Pres. Patroni Griffi, Est. Greco

Sulle condizioni per l’ammissibilità della rivalutazione delle prove di concorso da parte della stessa Commissione

1.Concorsi –  Prove scritte – Correzione – Modus procedendi – Filtro monocratico di un singolo commissario – Principio del collegio perfetto – Violazione – Conseguenze

2.Concorsi – Prove scritte – Correzione – Modus procedendi – Filtro monocratico – Principio di collegialità – Violazione – Inidoneità frutto di valutazione illegittima – Conseguenze – Annullamento giurisdizionale parziale delle operazioni di correzione – Parziale ripetizione delle operazioni di correzione da parte della medesima Commissione – Ammissibilità – Ragioni

3.  Concorsi –  Commissione esaminatrice – Composizione – Precedente corso di formazione tenuto da un Commissario – Incompatibilità – Inconfigurabilità

4. Concorsi – Prove scritte – Correzione – Valutazioni della Commissione – Censurabilità  – Limiti 
 

1) nr. 4664 del 2015, proposto dalla AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, 

il dottor Giovanni MUNGIOLI, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Tomassetti e Maria Cristina Manni, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Pierluigi da Palestrina, 19,

– dottori Francesco GATTOLA, Maria SILVANO, Edoardo Francesco MAZZILLI, Paolo RAIMONDI, Claudia MORI, Antonella MANICASTRI, Natalina CEA, Marzia IMPELLIZZERI, Francesca RAPI e Vincenzo TALARICO, rappresentati e difesi dall’avv. Stefano d’Acunti, con domic
– dottori Elisabetta BIONDI, Marina Luigia ZANGA, Francesca ROMANI, Luca MORICONI, Danilo RONCALLI, Pietro ORSINI, Andrea LOMBARDI, Alessandro PROPOSITO, Gabriele PATTA, Roberto GALDI, Lucio IACOBUCCI, Giovanni MOSCA, Michele TIROCCHI, Marco CONFALONIERI,
2) nr. 4731 del 2015, proposto dai dottori Giorgio PUGLIESE, Danilo RONCALLI, Luca MORICONI, Marina Luigia ZANGA, Giuseppe SABATINO, Giovanni MOSCA, Antonella MANICASTRI, Natalina CEA, Andrea LOMBARDI, Roberto GALDI, Edoardo Francesco MAZZILLI, Paolo RAIMONDI, Alessandro PROPOSITO, Gabriele PATTA, Raffaele GRANDONE, Marcello FICI, Antonella BIANCHI, Claudia MORICONI, Francesca ROMANI, Marco FALCONIERI, Michele TIROCCHI, Francesco GATTOLA, Maria SILVANO, Lucio IACOBUCCI, Elisabetta BIONDI e Pietro ORSINI, rappresentati e difesi dagli avv.ti Angelo Clarizia, Carlo Mario d’Acunti, Stefano d’Acunti e Andrea Reggio d’Aci, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Principessa Clotilde, 2,

il dottor Giovanni MUNGIOLI, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Cristina Manni e Domenico Tomassetti, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Pierluigi da Palestrina, 19,

AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,

della sentenza nr. 6097/2015 del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Seconda, depositata il 28 aprile 2015, non notificata, nella parte in cui il predetto Tribunale ha ritenuto ammissibile il ricorso ed i ricorsi per motivi aggiunti proposti dai dottori Salvatore Tito, Paolino Pugliese, Amerigo Pocci, Francesco Favara e Claudia Giacchetti ed ha accolto “in parte (…)il primo ricorso per motivi aggiunti proposto dal dottor Salvatore Tito e dagli altri ricorrenti in epigrafe indicati” e, per l’effetto, ha annullato “tutti gli atti della procedura concorsuale a partire dalla correzione delle prove scritte”, ritenendo la “necessità di procedere alla rinnovazione integrale della fase di correzione degli elaborati di tutti i candidati che hanno partecipato alle prove scritte, a cura di una nuova Commissione esaminatrice”.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’appellato dottor Giovanni Mungioli e l’appello incidentale dallo stesso proposto nel giudizio nr. 4664 del 2015, nonché degli intimati dottor Francesco Gattola e altri (nel giudizio nr. 4664 del 2015) e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel giudizio nr. 4731 del 2015);
Viste le memorie prodotte dagli appellanti dottor Giorgio Pugliese e altri (in data 11 gennaio 2016 nel giudizio nr. 4731 del 2016) e dall’appellato dottor Giovanni Mungioli (in date 26 giugno 2015 in entrambi i giudizi e in date 11 e 19 gennaio 2016 nel giudizio nr. 4664 del 2015) a sostegno delle rispettive difese;
Viste le ordinanze di questa Sezione nn. 2974 e 2976 del 3 luglio 2015, con le quali sono state respinte le domande incidentali di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2016, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi l’avv. Tomassetti per l’appellato e appellante incidentale dottor Giovanni Mungioli, gli avv.ti Reggio d’Aci e Stefano D’Acunti per gli appellanti dottor Pugliese e altri e per gli intimati dottor Gattola e altri e l’avv. dello Stato Pio Marrone per l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

I – L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha impugnato, chiedendone la riforma previa sospensione dell’esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio, in accoglimento del ricorso proposto dal dottor Giovanni Mungioli, ha annullato gli atti della procedura concorsuale indetta con determinazione dirigenziale del 16 dicembre 2011 per complessivi 69 posti di dirigente di seconda fascia presso la medesima Agenzia, a partire dalla correzione delle prove scritte di tutti i candidati, disponendo per l’effetto la rinnovazione delle operazioni di correzione da parte di una nuova Commissione esaminatrice.
L’appello dell’Amministrazione è affidato ai seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione del principio di collegialità nonché dell’art. 15, comma 1, del d.P.R. 9 maggio 1994, nr. 487; travisamento dei fatti; motivazione insufficiente e contraddittoria (in relazione alla parte della sentenza nella quale il primo giudice ha ritenuto effettivamente inveratasi la violazione della collegialità nelle correzioni, laddove i verbali della Commissione versati in atti non indirizzavano affatto univocamente verso tale conclusione);
2) violazione e falsa applicazione del principio di conservazione degli atti amministrativi e del principio di economicità dell’azione amministrativa; travisamento dei fatti; motivazione insufficiente e contraddittoria (in relazione alla statuizione di annullamento dell’intera fase di correzione della procedura concorsuale, laddove, anche a voler ritenere effettivamente sussistente il vizio riscontrato, questo avrebbe dovuto condurre all’annullamento delle sole correzioni che risultassero affette da tale vizio, e non anche di quelle per le quali il principio di collegialità risultava certamente essere stato rispettato).
Si sono costituiti i dottori Francesco Gattola e altri (in epigrafe meglio indicati), controinteressati e interventori ad opponendum in prime cure, per aderire all’appello dell’Amministrazione.
Si è altresì costituito il dottor Giovanni Mungioli, ricorrente in prime cure, il quale, oltre a eccepire in limine l’inammissibilità dell’appello e a controdedurre alle censure di parte appellante per chiederne la reiezione, ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza, articolando il seguente motivo d’impugnazione, relativo a censure disattese dal T.A.R.: erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che non sussistesse alcuna situazione di incompatibilità in capo al dottor Libeccio, componente della Commissione esaminatrice del concorso, nonché nella parte in cui ha ritenuto che il principio della par condicio dei candidati non fosse stato violato nella procedura concorsuale oggetto di ricorso.
Inoltre, l’appellante incidentale ha riproposto come segue i motivi di censura non esaminati dal giudice di primo grado:
i) illegittimità dei voti e dei giudizi assegnati agli elaborati del dottor Mungioli;
ii) carenza di istruttoria nella correzione degli elaborati dei candidati (in relazione all’eccessiva brevità dei tempi impiegati dalla Commissione, come ricavabile dai verbali);
iii) mancato rilievo da parte della Commissione di plurimi segni di riconoscimento sull’elaborato A del candidato inserito nella posizione nr. 9 dell’elenco degli ammessi all’orale;
iv) ulteriori vizi degli atti impugnati (in relazione all’essersi svolta una seduta della Commissione presso lo studio professionale di uno dei commissari, nonché all’incompletezza della Commissione medesima in occasione di alcune sedute).
II – Avverso la medesima sentenza in epigrafe hanno proposto appello, chiedendone la riforma previa sospensione, anche gli interventori ad opponendum e controinteressati di primo grado, dottori Giorgio Pugliese e altri (meglio indicati in epigrafe), sulla scorta dei seguenti motivi:
1) violazione del principio di presunzione di legittimità degli atti amministrativi; violazione ed erronea interpretazione del principio di collegialità di cui all’art. 4, comma 3, del d.P.R 24 settembre 2004, nr. 272, ed all’art. 28, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, nr. 165; difetto di istruttoria e motivazione; irragionevolezza manifesta (censura sovrapponibile nei contenuti al primo motivo dell’appello dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, come sopra descritto al punto I, sub 1);
2) violazione del principio di conservazione degli atti amministrativi legittimi; violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa; difetto di istruttoria e motivazione; irragionevolezza manifesta nella individuazione dell’effetto conformativo del disposto annullamento (censura sovrapponibile nei contenuti al secondo motivo dell’appello dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, come sopra descritto al punto I,sub 2).
Anche in questo giudizio, si è costituito l’originario ricorrente, dottor Giovanni Mungioli, opponendosi con diffuse argomentazioni all’accoglimento del gravame.
III – All’esito della camera di consiglio del 2 luglio 2015, questa Sezione ha respinto le domande incidentali di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata formulate dalle parti istanti.
IV – Da ultimo, all’udienza del 18 febbraio 2016, entrambe le cause sono state spedite in decisione.

1. In via del tutto preliminare, va disposta la riunione dei giudizi in epigrafe ai sensi dell’art. 96 cod. proc. amm., trattandosi di appelli proposti avverso la medesima sentenza.
2. Come già accennato nella premessa in fatto, il presente contenzioso concerne la procedura concorsuale, indetta con determinazione dirigenziale del 16 dicembre 2011 (prot. nr. 146312 R.U.), per la copertura di 69 posti di dirigente di seconda fascia presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
2.1. L’odierno appellato nonché appellante incidentale nel primo giudizio, dottor Giovanni Mungioli, avendo sostenuto con esito negativo le prove scritte d’esame, ha impugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio gli atti della procedura, lamentando plurimi vizi di legittimità.
2.2. Con la sentenza oggetto degli odierni gravami, il T.A.R. adìto:
– ha disatteso le censure formulate nel ricorso introduttivo in relazione alla partecipazione alla Commissione esaminatrice del dirigente dottor Alberto Libeccio ed ai suoi effetti in termini di disparità di trattamento sulla scelta delle tracce da sommin
– ha, invece, ritenuto fondata e assorbente la doglianza di violazione del principio di collegialità in relazione al modus procedendi seguito dalla Commissione per la correzione delle prove scritte, che sulla scorta dei verbali in atti
– ha, conseguentemente, annullato tutti gli atti della procedura in questione a partire dalla correzione di tutte le prove scritte, disponendone pertanto la integrale rinnovazione da parte di una nuova Commissione, reputando impossibile, attesa la gravità
– ha, infine, dichiarato improcedibili le ulteriori doglianze sollevate con i motivi aggiunti in relazione ad altre irregolarità e anomalie risultanti dalla lettura dei verbali della Commissione, nonché all’incongruità e inadeguatezza dei giudizi di inido
2.3. Avverso le statuizioni così riassunte insorgono, in via principale, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e i controinteressati di prime cure, e, con apposito appello incidentale, il ricorrente vittorioso, al fine di riproporre – anche condizionatamente all’eventuale accoglimento degli appelli principali – le censure respinte o non esaminate dal primo giudice.
3. La ricostruzione in fatto che precede, come ricavabile da quella operata dal giudice di prime cure e dalla documentazione in atti, non risulta contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, cod. proc. amm., deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
4. Tutto ciò premesso, va preliminarmente delibata l’eccezione, sollevata dall’appellato nel secondo dei giudizi qui riuniti, di inammissibilità dell’appello per insussistenza in capo agli istanti di una “posizione giuridica autonoma”, come richiesto dall’art. 102, comma 2, cod. proc. amm. ai fini della legittimazione all’impugnazione degli interventori di primo grado.
L’eccezione è infondata.
4.1. Ed invero, la disposizione dianzi evocata va ragionevolmente interpretata, pur nella sua apparente ambiguità, nel senso di ammettere – in conformità all’indirizzo giurisprudenziale prevalente in epoca anteriore all’entrata in vigore del codice processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 24 luglio 1997, nr. 15; id., sez. IV, 12 luglio 2010, nr. 4495, id., sez. V, 29 dicembre 2009, nr. 8968; id., sez. VI, 7 settembre 2004, nr. 5843) – la legittimazione dell’interventore ad opponendum, il quale è per definizione portatore in primo grado di una situazione giuridica sostanziale suscettibile di essere pregiudicata dall’accoglimento del ricorso (ed è, quindi, sempre un controinteressato in senso sostanziale, cosa oggi desumibile dal disposto dell’art. 28, comma 1, cod. proc. amm.), e non anche dell’interventore ad adiuvandum, che di regola è portatore di un interesse di mero fatto, dipendente da quello dell’originario ricorrente, e pertanto interviene nel giudizio per sostenere le ragioni di quest’ultimo.
4.2. Ciò premesso, le deduzioni sulla scorta delle quali parte appellata assume l’inammissibilità dell’appello proposto dagli originari interventori ad opponendum sono incentrate, a ben vedere, sulla negazione della loro stessa qualità di controinteressati in prime cure (in ciò sostanziandosi la negazione dell’esistenza in capo ad essi di una “posizione giuridica autonoma”), traducendosi pertanto in una sorta di tardiva opposizione all’intervento medesimo.
Al di là di tale rilievo, suscettibile di disvelare un profilo di possibile inammissibilità dell’eccezione (non risultando che l’odierno appellato abbia ritualmente sollevato la questione in prime cure), vi è comunque che le deduzioni in esame sono manifestamente infondate, risultando per tabulas che gli odierni appellanti, siccome risultati inseriti nell’elenco dei candidati ammessi alle prove orali, rivestivano certamente qualità sostanziale di controinteressati a fronte di un ricorso – quale è quello esaminato in primo grado – che tendeva non solo e non tanto a contestare il giudizio di inidoneità riportato dal ricorrente, ma anche a travolgere l’intera procedura concorsuale mercé doglianze a carattere formale (come in fatto avvenuto, avendo il T.A.R. – come detto – reputato fondate e accolto proprio dette doglianze).
5. Nel merito, gli appelli principali sono solo parzialmente fondati, mentre infondato è l’appello incidentale.
6. Più specificamente, col primo motivo di entrambi gli appelli principali, viene contestata in radice la conclusione cui è giunto il giudice di prime cure, laddove ha ritenuto che il peculiare modus procedendi seguito dalla Commissione esaminatrice nella correzione degli elaborati relativi alle prove scritte abbia comportato una violazione del principio di collegialità; si assume, in sintesi, che tale conclusione non discendeva in modo indefettibile dai verbali in atti, potendo quanto in essi riportato interpretarsi anche in modo da ricostruire l’operato della Commissione in modo non incompatibile col pieno rispetto del principio dianzi indicato.
La Sezione reputa poco persuasive le argomentazioni, pur pregevolmente sviluppate dalle parti appellate (e, soprattutto, dalla difesa erariale), con le quali si cerca di proporre una ricostruzione “alternativa” a quella sposata dal primo giudice, e pertanto ritiene che il motivo in esame non sia meritevole di favorevole delibazione.
6.1. Ed invero, l’atto sul quale il T.A.R. ha fatto perno per le proprie valutazioni è costituito dal verbale nr. 31 del 22-23 maggio 2014, nel quale, a conclusione delle operazioni di correzione delle prove scritte (cui erano stati dedicati i precedenti verbali dal nr. 12 al nr. 30), la Commissione ha ritenuto di formulare un “riepilogo” dell’attività compiuta fino a quel momento: è proprio in tale “riepilogo” che, come condivisibilmente rilevato in sentenza, si rinvengono incongruenze e anomalie nell’operato della Commissione esaminatrice, il quale alla stregua dei soli verbali pregressi apparirebbe invece immune da mende.
In questa sede, giova richiamare sinteticamente il contenuto del ridetto verbale nr. 31, a leggere il quale in modo rigorosamente consequenziale risulterebbe che la Commissione:
a) in una prima fase, della quale peraltro non è precisato per quanto si sia protratta, abbia proceduto a lettura collegiale degli elaborati, allo scopo di “definire un metro di valutazione comune”;
b) parallelamente a tale fase iniziale, e per i primi 221 candidati esaminati, abbia ritenuto di limitare la lettura ad un solo elaborato per candidato ed omettere l’esame del secondo laddove il primo non raggiungesse il punteggio di 70/110 (ossia, la soglia della sufficienza);
c) successivamente, a partire dal duecentoventiduesimo candidato, preso atto di un parere dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari che aveva reputato non corretto il modus procedendi di cui al punto b) che precede, abbia esaminato entrambi gli elaborati di ciascun candidato, provvedendo poi a “recuperare” l’esame del secondo elaborato di quelli, fra i primi 221 candidati, per i quali tale esame era stato omesso;
d) inoltre, una volta esaurita la fase di cui al punto a), abbia delegato la “prima lettura di ogni elaborato” a un singolo componente della Commissione, differenziando l’itersuccessivo a seconda che tale componente proponesse un punteggio inferiore alla soglia di grave insufficienza di 40/100 (in tal caso “la lettura restava individuale”, e il collegio si limitava alla valutazione ed all’assegnazione del punteggio) ovvero superiore a tale soglia (in tal caso si procedeva a lettura collegiale, al fine di meglio determinare il punteggio da attribuire alla prova).
6.2. I passaggi sopra descritti sono riportati nel verbale nr. 31 nello stesso ordine cronologico con cui sono stati qui riprodotti e riassunti, ma ciò – contrariamente a quanto si assume da parte appellante – non vale affatto a eliminare i dubbi e le incertezze che tale modalità di redazione del verbale medesimo lascia aperti in ordine a quale sia stato l’effettivo operato della Commissione.
6.2.1. Innanzi tutto, come già rilevato, non è dato conoscere per quanto tempo si sia protratta, e quanti candidati abbia interessato, la prima fase di lettura collegiale di cui al precedente punto a), finalizzata all’individuazione di un parametro valutativo comune da impiegare poi per le successive letture individuali; certamente non può ritenersi, come pure la lettera del verbale potrebbe far credere, che tale fase abbia integralmente coperto le parallele fasi di cui ai punti b) e c), giacché se così fosse le correzioni si sarebbero esaurite per tutti i candidati, mentre è lo stesso verbale a chiarire che a un certo punto alla lettura collegiale si sostituirono le letture individuali di cui sub d) (secondo il meccanismo che il primo giudice ha definito del previo “filtro monocratico” nella correzione).
6.2.2. In secondo luogo, né dal verbale nr. 31 né da quelli precedenti è dato evincere in quale momento storico la Commissione abbia ricevuto il ricordato parere dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari e ne abbia preso atto, né in quali sedute si sia proceduto a “recuperare” l’esame del secondo elaborato di quelli fra i primi 221 candidati per i quali l’esame era stato omesso alla luce del punteggio di insufficienza attribuito alla prima prova (questa lacuna, peraltro, ha indotto i ricorrenti in distinto giudizio avente a oggetto la stessa procedura concorsuale a proporre querela di falso, atteso che nei fogli excelallegati ai verbali nn. 12-30 sono sempre riportati i punteggi assegnati a entrambe le prove di ciascun candidato, in modo da indurre a ritenere che per i concorrenti la cui seconda prova era stata esaminata in un secondo momento per le ragioni innanzi dette vi sia stata una sorta di integrazione ex post delle schede valutative, senza però che risulti in quale seduta e da chi le relative tracce siano state esaminate e corrette).
6.2.3. In terzo luogo, e ciò che più rileva ai fini che qui interessano, resta del tutto oscuro in che cosa si sia sostanziata quella “condivisione” del punteggio, cui avrebbe proceduto la Commissione nella sua interezza, dopo la lettura individuale da parte del singolo commissario, per gli elaborati che avessero riportato un punteggio di 40/100 o inferiore: l’unica cosa certa è che in tale ipotesi non vi è stata alcuna nuova lettura collegiale dell’elaborato, dal momento che, se così fosse stato, questa ipotesi non si differenzierebbe per nulla da quella dei concorrenti per i quali all’esito della lettura individuale fosse stato proposto un punteggio superiore alla soglia suindicata (ipotesi in cui, come lo stesso verbale nr. 31 si preoccupa di precisare, vi sarebbe stata invece una “lettura collegiale” finalizzata alle successive determinazioni).
6.3. Così stando le cose, è evidente che la ricostruzione alternativa suggerita dalle parti appellanti in via principale si basa su presupposti del tutto evanescenti, ipotetici o congetturali – come quando si assume che la fase preliminare di cui sub a) si sarebbe “presumibilmente (sic) protratta per svariate sedute”, senza però che le risultanze dei verbali autorizzino alcuna conclusione sul punto -, e pertanto non sono idonee a smentire quella che è la lettura più ragionevole ricavabile dai (pochi) dati certi emergenti dalla documentazione in atti: e, cioè, che un consistente numero di candidati è stato giudicato non idoneo sulla base della lettura di uno solo o di entrambi gli elaborati fatta da un singolo commissario, cui è seguita l’assegnazione di un punteggio di grave insufficienza nel migliore dei casi all’esito di una sorta di “relazione” sintetica svolta dal commissario delegato all’organo collegiale, nel peggiore avendo la Commissione recepito acriticamente le conclusioni del singolo suo componente.
In entrambi i casi, il modus procedendi seguito non risulta compatibile col rispetto del principio del collegio perfetto che, per costante giurisprudenza, deve permeare in primo luogo e soprattutto le attività della Commissione di concorso nella fase di esame e valutazione delle prove da correggere (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2015, nr. 5137; id., sez. VI, 29 luglio 2009, nr. 4708; id., sez. IV, 12 marzo 2007, nr. 1218).
7. A conclusioni parzialmente diverse deve addivenirsi quanto al secondo motivo degli appelli in esame, con i quali, in via subordinata, si tende a limitare l’effetto demolitorio della sentenza di prime cure alle sole correzioni che risultino effettivamente inficiate dal vizio derivante dalla divisata violazione della collegialità, censurando le statuizioni del primo giudice che ha, invece, annullato integralmente le correzioni de quibus,ordinandone l’integrale rinnovazione.
7.1. Al riguardo, occorre innanzi tutto precisare quanto sinteticamente rilevato in fase cautelare (e contestato dalle parti appellanti), e cioè che la favorevole delibazione dei motivi in esame imporrebbe l’esame dei verbali oggetto di querela di falso in separato ma connesso giudizio, ponendo il connesso problema di una possibile sospensione del giudizio nelle more della definizione dell’incidente tuttora pendente dinanzi al giudice ordinario.
Per l’esattezza, ciò che la condivisione anche solo parziale delle ragioni rappresentate dagli appellanti principali imporrebbe è il successivo esame dell’appello incidentale proposto dall’originario ricorrente, anche nelle parti relative alle doglianze di primo grado che il T.A.R. ha dichiarato improcedibili in ragione del già disposto annullamento integrale degli atti impugnati: ed è appunto sotto tale profilo che non potrebbe escludersi la “riemersione” delle problematiche sottese all’incidente di falso de quo (che il primo giudice, invece, ha ritenuto allo stato irrilevanti ai sensi dell’art. 77, comma 2, cod. proc. amm.).
Al riguardo, può però immediatamente soggiungersi che le censure riproposte dall’appellante principale non evocano in nessuna parte la questione della veridicità dei verbali della Commissione nn. 12-30, oggetto dell’incidente di falso de quo: pertanto, può sin d’ora escludersi ogni rilevanza della questione attualmente al vaglio del giudice ordinario, e quindi la necessità di una sospensione pregiudiziale del presente giudizio.
7.2. Ciò premesso, va rammentato che il giudice di prime cure ha espressamente enunciato le ragioni che rendevano impossibile, a suo avviso, prevenire ad annullamento solo parziale degli atti posti in essere dalla Commissione, facendo salve le correzioni relative a quei candidati per i quali vi era certezza che fosse stato pienamente rispettato il principio di collegialità: al riguardo, sono state evidenziate l’estensione della portata del vizio in questione, coinvolgente – come non smentito dalla stessa Amministrazione – ben 525 candidati su complessivi 727 (e, quindi, il 72,21% del totale), ed anche la sua oggettiva gravità, essendo l’operato della Commissione così macroscopicamente illegittimo da evidenziarne una più generale inaffidabilità o inadeguatezza.
In contrario, gli odierni appellanti invocano i principi di conservazione e di economicità dell’azione amministrativa, in ragione dei quali non sarebbe opzione obbligata l’integrale ripetizione delle operazioni di correzione; si aggiunge anche, con riguardo al dato numerico, che i candidati risultati “immuni” dal vizio riscontrato in primo grado sarebbero sibbene 202, ma di questi solo 80 risultano aver superato anche le prove orali,medio tempore tenutesi (e che non verrebbero travolte, ove si accogliesse la soluzione prospettata nei motivi in esame).
7.3. La Sezione non si nasconde la delicatezza, e anche la difficoltà, dell’applicazione nella specie dei principi richiamati dalle parti appellanti, e in particolare del principio di conservazione, che in relazione alle procedure concorsuali è di regola declinato dalla giurisprudenza in senso “diacronico”, e quindi in modo da considerare viziate le fasi successive all’insorgere del vizio di legittimità e lasciare invece integre quelle anteriori, mentre in questo caso si tratterebbe di differenziare, all’interno di una medesima fase della procedura (quella della correzione delle prove scritte), le posizioni degli interessati, in modo da reputare il vizio inficiante per taluni di essi, e non per altri.
Inoltre, è evidente che i divisati principi di conservazione ed economicità – e, quindi, anche il connesso principio che impone di evitare un inutile “aggravamento” del procedimento amministrativo, anche in sede di sua rinnovazione all’esito di giudizio di annullamento – non operano in modo meccanico e automatico, ma piuttosto postulano un’attenta comparazione degli interessi implicati nell’azione della p.a., dovendo in ogni caso prediligersi la soluzione che meglio realizzi l’interesse pubblico da questa perseguito.
Sotto tale angolo visuale, è evidente come, nella prospettiva prescelta dal primo giudice, sarebbe da scongiurare l’evenienza di una rinnovazione solo parziale delle operazioni di correzione da parte di una “nuova Commissione”, ossia di una Commissione in composizione diversa, con il contestuale mantenimento in essere di una residua attività di correzione già compiuta dall’originaria Commissione: infatti, per quanto il nuovo organismo di valutazione possa sforzarsi di conformarsi ai criteri e parametri stabiliti dall’originaria Commissione, sarebbe ineliminabile il rischio di disparità e di incongruenze, e quindi di nuovi contenziosi pregiudizievoli per l’Amministrazione (quanto meno in sede di esecuzione del decisum giudiziale).
7.3.1. Tuttavia, la Sezione è dell’avviso che nella specie i rischi suindicati siano evitabili, e l’interesse pubblico possa ricevere una miglior tutela compatibilmente con la più idonea definizione del più generale assetto degli interessi in gioco, attraverso una riforma parziale della sentenza impugnata che, in accoglimento dei motivi in esame, non si limiti a circoscrivere l’annullamento alle sole correzioni che siano state effettivamente compiute in violazione della regola del collegio perfetto, ma statuisca anche nel senso che la rinnovazione delle operazioni di correzione de quibus sia compiuta dalla medesima Commissione esaminatrice che ha finora operato, e non da una nuova Commissione.
Al riguardo, mentre non è dubbio che le critiche delle parti appellanti investano anche questa parte del decisum giudiziale (come è dato evincere, in particolare, dall’epigrafe e dal tenore complessivo dell’appello degli originari interventori), va osservato che la necessità che, in seguito all’annullamento giurisdizionale delle operazioni di correzione in una procedura concorsuale, la rinnovazione delle correzioni medesime sia compiuta da una Commissione “fisicamente” diversa da quella che ha in precedenza operato non costituisce un portato indefettibile della decisione di annullamento, ma piuttosto un effetto conformativo rimesso alle determinazioni del giudice in ragione della più efficace ottemperanza delle statuizioni giudiziali, con particolare riferimento all’esigenza di assicurare pure in tale fase la par condicio fra i candidati e il rispetto dei principi di segretezza e anonimità delle prove d’esame.
Così stando le cose, è evidente che nel caso di specie – al di là dei giudizi negativi espressi dal primo giudice in ordine all’affidabilità e adeguatezza della Commissione, che palesemente fuoriescono dallo stretto ambito del sindacato giurisdizionale – non sussistono esigenze tali da imporre quale effetto ineluttabile dell’annullamento il subentro di una Commissione avente composizione diversa rispetto a quella che ha fin qui operato, e ciò per un duplice ordine di motivi:
– per il gran numero (525) dei candidati interessati dalla prospettata rinnovazione delle correzioni, già di per sé tale da far escludere che, una volta risigillati e resi anonimi i relativi elaborati, la Commissione possa essere influenzata dalla eventua
– per il fatto, davvero dirimente, che nel caso che qui occupa il vizio che ha indotto l’annullamento si è sostanziato proprio nell’omesso esame di una pluralità di elaborati da parte della Commissione nel suo complesso, di tal che per la stragrande maggi
7.4. Alla luce di tali piane considerazioni, e considerato che effettivamente non risulta contestato né contestabile che per un certo numero di candidati, sia pure minoritario, vi sia stato il pieno rispetto del principio di collegialità, essendosi proceduto nell’ambito del procedimento più sopra descritto al punto d) alla lettura collegiale delle prove per avere le stesse, all’esito dell’esame da parte del singolo commissario delegato, riportato un punteggio superiore alla soglia di 40/100, possono trovare accoglimento i motivi subordinati d’appello principale, con l’effetto di limitare gli effetti dell’annullamento ai soli 525 candidati risultati inidonei all’esito di valutazione illegittima (per le ragioni sopra precisate), per i quali – anche in tale aspetto dovendo riformarsi le statuizioni di primo grado – la rinnovazione delle correzioni dovrà essere compiuta dalla Commissione originaria, la quale dovrà all’uopo riconvocarsi.
8. Come già accennato, l’acclarata fondatezza (sia pur solo parziale) degli appelli principali impone l’esame, nella sua interezza, dell’appello incidentale proposto dall’originario ricorrente, il quale però si appalesa infondato e pertanto meritevole di reiezione.
9. Col primo, e per vero unico, motivo d’impugnazione incidentale, si reitera la censura – disattesa dal primo giudice – relativa alla pretesa violazione della par condicio fra i candidati determinata dalla scelta delle tracce d’esame, le quali si assume riproducessero gli argomenti di un corso di formazione precedentemente svolto da uno dei commissari (la prima) ed afferissero a problematiche specifiche dell’ufficio presso cui questo stesso commissario svolgeva le proprie funzioni (la seconda), in modo da avvantaggiare i candidati che avessero seguito il predetto corso ovvero operassero presso l’ufficio in questione.
La censura viene riproposta, così come avvenuto in primo grado, anche sub specie di illegittima composizione della Commissione esaminatrice, a cagione della asserita incompatibilità del componente in questione.
9.1. Il motivo è infondato sotto tutti i profili prospettati.
9.2. Con riguardo alla predisposizione delle tracce d’esame, il giudice di prime cure ha condivisibilmente richiamato i noti insegnamenti giurisprudenziali secondo cui siffatta attività costituisce espressione di discrezionalità tecnica riservata alla Commissione, ed è pertanto sindacabile in sede giudiziale nei soli casi estremi di macroscopica erroneità o incongruenza rispetto alla materia d’esame.
Tuttavia, nel caso che qui occupa da parte odierna appellante incidentale, più che la sussistenza di siffatti vizi, si assume che le tracce sarebbero state deliberatamente predisposte in modo tale da favorire determinati candidati a scapito di altri, in ciò riposando l’ipotizzata lesione della par condicio.
È del tutto evidente che un tale assunto, per la sua indubbia gravità (astrattamente suscettibile anche di implicazioni di natura penale, delle quali però non è traccia agli atti del presente giudizio), avrebbe necessitato dell’indicazione quanto meno di elementi indiziari precisi, plurimi e concordanti: ciò che non risulta avvenuto, essendosi l’istante limitati ad allegazioni suggestive e per lo più congetturali, ma non tali da raggiungere neanche la soglia di una delle figure sintomatiche del vizio di eccesso di potere.
9.2.1. Innanzi tutto, quanto alla prova teorica, questa ha avuto a oggetto un argomento (il procedimento disciplinare) che costituisce indubbiamente un tema generalissimo e fondamentale della materia del pubblico impiego in generale, e quindi il semplice fatto che esso fosse stato trattato in un recente corso di formazione non può ex se essere addotto quale elemento decisivo nel senso di una artata violazione della par condicio fra i partecipanti al concorso.
In altri termini, si tratta di un argomento così generale e fondamentale da dover essere certamente conosciuto da qualsiasi candidato in possesso di una preparazione un minimo seria, indipendentemente dall’aver questi frequentato uno o più corsi di formazione.
9.2.2. Con riguardo all’oggetto della seconda prova, se anche è vero che si trattava di un tema estremamente specifico e settoriale, e quindi tale da avvantaggiare quanti fra i candidati si fossero trovati nella condizione di averne una conoscenza approfondita a cagione del servizio prestato, neanche ciò può di per sé solo autorizzare la conclusione che la traccia sia stata predisposta al preciso scopo di favorire alcuni concorrenti e svantaggiarne altri.
Insomma, il fatto che nell’ambito di un concorso pubblico possa venir sorteggiata una traccia alquanto specifica e settoriale, che solo pochi candidati hanno la ventura di conoscere, costituisce evenienza in qualche modo “fisiologica” e quindi inidonea, in difetto di ulteriori elementi esterni di riscontro, a dimostrare uno sviamento di potere nel senso denunciato dagli appellanti incidentali.
9.2.3. Se a tutto questo si aggiunge che, come è ovvio, le tracce in questione sono scaturite da un sorteggio eseguito nell’ambito di una “rosa” di tracce anche molto diverse, ed in relazione alla cui formazione non sono stati allegati profili di illegittimità (così come non sono state neanche adombrate irregolarità del sorteggio medesimo), è agevole concludere che le deduzioni attoree non raggiungono la soglia minima di consistenza tale da disvelare il vizio denunciato.
9.3. Per motivi in parte analoghi a quelli fin qui esposti, va escluso che sussistesse una situazione di opportunità, rilevante ai sensi del comma 2 dell’art. 51 cod. proc. civ., tale da rendere anche solo consigliabile (se non doverosa) l’astensione del commissario de quo.
Infatti, è del tutto evidente che non possono determinare incompatibilità a far parte della Commissione esaminatrice né l’aver svolto funzioni di docente in un corso di formazione del personale (essendo del tutto naturale che tali funzioni vengano svolte anche da dirigenti della stessa Amministrazione), né tanto meno la stessa qualità rivestita di dirigente di un determinato ufficio (atteso che è per legge che la Commissione in discorso doveva essere integrata anche da dirigenti della stessa Amministrazione indicente la procedura di concorso).
10. Restano da esaminare le censure di primo grado che l’istante ha riproposto nell’appello incidentale, essendone stato omesso l’esame da parte del primo giudice a cagione della declaratoria di improcedibilità indotta dalla già acclarata necessità di annullare l’intera procedura per altri motivi.
11. Dette censure sono anch’esse o infondate o inammissibili.
11.1. In primis, va disattesa la primaria doglianza con la quale, ancorché sulla scorta di estesi ed argomentati rilievi, si tende a sollecitare un riesame giudiziale degli esiti delle prove sostenute dal ricorrente, assumendo l’erroneità dei voti e dei giudizi d’insufficienza riportati.
Tale censura è invero inammissibile, dovendo in ogni caso procedersi – per le ragioni dianzi esposte – a rinnovazione della correzione anche degli elaborati dell’odierno appellante incidentale: e, tuttavia, anche al fine di orientare la successiva attività della Commissione in tale sede, non è fuori luogo richiamare sinteticamente il consolidato indirizzo che esclude l’ammissibilità delle doglianze impingenti la sfera riservata alla valutazione tecnico-discrezionale attribuita ex lege all’organo deputato alla valutazione delle prove di esame, al di fuori di casi limite di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza (cfr., ex plurimis e solo fra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2015, nr. 3240; id., 10 giugno 2015, nr. 2845; id., sez. IV, 29 dicembre 2014, nr. 6387).
11.2. Del pari inammissibili sono le ulteriori censure afferenti alla posizione di altri candidati, cui si imputano o ipotesi di plagio o l’aver apposto sui propri elaborati segni di riconoscimento tali da pregiudicarne l’anonimato.
Tale inammissibilità, discendente dalle ragioni già più sopra rappresentante, andrebbe a fortiori ribadita qualora, all’esito della nuova correzione conseguente alla presente decisione, dovesse trovare conferma il giudizio di non ammissione alle prove orali dell’odierno appellante incidentale, in virtù del noto principio per cui i partecipanti a una procedura concorsuale, i quali risultino legittimamente dichiarati inidonei, non hanno legittimazione né interesse a contestare la posizione dei candidati risultati idonei (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2015, nr. 5137).
11.3. Va disattesa, poi, anche la censura articolata in relazione all’asseritamente eccessiva brevità dei tempi impiegati dalla Commissione per correggere tutti gli elaborati, essendo al riguardo sufficiente richiamare la pacifica giurisprudenza per cui non è sindacabile in sede di legittimità la congruità del tempo dedicato dalla commissione giudicatrice alla valutazione delle prove d’esame di candidati: in primo luogo, infatti, manca una predeterminazione, sia pure di massima, ad opera di legge o di regolamenti, dei tempi da dedicare alla correzione degli scritti; in secondo luogo, non è possibile, di norma, stabilire quali concorrenti abbiano fruito di maggiore o minore considerazione e se, quindi, il vizio dedotto infici in concreto il giudizio contestato; inoltre, i calcoli risultano scarsamente significativi laddove siano stati effettuati in base ad un computo meramente presuntivo, derivante dalla suddivisione della durata di ciascuna seduta per il numero dei concorrenti o degli elaborati esaminati (cfr. Cons. Stato, sez. IV, nr. 5137/2015, cit.; id., sez. VI, 1 febbraio 2013, nr. 614; in termini, cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2013, nr. 3754; id., 1 agosto 2012, nr. 3103; id., 23 febbraio 2012, nr. 970; id., 13 luglio 2011, nr. 4237).
11.4. Del pari destituite di fondatezza sono le doglianze afferenti alle ulteriori anomalie e irregolarità che, a dire dell’istante, avrebbero connotato l’operato della Commissione esaminatrice.
11.4.1. In particolare, con riferimento allo svolgimento di una seduta della Commissione presso lo studio professionale di uno dei commissari, premesso che non esiste alcuna norma che imponga in modo vincolante in quali luoghi le attività della Commissione devono avvenire, può osservarsi che l’istante non ha spiegato se e quali alterazioni del regolare iter procedimentale sarebbero discese da tale circostanza, e quindi quale pregiudizio ne sarebbe derivato al medesimo istante (sul punto, può farsi rinvio alle repliche degli appellanti principali in ordine alla insussistenza della “confusione” che secondo l’originario ricorrente vi sarebbe stata nell’individuazione dei fogli impiegati per la correzione).
11.4.2. Quanto poi all’incompletezza della Commissione in occasione delle sedute dei giorni 25 novembre 2013 e del 16 dicembre 2013, non è contestato che in tali occasioni non fu svolta alcuna attività (nel primo caso essendovi stato un mero rinvio ad altra data proprio per l’impedimento di uno dei commissari e per non esservi stato tempo di convocare il supplente, nel secondo caso essendosi la Commissione limitata a prendere atto della sospensiva disposta dal T.A.R. nel presente giudizio e quindi della necessità di astenersi da ogni ulteriore attività fino alla trattazione del merito).
Pertanto, la ravvisata assenza di alcuni componenti non risulta aver spiegato alcuna incidenza viziante sulla procedura concorsuale de qua.
12. In conclusione, sulla scorta dei rilievi fin qui svolti, s’impongono l’accoglimento parziale degli appelli principali e l’integrale reiezione dell’appello incidentale, con la parziale riforma della sentenza impugnata nei sensi e con gli effetti che si sono precisati: in particolare, va ulteriormente limitato l’accoglimento dei primi motivi aggiunti di primo grado, con la evidenziata riduzione degli effetti, demolitori e conformativi, della decisione di annullamento.
Peraltro, le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 cod. proc. civ., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: cfr., explurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., sez. II, 22 marzo 1995, nr. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. Civ., sez. V, 16 maggio 2012, nr. 7663).
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
13. In considerazione della parziale soccombenza reciproca, nonché della peculiarità della vicenda esaminata, le spese del grado possono essere integralmente compensate.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, riuniti gli appelli come in epigrafe proposti:
– accoglie in parte gli appelli principali e li respinge per il resto;
– respinge l’appello incidentale;
– per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte più limitata i primi motivi aggiunti di primo grado, nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione, confermando per il resto la sentenza medesima.
Compensa tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
Oberdan Forlenza, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 13/4/2016 n.1446 proviene da Giustamm.

Il parere del Consiglio di Stato sul Canone Rai in Bolletta

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione consultiva per gli atti normativi – Parere – 13/4/2016 n.915 proviene da Giustamm.

Pres. Patroni Griffi – Est. Taormina

Sui limiti alla disapplicazione del giudicato in caso di contrasto con il diritto comunitario

1. Espropriazione per p.u. – Occupazione illegittima- Art. 42-bis Dpr 327/2005 – Obbligo di restituzione della P.A.- Conseguenze
 
2. Espropriazione per p.a. – Occupazione acquisitiva della P.A. – Giudicato – Questione di legittimità costituzionale  – Conseguenze processuali
 
3. Processo – Cosa giudicata – Diritto comunitario – Contrasto – Disapplicazione – Limiti 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 13/4/2016 n.1466 proviene da Giustamm.

Pres. Saltelli, est. Tarantino

1. Processo amministrativo – Rito elettorale – Impugnazione del risultato elettorale – Sentenza di rinnovo delle operazioni elettorali – Appello – Nomina medio tempore del commissario prefettizio – Mancata impugnazione del provvedimento di nomina – Non determina improcedibilità dell’appello – Ragioni.

2. Processo amministrativo – Rito elettorale – Impugnazione del risultato elettorale – Sentenza – Rinnovo delle operazioni elettorali – Mancata pronuncia del TAR sulla domanda di correzione del risultato – Erroneità della sentenza – Ragioni.

3. Processo amministrativo – Rito elettorale – Motivi aggiunti di ricorso – Non possono avere ad oggetto vizi inediti emersi dalle verifiche istruttorie disposte dal Giudice – Ragioni.

4. Processo amministrativo – Rito elettorale – Ammissibilità del ricorso – Concretezza delle censure proposte – Necessarietà – Inammissibilità di azioni esplorative.

5. Elezioni – Comuni fino a 15.000 abitanti – Preferenza del voto di lista rispetto al voto per il singolo candidato – Ipotesi – Voto contestualmente espresso ad una lista e ad un candidato consigliere afferente a un’altra lista non collegata – Nullità del voto espresso al singolo candidato consigliere – Ragioni.

6. Elezioni – Comuni fino a 15.000 abitanti – Applicazione dell’art. 57, co. 7, DPR 570/1960 – Preminenza del voto di lista sul voto di preferenza.

1.  L’appello proposto avverso una sentenza che abbia disposto il rinnovo delle operazioni elettorali di un Comune deve ritenersi procedibile anche se non è stato impugnato il provvedimento di nomina del Commissario prefettizio chiamato a svolgere la provvisoria gestione dell’Amministrazione, atteso che l’atto di nomina del Commissario prefettizio consegue ex lege in ragione della sentenza di primo grado e la sua sopravvivenza è condizionata proprio all’esito dell’appello principale.
 
2. Nell’ipotesi di un giudizio elettorale deve essere riformata la sentenza di primo grado che abbia esaminato soltanto la domanda subordinata per la ripetizione delle operazioni elettorali omettendo di esaminare la domanda principale di correzione del risultato elettorale.

3. Nell’ambito del giudizio elettorale, con i motivi aggiunti di ricorso non possono dedursi, in base alle risultanze della verificazione disposta dal giudice, vizi inediti e cioè vizi che non trovano sufficiente e adeguato riscontro in quelli dedotti col ricorso introduttivo. In particolare, nel giudizio elettorale sono ammissibili i motivi aggiunti che costituiscono svolgimento di censure tempestivamente proposte, mentre non sono ammessi nuovi motivi derivanti da ulteriori vizi emersi a seguito delle verifiche istruttorie disposte dal giudice in relazione alle originarie censure, così conciliandosi i contrapposti interessi in gioco della effettività della tutela giurisdizionale e della celerità e speditezza che il giudizio elettorale deve in ogni caso assicurare. (1)

4. Nell’ambito del giudizio elettorale, ai fini dell’ammissibilità del ricorso è necessario e sufficiente che l’atto introduttivo individui, non in termini astratti ma con riferimento a fattispecie concrete, la natura dei vizi denunziati, il numero delle schede contestate e le sezioni a cui si riferiscono, mentre si appalesano inammissibili le azioni esplorative volte al mero rinnovo delle operazioni svolte.

5. Per i Comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti, l’art. 71, co. 5, D.lgs. 267/2000 ha introdotto un nuovo sistema elettorale che, inducendo l’elettore a ponderare la scelta della forza politica cui affidare l’Amministrazione, è finalizzato ad attribuire stabilità di governo all’ente locale. Pertanto, in detti Comuni deve ritenersi sempre valido il voto con cui l’elettore abbia indicato il candidato sindaco prescelto ed il contrassegno di costui poiché ciò lascia inequivocabilmente individuare la forza politica che l’elettore ha scelto, mentre la contestuale preferenza per il candidato consigliere appartenente a una lista non collegata deve ritenersi nulla, per l’evidente ragione di non poter legittimamente considerare sullo stesso piano giuridico i due tipi di voto, in quanto il voto accordato alla lista ha maggiore e determinante spessore politico nella formazione delle maggioranze consiliari. (3)

6. In virtù dell’art. 57, co. 7, DPR 570/1960 è stato reiteratamente affermato il principio della preminenza del voto di lista su quello di preferenza. Pertanto, nel caso in cui alcune schede elettorali riportino il voto per una lista ma la preferenza per il candidato afferente a una diversa lista, vanno annullate le preferenze e va fatto valere il voto di lista. (Nel caso di specie, a fronte dello scarto di un solo voto, risultavano tre schede votate nel siffatto modo e il Consiglio di Stato ha corretto il risultato delle elezioni stabilendo che sia nominato Sindaco il candidato che aveva impugnato il risultato elettorale).

(1) cfr. CGARS, 7/9/2012 n. 733.
(2) cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9/2/1996 n. 158; Cons. Stato, Sez. V, 26/9/2006 n. 5643.
(3) cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28/2/2006 n. 903; Cons. Stato, Sez. V, 31/10/2001 n. 5692; Cons. Stato, Sez. V, 24/5/2004 n. 3360; Cons. Stato, Sez. V, 21/6/2005 n. 3280; Cons. Stato, Sez. V, 3/8/2011 n. 4607.

N. 01477/2016REG.PROV.COLL.
N. 03995/2015 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 3995 del 2015, proposto da: 
Antonio Raiano, rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Giuseppe Ceceri, con domicilio eletto presso Andrea Sticchi Damiani in Roma, piazza San Lorenzo in Lucina, n. 26; 
contro
Comune di Curti, Uff. Centrale Elettorale del Comune di Curti, Sottocomm. Elettorale Circondariale del Comune di Curti, Ministero dell’Interno, non costituiti in giudizio;
U.T.G. – Prefettura di Caserta, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; 
nei confronti di
Antonio Domenico Grimaldi, Enzo Gambardella, Domenico Ventriglia, Matrona Morrone, Anastasia Nacca, Luigi Policola, Pasqualina Trotta, Gennaro Ventrone, Pasquale Tartaglione, Emilio Pasquale Iodice, Alfonso Piscitelli, Maria Giovanna De Matteo, Salvatore Merola, non costituiti in giudizio;
Michele Di Rauso, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Orefice, Carlo Marino, con domicilio eletto presso Roberto Landolfi in Roma, Via Ovidio, n. 20.
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE II, n. 2359/2015, resa tra le parti, concernente proclamazione eletti nelle consultazioni amministrative del 25 maggio 2014.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Caserta e di Michele Di Rauso, che ha spiegato anche appello incidentale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2016 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Saverio Sticchi Damiani anche in dichiarata delega dell’avvocato Giuseppe Ceceri, Cinzia Melillo per l’Avvocatura generale dello Stato, Andrea Orefice anche in dichiarata delega dell’avvocato Carlo Marino.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con distinti ricorsi proposti dinanzi al TAR per la Campania i signori Raiano Antonio e Tartaglione Pasquale invocavano, il primo quale candidato sindaco, sostenuto dalla lista Legalità e Trasparenza, il secondo quale cittadino elettore, l’annullamento degli atti relativi al procedimento per le elezioni amministrative comunali svoltesi a Curti (Ce) il 25/5/2014, ivi compresi i verbali di sezione e gli atti finali, al’esito delle quali era risultato eletto sindaco il sig. Michele Di Rauso, a capo della lista “Curti Positiva”.
I ricorrenti, in particolare, deducendo la violazione dell’art. 71, comma 5, del D. Lgs. n. 267/2000, degli artt. 57, 63, 64 e 69 del D.P.R. n. 570/1960 e dell’art. 5 del D.P.R. n. 132/1993, chiedevano in via principale la correzione del risultato elettorale per l’erronea attribuzione di alcuni voti al candidato sindaco Michele Di Rauso e per la mancata attribuzione di alcuni voti al candidato sindaco Antonio Raiano; in via subordinata chiedevano poi la ripetizione delle operazioni elettorale.
Il sig. Michele Di Rauso spiegava ricorso incidentale per la mancata attribuzione in suo favore di alcuni voti.
2. L’adito tribunale, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso incidentale, e riuniti i ricorsi principali, li accoglieva in parte, ritenendo non fosse consentita l’ammissione al voto assistito di elettori affetti da malattie mentali. In conseguenza di ciò disponeva l’annullamento degli atti impugnati e la rinnovazione delle operazioni elettorali.
3. Il sig. Antonio Raiano, originario ricorrente, evidenziando l’erroneità della predetta sentenza in quanto il primo giudice avrebbe dovuto disporre la correzione del risultato elettorale, rilevando la fondatezza dei correlati motivi, invece di esaminare il motivo subordinato inerente al voto assistito; in tal modo il TAR avrebbe violato il principio della domanda secondo l’architettura tipica del giudizio elettorale. Ha pertanto riproposto i motivi contenuti nel ricorso introduttivo non esaminati dal TAR e quelli contenuti nel ricorso per motivi aggiunti.
4. A sua volta l’originario controinteressato, soccombente nel giudizio di primo grado, propone appello incidentale con il quale denuncia l’erroneità della sentenza di primo grado che: a) avrebbe omesso di esaminare l’eccezione di inammissibilità per mancato superamento della prova di resistenza e per difetto di prova in ordine alla sussistenza delle denunciate censure; b) avrebbe fatto, inoltre, cattivo governo della disciplina in materia di voto assistito non fornendo alcun elemento di prova in ordine alla menomazione psichica del votante, la cui votazione è stata ritenuta non corretta dal primo giudice. Inoltre, avrebbe errato nel merito nel ritenere che la sindrome di down impedisca la formazione di un’opinione valida ai fini del voto. In ogni caso al riguardo prevarrebbe la decisione del Presidente di seggio, che, infatti, potrebbe ammettere al voto assistito anche un soggetto privo del certificato medico; c) avrebbe errato nel respingere il ricorso incidentale, per non aver ritenuto invalida, per la presenza di un segno di riconoscimento. una scheda rinvenuta nella sezione n. 4 con voto di preferenza a favore della lista L.T. Ulteriori invalidità sarebbero riscontrabili a carico di altre due schede con preferenza a favore della lista L.T. Infine, il TAR avrebbe dovuto tenere conto delle note integrative del 21 febbraio 2015 depositate all’esito della verificazione prefettizia. Ancora in parte non sarebbero condivisibili le conclusioni raggiunte dalla detta verificazione. In definitiva, la correzione del risultato elettorale sarebbe dovuta avvenire a favore della lista dell’originario ricorrente incidentale. Quanto, infine, all’appello principale, se ne invoca la declaratoria di inammissibilità e infondatezza anche nella parte in cui ripropone le censure non esaminate in primo grado e contenute nel ricorso introduttivo ed in quello per motivi aggiunti.
5. In data 16 giugno 2015 l’appellante principale deposita memoria nella quale ripropone le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado dall’appellante incidentale. Nel merito pone in luce come la votante, il cui voto sarebbe stato considerato non valido dal primo giudice risulterebbe interdetta in forza di provvedimento giurisdizionale del giudice civile. Infine, insiste per l’infondatezza dell’appello incidentale.
6. In data 23 ottobre 2015 l’appellante incidentale deposita memoria nella quale evidenzia che l’appello principale sarebbe divenuto improcedibile. Invero, come documentato in atti a seguito di deposito del 1 ottobre 2015, in data 30 aprile 2015 il Prefetto della Provincia di Caserta avrebbe provveduto a nominare un Commissario Prefettizio per la provvisoria gestione dell’Amministrazione Comunale di Curti ai sensi dell’art. 85, comma 1 del D.P.R. n. 570/1960. Tale provvedimento non sarebbe stato impugnato dall’appellante principale, il che determinerebbe l’improcedibilità dell’appello, atteso che in considerazione della intervenuta inoppugnabilità del provvedimento di nomina del Commissario Prefettizio, alcuna utilità potrebbe perseguire l’appellante dal pur improbabile accoglimento del gravame, essendo immodificabile la condizione di commissariamento dell’Ente fino alle prossime elezioni da tenersi alla prima tornata utile. Nella stessa memoria l’appellante incidentale argomenta in ordine all’infondatezza delle eccezioni riproposte avverso il ricorso incidentale ed il ricorso per motivi aggiunti spiegato in primo grado dall’appellante incidentale.
7. Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di sopravvenuta improcedibilità dell’appello principale, dal momento che l’atto adottato in data 30 aprile 2015 dal Prefetto della Provincia di Caserta consegue ex lege in ragione dell’esecuzione della sentenza di primo grado, sicché la sua sopravvivenza è condizionata proprio all’esito dell’appello principale.
8. Venendo al merito, la soluzione della presente controversia deve essere fatta precedere dal richiamo a due autorevoli precedenti dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in ordine alla portata del principio della domanda nel processo amministrativo ed alla specificità dei motivi di censura e dell’onere della prova nel giudizio elettorale.
8.1. Quanto alla prima questione la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza Plenaria ha precisato che nel processo amministrativo il principio della domanda vincola il giudice e, pertanto, la sentenza del TAR è errata nella misura in cui esamina soltanto la domanda subordinata volta ad ottenere la ripetizione delle operazioni elettorali ed omette di esaminare la domanda principale di correzione del risultato elettorale a favore del ricorrente.
Da ciò deriva la necessità di esaminare in seconde cure, come richiesto dall’appellante principale, la domanda di correzione del risultato elettorale.
A tal fine deve precisarsi che il thema decidendi risulta fissato dalle censure contenuto nel ricorso principale e da quelle esposte nel ricorso incidentale, come transitate in secondo grado per il tramite dell’appello principale e dell’appello incidentale, mentre, non possono essere esaminate le censure contenute nei ricorsi per motivi aggiunti o nelle cd. “note integrative d’udienza” spiegati in primo grado e riproposti in questa sede da tutte le parti.
Nella fattispecie, infatti, tutti i motivi in questione non rappresentano uno sviluppo delle censure già proposte con il ricorso principale e con quelle incidentale, ma censure nuove fondate sugli esiti della verificazione espletata nel corso del giudizio di primo grado. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. ex plurimis C.G.A., 7 settembre 2012, n. 733) nel procedimento giurisdizionale, con i motivi aggiunti non possono dedursi, in base alle risultanze della verificazione disposta dal giudice, vizi inediti e cioè vizi che non trovano sufficiente e adeguato riscontro in quelli dedotti col ricorso introduttivo. In particolare, nel giudizio elettorale sono ammissibili i motivi aggiunti che costituiscano svolgimento di censure tempestivamente proposte, mentre non sono ammessi nuovi motivi derivanti da ulteriori vizi emersi a seguito delle verifiche istruttorie disposte dal giudice in relazione alle originarie censure, così conciliandosi i contrapposti interessi in gioco della effettività della tutela giurisdizionale e della celerità e speditezza che il giudizio elettorale deve in ogni caso assicurare.
8.2. Quanto alla seconda questione, la sentenza n. 32/2014 dell’Adunanza Plenaria ha chiarito che nel giudizio elettorale il principio della specificità dei motivi di censura e dell’onere della prova è da considerarsi attenuato in considerazione della situazione di obiettiva difficoltà in cui si trova il soggetto che ha interesse a contestare le operazioni elettorali illegittime sulla base di dati informativi di carattere indiziario e della correlata esigenza di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale sancita dagli artt. 24 e 113 Cost., per cui è necessario e sufficiente, ai fini dell’ammissibilità del ricorso o delle singole doglianze, che l’atto introduttivo indichi, non in termini astratti ma con riferimento a fattispecie concrete, la natura dei vizi denunziati, il numero delle schede contestate e le sezioni cui si riferiscono, mentre si appalesano inammissibili azioni esplorative volte al mero riesame delle operazioni svolte.
Tanto premesso, deve, quindi, concludersi che le censure contenute nel ricorso principale di primo grado ed in quello incidentale soddisfano il principio di specificità.
9. Nel merito l’appello principale è fondato, mentre deve respingersi l’appello incidentale.
9.1. Deve premettersi che il candidato Sindaco sostenuto dalla lista “Curti Positiva” (CP) si è aggiudicato la competizione elettorale nei confronti del candidato Sindaco sostenuto dalla lista “Legalità e Trasparenza” (LT) con lo scarto di un solo voto.
La verificazione, disposta dal TAR, ha consentito di accertare quanto alle censure contenute nei ricorsi principali che: a) le circostanze denunciate in relazione alla Sezione n. 2 non sono state riscontrate in relazione ad alcuna scheda; b) le circostanze denunciate in relazione alla Sezione n. 5 sono state riscontrate soltanto quanto alla presenza di 3 schede sulle quali vi è stata l’apposizione di un contrassegno sul simbolo della LT e indicazione di fianco a tale simbolo del nominativo di un candidato alla carica di consigliere della CP.
In relazione alle censure aventi ad oggetto le tre schede descritte supra sub b), la suddetta verificazione ha consentito di appurare, che, come denunciato dai ricorsi introduttivi di prime cure, su tre schede vi è stata l’apposizione di crocesegno sul simbolo della lista “Legalità e Trasparenza” con indicazione a fianco di tale simbolo di nominativi di candidati alla carica di consiglieri comunali appartenenti invece all’altra lista “Curti Positiva”.
Una simile eventualità, però, contrariamente a quanto verificatosi, non consente l’attribuzione del voto alla lista Curti Positiva. Infatti, questo Consiglio ha già avuto modo di precisare con la sentenza del 9 settembre 2013, n. 4474, che nei comuni fino a quindicimila abitanti, l’art. 71, comma 5, del d. lgs. n. 267/2000 (che consente a ciascun elettore di votare per un candidato alla carica di Sindaco segnando il relativo contrassegno) ha introdotto un nuovo sistema elettorale maggioritario che, più che in passato, è finalizzato alla attribuzione di stabilità di governo all’ente locale e induce l’elettore a ponderare la scelta della forza politica cui affidare l’amministrazione dell’ente stesso.
Pertanto, è, in detti comuni, da ritenere sempre valido il voto con cui l’elettore indichi senza dubbio il candidato sindaco prescelto ed il di lui contrassegno, perché ciò inequivocabilmente lascia individuare la forza politica cui esso si riferisce, anche nel caso in cui l’elettore, dopo aver votato per il candidato sindaco e per la lista a lui collegata, esprima pure una preferenza per un candidato consigliere appartenente ad una lista non collegata, mentre il voto a quest’ultimo è nullo, per l’evidente ragione di non poter legittimamente considerare sullo stesso piano giuridico i due tipi di voto (Consiglio di Stato, Sez. V, 9 febbraio 1996, n. 158); invero il voto accordato alla lista ha maggiore e determinante spessore politico nella formazione delle maggioranze consiliari (Consiglio di Stato, Sez. V, 26 settembre 2006, n. 5643).
Il principio, d’altro canto, è in linea con la giurisprudenza secondo la quale il mero sospetto del c.d. inquinamento delle consultazioni, in mancanza di qualsivoglia riscontro probatorio e nella pacifica impossibilità di ricostruire dall’esterno il processo psicologico formativo della volontà dell’elettore, non consente la caducazione del risultato elettorale, ma impone la conservazione degli atti del procedimento elettorale non direttamente colpiti dall’invalidità (Consiglio di Stato, Sez. V, 2 maggio 2002, n. 2333).
Ciò che conta, in definitiva, è stabilire se sia possibile ricostruire in modo plausibile la volontà dell’elettore di esprimere, nell’ordine, il voto in favore di una determinata lista e di un determinato candidato.
Argomentando dal disposto dell’art. 57, comma 7, del d.P.R. n. 570/60, che conferma, implicitamente, la validità del voto di lista, è stato reiteratamente affermato il principio della preminenza del voto di lista su quello di preferenza (Consiglio di Stato, Sez. V, 31 dicembre 1998, n. 2002, 27 settembre 1996, n. 1176 e 2 maggio 1996, n. 503), che resta, così, inefficace (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 2 maggio 2002 n. 2333).
In definitiva, la fattispecie concreta rientra nell’ipotesi disciplinata dal citato art. 57, comma 7, del d.P.R. n. 570/1960, per cui, in applicazione del principio del “favor voti”, allorché l’elettore voti per una lista, ma poi indichi preferenze per candidati appartenenti ad una lista differente, vanno annullate le preferenze, ma fatto salvo il voto di lista (Consiglio di Stato, Sez. V, 28 febbraio 2006, n. 903) che presenta un maggiore spessore politico nella formazione delle maggioranze consiliari (Consiglio di Stato, Sez. V, 28 febbraio 2006, n. 903, 31 ottobre 2001, n. 5692, 24 maggio 2004, n. 3360 e 21 giugno 2005, n. 3280).
Peraltro, quando la preferenza espressa con le modalità di cui trattasi trovi, come nel caso che occupa, una sua ragionevole spiegazione nella ipotetica mancata conoscenza della impossibilità di attribuzione del “voto disgiunto” nei comuni come quello di specie, non può comunque la ulteriore preferenza per il candidato consigliere di un’altra lista essere equiparata ad un oggettivo ed inoppugnabile segno di riconoscimento idoneo a produrre la nullità del voto espresso (Consiglio di Stato, Sez. V, 3 agosto 2011, n. 4607).
9.2. In particolare non ritiene la Sezione che la disposizione di cui all’art. 71, comma 5, del d. lgs. n. 267/2000, per il suo carattere di specialità, possa prevalere sulla disposizione di cui all’art. 57, comma 7, del d.P.R. n. 570/1960, anche se questo è stato emanato in epoca antecedente alla intervenuta distinzione della normativa applicabile ai comuni in materia elettorale a seconda del numero della loro popolazione, atteso che detto decreto legislativo non afferma esplicitamente il venir meno della applicabilità della precedente disposizione a carattere generale, né questa è incompatibile con la nuova normativa, solo perché ha introdotto la possibilità del c.d. “voto disgiunto” nei comuni con popolazione superiore ai quindicimila abitanti. Ciò in quanto l’aver introdotto la possibilità che il voto espresso per il candidato consigliere di una lista diversa da quella per la quale è stato espresso il voto per il candidato sindaco sia valido non esclude che nei comuni, con popolazione inferiore, in cui ciò non è possibile, sia consentito, in applicazione del principio della conservazione degli atti giuridici, continuare ad applicare la risalente normativa per la quale in tali casi è inefficace il voto di preferenza e salvo il voto di lista.
9.3. In conclusione, nel caso in esame, in cui a seguito della disposta verificazione è stato accertato che, nella sezione n. 5, sono state votate tre schede con apposizione di crocesegno a favore della lista Legalità e Trasparenza ed indicazione a fianco di tale simbolo di nominativi di candidati alla carica di consiglieri comunali appartenenti alla lista Curti Positiva, ma il voto di lista è stato erroneamente assegnato a quest’ultima lista invece che alla lista Legalità e Trasparenza.
Da ciò deriva che in questi termini l’appello principale risulta fondato e merita di essere corretto il risultato elettorale.
10. La stessa sorte non merita, invece, l’appello incidentale.
Occorre ribadire, al riguardo, che meritano di essere esaminate le sole doglianze spiegate nel ricorso incidentale di primo grado come riproposte in appello e non anche quelle contenute nelle cd. note integrative, in ragione di quanto affermato supra sub 8.
Infatti, quanto alle censure inerenti alle schede votate nella sezione n. 2 non risultano schede recanti le irregolarità denunciate con il ricorso principale, come ammesso dallo stesso ricorrente incidentale (cfr. relazione di verificazione pag. 5).
Analogo rilievo vale per le irregolarità denunciate in relazione a schede votate nella sezione n. 4 e n. 7. Pertanto, le censure contenute nel ricorso incidentale di primo grado, riproposte in questa sede sono insussistenti in fatto e devono, di conseguenza, essere respinte.
11. L’appello principale deve, quindi, essere accolto nei termini sopra indicati e vanno attribuiti 3 voti in meno alla lista Curti Positiva, da ciò deriva che, stante lo scarto di un voto a favore di quest’ultima, la vittoria della competizione elettorale va alla lista Legalità e Trasparenza ed al suo candidato Sindaco Raiano Antonio.
Non può, invece, trovare accoglimento l’appello incidentale. Conseguentemente, restano assorbite le doglianze aventi ad oggetto la domanda subordinata di rinnovazione della competizione elettorale, proposta da quest’ultimo in prime cure.
Nella particolare complessità delle questioni trattate si ravvisano eccezionali motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, in riforma della sentenza impugnata:
– accoglie l’appello principale del signor Antonio Raiano, candidato alla carica di sindaco del Comune di Curti alle elezioni amministrative del 25 maggio 2014 per il rinnovo della carica di sindaco e del consiglio comunale, limitatamente alla legittimità
– respinge integralmente l’appello incidentale prodotto dal candidato sindaco alle medesime elezioni signor Michele Di Rauso;
– per l’effetto, dispone la correzione del risultato elettorale, nel senso che il candidato appellante incidentale ha conseguito 2.248 voti a fronte dei 2.250 voti ottenuti dalla lista dell’appellante principale, che deve essere nominato Sindaco.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Claudio Contessa, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
Alessandro Maggio, Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 13/4/2016 n.1477 proviene da Giustamm.

Pres. Angelo Gabbricci, Est. Alma Chiettini

Sulle conseguenze della mancata esecuzione degli interventi di bonifica del sito inquinato da parte del responsabile.

Bonifica di siti inquinati – Inadempimento del responsabile –  Potere sostitutivo della pubblica amministrazione – Art. 239, D.lgs. 152/06
 
 

In tema di bonifica di siti inquinati, la pubblica amministrazione intervenuta a seguito dell’attivazione del potere sostitutivo, conseguente alla conclamata inadempienza del privato, non è tenuta a coinvolgere quest’ultimo nel procedimento di bonifica.
 

N. 00202/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00151/2015 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento
(Sezione Unica)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 151 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ripristini Valsugana S.r.l., in persona del liquidatore pro tempore, e Simone Gosetti, rappresentati e difesi dagli avv.ti Nicola Degaudenz e Antonio Piraino e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Degaudenz in Trento, via della Prepositura, n. 32
contro
– Comune di Roncegno Terme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio D’Amato e con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, via Suffragio, n. 122;
– Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Fernando Spinelli e Giuliana Fozzer ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n.
per l’annullamento
* – quanto al ricorso introduttivo:
– dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Roncegno Terme n. 1/2015, prot. n. 1527, adottata il 19 febbraio 2015, avente a oggetto “ex cava Monte Zaccon. Esecuzione interventi di bonifica e di messa in sicurezza ai sensi dell’art. 242 e altri del d.lgs. 1
– della deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 2285, di data 24 ottobre 2013, di approvazione, ai sensi dell’art. 77 bis del D.P.G.P. 26 gennaio 1987, n. 1-41/Leg., del piano di caratterizzazione e dell’analisi di rischio dell’area della ex c
* – quanto al ricorso per motivi aggiunti:
– della deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 1598, di data 21 settembre 2015, di approvazione del progetto operativo di bonifica con messa in sicurezza dell’area ex cava di Monte Zaccon nel Comune di Roncegno Terme;
– del progetto operativo di bonifica con messa in sicurezza dell’area ex cava di Monte Zaccon nel Comune di Roncegno, prot. n. 3617 di data 15 aprile 2015;
– di ogni atto presupposto o consequenziale o comunque connesso a quelli impugnati.
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roncegno Terme;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2016 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio la società Ripristini Valsugana e l’ing. Gosetti hanno impugnato:
a) – l’ordinanza del Sindaco del Comune di Roncegno Terme n. 1/2015, di data 19.2.2015, avente ad oggetto l’ordine di provvedere alla bonifica e alla messa in sicurezza del sito ex cava Monte Zaccon, emessa ai sensi degli artt. 244, comma 2, e 242, comma 7, del d.lgs. 3.4.2006, n. 152;
b) – la deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 2285, del 24 ottobre 2013, che ha approvato il piano di caratterizzazione e l’analisi di rischio sito specifica per la suddetta area.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto:
I – con riferimento alla deliberazione provinciale n. 2285/2013: violazione dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006; esercizio di potere sostitutivo in violazione di legge;
i ricorrenti affermano che il piano di caratterizzazione sarebbe stato adottato senza coinvolgerli e sostengono che l’Amministrazione comunale avrebbe potuto redigerlo direttamente, surrogandosi ai responsabili, solo dopo aver “preso atto della loro inerzia”;
II – con riferimento all’ordinanza sindacale n. 1/2015: violazione dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006; esercizio di potere sostitutivo in violazione di legge;
i deducenti affermano che l’Amministrazione avrebbe potuto agire in surroga solo a seguito dell’accertamento dell’inosservanza di una diffida; sostengono, poi, che la Provincia avrebbe esercitato illegittimamente il potere sostitutivo, in assenza delle condizioni per procedere e sostituendosi al Comune;
III – violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; violazione degli artt. 23 e 97 della Costituzione e dell’art. 21 septies della l. 7.8.1990, n. 241;
l’ordinanza si tradurrebbe in un provvedimento innominato e atipico, nonché adottato in carenza dei presupposti della contingibilità e dell’urgenza;
IV – incompetenza del Comune, violazione degli artt. 244, comma 2, e 177, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006;
V – omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione degli artt. 21, 25 e 27 della l.p. 30.11.1992, n. 23, e degli artt. 7 e 10 della l. 7.8.1990, n. 241;
VI – eccesso/sviamento di potere, violazione dell’art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006.
2. Con la memoria versata in atti in data 19 ottobre 2015 parte ricorrente ha dubitato della legittimità costituzionale dell’art. 102 quater, comma 6, del D.P.G.P. 26.1.1987, n. 1-41/Leg, in relazione all’art. 117, secondo comma, lett. s), della Costituzione e agli artt. 4, primo comma, e 8 del D.P.R. 31.9.1972, n. 670, sostenendo che il Comune non potrebbe avere alcuna competenza in materia ambientale.
3. Con ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato la sopravvenuta deliberazione della Giunta provinciale n. 1598, di data 21 settembre 2015, con cui è stato approvato il progetto operativo di bonifica con messa in sicurezza dell’area ex cava Monte Zaccon, deducendo i seguenti, ulteriori, motivi di diritto:
I – violazione degli artt. 244 e 250 del d.lgs. n. 152 del 2006; eccesso di potere per esercizio di potere sostitutivo in violazione di legge;
solo a seguito della presa d’atto dell’inerzia dei ricorrenti sarebbe stato possibile procedere (con le operazioni di caratterizzazione del sito e con la predisposizione del progetto di bonifica) surrogandosi ad essi, i quali sostengono di non essere mai stati intimati ad effettuare alcunché;
II – violazione dell’art. 242, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 152 del 2006; poiché il progetto di bonifica conterrebbe una serie di contraddizioni e non avrebbe individuato le migliori tecniche di intervento a costi sostenibili.
4. Le Amministrazioni intimate, comunale provinciale, si sono costituite in giudizio eccependo in rito e chiedendo, comunque, la reiezione del ricorso nel merito perché infondato.
5. In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno presentato ulteriori documenti nonché memorie illustrative delle rispettive posizioni.
6. Alla pubblica udienza del 24 marzo 2016 il ricorso è stato chiamato e, su richiesta dei procuratori delle parti costituite, è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1.1. In punto di fatto, è doveroso principiare ricordando che le complesse vicende giudiziarie e amministrative che hanno interessato il sito di recupero ambientale denominato ex cava di Monte Zaccon nel Comune di Roncegno Terme (un’area agricolo-boschiva di proprietà e gestita dalla società Ripristini Valsugana iscritta, al tempo, nel registro delle imprese autorizzate a operazioni di recupero di rifiuti in regime semplificato per il recupero dei rifiuti non pericolosi), hanno avuto inizio otto anni fa, a seguito di indagini della Polizia giudiziaria e con il sequestro preventivo ordinato dal G.I.P. del Tribunale di Trento in data 28.11.2008, in accoglimento della richiesta della Procura della Repubblica dello stesso Tribunale che contestava alla nominata Società l’illecito utilizzo di una grande quantità di rifiuti non ammissibili in quel sito. Agli scopi dell’indagine la Procura aveva disposto l’acquisizione di una consulenza tecnica d’ufficio per accertare la tipologia dei rifiuti presenti e se gli stessi erano ammissibili al recupero ambientale e se erano da qualificare pericolosi, nonché la quantità di rifiuti non conformi ai parametri di legge.
Il documento finale di quella consulenza, depositato in data 24.8.2009, ha dato atto dello stato dei luoghi e delle attività tecniche effettuate, ha descritto i campioni prelevati e le modalità di composizione degli stessi nonché le attività svolte presso i laboratori di analisi e gli esiti delle stesse, il tutto in contraddittorio con la presenza dei periti di tutte le parti interessate. Le conclusioni di quella fondamentale prima parte dell’indagine possono essere così riassunte:
– sono state specificate le tipologie dei rifiuti scaricate nell’ex cava negli anni dal 2001 al 2008, precisando che “dal 2007 e per tutto il 2008 … alle scorie metallurgiche si aggiungono altre tipologie di rifiuto alcune delle quali non erano ammiss
– è stato accertato che sia i rifiuti prelevati sulla superficie laterale dell’area che quelli stoccati a quota zero, nonché le matrici campione da + 10 m. sino alla profondità di 15 m., presentavano valori (es: cromo, vanadio, zinco, bario, floruri, rame
– è stato così affermato che “il 98% dei campioni prelevati, rappresentativi dell’intero spessore del ripristino, hanno restituito valori analitici di inammissibilità in recuperi ambientali”; inoltre, “dei rifiuti accettati presso il sito di
– infine, è stato rilevato che i rifiuti ritrovati contenenti sostanze pericolose di natura organica si sarebbero dovuti smaltire in discariche dotate di barriere impermeabilizzanti di adeguato spessore, di un sistema di raccolta dei percolati e di verifi
1.2. Nel mese di settembre 2009 il Comune di Roncegno Terme ha formalmente acquisito agli atti detta perizia e, in ragione dell’autorevolezza della fonte di provenienza (Autorità giudiziaria che aveva già ottenuto il provvedimento di sequestro dell’area), dell’inequivocabilità delle risultanze in essa contenute e delle chiare e tassative prescrizioni che erano state impartite per l’immediato, il successivo 5 novembre 2009 ha adottato un’ordinanza contingibile e urgente con cui ha ordinato alla Società Ripristini Valsugana “di attivare le misure di messa in sicurezza del sito nei termini di legge e di comunicare al Comune preventivamente gli interventi da mettere in atto e le modalità operative adottate”.
La società Ripristini Valsugana impugnò la citata ordinanza in questa sede, ma il ricorso fu respinto con sentenza n. 9, pubblicata il 26 gennaio 2011, passata in giudicato.
1.3. Quanto al ricorrente ing. Simone Gosetti, già consigliere delegato e amministratore unico della nominata Società, sono stati a lui contestati una serie di reati connessi alla gestione dei rifiuti speciali non pericolosi e pericolosi, nonché l’illecito utilizzo di una grande quantità di rifiuti non ammissibili nelle operazioni di recupero ambientale, di cui agli artt. 260, 256, comma 3 e 5, e 258, comma 4, del codice in materia ambientale. In seguito, la sussistenza di tali reati è stata accertata in primo e in secondo grado (sentenza del G.U.P. del Tribunale di Trento n. 122/11, depositata il 28.2.2011, e sentenza della Corte di Appello di Trento n. 69/13, depositata il 28.6.2013) e confermata dalla Corte di Cassazione penale (sentenza n. 40811/14, depositata il 2.10.2014).
La perizia posta a fondamento delle citate pronunce ha affermato che “soltanto il 6,6% delle 419.074 tonnellate di rifiuti conferiti nel 2009 e nel 2008 era ammissibile nell’impianto della Ripristini Valsugana” ma che, indipendentemente dalle esatte quantità di rifiuti, sia non ammissibili sia pericolosi ma egualmente conferiti nella ex cava, “emerge il dato storico del positivo accertamento della natura irregolare dei rifiuti abbancati … poiché non provenivano da attività di scavo ma da attività di bonifica di siti contaminati”, il che imponeva “la loro caratterizzazione come rifiuti pericolosi” (cfr. pagg. 39, 40 e 41 sentenza n. 122/2011).
In concreto, con le citate pronunce del Giudice penale, l’amministratore della Società è stato ritenuto colpevole di aver trasformato un sito di recupero ambientale in una discarica abusiva, conferendo in essa ingenti quantitativi di rifiuti non pericolosi e pericolosi, comunque non ammissibili per la presenza di sostanze contaminanti in concentrazioni superiori ai limiti di legge ovvero non ammissibili in considerazione della loro natura. Di conseguenza, egli è stato condannato anche “al ripristino dello stato dell’ambiente nel sito della Monte Zaccon” (cfr. doc. nn. 5, 6, 7 e 19 in atti della Provincia).
1.4. È anche pacifico in atti, e fra le parti, che la ricorrente Società Ripristini Valsugana non ha mai adempiuto alle prescrizioni impartite dall’Amministrazione, nell’immediato, con la sopra citata ordinanza contingibile e urgente, e che nemmeno il ricorrente ing. Gosetti ha adempiuto all’ordine impartito dal Giudice penale con la condanna menzionata.
2.1. Ora, occorre prendere in esame le vicende fattuali che hanno condotto all’adozione dei provvedimenti qui impugnati, che devono essere ricostruite in rigorosa successione cronologica.
Si deve subito rilevare che gli adempimenti urgenti e improrogabili per la messa in sicurezza del sito inquinato, fra cui la copertura di esso per limitare l’infiltrazione di acque piovane, puntualmente ordinati alle parti qui ricorrenti con il provvedimento contingibile e urgente del 5 novembre 2009, sono stati in seguito eseguiti non dai responsabili dell’inquinamento (che, pertanto, disattesero quegli ordini) ma dall’Amministrazione pubblica.
2.2. Nel periodo successivo, ossia dagli ultimi mesi dell’anno 2009 e fino al 31 ottobre 2012 (quindi, per tre anni), il Comune non poté che accertare l’inerzia dei ricorrenti, i quali mai avviarono il successivo adempimento obbligatorio che compete ex lege al responsabile dell’inquinamento: ossia la presentazione “nei successivi trenta giorni” (dall’adozione delle misure di messa in sicurezza di emergenza), del “piano di caratterizzazione”, come dispone il comma 3 dell’art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Per il vero, dopo la notifica dell’ordinanza contingibile e urgente la Società ricorrente, dichiarandosi “proprietario non responsabile dell’inquinamento dell’ex cava Monte Zaccon ed estranea ai fatti di cui al procedimento penale pendente presso la Procura della Repubblica di Trento”, preannunciò al Comune il ricorso giurisdizionale avverso quell’ordinanza e si dichiarò disponibile a “collaborare attivamente” a seguito “delle indagini che il gruppo di lavoro nominato dalla Provincia ha in corso” (cfr. doc. n. 14 in atti del Comune).
Nondimeno, come già detto, gli interessati si limitarono a impugnare in questa sede quell’ordine contingibile e urgente ma, nonostante il predetto termine di trenta giorni sia ordinatorio, mai avviarono le procedure operative e amministrative prescritte dagli artt. 242 e seguenti del codice dell’ambiente. Per correlato profilo, si deve anche osservare che il fatto che i ricorrenti non abbiamo mai avuto la concreta intenzione di occuparsi delle operazioni di caratterizzazione (prima) e di predisposizione di un progetto di bonifica del sito (poi) trova conferma nelle affermazioni contenute nell’atto introduttivo del presente giudizio, laddove si sottolineano, con preoccupazione, i “costi cospicui” della bonifica e si sostiene che, in relazione ad essi, “Ripristini Valsugana S.r.l. versa in condizioni economiche critiche” e che l’ing. Gosetti “è stato colpito giudiziariamente in via esecutiva su tutti i beni di sua proprietà” (cfr. pag. 24, affermazioni ribadite a pag. 13 dell’atto con motivi aggiunti).
Pertanto, stante la perdurante inesecuzione degli obblighi competevano al responsabile dell’inquinamento, il Comune di Roncegno Terme attivò il disposto dell’art. 250 che dispone: “qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo … le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente”.
Giova qui specificare che scopo del piano di caratterizzazione è raccogliere in un unico documento tutte le informazioni inerenti il sito: dalla sua descrizione dal punto di vista geologico ed idrogeologico alla ricostruzione storica delle attività produttive ivi svolte, dalla individuazione delle indagini già effettuate alla definizione del piano di investigazione, fino all’elaborazione di un modello concettuale definitivo del sito, con le caratteristiche specifiche in termini di stato delle fonti della contaminazione, grado ed estensione della stessa nel suolo, nel sottosuolo, nelle acque superficiali e sotterranee e nell’ambiente, e con i percorsi di migrazione dalle sorgenti di contaminazione.
Chiamato dunque ex lege – stante l’inerzia, protrattasi per anni, del privato – a porre in essere direttamente tale compito, alquanto complesso per un Comune di modeste dimensioni, Roncegno Terme chiese la collaborazione dell’Amministrazione provinciale (con nota del 31 ottobre 2012) con la quale ha quindi stipulato, in data 7 giugno 2013, un accordo di programma al fine di “provvedere direttamente alla redazione del piano di caratterizzazione e dell’analisi del rischio” avvalendosi, però, dei risultati delle indagini già svolte nell’area di causa da un gruppo di lavoro interdisciplinare che la Provincia costituì ancora nell’autunno dell’anno 2009 con il compito di effettuare approfondimenti di indagini nell’areale dell’ex cava di causa.
In attuazione dell’accordo di programma il Comune trasmise alla Provincia il piano di caratterizzazione e l’analisi di rischio sito-specifica che, ai sensi del comma 3 dell’art. 242, sono stati approvati con deliberazione della Giunta provinciale n. 2285, del 24 ottobre 2013 (I° provvedimento impugnato).
2.3. Dopo la pubblicazione della citata sentenza delle Corte di Cassazione con cui sono state definitivamente accertate le responsabilità dell’inquinamento, il Comune ha emesso l’ordinanza-diffida prevista dall’art. 244, comma 2, del codice dell’ambiente al fine di “diffidare” la società Ripristini Valsugana “a provvedere ai sensi del presente titolo” e segnatamente, ai sensi del comma 7 dell’art. 242 che recita: “il soggetto responsabile sottopone alla Provincia, nei successivi sei mesi dall’approvazione del documento di analisi di rischio, il progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente …” (II° provvedimento impugnato).
2.4. Nei mesi successivi, constatata l’ininterrotta inattività della Società interessata, il Comune ha nuovamente agito in sostituzione, ai sensi del comma 4 dello stesso art. 244 (“se il responsabile non provvede … gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall’Amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’articolo 250”), e ha quindi redatto il progetto di bonifica con messa in sicurezza permanente del sito, progetto che è stato poi approvato dalla Provincia di Trento in data 21 settembre 2015, ai sensi degli artt. 77 bis, comma 2, e 102 quater del testo unico delle leggi provinciali in materia di inquinamenti (III° provvedimento impugnato).
3.1. Pertanto, a fronte della patente e incontestata inattività dei soggetti responsabili di un grave inquinamento ambientale, definitivamente accertati tali anche in sede penale, il Comune competente ha posto in essere gli adempimenti di legge in via sostitutiva, ai sensi del comma 4 dell’art. 244 e dell’art. 250 dello stesso testo unico.
In altri termini, appurata l’indiscussa inattività per comportamento concludente del soggetto responsabile dell’inquinamento (che aveva persino omesso di eseguire le operazioni urgenti per la messa in sicurezza dell’area), l’Amministrazione locale ha attivato il potere sostitutivo affidatole dalla disciplina legislativa all’esame, le cui uniche condizioni di legittimità sono il decorso del termine previsto per provvedere e l’inoppugnabile inerzia del soggetto (chiamato in primis, ex lege, ad eseguire le procedure codificate dagli artt. 242 e seguenti), e ciò al fine di salvaguardare il primario interesse ambientale che sarebbe compromesso dall’inadempimento dei responsabili della contaminazione. Tale potere viene espletato nell’interesse generale della comunità e non dei sostituiti, sebbene gli effetti incidano sulla loro sfera giuridica, cosicché essi si avvalgono dei risultati derivanti da un’attività altrui. Difatti, l’intervento sostitutivo del Comune è volto non a sanzionare il privato inadempiente (che, conseguentemente, non perde la possibilità di attivarsi operativamente fin tanto che non sia intervenuta l’Amministrazione) ma a garantire che l’interesse pubblico a contenere e a eliminare la contaminazione venga comunque tutelato, non importando se dal responsabile in via primaria o da chi è titolare di competenza sostitutiva. In tal senso si osserva che non è emerso, neppure in corso di giudizio, che gli interessati ricorrenti e responsabili avessero, nel frattempo, compiuto o iniziato attività per evitare di essere così sostituiti.
3.2. Nondimeno, i soggetti responsabili dell’inquinamento hanno via via impugnato in questa sede amministrativa l’ordinanza-diffida e gli atti sostitutivi posti in essere dall’Amministrazione, sollevando plurime censure, la maggior parte delle quali riguardanti, sostanzialmente, la asserita non conoscenza dell’obbligo di eseguire quegli adempimenti e la dedotta mancata partecipazione alla redazione dei documenti impugnati. Solo con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti sono state introdotte censura di merito che investono il progetto definitivo di bonifica.
4. Tutte le censure sollevate sono infondate e devono essere respinte. Di conseguenza, per esigenze di economia processuale si prescinde dall’esame delle eccezioni in rito opposte dalle difese delle Amministrazioni resistenti.
4.I. Con riferimento alla deliberazione provinciale n. 2285 del 2013, di approvazione del piano di caratterizzazione, con il primo motivo si deduce che la stessa sarebbe stata adottata senza coinvolgere la Società ricorrente e che l’Amministrazione pubblica avrebbe potuto redigere direttamente quel piano solo dopo aver “preso atto formalmente dell’inerzia dei ricorrenti”.
L’argomentazione è infondata.
La predisposizione del piano di caratterizzazione del sito contaminato costituisce un adempimento obbligatorio ex lege a seguito del solo accertamento dell’avvenuto superamento del livello della concentrazione soglia di contaminazione, anche per un solo parametro; in tal senso il comma 3 dell’art. 242 recita: “il responsabile dell’inquinamento ne dà immediata notizia al comune ed alle province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate. Nei successivi trenta giorni, presenta alle predette amministrazioni, nonché alla regione territorialmente competente il piano di caratterizzazione”.
Più in generale, gli artt. 239 e seguenti (sulla “bonifica dei siti contaminati”) del d.lgs. n. 152 del 2006 addossano l’obbligo di effettuare gli interventi di recupero ambientale, comprese le prime misure di messa in sicurezza e la presentazione del piano di caratterizzazione, al responsabile dell’inquinamento, che le autorità amministrative hanno l’onere di ricercare. Tuttavia, nell’ipotesi di mancata esecuzione dei prescritti interventi da parte del responsabile dell’inquinamento, l’art. 250 stabilisce che le procedure e gli interventi di recupero ambientale devono essere eseguiti dalla Pubblica amministrazione competente, che potrà rivalersi sul soggetto responsabile nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto degli interventi (cfr. C.d.S., sez. VI, 9.1.2013, n. 56; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 3.7.2012, n. 6033). E, come si è già detto, uniche condizioni di legittimità per l’esercizio del potere sostitutivo è il decorso del termine e la non controversa inerzia del soggetto chiamato ex lege ad eseguire le procedure codificate dagli artt. 242 e seguenti. Entrambe le condizioni erano sussistenti, incontrovertibilmente, nella vicenda di causa quando, al posto dei ricorrenti, si è mossa l’Amministrazione.
4.II. Con riferimento all’ordinanza sindacale n. 1 del 2015, di diffida a provvedere alla redazione del progetto operativo degli interventi di bonifica, con il secondo motivo si deduce che la stessa sarebbe fondata su di un piano di caratterizzazione alla redazione del quale non hanno partecipato i ricorrenti (quel piano non sarebbe quindi “loro opponibile”) e che la Provincia avrebbe esercitato illegittimamente un’attività sostitutiva. Con il quinto motivo, che può essere esaminato congiuntamente al secondo, si denuncia l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo e, più in generale, la mancata attivazione di un contraddittorio procedimentale.
Tali argomentazioni non possono essere condivise.
Al sussistere della sola condizione che i “soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo”, l’attivazione del potere sostitutivo è prevista, ex lege, dall’art. 250, il quale recita “le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l’ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate”. E che in dette operazioni poste in essere dal soggetto pubblico sostituto, intervenuto a seguito dell’inazione dei responsabili, debba essere coinvolto, in contraddittorio, il soggetto inadempiente costituisce una tesi che nella vicenda di causa si deve respingere, e ciò non tanto perché tale obbligo non è testualmente previsto dalla legge (come affermano le parti resistenti), ma piuttosto perché l’attivazione del potere sostitutivo, a seguito della conclamata inadempienza del privato, è logicamente inconciliabile con successive (e dunque tardive) pretese di partecipazione da parte dello stesso privato.
Errato è poi sostenere che il piano di caratterizzazione, adottato nell’esercizio di potere sostitutivo, sia stato in realtà predisposto da un soggetto non titolare di potestà sostitutiva, ossia dalla Provincia.
È vero che il Comune di Roncegno Terme, che ha adottato quel piano e che lo ha trasmesso alla Provincia per la sua approvazione, si è avvalso delle risultanze di attività istruttorie già svolte dall’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente. A tale riguardo occorre però rammentare che la Provincia di Trento esercita le competenze in materia ambientale avvalendosi della nominata Agenzia (A.P.P.A.), dotata di autonomia organizzativa, amministrativa, tecnica e contabile, con funzioni di prevenzione, di controllo e di vigilanza, e con compiti di consulenza tecnico – scientifica e di controllo tecnico da prestare anche a favore degli enti locali.
Così, al momento dell’adozione del piano di caratterizzazione, il Comune di Roncegno Terme si è avvalso delle conoscenze e delle competenze altamente specialistiche di analisi e di indagine dell’Agenzia, e così dell’istruttoria tecnica già svolta da questa e dall’apposito gruppo di lavoro multidisciplinare costituito proprio al fine di effettuare un approfondimento di indagine sullo stato ambientale dell’areale in cui insiste l’ex cava Monte Zaccon (cfr., in termini, T.R.G.A. Trento, 28.4.2014, n. 164): ma ciò non significa in alcun modo che il progetto di piano sia imputabile ad un soggetto diverso dallo stesso Comune, il quale soltanto si è assunto la responsabilità tecnico-amministrativa dei contenuti del piano stesso.
4.III. Con riferimento all’ordinanza sindacale n. 1 del 2015, di diffida a provvedere alla predisposizione del progetto operativo degli interventi di bonifica, ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, con il terzo motivo dell’atto introduttivo si denuncia la “totale assenza di motivi contingibili e urgenti” e la violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi.
L’argomentazione muove da un erroneo presupposto, non trattandosi di un’ordinanza contingibile e urgente bensì, sia nominalmente sia sostanzialmente, del tipico ordine-diffida emesso ai sensi del comma 2 dell’art. 244.
4.IV.1. Sempre con riferimento all’ordinanza sindacale n. 1 del 2015, con il quarto motivo dell’atto introduttivo si deduce l’incompetenza del Comune.
L’argomentazione è infondata, perché il comma 6 dell’art. 102 quater del testo unico delle leggi provinciali sulla tutela dell’ambiente dagli inquinamenti affida proprio al comune territorialmente competente il compito di emanare tale tipologia di ordinanze.
4.IV.2. A tale riguardo, con la memoria depositata in data 19.10.2015 parte ricorrente mostra di dubitare della legittimità costituzionale di tale previsione normativa, sul rilievo che la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione di legge della Regione Emilia Romagna che affidava competenze ambientali ai comuni, rilevando che “la disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato” (cfr. sentenza n. 214 del 2008).
L’argomentare è manifestamente infondato.
La Corte costituzionale ha sanzionato una disposizione di legge regionale che prevedeva che procedimenti di bonifica di siti contaminati già avviati alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 3.4.2006, n. 152, potessero essere conclusi sulla base della legislazione vigente alla data del loro avvio, in tal modo “escludendo la facoltà che gli interventi di bonifica già autorizzati in forza del regime previgente possano essere rimodulati alla luce della nuova disciplina e rivelando un disfavore per l’applicazione di quest’ultima”, stante il manifesto “favor del legislatore statale per l’applicazione della disciplina sopravvenuta in riferimento non solo ai procedimenti in corso, ma anche ai procedimenti già conclusi, riconoscendo in relazione a questi ultimi la facoltà di proporre istanza di rimodulazione degli interventi già autorizzati, ma non realizzati”.
Per contro, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del 2006, la normativa trentina ha stabilito che le disposizioni del testo unico provinciale in materia di bonifica di siti inquinati continuano ad applicarsi ma alla luce della sopravvenuta normativa statale (“in coerenza con il titolo V della parte quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006”), fermo restando solo il riparto di competenza tra la Provincia e i comuni risultante dall’articolo 77 bis e il potere affidato ai “comuni di adottare i provvedimenti previsti dall’articolo 244 del decreto legislativo n. 152 del 2006” (cfr. art. 102 quater del d.P.G.P. 26.1.1987, n. 1-41/Legisl.).
Ne consegue che la portata sostanziale delle modifiche introdotte nel 2005 in tema di bonifica dei siti inquinati dal Legislatore statale, nonché le agevolazioni per transitare dal vecchio al nuovo regime, sono state recepite dal Legislatore provinciale, che ha solo mantenuto il regime del riparto delle competenze, poiché nel sistema dello Statuto speciale d’autonomia il ruolo e le attività dei comuni sono significativamente collegati e condizionati dalle competenze attribuite alla Provincia autonoma, perché è quest’ultima il centro da cui si snodano gli interventi strategici che interessano i poteri locali.
Ciò trova conferma:
– nella disciplina stabilita dalla norma di attuazione che ha esteso ai comuni della Regione le funzioni amministrative conferite in via generale dallo Stato al livello locale, limitandone però di fatto la concreta operatività ai soli casi in cui tali fun
– nella possibilità per la Provincia di “delegare” funzioni agli enti locali, (art. 18, secondo comma, Statuto), e nella facoltà riconosciuta sempre alla Provincia di “attribuire” direttamente ai comuni funzioni proprie (cfr. art. 15 del
4.V. Con il sesto motivo dell’atto introduttivo, e con riferimento specifico all’ordinanza gravata, si denuncia eccesso/sviamento di potere affermando che nessun superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) sarebbe stato rinvenuto, per cui non vi sarebbe stata alcuna necessità di predisporre il contestato piano di caratterizzazione.
Tale argomentazione è infondata.
Già la prima perizia svolta nell’ambito del procedimento penale aveva evidenziato le complesse criticità presenti del sito causate, principalmente, dalla composizione chimica dei materiali ivi depositati. Successivamente, le primissime indagini preliminari ambientali sono state svolte (non dai responsabili dell’inquinamento, come stabilito dal comma 2 dell’art. 242 del codice dell’ambiente, ma) dalla Provincia (sempre in via sostitutiva e, per quella fase, senza lamentele da parte dei ricorrenti) e, per essa, dal gruppo di lavoro multidisciplinare costituito – dopo la consultazione dell’esito della perizia del consulente incaricato dalla Procura della Repubblica – per valutare gli aspetti più rilevanti connessi alla tutela dell’ambiente e della salute pubblica. Ebbene, quelle indagini preliminari, effettuate a seguito dell’accesso alle aree a quel tempo sequestrate, avevano immediatamente evidenziato un’anomala concentrazione (con superamento del limite di cui alla tabella 2 del d.lgs. n. 152 del 2006) di ferro, di manganese, di arsenico e di alluminio. Da ciò, stante l’avvenuto superamento delle CSC, e per più di un parametro, l’obbligo di presentare il piano di caratterizzazione del sito, ai sensi del comma 3 dell’art. 242, e con i requisiti stabiliti dallo stesso d.lgs. n. 152 del 2006.
Non è irrilevante qui osservare che i ricorrenti erano a conoscenza dell’esito di dette indagini preliminari e anche della documentazione istruttoria di provenienza provinciale (documentazione che, come è già stato ricordato, è stata poi utilizzata dal Comune per predisporre il qui contestato piano di caratterizzazione), come è comprovato dalle numerose richieste di accesso, regolarmente evase dall’Amministrazione, presentate nel corso degli anni 2009 e 2010 dai loro procuratori (cfr. doc. da n. 8 a n. 15 in atti della Provincia).
5.I. Il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti reitera, in sintesi, le denuncie articolate con i motivi del ricorso introduttivo avverso:
– l’operato della Provincia, che ha costituito il citato gruppo di lavoro il mese antecedente la data della prima ordinanza comunale per la messa in sicurezza del sito, e che ha approvato il piano di caratterizzazione in assenza di coinvolgimento procedim
– l’operato del Comune, che ha “centrifugato” la relazione finale del gruppo di lavoro nella proposta di piano di caratterizzazione, tramite “un accordo di programma illogico” e la “totale assenza di partecipazione dei ricorrenti 5.II. Il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti si appunta, invece, avverso il progetto operativo di bonifica, approvato dalla Giunta provinciale il 21 settembre 2015.
Si afferma che il progetto di bonifica non definirebbe alcun obiettivo o limite di concentrazione da raggiungere essendo il rispetto di tale limite già assicurato allo stato attuale; che vi sarebbe contraddizione sull’asserita presenza di gas metano, definita “eventuale” ma per la quale si prevede di realizzare una copertura totale della cava con una rete di captazione del gas; che il gas metano non sarebbe prodotto dai fanghi di cartiera poiché essi hanno una composizione analoga alla carta con i relativi processi di marcescenza; che non sarebbe stato considerato che il parametro arsenico sarebbe endemico nella zona della Valsugana e, quindi, non correlabile alla presenza di contaminazione.
Anche queste argomentazioni non possono essere condivise.
Vi è anzitutto da premettere che il progetto di bonifica ha preso in considerazione le valutazioni espresse dall’analisi di rischio allegata al piano di caratterizzazione da cui era emerso, in estrema sintesi, che:
– l’acqua presente sul fondo del catino di roccia sui cui insiste l’ex cava Monte Zaccon presenta picchi di arsenico, alluminio e ferro oltre i limiti di legge stabiliti per le acque sotterraneee;
– la falda delle acque sotterranee non presenta, allo stato, superamenti delle CSC;
– tuttavia, l’elemento critico è costituito dal contatto fra le acque meteoriche e i materiali depositati nel catino; difatti, le precipitazioni meteoriche, fonte principale dell’alimentazione idraulica del catino, si infiltrano nei materiali illegittimam
– di conseguenza, il progetto definitivo di messa in sicurezza propone la realizzazione di una copertura superficiale completa (“capping”) di tutta l’area dell’ex cava, a fini impermeabilizzanti, e non solo per il sistema di captazione del biogas
Quanto a quest’ultima problematica, ossia la produzione di biogas a causa della presenza di fanghi di cartiera, la documentazione tecnica agli atti è univoca nell’evidenziare che, a differenza della tesi sostenuta dai ricorrenti, i fanghi di cartiera presentano un comportamento in condizioni anaerobiche (altamente degradabile) diverso da quello indotto da condizioni aerobiche (stabile). Pertanto, il piano di caratterizzazione ha valutato la produzione di biogas da tali fanghi ed escluso, allo stato, sulla base delle concentrazioni rilevate e della loro localizzazione, che si possa raggiungere il limite di esplosività (pag. 17). Tuttavia, il progetto di bonifica non ha potuto trascurare la presenza di biogas, soprattutto perché si propone di impermeabilizzare l’area con una copertura che, da un lato, impedisce l’infiltrazione delle acque piovane, ma, da altro lato, ostruisce la volatizzazione del biogas. Pertanto, senza alcun salto logico (come sostengono i ricorrenti) e al solo fine di impedire accumuli di biogas e sovrappressioni sulla barriera impermeabile, il progetto prevede la realizzazione di un sistema di captazione costituito da alcuni pozzi.
Da ultimo, con riferimento al parametro arsenico riscontrato in misura superiore alla CSC per le acque sotterranee, l’ipotesi di parte ricorrente che tale semimetallo sarebbe presente quale fondo naturale nel suolo di ampie zone della Valsugana è smentita de plano dalla documentazione tecnica prodotta dalla Provincia, dalla quale si evince che solo le aree a nord ubicate in sinistra orografica del fiume Brenta (ove vi sono giacimenti minerari) sono interessate dalla presenza di tale elemento, mentre le aree a sud in destra orografica del fiume – ove insiste l’ex cava Monte Zaccon – non conoscono detto elemento a causa del differente contesto idrogeologico (cfr. deliberazione della Giunta provinciale 3.7.1999, n. 1666, e Carta litologica e dei lineamenti strutturali del Trentino).
In conclusione, il progetto all’esame prevede la messa in sicurezza del sito mediante la sua copertura superficiale (con strati di materiali specifici e impermeabilizzanti per circa 150-200 cm.) e il successivo rinverdimento dell’area che sarà poi colonizzata da specie naturali ma non da piante con radici a fittone che potrebbero danneggiare il “capping”. La destinazione finale dell’area permane a “sito bonificato di tipo industriale”. In tal modo è rispettato il disposto del comma 8 dell’art 242 del d.lgs. n. 152 del 2006 che prevede “criteri per la selezione e l’esecuzione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale, di messa in sicurezza operativa o permanente … a costi sostenibili”, ai sensi dell’Allegato 3 alla parte quarta del decreto, denominato “criteri generali per la selezione e l’esecuzione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale, di messa in sicurezza (d’urgenza, operativa o permanente), nonché per l’individuazione delle migliori tecniche d’intervento a costi sopportabili”.
6.1. In conclusione, sulla base delle argomentazioni sopra esposte, il ricorso deve essere respinto.
6.2. Le spese seguono la soccombenza e devono essere accollate alle parti ricorrenti nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige / Südtirol, sede di Trento,
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 151 del 2015
lo respinge.
Condanna, in solido, Ripristini Valsugana S.r.l. e Simone Gosetti al pagamento delle spese del giudizio, che si liquidano nella misura di euro 3.000,00 (tremila), oltre a oneri di legge, a favore di ciascuna delle Amministrazioni pubbliche qui resistenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente FF
Mauro Pedron, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore