto (1): nel caso di specie la controversia era relativa ad occupazione sine titolo rispetto ad altre oggetto di rituale decreto di esproprio.

_________________________

1. cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 luglio 2009 n. 4571; Cassazione Civile, Sezioni Unite, 20 marzo 2008 n. 7442 e 19 aprile 2007 n. 9323.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2366 del 2007, proposto da:

Azienda Agricola Florind di E. Gallo & C. s.a.s., rappresentata e difesa dagli avv.ti Elia Rossi ed Edi Napolitano, presso i quali ha eletto domicilio in Napoli, via Piedigrotta, 23;

contro

Circumvesuviana s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Enrico Soprano, presso cui ha eletto domicilio in Napoli, via Melisurgo, 4;
Consorzio Ferroviario Vesuviano, CON.FER. s.c. a r.l., non costituite in giudizio;

per il risarcimento dei danni

riportati dalla ricorrente sia alle colture sia agli altri beni esistenti e all’attività commerciale nonché per mancato guadagno e per lucro cessante in seguito all’esecuzione del decreto di occupazione in via d’urgenza n. 40064 emesso in data 26 maggio 1997 dal Prefetto di Napoli.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Circumvesuviana s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Con il ricorso in epigrafe n. 2366 del 2007 l’Azienda Agricola Florind espone:

– di essere un’azienda primaria operante nel settore orto – floro – vivaistico esercente la propria attività per la produzione e coltivazione di piante in coltura protetta su un’area di complessivi 30.000 mq, di cui circa 10.000 mq coperti con serre idone
– in forza del decreto di occupazione d’urgenza n. 40064 emesso in data 26 maggio 1997 dal Prefetto di Napoli, il Consorzio Ferroviario Vesuviano (e per esso la CON.FER. s.c. a r.l.) procedeva in nome e per conto della Gestione Governativa della Circumves
– che all’atto dell’inizio dei lavori, ad onta di quanto previsto nel citato decreto prefettizio, gli incaricati dei consorzi provvedevano ad occupare, oltre alla descritta area, una ulteriore superficie di circa 800 mq del mappale 88, dando luogo ad una
– inoltre, per eseguire i lavori, i menzionati consorzi avevano utilizzato, in assenza di qualsivoglia provvedimento autorizzativo, ulteriori aree adibite ad accesso e viabilità interna dell’Azienda ricorrente, che erano state di conseguenza sottoposte pe
– tali attività hanno recato gravi danni sia alla sede stradale interna della proprietà Florind, sia alle opere murarie, sia alle coltivazioni, danni quantificati con perizia tecnica di parte in Euro 45.448,00 (Lire 88 milioni);

– nel corso di tali lavori, le coltivazioni in atto nell’azienda hanno subito danni ingenti provocati dal sollevamento di enormi qualitità di polveri derivanti dal traffico veicolare, come risulta da altra perizia che quantifica il pregiudizio in Euro 108
– per l’effetto, il danno complessivo lamentato dalla ricorrente è pari a Euro 153.620 (Lire 297.451.000);

– con atto di citazione ritualmente notificato, l’Azienda Florind adiva dapprima il Tribunale ordinario di Torre Annunziata che dichiarava la propria incompetenza territoriale e rimetteva le parti innanzi al Tribunale civile di Napoli;

– in seguito ad atto di citazione in riassunzione, la causa veniva incardinata presso il Tribunale del capoluogo campano che, con sentenza n. 5561 dell’11 maggio 2004, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione ritenendo trattarsi di materia devoluta
La ricorrente conclude con la richiesta di risarcimento dei danni nei confronti delle società intimate.

Si è costituita in giudizio la Circumvesuviana s.r.l. rilevando genericamente l’inammissibilità ed infondatezza del gravame.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2009 il ricorso è stato introitato in decisione.

DIRITTO

1. Viene in decisione il ricorso proposto dall’Azienda Agricola Florind per il risarcimento dei danni che il Consorzio Ferroviario Vesuviano e le società intimate avrebbero cagionato per effetto dell’occupazione disposta con decreto n. 40064 emesso dal Prefetto di Napoli il 26 maggio 1997 per l’esecuzione dei lavori di ampliamento ed ammodernamento della tratta ferroviaria Torre Annunziata – Pompei.

2. Il Collegio ritiene di essere sfornito di giurisdizione in materia.

3. In particolare, l’Azienda Florind lamenta il pregiudizio conseguente all’arbitraria occupazione di una porzione di fondo superiore (di circa 800 mq) rispetto a quanto indicato nel decreto prefettizio oltre che danni arrecati alle coltivazioni floreali e alla viabilità interna del podere derivanti dall’utilizzazione, in assenza di qualsivoglia provvedimento autorizzativo, di ulteriori aree adibite ad accesso e viabilità interna del predetto fondo.

È, dunque, evidente che il petitum sostanziale, al quale occorre avere riguardo al fine di individuare i confini della giurisdizione del giudice amministrativo, desumibile dalla domanda proposta è costituito dalla richiesta di risarcimento dei danni derivante da un comportamento illecito posto in essere dal concessionario dell’Amministrazione; peraltro, è la stessa ricorrente ad evidenziare che il danno di cui chiede il ristoro discende da mere comportamenti illeciti e non dall’adozione di atti illegittimi.

3.1. Tuttavia, è noto che la Corte costituzionale, con sentenza 6 luglio 2004 n. 204, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma 1, del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, come sostituito dall’art. 7, lettera b, della L. 21 luglio 2000 n. 205, nella parte in cui prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anziché “gli atti e i provvedimenti” delle Pubbliche Amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.

3.2. La Corte poi, con sentenza 28 luglio 2004 n. 281, ha accertato l’incompatibilità con la Carta costituzionale sempre dell’art. 34 del menzionato D.Lgs. 80/1998, nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno.

3.3. Infine, con sentenza dell’11 maggio 2006 n. 191, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 53, comma 1, del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 327 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a “comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

4. Ebbene, è indubbio che, alla luce del quadro normativo venutosi a formare per effetto delle richiamate pronunce della Corte Costituzionale (intervenute dopo il deposito della sentenza del Tribunale ordinario di Napoli che ha declinato la propria giurisdizione), vanno esclusi dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica prevista dall’art. 34 del D.Lgsl. 80/1998 i meri “comportamenti” illeciti dell’Amministrazione, oggi devoluti alla giurisdizione ordinaria (Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 luglio 2009 n. 4571).

5. Ne consegue che le descritte pronunce della Corte Costituzionale hanno determinato la sicura sottrazione della presente controversia alla sfera di cognizione del giudice amministrativo.

Infatti l’occupazione di aree non comprese nell’originario decreto prefettizio (così come l’utilizzo non autorizzato di ulteriori aree adibite ad accesso e della viabilità interna) deve essere assimilata ad un’occupazione sine titulo, e pertanto costituisce un mero comportamento materiale, con conseguente devoluzione della relativa controversia al giudice ordinario, come peraltro ribadito anche dalla Corte di Cassazione in materia espropriativia, con riguardo all’occupazione di aree non comprese nell’originario progetto dell’opera pubblica (Cassazione Civile, Sezioni Unite, 20 marzo 2008 n. 7442 e 19 aprile 2007 n. 9323).

6. In conclusione, va dichiarato il difetto di giurisdizione indicando come competente il giudice ordinario ai sensi dell’art. 59 L. 18 giugno 2009 n. 69 innanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto nel termine di legge.

7. Sussistono motivi per compensare integralmente tra le parti costituite le spese ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sez. VIII, dichiara il proprio difetto di giurisdizione in ordine al ricorso meglio specificato in epigrafe n. 2366 del 2007, indicando come giudice competente il giudice ordinario.

Compensa tra le parti costituite le spese ed onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Antonio Ferone, Consigliere

Gianluca Di Vita, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/01/2010

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