Pres. Elefante, Est. Branca; SABA ITALIA s.p.a. (Avv.ti U. Ferrari, G.Ciampoli) c/ COMUNE DI BOLZANO(Avv.ti E.Prosperi, M. Cappello); SEAB s.p.a. (Avv.ti M.Schullian, M.Calò)

sulla legittimità dell’affidamento diretto di un servizio pubblico locale ad una società a capitale interamente comunale senza espletamento di procedure ad evidenza pubblica

1. Servizi pubblici – Affidamento a società a capitale locale – Necessità della procedura ad evidenza pubblica – Sussiste – Motivi – Compatibilità con il diritto comunitario.
2. Servizi pubblici – Affidamento a società a capitale locale – Incompatibilità con il diritto comunitario della normativa interna permissiva – Principi.

3. Servizi pubblici – Affidamenti “in house” – Requisito del controllo analogo – Non sussiste – Motivi – Previsione statutaria della possibilità di alienazione del capitale.

4. Servizi pubblici – Affidamenti “in house” – Requisito del controllo analogo – Non sussiste – Motivi – Insufficienza degli strumenti del diritto societario classico.

5. Giurisdizione e competenza – Deroga alla perpetuatio jurisdictionis ex art. 5 c.p.c. – Motivi – Dichiarazione di incostituzionalità della legge determinativa della giurisdizione.

6. Giurisdizione e competenza – Servizi pubblici – Giurisdizione esclusiva del GA – Sussiste – Solo in caso di esercizio di poteri autoritativi o pubbliche funzioni da parte della PA – Esclusione in caso di diritti soggettivi perfetti.
7. Giurisdizione e competenza – Contratti della PA – Ricorso avverso gli atti di recesso dalla convenzione – Funzione di tutela del diritto soggettivo perfetto all’esecuzione del contratto – Oggetto del giudizio – Rapporto convenzionale – Giurisdizione del G.O.
8. Risarcimento del danno – Valutazione dell’elemento psicologico – Necessità – Ragioni – Applicabilità dell’ art. 2043 c.c. alla responsabilità conseguente all’adozione di provvedimenti illegittimi – Verifica della violazione delle regole di imparzialità della funzione.
9. Responsabilità della PA – Provvedimento illegittimo lesivo della sfera privata – Sussiste – Casi – Gravità della violazione di legge – Contesto di fatto e di diritto tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento illegittimo – Esclusione della responsabilità in caso di errore scusabile

1. L’affidamento di servizi pubblici ad una S.p.A., a capitale interamente comunale, senza espletamento di procedure ad evidenza pubblica per la scelta del contraente, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice secondo le disposizioni di cui alla direttiva 90/52/CEE, recepita dallo Stato italiano con il d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, si pone in contrasto con le norme di cui agli artt. 12, 45, 46, 49 e 86 del Trattato dell’Unione Europea, che stabiliscono il divieto di discriminazione, la libertà nella prestazione dei servizi pubblici e la libera concorrenza.

2. Le norme dell’ordinamento del Trentino – Alto Adige (art. 44 della legge regionale 4 gennaio 1993 n. 1, nel testo sostituito dall’art. 10, comma 1, della legge regionale 23 ottobre 1998, n.10), che consentono l’affidamento diretto del servizio pubblico ad una s.p.a o una s.r.l., alla condizione che vi sia “influenza dominante pubblica” (art. 44 comma 6, lett. b) – prevista quando i comuni “detengono un numero di azioni tali da consentire di disporre della maggioranza dei diritti di voto nell’assemblea ordinaria, ovvero quando lo statuto della società preveda il diritto di nominare più della metà dei membri del C.d.A., sempre che il comune detenga almeno il venti per cento del capitale” (comma 10) – non sono compatibili con i principi del trattato UE con particolare riguardo al divieto di discriminazione, alla libera prestazione dei servizi pubblici ed alla libera concorrenza.

3. Il possesso dell’intero capitale sociale da parte dell’ente pubblico, pur astrattamente idoneo a garantire il controllo analogo a quello esercitato sui servizi interni, non è sufficiente ad assicurare tale situazione se lo statuto della società consente che una quota di esso, anche minoritaria, possa essere alienata a terzi.

4. Se il consiglio di amministrazione dispone della facoltà di adottare tutti gli atti necessari per il conseguimento dell’oggetto sociale, i poteri attribuiti alla maggioranza dei soci dal diritto societario non sono sufficienti a consentire all’ente di esercitare un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi.

5. Il principio enunciato dall’art. 5 c.p.c a norma del quale la giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, non opera quando la norma che detta i criteri determinativi della giurisdizione è successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto l’efficacia retroattiva che assiste tale tipo di pronunce della Corte Costituzionale preclude che la norma dichiarata illegittima possa essere assunta a canone di valutazione di situazioni o di rapporti anteriori alla pubblicazione della pronuncia di incostituzionalità, ma non ancora esauriti al momento della pubblicazione della sentenza.

6. La sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004 con la declaratoria di incostituzionalità degli articoli 33, commi 1 e 2, e 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7 lettere a) e b) della legge 21 luglio 2000, n. 205 incide sulla giurisdizione del giudice amministrativo nel senso che “la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del GA se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo”, così assumendo quale criterio di verifica della giurisdizione amministrativa esclusiva in questa materia, il fatto che nella controversia la PA abbia veste di autorità ovvero che il giudizio verta sull’esercizio da parte dell’amministrazione del potere di cui è attributaria e, dunque, sullo svolgimento della pubblica funzione. Pertanto, la giurisdizione esclusiva del GA in materia di servizi pubblici non comprende più le controversie, riguardanti diritti soggettivi perfetti, nelle quali la PA non sia coinvolta come autorità, ancorché scaturenti da rapporti di tipo concessorio.

7. Il ricorso volto a dimostrare con l’illegittimità degli atti di recesso da una convenzione da parte della PA, la permanente validità del contratto di concessione di servizio pubblico, è in realtà diretto a tutelare il diritto soggettivo perfetto all’esecuzione del contratto ed alle controprestazioni conseguenti, concretandosi l’oggetto del giudizio non già nell’esercizio di una pubblica funzione da parte dell’amministrazione, bensì nel rapporto convenzionale intercorrente tra le parti e le relative e reciproche posizioni di diritto soggettivo e di obbligo. Siffatta materia esula dalla giurisdizione del GA, appartenendo alla cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

8. Una volta intervenuto l’annullamento del provvedimento lesivo, ai fini dell’ammissibilità dell’azione di risarcimento del danno, deve valutarsi la sussistenza dell’elemento psicologico della colpa. Infatti, la responsabilità patrimoniale della PA conseguente all’adozione di provvedimenti illegittimi deve essere inserita nel sistema delineato dall’art. 2043 e seguenti del codice civile in base al quale l’imputazione non può avvenire sulla base del mero dato oggettivo dell’illegittimità del provvedimento, dovendo verificarsi che la predetta adozione (e l’esecuzione dell’atto impugnato) sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità alle quali l’esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi.

9. In sede di accertamento della responsabilità della PA per danno a privati, il giudice può affermare la responsabilità quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato e denegarla quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per complessità della situazione di fatto.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6265 del 2003, proposto dalla
SABA Italia s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Ugo Ferrari e Giustino Ciampoli, elettivamente domiciliata presso il primo in Roma, via P.A. Micheli 78

Contro

il Comune di Bolzano, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ettore Prosperi e Marco Cappello ed elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, Via Panisperna n. 104, e
la SEAB s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Manfred Schullian e Maurizio Calò, elettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, Via Antonio Gramsci, 36;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa per il Trentino – Alto Adige, Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano, 20 maggio 2003 n. 211, resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano e della SEAB s.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 febbraio 2006 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli avvocati Giustino Ciampoli,Ettore Prosperi e Maurizio Calò.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza in epigrafe è stato respinto il ricorso proposto dalla SABA Italia s.p.a. per l’annullamento di tutti i provvedimenti con i quali il Comune di Bolzano ha esercitato il recesso dalla convenzione stipulata con la SABA Italia s.p.a. per la gestione dei parcheggi a pagamento, e, con deliberazione del Consiglio comunale 17 dicembre 2002, n. 124, ha affidato il medesimo servizio alla SEAB s.p.a., con decorrenza 1 gennaio 2003. Con la stessa sentenza è stato respinta anche la domanda relativa al risarcimento del danno.
In particolare, la ricorrente aveva dedotto che l’affidamento di servizi pubblici ad una società per azioni, a capitale interamente comunale, come la SEAB, senza espletamento di procedure ad evidenza pubblica per la scelta del contraente, si poneva in contrasto le norme di cui agli artt. 12, 45, 46, 49 e 86 del Trattato dell’Unione Europea, che tutelano principio di non discriminazione, la libertà nella prestazione dei servizi pubblici e il principio della libera concorrenza.
La Sezione autonoma di Bolzano ha ritenuto che tale vizio non si configurasse, allegando la giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunità che ha escluso l’applicazione delle regole della libera concorrenza per i casi di “in house providing”, riconoscibili dal fatto che l’Amministrazione esercita sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi (sentenza 18 novembre 1999 in causa 197/98 Teckal s.r.l. c. Comune di Aviano; 9 settembre 1999 in causa 108/98 Risan c. Comune di Ischia). Il possesso del 100% del capitale sociale garantirebbe tale forma di controllo.
Avverso la decisione la SABA Italia s.p.a. ha proposto appello, chiedendone la riforma.
Il Comune di Bolzano e la s.p.a. SEAB si sono costituite in giudizio per resistere al gravame
Fissata la trattazione della causa alla pubblica udienza del 27 gennaio 2004 la Sezione, con ordinanza 22 aprile 2004 n. 2316, ha sospeso il giudizio ed ha rimesso agli atti alla Corte di Giustizia della Comunità Europea, ai fini della pronuncia pregiudiziale, ai sensi dell’art. 234 del Trattato istitutivo, sul seguente quesito: se sia compatibile col diritto comunitario, in particolare con la libertà della prestazione di servizi, il divieto di discriminazione e l’obbligo di parità di trattamento, trasparenza e libera concorrenza, di cui agli artt. 12, 45, 46, 49 e 86 del Trattato, l’affidamento diretto, ossia in deroga ai sistemi di scelta del contraente di cui alla Direttiva 92/50 CEE, della gestione di parcheggi pubblici a pagamento, ad una società per azioni, a capitale interamente pubblico, ai sensi dell’art. 44, comma 6, lett. b) della legge della Regione Trentino-Alto Adige 4.1.1993, n. 1, modificato dall’art. 10 della legge regionale del 23.1.1998, n. 10.
La Corte di Giustizia delle Comunità Europee, con nota del 18 ottobre 2005, ha inviato copia della sentenza della medesima Corte in causa C-458/03 (Parking Brixen GmnH), chiedendo di precisare se, alla luce di tale sentenza, la Sezione intendesse mantenere in essere il suo quesito pregiudiziale.
Ai fini di tale valutazione è stata fissata la udienza pubblica del 28 febbraio 2006 e, in pari data, è stato depositato il dispositivo della presente sentenza.

DIRITTO

1. Ha rilevo preliminare la doglianza con la quale la ricorrente in primo grado, e odierna appellante, ha lamentato che l’affidamento di servizi pubblici ad una società per azioni, a capitale interamente comunale, come l’attuale controinteressata, senza espletamento di procedure ad evidenza pubblica per la scelta del contraente, da parte di una amministrazione aggiudicatrice, secondo le disposizioni di cui alla Direttiva 90/52/CEE, recepita dallo Stato italiano con il d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, si porrebbe in contrasto le norme di cui agli artt. 12, 45, 46, 49 e 86 del Trattato dell’Unione Europea, che stabiliscono il divieto di discriminazione, la libertà nella prestazione dei servizi pubblici e la libera concorrenza.
L’appellante non ignora che le norme dell’ordinamento della Regione Trentino – Alto Adige (art. 44 della legge regionale 4 gennaio 1993 n. 1, nel testo sostituito dall’art. 10, comma 1, della legge regionale 23 ottobre 1998, n.10) consentono l’affidamento diretto del servizio pubblico ad una società per azioni, o a responsabilità limitata, alla condizione che vi sia “influenza dominante pubblica” (art. 44 cit. comma 6, lett. b), e ciò si verifica quando i comuni “detengono un numero di azioni tali da consentire di disporre della maggioranza dei diritti di voto nell’assemblea ordinaria, ovvero quando lo statuto della società preveda il diritto di nominare più della metà dei membri del consiglio di amministrazione, sempre che il comune detenga almeno il venti per cento del capitale” (comma 10).
Si esprime, tuttavia, il dubbio che tali disposizioni non siano compatibili con i principi del Trattato UE con particolare riguardo al divieto di discriminazione, alla libera prestazione dei servizi pubblici ed alla libera concorrenza.
2. La Sezione ha proposto in tal senso quesito pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, e l’autorevole Organo ha fornito una risposta indiretta, ossia ha segnalato che lo stesso quesito era stato già esaminato e risolto con la recentissima decisione 13 ottobre 2005, nella causa C-458/03 (Parking Brixen GmbH), in esito ad analogo interpello avanzato dal Tribunale di Giustizia Amministrativa per il Trentino-Alto Adige, Sezione Autonoma di Bolzano, con ordinanza 23 luglio – 27 settembre 2003 n. 25, ed ha chiesto di conoscere se questo giudice intendesse insistere nel quesito proposto.
Il Collegio ritiene che l’ampia motivazione posta a fondamento della decisione comunitaria, mentre conferma la fondatezza delle ragioni che hanno indotto a proporre il quesito, consenta ora di affrontare il problema offerto dalla presente vertenza, e, pertanto, non intende insistere nella questione incidentale.
3. La Corte infatti, con la decisione suddetta, ha fornito l’interpretazione, che deve considerarsi autentica, del noto passaggio della sentenza 18 novembre 1999 in causa C-107/98 (Teckal), nel quale, dopo aver affermato l’obbligatorietà della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del contraente di una fornitura all’ente pubblico, ha enunciato: ”Può avvenire diversamente solo nel caso in cui, nel contempo, l’ente locale eserciti su tale soggetto un controllo analogo a quello esercitato a quello esercitato sui propri servizi e quest’ultimo realizzi la parte più importante della propria attività, con l’ente o con gli enti locali detentori.”.
Le espressioni usate non chiarivano cosa dovesse intendersi per “controllo analogo”, e tuttavia si offrivano a tal fine alcun indicazioni significative. Si ammetteva che l’affidatario del servizio era, non un ufficio, ma un soggetto giuridico diverso dall’ente; e che era consentito a questo soggetto di svolgere una parte, anche se minoritaria, della propria attività a favore di soggetti diversi dall’ente pubblico, ipotesi inconciliabile con la figura dell’ufficio.
A ciò si aggiunga che il riferimento a “gli enti locali detentori”, con cui si chiude l’ultimo periodo, implicava il coinvolgimento di un soggetto il cui capitale era posseduto dall’ente, o, tratto ancora più significativo, da più enti pubblici diversi.
L’impiego, in fine, del concetto di “controllo” autorizzava a ritenere che la Corte all’epoca si riferisse alle società di capitali, soggetti tipici del diritto commerciale comune, il cui “controllo” è normalmente assicurato dal possesso della maggioranza del capitale.
In epoca più recente (sentenza 11 gennaio 2005, in causa C-26/03) la Corte è tornata sul problema del “controllo analogo”, per affermare (parag. 49): “…la partecipazione, anche minoritaria, di una impresa privata al capitale di una società alla quale partecipi anche l’amministrazione aggiudicatrice in questione, esclude in ogni caso che tale amministrazione possa esercitare sulla detta società un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri servizi.”.
Se ne poteva dedurre, con argomentazione a contrariis, che il possesso dell’intero capitale da parte della mano pubblica, consentisse di ravvisare un assetto idoneo all’esercizio del controllo analogo (in tal senso, Sez. V, 22 dicembre 2005 n. 7345). Ciò anche perché la Corte aveva posto a fondamento della anzidetta proposizione, non l’insufficienza del possesso del solo pacchetto di maggioranza da parte dell’ente pubblico ai fini dell’effettivo controllo sulla società, bensì: a) la disomogeneità tra gli interessi perseguiti dal capitale pubblico e quelli tipici del privato investitore; b) la lesione dei principi di libera concorrenza e di parità di trattamento tra le imprese, in favore di quella chiamata, con capitale minoritario, a far parte della società.
4. Con la pronuncia Parking Brixen, citata sopra, la Corte comunitaria ha condotto un ulteriore approfondimento sul tema, pervenendo ad una più puntuale individuazione dei caratteri del controllo che l’ente deve poter esercitare sulla società affidataria del servizio pubblico (parag.67-69).
In primo luogo, il possesso dell’intero capitale sociale da parte dell’ente pubblico, pur astrattamente idoneo a garantire il controllo analogo a quello esercitato sui servizi interni, perde tale qualità se lo statuto della società consente che una quota di esso, anche minoritaria, possa essere alienata a terzi.
In secondo luogo, è stata presa in considerazione l’ampiezza dei poteri propri del consiglio d’amministrazione secondo la disciplina risultante dallo statuto. A tale riguardo si è affermato che, se il consiglio d’amministrazione “dispone della facoltà di adottare tutti gli atti ritenuti necessari per il conseguimento dell’oggetto sociale”, i poteri attribuiti alla maggioranza dei soci dal diritto societario non sono sufficienti a consentire all’ente di esercitare un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi.
5.Tanto premesso, è agevole osservare come la Società cui il Comune di Bolzano ha affidato la gestione dei parcheggi pubblici presenti un assetto statutario sostanzialmente corrispondente a quello preso in esame dalla sentenza in riferimento.
Quanto al capitale sociale è prescritto (art. 8) che il Comune conservi soltanto il 51% del capitale sociale, prevedendosi la cessione della rimanente quota a soggetti pubblici e privati, ed anche i poteri del consiglio di amministrazione non risultano in alcun modo limitati o correlati a qualche forma di controllo da parte dell’Ente, salvi i poteri spettanti alla maggioranza dei soci secondo il diritto comune.
Di qui l’impossibilità di derogare alla regola dello svolgimento delle procedure ad evidenza pubblica per la scelta del soggetto concessionario o affidatario dell’appalto del servizio pubblico in ossequio ai principi di diritto comunitario invocati dall’appellante.
E’ noto, infatti, che, secondo l’insegnamento consolidato della Corte costituzionale (sentenze n. 113 del 1985 e 389 del 1989; ordinanze n. 274 del 1986 e 132 del 1990) le pronunce della Corte di giustizia delle comunità europee hanno efficacia diretta nell’ordinamento interno degli stati membri, al pari dei regolamenti e delle direttive e delle decisioni della Commissione, vincolando il giudice nazionale alla disapplicazione delle norme interne con esse configgenti.
In conclusione l’appello deve essere accolto con riguardo alla domanda di annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Bolzano 17 dicembre 2002 n. 124, concernente l’affidamento della gestione dei parcheggi comunali alla società SEAB s.p.a..
6. L’appellante, peraltro, aveva anche impugnato i provvedimenti del 2 giugno 2002 e 5 dicembre 2002 con i quali il Comune ha dato alla appellante formale disdetta del rapporto in scadenza il 31 dicembre 2002.
Il TAR non ha accolto per varie ragioni le relative doglianze, e la SABA ha riproposto in appello le stesse censure.
La controversia, in effetti, avrebbe potuto rientrare nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 33, comma 1 e 2, lett. e), del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nel testo novellato con l’art. 7 della L. 21 luglio 2000 n. 205, vertendo in materia di pubblico servizio.
A rideterminare i confini di tale giurisdizione è sopravvenuta, tuttavia, la sentenza n. 204 del 6 luglio 2004 della Corte Costituzionale, con la declaratoria di incostituzionalità, in parte qua, degli artt. 33, commi 1 e 2, e 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7 lettere a) e b) della legge 21 luglio 2000, n. 205, di cui è d’uopo tener conto. Il principio enunciato dall’art. 5 Cod. prov. civ., infatti, a norma del quale la giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, non opera quando la norma che detta i criteri determinativi della giurisdizione è successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto l’efficacia retroattiva che assiste tale tipo di pronunce della Corte costituzionale preclude che la norma dichiarata illegittima possa essere assunta a canone di valutazione di situazioni o di rapporti anteriori alla pubblicazione della pronuncia di incostituzionalità, ma non ancora esauriti al momento della pubblicazione della sentenza.
Per quanto qui interessa, la Corte ha statuito che “la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo”, così assumendo, quale criterio di verifica della giurisdizione amministrativa esclusiva in questa materia, il fatto che nella controversia la pubblica amministrazione abbia veste di autorità ovvero, in altre parole, che il giudizio verta sull’esercizio da parte dell’amministrazione del potere di cui è attributaria e, dunque, sullo svolgimento della pubblica funzione.
Il precedente assetto del riparto giurisdizionale in tema di espletamento di pubblici servizi ne risulta in conseguenza mutato, di modo che attualmente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia non comprende più le controversie, riguardanti diritti soggettivi perfetti, nelle quali la pubblica amministrazione non sia coinvolta come autorità, ancorché scaturenti da rapporti di tipo concessorio.
7. Nel presente giudizio l’azione esperita dalla società ricorrente è, in realtà, volta a dimostrare con l’illegittimità degli atti recesso dalla convenzione, e, in conseguenza, la permanente validità del contratto; essa è, quindi, diretta a tutelare il diritto soggettivo perfetto all’esecuzione del contratto ed alle controprestazioni conseguenti. Il reale oggetto del giudizio, dunque, non è l’esercizio di una pubblica funzione da parte dell’Amministrazione, ma soltanto il rapporto convenzionale intercorrente tra le parti e le relative e reciproche posizioni di diritto soggettivo e di obbligo.
La controversia, pertanto, esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo alla cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.
8. L’appellante aveva proposto anche domanda di risarcimento del danno, chiedendo la condanna dell’Amministrazione alla differenza tra i ricavi che avrebbe conseguito nel periodo successivo alla chiusura del rapporto e le spese che avrebbe sostenuto per la gestione del servizio.
La domanda non può essere accolta.
Deve, infatti, rammentarsi che, secondo il consolidato orientamento del giudice amministrativo, una volta intervenuto l’annullamento del provvedimento lesivo, ai fini dell’ammissibilità dell’azione di risarcimento del danno deve valutasi la sussistenza dell’elemento psicologico della colpa: è stato, infatti, più volte precisato che la responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione conseguente all’adozione di provvedimenti illegittimi deve essere inserita nel sistema delineato dagli articoli 2043 e seguenti del codice civile in base al quale l’imputazione non può avvenire sulla base del mero dato oggettivo dell’illegittimità del provvedimento, dovendo verificarsi che la predetta adozione (e l’esecuzione dell’atto impugnato) sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità alle quali l’esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi (C.d.S., sez. IV, 5 ottobre 2005 n. 5367; 30 settembre 2005 n. 5204; 12 gennaio 2005, n. 45).
È stato, poi, evidenziato, anche con riferimento alla giurisprudenza comunitaria (Corte giustizia C.E. 5 marzo 1996, cause riunite nn. 46 e 48 del 1993; 23 maggio 1996, causa C5 del 1994), che in sede di accertamento della responsabilità della Pubblica amministrazione per danno a privati il giudice (amministrativo) può affermare la responsabilità quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato e negandola quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile (per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto) (C.d.S., sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5500).
Nell’attuale fattispecie, in disparte la circostanza che l’atto di appello è del tutto privo di una qualche argomentazione sul punto, i ricordati presupposti non si rinvengono.
Non va dimenticato, a tale riguardo, che le norme dell’ordinamento della Regione Trentino – Alto Adige (art. 44 della legge regionale 4 gennaio 1993 n. 1, nel testo sostituito dall’art. 10, comma 1, della legge regionale 23 ottobre 1998, n.10;) consentivano l’affidamento diretto del servizio pubblico ad una società per azioni, o a responsabilità limitata, alla condizione che vi sia “influenza dominante pubblica” (art. 44 cit. comma 6, lett. b), e ciò si verifica quando i comuni “detengono un numero di azioni tali da consentire di disporre della maggioranza dei diritti di voto nell’assemblea ordinaria, ovvero quando lo statuto della società preveda il diritto di nominare più della metà dei membri del consiglio di amministrazione, sempre che il comune detenga almeno il venti per cento del capitale” (comma 10).
L’atto impugnato, dunque, alla stregua della specifica normativa provinciale, e salve le conseguenze, esaminate sopra, dell’efficacia diretta diritto comunitario, non poteva ritenersi illegittimo.
10. Inoltre. all’epoca dell’adozione della deliberazione qui annullata, nella materia dell’affidamento di servizi pubblici in house trovavano applicazione i principi di cui alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europee 18 novembre 1999 in causa C-107/98 (Teckal), di cui si è già detto. E si è messo in evidenza (n. 3) come le espressioni usate in quell’occasione dal giudice comunitario autorizzassero a ritenere la piena legittimità dell’appalto a un soggetto distinto dall’ente pubblico, del quale quest’ultimo possedesse in misura maggioritaria il capitale sociale.
Ne costituisce prova indiretta l’art. 14 del d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003 n. 326 è stato nuovamente modificato l’art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000 ( testo unico delle leggi sugli enti locali) concernente la disciplina dei servizi pubblici, già modificato con l’art. 35 della legge 20 dicembre 2001 n. 448. Il comma 5 è stato interamente sostituito con una disposizione che, alla lettera c), riproducendo alla lettera le espressioni della sentenza Teckal, ammette il conferimento del servizio “a società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano.”.
Nessun addebito di negligenza o imperizia, quale fonte di colpa in funzione risarcitoria, può dunque essere mosso all’Amministrazione per aver adottato l’atto di affidamento del servizio alla SEAB.
11. Sussistono valide ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l’appello, e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla i provvedimenti impugnati;
compensa le spese;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 febbraio 2006 con l’intervento dei magistrati:
Agostino Elefante Presidente
Klaus Dubis Consigliere

Raffaele Carboni Consigliere
Marzio Branca Consigliere est.
Aniello Cerreto Consigliere






DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13 luglio 2006

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 13/7/2006 n.4440 proviene da Giustamm.

Pres. Di Giuseppe, Rel. Sandulli
Hill’s Pet Nutrition Italia Srl (Avv.ti M. Sanino e F. Coccoli) C. Ministero della Salute (Avvocatura dello Stato)

sulla motivazione del provvedimento amministrativo e sulla legittimità del diniego di importare merci quando sia impossibile l’identificazione delle stesse

1) Atto e provvedimento amministrativo – Motivazione – Sufficiente esplicazione delle ragioni di fatto e di diritto – Sussiste

2) Mercato – Commercio – Diniego importazione merci non identificabili – Legittimità – Ipotesi di duplice identificazione dello stabilimento di provenienza per il contestuale uso di diversi numeri di riconoscimento – Non sussiste

1) La legge n. 241/90 non ritiene indispensabile che la motivazione di un provvedimento amministrativo sia circostanziata o ridondante, essendo sufficiente l’esternazione delle ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della scelta operata dall’Amministrazione, in modo tale da consentire all’interessato di rimediare a mancanze o lacune riscontrate nei presupposti presi in considerazione o nella documentazione oggetto di valutazione dell’Amministrazione.

2) Il diniego di importazione di merci dovuto all’impossibilità di una immediata e certa identificazione della provenienza delle stesse, è legittimo solo nell’ipotesi in cui non vi sia alcuna residuale possibilità di apportare chiarimenti e documenti: l’ipotesi pertanto, non ricorre nel caso in cui vi sia una duplice identificazione dello stabilimento di provenienza, dovuta al contestuale utilizzo nel numero che individua gli stabilimenti degli USA autorizzati ad esportare in Italia e di quello che individua i soggetti autorizzati alla commercializzazione nell’ambito della comunità europea.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
Sede di Roma – Sezione III quater

composto dai seguenti magistrati:
Dr. Mario Di Giuseppe – Presidente

Dr. Linda Sandulli #NOME?

Dr. Umberto Realfonzo – Consigliere

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 1835 del 2006 proposto da

Hill’s Pet Nutrition Italia srl, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Sanino e Franco Coccoli ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Viale Parioli 180;

Il Ministero della Salute, in persona del rappresentante legale in carica, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura dello Stato ed elettivamente domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi 12;

per l’annullamento

del provvedimento adottato dal Ministero della Salute Ufficio Veterinario del Porto di Napoli, prot. 3873 del 21 dicembre 2005, di non ammissione all’importazione e respingimento dei prodotti di origina animale stivati nel container YMLU304264/1 sigillato con sigillo UVACNAPOLI 000235, e di ogni altra nota compresa la nota del 13 gennaio 2006 protocollo DGVA-III-IX bis/1685/P.;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti della causa;
Nominato relatore all’Udienza Pubblica del 17 maggio 2006, il consigliere dr. Linda Sandulli e sentiti l’avvocato Mario Sanino per la ricorrente e l’avvocato dello Stato Salvatorelli per la resistente;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Con ricorso notificato e depositato nei termini, la società Hill’s Pet Nutrition Italia srl impugna, chiedendone l’annullamento, i provvedimenti con i quali il Ministero della Salute (Ufficio Veterinario di Porto, di Napoli), ha disposto la non ammissione all’importazione dei prodotti di origine animale stivati in container e ordinato la rispedizione all’origine della stessa entro sessanta giorni, in quanto accompagnati da documenti ritenuti irregolari.
Deduce i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 7, 8 e 10 della legge n.241 del 1990. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche in particolare difetto di motivazione, contraddittorietà e difetto di istruttoria.

2) Violazione e falsa applicazione del decreto legislativo 25 febbraio 2000 n. 80 e delle direttive 97/78/CE e 97/79/CE. Violazione e falsa applicazione del regolamento (CE) n. 1774/2002. Violazione e falsa applicazione delle direttive 95/69/CE e 98/51/CE, 2000/16/CE, 79/373/CEE e 178/2002/CE. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare difetto di motivazione, contraddittorietà e difetto di istruttoria, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento del fatto. Confusione e perplessità dell’azione amministrativa, sviamento di potere.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata che ha controdedotto nel merito delle argomentazioni svolte dal ricorrente e chiesto il rigetto del ricorso.
All’udienza del 17 maggio 2006 la causa è stata posta in decisione.

Il Posto d’Ispezione Frontaliero dell’Ufficio Veterinario del Porto di Napoli ha disposto la non ammissione all’importazione, e la rispedizione all’origine entro 60 giorni, dei prodotti di origine animale destinati a mangime, stivati in un container, in quanto dai controlli effettuati è risultato che il numero di riconoscimento dello stabilimento di produzione riportato nel certificato sanitario non corrispondeva al numero riportato in etichetta e i documenti di accompagnamento della merce erano affetti da alcune irregolarità.
Tale determinazione è stata contestata dalla società ricorrente la quale ha evidenziato il carattere meramente formale delle difformità riscontrate dall’Ufficio Veterinario, richiamato tutti i precedenti di spedizione, i numeri identificativi dello stabilimento di produzione – diversi in ragione della differente normativa di riferimento – e le rassicurazioni ottenute dal predetto Ufficio di controllo sulla possibilità di immissione in circolazione delle merci per cui è causa.
Ha affidato a due articolate censure tutte le argomentazioni in diritto che dimostrerebbero l’illegittimità dei provvedimenti gravati.
Ha lamentato, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 7, 8 e 10 della legge n.241 del 1990 e l’eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche. In particolare, ha lamentato il difetto di motivazione, la contraddittorietà ed il difetto di istruttoria.
Mancherebbe l’indicazione dei presupposti di fatto e di diritto e le ragioni giuridiche che hanno determinato l’amministrazione nel senso contestato, consistendo la motivazione nella rilevazione di una circostanza di fatto assistita da un generico richiamo a non meglio specificate “ vigenti disposizioni sanitarie”.
Ha rimesso, poi, a questo Collegio ogni valutazione sulla violazione dell’articolo 10 bis della legge n. 241 del 1990 secondo il quale nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento è tenuto a comunicare tempestivamente all’istante i motivi che ostano all’accoglimento della sua richiesta.
La censura è infondata.
La motivazione di un provvedimento è da ritenere sufficiente se consente di ricostruire l’iter logico seguito dall’Amministrazione competente, vale a dire se consente di comprendere le ragioni sottostanti all’atto ritenuto lesivo.
La legge n. 241 del 1990 e la ricostruzione interpretativa che ne è stata fatta dalla giurisprudenza non prevedono come indispensabile una motivazione circostanziata o ridondante ma affermano come necessaria una motivazione che esterni le ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della scelta operata dall’Amministrazione, tale, in ogni caso, da consentire all’interessato anche di rimediare a mancanze o lacune riscontrate nei presupposti presi in considerazione o nella documentazione valutata (TAR Sicilia, Catania, sezione III, 22 settembre 2005 n. 1431) dalla stessa Amministrazione.
Nel caso in esame l’Amministrazione intimata non ha preso in considerazione una circostanza di mero fatto ma una circostanza di fatto giuridicamente rilevante quale è la difformità tra due documenti destinati all’identificazione formale dello stabilimento di produzione del prodotto di cui si chiede l’immissione in circolazione ai fini del commercio.
Da tale fatto, si ripete, giuridicamente rilevante in quanto disciplinato dal regolamento della CE n. 1774 del 2002 e dal D. Lgs. n 80 del 200 (articoli 4 e 17) espressamente richiamati nelle premesse del provvedimento impugnato, ha tratto la ragione della sua determinazione che risulta, pertanto, chiara e comprensibile e quindi conforme a ciò che è normativamente prescritto.
Da disattendere anche il richiamo all’articolo 10 bis della legge n. 241 del 1990 secondo il quale prima dell’adozione di un atto negativo è necessario comunicare al destinatario di tale eventuale provvedimento i motivi ostativi all’accoglimento della sua domanda.
Nel caso in esame l’atto di diniego impugnato (il primo tra quelli gravati), del 21 dicembre 2005, risulta effettivamente adottato senza alcuna previa comunicazione alla società ricorrente la quale, pertanto, non è stata messa in grado di offrire il proprio contributo per un’esatta e completa istruttoria. Tuttavia la società ricorrente ha interloquito con l’Amministrazione resistente sia attraverso colloqui informali sia mediante due lettere inviate, rispettivamente, in data 21 dicembre 2005 (stesso giorno del provvedimento di diniego) e 10 gennaio 2006, successivamente alle quali l’Amministrazione resistente, prendendo espressamente atto delle note indicate e facendo le sue valutazioni, ha concluso per la non ammissione alla circolazione ed il successivo respingimento della merce.
Ne consegue che l’iter istruttorio previsto dall’articolo 10 bis della legge n. 241 del 1990 risulta, di fatto, rispettato atteso che il provvedimento finale, che può essere identificato nella nota del 13 gennaio 2006 espressamente impugnata con l’odierno ricorso, è stato adottato a conclusione dei contributi di informazione e documentali offerti dalla società interessata.
Procedendo nell’ulteriore esame del ricorso il Collegio si sofferma sulla seconda censura con la quale la società ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione del decreto legislativo 25 febbraio 2000 n. 80 e delle direttive 97/78/CE e 97/79/CE nonché la violazione e falsa applicazione del regolamento (CE) n. 1774/2002 e delle direttive 95/69/CE e 98/51/CE, 2000/16/CE, 79/373/CEE e 178/2002/CE oltre all’eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, la contraddittorietà e manifesta illogicità ed irragionevolezza, confusione e perplessità dell’azione amministrativa.
La difformità tra il numero di riconoscimento dello stabilimento di produzione riportato nel certificato sanitario ed il numero riportato sull’etichetta dei prodotti indurrebbe ad incertezza sull’effettivo stabilimento di provenienza della merce e non ne consentirebbe la corretta e sicura identificazione e tracciabilità. Solo questo, secondo la Hill’s Pet Nutrition Italia potrebbe spiegare e giustificare il divieto di immissione in circolazione delle merci in parola, pronunciato dall’Amministrazione resistente.
Sennonché tale incertezza risulterebbe, di fatto, insussistente in quanto lo stabilimento di provenienza della merce, a detta della ricorrente, sarebbe identificabile, senza errori.
Si tratta dello stabilimento Hill’s di Topeka, sito in Kansas (USA) dal quale la merce per cui è causa viene regolarmente importata da anni non soltanto dalla Hill’s Pet Nutrition Italiana ma anche da tutte le altre società Hill’s presenti nei vari Paesi della Comunità Europea.
Lo stabilimento di produzione risulta, infatti, regolarmente registrato dall’United States Department of Agricolture ed inserito nell’elenco degli stabilimenti degli Stati Uniti autorizzati ad esportare in Italia, pubblicato dal Ministero della Salute e registrato con il numero KS-PFO-0004, esattamente il numero di registrazione contenuto nei certificati veterinari che accompagnano il prodotto.
Lo stesso stabilimento risulta, altresì, registrato con il numero identificativo US61589 in applicazione della direttiva 95/69/EC e sulle etichette dei prodotti di cui è stata chiesta l’immissione nel territorio nazionale.
Pertanto i due numeri indicati rispettivamente nel certificato veterinario (KS-PFO-0004) e sull’etichetta della merce (US61589), pur essendo diversi in quanto corrispondenti a due diverse modalità di registrazione, servirebbero ad identificare lo stesso stabilimento, vale a dire quello di Topeka in Kansas.
Non si sarebbe neppure in presenza di una violazione formale ma di una mera irregolarità, superabile attraverso un mero chiarimento capace di garantire l’effettivo rispetto delle prescrizioni contenute nelle norme richiamate e di assicurare gli adempimenti dovuti anche con riferimento ai carichi di merce da inviare in futuro.
La ricorrente prosegue affermando che non vi sarebbe stata alcuna violazione delle norme comunitarie in quanto il regolamento CE n. 1774 del 2002 prevede l’approvazione degli stabilimenti di produzione dei mangimi per animali, operanti all’esterno della Comunità, ma non prevede alcun obbligo di registrazione del numero dello stabilimento, attribuito a tale fine, sulle etichette della merce.
Anche a proposito dell’altro numero di registrazione, che costituisce attuazione della direttiva comunitaria 95/69 e di quella successiva, n. 98/51 e che è stato ottenuto, così come prescrivono le norme contenute nelle predette direttive, istituendo quale proprio rappresentante lo stabilimento Hill’s di Etten Leur in Olanda, la società ricorrente osserva che si tratta di un numero che deve essere indicato sull’etichetta dei prodotti sulla base di quanto previsto dalla direttiva CE 2000/16, come di fatto avvenuto, ma che non vi è alcun obbligo della sua riproposizione nel certificato sanitario che accompagna la merce in transito.
Sulla base della suesposta lettura delle norme applicate dall’Amministrazione resistente, la società Hill’s lamenta anche il difetto di motivazione.
La censura si rivela fondata nei sensi e per le ragioni che di seguito si precisano.
Preliminarmente il Collegio si sofferma sulla dichiarazione (reg. 999 del 2001/CE, allegato XI, parte A, punto 15) lettera b, così come modificato dal reg. 1809/2003 e dal reg. 339/2006) relativa alla non derivazione ed alla non presenza di materiale specifico a rischio (carne raccolta meccanicamente da ossa di bovini, ovini o caprini) nei prodotti per cui è causa che secondo l’Amministrazione resistente non sarebbe stata presentata dalla società ricorrente.
Ad avviso di quest’ultima, si tratterebbe di un argomento nuovo, estraneo al provvedimento impugnato ed in quanto tale, vale a dire in quanto motivazione nuova, del tutto inammissibile. In ogni caso il nuovo modello di certificato trasmesso il 10 gennaio 2006 conterrebbe la dichiarazione che si sostiene mancante e su di esso non vi sarebbe stata alcuna pronuncia da parte dell’Amministrazione resistente.
Il Collegio osserva che sulla base della ricostruzione effettuata in occasione dell’esame del primo motivo ed, in particolare, della dedotta violazione dell’articolo 10 bis della legge n. 241 del 1990, è stato ritenuto che il provvedimento lesivo è quello adottato in data 13 gennaio 2006 nel quale si fa espresso rinvio alle note del 21 dicembre 2005 e 10 gennaio 2006 inviate dalla ricorrente e si conclude per l’inammissibilità della circolazione sul territorio nazionale dei prodotti per cui è causa.
In questo provvedimento, malgrado l’espressa menzione delle note indicate (una delle quali relativa al nuovo modello di dichiarazione contenente anche quella prevista dal reg. 999 del 2001/CE, allegato XI, parte A, punto 15) lettera b, così come modificato dal reg. 1809/2003 e dal reg. 339/2006) non soltanto non vi è alcun riferimento alla dichiarazione che si pretende mancante, di cui si fa cenno solo in sede di difesa, ma si ribadisce, nuovamente, che la ragione del provvedimento di diniego è la mancata conformità delle stampigliature, dei marchi di salubrità identificativi del Paese e dello stabilimento di origine con quelli contenuti nel certificato o documento. Si conferma, cioè, che la ragione del diniego consiste esclusivamente nell’incertezza nell’identificazione del prodotto.
Ne consegue che, effettivamente, l’argomento addotto dal Ministero della Salute prima che infondato in quanto non corrispondente alla situazione rilevata in atti, è da ritenere inammissibile.
Osserva, quindi, il Collegio che contrariamente all’assunto della ricorrente, il decreto legislativo n. 80 del 25 febbraio 2000, di attuazione delle direttive 97/78/CE e 97/79/CE in materia di organizzazione dei controlli veterinari sui prodotti provenienti da Paesi terzi, dispone all’articolo 4, punto 4 lettera a) che il veterinario ufficiale esegue il controllo di identità allo scopo di accertare che i prodotti siano conformi ai dati posti nei relativi certificati o documenti di accompagnamento.
Sicchè, correttamente l’Amministrazione resistente una volta accertata la difformità tra il numero di stabilimento risultante nel certificato sanitario e quello risultante sui prodotti ha contestato tale difformità ritenendo non sicuramente identificabile il prodotto da ammettere alla circolazione interna.
Una sicura identificazione si ha, infatti, nell’ipotesi in cui non vi siano discordanze tra il numero di registrazione che individua il prodotto e quello che individua lo stabilimento di produzione del primo.
Tuttavia, osserva il Collegio che nel caso in cui non vi sia un’immediata e certa identificazione della merce in viaggio, nei sensi appena detti, non deve necessariamente ritenersi esclusa ogni possibilità di identificazione della medesima merce attraverso l’apporto di chiarimenti e documenti da prodursi ad opera della società interessata, nel caso in cui questi siano in grado di identificare, senza errori ed incertezza, il prodotto e lo stabilimento di produzione.
L’articolo 4 del D.Lgs. n. 80 del 2000 prima evocato, che al punto 4, lettera a) prescrive “il controllo di identità di ciascuna partita al fine di accertare che i prodotti siano conformi ai dati che figurano nei relativi certificati o documenti di accompagnamento” non può, infatti, essere inteso nel senso che deve essere impedita la circolazione nel territorio nazionale di un prodotto di cui può essere documentalmente accertata la provenienza ma deve essere inteso nel senso che tale circolazione è esclusa solo nel caso in cui sia incerta o impossibile l’identificazione del prodotto, ipotesi questa che non discende automaticamente da un doppio numero di registrazione.
Anche il nome della persona fisica serve alla sua identificazione, nondimeno, se si è in presenza di persona nota anche attraverso lo pseudonimo, può avvenire che alla sua identificazione, oltre che il nome, contribuisca anche il riferimento allo pseudonimo che, pur essendo un’indicazione aggiuntiva, ne rivela, alla pari del primo, l’identità consentendone l’esatta individuazione.
Il Collegio si sofferma, infine, sulla parte della censura che riguarda l’incertezza nell’identificazione del prodotto da immettere in circolazione, a causa dell’indicazione, nel certificato sanitario, di un numero relativo allo stabilimento di produzione, diverso da quello indicato sulla stampigliatura del prodotto stesso.
Osserva che i numeri indicati sono, rispettivamente:
KS-PFO-0004 e US61589, il primo contenuto nel certificato sanitario; il secondo stampigliato sui prodotti. Il primo rilasciato in applicazione del regolamento CE n. 1774 del 2002, contenente norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano; il secondo rilasciato in applicazione delle precedenti direttive 95/56 e 98/51, sulle condizioni e sulle modalità per il riconoscimento e la registrazione di taluni stabilimenti e intermediari operanti nel settore dell’alimentazione degli animali, direttamente rivolto, pertanto proprio agli stabilimenti di produzione.
Entrambi i numeri, che sono poi quelli contenuti rispettivamente nel certificato sanitario e nella stampigliatura del prodotto, identificano un solo stabilimento, quello di Topeka in Kansas (USA). Il primo numero individua tale stabilimento tra quelli autorizzati ad esportare in Italia alimenti per animali da compagnia…(lettera Ministero della Salute, DGVA III/26959/P del 21 luglio 2005); il secondo individua, secondo quanto si evidenzierà in appresso, lo stesso stabilimento tra quelli autorizzati alla commercializzazione dei prodotti per cui è causa nell’ambito della comunità, in quanto stabilimento di produzione dotato (e con ciò si risponde all’argomentazione dell’Amministrazione resistente secondo la quale la società ricorrente non avrebbe osservato gli obblighi di cui al dPR 433 del 2001) di un rappresentante nell’ambito della medesima Comunità costituito, nel caso in esame, dalla Hill’s Pet Nutrition sita in Olanda.
La conferma di quanto appena esposto viene dall’attestazione rilasciata dal Product Board Animal Feed a l’Aja, autorità olandese titolare del potere regolamentare nei Paesi Bassi nella materia per cui è causa, nella quale si legge che la Hill’s Pet Nutrition Topeka Plant è contraddistinta con il n° US61590 e la Hill’s Pet Nutrition di Etten Leur (paesi Bassi) è contraddistinta con il numero di registrazione NL17592 e si indicano i numeri di registrazione di tutti gli altri stabilimenti presenti sul territorio della Comunità Europea.
Non può sottacersi, infine, che nel nuovo certificato sanitario inviato in data 10 gennaio 2006, vale a dire prima del diniego impugnato dalla ricorrente, la società ricorrente ha indicato entrambi i numeri di identificazione dello stabilimento di produzione e che tale indicazione consente ogni riscontro da parte dell’autorità di confine italiana sia sull’identità della merce che sulla sua provenienza oltre che sulla possibile percorrenza.
In conclusione, ritiene il Collegio che dall’esame documentale prodotto dalla ricorrente e sulla base dell’interpretazione delle norme applicate debba concludersi per l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione resistente in quanto l’identificazione certa sia della merce sia del suo stabilimento di produzione, è possibile sulla base di quanto prodotto dalla stessa ricorrente.
Il ricorso deve intendersi, pertanto, accolto.
La complessità della materia trattata consente la compensazione delle spese di lite tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sede di Roma – Sezione III quater
Accoglie il ricorso proposto dalla srl Hill’s Pet Nutrition Italia, meglio specificato in epigrafe e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 17 maggio 2006 ed, in prosecuzione, in quella del 13 luglio 2006.

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L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 13/7/2006 n.5809 proviene da Giustamm.

Pres. A. ROSAS – Rel.S. VON BAHR – Sentenza 13 luglio 2006, nei procedimenti da C -295/04 a C- 298/04, Vincenzo Manfredi.

sull’esistenza di intese tra le compagnie assicurative per i contratti di assicurazione di autoveicoli

Comunità europea – Diritto comunitario – Art. 81 Trattato CE – Concorrenza -Intese – Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile – Aumento dei premi – Effetti sul commercio tra Stati membri – Fattispecie.

Comunità europea – Diritto comunitario – Art. 81 Trattato CE – Concorrenza – Intese – Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile – Aumento dei premi – Effetti sul commercio tra Stati membri – Diritti del terzo – Azione di nullità dell’intesa – Azione di risarcimento del danno – Condizioni – Nesso di causalità tra intesa e danno.

Comunità europea – Diritto comunitario – Azione di risarcimento del danno – Inesistenza di una disciplina comunitaria – Applicazione del diritto processuale nazionale – Condizioni – Equivalenza – Effettività.

Un’ intesa o una pratica concordata tra compagnie di assicurazioni, consistente in uno scambio reciproco di informazioni tale da permettere un aumento dei premi dell’assicurazione responsabilità civile obbligatoria, non giustificato dalle condizioni di mercato, può costituire una violazione dell’art. 81 CE se, in considerazione delle caratteristiche del mercato nazionale di cui trattasi, appaia sufficientemente probabile che l’intesa o la pratica concordata in esame possa avere un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale sulla vendita delle polizze della detta assicurazione nello Stato membro interessato da parte di operatori stabiliti in altri Stati membri e che tale influenza non sia insignificante.

L’articolo 81 Trattato Ce deve essere interpretato nel senso che chiunque ha il diritto di far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata da tale articolo e, quando esiste un nesso di causalità tra essa e il danno subito, di chiedere il risarcimento di tale danno.

In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro, designare i giudici competenti a conoscere dei ricorsi per risarcimento danni fondati su una violazione delle regole di concorrenza comunitarie e stabilire, le modalità procedurali di tali ricorsi, i termini di prescrizione nonché i criteri che consentono la determinazione dell’entità del risarcimento del danno causato, purché siano rispettati i principi di equivalenza e di effettività.

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
13 luglio 2006 (*)

Nei procedimenti riuniti da C-295/04 a C-298/04,
aventi ad oggetto alcune domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Giudice di pace di Bitonto con decisione 30 giugno 2004, pervenute in cancelleria il 13 luglio 2004, nelle cause
Vincenzo Manfredi (causa C-295/04)
contro
Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA,
Antonio Cannito (causa C-296/04)
contro
Fondiaria Sai SpA,
e
Nicolò Tricarico (causa C-297/04),
Pasqualina Mugolo (causa C-298/04)
contro
Assitalia SpA,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. J. Malenovský, S. von Bahr (relatore), A. Borg Barthet e A. Ó Caoimh, giudici,
avvocato generale: sig. L. A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 10 novembre 2005,
considerate le osservazioni presentate:
– per l’Assitalia SpA (cause C 297/04 e C 298/04), dagli avv.ti A. Pappalardo, M. Merola e D. P. Domenicucci;
– per il governo italiano, dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. M. Fiorilli, avvocato dello Stato;
– per il governo tedesco, dalla sig.ra C. Schulze-Bahr, in qualità di agente;
– per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. T. Christoforou e F. Amato, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 26 gennaio 2006,
ha pronunciato la seguente

1 Le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano l’interpretazione dell’art. 81 CE.
2 Tali questioni sono state sollevate nell’ambito di azioni di risarcimento danni proposte dal sig. Manfredi contro la Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA, dal sig. Cannito contro la Fondiaria Sai SpA e, rispettivamente, dal sig. Tricarico e dalla sig.ra Murgolo contro l’Assitalia SpA (in prosieguo: l’«Assitalia») per far condannare le dette compagnie di assicurazioni alla restituzione delle maggiorazioni dei premi dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile relativa ai sinistri causati da autoveicoli, natanti e ciclomotori (in prosieguo: l’«assicurazione RC auto»), maggiorazioni versate a seguito degli aumenti applicati dalle dette società in forza di un’intesa dichiarata illecita dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (in prosieguo: l’«AGCM»).
Contesto normativo nazionale
3 L’art. 2, n. 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, relativa alle norme per la tutela della concorrenza e del mercato (GURI n. 240 del 13 ottobre 1990, pag. 3; in prosieguo: la «legge n. 287/90»), vieta le intese fra imprese che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare in maniera consistente il gioco della concorrenza sul mercato nazionale o in una sua parte rilevante.
4 Ai sensi del n. 1 di tale art. 2, sono considerate «intese» gli accordi e/o le pratiche concordate tra imprese, nonché le deliberazioni, anche se adottate ai sensi di disposizioni statutarie o regolamentari, di consorzi, associazioni di imprese ed altri organismi similari.
5 Secondo l’art. 2, n. 3, della legge n. 287/90, le intese vietate sono nulle ad ogni effetto.
6 L’art. 33, n. 1, di tale legge attribuisce alla Corte d’appello competente per territorio la competenza a pronunciarsi sulle azioni di nullità e di risarcimento danni, nonché sui ricorsi volti ad ottenere provvedimenti di urgenza in relazione alle violazioni delle disposizioni di cui ai titoli I IV della medesima legge, fra cui l’art. 2.
Causa principale e questioni pregiudiziali
7 Con provvedimenti 8 settembre 1999 e 10 novembre 1999, nonché 3 febbraio 2000, l’AGCM avviava il procedimento per infrazione di cui all’art. 2 della legge n. 287/90 nei confronti di diverse compagnie di assicurazioni, fra cui le tre compagnie convenute nella causa principale. A queste ultime era contestato il fatto di aver partecipato ad un’intesa avente ad oggetto «abbinamento di prodotti distinti e scambio d’informazioni tra imprese concorrenti». Per quanto concerne le presenti cause, rileva soltanto l’intesa per lo scambio d’informazioni tra imprese concorrenti.
8 L’AGCM osservava che negli anni compresi tra il 1994 e il 1999 in Italia, a differenza di quanto avveniva nel resto dell’Europa, si verificava un anomalo e crescente aumento dei premi dell’assicurazione RC auto, che è obbligatoria.
9 L’AGCM osservava parimenti che il mercato delle polizze RC auto presenta notevoli barriere all’entrata, erette soprattutto per la necessità di approntare un’efficace rete di distribuzione e una rete di centri per la liquidazione dei danni per i sinistri in tutto il paese.
10 Nel corso del procedimento dinanzi ad essa, l’AGCM acquisiva una documentazione dalla quale emergeva l’esistenza di un esteso e pervasivo scambio di informazioni tra numerose imprese di assicurazione per la RC auto relativo a tutti gli aspetti dell’attività assicurativa, e cioè, in particolare, ai prezzi, agli sconti, agli incassi, ai costi dei sinistri e di distribuzione.
11 Con provvedimento finale 28 luglio 2000, n. 8546 (I377) (Bollettino 30/2000, del 14 agosto 2000), l’AGCM concludeva che le compagnie d’assicurazione coinvolte avevano posto in essere un accordo illecito avente ad oggetto lo scambio d’informazioni relativo al settore assicurativo. Tale accordo aveva consentito a tali imprese di coordinare e di fissare i premi delle assicurazioni RC auto in modo da imporre agli utenti consistenti aumenti dei premi non giustificati dalle condizioni del mercato e non eludibili dai consumatori.
12 Il provvedimento dell’AGCM, impugnato dalle compagnie di assicurazione, veniva sostanzialmente confermato dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e dal Consiglio di Stato.
13 Gli attori nelle cause principali hanno rispettivamente adito il Giudice di pace di Bitonto per ottenere la condanna di ciascuna delle compagnie di assicurazione interessata alla restituzione della maggiorazione dei premi pagata in virtù dell’intesa dichiarata illecita dall’AGCM.
14 Dalle osservazioni dell’Assitalia risulta che gli attori nelle cause principali fanno valere che l’indagine condotta dall’AGCM ha rivelato un prezzo medio delle polizze RC auto superiore del 20% rispetto a quello che si sarebbe determinato in presenza di dinamiche concorrenziali non alterate dalla pratica concordata. Dall’illecito commesso dalle compagnie di assicurazione partecipanti a tale pratica sarebbe dunque derivato un pregiudizio per i consumatori finali consistente per l’appunto nella corresponsione di un premio per la polizza RC auto mediamente superiore del 20% a quello che essi avrebbero dovuto pagare in assenza dell’illecito anticoncorrenziale.
15 Le compagnie d’assicurazione convenute nella cause principali hanno eccepito, in particolare, l’incompetenza del Giudice di pace di Bitonto in conformità dell’art. 33 della legge n. 287/90 e la prescrizione del diritto alla restituzione e/o al risarcimento del danno.
16 Il giudice del rinvio ritiene che, essendo state partecipi dell’accordo sanzionato dall’AGCM anche compagnie d’assicurazione appartenenti ad altri Stati membri ed esercenti la loro attività pure in Italia, l’intesa contestata violi non solo l’art. 2 della legge n. 287/90, ma anche l’art. 81 CE, che al n. 2 commina la nullità di tutti gli accordi e di tutte le intese vietati.
17 Orbene, qualsiasi terzo, tra cui il consumatore e l’utente finale di un servizio, potrebbe ritenersi legittimato a far valere la nullità di un’intesa vietata dall’art. 81 CE e chiedere il risarcimento del danno subìto ove sussista un nesso di causalità tra quest’ultimo e l’intesa vietata.
18 Se così fosse, una disposizione come quella dell’art. 33 della legge n. 287/90 potrebbe ritenersi in contrasto con il diritto comunitario. I tempi ed i costi relativi ad un processo dinanzi alla Corte d’appello sarebbero, infatti, rispettivamente molto più lunghi e molto più alti di quelli per un procedimento dinanzi al Giudice di pace e ciò potrebbe compromettere l’efficacia dell’art. 81 CE.
19 Il giudice del rinvio dubita altresì della compatibilità con l’art. 81 CE dei termini di prescrizione dell’azione risarcitoria e dell’entità del danno da liquidare stabiliti dal diritto nazionale.
20 Il Giudice di pace di Bitonto ha pertanto deciso, nelle cause da C 295/04 a C 297/04, di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che esso commini la nullità di un’intesa o di una pratica concordata tra compagnie di assicurazione consistente in uno scambio di reciproche informazioni tale da permettere un aumento dei premi per le polizze di assicurazione RC auto non giustificato dalle condizioni di mercato, anche in considerazione della partecipazione all’accordo o alla pratica concordata d’imprese che appartengano a diversi Stati membri;
2) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che esso legittimi i terzi, portatori di un interesse giuridicamente rilevante, a far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata dalla stessa norma comunitaria e a chiedere il risarcimento dei danni subiti ove sussista il nesso di causalità tra l’intesa o la pratica concordata ed il danno;
3) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria su di esso fondata debba ritenersi decorrere dal giorno in cui l’intesa o la pratica concordata è stata posta in essere oppure dal giorno in cui l’intesa o la pratica concordata è cessata;
4) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che il giudice nazionale, ove ravvisi che il danno liquidabile in base al proprio diritto nazionale sia comunque inferiore al vantaggio economico ricavato dall’impresa danneggiante parte dell’intesa o della pratica concordata vietata, debba altresì d’ufficio liquidare al terzo danneggiato il danno punitivo, necessario a rendere il danno risarcibile superiore al vantaggio ricavato dal danneggiante, al fine di scoraggiare la posizione in essere di intese o di pratiche concordate vietate dall’art. 81 del Trattato».
21 Nella causa C-298/04, il Giudice di pace di Bitonto ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che esso commini la nullità di un’intesa o di una pratica concordata tra compagnie di assicurazione consistente in uno scambio di reciproche informazioni tale da permettere un aumento dei premi per le polizze di assicurazione RC auto non giustificato dalle condizioni di mercato, anche in considerazione della partecipazione all’accordo o alla pratica concordata d’imprese che appartengano a diversi Stati membri;
2) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all’applicazione di una norma nazionale di tenore analogo a quello dell’art. 33 della legge italiana 287/1990 secondo cui la domanda risarcitoria per violazione delle norme comunitarie e nazionali per le intese anticoncorrenziali deve essere proposta anche dai terzi dinanzi ad un giudice diverso da quello ordinariamente competente per domande di pari valore, comportando così un notevole aumento dei costi e dei tempi di giudizio;
3) Se l’art. 81 CE debba essere interpretato nel senso che esso legittimi i terzi, portatori di un interesse giuridicamente rilevante, a far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata dalla stessa norma comunitaria e a chiedere il risarcimento dei danni subiti ove sussista il nesso di causalità tra l’intesa o la pratica concordata ed il danno;
4) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che il decorso del termine di prescrizione dell’azione risarcitoria su di esso fondata debba ritenersi decorrere dal giorno in cui l’intesa o la pratica concordata è stata posta in essere oppure dal giorno in cui l’intesa o la pratica concordata è cessata;
5) Se l’art. 81 del Trattato debba essere interpretato nel senso che il giudice nazionale, ove ravvisi che il danno liquidabile in base al proprio diritto nazionale sia comunque inferiore al vantaggio economico ricavato dall’impresa danneggiante parte dell’intesa o della pratica concordata vietata, debba altresì d’ufficio liquidare al terzo danneggiato il danno punitivo, necessario a rendere il danno risarcibile superiore al vantaggio ricavato dal danneggiante, al fine di scoraggiare la posizione in essere di intese o di pratiche concordate vietate dall’art. 81 del Trattato».
22 Con ordinanza del presidente della Corte 28 settembre 2004, le cause da C 295/04 a C-298/04 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali
Osservazioni presentate alla Corte
23 L’Assitalia fa valere, in primo luogo, che l’esposizione del contesto fattuale e normativo che sottende le questioni pregiudiziali è insufficiente ed ambigua, al punto da non consentire a tutte le parti potenzialmente interessate di formulare adeguatamente le proprie osservazioni nel merito e alla Corte di fornire una soluzione utile alle questioni medesime.
24 In secondo luogo, l’Assitalia sostiene l’irricevibilità delle questioni pregiudiziali sollevate dal Giudice di pace di Bitonto in quanto esse sono dirette all’interpretazione di una norma del Trattato CE manifestamente inapplicabile alle controversie nelle cause principali.
25 L’intesa oggetto delle cause principali avrebbe, infatti, prodotto effetti limitatamente al territorio italiano e, pertanto, non avrebbe arrecato un pregiudizio sensibile al commercio tra gli Stati membri ai sensi dell’art. 81 CE (v., in particolare, sentenza 21 gennaio 1999, cause riunite C-215/96 e C-216/98, Bagnasco e a., Racc. pag. I 135). D’altra parte, l’omessa applicazione dell’art. 81 CE non sarebbe stata contestata nelle apposite sedi giudiziarie nazionali e la decisione dell’AGCM, basata sull’art. 2 della legge n. 287/90, è diventata definitiva. Inoltre l’art. 1, n. 1, della legge n. 287/90 preciserebbe che essa «si applic[a] alle intese, agli abusi di posizione dominante e alle concentrazioni di imprese che non ricadono nell’ambito di applicazione degli articoli [81 CE] e/o [82 CE], dei regolamenti (…) o di atti comunitari con efficacia normativa equiparata».
Giudizio della Corte
26 Occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito della collaborazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall’art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale ai fini della pronuncia della propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, quando le questioni pregiudiziali sollevate vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire (v., in particolare, sentenze 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I 4921, punto 59, e 10 novembre 2005, causa C 316/04, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, Racc. pag. I 9759, punto 29).
27 Tuttavia, la Corte ha altresì dichiarato che, in ipotesi eccezionali, le spetta esaminare le condizioni in presenza delle quali è adita dal giudice nazionale al fine di verificare la propria competenza (v., in tal senso, sentenza 16 dicembre 1981, causa 244/80, Foglia, Racc. pag. 3045, punto 21). Il rifiuto di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti manifestamente che l’interpretazione del diritto comunitario richiesta da tale giudice non ha alcuna relazione con la realtà o con l’oggetto della causa principale, quando il problema è di natura teorica o quando la Corte non dispone degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (v., in particolare, citate sentenze Bosman, punto 61, e Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, punto 30).
28 Nella presente causa non si verifica alcuna di tali ipotesi.
29 A tale riguardo occorre osservare, da un lato, che la decisione di rinvio e le osservazioni scritte e orali hanno fornito alla Corte informazioni sufficienti che le consentono di interpretare le norme di diritto comunitario alla luce della situazione che forma oggetto della controversia nelle cause principali (v., in particolare, sentenze 3 marzo 1994, causa C-316/93, Vaneetveld, Racc. pag. I 763, punto 14, e 21 settembre 1999, causa C-378/97, Wijsenbeek, Racc. pag. I 6207, punto 21).
30 D’altra parte, contrariamente a quanto sostiene l’Assitalia, non risulta manifestamente che l’interpretazione dell’art. 81 CE non abbia alcuna relazione con la realtà o con l’oggetto della causa principale. Pertanto, l’obiezione sollevata dall’Assitalia in ordine all’inapplicabilità di tale articolo alle controversie di cui alle cause principali non riguarda la ricevibilità delle presenti controversie, ma rientra nel merito della prima questione.
31 D’altronde, occorre ricordare che gli artt. 81 CE e 82 CE costituiscono disposizioni di ordine pubblico che devono essere applicate d’ufficio dai giudici nazionali (v., in tal senso, sentenza 1° giugno 1999, causa C 126/97, Eco Swiss, Racc. pag. I 3055, punti 39 e 40).
32 Ne consegue che le questioni pregiudiziali sono ricevibili.
Sulla prima questione nelle cause da C-295/04 a C-298/04
33 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se un’intesa o una pratica concordata, come quella di cui alle cause principali, tra compagnie di assicurazioni, consistente in uno scambio reciproco di informazioni tale da permettere un aumento dei premi delle polizze di assicurazione RC auto non giustificato dalle condizioni di mercato, che costituisce una violazione delle norme sulla tutela della concorrenza, possa anche costituire una violazione dell’art. 81 CE, alla luce in particolare della partecipazione all’intesa o alla pratica concordata di imprese appartenenti a diversi Stati membri.
Osservazioni presentate alla Corte
34 In considerazione del carattere assolutamente generico e strumentale della questione l’Assitalia suggerisce alla Corte di dichiarare che risulta impossibile fornire una soluzione utile in ordine all’applicabilità dell’art. 81 CE.
35 Il governo italiano ritiene che ad intese come quella controversa nelle cause principali non si applichi l’art. 81 CE. Infatti, perché un comportamento anticoncorrenziale rientri all’ambito della disciplina comunitaria, dovrebbe essere soddisfatta una serie di criteri che andrebbero al di là della mera partecipazione all’intesa di imprese di altri Stati membri.
36 La Commissione delle Comunità europee sostiene che l’art. 81 CE dev’essere interpretato nel senso che esso vieta un’intesa o una pratica concordata fra imprese restrittiva della concorrenza, qualora, in base ad un insieme di elementi di diritto o di fatto, appaia sufficientemente probabile che tale intesa o pratica concordata eserciti un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulle correnti di scambio tra Stati membri. La circostanza che alcune imprese di altri Stati membri abbiano partecipato a tale intesa o pratica concordata non costituirebbe di per sé un elemento sufficiente per concludere che la detta intesa o pratica concordata esercita un’influenza del genere sulle correnti di scambio tra Stati membri.
Giudizio della Corte
37 Anzitutto occorre dichiarare che, contrariamente a quanto asserisce l’Assitalia, tale questione è sufficientemente precisa per permettere alla Corte di fornire una soluzione utile al giudice del rinvio.
38 Inoltre, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, il diritto comunitario e il diritto nazionale in materia di concorrenza si applicano parallelamente, dato che essi considerano le pratiche restrittive sotto aspetti diversi. Mentre gli artt. 81 CE e 82 CE le contemplano sotto il profilo degli ostacoli che ne possono risultare per il commercio tra gli Stati membri, le leggi nazionali, ispirandosi a considerazioni proprie di ciascuno Stato, considerano le pratiche restrittive in questo solo ambito (v., in particolare, sentenze 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm e a., Racc. pag. 1, punto 3; 10 luglio 1980, cause riunite 253/78, 1/79 3/79, Giry e Guerlain e a., Racc. pag. 2327, punto 15, e 9 settembre 2003, causa C 137/00, Milk Marque e National Farmers’ Union, Racc. pag. I 7975, punto 61).
39 Occorre anche ricordare che gli artt. 81, n. 1, CE e 82 CE producono effetti diretti nei rapporti tra i singoli ed attribuiscono direttamente a questi ultimi diritti che i giudici nazionali devono tutelare (v. sentenze 30 gennaio 1974, causa 127/73, BRT e SABAM, detta «BRT/I», Racc. pag. 51, punto 16; 18 marzo 1997, causa C 285/95 P, Guérin automobiles/Commissione, Racc. pag. I-1503, punto 39, e 20 settembre 2001, causa C-453/99, Courage et Crehan, Racc. pag. I 6297, punto 23), e che il principio del primato del diritto comunitario esige che sia disapplicata qualsiasi disposizione della legislazione nazionale in contrasto con una norma comunitaria, indipendentemente dal fatto che sia anteriore o posteriore a quest’ultima (v., in particolare, sentenza 9 settembre 2003, causa C 198/01, CIF, Racc. pag. I 8055, punto 48).
40 Tuttavia, come risulta già dalla formulazione degli artt. 81 CE e 82 CE, perché le norme comunitarie in materia di concorrenza si applichino ad un’intesa o ad una pratica abusiva occorre che quest’ultima possa pregiudicare il commercio tra Stati membri.
41 L’interpretazione e l’applicazione di tale condizione relativa agli effetti sul commercio fra Stati membri devono assumere come punto di partenza il fatto che lo scopo di tale condizione è quello di delimitare, in materia di disciplina della concorrenza, il campo di applicazione del diritto comunitario rispetto a quello degli Stati membri. Rientrano perciò nell’ambito del diritto comunitario qualsiasi intesa e qualsiasi prassi atte ad incidere sulla libertà del commercio fra Stati membri in un senso che possa nuocere alla realizzazione degli scopi di un mercato unico fra gli Stati membri, in particolare isolando i mercati nazionali o modificando la struttura della concorrenza nel mercato comune (v., in tal senso, sentenze 31 maggio 1979, causa 22/78, Hugin/Commissione, Racc. pag. 1869, punto 17, e 25 ottobre 2001, causa C 475/99, Ambulanz Glöckner, Racc. pag. I 8089, punto 47).
42 Perché una decisione, un accordo o una pratica possa pregiudicare il commercio fra Stati membri è necessario che, in base ad un complesso di elementi obiettivi di diritto o di fatto, appaia sufficientemente probabile che essi siano atti ad esercitare un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sugli scambi tra Stati membri, in modo tale da far temere che possano ostacolare la realizzazione di un mercato unico fra Stati membri (v. sentenze 11 luglio 1985, causa 42/84, Remia e a./Commissione, Racc. pag. 2545, punto 22, e Ambulanz Glöckner, cit., punto 48). Tale influenza non deve, inoltre, essere insignificante (sentenza 28 aprile 1998, causa C 306/96, Javico, Racc. pag. I 1983, punto 16).
43 Così, il pregiudizio agli scambi intracomunitari risulta, in generale, dalla combinazione di più fattori che di per sé non sarebbero necessariamente determinanti (v. sentenze Bagnasco e a., cit., punto 47, e 29 aprile 2004, causa C 359/01 P, British Sugar/Commissione, Racc. pag. I 4933, punto 27).
44 A tale riguardo occorre, da un lato, constatare, come ha giustamente fatto l’avvocato generale al paragrafo 37 delle sue conclusioni, che il semplice fatto che tra i partecipanti ad un’intesa nazionale figurino anche operatori provenienti da altri Stati membri è un elemento di valutazione importante, ma di per sé non è determinante per poter concludere che risulta soddisfatto il criterio dell’incidenza sul commercio tra Stati membri.
45 Dall’altro lato, la circostanza che un accordo abbia per oggetto soltanto la distribuzione dei prodotti in un unico Stato membro non è sufficiente ad escludere che gli scambi tra Stati membri possano essere pregiudicati (v. sentenza 11 luglio 1989, causa 246/86, Belasco e a./Commissione, Racc. pag. I 2117, punto 33). Infatti, un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per natura, l’effetto di consolidare la compartimentazione dei mercati a livello nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato (sentenze 17 ottobre 1972, causa 8/72, Vereeniging van Cementhandelaren/Commissione, Racc. pag. 977, punto 29; Remia e a./Commissione, cit., punto 22, e 18 giugno 1998, causa C 35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I 3851, punto 48).
46 Inoltre, in materia di servizi, la Corte ha già rilevato che l’influenza sui flussi di scambi tra gli Stati membri può consistere, in particolare, nell’organizzare le attività di cui trattasi in modo tale che abbiano l’effetto di suddividere il mercato comune ed ostacolare quindi la libera prestazione di servizi, che è uno degli scopi del Trattato (v. sentenze 4 maggio 1988, causa 30/87, Bodson, Racc. pag. 2479, punto 24, e Ambulanz Glöckner, cit., punto 49).
47 È compito del giudice nazionale verificare se, in considerazione delle caratteristiche del mercato nazionale di cui trattasi, appaia sufficientemente probabile che l’intesa o la pratica concordata di cui alle cause principali possa esercitare un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulla vendita delle polizze d’assicurazione RC auto nello Stato membro interessato da parte di operatori di altri Stati membri e che tale influenza non sia insignificante.
48 Tuttavia, la Corte, nel pronunciarsi su un rinvio pregiudiziale, può, ove necessario, fornire precisazioni dirette a guidare il giudice nazionale nella sua interpretazione (v., in particolare, sentenza 17 ottobre 2002, causa C 79/01, Payroll e a., Racc. pag. I 8923, punto 29).
49 A tale proposito occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, qualora si tratti di un mercato permeabile alle prestazioni di servizi da parte degli operatori di altri Stati membri, le imprese aderenti ad un accordo nazionale in materia di prezzi possono conservare la loro quota di mercato soltanto se si tutelano contro la concorrenza straniera (v., per quanto riguarda le importazioni, le citate sentenze Belasco e a./Commissione, punto 34, e British Sugar/Commissione, punto 28).
50 Orbene, la decisione di rinvio precisa che l’AGCM ha rilevato che il mercato delle polizze d’assicurazione RC auto presenta notevoli barriere all’entrata, soprattutto erette dalla necessità di approntare un’efficace rete di distribuzione e una rete di centri per la liquidazione dei danni per i sinistri in tutta l’Italia. Tuttavia, il giudice del rinvio rileva altresì che talune compagnie di assicurazione di altri Stati membri ed esercitanti la loro attività anche in Italia hanno partecipato all’accordo sanzionato dall’AGCM. Risulta quindi che si tratta di un mercato permeabile alle prestazioni di servizi da parte delle compagnie di assicurazioni di altri Stati membri, anche se dette barriere rendono più difficile la prestazione dei detti servizi.
51 Pertanto, è compito, in particolare, del giudice del rinvio esaminare se l’esistenza stessa dell’intesa o della pratica concordata potesse avere un effetto dissuasivo sulle compagnie di assicurazioni di altri Stati membri non esercenti attività in Italia, segnatamente permettendo il coordinamento e la fissazione dei premi dell’assicurazione RC auto ad un livello al quale la vendita di tale assicurazione da parte delle summenzionate compagnie non sarebbe redditizia (v., in tal senso, sentenza British Sugar, cit., punti 29 e 30).
52 Pertanto, occorre risolvere la prima questione, nella cause da C 295/04 a C 298/04, nel senso che un’intesa o una pratica concordata come quelle di cui alle cause principali, tra compagnie di assicurazioni, consistente in uno scambio reciproco di informazioni tale da permettere un aumento dei premi delle polizze di assicurazione RC auto, non giustificato dalle condizioni di mercato, che costituisce una violazione delle norme nazionali sulla tutela della concorrenza, può altresì costituire una violazione dell’art. 81 CE se, in considerazione delle caratteristiche del mercato nazionale di cui trattasi, appaia sufficientemente probabile che l’intesa o la pratica concordata in esame possa avere un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulla vendita delle polizze di detta assicurazione nello Stato membro interessato da parte di operatori stabiliti in altri Stati membri e che tale influenza non sia insignificante.
Sulla seconda questione nelle cause da C 295/04 a C 297/04 e sulla terza questione nella causa C 298/04
53 Con tale questione, che occorre esaminare prima della seconda questione nella causa C-298/04, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 81 CE debba essere interpretato nel senso che esso legittimi chiunque a far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata dalla stessa norma comunitaria e a chiedere il risarcimento dei danni subiti ove sussista un nesso di causalità tra l’intesa o la pratica ed il danno.
Osservazioni presentate alla Corte
54 L’Assitalia propone alla Corte di rispondere affermativamente, ricordando tuttavia che, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza dell’effetto diretto del diritto comunitario, purché tali modalità rispettino i principi di equivalenza e di effettività (v. sentenza Courage e Crehan, cit., punto 29).
55 Secondo il governo tedesco e la Commissione, l’art. 81 CE dovrebbe essere interpretato nel senso che legittima i terzi portatori di un interesse giuridicamente rilevante a far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata da tale norma comunitaria e a chiedere il risarcimento dei danni subiti ove sussista un nesso di causalità tra l’intesa o la pratica concordata ed il danno.
Giudizio della Corte
56 Anzitutto occorre ricordare che l’art. 81, n. 2, CE prevede la nullità di qualsiasi accordo e decisione vietati ai sensi dell’art. 81 CE.
57 Risulta da una giurisprudenza costante che tale nullità, che può essere invocata da chiunque, s’impone al giudice quando ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE e quando l’accordo di cui trattasi non può giustificare la concessione di un’esenzione ai sensi dell’art. 81, n. 3, CE (v., su quest’ultimo punto, in particolare, sentenza 9 luglio 1969, causa 10/69, Portelange, Racc. pag. 309, punto 10). Posto che la nullità di cui all’art. 81, n. 2, CE è assoluta, l’accordo che ricada sotto questa disposizione è privo di effetti nei rapporti fra i contraenti e non può essere opposto a terzi (v. sentenza 25 novembre 1971, causa 22/71, Béguelin, Racc. pag. 949, punto 29). Inoltre, essa riguarda tutti gli effetti, passati e futuri, dell’accordo o della decisione interessati (v. sentenze 6 febbraio 1973, causa 48/72, Brasserie de Haecht, Racc. pag. 77, punto 26, e Courage e Crehan, cit., punto 22).
58 Inoltre, come è stato ricordato al punto 39 della presente sentenza, l’art. 81, n. 1, CE produce effetti diretti nei rapporti tra i singoli ed attribuisce direttamente a questi diritti che i giudici nazionali devono tutelare.
59 Ne consegue che qualsiasi singolo è legittimato a far valere in giudizio la violazione dell’art. 85, n. 1, CE (v. sentenza Courage e Crehan, cit., punto 24) e, di conseguenza, a invocare la nullità di un’intesa o di una pratica vietata da tale articolo.
60 Per quanto poi riguarda la possibilità di chiedere il risarcimento del danno causato da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza, occorre ricordare che la piena efficacia dell’art. 81 CE e, in particolare, l’effetto utile del divieto sancito al n. 1 di tale articolo sarebbero messi in discussione se chiunque non potesse chiedere il risarcimento del danno causatogli da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza (v. sentenza Courage e Crehan, cit., punto 26).
61 Ne consegue che chiunque ha il diritto di chiedere il risarcimento del danno subìto quando esiste un nesso di causalità tra tale danno e un’intesa o pratica vietata dall’art. 81 CE.
62 In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza dell’effetto diretto del diritto comunitario, purché tali modalità non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) né rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività) (v. sentenze 10 luglio 1997, causa C-261/95, Palmisani, Racc. pag. I-4025, punto 27, e Courage e Crehan, cit., punto 29).
63 Pertanto occorre risolvere la seconda questione nelle cause da C 295/04 a C 297/04 e la terza questione nella causa C 298/04 nel senso che chiunque ha il diritto di far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata da tale articolo e, quando esiste un nesso di causalità tra essa e il danno subìto, di chiedere il risarcimento di tale danno.
64 In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità di esercizio di tale diritto, comprese quelle relative all’applicazione della nozione di «nesso di causalità», purché i principi di equivalenza e di effettività siano rispettati.
Sulla seconda questione nella causa C 298/04
65 Con tale questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 81 CE debba essere interpretato nel senso che osta ad una norma nazionale quale l’art. 33, n. 2, della legge n. 287/1990, secondo cui i terzi devono proporre i loro ricorsi per risarcimento del danno derivante dalla violazione delle regole di concorrenza comunitarie e nazionali dinanzi ad un giudice diverso da quello ordinariamente competente per domande di pari valore, comportando così un notevole aumento dei costi e dei tempi di giudizio.
Osservazioni presentate alla Corte
66 L’Assitalia fa osservare che l’art. 33, n. 2, della legge n. 287/90 si applica alle sole azioni di risarcimento danni fondate sulla violazione delle norme nazionali che tutelano la concorrenza e che, per converso, le azioni di risarcimento danni fondate sulla violazione degli artt. 81 CE e 82 CE, in assenza di un’espressa previsione di legge, sono di competenza del giudice ordinario.
67 Pertanto, alla luce del principio dell’autonomia procedurale, il giudice nazionale, qualora fosse chiamato a verificare il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività in relazione all’art. 33 della legge n. 287/90, dovrebbe rilevare che la situazione giuridica fondata sul diritto comunitario è maggiormente tutelata, in considerazione della garanzia del doppio grado di giudizio, rispetto a quella fondata sul diritto nazionale.
68 Il governo italiano sostiene che la scelta sull’attribuzione della competenza a conoscere le controversie di cui trattasi deriva esclusivamente dall’organizzazione giudiziaria dei singoli Stati membri, fatti salvi i principi di equivalenza e di effettività.
69 La Commissione sostiene che una normativa nazionale che prevede regole di competenza diverse per le azioni civili fondate sulla violazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza rispetto a quelle applicabili in azioni simili di natura interna è compatibile con il diritto comunitario qualora le prime non siano meno favorevoli rispetto alle seconde né rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti ai singoli dall’ordinamento giuridico comunitario.
Giudizio della Corte
70 Anzitutto, per quanto riguarda la questione se l’art. 33, n. 2, della legge n. 287/90 si applichi alle sole azioni di risarcimento danni fondate sulla violazione delle norme nazionali in materia di concorrenza o anche alle azioni di risarcimento danni fondate sulla violazione degli artt. 81 CE e 82 CE, la Corte non è competente ad interpretare il diritto interno né ad esaminare la sua applicazione al caso di specie (v., in particolare, sentenze 24 ottobre 1996, causa C 435/93, Dietz, Racc. pag. I 5223, punto 39, e 19 gennaio 2006, causa C 265/04, Bouanich, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 51).
71 Inoltre, come risulta dal punto 62 della presente sentenza, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza dell’effetto diretto del diritto comunitario, purché tali modalità non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) né rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività).
72 Pertanto, occorre risolvere la seconda questione nella causa C 298/04 nel senso che, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti a conoscere dei ricorsi per risarcimento danni fondati su una violazione delle regole di concorrenza comunitarie e stabilire le modalità procedurali di tali ricorsi, purché le disposizioni di cui trattasi non siano meno favorevoli di quelle relative ai ricorsi per risarcimento danni fondati su una violazione delle norme nazionali in materia di concorrenza e le dette disposizioni nazionali non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di chiedere il risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE.
Sulla terza questione nelle cause da C 295/04 a C 297/04 e sulla quarta questione nella causa C 298/04
73 Con tale questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 81 CE debba essere interpretato nel senso che osta ad una norma di diritto nazionale secondo cui il termine di prescrizione dell’azione di risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE decorre dal giorno in cui l’intesa o la pratica concordata è stata posta in essere.
Osservazioni presentate alla Corte
74 L’Assitalia rileva che, in base al principio dell’autonomia procedurale, spetta al giudice nazionale, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, stabilire, alla luce del proprio ordinamento, quali siano i termini di prescrizione e le modalità di applicazione degli stessi (v. sentenza 14 dicembre 1995, causa C 312/93, Peterbroeck, Racc. pag. I 4599).
75 Secondo il governo italiano, la tutela contro gli effetti negativi derivanti da un’intesa diviene efficace solo a partire dal giorno in cui quest’ultima è stata posta in essere. Il termine di prescrizione della domanda di risarcimento danni fondata sull’art. 81 CE decorre quindi a partire dal quel momento.
76 La Commissione afferma che, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro regolare questioni quali il decorso del termine di prescrizione per l’esercizio delle azioni fondate sulla violazione delle regole comunitarie in materia di concorrenza, purché tale termine non risulti meno favorevole di quello che riguarda ricorsi analoghi di natura interna né renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario.
Giudizio della Corte
77 Come è stato ricordato al punto 62 della presente sentenza, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza dell’effetto diretto del diritto comunitario, purché tali modalità rispettino i principi di equivalenza e di effettività.
78 Una norma nazionale in virtù della quale il termine di prescrizione per la presentazione di un ricorso per risarcimento danni decorre dal giorno in cui l’intesa o la pratica concordata è stata posta in essere potrebbe rendere praticamente impossibile l’esercizio del diritto di chiedere il risarcimento del danno causato da tale intesa o pratica vietata, in particolare qualora tale norma nazionale preveda anche un termine di prescrizione breve e tale termine non possa essere sospeso.
79 Infatti, in una situazione del genere, nel caso di infrazioni continuate o ripetute, non è escluso che il termine di prescrizione si estingua addirittura prima che sia cessata l’infrazione e in tal caso chiunque abbia subito danni dopo la scadenza del termine di prescrizione si trova nell’impossibilità di presentare un ricorso.
80 È compito del giudice nazionale verificare se ciò avvenga nel caso della norma nazionale controversa nelle cause principali.
81 Pertanto, occorre risolvere la terza questione nelle cause da C 295/04 a C 297/04 e la quarta questione nella causa C 298/04 nel senso che, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire il termine di prescrizione per chiedere il risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica concordata vietata dall’art. 81 CE, purché siano rispettati i principi di equivalenza e di effettività.
82 A tale riguardo, è compito del giudice nazionale verificare se una norma nazionale in virtù della quale il termine di prescrizione per chiedere il risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE decorre a partire dal giorno in cui tale intesa o tale pratica vietata è stata posta in essere – in particolare qualora tale norma preveda anche un termine di prescrizione breve e tale termine non possa essere sospeso – renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di chiedere il risarcimento del danno subìto.
Sulla quarta questione nelle cause da C 295/04 a C 297/04 e sulla quinta questione nella causa C 298/04
83 Con tale questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 81 CE debba essere interpretato nel senso che impone ai giudici nazionali l’obbligo di liquidare il danno punitivo, affinché l’indennizzo sia superiore al vantaggio ricavato dall’operatore economico che ha violato tale disposizione e scoraggi così la realizzazione di intese o di pratiche vietate da quest’ultima.
Osservazioni presentate alla Corte
84 L’Assitalia fa valere che la questione relativa al riconoscimento di un indennizzo punitivo al terzo danneggiato da una condotta anticoncorrenziale attiene ancora una volta al principio dell’autonomia procedurale. Non esistendo infatti una disciplina comunitaria in materia di danno punitivo, spetta all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro stabilire i criteri che consentono la determinazione dell’entità del risarcimento, sempre nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività (v. in particolare, in tal senso, sentenza 5 marzo 1996, cause riunite C 46/93 e C 48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I 1029, punti 89 e 90).
85 Il governo italiano sostiene che l’istituto del danno punitivo è estraneo all’ordinamento giuridico italiano e alla ragion d’essere dell’istituto del risarcimento. Quest’ultimo, infatti, sarebbe concepito come strumento di ristoro del pregiudizio subìto e provato dal danneggiato, senza che possano in alcun modo venire in rilievo funzioni sanzionatorie o repressive, che sono oggetto di riserva di legge.
86 Il governo tedesco ritiene che tale questione debba essere risolta in senso negativo.
87 A parere del governo austriaco, per garantire l’applicazione dell’art. 81 CE non occorre liquidare d’ufficio il danno punitivo al terzo danneggiato, in quanto un arricchimento del danneggiato non è né voluto né necessario. La maggior parte degli ordinamenti giuridici degli Stati membri non farebbe scaturire conseguenze giuridiche siffatte da una violazione dell’art. 81, n. 1, CE, bensì prevedrebbe diritti in materia di risarcimento danni e di inibitoria, e ciò sarebbe sufficiente ai fini dell’efficace applicazione dell’art. 81 CE.
88 Secondo la Commissione, in mancanza di una disciplina comunitaria della materia, spetta all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro disciplinare questioni quali la liquidazione del danno derivante dalla violazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza, purché il risarcimento del danno in tali casi non risulti meno favorevole al danneggiato del risarcimento che questi potrebbe ottenere esperendo azioni analoghe di natura interna.
Giudizio della Corte
89 Come risulta da una giurisprudenza costante, è compito dei giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro competenze, le norme del diritto comunitario garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli (v., in particolare, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, Racc. pag. 629, punto 16; 19 giugno 1990, causa C-213/89, Factortame, Racc. pag. I-2433, punto 19, e Courage e Crehan, cit., punto 25).
90 Come è stato ricordato al punto 60 della presente sentenza, la piena efficacia dell’art. 81 CE e, in particolare, l’effetto utile del divieto sancito al n. 1 di tale articolo sarebbero messi in discussione se chiunque non potesse chiedere il risarcimento del danno causatogli da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o falsare il gioco della concorrenza.
91 Un siffatto diritto rafforza, infatti, il carattere operativo delle regole di concorrenza comunitarie ed è tale da scoraggiare gli accordi o le pratiche, spesso dissimulati, idonei a restringere o a falsare il gioco della concorrenza. In quest’ottica, le azioni di risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali possono contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nella Comunità (sentenza Courage e Crehan, cit., punto 27).
92 Per quanto riguarda la concessione di un risarcimento danni e un’eventuale possibilità di liquidare danni punitivi, in mancanza di disposizioni comunitarie in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire i criteri che consentono di determinare l’entità del risarcimento, purché i principi di equivalenza e di effettività siano rispettati.
93 A tale riguardo, da un lato, in conformità del principio di equivalenza, una forma particolare di risarcimento, qual è il risarcimento esemplare o punitivo, deve poter essere riconosciuta nell’ambito di azioni fondate sulle regole comunitarie di concorrenza, qualora possa esserlo nell’ambito di azioni analoghe fondate sul diritto interno (v., in tal senso, sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto 90).
94 Tuttavia, risulta da una giurisprudenza costante che il diritto comunitario non osta a che i giudici nazionali vigilino affinché la tutela dei diritti garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario non comporti un arricchimento senza giusta causa degli aventi diritto (v., in particolare, sentenze 4 ottobre 1979, causa 238/78, Ireks Arkady/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 2955, punto 14; 21 settembre 2000, cause riunite C 441/98 e C 442/98, Michaïlidis, Racc. pag. I 7145, punto 31, e Courage e Crehan, cit., punto 30).
95 D’altra parte, dal principio di effettività e dal diritto di chiunque a chiedere il risarcimento del danno causato da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza discende che le persone che hanno subìto un danno devono poter chiedere il risarcimento non solo del danno reale (damnum emergens), ma anche del mancato guadagno (lucrum cessans), nonché il pagamento di interessi.
96 Infatti l’esclusione totale del lucro cessante dal danno risarcibile non può essere ammessa in caso di violazione del diritto comunitario poiché, soprattutto in tema di controversie di natura economica o commerciale, una tale esclusione totale del lucro cessante si presta a rendere di fatto impossibile il risarcimento del danno (v. sentenze Brasserie du pêcheur et Factortame, cit., punto 87, e 8 marzo 2001, cause riunite C 397/98 e C 410/98, Metallgesellschaft e a., Racc. pag. I 1727, punto 91).
97 Per quanto riguarda il pagamento di interessi, la Corte ha ricordato al punto 31 della sentenza 2 agosto 1993, causa C 271/91, Marshall (Racc. pag. I 4367), che la loro corresponsione, ai sensi delle pertinenti norme nazionali, costituisce una componente essenziale di un indennizzo.
98 Ne consegue che occorre risolvere la quarta questione nelle cause da C 295/04 a C 297/04 e la quinta questione nella causa C 298/04 nel senso che, in mancanza di disposizioni di diritto comunitario in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire i criteri che consentono la determinazione dell’entità del risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE, purché siano rispettati i principi di equivalenza e di effettività.
99 Pertanto, da un lato, in conformità del principio di equivalenza, se un risarcimento danni particolare, come il risarcimento esemplare o punitivo, può essere riconosciuto nell’ambito di azioni nazionali analoghe alle azioni fondate sulle regole comunitarie di concorrenza, esso deve poterlo essere anche nell’ambito di queste ultime azioni. Tuttavia, il diritto comunitario non osta a che i giudici nazionali vigilino affinché la tutela dei diritti garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario non comporti un arricchimento senza causa degli aventi diritto.
100 D’altro lato, dal principio di effettività e dal diritto del singolo di chiedere il risarcimento del danno causato da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza discende che le persone che hanno subìto un danno devono poter chiedere il risarcimento non solo del danno reale (damnum emergens), ma anche del mancato guadagno (lucrum cessans), nonché il pagamento di interessi.
Sulle spese
101 Nei confronti delle parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1) Un’intesa o una pratica concordata come quella di cui alle cause principali, tra compagnie di assicurazioni, consistente in uno scambio reciproco di informazioni tale da permettere un aumento dei premi dell’assicurazione responsabilità civile obbligatoria relativa ai sinistri causati da autoveicoli, natanti e ciclomotori, non giustificato dalle condizioni di mercato, che costituisce una violazione delle norme nazionali sulla tutela della concorrenza, può altresì costituire una violazione dell’art. 81 CE se, in considerazione delle caratteristiche del mercato nazionale di cui trattasi, appaia sufficientemente probabile che l’intesa o la pratica concordata in esame possa avere un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulla vendita delle polizze della detta assicurazione nello Stato membro interessato da parte di operatori stabiliti in altri Stati membri e che tale influenza non sia insignificante.
2) L’art. 81 CE deve essere interpretato nel senso che chiunque ha il diritto di far valere la nullità di un’intesa o di una pratica vietata da tale articolo e, quando esiste un nesso di causalità tra essa e il danno subìto, di chiedere il risarcimento di tale danno.
In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità di esercizio di tale diritto, comprese quelle relative all’applicazione della nozione di «nesso di causalità», purché i principi di equivalenza e di effettività siano rispettati.
3) In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti a conoscere dei ricorsi per risarcimento danni fondati su una violazione delle regole di concorrenza comunitarie e stabilire le modalità procedurali di tali ricorsi, purché le disposizioni di cui trattasi non siano meno favorevoli di quelle relative ai ricorsi per risarcimento danni fondati su una violazione delle norme nazionali in materia di concorrenza e che stabiliscono le loro modalità procedurali e le dette disposizioni nazionali non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di chiedere il risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE.
4) In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire il termine di prescrizione per chiedere il risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE, purché siano rispettati i principi di equivalenza e di effettività.
A tale riguardo, è compito del giudice nazionale verificare se una norma nazionale, in virtù della quale il termine di prescrizione per chiedere il risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE decorre a partire dal giorno in cui tale intesa o tale pratica vietata è stata posta in essere – in particolare qualora tale norma nazionale preveda anche un termine di prescrizione breve e tale termine non possa essere sospeso – renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di chiedere il risarcimento del danno subito.
5) In mancanza di disposizioni di diritto comunitario in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire i criteri che consentono la determinazione dell’entità del risarcimento del danno causato da un’intesa o da una pratica vietata dall’art. 81 CE, purché siano rispettati i principi di equivalenza e di effettività.
Pertanto, da un lato, in conformità del principio di equivalenza, se un risarcimento danni particolare, come il risarcimento esemplare o punitivo, può essere riconosciuto nell’ambito di azioni nazionali analoghe alle azioni fondate sulle regole comunitarie di concorrenza, esso deve poterlo essere anche nell’ambito di queste ultime azioni. Tuttavia, il diritto comunitario non osta a che i giudici nazionali vigilino affinché la tutela dei diritti garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario non comporti un arricchimento senza causa degli aventi diritto.
D’altro lato, dal principio di effettività e dal diritto del singolo di chiedere il risarcimento del danno causato da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza discende che le persone che hanno subito un danno devono poter chiedere il risarcimento non solo del danno reale (damnum emergens), ma anche del mancato guadagno (lucrum cessans), nonché il pagamento di interessi.

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L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione III – Sentenza – 13/7/2006 n.0 proviene da Giustamm.

G. Vacirca Pres. – G. del Guzzo Est.
Toscana Eco Fanghi s.r.l. (Avv. F. Cossu) contro l’Autorita’ portuale di Piombino (Avvocatura dello Stato) e nei confronti di Permare s.r.l. (Avv. R. Grassi)

è legittimato all’accesso chiunque possa dimostrare che il documento amministrativo cui chiede l’ostensione è idoneo a produrre effetti diretti od indiretti nei suoi confronti

Pubblica amministrazione – Accesso agli atti amministrativi – Diritto di accesso – Non è strettamente né direttamente collegato all’esistenza della concreta lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo – Soggetti legittimati – Chiunque possa dimostrare che il documento amministrativo cui chiede l’ostensione è idoneo a produrre effetti diretti od indiretti nei suoi confronti

L’ambito di tutela offerto alle situazioni soggettive dal diritto di accesso – come configurato dall’ordinamento vigente – non è strettamente né direttamente collegato all’esistenza della concreta lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo del soggetto che richiede l’accesso.E’ pertanto legittimato all’accesso chiunque possa dimostrare che il provvedimento, o il documento amministrativo, cui chiede l’ostensione siano idonei a produrre effetti diretti od indiretti nei suoi confronti, indipendentemente da una lesione giuridica

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

sul ricorso n. 718/06 proposto da

TOSCANA ECO FANGHI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Fabrizio Cossu ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Via Duca D’Aosta n. 17;

– l’AUTORITA’ PORTUALE DI PIOMBINO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e presso la stessa domiciliato in Firenze, Via degli Arazzieri n. 4;

e nei confronti

– PERMARE S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Renzo Grassi ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Luca Capecchi in Firenze, Via Cavour n. 64;

per l’annullamento

del provvedimento prot. n. 2919/06 del 3 aprile 2006, comunicato a mezzo fax in pari data, avente ad oggetto “Concessione quadriennale del servizio di fornitura di acqua alle navi e gestione e manutenzione della rete idrica del porto di Piombino – Richiesta di accesso ai documenti – Diniego”

e per l’accesso ai documenti

relativi alla procedura di licitazione privata indetta ed esperita all’Autorità portuale di Piombino per la concessione quadriennale del servizio di fornitura di acqua alle navi e gestione e manutenzione della rete idrica del porto di Piombino;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 6 giugno 2006, il Consigliere dott.ssa Giacinta Del Guzzo;
Uditi, altresì, per le parti gli avv.ti F.Cossu, C.Brozzo (avv. Stato) e S.Nocentini per R.Grassi;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1) La Società ricorrente espone che, con atto repertorio n. 412 del 26.5.2000, l’Autorità portuale di Piombino aveva affidato la concessione quadriennale a titolo oneroso dei servizi in ambito portuale all’A.T.I. (Associazione Temporanea di Imprese) costituita da Permare s.r.l. (capogruppo mandataria), Toscana Eco Fanghi , A.S.I.U. s.p.a., Labromare s.r.l., Nuova Carletti s.a.s. (mandanti).
I servizi riguardavano: la raccolta dei rifiuti solidi e liquidi delle navi e relativo smaltimento; la fornitura idrica alle navi in porto nonché la gestione e la manutenzione della rete; la pulizia degli specchi acquei; la sanificazione, la derattizzazione, la disinfestazione e la disinfezione.
Per patti tra gli associati nell’A.T.I., che sarebbero noti all’Autorità portuale, ogni impresa associata provvedeva alla gestione di uno o più di tali servizi.
Il servizio di rifornimento di acqua e di gestione e manutenzione della rete idrica era stato assunto e gestito dalla Società ricorrente.
Sempre per patti interni (anche questi noti all’Autorità portuale) la prestazione dei servizi svolti da ogni singola associata veniva fatturata dalla stessa direttamente agli utenti dei servizi.
Alla scadenza naturale la convenzione veniva più volte prorogata dall’Autorità portuale al fine di coprire il periodo necessario all’espletamento di nuove gare per l’affidamento dei singoli servizi.
Nel contempo, espone ancora la ricorrente, le società componenti dell’A.T.I. avrebbero iniziato a discutere le modalità di partecipazione – sempre come A.T.I. – alle nuove procedure di affidamento indette dall’Autorità portuale.
In data 21.11.2005 l’Autorità portuale indiceva la gara per la tipologia di servizio già svolta dalla ricorrente nell’ambito dell’A.T.I..
Senza preventivamente comunicare alcunché alle altre società, la soc. Permare partecipava autonomamente alla gara.
Tale comportamento che, conosciuto dalla ricorrente quando ormai non era più possibile presentare la propria offerta, avrebbe, in sostanza, impedito alla ricorrente stessa ed alle altre società (prima associate nell’A.T.I.) di partecipare alla gara singolarmente, sarebbe anche illogico e, comunque, evidenzierebbe profili di scorrettezza civilmente rilevanti.
In ogni caso, secondo la ricorrente, oltre a disattendere gli accordi informali assunti tra le società partecipanti alla precedente A.T.I. (in virtù dei quali la partecipazione alla gara sarebbe dovuta avvenire in forma associata), la Permare, che, poi, in effetti, si è aggiudicata la concessione (essendo stata esclusa, nel corso della fase di prequalificazione, l’altra partecipante), avrebbe autocertificato – per attestare il soddisfacimento della condizione minima richiesta per la partecipazione alla gara – il possesso del requisito della fatturazione, nel triennio 2002-2004, di un importo complessivo non inferiore a E. 50.000 relativamente al servizio di fornitura di acqua alle navi e di manutenzione e gestione della rete idrica (art. 13, lett. q, del bando di gara).
Il possesso di tale requisito, in realtà, all’interno dell’A.T.I., avrebbe potuto essere dimostrato dalla sola ricorrente, avendo essa – e non la capogruppo Permare – rilasciato le fatture per i servizi resi.
Per tale ragione la ricorrente, a tutela dei propri diritti ed interessi, in data 6.3.2006 (ad aggiudicazione definitiva non ancora formalizzata) presentava apposita istanza all’Autorità portuale di Piombino per l’accesso ai documenti della gara.
Con successiva nota 28.3.2006 (spedita con racc. r.r. in pari data, ricevuta il 29.3.2006) la ricorrente integrava e specificava la precedente istanza: richiamava la situazione pattizia interna agli associati nell’A.T.I., la fatturazione da parte della ricorrente stessa dei servivi forniti dalla medesima e chiariva, tra l’altro, che “gli atti oggetto di visione e copia riguardano la proroga della concessione del servizio affidato nel 2000 e la procedura di gara in oggetto indetta in data 21.11.2005.”
L’Autorità portuale, con nota 2919 del 3.4.2006, respingeva l’istanza del 6.3.2006 di accesso ai documenti concernenti la procedura di gara.
Il diniego di accesso è stato impugnato dal ricorrente, che, a sostegno, ha mosso le seguenti censure:
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e segg. della L. n. 241/1990- Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e segg. del D.P.R. n.352/1992.
L’esposizione dei fatti dimostrerebbe che la ricorrente ha un qualificato interesse ed è, pertanto, legittimata ad accedere ai documenti della gara.
Il rapporto intercorso tra l’Autorità portuale e la ricorrente differenzierebbe la posizione di quest’ultima rispetto a quella del quisque de populo, tanto più che il requisito della fatturazione, richiesto per la nuova gara, era posseduto solo dalla ricorrente.
Peraltro, l’A.T.I. in cui erano riunite la Permare e la ricorrente era di tipo c.d. “verticale”, cioè un raggruppamento in cui ciascuna associata ha operato e fatturato per uno specifico servizio ed il servizio oggetto della nuova gara è stato svolto dalla sola ricorrente.
L’ammissione alla gara di due sole partecipanti sarebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 22 del D. Lgs. n. 157/1995 che, a tutela di un’effettiva concorrenza, prevede che alle gare debbano essere invitati a partecipare prestatori di servizi in numero non inferiore a cinque e che il numero di candidati invitati a presentare offerte deve essere sufficiente a garantire, per l’appunto, la concorrenza effettiva.
La motivazione del diniego sarebbe illegittima, in quanto richiama alcuni principi affermati dalla legge in materia di accesso al fine di “dequalificare” la posizione della ricorrente , ricollegando il diritto di accesso solo alla posizione di chi è legittimato a proporre ricorso, mentre ben più ampia dovrebbe essere la gamma degli interessi dei singoli alla cui tutela il diritto di accesso può essere utilizzato.
II) Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990.
Secondo la ricorrente l’Autorità portuale, come risulta dalla lettura dell’atto impugnato, avrebbe esaminato solo l’istanza del 6 marzo e non la successiva del 28 marzo 2006, con la quale la ricorrente avrebbe chiarito meglio la sussistenza della posizione legittimante all’accesso.
Inoltre, il responsabile del procedimento, che ha adottato il diniego, avrebbe violato l’art. 10 bis della L. n.241/1990, che, in caso di procedimenti ad istanza di parte, impone all’Amministrazione, prima dell’adozione di un provvedimento negativo, di comunicare al richiedente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda; consente al soggetto che ha proposto l’istanza di far pervenire osservazioni scritte ed eventuali documenti entro dieci giorni; impone all’Amministrazione di esplicitare, nella motivazione del provvedimento finale, le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni.
La società Toscana Eco Fanghi conclude per l’accoglimento del ricorso.
In resistenza si è costituita la sola controinteressata (26.5.2006), che, in data 5.6.2006, ha depositato una memoria difensiva.
Alla Camera di Consiglio, tenuta il 6 giugno 2006, la causa è passata in decisione.

2) In via preliminare, il Collegio osserva che il diniego dell’Autorità portuale non contiene riferimento alcuno all’integrazione della domanda di accesso presentata dalla parte ricorrente, con raccomandata r.r. spedita il 28.3.2006 e ricevuta dall’Autorità portuale il 29.3.2006 (documento n. 17 allegato al ricorso).
Con tale integrazione la ricorrente ha esposto le ragioni della richiesta di accesso e, ripercorse le vicende richiamate al punto 1) della presente sentenza, ha concluso chiedendo all’Amministrazione: la verifica delle dichiarazioni rese dai partecipanti ed aggiudicatari della gara indetta in data 21.11.2005; la sospensione e/o revoca – anche in via di autotutela – del provvedimento di aggiudicazione eventualmente adottato; l’accesso agli atti, precisando trattarsi sia degli atti con i quali l’Autorità portuale aveva prorogato la concessione del servizio affidato nel 2000 sia gli atti della procedura di gara indetta il 21.11.2005.
Il responsabile del procedimento “vista la richiesta di accesso ai documenti amministrativi avanzata dalla S.V. in data 6 marzo 2006 e considerati i motivi ivi rappresentati per l’accesso ai documenti di interesse” non ha accolto l’istanza “con riferimento agli atti della procedura di gara in oggetto”.
L’atto impugnato, richiamato il testo dell’art. 22, lett. a), della L. n. 241/1990, ha affermato l’inesistenza in capo alla ricorrente della condizione legittimante l’accesso e, cioè, che il soggetto, che vuole avvalersi del diritto in questione, si trovi in una posizione differenziata e qualificata rispetto al quisque de populo.
Tale situazione, nella specie, non potrebbe ritenersi venuta in essere, in quanto non avendo l’impresa istante partecipato alla gara per l’affidamento della concessione, non sarebbe sorto l’interesse legittimo della medesima , che sorgerebbe solo con la partecipazione alla procedura concorsuale. La società Toscana Eco Fanghi sarebbe, quindi, titolare di un interesse di mero fatto, non si differenziandosi la sua posizione da quella di qualsiasi comune cittadino “per il quale l’eventuale ostensione dei documenti non si tradurrebbe in alcuna utilità pratica diversa dalla mera conoscenza dell’operato della p.a..”
Tanto premesso, il Collegio ritiene il ricorso meritevole di accoglimento.
L’assenza, nel diniego impugnato, di uno specifico riferimento alla racc. r.r. del 28.3.2006, con la quale la ricorrente ha fornito precisazioni sulla sua posizione e sulle ragioni della richiesta di accesso, pare al Collegio un fattore di rilievo meramente formale, che non influisce sulla situazione di fatto e di diritto all’origine della controversia portata alla cognizione del Tribunale.
Il Collegio ritiene che la società ricorrente si trovi nella posizione legittimante l’accesso ai documenti amministrativi disciplinato dall’art. 22 e segg. della L. n.241/1990.
La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo, in più occasioni, di affermare che l’ambito di tutela offerto alle situazioni soggettive dal diritto di accesso – come configurato dall’ordinamento vigente – non è strettamente né direttamente collegato all’esistenza della concreta lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo del soggetto che richiede l’accesso.
Il diritto di accesso si configura come autonoma posizione tutelata, finalizzata all’informazione del soggetto interessato, che agisce per la tutela di propri interessi giuridicamente rilevanti, nozione, quest’ultima, più ampia rispetto a quella dell’interesse all’impugnazione caratterizzato dall’attualità e concretezza.
E’, pertanto, legittimato all’accesso chiunque possa dimostrare che il provvedimento, o il documento amministrativo, siano idonei a produrre effetti diretti od indiretti nei suoi confronti, indipendentemente da una lesione giuridica (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 16 novembre 2000, n. 9496; Sez. I bis, 13 gennaio 2004, n. 120, confermata da Cons. Stato, IV Sez., 28 aprile 2004 n. 2576).
La conoscenza degli atti amministrativi (che si realizza mediante l’esercizio del diritto di accesso legislativamente riconosciuto) costituisce, quindi, un presupposto per il corretto, sollecito ed imparziale esercizio dei pubblici poteri, rendendo possibile il controllo degli amministrati sugli atti che li riguardano nonché un’indefettibile tutela accessoria per la parte più debole del rapporto che intercorre tra Amministrazione ed amministrati e presuppone che il titolare dell’interesse qualificato non abbia altra possibilità per accedere ai documenti amministrativi (cfr. in tal senso cit. sentenza n. 120/2004).
Il Collegio non ritiene che le modifiche recate alla L. n. 241/1990 dalla L. 11.2.2005 n. 15 e dalla L. 14.5.2005 n. 80 abbiano introdotto, con riguardo alla posizione soggettiva legittimante l’accesso ai documenti amministrativi, incisive differenze rispetto al quadro normativo preesistente.
Risulta, infatti, operante la garanzia sostanziale di conoscibilità dei documenti amministrativi qualora sia necessaria per curare o difendere gli interessi giuridici del soggetto richiedente (art. 24, settimo comma) e l’accesso non sia esplicitamente escluso.
Tanto ricordato in linea di principio, il Collegio, con riguardo al caso per cui è controversia, formula le seguenti considerazioni.
In primo luogo, deve rilevarsi che, nel corpo dell’impugnato diniego, l’Amministrazione si è astenuta da qualsiasi richiamo ai pregressi rapporti intercorsi con la ricorrente nel vigore della concessione quadriennale di servizi affidata all’A.T.I. della quale la ricorrente stessa era una delle mandanti. Neppure l’Amministrazione ha dato riscontro alcuno alla richiesta di accesso agli atti con i quali era stata disposta la proroga della concessione nelle more dello svolgimento della nuova gara.
Quanto all’accesso agli atti ora citati, non può, certo, affermarsi che la società ricorrente possa ritenersi titolare di un interesse di mero fatto, essendo la ricorrente stessa uno dei soggetti, associati nell’A.T.I., che, come tale, prestava uno dei servizi affidati in concessione all’A.T.I. con modalità necessariamente note all’Autorità concedente, cui incombe il diritto-dovere di vigilare sullo svolgimento dei servizi in questione.
Del pari, quanto agli atti della gara indetta nel novembre del 2005, la ricorrente non può essere esclusa dal diritto all’accesso, atteso che, da un canto, il servizio, ora affidato alla controinteressata, era stato svolto esclusivamente dalla ricorrente sulla base di patti interni all’A.T.I., ma noti all’Amministrazione; dall’altro, proprio tale posizione pregressa conferisce, in atto, alla posizione giuridica della ricorrente, una connotazione particolare che la diversifica da quella dei soggetti che non hanno avuto rapporto alcuno con l’Amministrazione.
Peraltro, deve darsi atto dell’insussistenza, nel caso per cui è controversia, di ragioni legittimamente ostative all’esercizio del diritto di cui trattasi.
Ciò è tanto vero che, la controinteressata, nella memoria depositata in giudizio, si è astenuta da qualsiasi accenno ai rapporti pregressi nonchè all’eventuale inesistenza od ignoranza da parte dell’Amministrazione dei patti interni, richiamati dalla ricorrente, che legavano la società Permare a quest’ultima.
La difesa si basa, infatti, unicamente sull’assunto che la ricorrente, essendo solo un operatore del settore non partecipante alla gara, non sarebbe titolare di una posizione differenziata abilitante all’accesso.
Con riguardo alla posizione della controinteressata , il Collegio ritiene di aggiungere, ancora, che, a fronte di un eventuale uso illecito delle notizie di cui la ricorrente venga a conoscenza in sede di accesso agli atti, la controinteressata stessa ha a disposizione tutti i mezzi giuridici apprestati dall’ordinamento per la tutela della sua posizione soggettiva (cfr. cit. Cons. Stato, IV Sez., n. 2576/2004).
In conclusione, il Collegio, in accoglimento dell’impugnativa, dichiara l’illegittimità del diniego opposto dall’Amministrazione alla richiesta di accesso.
Accertato, conseguentemente, il diritto della parte ricorrente all’accesso alla documentazione amministrativa richiesta, il Tribunale ordina all’Autorità portuale di Piombino di consentire alla ricorrente l’accesso alla documentazione stessa e l’estrazione di copia, entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o comunicazione della presente decisione.
Sussistono motivi per compensare fra le parti costituite le spese di lite.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, I Sezione, definitivamente pronunziando, accoglie il ricorso n. 718/2006 indicato in epigrafe e, per l’effetto, così dispone:
dichiara l’illegittimità del diniego opposto dall’Autorità portuale di Piombino all’istanza di accesso documentale presentata dalla ricorrente in data 6 marzo 2006, integrata in data 28 marzo 2006;
accerta il diritto della ricorrente stessa all’accesso alla documentazione amministrativa richiesta con l’istanza anzidetta;
ordina all’Autorità portuale di Piombino, in persona del legale rappresentante pro tempore, di consentire alla Società ricorrente – entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza –il richiesto accesso (con diritto all’estrazione di copia) ai documenti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di Consiglio del 6 giugno 2006, con l’intervento dei Signori:

Avv. Giovanni Vacirca – Presidente
dott.ssa Giacinta del Guzzo – Consigliere est.
dott. Saverio Romano – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 LULGIO 2006

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G. Vacirca Pres. B. Massari Est.
C. Caniparoli (Avv. C. Lazzarini) contro il Comune di Camaiore (Avv. F.E. Ziello)

sul diritto del Comune di ripetere l’importo pro quota di quanto effettivamente speso per l’acquisizione delle aree e per le spese di urbanizzazione di un P.I.P.

Edilizia ed urbanistica – Convenzione – contratto per la cessione del diritto di superficie di aree ricadenti in un P.I.P. – Espressa quantificazione del costo delle aree e delle spese di urbanizzazione – Diritto del Comune di ripetere l’importo pro quota di quanto effettivamente speso – Sussiste

In relazione ad una convenzione-contratto per la cessione del diritto di superficie di aree ricadenti in un P.I.P., nonostante nella stessa fossero stati espressamente quantificati il costo delle aree e le spese di urbanizzazione, il Comune ha diritto di ripetere l’importo pro quota di quanto effettivamente speso. La prescrizione di tale diritto, ex art. 2935 cod. civ., decorre solo dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere ovvero, nel caso di specie, dal giorno in cui il Comune ha anticipato le relative somme.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

–

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 1515/04 proposto da

CANIPAROLI Claudio, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Lazzarini ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Costanza Cirilli, in Firenze, via F. Bonaini n. 10,

contro

il Comune di Camaiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Esposito Ziello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Laura Pravisani, in Firenze, via dei Servi n. 44,

per l’annullamento
– dell’atto del dirigente del Settore I.U.O. 1.2. “Legale e Contratti ” del Comune di Camaiore prot. n. 24565 del 6 maggio 2004, avente ad oggetto “P.I.P. Capezzano Pianore, loc. Bocchette, ex proprietà Graziani Giuliana. Recupero quote esproprio terre
– nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso con quello impugnato, ivi compreso “il piano riparto maggiori oneri di esproprio aree P.I.P. – transazione Graziani Giuliana”;