Pres. S. Romano, Est. E. Di Santo
Ricorsi riuniti proposti rispettivamente da:
-Relais Borgo Santo Pietro di Thottrup Claus e Thottrup Jeanette Gron s.a.s. (Avv. ti G. Cassar, M. Castioni) contro il Comune di Monticiano (Avv. F. Falorni), la Provincia di Siena (Avv. P. Golini) e nei confronti della Regione Toscana (Avv. F. Ciari), della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle Province di Siena e Grosseto, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo (Avvocatura Distr.le dello Stato di Firenze), Renovo Bioenergy Monticiano S.r.l.( Avv. ti G. Viciconte, C. Sanzani, M. Bertolini P. Colombo),
– Comune di Chiusdino (Avv. F. Pisillo) contro il Comune di Monticiano (Avv. F. Falorni), l’Unione dei Comuni della Val di Merse (non costituita), Provincia di Siena (Avv. P. Golini) e nei confronti di Renovo Bioenergy Monticiano S.r.l. (Avv. ti P. Colombo, M. Bertolini, C. Sanzani e G. Viciconte) e con l’intervento ad opponendum di M. Ciulli (Avv. ti F. Biondi, S. Ciulli, L. Profeti E. Bindi) B. Da Frassini (Avv. ti F. Biondi, E. Bindi, L. Profeti e S. Ciulli);
– Comitato Spontaneo “Ambiente e Salute Monticiano”, E. Lodovici, M. Martinelli, M. Magrini, R. Bruscoli, J. Fattorini, J. Petrini, S. Siotto, G. Schwarze, F. Filippi, F. Serragli, L. Lambardi e D. Grandi (Avv. F. Rosi) contro Comune di Monticiano (Avv. F. Falorni), la Regione Toscana (non costituita), l’ARPAT (non costituita), la Provincia di Siena (Avv. Paolo Golini), la Soprintendenza per i Beni Archeologici della Toscana, il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Siena, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, l’ Aeronautica Militare Italiana, l’ Enac Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Ministero dell’Interno, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero della Difesa (Avvocatura dello Stato)e nei confronti di Società Renovo Bioenergy Monticiano S.p.A. (Avv. ti P. Colombo, G. Viciconte, M. Bertolini e C. Sanzani) Enel Distribuzione S.p.A. (non costituita)

sulla necessità, in conformità con la normativa europea, di sottoporre a V.I.A. la realizzazione di un impianto a biomasse, in base ai principi di precauzione e dell’azione preventiva anche se non supera la soglia di potenza indicata dalla normativa, sulla verifica della vicinitias e sul potere di disapplicazione della normativa interna contrastante con quella comunitaria

1. Ambiente e Territorio – Costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di energia da biomassa – Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) in luogo della VIA – Contrasto con la normativa comunitaria – Illegittimità

2. Ambiente e Territorio- Legittimazione ad agire in giudizio – Criterio della vicinitas – Verifica elastica – Piena prova del danno – Impossibilità sino alla realizzazione dell’impianto

3. Poteri di disapplicazione del giudice del caso concreto allorché la normativa interna è contrastante con quella comunitaria- Sentenza Corte Costituzionale 93/2013

1 La circostanza che un impianto a biogas, da realizzarsi in prossimità di una struttura alberghiera e ricadente in un sito di rilevante valore paesaggistico, non sia stato sottoposto a VIA né a verifica di assoggettabilità a VIA sulla base del solo presupposto della potenza nominale del progetto che è inferiore alle soglie di potenza previste dalla L.R. 10/2010 si pone in aperto contrasto con la Direttiva Comunitaria 13 dicembre 2011 n. 2011/92/UE, secondo cui le soglie dimensionali previste dagli Stati membri per la sottoposizione o meno a VIA non possono essere l’unico criterio in base al quale valutare un progetto, ma la necessità o meno di sottoporre i progetti a VIA o screening deve essere valutata caso per caso, sulla base dei criteri di selezione riportati nell’allegato III alla Direttiva Comunitaria 13 dicembre 2011 n. 2011/92/UE. Di qui la sua illegittimità

2. La sussistenza di una vicinitas e/o di uno stabile collegamento tra il sito ove sarà ubicato un impianto di biogas e la zona il cui ambiente si intende proteggere devono essere apprezzati in maniera elastica, anche in funzione dell’intervento autorizzato dalla pubblica amministrazione e della natura dell’attività che sarà possibile svolgere per effetto di esso. Nè può chiedersi la piena prova dei pregiudizi lamentati, atteso che potrebbero derivare esclusivamente dalla realizzazione dell’impianto. Anche sotto la spinta del diritto europeo – la materia della tutela dell’ambiente si connota per una peculiare ampiezza del riconoscimento della legittimazione partecipativa e del coinvolgimento dei soggetti potenzialmente interessati, come è dimostrato dalle scelte legislative in tema di partecipazione alle procedure di V.A.S. e V.I.A., di legittimazione all’accesso alla documentazione in materia ambientale, di valorizzazione degli interessi “diffusi” anche quanto al profilo della legittimazione processuale (fattispecie in cui è stata riconosciuta sussistente per un albergo posto 4 chilometri e 300 metri di distanza)

3. Nell’individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale ed a verifica di assoggettabilità regionale o provinciale, si deve tener conto, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell’allegato III della direttiva 2011/92/UE, come prescritto dall’art. 4, paragrafo 3, della medesima. Tali criteri sono non solo la dimensione, ma anche altre caratteristiche dei progetti, ovvero il cumulo con altri progetti, l’utilizzazione di risorse naturali, la produzione di rifiuti, l’inquinamento ed i disturbi ambientali da essi prodotti, la loro localizzazione e il loro impatto potenziale con riferimento, tra l’altro, all’area geografica e alla densità della popolazione interessata. Il giudice del caso dovrebbe, anche ex officio, porsi il problema della compatibilità costituzionale e comunitaria e, conseguentemente, dell’eventuale disapplicazione della normativa in esame, statuente l’esenzione da VIA per gli impianti di potenza inferiore ad una data soglia. A fondare la tesi della doverosità della V.I.A. concorrono infatti i principi di precauzione e dell’azione preventiva, propri del diritto comunitario, sanciti all’art. 191 del T.F.U.E., ove il legislatore, nell’affermare che “la politica della Comunità in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela (…)”,induce a ritenere che la V.I.A. non possa, certamente, escludersi sulla semplice base della soglia di potenza.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1578 del 2014, proposto da:
Relais Borgo Santo Pietro di Thottrup Claus e Thottrup Jeanette Gron – S.a.s., rappresentata e difesa dagli avv. Germana Cassar, Matteo Castioni, con domicilio eletto presso Silvia Marchese in Firenze, piazza C. Beccaria 7;

Comune di Monticiano, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Fausto Falorni, ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Firenze, Via dell’Oriuolo n. 20;
Provincia di Siena, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Golini, ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Firenze, Via Gino Capponi n. 26;

Regione Toscana, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Fabio Ciari, ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura Regionale in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1;
Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle Province di Siena e Grosseto, in persona del Soprintendente p.t., Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, in persona del Ministro p.t., costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Firenze, presso i cui Uffici, in Firenze, Via degli Arazzieri n. 4, sono legalmente domiciliati;
Renovo Bioenergy Monticiano S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv. Gaetano Viciconte, Cristiana Sanzani, Monica Bertolini e Paolo Colombo, ed elettivamente domiciliata presso il primo in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;

sul ricorso numero di registro generale 1692 del 2014, proposto da:
Comune di Chiusdino, in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Fabio Pisillo, con domicilio eletto presso Silvia Santinelli in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

Comune di Monticiano, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Fausto Falorni, ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Firenze, Via dell’Oriuolo n. 20;
Unione dei Comuni della Val di Merse, in persona del Presidente p.t., non costituita;
Provincia di Siena, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Golini, ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Firenze, Via Gino Capponi n. 26;

Renovo Bioenergy Monticiano S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Colombo, Monica Bertolini, Cristiana Sanzani e Gaetano Viciconte, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;
Arvati Stefano, in qualità di legale rappresentante della Renovo Bioenergy Monticiano S.r.l., non costituito;

ad opponendum:
Mario Ciulli, rappresentato e difeso dagli avv. Ferdinando Biondi, Stefano Ciulli, Luca Profeti ed Elisa Bindi, con domicilio eletto presso Domenico Benussi in Firenze, piazza dell’Indipendenza n. 10;
ad opponendum:
Barbera Da Frassini, rappresentata e difesa dagli avv. Ferdinando Biondi, Elisa Bindi, Luca Profeti e Stefano Ciulli, con domicilio eletto presso Domenico Benussi in Firenze, piazza dell’Indipendenza n. 10;

sul ricorso numero di registro generale 1736 del 2014, proposto da:
Comitato Spontaneo “Ambiente e Salute Monticiano”, Enrico Lodovici, Marco Martinelli, Mino Magrini, Roberta Bruscoli, Juri Fattorini, Jader Petrini, Salvatore Siotto, Gerhard Paol Jochen Schwarze, Francesco Filippi, Ferruccio Serragli, Laura Lambardi e Diana Grandi, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Rosi, con domicilio eletto presso – Segreteria T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

Comune di Monticiano, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Fausto Falorni, ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Firenze, Via dell’Oriuolo n. 20;
Regione Toscana, in persona del Presidente p.t., non costituita;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, in persona in persona del legale rappresentante p.t., non costituita;
Provincia di Siena, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Golini, ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Firenze, Via Gino Capponi n. 26;
Soprintendenza per i Beni Archeologici della Toscana, in persona del Soprintendente p.t., Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Siena, in persona del legale rappresentante p.t., Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro p.t., Aeronautica Militare Italiana, in persona del legale rappresentante p.t., Enac Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, in persona del Presidente p.t., Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t., Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t., Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Firenze, presso i cui Uffici, in Firenze, Via degli Arazzieri n. 4, sono legalmente domiciliati;

Società Renovo Bioenergy Monticiano S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Colombo, Gaetano Viciconte, Monica Bertolini e Cristiana Sanzani, ed elettivamente domiciliata presso il secondo in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;
Enel Distribuzione S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita;

quanto al ricorso n. 1578 del 2014:
a. della determinazione di conclusione favorevole della Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) richiesta da Renovo Bioenergy, relativa alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di energia da biomassa in comune di Monticiano (con potenza pari a 0,999 MW elettrici e 5,9 MW termici), contenuta nel verbale della conferenza di servizi del 20 giugno 2014 pubblicato sul BUR della Toscana n. 28 del 16 luglio 2014;
b. di tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o comunque connessi, ivi inclusa l’Autorizzazione Unica Ambientale (recante l’autorizzazione agli scarichi, l’autorizzazione alle emissioni e il nulla osta per l’impatto acustico) resa dalla Provincia di Siena con Determinazione Dirigenziale del Settore Politiche Ambientali n. 1565 del 10 giugno 2014, recepita nella conferenza di servizi del 20 giugno 2014 e allegata al relativo verbale, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti citati e allegati al verbale medesimo (ivi inclusi: i. il parere favorevole ARPAT all’allacciamento elettrico dell’ARPAT; ii. il parere favorevole del Comando Militare Esercito Toscana alla costruzione dell’elettrodotto interrato; iii. il parere della Soprintendenza per i beni archeologici della Toscana; iv. il nulla osta del Ministero dello Sviluppo Economico relativo alla tubazione metallica per il teleriscaldamento) e di tutti gli ulteriori atti del procedimenti, non conosciuti e di cui si chiede l’immediata produzione in giudizio;
e/o per l’accertamento
del mancato perfezionamento della PAS per difetto dei presupposti di legge e per l’illegittimità della procedura condotta dal Comune di Monticiano;
eventualmente previa disapplicazione delle lettere d) ed e) dell’allegato B2 (“Progetti sottoposti alla procedura di verifica di assoggettabilità di competenza della Provincia”) della L.R. Toscana del 12 febbraio 2010, n. 10, nella parte in cui dispongono l’esonero dalla verifica di assoggettabilità a VIA (di seguito, “screening”) sulla base di mere soglie dimensionali, per contrasto con la Direttiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati;
oppure, in alternativa, previa remissione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale delle lettere d) ed e) dell’allegato B2 (“Progetti sottoposti alla procedura di verifica di assoggettabilità di competenza della Provincia”) della L.R. Toscana del 12 febbraio 2010, n. 10, per violazione dell’art. 117, comma l della Costituzione;
quanto al ricorso n. 1692 del 2014:
– del verbale della Conferenza dei Servizi del 20.06.2014, pubblicato sul BURT del 16.07.2014 n. 28, avente ad oggetto”società RENOVO BIOENERGY P.A.S. per la costruzione di centrale termoelettrica a biomasse nel Comune di Monticiano – 2° Convocazione Conf
– del verbale della Conferenza di Servizi del 17.04.2014;
– della “domanda di procedura abilitativa semplificata al Comune di Monticiano – Sportello Unico Attività produttive (SUAP) – Unione dei Comuni della Val di Merse per la costruzione di centrale termoelettrica a biomasse da 0,999 MWE da ubicarsi nel Comune
– della dichiarazione di inizio dei lavori ove esistente;
– nonché di ogni altro atto ad esso connesso, presupposto o conseguente ancorchè sconosciuto ivi compresi, per quanto occorrer possa, i pareri e gli atti di assenso resi da tutte le Amministrazioni e gli altri soggetti intervenuti alla medesima Conferenza
quanto al ricorso n. 1736 del 2014:
dell’esito della Conferenza dei servizi disposta ai sensi dell’art. 14 L. n. 241 del 1990 relativa al progetto soc. Renovo Bioenergy s.p.a. – PAS (procedura abilitativa semplificata) per la costruzione di centrale termoelettrica a biomasse nel Comune di Monticiano ed in particolare dei verbali delle sedute del 17 aprile 2014 e del 20 giugno 2014 e delle risultanze definitive della Conferenza, – quest’ultima pubblicata nel BUR regione Toscana del 16 luglio 2014, parte II, n. 28 (pag. 152 e s.), nonché per quanto di ragione di tutti i pareri adottati da ciascun ente che ha partecipato alla conferenza, che sono riportati nel provvedimento impugnato ed in particolare del parere della Provincia di Siena prot. n. 1565 del 10.06.2014, oggetto “Autorizzazione Unica Ambientale ai sensi del D.P.R. n. 59 del 13.03.2013 per l’Impresa Renovo Bioenergy Monticiano s.r.l., con sede legale nel Comune di Mantova, Via Pietro Verri n. 1, per lo smaltimento nel Comune di Monticiano, Strada vicinale delle Merse”, nonché di ogni altro provvedimento antecedente o successivo o comunque connesso non conosciuto nei suoi estremi e contenuti;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Monticiano, della Provincia di Siena, della Regione Toscana, della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle Province di Siena e Grosseto, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, della società Renovo Bioenergy Monticiano S.r.l., della Soprintendenza per i Beni Archeologici della Toscana, del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Siena, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, dell’Aeronautica Militare Italiana, dell’Enac Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, del Ministero dell’Interno, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero della Difesa;
Visti gli atti di intervento ad opponendum di Mario Ciulli e di Barbera Da Frassini in relazione al ricorso R.G. n. 1692/2014;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2015 la dott.ssa Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. In data 8 marzo 2014, la società Renovo Bioenergy Monticiano s.r.l. (d’ora in avanti anche “Renovo”) attivava davanti al Comune di Monticiano la procedura abilitativa semplificata (PAS), ai sensi dell’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, per la costruzione e gestione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile da biomassa, con potenza elettrica pari a 0,999 MW e potenza termica pari a circa 6 MWh, da realizzarsi nel territorio del Comune di Monticiano – Loc. Case al Vento.
In particolare, dalla “Relazione Illustrativa e Piano di Approvvigionamento Biomasse” allegata alla domanda dalla società proponente si ricava che l’impianto in questione avrebbe avuto una potenza compresa tra i 60 kW e 0,999 MW e avrebbe operato in cogenerazione, producendo, da un lato, “energia elettrica da immettere nella Rete di Trasmissione Nazionale (circa 880 kWe utili immessi in rete al netto degli ausiliari di impianto)” e, dall’altro, energia termica per teleriscaldamento da utilizzarsi nell’impianto di pellettizzazione che sarebbe stato realizzato e gestito da Renovo nello stesso complesso/edificio dell’impianto a biomasse.
Nella medesima Relazione si precisa, inoltre, che la biomassa che sarebbe stata impiegata nell’impianto come combustibile sarebbe stata composta da “biomassa legnosa proveniente da cippato vergine da manutenzione forestale, scarti di legni vergine da segherie ed industrie di prima lavorazione del legno, vinacce vergini e sansa quale eventuale combustibile integrativo”, e che la stessa sarebbe stata reperita entro il raggio di 70 chilometri dal luogo di realizzazione.
Dal punto di vista urbanistico – architettonico, dal progetto presentato si ricava inoltre che l’impianto sarebbe stato realizzato all’interno di un edificio già esistente, rispetto al quale la Renovo ha sottoscritto in data 14 febbraio 2014 contratto preliminare di acquisto.
L’impianto avrebbe coperto complessivamente un’area di circa 4.190 mq., di cui 1.492 mq. occupati dal fabbricato centrale che avrebbe ospitato i principali locali dell’impianto, le apparecchiature, la caldaia e gli uffici e la restante parte all’esterno dell’edificio per lo stoccaggio del combustibile, per viabilità interna, piazzali e parcheggi ed aree di rispetto.
Il procedimento attivato dalla Renovo si concludeva con la Conferenza di Servizi del 20 giugno 2014.
Infatti, all’esito della seduta del 20 giugno 2014, la Conferenza di Servizi – acquisiti i necessari pareri, visto il verbale della Conferenza di Servizi del 17 aprile 2014, vista l’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) rilasciata dalla Provincia di Siena ai sensi del D.P.R. n. 59/2013 in ordine alle emissioni in atmosfera, agli scarichi idrici ed alla verifica dell’impatto acustico – determinava “la favorevole conclusione del procedimento, condizionando la fattibilità dell’intervento in oggetto al rispetto di tutte le prescrizioni impartite”.
Il verbale della seduta del 20 giugno 2014 veniva pubblicato sul BURT n. 28 del 16 luglio 2014.
1.1. Il suindicato verbale e gli altri atti indicati in epigrafe sono stati impugnati davanti a questo TAR dalla società Relais Borgo Santo Pietro di Thottrup Claus e Thottrup Jeanette Gron s.a.s. (di seguito anche “Relais”) con il ricorso R.G. n. 1578/2014, dal Comune di Chiusdino con il ricorso R.G. n. 1692/2014 e dal Comitato Spontaneo “Ambiente e Salute Monticiano”, unitamente ad altri soggetti qualificatisi come residenti nel Comune di Monticiano, con il ricorso R.G. n. 1736/2014.
1.2. Con il ricorso R.G. n. 1578/2014, la ricorrente, premesso:
– che la Relais svolge attività turistico alberghiera ed è proprietaria di una struttura ricettiva di lusso denominata “Borgo Santo Pietro” (qualificata come boutique albergo a cinque stelle), sita nel Comune di Chiusdino, nel cuore della campagna toscana
– che il territorio in cui insiste il Relais è caratterizzato da un alto valore paesaggistico e si colloca nel cuore delle aree tutelate anche a livello ambientale, trovandosi nell’immediata aderenza di aree SIC (Sito di Importanza Comunitaria) e riserve
– che il territorio è oggi minacciato, nei suoi caratteri identitari e di pregio, dalla realizzazione di una centrale termo-elettrica alimentata a biomassa lignea, che rischia di determinare un grave stravolgimento dell’ambiente, con il conseguente grave
– che la società Renovo Bioenergy Monticiano s.r.l. ha, infatti, attivato avanti al Comune di Monticiano la procedura abilitativa semplificata (PAS), ai sensi dell’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, per la costruzione e gestione di un impianto di produzione di e
ha, in estrema sintesi, dedotto:
1) l’impianto a biogas non è stato sottoposto a VIA né a verifica di assoggettabilità a VIA sulla base di un solo presupposto: la potenza nominale del progetto è inferiore alle soglie di potenza previste dalla L.R. 10/2010 [lettere d) ed e) dell’allegato B2] della L.R. Toscana del 12 febbraio 2010, n. 10. Gli allegati alla L.R. 10/2010 si pongono in aperto contrasto con la Direttiva Comunitaria 13 dicembre 2011 n. 2011/92/UE, secondo cui le soglie dimensionali previste dagli Stati membri per la sottoposizione o meno a VIA non possono essere l’unico criterio in base al quale valutare un progetto, ma la necessità o meno di sottoporre i progetti a VIA o screening deve essere valutata caso per caso, sulla base dei criteri di selezione riportati nell’allegato III alla Direttiva Comunitaria 13 dicembre 2011 n. 2011/92/UE;
2) l’impianto a biogas, pur essendo localizzato in adiacenza ad un sito SIC e ad appena due km. dalla Riserva Naturale Alto Merse, non è stato sottoposto a valutazione di incidenza;
3) benché l’area sia vincolata paesaggisticamente, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo non ha partecipato al procedimento, né reso la prescritta autorizzazione; l’istruttoria è stata condotta in modo lacunoso e superficiale, senza alcuna analisi degli impatti del progetto sul traffico intercomunale, viabilità e senza alcuna certezza di poter sfruttare l’energia termica prodotta dall’impianto a biogas (l’utilizzo sarebbe indicato da Renovo nell’alimentazione di un nuovo insediamento per la produzione del biocombustibile e pellets, non ancora autorizzata);
4) al momento di presentazione della PAS, Renovo non possedeva la disponibilità dei terreni interessati da impianto e opere di connessione alla rete, ma un mero preliminare di vendita relativo alla sola struttura ove installare l’impianto a biogas, insufficiente a legittimare la presentazione della PAS;
5) la potenza dell’impianto (quasi 6 MW termici) non consentiva l’approvazione del progetto mediante PAS, in applicazione dell’art. 16 bis della L.R. 39/2005;
6) nell’ambito della PAS non era consentito acquisire un ulteriore provvedimento onnicomprensivo (come l’AUA), ma il Comune avrebbe dovuto indire un’apposita Conferenza di Servizi.
Si sono costituiti il Comune di Monticiano, la Provincia di Siena, la Regione Toscana, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle Province di Siena e Grosseto, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, e Renovo Bioenergy Monticiano s.r.l., che hanno sollevato eccezioni in rito (inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso) e hanno controdedotto nel merito.
1.3. Con il ricorso R.G. n. 1692/2014, il Comune di Chiusdino, premesso:
– che l’area su cui si realizzerà l’impianto si trova in adiacenza al SIC denominato Alta Val di Merse, istituito nel 1995 e facente parte della Rete Natura 2000, con il quale confina su tre lati, SIC all’interno del quale si trova anche la Riserva Natura
– che il SIC denominato Alta Val di Merse e la Riserva Naturale Provinciale “Alto Merse”si trovano “a cavallo” dei confini comunali di Chiusdino e Monticiano;
– che l’area su cui sorgerà l’impianto si trova a circa 1,9 chilometri dal noto complesso religioso monumentale, di rilevantissimo pregio storico-culturale, composto dall’abbazia cistercense di San Galgano e dalla Cappella di Montesiepi, di cui il Comune
– che, pertanto, è direttamente interessato alla tutela del SIC “colpito” dall’intervento, anche in considerazione della vicinanza del realizzando impianto al complesso monumentale di cui si è detto;
ha, in estrema sintesi, dedotto:
1) il progetto presentato dalla Renovo è “in contrasto con la disciplina e le previsioni previste dal Piano di Indirizzo Territoriale adottato dalla Regione Toscana in data 2 luglio 2014”, in quanto tali previsioni escludono la possibilità di realizzare l’impianto a biomasse nell’area indicata nel progetto, “trattandosi di ‘area non idonea’ ai sensi del punto 1.5 dell’Allegato 1.A del PIT stesso”;
2) sono state violate le “norme di natura prescrittiva contenute nel Piano Energetico Regionale della Provincia di Siena (PEP) e nei relativi allegati, approvato con delibera della Giunta Provinciale n. 146 del 20.12.2012”;
3) carenza della valutazione di incidenza sul SIC, la quale era “obbligatoria e doveva essere allegata al progetto o, quanto meno, richiesta dall’Amministrazione prima del perfezionamento del procedimento autorizzatorio”, trattandosi di un SIC che fa parte della Rete Natura 2000;
4) lo studio di incidenza, ove fosse stato effettuato, avrebbe avuto esito negativo;
5) l’intervento progettato dalla Renovo è incompatibile con la disciplina contenuta nel Piano Strutturale e nel Regolamento Urbanistico;
6) il Comune di Chiusdino avrebbe dovuto essere “coinvolto nel procedimento amministrativo di formazione del titolo abilitativo per la realizzazione e l’utilizzo dell’impianto”;
7) la localizzazione dell’impianto nell’area prevista risulta illegittima anche in considerazione della prossimità dello stesso con il complesso religioso di San Galgano e Montesiepi;
8) carenza e/o difetto di istruttoria.
Si sono costituiti il Comune di Monticiano, la Provincia di Siena, e Renovo Bioenergy Monticiano s.r.l., con l’intervento ad opponendum dei sigg.ri Mario Ciulli e Barbera Da Frassini (in qualità di proprietari degli immobili destinati all’insediamento dell’impianto per cui è causa), che hanno sollevato eccezioni in rito (inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso) e hanno controdedotto nel merito.
1.4. Con il ricorso R.G. n. 1736/2014, il Comitato Spontaneo “Ambiente e Salute Monticiano”, unitamente ad alcuni soggetti asseritamente residenti nel Comune di Monticiano, ha, in estrema sintesi, dedotto:
1) mancata effettuazione della valutazione di incidenza ambientale prevista dall’art. 6 della Direttiva del Consiglio 92/43/CEE (Direttiva Habitat), nonché dall’art. 5 del D.P.R. n. 357/1997;
2) violazione della L.R. n. 56/2000, delle norme di Piano energetico provinciale (PEP) della Provincia di Siena, della normativa contenuta nel Piano di indirizzo territoriale (PIT) della Regione Toscana, delle norme del Piano ambientale ed energetico regionale (PAER) della Regione Toscana; difetto di istruttoria.
Si sono costituiti il Comune di Monticiano, la Provincia di Siena, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Toscana, il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Siena, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, l’Aeronautica Militare Italiana, l’Enac Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, il Ministero dell’Interno, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero della Difesa, Renovo Bioenergy Monticiano s.r.l. ed Enel Distribuzione s.p.a., che hanno sollevato eccezioni in rito (inammissibilità del ricorso collettivo per conflitto di interesse fra i ricorrenti, per omessa notifica alla Provincia di Siena e per carenza di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso) e hanno controdedotto nel merito.
2. I ricorsi R.G. nn. 1578/2014, 1692/2014 e 1736/2014 vanno riuniti per evidenti ragioni di carattere oggettivo.
3. Ragioni di priorità logica – tenuto conto della portata delle censure formulate – peraltro coincidenti con quelle di priorità temporale, connesse all’ordine di presentazione dei ricorsi, impongono di prendere le mosse dall’esame del ricorso R.G. n. 1578/2014 proposto dalla società Relais Borgo Santo Pietro di Thottrup Claus e Thottrup Jeanette Gron s.a.s..
3.1. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso formulata dalla Renovo, dal Comune di Monticiano, e dalla Provincia di Siena.
Essi deducono, sostanzialmente, la carenza di interesse – poiché non sarebbe stato individuato alcun effettivo pregiudizio conseguente alla realizzazione dell’impianto biogas – nonché di legittimazione, in quanto la struttura Borgo Santo Pietro, di proprietà della società Relais, dista circa 4 km. in linea d’aria dal sito in cui è prevista la realizzazione dell’impianto termoelettrico, con conseguente carenza del requisito della vicinitas.
Di contro, la ricorrente ha ribadito le considerazioni già sviluppate nel ricorso in relazione ai possibili danni derivanti dalla realizzazione e messa in esercizio dell’impianto, e ha meglio precisato, sotto il profilo dell’inquinamento ambientale, i gravi problemi che potrebbero derivare dalla necessità di reperire la biomassa da utilizzare come combustibile per il funzionamento dell’impianto, a causa dei rilevanti impatti sul sistema viabilistico sia sotto il profilo del volume di traffico, sia sotto il profilo della rumorosità, problematiche vieppiù esaltate dalla mancata indicazione delle fonti di approvvigionamento del materiale. Inoltre, ha lamentato gli effetti delle emissioni odorigene derivanti non solo dalla combustione, ma anche dalla essiccazione della biomassa, circostanza che si cumula con la intenzione della Renovo di realizzare, in adiacenza all’impianto a biogas, un ulteriore impianto per la produzione di combustibile e pellets. Ha prospettato, quindi, l’elevata probabilità di una significativa flessione delle entrate connesse allo svolgimento della propria attività turistico-alberghiera, tenuto conto della importanza peculiare che nella stessa riveste il fattore ambientale.
Accertato, per espressa affermazione della Renovo, che la distanza in linea d’aria tra la struttura alberghiera della ricorrente e il sito destinato all’ubicazione dell’impianto è di 4 chilometri e 300 metri, ritiene il Collegio che tale distanza non sia tale da escludere la sussistenza di una vicinitas e/o dello stabile collegamento con la zona il cui ambiente si intende proteggere, che devono essere apprezzati in maniera elastica, anche in funzione dell’intervento autorizzato dalla pubblica amministrazione e della natura dell’attività che sarà possibile svolgere per effetto di esso, nonché dei pregiudizi lamentati dalla ricorrente. Quanto a questi ultimi, non può richiedersene la piena prova che potrebbe derivare esclusivamente dalla realizzazione dell’impianto allorchè il pregiudizio ambientale, e il correlato pregiudizio economico della ricorrente, si sarebbero integralmente consumati, dovendosi di contro ritenere più che sufficienti gli elementi rappresentati che incidono su una matrice ambientale di rilevante importanza e che integrano certamente il profilo dell’interesse.
Infatti, pur prescindendo dagli ulteriori effetti derivanti dall’esercizio dell’impianto, la Renovo non indica assolutamente, così come lamentato dalla ricorrente, le effettive fonti di raccolta del materiale combustibile, il che preclude di valutare e verificare i percorsi che, ai fini dell’approvvigionamento, dovrebbero essere coperti dai veicoli, con conseguente impossibilità di apprezzare l’impatto ambientale di tale traffico potenzialmente assai intenso.
In definitiva, pur prescindendo da ogni pur possibile considerazione sui nuovi orizzonti della legittimazione processuale attiva per la tutela dell’ambiente alla luce del principio della sussidiarietà orizzontale fondata sull’art. 118, comma 4, della Costituzione, gli indicati elementi inducono il Collegio a ritenere che la ricorrente abbia titolo ad agire in giudizio contro gli atti impugnati; e tale conclusione appare conforme all’orientamento recentemente espresso da questo Tribunale nelle sentenze (della sez. I) 1 luglio 2014 n. 1150 e 20 agosto 2014 n. 1372; in quest’ultima, in particolare, si sottolinea l’esigenza, in materia di tutela ambientale, di seguire “un approccio necessariamente non restrittivo all’individuazione della lesione che potrebbe astrattamente fondare l’interesse all’impugnazione: “sul punto, è sufficiente rammentare come – anche sotto la spinta del diritto europeo – la materia della tutela dell’ambiente si connoti per una peculiare ampiezza del riconoscimento della legittimazione partecipativa e del coinvolgimento dei soggetti potenzialmente interessati, come è dimostrato dalle scelte legislative in tema di partecipazione alle procedure di V.A.S. e V.I.A., di legittimazione all’accesso alla documentazione in materia ambientale, di valorizzazione degli interessi “diffusi” anche quanto al profilo della legittimazione processuale” (così Cons. Stato, IV, n. 2403/2014) “.
3.2. Nel merito, fondata e assorbente di ogni altra, è la censura di cui al primo motivo di ricorso, così epigrafata: “Violazione di legge – Violazione della Direttiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 – Violazione del principio di precauzione (art. 174, paragrafo 2, del Trattato CE, oggi art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, art. 301 del D. lgs. 152/2006 e ss.mm.ii.) e dell’azione preventiva – Disapplicazione della L.R. 12 febbraio 2010, n. 10 – Illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 1, della Costituzione”.
Con tale motivo i ricorrenti hanno sostenuto che la mancata effettuazione della valutazione di impatto ambientale in ordine al progetto relativo all’impianto contestato vizia il procedimento perché le disposizioni regionali in materia di V.I.A., in base alle quali è stata omessa tale fase procedimentale, contrastano con la legislazione europea (direttiva 2011/92/UE), alla luce di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 22 maggio 2013 n. 93. Di qui la richiesta di disapplicazione della normativa interna a cui è stata data attuazione nel caso in esame con riferimento alla V.I.A. e il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
Con la citata sentenza n. 93/2013 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli allegati A1, A2, B1 e B2 alla legge regionale delle Marche n. 3 del 2012 nella parte in cui, nell’individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale ed a verifica di assoggettabilità regionale o provinciale, non prevedono che si debba tener conto, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell’allegato III della direttiva 2011/92/UE, come prescritto dall’art. 4, paragrafo 3, della medesima. Tali criteri sono non solo la dimensione, ma anche altre caratteristiche dei progetti, ovvero il cumulo con altri progetti, l’utilizzazione di risorse naturali, la produzione di rifiuti, l’inquinamento ed i disturbi ambientali da essi prodotti, la loro localizzazione e il loro impatto potenziale con riferimento, tra l’altro, all’area geografica e alla densità della popolazione interessata.
La L.R. della Toscana n. 10 del 2010 (“Norme in materia di valutazione ambientale strategica (VAS), di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di valutazione di incidenza”) presenta le medesime caratteristiche, per quanto qui interessa. L’art. 43 comma 2 prevede: “Sono sottoposti alla procedura di verifica di assoggettabilità ai sensi degli articoli 48 e 49:
a) i progetti di cui agli allegati B1, B2 e B3…”. E l’allegato B2 (“Progetti sottoposti alla procedura di verifica di assoggettabilità di competenza della Provincia”) fa riferimento alla lettera d) agli “Impianti industriali non termici per la produzione di energia, vapore ed acqua calda con potenza complessiva superiore a 1 MW”, e alla lettera e) agli “Impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50 MW”, distinguendo quindi gli impianti del genere indicato, ai fini delle procedure di valutazione, solo in base al criterio dimensionale.
Nel caso in esame si controverte della realizzazione di un impianto di generazione elettrica alimentato da biomasse di potenza nominale pari a 0,999 MW, dunque rientrante nei limiti (stabiliti dalle linee guida contenute nel D.M. 10 settembre 2010) previsti per l’applicazione della procedura abilitativa semplificata ex art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011.
In relazione ad un impianto di analogo tipo e potenza (da realizzare nel territorio di un Comune marchigiano) il Consiglio di Stato, sez. IV, ha affermato, nella sentenza 22 settembre 2014 n. 4727, che – anche a prescindere dagli effetti sulla legislazione regionale della citata sentenza della Corte costituzionale n. 93/2013 – “il giudice avrebbe dovuto, anche ex officio, porsi il problema della compatibilità costituzionale e comunitaria e, conseguentemente, dell’eventuale disapplicazione della normativa in esame, statuente l’esenzione da Via per gli impianti di potenza inferiore ad una data soglia. In proposito, si deve rilevare come, infatti, a fondare la tesi della doverosità della V.I.A. concorrano i principi di precauzione e dell’azione preventiva, propri del diritto comunitario, sanciti all’art. 191 del T.F.U.E., ove il legislatore, nell’affermare che “la politica della Comunità in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela (…)”,induce a ritenere che la V.I.A. non possa, certamente, escludersi sulla semplice base della soglia di potenza. Ogni normativa contrastante con la normativa comunitaria in materia ambientale che impone la V.I.A. quale provvedimento volto a valutare la compatibilità degli insediamenti produttivi con le esigenze di tutela dell’ecosistema doveva pertanto essere disapplicata”. Il Consiglio di Stato ha altresì precisato: “non vale ad escludere la doverosità della valutazione de qua la circostanza, prospettata dall’appellante, che il progetto fosse, comunque, conforme alle prescrizioni della direttiva n.92/11 UE, essendo stati esaminati nel progetto e valutati nella Conferenza di servizi, nonché nel provvedimento finale, tutti gli aspetti, esplicitamente, elencati all’All. III della direttiva stessa. La V.I.A. è, infatti, un procedimento dalla caratteristiche peculiari, che conduce ad una valutazione altrettanto peculiare, non desumibile aliunde, nemmeno, si noti, dalla circostanza che, nella fattispecie concreta, sussistano tutti i requisiti richiesti, i quali mediante la V.I.A. sarebbero, dunque, meramente da accertare”.
Le argomentazioni di cui sopra sono state ribadite dalla medesima Sezione nelle sentenze di pari data n. 4729 e n. 4730, anch’esse relative a impianti analoghi per tipo e potenza a quello di cui si controverte nel presente giudizio, il cui progetto non è stato sottoposto a V.I.A. perché al di sotto della soglia di potenza fissato dalla legislazione regionale, prescindendo dagli altri criteri individuati dalla normativa europea di settore (direttiva 2011/92/UE). Sussiste quindi anche in questo caso il contrasto tra la legislazione interna applicata e detta normativa europea (già rilevato dalla Corte costituzionale con riferimento alla legislazione regionale delle Marche) che ha indotto il Consiglio di Stato, nelle sentenze citate, a riconoscere come doverosa, da parte del giudice amministrativo, la disapplicazione della norma interna.
In relazione a quanto sopra risultano fondate le censure formulate in proposito dalla società ricorrente; il ricorso merita perciò accoglimento e, conseguentemente, i provvedimenti impugnati devono essere annullati.
4. Quanto ai ricorsi R.G. n. 1692/2014 e n. 1736/2014, si può prescindere dall’esame delle relative eccezioni di inammissibilità, essendo essi divenuti, in virtù dell’accoglimento del ricorso R.G. n. 1578/2014, improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
5. La particolarità della vicenda e la novità delle questioni affrontate giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese dei giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione degli stessi:
a) accoglie il ricorso R.G. n. 1578/2014 e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con lo stesso impugnati;
b) dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i ricorsi R.G. n. 1692/2014 e n. 1736/2014;
c) compensa tra le parti le spese dei giudizi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore
Carlo Testori, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/07/2015

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 13/7/2015 n.1071 proviene da Giustamm.

Pres. Pozzi, Est. Grauso

Sulla determinazione dell’equo indennizzo per cause di servizio e risarcimento del danno alla salute.

1. Nozione unitaria di danno alla salute – Personalizzazione del danno – Danno alla persona – Danno alla salute.
 
2. Liquidazione tabellare del danno alla persona – Valutazione equitativa – Criteri equitativi – Liquidazione del danno biologico – Danno alla salute.
 
3. Indennità di invalidità – Unitarietà del danno non patrimoniale da lesione della salute – Danno alla salute – Infrazionabilità del danno – Danno biologico – Danno morale – Danno di relazione – Danno esistenziale – Danno alla persona – Classificazioni del danno alla persona – Autonoma componente del danno alla persona – Risarcimento del danno.
 
4. Indennità di invalidità – Determinazione delle elargizioni indennitarie – Danno alla persona – Danno morale – Danno biologico – Presunzioni – Motivazione rinforzata del provvedimento – Danno alla salute.
 
5. Risarcimento del danno – Prestazioni indennitarie – Rapporto di lavoro subordinato –   Patologie per cause di servizio – Vittime del dovere – Responsabilità contrattuale ed extracontrattuale della pubblica amministrazione – Responsabilità civile della pubblica amministrazione – Danno biologico – Principio della «compensatio lucri cum damno».
 
6. Responsabilità del datore di lavoro – Responsabilità della pubblica amministrazione – Responsabilità contrattuale della pubblica amministrazione – Onere della prova – Danno alla salute – Principio di precauzione – Rapporto di lavoro subordinato.

1. In adesione a quanto già sancito dalla giurisprudenza ordinaria, la giurisprudenza amministrativa accoglie una nozione unitaria di danno non patrimoniale alla salute, che tiene conto di tutti gli aspetti aventi ricadute negative sull’integrità psico-fisica e relazionale della persona lesa, i quali debbono essere valutati in modo unitario e globale, in un’ottica di personalizzazione con riguardo al caso concreto. (Si cfr. Cons. St., VI, 16 aprile 2015, n. 1945).
 
2. Il giudice provvede alla liquidazione del danno alla persona, mediante il ricorso a criteri di tipo equitativo, che sono stati uniformati, riconoscendosi «vocazione nazionale» alle tabelle per la liquidazione del danno biologico, elaborate e in uso presso il tribunale di Milano. Tali tabelle, peraltro, sono state aggiornate allo scopo di tenere conto della componente «morale» del danno biologico, che, in passato, era oggetto di liquidazione separata. (Si cfr. Cass., III, 6 marzo 2014, n. 5243; Cons. St., VI, n. 1945/2015).
 
3. Ai fini risarcitori, il principio di c.d. «unitarietà» del danno non patrimoniale da lesione della salute, pacificamente acquisito nella giurisprudenza del giudice ordinario e fatto proprio anche dalla giurisprudenza amministrativa, è da ritenere una categoria concettuale omnicomprensiva, nella quale ricomprendere le diverse voci classificatorie – costruite all’uopo dalla dottrina e dalla giurisprudenza – in modo non frazionato: pertanto, le varie definizioni di danno «morale», «biologico», «esistenziale», «alla vita di relazione», ecc. assumono valenza meramente descrittiva e rilevanza ai soli fini della «integrale» riparazione del pregiudizio arrecato al soggetto leso. In tale prospettiva, inoltre, il c.d. danno morale, propriamente oggetto di disamina, può sì costituire un’autonoma componente del più generale danno alla persona, ma nella misura in cui sia espressione di una sofferenza soggettiva, in sé considerata, con esclusione, quindi, della sofferenza psico-fisica, che ordinariamente si accompagna alla malattia e che concorre ad integrare il c.d. danno biologico. (Si cfr. Cass. sez. un., 11 novembre 2008, n. 26972 e le altre decisioni in pari data, conosciute come «sentenze di San Martino»; Cass., III, 24 ottobre 2011, n. 21999; da ultimo e per tutte, Cass., III, 4 febbraio 2014, n. 2413).
 
4. Secondo quanto sancito in una recente giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cass., n. 5243/2014), in materia di determinazione delle elargizioni indennitarie di cui all’art. 1079 co. 1, D.P.R. n. 90/2010, è da ritenere accettabile una presunzione di sussistenza della componente morale del danno alla persona, con riferimento, quantomeno, alle invalidità non lievi, vale a dire quelle superiori al 10%, posto che in questi casi è alta la probabilità che vi siano profili prettamente soggettivi di preoccupazione, turbamento, dispiacere, collegati al pregiudizio fisico, salvo prova contraria, che può essere, a sua volta, anche presuntiva. Ne consegue che, in una prospettiva di unitarietà dell’ordinamento, l’eventuale esclusione morale del danno impone, anche in ambito amministrativo, una motivazione rinforzata, tale da estrinsecare le ragioni per le quali l’invocata presunzione possa ritenersi superata.
 
5. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, le prestazioni indennitarie riconosciute ex lege in favore dei pubblici dipendenti, affetti da patologie per cause di servizio (nel caso di specie, ci si riferisce alle vittime del dovere) sono compatibili con il diritto al risarcimento del danno per responsabilità contrattuale o extracontrattuale dell’amministrazione, quando hanno ad oggetto il medesimo pregiudizio all’integrità psico-fisica del dipendente. Ne deriva l’indetraibilità dell’importo delle prestazioni indennitarie da quello risultante per il (diverso) titolo risarcitorio, con conseguente esclusione del principio della «compensatio lucri cum damno», posto che l’illecito, pur rappresentando elemento essenziale della pretesa risarcitoria, costituisce, comunque, una mera «eventualità» rispetto alla spettanza dell’indennità, che si concretizza semplicemente al ricorrere dei presupposti di legge, indipendentemente dalla responsabilità civile dell’amministrazione datrice di lavoro e autonomamente dall’effettiva entità del pregiudizio patito dall’interessato.
 
6. In ambito processuale, la responsabilità imputabile, a norma dell’art. 2087 c.c., in capo al datore di lavoro (nel caso di specie, una pubblica amministrazione), sebbene sia di tipo contrattuale, non esime il lavoratore dall’onere della prova, attinente l’esistenza del pregiudizio alla salute, in dipendenza dell’attività lavorativa svolta e/o dell’ambiente di lavoro. Ne deriva che solo a seguito di questa fase (eventuale), il datore di lavoro è nella facoltà di dimostrare l’adempimento di tutte le cautele tese a scongiurare il verificarsi del danno e la non riconducibilità della malattia del dipendente all’inosservanza degli obblighi di legge ivi previsti. (Si cfr., per tutte, Cons. St., VI, 24 febbraio 2011, n. 1173 e Cons. St., VI, 24 febbraio 2010, n. 8104).
 

N. 01068/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01297/2012 REG.RIC.
N. 00488/2013 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1297 del 2012, proposto da: 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Cipriani, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, Via dei Rododendri 1; 
contro
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede è domiciliato in Firenze, Via degli Arazzieri 4; 
 
sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 488 del 2013, proposto da: 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Cipriani, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, Via dei Rododendri 1; 
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede sono domiciliati in Firenze, Via degli Arazzieri 4; 
quanto al ricorso n. 1297 del 2012:
A) del decreto n. 18 Pos. 19/31060 del Ministero della Difesa Direzione Generale Previdenza Militare, Leva e Collocamento al lavoro dei volontari congedati – I° reparto – 1^ Divisione Area S.B.A.E.N. del 27.3.2012, notificato il 26.05..2012, nella parte in cui e’ stata conferita la speciale elargizione di cui all’art. 1079 comma 1 del DPR 90/2010 con riferimento ad una-OMISSIS-complessiva del 16% anziche’ del 63% o in subordine del 56% o comunque superiore a quella del 16;
B) del verbale della C.M.O. di -OMISSIS-BL/G n. CMO-02/1576/CC/M del 10.12.2010, nella parte in cui accerta un danno biologico del 16% ed un danno morale dello 0% per una-OMISSIS-complessiva del 16% ai sensi dell’art. 1081 comma 2 D.P.R. 90/2010 e dell’art. 1082 del citato D.P.R .90/2010;
C) di ogni atto preliminare, presupposto e/o conseguente e del particolare verbale della C.M.O. 2^ di -OMISSIS-n. BL/B nr. 208 C.C. del 15.4.2008, nella parte in cui la -OMISSIS- dell’integrita’ fisica del ricorrente in relazione all’-OMISSIS-”-OMISSIS-” e’ stata giudicata ascrivibile alla tabella B mis. max. anziche’ alla tabella A ctg. 6^;
nonche’ per la condanna ex art. 30 del D.Lgs. 104/2010 del Ministero della Difesa alla corresponsione al ricorrente della speciale elargizione prevista dall’art. 1079 comma 1 del DPR 90/2010, nonche’ del danno morale derivante al ricorrente, da sommarsi fino a concorrenza di una-OMISSIS-complessiva del 63% o in subordine del 56% o comunque superiore a quella del 16%, accertabile in base ai criteri previsti dall’art. 1082 del DPR 15.3.2010 n. 90, oltre a rivalutazione monetaria e interessi legali sulle somme annualmente rivalutate dalla data della domanda o in subordine da quella in cui avrebbe dovuto essere adottato il provvedimento di conferimento della speciale elargizione richiesta dal ricorrente;
e per la condanna del Ministero della Difesa, ai sensi degli artt.li 30 e 133 C.P.A., nonche’ ai sensi degli articoli 3 e 63 D.Lgs 165/2001 e degli articoli 2059 e 2087 c.c., al risarcimento del danno biologico da-OMISSIS-permanente e del danno morale, da cumularsi con la speciale elargizione di cui all’art. 1079 del D.P.R. 90/2010 oltre rivalutazione monetaria e interessi legali sulle somme annualmente rivalutate dalla data della domanda.
Quanto al ricorso n. 488 del 2013:
A) del decreto Prot. n. 559/C/3/E/8/CC/1092 del Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direttore Generale della P.S. del 12.9.2012, notificato l’8.1.2013, con cui il ricorrente e’ stato riconosciuto ”vittima del dovere”, nella parte in cui: a) ha negato l’attribuzione dei benefici di cui all’art. 2 commi 105 e 106 L. 244/2007 e 5 commi 3 e 6 L. 206/2004, e segnatamente dell’assegno vitalizio previsto dall’art. 5 comma 3 L. 206/2004, dell’assegno vitalizio previsto dall’art. 2 L. 407/1998, sul presupposto dell’avvenuto accertamento con verbale della C.M.O. di -OMISSIS-del 10.12.2010, di una-OMISSIS-del solo 16% in riferimento alla capacita’ lavorativa per l’-OMISSIS-”esiti di -OMISSIS- totale e di trattamento ablativo medico -OMISSIS- con I 131 per -OMISSIS-) in buon compenso funzionale con terapia sostitutiva; b) ha negato al ricorrente la maggior elargizione ai sensi dell’art. 5 comma 1 L. 206/2004 e dell’art. 1 comma 1 e 13 comma 5 L. 302/1990 rispetto all’elargizione corrisposta una tantum con D.M. Difesa 27.3.2012 ex art. 1079 D.P.R. 90/2010, spettante in base alla piu’ elevata percentuale di danno biologico e di-OMISSIS-complessiva da riconoscersi al ricorrente rispettoa quella del 16% riconosciuta nell’anzidetto verbale della C.M.O. di -OMISSIS-del 10.12.2010, nonche’ gli ulteriori benefici previsti dalla vigente normativa per le ”vittime del dovere” e per i soggetti ad esse equiparate, ivi compresa la rivalutazione ai sensi dell’art. 6 comma 1 L. 206/2004 e dell’art. 4 del D.P.R. 30.10.2009 n. 181 della percentuale di-OMISSIS-gia’ riconosciuta ed indennizzata ai sensi dell’art. 1079 D.P.R. 90/2010 con D.M. Difesa del 27.3.2012;
B) del verbale della C.M.O. di -OMISSIS-BL/G n. CMO-02/1576/CC/M del 10.12.2010, nella parte in cui ha accertato un danno biologico del 16% ed un danno morale dello 0% per una-OMISSIS-complessiva del 16%;
C) di ogni atto preliminare, presupposto e/o conseguente ed in particolare: c1) del verbale della C.M.O. 2^ di -OMISSIS-n. BL/B nr. 208/C.C. del 15.4.2008; c2) del decreto del Ministero della Difesan. 18, Posizione 19/31060 del 27.3.2012, richiamato sub a), impugnato con ricorso iscritto al R.G. 1297/2012 innanzi al T.A.R. adito;
nonché per la declaratoria del diritto del ricorrente ad essere inserito nell’elenco di cui all’art. 3 comma 3 del D.P.R. 243/2006 tenuto dal Ministero dell’Interno ai fini della concessione dei benefici previsti a favore delle vittime del dovere di cui all’art. 1 commi 563 e 564 L. 266/2005, e per la condanna ex art. 30 del D.Lgs 104/2010 del Ministero dell’Interno e del Ministero della Difesa ad attribuire e corrispondere al ricorrente, ciascuno per quanto di rispettiva competenza, le provvidenze previste dall’art. 2 commi 105 e 106 L. 244/2007, dall’art.5 commi 1 e 3 L.206/2004, e dall’art. 4 del D.P.R. 07.07. 2006 n. 243.
 
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 22 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, comma 8;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2015 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
Con un lunghissimo ed affastellato ricorso notificato il 24 luglio e depositato il 9 agosto 2012, iscritto al n. 1297 del ruolo generale, il sig. -OMISSIS-, maresciallo aiutante dell’Arma dei -OMISSIS-impiegato, tra il 1994 e il 2006, in numerose missioni all’estero, esponeva di essere stato sottoposto a intervento chirurgico di -OMISSIS- totale nel dicembre 2006, a seguito della diagnosi di un -OMISSIS-diagnosticatogli al rientro dall’ultima delle missioni predette, nell’ambito di uno screening specifico disposto dal Comando Generale dell’Arma. Nel maggio del 2007, egli aveva chiesto il riconoscimento della dipendenza della patologia da causa di servizio ai fini dell’equo indennizzo, e pertanto era stato sottoposto a visita presso la C.M.O. di -OMISSIS-, che, nell’aprile del 2008, aveva ascritto la patologia alla tabella B, misura massima, giudicandolo idoneo al servizio. Impugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio – Roma, il giudizio della C.M.O., nella parte in cui non aveva ascritto alla tabella A, categoria 6^, la complessiva -OMISSIS- della capacità psicofisica da lui patita, nel luglio del 2009 il maresciallo -OMISSIS- aveva costituito in mora l’amministrazione di appartenenza per chiedere il risarcimento di tutti i danni subiti per effetto dell’esposizione a sostanze patogene in assenza, da parte dell’amministrazione datrice di lavoro, di qualsivoglia avvertimento circa i relativi rischi, nonché dell’apprestamento delle doverose cautele (strumenti di prevenzione e mezzi di protezione individuale). Nello stesso periodo, il ricorrente aveva anche presentato istanza di liquidazione della speciale elargizione prevista dall’art. 2 del D.P.R. n. 37/2009; e, con ulteriore istanza del 31 marzo 2010, aveva chiesto che il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio fosse esteso anche della patologia “-OMISSIS-persistente”, frattanto diagnosticatagli. Sulla speciale elargizione, il Ministero della Difesa si era infine pronunciato con il decreto n. 18 del 27 marzo 2012, in epigrafe, recante il riconoscimento del beneficio relativamente a “esiti di -OMISSIS- totale e di trattamento ablativo medico -OMISSIS- con I 131 per -OMISSIS-… in buon compenso funzionale con terapia sostitutiva” per l’importo di euro -OMISSIS-, a fronte di un’-OMISSIS-complessiva del 16%, come stabilita dalla C.M.O. di -OMISSIS-con verbale del 10 dicembre 2010.
Tanto premesso, sulla scorta di due articolati motivi in diritto, il maresciallo -OMISSIS- deduceva l’illegittimità del menzionato decreto ministeriale del 27 marzo 2012 e degli atti presupposti, e concludeva per l’annullamento dello stesso, nonché per la condanna del Ministero della Difesa alla corresponsione del beneficio richiesto fino alla concorrenza di un’-OMISSIS-complessiva del 63%, o, in subordine, del 56% e comunque superiore al 16%, e per la condanna dello stesso Ministero al risarcimento del danno biologico da -OMISSIS-permanente e del danno morale dipendenti dalla patologia in questione.
Con successivo e separato ricorso, notificato il 7 marzo e depositato il 5 aprile 2013, iscritto al n. 488 R.G., il maresciallo -OMISSIS- proponeva autonoma impugnazione avverso il sopravvenuto decreto del 12 settembre 2012, notificato l’8 gennaio 2013, con cui il Ministero dell’Interno lo aveva riconosciuto “vittima del dovere”, ma, in relazione alla medesima patologia “esiti di -OMISSIS- totale”, gli aveva contestualmente negato l’erogazione delle connesse provvidenze economiche (assegno vitalizio ex art. 5 co. 3 della legge n. 206/2004; assegno vitalizio ex art. 2 della legge n. 407/1998; maggiore elargizione ai sensi degli artt. 5 co. 1 della legge n. 206/2004 cit. e 1 co. 1 e 13 della legge n. 302/1990; rivalutazione della percentuale di -OMISSIS-già riconosciuta e indennizzata a norma dell’art. 1079 D.P.R. n. 90/2010).
Costituitesi nell’uno e nell’altro giudizio le amministrazioni intimate, che resistevano alle domande del ricorrente, le due cause venivano discusse congiuntamente trattenute per la decisione nella pubblica udienza del 10 aprile 2015, preceduta dal deposito di documenti e memorie difensive;
DIRITTO
1. Con due lunghissimi separati ricorsi, iscritti al n. 1297/2012 e al n. 488/2013 R.G., il maresciallo aiutante dell’Arma dei -OMISSIS–OMISSIS- impugna, rispettivamente: il decreto del 27 marzo 2012, con cui il Ministero della Difesa gli ha riconosciuto, relativamente agli esiti di -OMISSIS- subita nel dicembre 2006, la speciale elargizione oggi disciplinata dall’art. 1079 del D.P.R. n. 66/2010 per un’-OMISSIS-accertata del 16%; il decreto del Ministero dell’Interno in data 12 settembre 2012, con cui, in ordine alla medesima patologia, gli è stato riconosciuto lo status di vittima del dovere, ma, contestualmente, gli sono stati negati i connessi benefici patrimoniali.
Evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva rendono opportuna la riunione delle controversie ai fini della loro decisione congiunta. La trattazione seguirà l’ordine logico delle questioni, anteponendo all’esame della domanda risarcitoria, proposta con il primo ricorso e ribadita con il secondo, quello delle domande inerenti la rideterminazione delle elargizioni indennitarie delle quali il ricorrente fruisce.
2. Con il primo motivo di cui al ricorso n. 1297/2012 R.G., il maresciallo -OMISSIS- censura la quantificazione dell’-OMISSIS-complessiva a suo carico nella misura del 16%, operata dalla C.M.O. di -OMISSIS-nella seduta del 10 dicembre 2010, previa quantificazione dell’-OMISSIS-permanente (IP) riferita alla capacità lavorativa nella misura dell’11% e del danno biologico nella misura del 16%, con esclusione del danno morale.
Il ricorrente sostiene, innanzitutto, che l’accertamento risentirebbe dell’-OMISSIS-del presupposto giudizio di attribuzione della patologia da lui sofferta alla tabella B, anziché alla tabella A, risalente al 2008 e oggetto di separata impugnazione dinanzi al T.A.R. del Lazio – Roma. L’attribuzione alla tabella A, categoria 6^, che consentirebbe di innalzare ad una percentuale compresa fra il 41 e il 50% il grado dell’-OMISSIS-(dall’11 – 20% previsto per le malattie ascrivibili alla tabella B), si giustificherebbe alla luce delle considerazioni medico-legali contenute nella relazione del consulente tecnico di parte del ricorrente, ove si evidenzia come la scoperta della patologia -OMISSIS- abbia determinato l’insorgenza di uno stato -OMISSIS-, risultandone intaccata l’area -OMISSIS-del paziente rispetto al senso di sicurezza relativo alla propria salute e alle prospettive lavorative. Il consulente di parte stima nel 20% il valore attribuibile al danno biologico di natura -OMISSIS- riscontrato a carico del maresciallo -OMISSIS-, che, in aggiunta alla componente strettamente fisica, dovrebbe condurre – se del caso previa espletanda C.T.U. – a una quantificazione complessiva non inferiore al 42%, mentre rimarrebbe incomprensibile la quantificazione del 16% proveniente dalla Commissione Medica Ospedaliera.
Del tutto irragionevole e immotivata sarebbe, per altro verso, l’esclusione del danno morale, tenuto conto della non lieve entità del danno biologico e delle conseguenze permanentemente -OMISSIS- che incidono sulla capacità lavorativa specifica e generica dell’interessato. Il danno morale, al contrario di quanto ritenuto dall’amministrazione procedente, non potrebbe essere valutato in misura inferiore al 50% del danno biologico, di modo che la percentuale complessiva di -OMISSIS-ammonterebbe al 63%, o in subordine al 56%.
2.1. Le doglianze sono fondate ma nei limiti che verranno di seguito precisati.
2.1.1. La corresponsione dell’elargizione di cui agli artt. 6 della legge n. 466/1980, l e 4 della legge n. 302/1990, l della legge n. 407/1998, e 5 co. 1, 2 e 5 della legge n. 206/2004, in favore del personale italiano che, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura effettuate entro e fuori i confini nazionali, abbia contratto -OMISSIS-per le particolari condizioni ambientali od operative, è oggi disciplinata dagli artt. 603 D.P.R. n. 66/2010 e 1078 e seguenti del D.P.R. n. 90/2010, nei quali è rifluita l’analoga disciplina in precedenza dettata dal D.P.R. n. 37/2009. Questo, in attuazione dell’art. 2 co. 78 e 79 della legge n. 244/2007, stabiliva che al personale civile e militare impiegato in missioni militari all’estero, ovvero nei poligoni di tiro e nei siti di stoccaggio di munizionamenti o, ancora, nei teatri di conflitto, che avesse contratto menomazioni all’integrità psicofisica permanentemente -OMISSIS- o a cui fosse conseguito il decesso, cagionate dall’esposizione e dall’utilizzo di proiettili all’-OMISSIS-e dalla dispersione nell’ambiente di nano-particelle di -OMISSIS-, fosse corrisposta l’elargizione prevista per le vittime del terrorismo dall’articolo 5 co. 1 e 5 della legge n. 206/2004.
Pacifica la dipendenza da causa di servizio del -OMISSIS-diagnosticato al ricorrente nel 1996, ed asportato chirurgicamente, la controversia investe i criteri applicati dalla C.M.O. di -OMISSIS-onde stabilire il grado di -OMISSIS-della quale il maresciallo -OMISSIS- è portatore. Viene perciò in rilievo la previsione dettata dall’art. 1082 D.P.R. n. 90/2010 cit., in forza del quale “la percentuale di -OMISSIS-complessiva (IC), che in ogni caso non può superare la misura del cento per cento, è data dalla somma delle percentuali del danno biologico, del danno morale e del valore, se positivo, risultante dalla differenza tra la percentuale di -OMISSIS-riferita alla capacità lavorativa e la percentuale del danno biologico: IC = DB+DM+(IP-DB)”.
Nel dettare criteri e modalità per la determinazione delle voci che concorrono a formare l’-OMISSIS-complessiva, la norma stabilisce peraltro che:
– “la percentuale d’ -OMISSIS-permanente (IP), riferita alla capacità lavorativa, è attribuita scegliendo il valore più favorevole tra quello determinato in base alle tabelle per i gradi di -OMISSIS-e relative modalità d’ uso approvate, in conformità all’
– “la percentuale del danno biologico (DB) è determinata in base alle tabelle delle menomazioni e relativi criteri applicativi di cui agli articoli 138, comma 1, e 139, comma 4, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209”;
– “la determinazione della percentuale del danno morale (DM) viene effettuata, caso per caso, tenendo conto della entità della sofferenza e del turbamento dello stato d’ animo, oltre che della lesione alla dignità della persona, connessi e in rapporto all
2.1.2. Nella specie, la pur scarna motivazione del verbale del 10 dicembre 2010 consente di comprendere con sufficiente chiarezza che il parametro applicato dalla C.M.O. di -OMISSIS-per la valutazione dell’-OMISSIS-permanente riferita alla capacità lavorativa è rappresentato dalle tabelle allegate al D.M. del Ministro della Sanità in data 5 febbraio 1992, recante l’approvazione della nuova tabella indicativa delle percentuali d’-OMISSIS-per le minorazioni e malattie -OMISSIS-, e come tali espressamente richiamate dall’art. 1080 D.P.R. n. 90/2010. La motivazione della Commissione, in particolare, fa riferimento al codice tabellare 9322, cui corrispondono le “-OMISSIS- a prognosi favorevole con modesta compromissione funzionale” -OMISSIS- nella misura fissa dell’11%, dovendosi pertanto presumere che la stessa C.M.O. abbia ritenuto di non poter fare in concreto applicazione di valori più elevati all’interno della “forbice” (11 – 20%) prevista per le patologie ascritte alla tabella B di cui al D.P.R. n. 915/1978 secondo le corrispondenze stabilite dall’art. 1080; né, del resto, tale conclusione incontra specifiche censure da parte del ricorrente, il quale erroneamente assume che in parte qua il giudizio della Commissione sarebbe viziato per -OMISSIS-derivata dal precedente accertamento del 15 aprile 2008, reso ai fini del riconoscimento dell’equo indennizzo, mentre la valutazione che qui si contesta è indipendente da quest’ultimo, costituendo un rinnovato esercizio della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, all’interno di un differente e autonomo procedimento.
Se la critica nei confronti dell’operato dell’amministrazione finisce, in altre parole, per rivelarsi fuori fuoco, la documentazione in atti non evidenzia alcun profilo di manifesta irragionevolezza nell’operato della C.M.O., con la conseguenza che accedere alla pretesa del ricorrente di ottenere il riconoscimento di un punteggio superiore di -OMISSIS-riferita alla capacità lavorativa (IP) significherebbe preferire a una valutazione tecnico-discrezionale per definizione opinabile (quella dell’amministrazione) una diversa valutazione parimenti opinabile (quella di parte del maresciallo -OMISSIS-): operazione che condurrebbe a esorbitare dai confini del sindacato riservato a questo giudice.
La pretesa incongruità della percentuale di -OMISSIS-IP riconosciuta dalla C.M.O. non è del resto ricavabile dalla mancata considerazione, nel verbale del dicembre 2010, degli effetti -OMISSIS- della -OMISSIS-che ha colpito il maresciallo -OMISSIS- a seguito della -OMISSIS-, patologia in quell’occasione non conosciuta dalla Commissione perché estranea all’istanza presentata dall’interessato, la quale si riferiva unicamente alla patologia “-OMISSIS-” e all’intervento di -OMISSIS- totale (si veda la domanda del 15 ottobre 2009). È infatti solo al diverso fine della riliquidazione dell’equo indennizzo che il ricorrente risulta aver fatto valere, con l’istanza del 31 marzo 2010, l’insorgenza di uno stato -OMISSIS- persistente con -OMISSIS-, a sua volta riconosciuto dipendente da causa di servizio e indennizzato con decreto dell’11 luglio 2014, in atti; e la conferma che detta patologia sopravvenuta non abbia mai fatto ingresso nel procedimento per la liquidazione della speciale elargizione è data dalla nota del 20 novembre 2010, con la quale il -OMISSIS- ha trasmesso al Ministero una serie di documenti clinici, tutti riguardanti la sola -OMISSIS- e i sui esiti diretti, ma nessun aggiornamento relativo a patologie differenti da quelle oggetto dell’istanza originaria.
2.1.3. Per la determinazione del danno biologico, la C.M.O., nel rispetto di quanto disposto dall’art. 1082 co. 2 D.P.R. n. 90/2010, ha fatto ricorso al decreto del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale del 12 luglio 2000, recante l’approvazione delle tabelle relative al danno biologico ai fini della tutela dell’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali, che per gli “esiti di -OMISSIS-, parziale o totale, a seconda dell’efficacia del trattamento sostitutivo farmacologico, con manifestazioni cliniche conseguenti a disturbi funzionali marcati” (voce 119 della tabella delle menomazioni), prevede che il connesso danno biologico sia quantificabile fino al 22%. Ancora una volta, l’applicazione della tabella non è contestata dal ricorrente, il quale, per un verso, rivendica l’autonoma incidenza della patologia -OMISSIS- da lui sofferta in conseguenza della scoperta del -OMISSIS-, e, per l’altro, invoca comunque l’aumento del 30% della percentuale del danno biologico consentita dal terzo comma dell’art 1082 cit. mediante il rinvio all’art. 138 co. 3 del D.Lgs. n. 290/2005, per il caso di accertata, rilevante incidenza della -OMISSIS- su specifici aspetti dinamico-relazionali personali.
Sul punto, deve ribadirsi come lo stato -OMISSIS- e il disturbo del sonno diagnosticati al ricorrente non potessero che rimanere al di fuori del giudizio espresso dalla C.M.O., in quanto non allegati nel procedimento, circostanza non imputabile all’amministrazione procedente. La Commissione, dal canto suo, sulla base della domanda e dei dati clinici disponibili ha riconosciuto per il danno biologico una percentuale del tutto coerente con il giudizio diagnostico di “esiti di -OMISSIS- totale… in buon compenso funzionale con terapia sostitutiva”, posto che il valore del 16%, prossimo al punteggio massimo (22%) ben più che al minimo (0%), è idoneo ad esprimere la considerazione della totale perdita dell’organo, pur se ben compensata farmacologicamente, ma al contempo tiene doverosamente conto della mancanza di quelle “manifestazioni cliniche conseguenti a disturbi funzionali marcati” contemplate dalla declaratoria tabellare al citato punto 119, che sole avrebbero potuto giustificare il riconoscimento, appunto, della percentuale massima.
Si aggiunga per inciso che, anche a voler ipotizzare in questa sede un qualche rilievo della patologia -OMISSIS- insorta nel ricorrente a seguito della -OMISSIS-, le stesse conclusioni rassegnate nella consulenza medico-legale di parte non permettono di attribuire a detta patologia la pretesa, rilevante incidenza. La diagnosi della dottoressa -OMISSIS-riferisce, infatti, di una “compromissione lieve sia dell’aspetto del sentire… che del fare […]. Il sig. -OMISSIS- non presenta elementi clinici diagnostici di valutazione di DPTS – Disturbo Post Traumatico da -OMISSIS-, ma anche se con minore intensità, una sintomatologia reattiva … espressa attraverso la presenza di lieve -OMISSIS-, preoccupazione rispetto alla propria salute e di quella dei familiari, -OMISSIS-, impotenza e vissuti di discriminazione rispetto alle limitazioni della sfera lavorativa e per le prospettive future”. Ad apparire incongrua, allora, non è la valutazione della Commissione, bensì proprio la quantificazione del danno biologico operata dal consulente tecnico di parte nella misura del 20%, di per sé esorbitante rispetto alla stessa definizione di danno biologico di lieve entità, identificato dal legislatore con i postumi permanenti pari o inferiori al 9%, il che rende manifesto il grado di opinabilità del giudizio tecnico del quale il ricorrente vorrebbe avvalersi per confutare quello dell’amministrazione.
2.1.4. È invece del tutto immotivata, e perciò illegittima, la scelta della C.M.O. di escludere dal computo dell’-OMISSIS-complessiva il concorso della componente legata al danno morale, che l’art. 1082 D.P.R. n. 90/2010 riconduce, lo si è visto, all’ “entità della sofferenza e del turbamento dello stato d’animo, oltre che della lesione alla dignità della persona, connessi e in rapporto all’ evento dannoso”; e la motivazione carente non può considerarsi legittimamente integrata ex post dagli argomenti spesi dall’amministrazione nel rapporto del 27 gennaio 2014, neppure ai sensi dell’art. 21-octies co. 2 della legge n. 241/1990, che non trova spazio applicativo a fronte di un’attività amministrativa, come detto, di stampo non vincolato.
Con riguardo a tale motivazione postuma, e in chiave conformativa delle rinnovate valutazioni che l’amministrazione dovrà assumere sul punto, osserva peraltro il collegio come la giurisprudenza sia oramai orientata nel senso di reputare accettabile una presunzione di sussistenza della componente morale del danno alla persona (intesa come -OMISSIS-che consegue e si accompagna alla malattia) quantomeno per le -OMISSIS-non lievi, vale a dire superiori al 10%, rispetto alle quali può reputarsi normale secondo l’id quod plerumque accidit che vi siano profili prettamente soggettivi di -OMISSIS-, preoccupazione, turbamento, dispiacere, collegati al pregiudizio fisico, salvo prova contraria, che può essere, a sua volta, anche presuntiva (da ultimo, cfr. Cass. civ., sez. III, 6 marzo 2014, n. 5243). Ne discende, in una prospettiva di unitarietà dell’ordinamento, che l’eventuale esclusione della componente morale del danno esige anche in ambito amministrativo una motivazione rinforzata, che dia conto delle ragioni in virtù delle quali, nel caso concreto, la presunzione ingenerata dalla consistenza non lieve della lesione all’integrità psicofisica possa considerarsi superata.
Con riferimento a quanto di diverso si dirà nel prosieguo in punto di risarcimento del danno morale, le tabelle che presiedono alla liquidazione delle prestazioni indennitarie considerano separatamente la componente “biologica” dell’-OMISSIS-da quella “morale”. Ai fini della speciale elargizione, quest’ultima componente andrà pertanto liquidata separatamente, sempre che, con idonea motivazione, non ne venga esclusa l’esistenza.
3. Con l’altrettanto prolisso ricorso iscritto al n. 488/2013, il maresciallo -OMISSIS- impugna il decreto del Ministero dell’Interno in data 12 settembre 2012, che, nel mentre gli riconosce lo status di vittima del dovere “ai sensi e per gli effetti della normativa in materia”, gli nega tuttavia la corresponsione della speciale elargizione prevista dall’art. 1 della legge n. 302/1990 in quanto non cumulabile con la speciale elargizione già liquidata all’interessato a norma dell’art. 1079 D.P.R. n. 90/2010.
Con il primo motivo di gravame, il ricorrente rivendica il diritto alla speciale elargizione disciplinata dall’art. 1 della legge n. 302/1990 cit., come richiamata dall’art. 5 co. 1 della legge n. 206/2004, per la parte eccedente la percentuale di -OMISSIS-del 16% sulla cui base egli ha fruito della speciale elargizione ex art. 1079 D.P.R. n. 90/2010, il tutto previa rideterminazione di quella percentuale di-OMISSIS-, che, ad avviso del maresciallo -OMISSIS-, non potrebbe assumersi inferiore al 25%.
Con il secondo motivo, è quindi dedotta la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, giacché il diniego della speciale elargizione per le vittime del dovere non sarebbe stata preceduta dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
Con il terzo motivo, infine, il ricorrente insiste affinché, previa verificazione o C.T.U., si proceda alla rivalutazione della percentuale di -OMISSIS-da lui sofferta, in funzione dell’accertamento del suo diritto al godimento di tutti i benefici previsti dalla legge per le vittime del dovere, cumulabili con le speciali elargizioni già percepite o percipiende (in particolare, gli assegni vitalizi previsti in favore delle vittime del dovere dall’art. 5 co. 3 della legge n. 206/2004 e dall’art. 2 co. 1 della legge n. 407/1998, come richiamato dall’art. 4 co. 1 n. 2 lett. b) del D.P.R. n. 243/2006).
3.1. I motivi, da esaminarsi congiuntamente, sono tutti infondati.
3.1.1. Con propria nota del 15 ottobre 2009, sollecitato dall’amministrazione a chiarire il contenuto della precedente istanza del 21 luglio 2009, il maresciallo -OMISSIS- precisava di aver inteso chiedere il riconoscimento dei benefici di cui all’art. 2 co. 1 del D.P.R. n. 37/2009, coincidenti con l’elargizione prevista per le vittime del terrorismo dall’articolo 5 co. 1 e 5 della legge n. 206/200. Come detto, l’intero decreto n. 37/2009 è stato abrogato dall’art. 2269 co. 1 del D.P.R. n. 66/2010, e le relative previsioni sono rifluite negli artt. 1078 e seguenti del D.P.R. n. 90/2010, i quali, con maggiore dovizia di riferimenti normativi, riconoscono la spettanza dell’elargizione di cui agli artt. 6 della legge n. 466/1980, l e 4 della legge n. 302/1990, l della legge n. 407/1998, e 5 della legge n. 206/2004.
A questo sistema di garanzie si affianca, parzialmente sovrapponendosi, la speciale tutela che il legislatore offre alle vittime del dovere e ai soggetti ad esse equiparati, fra i quali, ai sensi dell’art. 2 co. 564 della legge n. 266/2005, coloro che abbiano contratto -OMISSIS- permanentemente -OMISSIS- o alle quali sia conseguito il decesso, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano state riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative. La progressiva estensione alle vittime del dovere dei benefici già previsti in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata ha ricevuto una prima attuazione mediante il D.P.R. n. 243/2006, il cui art. 4 ha previsto in favore delle vittime del dovere la liquidazione della speciale elargizione di cui all’art. 1 della legge n. 302/1990 nella misura originaria, e non in quella aumentata dall’art. 5 della legge n. 206/2004; quindi l’art. 2 co. 105 della legge n. 244/2007 ha previsto l’estensione alle vittime del dovere dei benefici di cui all’art. 5 co. 3 e 4 della legge n. 206/2004, vale a dire l’assegno vitalizio di euro 1.033,00 e l’aumento della pensione di reversibilità ai superstiti.
Il rapporto fra l’elargizione spettante ai soggetti di cui all’art. 603 D.P.R. n. 66/2010 e quella dovuta alle vittime del dovere è oggi tratteggiato dall’art. 1084 del D.P.R. n. 90/2010, i cui commi primo e quarto chiariscono come le erogazioni percepite per l’uno e per l’altro titolo non siano cumulabili fra loro. L’elargizione ex art. 1079 D.P.R. n.90/2010 è infatti dovuta a condizione che il beneficiario non abbia già usufruito, per la medesima percentuale di-OMISSIS-, del corrispondente beneficio previsto dalle norme vigenti in favore delle vittime del terrorismo, della criminalità organizzata e del dovere (solo nel caso in cui venga accertata una percentuale di -OMISSIS-maggiore rispetto a quella già riconosciuta ad altro titolo, l’ elargizione è determinata per differenza e corrisposta all’interessato); e l’importo dell’elargizione in questione va comunque detratto dal beneficio previsto dalle norme vigenti in favore delle vittime del terrorismo, della criminalità organizzata e del dovere, fino alla concorrenza del medesimo.
3.1.2. Il ricorrente, in effetti, non disconosce l’incumulabilità dei benefici, ma assume di avere titolo in veste di vittima del dovere alla differenza fra l’elargizione già percepita ai sensi dell’art. 1079 D.P.R. n. 90/2010 e quella prevista dall’art. 5 della legge n. 206/2004, nella misura di euro 2.000,00 per ogni punto percentuale di -OMISSIS-eccedente il 16% accertato dalla C.M.O.. Così facendo, egli trascura però che il decreto ministeriale del 12 settembre 2012 si fonda sulle medesime conclusioni medico-legali assunte dalla C.M.O. di -OMISSIS-con il verbale del 10 dicembre 2010 e sottese al decreto impugnato con il ricorso più risalente: conclusioni la cui correttezza – quanto alla misura percentuale dell’-OMISSIS-IP e del danno biologico – è già stata vagliata e deve essere ribadita in conformità alle considerazioni già svolte, da aversi per integralmente richiamate con particolare riferimento all’acclarata estraneità al giudizio della Commissione del disturbo -OMISSIS-, successivamente diagnosticato come disturbo post traumatico da -OMISSIS- cronico. Non si vede come, anche in questo caso, la C.M.O. avrebbe potuto tenere conto di un disturbo che non le era stato sottoposto, né può immaginarsi che il contraddittorio procedimentale avrebbe potuto essere instaurato attraverso la comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, trattandosi di fatti nuovi tali da rendere necessario il radicale riavvio del procedimento e la riformulazione del giudizio medico-legale.
Allo stesso modo, vanno evidentemente ribaditi anche i rilievi circa l’assoluto difetto di motivazione in punto di esclusione del danno morale che vizia il giudizio della C.M.O. spezzina, vizio dal quale risulta pertanto inficiato anche il decreto del 12 settembre 2012, con le conseguenze già evidenziate al paragrafo 2.1.4. (limitatamente a questo aspetto, rileva anche il difetto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, che ha impedito alle parti di confrontarsi sul punto).
3.1.3. Allo stato, la determinazione dell’-OMISSIS-permanente operata dalla Commissione non permette il positivo accertamento della spettanza delle altre prestazioni patrimoniali che il ricorrente rivendica in virtù dello status di vittima del dovere. Sul punto, l’annullamento degli atti impugnati lascia peraltro salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione in ottemperanza alla presente decisione, secondo le modalità di seguito indicate.
4. Per le ragioni sino ad ora esposte, le domande di annullamento proposte dal ricorrente possono trovare accoglimento sotto l’esclusivo profilo del difetto di motivazione circa l’esclusione della componente “danno morale” dal computo dell’-OMISSIS-complessivamente accertata a carico del ricorrente maresciallo -OMISSIS-, non ravvisandosi vizi di altra natura nell’operato delle amministrazioni resistenti.
La necessità di dare nuovamente corso ai procedimenti consentirà tuttavia – dietro formale istanza dell’interessato – di sottoporre alla C.M.O. quella patologia rimasta sinora al di fuori della valutazione originaria e fatta oggetto di giudizio ai soli fini dell’equo indennizzo (verbale della stessa C.M.O. di -OMISSIS-dell’11 marzo 2014), onde pervenire a una complessiva rivalutazione dell’-OMISSIS-sofferta dal ricorrente sia per la voce del danno morale (soddisfacendo l’onere di motivazione rimasto inadempiuto), sia per quella dell’-OMISSIS-IP e del danno biologico (valutando, ove il ricorrente lo chieda formalmente, l’incidenza del sopravvenuto disturbo da -OMISSIS-). Resta fermo, in ogni caso, il divieto di cumulo delle provvidenze contestualmente richieste dal maresciallo -OMISSIS-, che sarà cura dei Ministeri procedenti rispettare in sede di riesercizio delle rispettive competenze.
5. Il ricorrente agisce anche, ai sensi dell’art. 2087 c.c., per il risarcimento del danno alla persona coincidente con i postumi -OMISSIS- della -OMISSIS-, asseritamente ricollegabili all’esposizione per ragioni di servizio a fattori inquinanti (-OMISSIS-) in assenza di adeguate informazioni e senza il doveroso apprestamento, da parte del Ministero della Difesa, di idonee precauzioni e di mezzi di protezione individuale.
5.1. La domanda è fondata e può essere accolta ma nei termini di seguito illustrati.
5.1.1. Preliminarmente occorre ricordare come, per giurisprudenza da lungo tempo consolidata, le prestazioni indennitarie riconosciute dalla legge in favore dei pubblici dipendenti affetti da patologie contratte per cause di servizio, ovvero, per quanto qui interessa, delle vittime del dovere, concorrano con il diritto al risarcimento del danno da responsabilità contrattuale o extracontrattuale dell’amministrazione in ordine al medesimo pregiudizio all’integrità psicofisica patito dal dipendente: l’importo di quelle prestazioni non può, cioè, venire detratto da quanto spettante per il diverso titolo risarcitorio, dovendosi escludere che ricorra un’ipotesi di compensatio lucri cum damno, e questo perché l’illecito, nel mentre costituisce fatto genetico e costitutivo della pretesa al risarcimento, rappresenta una mera occasione rispetto alla spettanza dell’indennità, che sorge per il solo fatto che la lesione sia avvenuta nell’espletamento di un servizio di istituto del soggetto, indipendentemente dalla responsabilità civile dell’amministrazione datrice di lavoro e in misura autonoma dall’effettiva entità del pregiudizio subito dall’interessato, ciò che ne rivela l’assenza della finalità compensativo-sostitutiva propria del risarcimento (così, sui rapporti fra risarcimento del danno ed equo indennizzo, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 19 gennaio 2011, n. 365; sui rapporti fra risarcimento e speciale elargizione in favore dei militari infortunati o caduti in servizio e dei loro superstiti, cfr. Cass. civ., sez. III, 29 luglio 2004, n. 14483; e, sui rapporti fra risarcimento e speciale elargizione alle vittime del dovere, già Cass. civ., sez. III, 30 gennaio 1990, n. 632).
5.1.2. Ciò posto, è noto che la responsabilità gravante sul datore di lavoro a norma dell’art. 2087 c.c. discende dalla violazione degli obblighi di comportamento imposti da norme di legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche del momento. In ambito processuale, la matrice contrattuale di tale forma di responsabilità non esime peraltro il lavoratore dalla prova di aver subito un pregiudizio alla salute in dipendenza dell’attività lavorativa svolta, e a causa della -OMISSIS- dell’ambiente di lavoro, solo successivamente insorgendo per il datore di lavoro l’onere di dimostrare di aver adottato tutte le cautele necessarie ad impedire il verificarsi del danno e della non riconducibilità della malattia del dipendente all’inosservanza di tali obblighi (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 febbraio 2011, n. 1173; id., 18 novembre 2010, n. 8104).
Nel caso del maresciallo -OMISSIS-, esistenza della patologia e nesso causale con il servizio prestato sono sostanzialmente incontestati, ed anzi riconosciuti dall’amministrazione, la quale ha ammesso all’equo indennizzo la patologia -OMISSIS- e gli esiti della -OMISSIS- cui il ricorrente è stato soggetto, e ciò sulla base del presupposto parere reso dal Comitato di verifica per le cause di servizio, che ha ritenuto l’-OMISSIS- in questione dipendente da causa di servizio ai fini dell’equo indennizzo, ai sensi del D.P.R. n. 461/2001, ma altresì riconducibile alle particolari condizioni ambientali e operative di missione e ai particolari fattori di rischio contemplati dalla legge n. 9/2011, che all’epoca aveva sostituito il D.P.R. n. 37/2009, e dell’art. 1 co. 1 lett. c) del D.P.R. n. 243/2006.
Il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio ha peraltro riguardato anche il disturbo -OMISSIS- -OMISSIS-successivamente diagnosticato al ricorrente, come da decreto del Ministero della Difesa dell’11 luglio 2014, pronunciato ai fini dell’equo indennizzo. Di contro, l’amministrazione non ha fornito alcuna prova delle cautele adottate per prevenire o impedire l’insorgenza delle malattie, ovvero del fatto che queste abbiano trovato causa in fattori estranei al servizio e dotati di autonoma e determinante capacità lesiva, di modo che gli elementi costitutivi della responsabilità possono ritenersi pienamente dimostrati per quel che attiene all’an della pretesa risarcitoria.
Al ricorrente spetta, dunque, anche il risarcimento del danno alla persona subito a causa dell’attività di servizio, nelle due componenti del danno biologico – coincidente con la patologia -OMISSIS- che ha condotto alla perdita dell’organo e dei suoi postumi, e con il disturbo -OMISSIS- -OMISSIS- diagnosticato dalla C.M.O. il 10 marzo 2014 – e del connesso danno morale, per quest’ultimo con le precisazioni che seguiranno. Tenuto conto della circostanza che l’amministrazione resistente è comunque chiamata – in esecuzione della presente sentenza – a rideterminarsi sul grado di -OMISSIS-che affligge il ricorrente, avuto riguardo ad ambedue le componenti in questione, per ragioni di complessiva economia processuale e procedimentale il collegio ritiene inopportuno sovrapporre sin da ora al rinnovo delle valutazioni amministrative tecnico-discrezionali l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio volta alla quantificazione del danno risarcibile. In prima battuta, si ritiene piuttosto condannare l’amministrazione al risarcimento rimettendo la quantificazione del danno all’accordo delle parti che, ai sensi dell’art. 34 co. 4 c.p.a., dovrà muovere dall’offerta formulata dall’amministrazione in ossequio ai criteri di seguito indicati, salvo l’eventuale, successivo intervento di questo stesso giudice in sede di ottemperanza, per il caso di mancato raggiungimento dell’accordo.
5.1.3. Costituisce oramai punto fermo nella giurisprudenza del giudice ordinario l’unitarietà del danno non patrimoniale da lesione della salute, insuscettibile di essere frazionato in autonome sottocategorie. L’utilizzo dei noti sintagmi classificatori (danno “morale”, “biologico”, “esistenziale”, “alla vita di relazione”, ecc.) risponde, pertanto, a mere esigenze descrittive dei diversi profili in cui il danno alla persona può articolarsi e dei quali il giudice deve tenere conto onde pervenire alla integrale riparazione del pregiudizio sofferto, evitando indebite duplicazioni; in questa prospettiva, per quel che interessa ai fini di causa, il c.d. danno morale può rappresentare un’autonoma componente del più ampio danno alla persona a condizione che si tratti di sofferenza soggettiva in sé considerata, e non la sofferenza fisica e -OMISSIS- che ordinariamente si accompagna alla malattia e che concorre a integrare il c.d. danno biologico, al cui interno deve essere valorizzata (cfr. Cass. civ., SS.UU., 11 novembre 2008, n. 26972 e le altre decisioni in pari data, conosciute come “sentenze di San Martino”; Cass. civ., sez. III, 24 ottobre 2011, n. 21999; da ultimo, e per tutte, Cass. civ., sez. III, 4 febbraio 2014, n. 2413).
Tali conclusioni sono state recepite dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha a propria volta abbracciato una nozione unitaria del danno alla salute, comprensivo di tutti gli aspetti con ricadute negative sull’integrità psico-fisica e relazionale della persona lesa, inclusa quindi la sofferenza soggettiva – fisica e/o -OMISSIS- – che necessariamente si accompagna alla lesione della salute, da valutare in modo unitario e globale in un’ottica di personalizzazione con riguardo al caso concreto (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1945).
5.1.4. La liquidazione del danno alla persona non può che essere affidata a criteri di stampo equitativo, che sono stati infine uniformati riconoscendo “vocazione nazionale” alle tabelle per la liquidazione del danno biologico elaborate e in uso presso il tribunale di Milano, che sono state aggiornate in modo da includere nel valore del punto base di -OMISSIS-anche quella componente “morale” del danno biologico, che, in passato, veniva liquidata separatamente (cfr. Cass., III, n. 5243/2014, cit.; Cons. Stato, VI, n. 1945/2015, cit.).
A dette tabelle farà riferimento l’amministrazione resistente nel quantificare il risarcimento da offrire al maresciallo -OMISSIS-, una volta che la percentuale di-OMISSIS-/danno biologico da costui sofferta sarà stata rideterminata tenendo anche conto del disturbo -OMISSIS- -OMISSIS- da ultimo diagnosticato. La quantificazione così ottenuta non necessiterà di ulteriore personalizzazione, rispetto all’applicazione del punto di-OMISSIS-, non avendo il ricorrente allegato specifiche componenti di danno alla vita di relazione che non possano considerarsi comprese nella sofferenza morale direttamente originata dalla malattia e, come tale, già inclusa nella liquidazione tabellare del danno biologico, a differenza di quanto si verifica per le diverse tabelle che presiedono alla liquidazione delle prestazioni indennitarie, le quali considerano separatamente la componente “biologica” dell’-OMISSIS-da quella “morale” (è perciò ai soli fini indennitari che si giustifica la liquidazione autonoma del “danno morale”, come osservato al paragrafo 2.1.4.).
6. Nei limiti e con le puntualizzazioni indicati, le domande riunite possono trovare accoglimento. Per l’effetto, gli impugnati decreti ministeriali del 27 marzo 2012 e del 12 settembre 2012 sono conseguentemente annullati e il Ministero della Difesa è condannato al risarcimento dei danni, da quantificarsi a norma dell’art. 34 co. 4 c.p.a..
6.1. Il riconoscimento non integrale della fondatezza delle pretese azionate e la conclamata violazione, da parte del ricorrente, dei doveri di chiarezza e sinteticità degli atti processuali (ricorsi, rispettivamente, di oltre trenta e quaranta pagine, e memorie difensive di diciannove e ventiquattro, quarantadue righi per pagina, a fronte di “difese” dell’amministrazione affidate a relazioni di non più di poche pagine; esposizione appesantita e resa poco perspicua dalla insistita reiterazione, all’interno del medesimo atto, delle stesse argomentazioni in fatto e in diritto) giustificano, a norma dell’art. 26 co. 1 c.p.a., la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, riunisce i ricorsi e li accoglie nei limiti e per gli effetti di cui in parte motiva.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del provvedimento, all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque citate nel provvedimento.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 13/7/2015 n.1068 proviene da Giustamm.

Pres. Tosti – Est. Correale
Tripadvisor Italy S.r.l.; Tripadvisor LCC (Avv.ti M. Berliri, F. Angeloni, S. D’ecclesiis, G, Gelera)
c/ AGCM (Avv. Stato);
nei confronti di Federalberghi (Avv.ti E. gambaro, A. Papi Rossi, F. Mazzocchi, A. Manzi)

1. Concorrenza e mercato – Operatore economico straniero – Filiale italiana – Sanzionabilità in solido – Ragioni – Professionista ex art. 18, comma 1, lett. b) D.Lgs. 206/2005.

2. Concorrenza e mercato – Pratiche commerciali scorrette – Segnalazioni isolate – Scarsa significatività – Conseguenze – Ingannevolezza – Prova – Non sussiste.

3. Concorrenza e mercato – Pratiche commerciali scorrette – Claims e disclaimers – Effetto chiarificatore – Presupposti – Pari visibilità – Sufficiente chiarezza – Conseguenze – AGCM – Valutazione – Necessità – Sussiste.

4. Concorrenza e mercato – Siti aperti – Ingannevolezza – Non sussiste – Indicazioni che veicolino la scelta dell’utente – Assenza – Ragioni – Consumatore medio – Attendibilità – Conoscenza – Presunzione.

1. La nozione di professionista di cui all’art. 18, comma 1, lett. b) del D.Lgs. n. 206/2005 (c.d. Codice del Consumo) accomuna sia chi agisce direttamente nel quadro della sua attività commerciale sia chiunque operi per conto di un professionista. Ne consegue che i procedimenti instaurati dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per l’accertamento di pratiche scorrette possono coinvolgere anche la filiale italiana di un soggetto di diritto straniero – anche se priva di apparente potere decisionale sulle pratiche scorrette contestate – potendo così essere sanzionata in solido per la medesima violazione, tenuto anche conto che l’eventuale vantaggio economico può portare vantaggi economici all’intero gruppo societario.

2. In materia di pratiche commerciali scorrette, il numero di segnalazioni da cui prende avvio un procedimento sanzionatorio, pur non rappresentando condizione di legittimità del procedimento sotto il profilo procedurale (tenuto conto che l’AGCM ben può procedere d’ufficio e che le segnalazioni possono essere veicolate da associazioni di settore), potrà tuttavia essere considerato in ordine alla incisività e ricostruzione della fattispecie per quanto riguarda la sua sostanzialità. In particolare, qualora l’episodio che ha dato luogo alla segnalazione di ingannevolezza di un messaggio pubblicitario sia stato generato da un caso isolato, l’episodio stesso è da considerare di scarsa significatività e, come tale, non riconducibile – perché divenga giuridicamente rilevante – ad una vera e propria “pratica” commerciale dal carattere di oggettiva ingannevolezza (1).

3. L’Autorità Garante della Concorrenza e della Mercato, in sede di valutazione della portata eccessivamente assertiva dei claims utilizzati da un professionista, è tenuta a valutare, oltre che la potenziale ingannevolezza degli stessi, altresì l’eventuale effetto chiarificatore e di bilanciamento fornito al consumatore dal professionista attraverso ulteriori disclaimer e dichiarazioni idonee a chiarire la portata dei claims medesimi, in quanto forniti di equivalente grado di visibilità e chiarezza e tali da porre l’utente in condizione di avere un quadro informativo chiaro, completo esaustivo e viritiero in relazione alla conformazione del servizio offerto. [Fattispecie avente ad oggetto il noto sito internet Tripadvisor, che raccoglie le recensioni degli utenti su locali di ristorazione e alberghieri; a fronte di un provvedimento dell’Antitrust che riscontrava un’eccessiva enfasi sulla veridicità, e quindi attendibilità, delle recensioni raccolte, il Collegio ha ritenuto che il messaggio proposto dal sito internet era in grado di veicolare il consumatore verso un corretto utilizzo del sito, precisando, con pari grado di chiarezza e visibilità, che i fatti di cui alle recensioni non sono verificabili e che l’uso più efficace del servizio è quello orientato a verificare un alto numero di recensioni per la stessa struttura di riferimento].

4. In materia di pratiche commerciali scorrette, in presenza dei c.d. “siti aperti” in cui utenti di ogni tipo possono far confluire contributi o opinioni (2), si presume che l’utente medio di internet diligentemente conosca i meccanismi che operano ai fini dell’accesso alla rete stessa e le insidie insite nella particolare struttura che i medesimi siti aperti possono contenere sull’attendibilità dei singoli apporti e, pertanto, sia consapevole della necessità di un confronto tra il maggior numero di opinioni possibile al fine di ottenere un’informazione consona. Ne consegue la legittimità dell’operato del sito internet a struttura aperta che, preservando la decisione finale in capo all’utente, non presenti profili tesi ad orientare una scelta piuttosto che un’altra o ad enfatizzare la propria struttura commerciale rispetto a quella di siti concorrenti, mettendo altresì il consumatore a conoscenza che il sito internet non è in grado di verificare la veridicità delle recensioni contenute, che queste costituiscono mere opinioni degli utenti e che l’affidabilità del messaggio deriva dall’esame di un numero elevato di recensioni aventi medesimo oggetto.

_______________________________________________

(1) Cfr., Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2014, n. 6050.

(2) Quali, a titolo di mero esempio, le enciclopedie on-line formate dai contributi degli utenti (Wikipedia , etc) ovvero i siti internet che raccolgono le recensioni degli utenti su strutture alberghiere o di ristorazione (TripAdvisor, Booking, etc).

N. 09355/2015 REG.PROV.COLL.
N. 03118/2015 REG.RIC.
N. 03120/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3118 del 2015, proposto da:

Tripadvisor Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Berliri, Francesca Angeloni, Sacha D’Ecclesiis e Gaia Gelera, con domicilio eletto presso lo Studio del primo in Roma, piazza Venezia, 11;

– Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
– Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

– Federazione Associazioni Italiane Alberghi e Turismo (Federalberghi), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Edoardo Gambaro, Antonio Papi Rossi, Francesco Mazzocchi e Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via F. Confalonieri, 5;
– Unione Nazionale Consumatori, Agriturismo La Vecchia Azienda Agricola La Vecchia di Di Biase Francesco, Giovanni Di Biase;

sul ricorso numero di registro generale 3120 del 2015, proposto da:

Tripadvisor LLC, società di diritto inglese, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Berliri, Francesca Angeloni, Sacha D’Ecclesiis e Gaia Gelera, con domicilio eletto presso lo Studio del primo in Roma, piazza Venezia, 11;

– Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
– Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

– Federazione Associazioni Italiane Alberghi e Turismo (Federalberghi), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Edoardo Gambaro, Antonio Papi Rossi, Francesco Mazzocchi e Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via F. Confalonieri, 5;
– Unione Nazionale Consumatori, Agriturismo La Vecchia Azienda Agricola La Vecchia di Di Biase Francesco, Giovanni Di Biase;

per entrambi i ricorsi, n. 3118 del 2015 e n. 3120 del 2015:
– del provvedimento n. 25237 del 19.12.2014 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato notificato via pec il 22.12.2014, nell’ambito del procedimento PS9345, con cui le ricorrenti sono state sanzionate, in solido, al pagamento dell’importo di E

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione nei giudizi dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e della Federazione Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi, con le relative documentazioni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 20 maggio 2015 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In seguito ad alcune segnalazioni pervenute e da informazioni acquisite d’ufficio sul sito internet www.tripadvisor.it, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) riteneva di riscontrare la diffusione di informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni presenti in detto sito, avente ad oggetto, notoriamente, la diffusione di informazioni turistiche, consistenti in recensioni di utenti, registrati sul medesimo sito, che rilasciano giudizi sui profili di strutture ricettive (di ristorazione, alberghiere, di “bed and breakfast” e natura simile), dopo averne usufruito.
Ne seguiva quindi la formale apertura di un procedimento, contraddistinto anche da un’ispezione presso la sede della TripAdvisor Italy srl, cui partecipavano, oltre alle interessate (facenti parte del Gruppo “TripAdvisor” e del quale la società italiana è fornitrice di servizi di “marketing” a TripAdvisor Limited UK, società di diritto anglosassone che, a sua volta, si occupa di sviluppo, promozione e valorizzazione del “business” in questione in Europa, Medio Oriente e Africa), anche le segnalanti Federazione Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi e “Agriturismo La Vecchia”.
All’esito era adottato il provvedimento in epigrafe, con il quale l’AGCM, riscontrando l’esercizio di una pratica scorretta e, di conseguenza, la violazione degli artt. 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, ne vietava la diffusione e continuazione, irrogando in solido alle suddette società del Gruppo la sanzione di euro 500.000,00.
In sintesi, nel descrivere la pratica in questione, l’AGCM evidenziava che risultavano diffuse informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni. Specificando il concetto, l’Autorità precisava che “…Tripadvisor, infatti, pur dichiarando di non controllare i fatti contenuti nelle recensioni ed essendo a conoscenza che sul predetto sito vengono pubblicate false recensioni, sia di valenza positiva che negativa, da parte di utenti che non hanno effettivamente fruito dei servizi offerti dalle strutture presenti nel database, utilizza informazioni particolarmente assertive, come tali idonee ad accrescere la fiducia dei consumatori sul carattere autentico e genuino delle recensioni pubblicate dagli utenti”. Seguivano, quindi, sei citazioni dal sito che avrebbero attestato tale carattere assertivo.
Illustrando il modello imprenditoriale di Tripadvisor (vendita di spazi pubblicitari all’interno del sito con forme di remunerazione basate sugli schemi cc.dd. “click-based” o “display-based”, ove l’ammontare è relazionato con il volume di “click” generato dai visitatori sui “link” pubblicitari” ovvero sulla base di un numero di visualizzazioni dei “banner” collocati sul sito), l’AGCM si soffermava sulla struttura della piattaforma, rilevando che, dai rilievi svolti d’ufficio, era emerso che risultava molto facile registrarsi al sito, anche usando un “server proxy” e un servizio di mail temporanea, dato che il professionista non predisponeva alcun “captcha” (test di riconoscimento in cui si chiede all’utente di scrivere lettere e/o numeri presenti in una sequenza che appare distorta o offuscata sullo schermo) né inviava alcuna e-mail per verificare la validità dell’indirizzo di posta elettronica utilizzato per la creazione dell’”account” utente. Era poi precisato che l’utente poteva pubblicare la sua recensione dopo aver compilato un modulo, che la pubblicazione avveniva dopo 24-48 ore se conforme al regolamento di Tripadvisor, fermi tempi più lunghi per approfondimenti, che poteva avvenire la pubblicazione di più recensioni da parte dello stesso utente nel rispetto dei limiti temporali di cui al detto regolamento, anche se contava la validità della sola ultima recensione ai fini del calcolo dell’indice di “popolarità” che classificava le strutture.
L’AGCM riconosceva che al momento della pubblicazione di una recensione Tripadvisor informa gli utenti sulla politica adottata per contrastare la pubblicazione di recensioni non veritiere, chiedendo di aderire (“opting-in”) ad una specifica dichiarazione, ma evidenziava anche che era emerso, da rilievi d’ufficio, che svariati utenti avevano rilasciato recensioni per strutture che presentavano ancora un profilo “aperto”, pur non essendo più attive sul mercato. Era altresì indicato che i rappresentanti ufficiali delle strutture hanno la facoltà di replicare alle recensioni pubblicate dagli utenti, con pubblicazione dopo qualche giorno e sotto la relativa precedente recensione oggetto di replica, senza avere comunque una diretta incidenza nell’indice di popolarità.
L’Autorità, quindi, riportava le dichiarazioni di Tripadvisor in relazione al sistema di controllo delle recensioni adottato mediante controllo automatico e manuale (quest’ultimo prima e dopo la pubblicazione sul sito) e al numero delle false recensioni individuate, con le conseguenti modalità di attribuzione di “penalizzazioni” alle strutture, se coinvolte.
Era, poi, richiamata la presenza di una serie di recensioni palesemente non veritiere tra il 27.8.2014 e il 9.9.2014 perché riferite a strutture non più attive, anche da tempo, o perché riconducibili a un profilo di evidente fantasia o perché riferite ad un periodo in cui la struttura interessata era stata chiusa, secondo quanto anche evidenziato da iniziative in tal senso della Federalberghi, quale soggetto segnalante.
Dopo aver riportato le argomentazioni difensive del professionista e il contenuto del parere dell’AgCom, l’Autorità esprimeva quindi la sua valutazioni conclusive.
In queste, l’AGCM ribadiva che la condotta esaminata dava luogo alla diffusione di informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni pubblicate, correlata alla inidoneità degli strumenti e delle procedure adottate per contrastare il fenomeno delle false recensioni, idonea a influenzare le determinazioni di un’ampia platea di consumatori, i quali, affidandosi all’asserito carattere genuino e autentico delle recensioni, orientano le proprie preferenze.
Pur riconoscendo che il professionista si era dotato di un articolato sistema di controllo delle recensioni e di misure di contrasto alle attività collegate con il rilascio delle false recensioni, l’AGCM evidenziava che esso non era stato in grado di vagliare effettivamente, e in maniera efficace, la genuinità del loro contenuto informativo né l’attendibilità della valutazione complessiva che con le stesse si rilascia alle strutture, non essendo mai il professionista effettivamente in grado di verificare la veridicità delle informazioni di cui alle recensioni.
Richiamando una delle argomentazioni difensive, secondo le quali l’elevatissimo numero di recensioni non consentiva i controlli richiesti, l’AGCM evidenziava una delle citazioni dal sito per ritenerne il carattere ingannevole, ove era detto “Non importa se preferisci le catene alberghiere o gli hotel di nicchia: su Tripadvisor puoi trovare tante recensioni vere e autentiche, di cui ti puoi fidare. Milioni di viaggiatori hanno pubblicato on-line le proprie opinioni più sincere su hotel, bed & breakfast, pensioni e molto altro”,
Tale carattere ingannevole si deduceva dalla circostanza per la quale il sistema di controllo non era intrinsecamente predisposto per realizzare tale verifica, in quanto vi era scarsità di risorse umane (soli 5 dipendenti nel gruppo di investigazione per l’Europa, di cui solo uno conoscente l’italiano) e facilità di registrazione degli utenti, dovuta all’assenza di “captcha” e alla possibilità per l’interessato di rilasciare una recensione anche mediante “nickname”, dando così luogo ad un aumento delle stesse recensioni che risulta funzionale al sistema di remunerazione dell’attività del professionista.
Né la facoltà di replica concessa ai rappresentanti ufficiali delle strutture appariva per l’AGCM rilevante, data la sua mera natura informativa e la non incisione sull’indice di popolarità che classifica le strutture stesse.
La diffusione dei sei “claim” contestati – per l’Autorità – fondava la conclusione per la quale Tripadvisor aveva veicolato ai consumatori informazioni di natura decettiva, in quanto l’articolato sistema di controllo delle recensioni di cui si avvale non consente di verificare comunque il carattere genuino e veritiero delle stesse.
La diffusione tramite “internet” rafforzava poi tale carattere decettivo e non tutta l’ampia platea di consumatori, pur se in qualche modo esperta della consultazione informatica, poteva necessariamente essere a conoscenza del fenomeno delle false recensioni e, quindi, in grado di orientare consapevolmente le proprie scelte di consumo dinanzi ad un “quadro informativo alterato” che tende a far ritenere attendibili, tramite i richiamati “slogan”, le recensioni pubblicate. In sostanza, il professionista era venuto meno all’obbligo di mettere a disposizione dei consumatori “fin dal primo contatto, un quadro informativo chiaro, esaustivo e veritiero in relazione alla promozione di servizi sottesa alle condotte contestate”.
Era quindi disposta l’inibitoria dalla condotta e irrogata la sanzione pecuniaria di euro 500.000,00.
Con due distinti ricorsi a questo Tribunale, ritualmente notificati e depositati, TripAdvisor Italy srl e Tripadvisor LLC chiedevano l’annullamento, previa sospensione, di tale provvedimento.
Dopo aver descritto il sito internet in esame e la successione del procedimento avanti all’Autorità, le ricorrenti lamentavano, in sintesi, quanto segue.
Per quel che riguardava la sola TripAdvisor Italy srl:
“I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 del D.Lgs 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990. Violazione dell’art. 24 Cost. (diritto di difesa), dell’art. 6 della Convenzione europea dei Diritti del’Uomo (CEDU) e degli artt. 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10 della L. 241/1990. Violazione del principio del giusto procedimento e del principio di proporzionalità. Violazione dei principi di imparzialità, efficienza e buon andamento della Pubblica Amministrazione ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta”.
Il sito in esame è interamente gestito da TripAdvisor LLC, come si evince dai termini e condizioni di utilizzo del medesimo, e la ricorrente non ne ha la proprietà né la gestione e non ne esercita alcun controllo, limitandosi all’assistenza clienti e a consulenze di “marketing offline”, senza avere alcun potere decisionale sulle pratiche commerciali, secondo uno schema proprio di tutte le multinazionali operanti nel settore “online” e che è stato riconosciuto come idoneo a configurare l’estraneità delle filiali italiane da giurisprudenza dell’a.g.o. che era riportata. Così pure il Tribunale di Parigi aveva riconosciuto l’estraneità di Tripadvisor France in merito alla responsabilità del sito analogo francese.
Tale estraneità comportava anche l’illogicità dell’inibitoria come disposta, non potendo la ricorrente assumere alcuna iniziativa in ordine alla rimozione della pratica ritenuta scorretta.
Per quanto riguardava entrambe le ricorrenti, erano poi proposti motivi identici che si riportano unitamente.
“II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 del D.Lgs 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990. Violazione dell’art. 24 Cost. (diritto di difesa), dell’art. 6 della Convenzione europea dei Diritti del’Uomo (CEDU) e degli artt. 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10 della L. 241/1990. Violazione del principio del giusto procedimento e del principio di proporzionalità. Violazione dei principi di imparzialità, efficienza e buon andamento della Pubblica Amministrazione ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta”.
Non vi era stata alcuna lamentela o denuncia di consumatori sulla fattispecie nonostante la normativa ritenuta violata miri a tutelare tali soggetti e solo questi.
Inoltre, sulla richiesta di audizione avanzata nel corso del procedimento, le ricorrenti lamentavano che questa fosse stata fissata per il 18.11.2014, ossia lo stesso giorno di chiusura della fase istruttoria, in violazione dell’art. 16, comma 1, del Regolamento di procedura della stessa Autorità, nonché dell’art. 6, comma 1, del CEDU e rendendo impossibile il deposito di ulteriori documenti necessari a seguito dell’audizione in questione.
Non risultava, infine, concessa la proroga richiesta nella fase istruttoria nel novembre 2014 al fine di comunicare in tempo gli atti alla Tripadvisor, società di diritto statunitense che gestisce il sito, anche se l’AGCM aveva ritenuto di estendere il termine per la chiusura del procedimento a solo proprio ed esclusivo favore.
“III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 del D.Lgs 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990. Violazione del Considerando 6, 7, 18 e dell’art. 2, primo comma, lett. e) e k) della Direttiva 2005/29/CE. Eccesso di potere per grave carenza di motivazione e di istruttoria, carenza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, perplessità, illogicità, ingiustizia e contraddittorietà manifeste. Violazione del principio di proporzionalità”.
Risultava carente il presupposto fondamentale di cui agli artt. 20-22 Codice del Consumo ritenuti violati, in quanto, dei sei “claims” evidenziati, solo due contenevano riferimenti alla veridicità/affidabilità delle recensioni ed erano comunque posti in posizione marginale nel sito, in tre delle molteplici pagine di cui questo si compone, e mai nelle pagine visitate per la consultazione o per il rilascio delle recensioni ovvero in quelle che descrivono le strutture (in caso di eventuale rimando diretto da siti di ricerca).
Erano poi presenti nel sito molteplici “disclaimer”, di carattere ben più ampio, che contenevano avvisi in ordine al controllo delle recensioni e evidenziavano la “presa di distanza” di Tripadvisor dalle opinioni degli utenti.
Non si verificava, quindi, alcuna influenza sulle scelte dei consumatori, risultando sufficiente la specificazione sulla mancanza di riconducibilità delle opinioni a Tripadvisor, come riconosciuto dal Tribunale Civile di Roma per un noto sito informatico contenente una enciclopedia “online” formata con i contributi degli utenti, del tutto riconducibile, nell’impostazione generale, a quello in esame.
Le recensioni su Tripdavisor sono quindi da intendersi “vere” nel senso che costituiscono opinione di gente comune e non di professionisti remunerati a tale scopo, come facilmente percepibile, ma l’Autorità non aveva approfondito questa fondamentale caratteristica di impostazione, emersa anche in sede di istruttoria.
Inoltre, l’AGCM doveva valutare che il “consumatore” da considerare è quello che naviga su internet e, come tale, si differenzia dalla generalità degli utenti. Nel caso di specie, coloro che si servono del sito in questione sono perfettamente coscienti, navigando abitualmente nel “web” per organizzare il proprio tempo libero, che i risultati e le informazioni devono essere vagliate e analizzate in senso critico, proprio per le caratteristiche dei dati ivi contenuti.
Da studi specifici risultavano infatti dati precisi che evidenziavano come l’85% degli utilizzatori italiani di Tripadvisor legge dalle sei alle dodici recensioni per ciascuna struttura, proprio al fine di tale analisi critica, il 62% ignora i commenti eccessivi, il 64% utilizza il sito una volta alla settimana, il 95% trova le recensioni accurate.
Infine, le espressioni ritenute decettive corrispondono in realtà a quelle normalmente presenti in altri siti, come quelli bancari o finanziari e, quindi, come tali, costituiscono una normale pratica pubblicitaria, come ammessa dalla stessa normativa comunitaria, anche ai sensi dell’art. 20, comma 3, del Codice del Consumo E’ sufficiente prendere in esame espressioni del tipo “pagamenti sicuri”, che, pur ritenute lecite, non sono considerate atte a garantire il 100% delle transazioni e così pure per il richiamato sito di enciclopedia formata dagli utenti stessi, per siti di confronto tra offerte dello stesso settore, per siti di previsioni meteo.
Non risultava, poi, dimostrata dall’Autorità alcuna decisione commerciale da parte di anche un solo consumatore che fosse stata negativamente influenzata dalla modalità di presentazione del sito in questione, in quanto era assente ogni induzione a “consumare”, come agevolmente desumibile dall’esame delle restanti quattro informazioni pure richiamate dall’AGCM nel provvedimento impugnato e ritenute idonee invece a tale scopo.
Analoga conclusione altrimenti doveva porsi per la stessa Unione Nazionale Consumatori, che non può garantire che il 100% delle segnalazioni provengono effettivamente da consumatori e non da professionisti che mirano a screditare un concorrente, fermo restando che solo una percentuale irrisoria delle recensioni su Tripadvisor risultano non genuine e l’utente ha comunque modo di verificarle, provvedendo a leggere le altre sulla medesima struttura, la risposta del proprietario, la storia del recensore.
“IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 del D.Lgs 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990. Violazione del Considerando 7, e dell’art. 2, primo comma, lett. h) della Direttiva 2005/29/CE. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, carenza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, ingiustizia e contraddittorietà manifeste”.
Contrariamente a quanto ritenuto dall’Autorità, Tripadvisor si è dotata dei migliori sistemi antifrode disponibili sul mercato, sia automatici che manuali, del tutto paragonabili a quelli adottati nel settore bancario e della carte di debito/credito.
In particolare, rinvenuta una falsità per indagine statistica che individua l’”anormalità” di un comportamento, Tripadvisor provvede alla rimozione delle recensioni del medesimo soggetto nonchè alla comunicazione della riscontrata falsità, entro 48 ore, al proprietario della struttura o della “Community” interessata.
Del tutto illogica era quindi la conclusione dell’AGCM secondo cui è sufficiente anche una sola recensione falsa per rendere l’impostazione generale sulla “veridicità” inaffidabile e contraria alla diligenza professionale, secondo uno standard di perfezione del tutto irrealistico e contrario ai principi generali richiesti al professionista dallo stesso Codice del Consumo e dalla Direttiva 2005/29/CE. Né in senso contrario potevano valere gli esempi di false recensione riportati dall’Autorità perché non confacenti alle modalità di organizzazione volontaria di terzi tese a introdurre volutamente anomalie (c.d. “boosting”, “vandalism”, “optimization services”), verso cui si incentra l’attività di “security” di Tripadvisor, risultando le recensioni create a scopo goliardico o giornalistico, come casi isolati e non legate a “frodi reali”, le quali hanno invece scopo economico e sono quelle più perniciose perché provenienti, appunto, da terzi organizzati a tale fine.
Inoltre, le ricorrenti evidenziavano che in nessuna parte del sito si indica che solo le recensioni verificate vengono pubblicate e precisavano che viene effettuata una diligente informazione circa i limiti del proprio controllo, tramite “disclaimer” ben visibili, secondo un canone di ragionevolezza valido per l’utente medio di internet.
“V. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 del D.Lgs 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990. Violazione del Considerando 7 della Direttiva 2005/29/CE. Eccesso di potere per grave carenza di motivazione e di istruttoria, carenza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, perplessità, illogicità, ingiustizia e contraddittorietà manifeste”.
Nella struttura del messaggio veicolato sul sito, il professionista e autore della condotta, ai sensi del Codice del Consumo, non è la società che gestisce il sito ma colui che scrive la recensione e che potrebbe indurre alla scelta il consumatore, non risultando contestata invece alcuna condotta orientata a far scegliere il sito Tripadvisor in luogo di altro concorrente.
Né, dalla condotta contestata, le ricorrenti ricavano alcun vantaggio, dato che le censure non autentiche danneggiano in concreto loro stesse e la relativa organizzazione imprenditoriale cui si riconducono, dato che essa perderebbe facilmente utenti se la falsità delle recensioni fosse riconosciuta in misura consistente, fermo restando – come detto – che il prodotto finale scelto dagli utenti rimane comunque la struttura ricreativa e non il sito Tripadvisor.
“VI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 del D.Lgs 206/2005 (Codice del Consumo). Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990. Violazione del Considerando 6, 7, 18 della Direttiva 2005/29/CE. Violazione del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, carenza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, perplessità, incoerenza, ingiustizia e contraddittorietà manifeste, disparità di trattamento”.
Le ricorrenti evidenziavano che, agli atti dell’istruttoria, non vi erano state comunque segnalazioni di consumatori che contestavano la pratica sanzionata ma solo denunce avverso comportamenti di proprietari di hotel e ristoranti, per cui il provvedimento impugnato era anche carente di motivazione in ordine all’effettiva lesione diretta per l’utente, come concluso per altri procedimenti istruttori relativi ad altre strutture imprenditoriali che avevano invece portato all’accertamento dell’insussistenza della violazione.
“VII. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 20, 21, 22 e 27 del Codice del Consumo, dell’art. 11 della L. 689/1981, degli artt. 3, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 16 delle Delibere dell’Autorità n. 23788 dell’8.8.2012 e n. 24955 del 5.6.2014 (Regolamento di Procedura) e dell’art. 10, comma 6, della L. n. 287/1990 nonchè del Considerando 18 della Direttiva 2005/29/CE. Violazione degli artt. 1,2,3,7,8,9,10 della L. 241/1990. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione dell’obbligo di non aggravare il procedimento. Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU). Eccesso di potere per violazione dei principi d’imparzialità, efficienza e buon andamento della pubblica Amministrazione ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, carenza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, genericità, perplessità, contraddittorietà e ingiustizia manifeste”.
Da ultimo, le ricorrenti contestavano l’importo della sanzione, in relazione alla valore effettivo della pratica sanzionata, al comportamento da loro adottato e al confronto con altre condotte più gravi di diversi professionisti sanzionate con importi proporzionalmente minori.
Si costituiva nei giudizi la Federazione Associazioni Italiane Alberghi e Turismo (Federalberghi), chiedendo il rigetto dei ricorsi, come illustrato in specifiche argomentazioni in una memoria per la camera di consiglio.
Si costituiva in entrambi i giudizi anche l’Autorità intimata, illustrando le ragioni per rigettare il gravame in una memoria unica per la camera di consiglio.
Rinviata al merito, su istanza di parte, la domanda cautelare, in prossimità dell’udienza pubblica, le ricorrenti e Federalberghi depositavano memorie, anche di replica, ad ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive e alla data del 20 maggio 2015 entrambe le cause erano trattenute in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, preliminarmente, dispone ex art. 70 c.p.a. la riunione dei ricorsi per evidente connessione oggettiva, essendo entrambi rivolti avverso il medesimo provvedimento che irrogava sanzione “in solido” alle due ricorrenti.
Passando ad esaminare il merito della controversia, il Collegio rileva l’infondatezza del primo motivo proposto nel solo ricorso n. 3118/15 dalla TripAdvisor Italy srl, tendente a reclamare la sua sostanziale estraneità alla pratica sanzionata, non avendo essa la proprietà o la gestione o il controllo sui servizi e contenuti di cui al sito “Tripadvisor”, limitandosi a servizi di assistenza clienti e consulenza in “marketing” a fronte dello sviluppo, promozione e valorizzazione del “business Tripadvisor” riconducibile alla sola società inglese “TripAdvisor Limited”.
Come condivisibilmente osservato dall’AGCM, il Collegio rileva che, nel caso di specie e ai fini dell’applicazione del d.lgs. n. 206/2005, è stata applicata la nozione di “professionista” di cui al relativo art. 18, comma 1, lett. b), secondo cui si intende con tale definizione: “…qualsiasi persona fisica o giuridica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale e chiunque agisce in nome o per conto di un professionista”.
Attesa l’ampia previsione della norma, che accomuna sia chi agisce direttamente sia chi agisce per conto di un professionista, nonché la condanna “in solido” e non cumulativa per la medesima violazione, è stata presa in considerazione l’intera attività riconducibile al servizio in esame e il vantaggio economico che ne consegue, coinvolgendo così anche la controllata italiana del “Gruppo Tripadvisor” che comunque svolge attività inerente tale servizio, mediante assistenza clienti e consulenza “marketing” nonché, come da Statuto, supporto in relazione alle attività “online”, evidentemente in Italia ove è accentrata la competenza dell’AGCM. Inoltre, la ritenuta pratica scorretta si è consolidata sul sito italiano, in lingua italiana ed è rivolta al pubblico italiano che, accedendo al sito, porta diretti vantaggi all’intero Gruppo societario di cui fa parte anche la ricorrente TripAdvisor Italy srl che si è dunque avvalsa dell’intera struttura del servizio come evidenziato.
Né può valere in senso contrario il richiamo a giurisprudenza dell’a.g.o. – in quanto relativa a fattispecie diverse da quella in esame, concernenti rapporti contrattuali specifici riguardanti altri gruppi multinazionali operanti nel settore informatico di vendita di prodotti o motori di ricerca – ovvero il richiamo ad una pronuncia del Tribunale di Parigi, legata evidentemente all’applicazione della legge francese in materia.
Come detto in precedenza, inoltre, la condanna “in solido” ha evitato ogni illogicità in ordine alla disposta inibitoria, provvedendo all’uopo, eventualmente, la società che concretamente opera sul sito e una mancanza di operatività in tal senso di TripAdvisor Italy srl, a fronte di un adempimento dell’altra società del Gruppo, non comporterebbe alcuna conseguenza per la ricorrente, così come nell’ipotesi di pagamento integrale da parte della TripAdvisor LLD, che, infatti, non propone analogo motivo di ricorso.
Passando all’esame degli ulteriori, comuni, motivi di ricorso, il Collegio rileva l’infondatezza anche del secondo (primo del ric. n. 3120/15).
Per quel riguarda il richiamo all’assenza di segnalazioni dirette di singoli “consumatori”, il Collegio evidenzia che la giurisprudenza da tempo ha precisato, con argomentazioni ampiamente condivisibili, che ai sensi degli artt. 24 e 26 del Codice del Consumo, ai fini della configurabilità dell’illecito del professionista, non occorre individuare un concreto pregiudizio delle ragioni dei consumatori, in quanto è la stessa potenzialità lesiva, al fine di evitare anche solo in astratto condizionamenti e/o orientamenti decettivi, che consente di ascrivere la condotta nel quadro dell’illecito di “mero pericolo”, in quanto intrinsecamente idonea a configurare le conseguenze che il codice del consumo ha invece inteso scongiurare (TAR Lazio, Sez. I, 3.7.09, n. 6446).
Di conseguenza, non è condizione necessaria quella per cui il procedimento prenda avvio da segnalazioni di singoli consumatori, fermo restando che la stessa AGCM ben può procedere d’ufficio, che le segnalazioni possono essere veicolate, come anche nel caso di specie, da associazioni di settore e che agli atti del procedimento risultano comunque almeno due segnalazioni di singoli consumatori, secondo la documentazione depositata in giudizio.
Il numero di segnalazioni, però, se non rilevante sotto il profilo procedurale, potrà essere considerato in ordine alla incisività e ricostruzione della fattispecie per quanto riguarda la sua sostanzialità, secondo quanto sarà in prosieguo chiarito.
Restando al motivo di ricorso in esame, il Collegio non rileva le ulteriori, lamentate, criticità, in quanto le proroghe e gli accessi documentali richiesti sono stati concessi, le società interessate hanno comunque avuto modo di fornire il loro apporto mediante memorie, documenti ed audizione e non risulta oltremodo specificato quale documentazione decisiva e ulteriore sarebbe stato necessario produrre in relazione all’audizione del 18 novembre 2014 e in collegamento con la sede statunitense.
Passando ad esaminare il terzo e il quarto motivo di ricorso (secondo e terzo del ric. n. 3120/15), si entra nel “cuore” della contestazione e nella sua sostanzialità.
Ebbene, il Collegio ne rileva la fondatezza nel senso che si va ad illustrare.
Nel descrivere la pratica commerciale, l’AGCM specifica, a pag. 3 del provvedimento impugnato, che dalle risultanze istruttorie era emerso che “TripAdvisor ha diffuso informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni, pur ammettendo che il professionista aveva dichiarato di non controllare “i fatti” contenuti nelle recensioni (vale a dire, evidentemente, il trattamento subito/goduto dal recensore) e che lo stesso era a conoscenza che sul predetto sito vengono pubblicate false recensioni, sia di valenza positiva che negativa (da parte di recensori che non hanno usufruito delle strutture indicate). In particolare, secondo l’Autorità, Tripadvisor “utilizza informazioni particolarmente assertive, tali da accrescere la fiducia dei consumatori sul carattere autentico e genuino delle recensioni pubblicate dagli utenti”.
Tale carattere ingannevole e “assertivo” si desumeva da sei “claim” integralmente riportati, quali: “a. “Non importa se preferisci le catene alberghiere o gli hotel di nicchia: su tripadvisor puoi trovare tante recensioni vere e autentiche, di cui ti puoi fidare. Milioni di viaggiatori hanno pubblicato on-line le proprie opinioni più sincere su hotel, bed & breakfast, pensioni e molto altro”; b. “Vuoi organizzare un viaggio? Passa prima su TripAdvisor. I viaggiatori della community di TriAdvisor hanno scritto milioni di recensioni sulle loro vacanze migliori e peggiori che ti aiuteranno a decidere cosa fare. Nelle nostre guide gratuite puoi trovare i preziosi consigli e le foto dei viaggiatori per guidarti alla scoperta delle più importanti mete di viaggio”; c. “Scarica le nostre guide di viaggio gratuite e scoprirari i consigli dei viaggiatori su attrazioni turistiche, hotel, ristoranti e luoghi di divertimento”; d. “TripAdvisor offre consigli di viaggio affidabili, pubblicati da veri viaggiatori”; e. “Ottieni le recensioni e le opinioni dei viaggiatori sugli hotel delle città più visitate”; f. “(numero) persone hanno scritto una recensione su questo hotel”, “Cosa dicono i viaggiatori di (Città)”.
Ebbene, esaminando tali asserzioni, come osservato dalle ricorrenti e sostanzialmente non contestato nelle stesse difese dell’Autorità, si rinviene che forse solo in due di questi può individuarsi il riferimento a informazioni “assertive”, laddove si richiamano le “recensioni”, quali il “claim” “a” e quello “d”, ove si parla di “tante” recensioni vere e autentiche e di “consigli di viaggio affidabili”. Per il resto, nei rimanenti “claims” si fa riferimento tutt’al più a dati di fatto o a “opinioni” dei recensori, ove è in sé evidente il carattere meramente soggettivo dell’indicazione che esclude, in quanto tale, ogni carattere “particolarmente assertivo”.
Ma anche in quello “a” e in quello “d”, in assenza di approfondimento istruttorio e motivazionale sul punto, non è chiaro da quali elementi l’AGCM individui tale carattere “particolarmente assertivo”, distinto quindi come tale da una consueta modalità di (auto)promozione commerciale, normalmente ammessa e non sanzionata dalla stessa AGCM, come evidenziato dalle ricorrente, a titolo di esempio in ordine alle modalità pubblicitarie di siti analoghi contenenti l’illustrazione di voci enciclopediche ad opera degli stessi utenti o di siti bancari, finanziari ovvero in cui si svolgono transazioni di pagamento che fanno generico riferimento a “siti sicuri”, “siti controllati”, “pagamenti sicuri”.
Non si rinviene nemmeno “ingannevolezza” sulle fonti delle recensioni, in quanto il “claim” “a” fa riferimento a “tante” recensioni “vere e autentiche”, circostanza questa che corrisponde al vero in assenza di prova contraria fornita dall’Autorità o dagli stessi segnalanti presenti in giudizio, in quanto è innegabile che, a fronte di una percentuale di recensioni non veritiere che le stesse ricorrenti ammettono e dichiarano, sussistono certamente “tante” recensioni invece appunto “vere e autentiche”. Diverso sarebbe stato il profilo di partenza qualora, invece, il “claim” avesse contenuto espressioni del tipo ‘puoi trovare “tutte” recensioni vere e autentiche’, questo si in effetti particolarmente assertive e ingannevoli ma ciò non è, per cui valga quanto osservato.
Così pure non si riscontrano espressioni particolarmente assertive nel “claim” “d”, che richiama una generica “affidabilità”, che non può comunque escludersi a priori e che deve essere verificata per la struttura stessa del sito.
Nei restanti “claims”, poi, si richiamano, come detto, normali espressioni descrittive dello specifico servizio oggetto del sito che non presentano profili ingannevoli, quali “milioni di recensioni sulle vacanze migliori e peggiori”, “ti aiuteranno a decidere cosa fare” (evidenziando che la responsabilità finale della scelta ricade comunque sull’utente), “consigli di viaggio pubblicati da veri viaggiatori”, dato che non è posto in dubbio né tantomeno dimostrato che in detto sito non sia presente quanto descritto.
Non si riscontra poi in assoluto alcun profilo di ingannevolezza o di assertività nei “claims” “e” e “f”, che si limitano semplicemente ad indicare dati di fatto senza alcuna alterazione o enfasi, come può desumersi dalla loro semplice lettura, cui si rimanda.
A ciò si aggiunga, come rilevato dalle ricorrenti, che tali “claims” non sono posti all’immediata visione del visitatore del sito, al fine di attirarne, quindi, l’attenzione primaria, ma sono poste in sole tre pagine del sito, in specifiche sotto-sezioni.
Dalla lettura del provvedimento impugnato, inoltre, non si rinviene particolare approfondimento in ordine alle premesse che l’AGCM stessa richiama, laddove ammette che Tripadvisor dichiara di non controllare “i fatti” oggetto delle recensioni e di essere a conoscenza della sussistenza di recensioni false. Tali dichiarazioni, infatti, non sono state rivolte alla sola Autorità nel corso del procedimento a propria giustificazione ma sono presenti nel sito stesso, in posizione ampiamente visibile e, come tali, evidenziano la difficoltà di verifica dell’altissimo numero di contributi ma chiariscono anche la funzione stessa del servizio svolto, che non è quella di promuovere o meno una struttura o il sito stesso in relazione ad altri ma di orientare l’utente.
Non risulta che, nel riportare i suddetti sei “claims”, l’Autorità abbia contemperato l’effetto chiarificatore e di bilanciamento che le asserzioni in questione comportavano, quali: “Riteniamo che l’elevato volume di recensioni (ne pubblichiamo in media 60 al minuto) consente ai viaggiatori di individuare le tendenze e di stabilire se una struttura è adatta alle proprie esigenze”; “TripAdvisor conta milioni di recensioni e oltre un milione di hotel, ristoranti e attrazioni turistiche, sarebbe dunque quasi impossibile verificare nei fatti i particolari delle recensioni. Pubblichiamo una media di 16 recensioni e opinioni ogni minuto e riteniamo che il volume complessivo delle recensioni consenta ai viaggiatori di ottenere informazioni attendibili, individuare le tendenze tra le recensioni e stabilire se una struttura faccia o meno al caso loro”.
Al di là dell’oscillazione sul numero di recensioni al minuto, il Collegio rilava che nel sito è quindi chiaramente presente – in modalità quanto meno equivalente per visibilità rispetto ai “claims” presi a riferimento dall’AGCM – una sorta di “istruzione per l’uso”, che illustra agli utenti, anche a coloro che accedono per la prima volta evidentemente, la corretta modalità di utilizzo delle informazioni, che deve essere collegata alla quantità e alla media “ponderale” delle stesse al fine di verificarne l’efficacia e non alla semplice lettura di una sola.
Tale modalità di descrizione appare al Collegio particolarmente efficace e chiarisce cosa un utente “medio” debba attendersi dalla “navigazione” nel sito e come debba regolarsi per ottenere un’informazione attendibile ai propri fini.
Tale specifica iniziativa non risulta approfondita dall’AGCM, come detto, pur essendo decisiva, ad opinione del Collegio, al fine di interpretare sotto una corretta lente la condotta oggetto di esame che, analogamente ad altre strutture informatiche aperte alla collaborazione dell’utente, necessitano di un confronto tra il maggior numero di opinioni possibile al fine di ottenere un’informazione consona, fermo restando che la decisione finale è sempre quella dell’utente e non si rinviene alcun profilo del sito teso ad orientare una scelta piuttosto che un’altra o ad enfatizzare la propria struttura commerciale rispetto a quella di siti concorrenti, atteso che – come pure condivisibilmente osservato dalle ricorrenti – è nel loro principale interesse mantenere l’attendibilità finale di ogni giudizio, attendibilità desumibile dal confronto tra le varie opinioni espresse, come chiaramente indicato nel sito stesso.
Sulla base di tali presupposti, quindi, non appare dirimente che sia facile la registrazione sul sito e che possa avvenire anche con nomi di fantasia e su account non sussistenti, in quanto non è il singolo giudizio a dover indirizzare l’utente ma l’insieme delle opinioni espresse sulla singola struttura, come evidenziato, apparendo inverosimile che uno stesso utente utilizzi molteplici accessi “di fantasia” per recensire, in maniera positiva o negativa, una medesima struttura. In tal caso, comunque, le ricorrenti hanno dimostrato in giudizio che operano controlli manuali e automatici che rilevano l’anomalia, riconducendosi la fattispecie alle ipotesi più probabili di “boosting” o “vandalism”, legate a organizzazioni professionali che cercano di lucrare nel favorire o sfavorire le singole imprese attraverso il meccanismo legato alle false recensioni a scopo economico.
D’altro canto, esigenze di riservatezza portano ad escludere una facile rintracciabilità dell’utente che inserisce la propria recensione relativa a luogo e data del soggiorno e comunque risultano sufficienti strumenti riconosciuti ai proprietari e/o gestori delle strutture per fornire riscontri e evidenziare l’evidente illogicità di un singolo apporto “di fantasia”.
A ciò si aggiunga che è proprio la struttura della registrazione su siti “aperti” che appare di non semplice regolazione, ben potendo un utente in astratto aprire un account regolarmente e dismetterlo subito dopo la conclusione dell’operazione che a lui interessa, così come, restando al caso di specie, una singola “falsa” recensione ben potrebbe essere inserita mediante un “account” preesistente, dopo aver superato il test “captcha” e con una e-mail di uso comune, non potendo Tripadvisor controllare direttamente – come dichiarato dalle ricorrenti e come infatti non contestato dall’Autorità – i fatti oggetto di milioni di recensioni.
Né appare ugualmente dirimente l’elemento su cui si è più volte soffermata l’Autorità relativo alla presenza di recensioni su strutture chiuse o inesistenti, dato che tale circostanza è sostanzialmente “neutra” per il consumatore finale che, tutt’al più, se pure esistesse una sola falsa recensione (a questo punto solo positiva), non riuscirebbe comunque ad accedere alla relativa prenotazione, essendo anche norma di buona diligenza quella di prendere contatto diretto con la struttura stessa prima di raggiungerla, non fornendo Tripadvisor in genere direttamente servizio di prenotazione.
Pervenendo, quindi, alle valutazioni conclusive dell’AGCM di cui al provvedimento impugnato, si rileva che queste ritengono di sanzionare la diffusione di informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni e l’inidoneità degli strumenti e delle procedure per contrastare il fenomeno delle false recensioni.
Sul punto valga quanto detto in precedenza in ordine alla ritenuta ingannevolezza del messaggio, in quanto Tripadvisor non ha mai comunicato o asserito che tutte le recensioni sono vere e autentiche, richiamando anzi l’impossibilità di controllo capillare e invitando a considerare le “tendenze” delle recensioni e non i singoli apporti, per un uso efficace dello strumento offerto.
Dall’esame della complessa struttura del messaggio proposto da Tripadvisor, quindi, non si rileva che esso verta essenzialmente e principalmente sulla veridicità delle recensioni, con toni enfatici, ma piuttosto che esso veicoli verso un corretto utilizzo del sito, precisando con pari grado di chiarezza, che i fatti di cui alle recensioni non sono verificabili e che l’uso più efficace del servizio è quello orientato a verificare un alto numero di recensioni per la stessa struttura di riferimento, come d’altronde dovrebbe fare un utente medio di “internet” dalla ormai ventennale diffusione di tale “rete” informatica, il quale dovrebbe diligentemente conoscere i meccanismi che operano ai fini dell’accesso alla rete stessa e le insidie insite nella particolare struttura che i c.d. “siti aperti” possono contenere sull’attendibilità dei singoli apporti, relativi alle opinioni personali espresse da utenti di ogni tipo.
Per quel che riguarda poi i sistemi di sicurezza, la stessa AGCM afferma che “…il professionista, pur dotandosi di un articolato sistema di controllo delle recensioni, non è in grado di vagliare effettivamente, e in maniera efficace, la genuinità del loro contenuto informativo, né l’attendibilità della valutazione complessiva che con le stesse si rilascia alle strutture” e che “…il professionista non è mai effettivamente in grado di verificare la veridicità delle informazioni contenute nelle recensioni, in quanto il sistema di controllo di cui si è dotato non consente di stabilire se le stesse siano il frutto di una reale esperienza turistica o l’esito di attività fraudolente o sospette”.
Ebbene, su quest’ultimo punto, le ricorrenti hanno depositato in giudizio sufficienti elementi, desumibili da una perizia tecnica, da cui dedurre che esiste un approfondito sistema di controllo concentrato sulle sofisticazioni organizzate a scopo economico, le uniche in grado, in quanto organizzate, di influire sulla media del punteggio relativo alla singola struttura. Esso è composto da un “pool” di 300 persone divise in sei dipartimenti, con 30 dipendenti che comprendono la lingua italiana. Inoltre, l’AGCM non ha mia indicato nel provvedimento impugnato e nelle sue difese quale sarebbe lo standard medio di riferimento, comune a tutti i siti “aperti”, analoghi a quello in esame, che consente di verificare effettivamente, e in maniera efficace, la genuinità dei singoli apporti.
Nel caso di specie, come sopra precisato, non si rileva alcun messaggio ingannevole sul punto, in quanto Tripadvisor esplicitamente nel sito evidenzia che non è in grado di verificare i fatti (e quindi la veridicità o meno) delle recensioni, che queste costituiscono mere opinioni degli utenti e che l’affidabilità del messaggio deriva dall’esame di un numero elevato di recensioni per la stessa struttura.
Così pure l’AGCM non illustra compiutamente come l’uso del filtro “captcha” o l’eliminazione dell’iscrizione tramite “nickname” eviterebbe il fenomeno delle singole false recensioni, in quanto, come detto, ben potrebbe un utente utilizzare il proprio “account” e quindi superare il suddetto filtro per inserire una recensione non veritiera o di fantasia.
Non essendo possibile verificare i fatti riconducibili ai milioni di recensioni, come ammesso dalla stessa AGCM, non si comprende quale nocumento per il consumatore, ai sensi degli artt. 20-22 del Codice del Consumo, abbia rilevato l’Autorità nelle sua valutazioni conclusive, in quanto quest’ultimo, sin dal primo contatto, per quanto sopra riportato, viene posto in realtà in condizione di avere un quadro informativo chiaro, completo, esaustivo e veritiero in relazione alla conformazione dello specifico servizio offerto sul sito, conformazione che l’AGCM non ha sufficientemente approfondito, in tutti i suoi risvolti e in relazione ai rapporti con i consumatori e non con gli altri professionisti quali sono i gestori delle strutture.
Sotto questo profilo sostanziale, allora, e non meramente procedimentale (come nel secondo motivo), può prendere spessore l’osservazione delle ricorrenti in ordine alla assenza (in realtà, come visto, esiguità) di segnalazioni dirette da parte di consumatori, di cui al sesto motivo (quinto nel ric. n. 3120/15).
Si ricorda, infatti, che la giurisprudenza ha precisato come qualora l’episodio che ha dato luogo alla segnalazione di ingannevolezza di un messaggio pubblicitario sia stato generato da un caso isolato, l’episodio stesso è da considerare di scarsa significatività e, come tale, non riconducibile – perché divenga giuridicamente rilevante – ad una vera e propria “pratica” commerciale dal carattere di oggettiva ingannevolezza (Cons. Stato, Sez. VI, 10.12.14, n. 6050 e 21.9.11).
Per l’altissimo numero di frequentatori del sito e nelle recensioni apposte nonché per il numero di anni di esistenza del sito stesso, era quindi auspicabile da parte dell’AGCM anche un approfondimento sul punto, al fine di verificare l’effettivo nocumento e la consistenza dell’illecito che riteneva prospettarsi, sotto un fine giuridicamente rilevante, per cui anche tale motivo di ricorso può trovare accoglimento.
Per mero tuziorismo, il Collegio ritiene di esaminare anche il quinto motivo di ricorso (quarto nel ric. n. 3120/15), rilevandone però l’infondatezza, in quanto nell’impostazione del Codice del Consumo e della contestazione di cui al provvedimento impugnato la condotta presa in esame è comunque riconducibile alle ricorrenti quali “professionisti” ai sensi del ricordato art. 18, comma 1, lett. b), ritenendo l’AGCM di sanzionare non le recensioni in quanto tali ma le modalità di verifica delle stesse e il relativo messaggio veicolato sul sito.
Per quanto riguarda l’ultimo motivo, comune ad entrambi i ricorsi e relativo all’entità della sanzione, attesa la fondatezza del gravame per quanto sopra dedotto che porta all’annullamento del provvedimento, può dichiararsene l’assorbimento.
Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso deve essere accolto.
Le spese di lite possono eccezionalmente compensarsi per la novità e peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:
1) ne dispone la riunione ai sensi dell’art. 70 c.p.a.;
2) li accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato in entrambi.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 20 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Tosti, Presidente
Giulia Ferrari, Consigliere
Ivo Correale, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/07/2015

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 13/7/2015 n.9355 proviene da Giustamm.

Pres. S. Romano, Est. C. Testori
Comune di Vagli di Sotto (Avv. M. Cipriani) contro la Provincia di Lucca (Avv. R. Righi) e nei confronti di Regione Toscana, Unione dei Comuni Alta Versilia, Comune di Barga, Comune di Careggine, Comune di Villa Basilica, Comune di Pescaglia, Comune di Gallicano, Comune di Coreglia Antelminelli, Comune di Villa Collemandina, Comune di Castiglione di Garfagnana (non costituiti)

sull’assegnazione dei fondi europei per sviluppo e l’adeguamento dell’agricoltura e selvicoltura e sulla irrilevanza della ammissione in graduatoria provvisoria ove anteriore alla verifica della p.a.

Ambiente e territorio – Agricoltura – Finanziamenti europei per lo sviluppo delle infrastrutture – Strada privata per mezzi aziendali – Natura comunale della strada – Non ammissibilità – Legittimità – Ammissione graduatoria provvisoria – Irrilevanza

È legittimo il provvedimento con cui la Provincia di Lucca ha ritenuto la domanda di partecipazione al finanziamento non ammissibile in quanto non riconducibile alle tipologie di interventi previsti dal bando (ovvero un’opera permanente, ad uso privato, destinata al transito dei veicoli aziendali, dei trattori, di macchine operatrici o veicoli fuoristrada), laddove l’intervento progettato riguardava una strada pubblica comunale, non suscettibile di fruire dei benefici di cui alla misura in questione. Né ha rilievo la circostanza che il progetto fosse stato originariamente inserito nella graduatoria provvisoria dei progetti finanziabili poichè il Documento attuativo regionale (DAR) del Programma di sviluppo rurale 2007/2013 della Regione Toscana prevede la redazione di una graduatoria preliminare “formata esclusivamente in base a quanto dichiarato dai richiedenti”, che viene verificata solo successivamente e quindi non ha valore vincolante per la p.a..

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2043 del 2014, proposto dal Comune di Vagli Sotto in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Michele Cipriani, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, Via dei Rododendri 1;

Provincia di Lucca in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Righi, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, Via Lamarmora 14;

Regione Toscana, Unione dei Comuni Alta Versilia, Comune di Barga, Comune di Careggine, Comune di Villa Basilica, Comune di Pescaglia, Comune di Gallicano, Comune di Coreglia Antelminelli, Comune di Villa Collemandina, Comune di Castiglione di Garfagnana; non costituiti in giudizio;

delle determina dirigenziale n. 3556 del 04/08/2014, comunicata via pec con nota prot. 2095 dell’8/08/2014 e pubblicata dal 04/08/2014 al 18/08/2014, avente ad oggetto “Reg. CE 1698/05- P.S.R. 2007/2013- Misura 125/A- Miglioramento e sviluppo delle infrastrutture in parallelo con lo sviluppo e l’adeguamento dell’agricoltura e della selvicoltura – 6^ fase- Annualità 2013- Comune di Vagli di Sotto- Domanda n. 212PSR125A00000003987204660460310201 del 20/12/12“, con cui il Dirigente del Servizio Risorse agricole, sviluppo rurale e foreste – Agricoltura- Ufficio sviluppo rurale della Provincia di Lucca ha dichiarato non ammissibile la domanda di finanziamento presentata dal Comune di Vagli di Sotto indicata nell’oggetto, escludendola dalla graduatoria approvata con D.D. 2155 del 19/05/2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Lucca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2015 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1) Il Comune di Vagli Sotto ha presentato nel 2012 una domanda per partecipare ai finanziamenti di cui alla Misura 125/A- Miglioramento e sviluppo delle infrastrutture in parallelo con lo sviluppo e l’adeguamento dell’agricoltura e della selvicoltura. A conclusione di un iter lungo e complesso – che ha ripetutamente coinvolto questo TAR e il Consiglio di Stato – la Provincia di Lucca ha adottato la determinazione dirigenziale impugnata, con cui ha dichiarato non ammissibile la domanda di cui sopra.
Contro tale provvedimento il Comune di Vagli Sotto ha proposto il ricorso in epigrafe, formulando censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Per resistere al gravame si è costituita in giudizio la Provincia di Lucca, che ha ampiamente controdedotto.
Nella camera di consiglio del 15 gennaio 2015 questo Tribunale, con l’ordinanza n. 46, ha respinto la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato.
Le parti hanno depositato scritti difensivi in vista dell’udienza del 25 giugno 2015, in cui la causa è passata in decisione.
2) La domanda presentata dal Comune di Vagli Sotto riguardava un intervento sulla misura 125 A, lettera b) viabilità forestale; in particolare il progetto proposto si riferiva ad un intervento di recupero della viabilità forestale tra i Comuni di Vagli Sotto e di Careggine. Con il provvedimento impugnato la Provincia di Lucca ha ritenuto la domanda non ammissibile in quanto non riconducibile alle tipologie di interventi previsti dal bando; in particolare, la Provincia ha ritenuto che l’intervento progettato riguardasse non una strada o pista forestale, cioè un tracciato permanente ad uso privato, bensì una strada pubblica comunale, non suscettibile di fruire dei benefici di cui alla misura in questione.
3) Con il primo motivo di ricorso si deduce la contraddittorietà e l’illogicità della determinazione impugnata in quanto contrastante con precedenti provvedimenti assunti dalla medesima Provincia di Lucca (costituenti atti presupposti di quella) che già avevano riconosciuto l’ammissibilità della domanda presentata dal Comune ricorrente; si fa riferimento, in particolare alla determina dirigenziale n. 1239/2013 (con cui è stata approvata la graduatoria provvisoria delle domande presentate, come rettificata rispetto alla precedente d.d. n. 813/2013), nonché alla determina dirigenziale n. 2155/2014 (con cui la graduatoria provvisoria in questione è stata ulteriormente rettificata per ottemperare alla sentenza del Consiglio di Stato, sez III, n. 1965/2014, che aveva accolto un precedente ricorso del Comune di Vagli Sotto che lamentava la mancata attribuzione di un determinato punteggio).
Il motivo è infondato. Il Documento attuativo regionale (DAR) del Programma di sviluppo rurale 2007/2013 della Regione Toscana disciplina al punto 3.1.5 le “Procedure amministrative per l’assegnazione e la gestione dei contributi” e prevede (punto 3.1.5.1) che venga innanzitutto redatta una graduatoria preliminare “formata esclusivamente in base a quanto dichiarato dai richiedenti“. In sostanza, dunque, nessuna valutazione di merito risulta fino a quel momento compiuta, tant’è che lo stesso DAR precisa: “L’individuazione delle domande finanziabili non costituisce in nessun modo diritto al finanziamento delle stesse, dato che su di esse devono ancora espletarsi tutte le verifiche richieste dal procedimento per la concessione del sostegno“. Le verifiche hanno luogo nella fase successiva, a cura del soggetto competente per l’istruttoria, che (punto 3.1.5.2.1) “invia ai richiedenti, la cui domanda risulta finanziabile in base alla graduatoria preliminare e alle risorse stanziate, la richiesta della documentazione a completamento della domanda di aiuto, comprendente tutti gli elementi utili alla verifica dei requisiti di accesso e delle priorità dichiarate, nonché alla valutazione di merito del progetto“. In relazione a quanto sopra si deve escludere che le determinazioni dirigenziali citate nel ricorso e relative all’approvazione della graduatoria provvisoria abbiano comportato una verifica dell’ammissibilità della domanda presentata dal Comune di Vagli Sotto; verifica che, al contrario, è stata effettuata esclusivamente con la d.d. n. 3556 del 4/8/2014 (provvedimento impugnato), una volta acquisita la documentazione occorrente a completamento della domanda in questione.
4) Con il secondo motivo il Comune ricorrente contesta nel dettaglio le articolate argomentazioni poste dalla Provincia di Lucca a fondamento del provvedimento impugnato. La motivazione dell’atto si regge, in via principale, sui seguenti passaggi logico-giuridici:
– la domanda presentata dal Comune di Vagli Sotto riguarda un intervento sulla misura 125 A, lettera b) viabilità forestale; più nel dettaglio, il bando fa riferimento al “Potenziamento, miglioramento e adeguamento della viabilità forestale interaziend
i. la realizzazione di nuove strade o piste forestali (camionabili, trattorabili) finalizzate a permettere la gestione di popolamenti forestali e, in generale, a permettere il collegamento delle zone boscate con la viabilità pubblica asfaltata;
ii. il miglioramento, l’adeguamento e la messa a norma delle strade e piste forestali interaziendali esistenti…“;
– il bando precisa altresì: “Gli interventi devono interessare la viabilità permanente di cui all’art. 45 del Reg. n. 48 dell’8 agosto 2003 “Regolamento Forestale della Toscana”, nonché la viabilità di servizio quando assolve in via esclusiva le funzio
– l’art. 45 (“Opere permanenti“) del citato Regolamento forestale (approvato con DPGR 8 agosto 2003 n. 48/R) fornisce le seguenti definizioni:
a) strada forestale”: strada permanente, ad uso privato, destinata al transito dei veicoli aziendali, anche pesanti ove lo consentano le dimensioni, per il collegamento delle zone boscate con la viabilità pubblica o ad uso pubblico…;
b) “pista forestale”: tracciato permanente, ad uso privato, destinata al transito dei trattori o di altre macchine operatrici o di veicoli fuoristrada…“;
– per essere ammissibile l’intervento proposto dal Comune di Vagli Sotto deve riguardare un’opera permanente, ad uso privato, destinata al transito dei veicoli aziendali, dei trattori, di macchine operatrici o veicoli fuoristrada;
– non c’è dubbio sul carattere di permanenza dell’opera; quanto alla destinazione ad uso privato, essa comporta la proprietà privata della strada mentre il tracciato oggetto dell’intervento è di proprietà pubblica (avendo il Comune richiedente avviato la
– il progetto presentato dal Comune di Vagli Sotto riguarda una strada pubblica comunale, funzionale al collegamento “tra due strade asfaltate poste agli estremi, nei punti d’ingresso a Vagli di Sotto e a Careggine“, senza nessun dimostrato “col
Le argomentazioni della Provincia di Lucca sono censurate nel ricorso sostenendo che la nozione di viabilità forestale accolta dall’Amministrazione resistente è parziale e riduttiva e che il progetto di cui si discute rientra pienamente fra quelli di cui alla lettera b) dell’art. 6 del bando, essendo comunque riconducibile alla previsione di cui all’art. 10 lettera m) della L.R. n. 39/2000; in altre parole, la strada progettata è funzionale all’uso privato anche se realizzata da un ente pubblico, come consentito e dunque la relativa domanda è ammissibile; di qui l’illegittimità del provvedimento impugnato.
Anche il secondo motivo di ricorso non merita accoglimento.
Come già rilevato, il bando riserva l’accesso ai finanziamenti di cui alla misura 125 A, lettera b) “viabilità forestale” ai progetti finalizzati al “Potenziamento, miglioramento e adeguamento della viabilità forestale interaziendale“, attraverso interventi che riguardano strade o piste forestali nuove o già esistenti (e interaziendali). La definizione di tali tipologie di tracciati è fornita dall’art. 45 del Regolamento forestale della Toscana, come precedentemente riportata; e nel bando si precisa che gli interventi progettati devono interessare la viabilità permanente di cui alla norma citata (cioè appunto le strade e piste forestali), “nonché la viabilità di servizio quando assolve in via esclusiva le funzioni previste dall’art. 10 lettera m) della l.r. 39/2000 “Legge forestale della Toscana” “. Il citato art. 10 contiene la definizione di “interventi pubblici forestali“, di cui elenca le tipologie alle lettere a) – m) del secondo comma; la lettera m) fa riferimento a “la viabilita forestale e le opere costruttive connesse agli interventi di cui alle lettere da a) a l) “; se ne desume che anche la viabilità forestale, purché connessa agli interventi di cui alle lettere da a) a l) dell’art. 10 comma 2, può essere oggetto di intervento pubblico forestale; poiché peraltro le strade e piste forestali, secondo la definizione dell’art. 45 del Regolamento forestale della Toscana, sono opere permanenti “ad uso privato” e tenuto conto che tale uso non è compatibile con la proprietà pubblica, appare condivisibile la conclusione raggiunta dalla Provincia di Lucca secondo cui il progetto presentato dal Comune ricorrente, riguardando una strada di proprietà pubblica, non può accedere ai finanziamenti di cui si tratta. E in tale conclusione non si ravvisa nessuna violazione o travisamento delle disposizioni del bando (peraltro non impugnato) né un contrasto tra l’art. 45 del Regolamento forestale della Toscana e le disposizioni della L.R. n. 39/2000.
5) In relazione a quanto sopra il ricorso deve essere respinto.
Le spese vanno poste a carico del Comune soccombente e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.