Pres. Santoro, Est. Gambato Spisani

Sulla legittimità del decreto ministeriale di nomina del commissario straordinario alla gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma e del provvedimento con cui quest’ultimo ha diffidato il comune di Colfelice a trattare i rifiuti urbani indifferenziati prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino e Ciampino e dallo Stato della Città del Vaticano negli impianti con capacità residua, previamente individuati dagli organi regionali.

1. Emergenza rifiuti Poteri del commissario straordinario Individuazione impianti con capacità residua TMB art. 1, c. 359 ss., l. n. 228/2012.

1. Il potere del commissario straordinario di individuare impianti di trattamento con capacità residua, aventi sede in comuni vicini all’area colpita dall’emergenza, al fine di conferirvi rifiuti non è affetto da manifesta illogicità.

Pubblicato il 13/2/2018
N. 00925/2018REG.PROV.COLL.
N. 01114/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 1114 del 2014, proposto dal:
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Commissario per il superamento della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani del territorio della provincia di Roma e dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

il Comune di Colfelice non costituito in giudizio;
nei confronti di
Comune di Fiumicino e Comune di Ciampino, non costituiti in giudizio; 
Comune di Roma, ora Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’avvocato Angela (prenome) Raimondo, domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, 21; 
Provincia di Roma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso, dall’avv. Giovanna De Maio, domiciliata in Roma, via IV Novembre 119/a;
per la riforma, previa sospensione
della sentenza del TAR Lazio, sede di Roma, sezione II bis, 4 dicembre 2013 n.10471, resa fra le parti, la quale ha accolto il ricorso n.1752/2013, proposto per l’annullamento:
a) del d.m. 3 gennaio 2013 prot n.1, pubblicato il giorno 7 gennaio 2013 sulla Gazzetta Ufficiale, con il quale il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha disposto la nomina del Commissario per fronteggiare la situazione di grave criticità della gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma ai sensi dell’articolo 1 comma 358 della legge 24 dicembre 2012 n.228;
b) del provvedimento 15 gennaio 2013 prot. n.44/UCCRU, con il quale il Commissario predetto ha diffidato le autorità competenti, fra le quali il comune di Colfelice, i soggetti interessati al conferimento e le società coinvolte, nonché le imprese titolari degli impianti di trattamento indicate nel provvedimento stesso a trattare in detti impianti, nei limiti della capacità residua autorizzata degli stessi, i rifiuti urbani indifferenziati prodotti dai Comuni di Roma, Fiumicino e Ciampino e dallo Stato della Città del Vaticano entro il 25 gennaio 2013;
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roma e della Provincia di Roma;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2018 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello e l’avvocato Angela Raimondo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Come è noto, l’art. 5 della l. 24 febbraio 1992 n.225, istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile, prevede che in presenza di “calamità naturali o connesse con l’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo”, il Consiglio dei ministri, con decreto del suo Presidente, possa deliberare “lo stato d’emergenza, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con specifico riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e disponendo in ordine all’esercizio del potere di ordinanza”, per un periodo di tempo limitato, determinato nel massimo dalla legge stessa.
In applicazione di tale norma, il D.P.C.M. 22 luglio 2011, considerate “la grave situazione determinatasi nella gestione dei rifiuti prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino, Ciampino e nello Stato della città del Vaticano, in ragione del prossimo esaurimento delle volumetrie residue della discarica di Malagrotta dove attualmente vengono smaltiti” e la notifica, da parte della Commissione europea, di una procedura di infrazione, la n.2011/4021, relativa alle modalità di gestione di tale discarica, ha deliberato lo stato di emergenza relativo, data la “necessità di garantire l’individuazione e la successiva realizzazione in termini di somma urgenza di un sito provvisorio alternativo che assicuri la gestione dei flussi di rifiuti…” nei comuni indicati “per il tempo necessario all’avvio degli impianti di smaltimento e trattamento definitivi” e fino alla data del 31 dicembre 2012.
Di seguito, in applicazione di tale decreto, l’O.P.C.M. 6 settembre 2011 n.3963 ha poi dettato le concrete disposizioni ritenute necessarie per superare l’emergenza.
In estrema sintesi, e per quanto qui interessa, l’ordinanza ha infatti nominato, all’art. 1, il prefetto di Roma quale “Commissario delegato per il superamento della situazione di emergenza ambientale”, con l’incarico di provvedere, come dall’art. 2 comma 1 “all’individuazione, in via prioritaria” nell’ambito di un certo numero di siti indicati in un documento tecnico di analisi citato nelle premesse dell’ordinanza “alla progettazione ed alla successiva realizzazione di uno o più siti di discarica per lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino, Ciampino e dallo Stato della città del Vaticano” .
A tal fine, l’ordinanza fornisce al commissario i relativi poteri, anche per procedere all’affidamento delle prestazioni a ciò necessarie, in deroga ad un ampio numero di norme di legge, elencate in dettaglio all’art. 4.
Poiché all’avvicinarsi della scadenza del 31 dicembre 2012 di cui si è detto la situazione di emergenza non si poteva dire risolta, il legislatore è di seguito intervenuto con le norme di cui all’art. 1 commi 358, 359, 360 e 361 della l. 24 dicembre 2012 n.228, ovvero della legge di stabilità 2013.
In dettaglio, il comma 358 dispone che, considerata la “situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma” che aveva portato alla dichiarazione di stato di emergenza di cui s’è detto, e “al fine di non determinare soluzioni di continuità nelle azioni in corso per il superamento di tale criticità” con apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, viene nominato “un commissario che provveda in via sostitutiva degli Enti competenti in via ordinaria”, ovvero in buona sostanza un sostituto del commissario già nominato e prossimo alla scadenza.
I commi successivi provvedono a determinare i caratteri di tale organo straordinario, che secondo il comma 359 era titolare, nel testo originario della norma, di alcuni dei poteri già previsti dall’O.P.C.M. 3963/2011, “salvo diversa previsione da parte del presente comma e dei commi 360 e 361”.
Il comma 360 precisa poi che il commissario ha i seguenti compiti, fermo restando l’ultimo periodo del comma 359: “a) autorizzazione alla realizzazione e gestione delle discariche per lo smaltimento dei rifiuti urbani nonché di impianti per il trattamento di rifiuto urbano indifferenziato e differenziato, nel rispetto della normativa comunitaria tecnica di settore; b) supporto alla Regione Lazio nelle iniziative necessarie al rientro nella gestione ordinaria; c) adozione, a fronte dell’accertata inerzia dei soggetti preposti alla gestione, manutenzione, od implementazione degli impianti per il recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nei comuni di Roma capitale, Fiumicino, Ciampino e nello Stato della Città del Vaticano, previa diffida ad adempiere entro termini perentori non inferiori a giorni trenta, dei necessari provvedimenti di natura sostitutiva in danno dei soggetti inadempienti”, a carico dei quali il successivo comma 361 pone i relativi oneri finanziari.
Da ultimo, sempre il comma 359 prevede che il commissario rimanga in carica per il termine determinato dal decreto di nomina, ovvero per un massimo di sei mesi, salva proroga o revoca.
In attuazione del comma 358 citato, il d.m. 3 gennaio 2013 indicato in epigrafe, e impugnato in questa sede, ha effettivamente nominato il commissario in questione, per una durata in carica di sei mesi salva proroga, e ne ha precisato i compiti.
In dettaglio, ai sensi dell’art. 2 del d.m. di nomina, il commissario: “a) al fine di conseguire l’obiettivo di conferire in discarica solo rifiuti trattati nel rispetto della direttiva comunitaria 1999/31/CE, entro 8 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, individua gli impianti di trattamento meccanico biologico dei rifiuti urbani esistenti nella regione Lazio che hanno una capacità autorizzata residua di trattamento, secondo quanto indicato dalla nota della regione Lazio in data 21 dicembre 2012 richiamata in premessa; contestualmente, entro il medesimo termine di 8 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, diffida le Autorità competenti e le imprese titolari degli impianti di cui al precedente punto, a trattare in detti impianti, nei limiti della capacità residua autorizzata degli stessi, i rifiuti urbani prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino, Ciampino e dallo Stato della Città del Vaticano a partire dal 25 gennaio 2013; decorso inutilmente tale termine il Commissario provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi; entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto diffida le Autorità competenti a provvedere entro il 15 febbraio 2013 al completamento delle procedure di autorizzazione degli impianti di trattamento meccanico biologico e di compostaggio di cui agli allegati «3» e «2». Decorso inutilmente tale termine il Commissario provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi; b) al fine di conseguire gli obiettivi di legge, diffida, entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le Autorità competenti e le imprese titolari degli impianti e/o interventi, ad adottare entro il 30 gennaio 2013 le iniziative indispensabili per rendere operativo il piano per la raccolta differenziata nel comune di Roma predisposto da AMA e CONAI richiamato in premessa. Decorso inutilmente tale termine provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi; c) al fine di favorire il recupero energetico dei rifiuti urbani e ridurre il quantitativo dei rifiuti urbani avviato a smaltimento, secondo quanto stabilito dalle leggi vigenti in materia, entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto diffida le Autorità competenti e le imprese titolari degli interventi e/o impianti ad adottare entro il 30 gennaio 2013 le misure necessarie allo scopo, secondo quanto stabilito dalle leggi vigenti in materia. Decorso inutilmente tale termine il Commissario provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi; d) qualora necessario, e nei limiti quantitativi risultanti dalle iniziative di cui ai precedenti punti a), b) e c) individua aree idonee alla localizzazione e autorizzazione di impianti di trattamento e discariche per rifiuti urbani.”
Per far ciò, il commissario, ai sensi del successivo art. 3 del decreto stesso, è titolare dei poteri di cui all’ordinanza P.C.M. più volte citata, relativa all’omologo suo predecessore.
Interessa questa causa il disposto dell’art. 2 lettera a), secondo il quale, in buona sostanza, il commissario deve individuare impianti di smaltimento aggiuntivi nelle vicinanze di Roma, e lo deve fare scegliendoli fra quelli con capacità residua individuati nella citata nota 21 dicembre 2012 della regione Lazio.
La nota in questione costituisce infatti l’allegato 1 del decreto di nomina in esame, e comprende, assieme ad altri impianti, l’impianto di “trattamento meccanico biologico aerobico” – TMB per cui è causa, in comune di Colfelice, gestito dalla Società Ambiente Frosinone – SAF S.p.a.
Il Commissario nominato, infatti, con il provvedimento 15 gennaio 2013 indicato in epigrafe (doc. 2 in I grado ricorrente appellato) ha diffidato una serie di comuni, fra i quali il comune ricorrente appellato, e i gestori dei relativi impianti di TMB, “a trattare in detti impianti, nei limiti della capacità residua autorizzata degli stessi, i rifiuti urbani indifferenziati prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino e Ciampino e dallo Stato della Città del Vaticano entro il 25 gennaio 2013”, avvisando che in mancanza avrebbe esercitato i propri poteri sostitutivi di imperio.
Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha accolto il ricorso proposto dal comune di Colfelice contro il predetto provvedimento, e contro il presupposto decreto di nomina del commissario, nei termini che seguono.
In dettaglio, il TAR ha accolto i primi due motivi di ricorso, ritenendo che il d.m. 3 gennaio 2013 abbia illegittimamente conferito al commissario poteri eccedenti quanto consentito dalla legge istitutiva dell’organo.
Il Giudice di primo grado ha infatti ritenuto anzitutto che i poteri di cui al comma 360 dell’art. 1 l. 228/2012 fossero conferiti al solo scopo di mantenere la continuità con le iniziative già in atto, ovvero soltanto per realizzare nuove discariche ovvero ampliare quelle esistenti in modo tale da superare l’emergenza.
Ha poi ritenuto che il decreto di nomina del commissario, pur in dichiarata attuazione del comma 359 sopra indicato, facesse di più, ovvero conferisse al commissario il compito, qualificato come aggiuntivo rispetto a quelli sopra indicati, di individuare siti ulteriori ai quali conferire in trattamento i rifiuti della zona considerata.
Ciò posto, ha ritenuto quest’ultima attribuzione di compiti e poteri illegittima, in quanto non prevista dalla legge istitutiva dell’organo; di conseguenza, ha annullato sia il d.m. 3 gennaio 2013 nella parte in cui amplia in modo corrispondente i poteri del commissario, sia i conseguenti provvedimenti di quest’ultimo, che individuano gli impianti di trattamento da utilizzare.
Ha in definitiva concluso che un’interpretazione difforme sarebbe in contrasto con i principi, tutti di rilievo europeo, di autosufficienza e di prossimità, recepiti nel nostro ordinamento dall’art. 182 bisd. lgs. 3 aprile 2006 n.152, nonché di sussidiarietà, dal quale i primi due derivano.
Compare poi nell’ultima parte della sentenza un accenno all’istruttoria svolta per valutare la situazione degli impianti coinvolti, di cui si dirà.
Contro tale sentenza, hanno proposto impugnazione il Ministero ed il commissario stesso, con appello che contiene due motivi:
– con il primo di essi, alle pp. 20-26 dell’atto, criticano la sentenza impugnata nella parte in cui avrebbe accolto il ricorso rilevando presunte carenze istruttorie nel provvedimento che ha disposto l’utilizzo dell’impianto del comune ricorrente appellante; affermano che tali carenze non sussisterebbero, e che l’impianto sarebbe stato individuato a ragione veduta;
– con il secondo motivo, alle pp. 27-34 dell’atto, deducono violazione da parte della sentenza impugnata del comma 359 dell’art. 1 della l. 228/2012, e sostengono che i poteri conferiti al commissario sarebbero del tutto legittimi, come confermato anche dalla modifica della norma in questione operata dal citato d.l. 69/2013 all’art. 41 comma 5, che ha aggiunto al comma 359 il riferimento ai poteri di cui all’art. 2 dell’O.P.C.M.
Il comune ricorrente appellato non si è costituito; hanno invece resistito la Provincia di Roma, con atto 19 febbraio 2014, e Roma Capitale, con atto 14 febbraio 2014 e con memoria 27 febbraio 2014, ed hanno insistito perché l’appello sia accolto.
Alla camera di consiglio del giorno 4 marzo 2014, su accordo delle parti, la trattazione della causa è stata rinviata al merito.
All’udienza del giorno 25 gennaio 2018 la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

1. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito precisate.
Questo Giudice non vede motivo per discostarsi dalle argomentazioni già esposte nella propria sentenza sez. VI 20 maggio 2014 n.2547, pronunciata su un caso identico al presente, sul ricorso originariamente proposto da altro comune interessato da un provvedimento del commissario, di contenuto appunto identico a quello per cui è causa.
2. Ciò posto, il primo motivo è fondato, nei termini di cui subito.
Come dato di fatto, a p. 20 dal nono rigo, la sentenza di primo grado, dopo aver accolto i motivi centrati sulla presunta illegittimità del conferimento al commissario dei poteri da lui esercitati, afferma testualmente: “Ciò, in disparte gli ulteriori evidenziati profili di carenza con riferimento all’istruttoria ed alla motivazione e alle necessarie ricadute in termini di eccesso di potere, che derivano dall’utilizzo dei decreti gravati e dei conseguenti provvedimenti commissariali per finalità ulteriori rispetto a quelle legalmente individuate, nonché di mezzi inficiati sotto il profilo della proporzionalità dell’azione amministrativa in relazione alla compromissione dei territori coinvolti, anche con riguardo alla prevenzione dei rischi, alla cui protezione è finalizzata la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 19 novembre 2008 n.2008/98/CE”, com’è noto concernente i rifiuti.
Il passo, anche se obiettivamente non chiarissimo, va interpretato nel senso di ritenere che il Giudice di primo grado abbia fondato la propria decisione anche su carenze istruttorie e di motivazione del provvedimento in concreto adottato dal commissario e qui impugnato. Per inciso, identica questione, relativa ad un passo di simile tenore della sentenza impugnata, si è posta nel caso oggetto dalla citata sentenza 2547/2014, ed è stata decisa nello stesso senso.
3. Ciò posto, il primo motivo contesta tale affermazione, nei termini esposti in premesse, ed è, come si è detto, fondato.
In aggiunta a quanto già affermato sul punto dalla sentenza 2547/2014, come si è detto relativa alla stessa situazione di fatto, vale infatti quanto ora si espone.
Nella materia in esame, il commissario straordinario è titolare per definizione di ampia discrezionalità nell’individuare le soluzioni tecniche adeguate per far fronte all’emergenza, e quindi valgono i principi individuati in proposito dalla giurisprudenza, che in quanto pacifica non richiede citazioni puntuali: l’esercizio della discrezionalità stessa è sindacabile nella presente sede di legittimità solo in casi di manifesta illogicità, che nella specie non ricorrono.
E’ infatti pacifico che l’emergenza da fronteggiare, ovvero la crisi nella raccolta e nello smaltimento dei rifiuti di Roma, esistesse, e la scelta del commissario, che si è rivolto ad impianti già esistenti in comuni vicini, i quali lavoravano al di sotto della loro capacità massima autorizzata, non si può dire certo di per sé abnorme o manifestamente irragionevole.
In proposito, si legge nella sentenza impugnata (pp. 7-8) che vi sarebbe una discrepanza fra i dati utilizzati dall’amministrazione e quelli raccolti in sede di istruttoria, nel senso che (p. 8 dal secondo rigo) gli impianti di smaltimento della capitale avrebbero avuto una capacità residua, sì che, per implicito, non vi sarebbe stato bisogno di ricorrere agli impianti di altri comuni.
Il punto però è stato specificamente contestato alle pp. 23-25 dell’appello, ove si afferma che le valutazioni della Regione Lazio, di cui il commissario si è servito, sarebbero confermate dagli sviluppi successivi della situazione, che ha visto gli impianti di Roma lavorare, in realtà, al di sopra dei livelli massimi consentiti.
In mancanza di replica, quindi, la situazione di emergenza, nei termini spiegati, deve ritenersi secondo logica sussistente.
4. E’ fondato anche il secondo motivo di ricorso, imperniato sul legittimo conferimento al commissario dei poteri nella specie da lui esercitati.
Il Collegio infatti ribadisce quanto affermato sul punto specifico nella precedente sentenza della Sezione 2547/2014 già citata.
E’ necessario partire dal dato normativo.
Nel testo originario dell’art. 1 della l.228/2012, il comma 358 disciplinava i poteri del commissario prevedendo anzitutto da un lato che essi comprendessero quelli “di cui agli articoli 1, comma 2, 3 e 4” dell’O.P.C.M. 3963/2011 più volte citata.
L’articolo 1 comma 2 dell’ordinanza prevede appunto che il commissario opera “per la realizzazione di una o più discariche e/o per l’ampliamento di discariche esistenti indicate dalla medesima Regione, nonché di un impianto di trattamento meccanico – biologico dei rifiuti urbani necessarie a garantire la piena copertura del fabbisogno dell’area interessata dallo stato di emergenza di cui alla presente ordinanza”.
Non rilevano invece ai fini in esame, va precisato, l’articolo 3, che disciplina le procedure di affidamento delle opere, e l’articolo 4, che indica le norme ordinarie alle quali si deroga nella situazione di emergenza.
Sempre il comma 358 però prosegue, ancora nel testo originario, affermando che gli indicati poteri sono attribuiti al commissario stesso “salvo diversa previsione da parte del presente comma e dei commi 360 e 361”.
Trascurando il riferimento al comma 361, che come si è detto in premesse riguarda gli oneri finanziari, il comma 360, riportato in narrativa, contiene un elenco espresso di competenze del commissario, il quale in sintesi autorizza la “realizzazione e gestione delle discariche” e degli “impianti per il trattamento di rifiuto urbano indifferenziato e differenziato” dà “supporto alla Regione Lazio” e adotta i “necessari provvedimenti di natura sostitutiva in danno dei soggetti inadempienti”.
5. In base a tale quadro normativo, il Giudice di primo grado ha ritenuto, come accennato in premesse, che l’elenco dei poteri del commissario così delineato sia tassativo, e quindi non comprenda il potere, del quale qui si controverte, di individuare impianti aggiuntivi ai quali appoggiarsi in via temporanea, potere di cui, obiettivamente, le norme descritte non parlano in modo esplicito.
In tal senso, quindi, il Giudice di primo grado parla di “continuità” fra il commissario nominato con l’O.P.C.M. 3963/2011 e il commissario per cui è causa, sul presupposto implicito che nemmeno al primo il potere di individuare siti aggiuntivi spettasse.
6. L’opinione contraria di questo Collegio, viceversa, si basa su un dato normativo ulteriore.
Come affermato dalla sentenza 2547/2014, la prima parte del comma 360 di cui si è detto contiene infatti una “clausola di salvezza”, ovvero tiene fermo in modo espresso l’inciso del comma 359 ultima parte, per cui nel decreto di nomina del commissario “sono determinati i compiti e la durata della nomina”.
Tale clausola di salvezza non avrebbe, all’evidenza, significato alcuno, se i poteri del commissario fossero soltanto quelli espressamente previsti dal comma 360 stesso, e quindi sta a significare che il relativo elenco è solo esemplificativo, e che il provvedimento di nomina può prevedere poteri aggiuntivi, del tipo qui in discussione.
7. Sempre seguendo quanto affermato dalla sentenza 2547/2014, va allora chiarito il senso della modifica del comma 358 operata dal legislatore con l’art. 41 comma 5 del d.l. 21 giugno 2013 n.59 convertito nella l. 9 agosto 2013 n.98, secondo il quale al comma 359 “dopo le parole «1, comma 2,» sono aggiunte le seguenti «ed agli articoli 2,», e sono aggiunte, in fine, le seguenti parole «, se attribuiti, in tutto o in parte, con il decreto di nomina di cui al comma 358».”
Si tratta di una modifica successiva ai fatti di causa, sì che essa rileva, ai fini della decisione di questa causa, soltanto come argomento di ordine sistematico.
Ciò posto, il riferimento all’art. 2 vale ad inserire nel testo del comma 358 un richiamo aggiuntivo, appunto all’art. 2 dell’O.P.C.M. 3963/2011, e in particolare al comma 3 di esso, per cui il commissario, nelle more della costruzione e dell’avvio dei nuovi impianti, “può adottare i provvedimenti necessari per assicurare la prosecuzione, senza soluzione di continuità, dello smaltimento dei rifiuti nell’area interessata dallo stato di emergenza di cui alla presente ordinanza”, provvedimenti che, all’evidenza, possono anche comprendere l’appoggiarsi in via temporanea ad impianti già attivi, ma sottoutilizzati.
In base a quanto si è detto, e come ritenuto già dalla sentenza 2547/2014, la norma appena illustrata dell’art. 41 d.l. 59/2013 ha allora “valenza ricognitiva” di un potere che era espressamente attribuito al commissario nominato in origine, ma spettava anche al suo successore, se pure in concreto solo quest’ultimo risulta averlo esercitato, con i provvedimenti impugnati in questa sede: in altri termini, si potrebbe dire che la continuità fra le due figure sussiste in senso opposto a quello inteso dal Giudice di primo grado, perché entrambi i commissari avevano il potere di rivolgersi ad impianti già attivi.
8. Due rilievi ulteriori sono necessari.
8.1 In primo luogo, il Collegio intende precisare, condividendo anche sul punto la motivazione della sentenza 2547/2014, che le disposizioni di cui al comma 358 e ss. della l. 228/2012 sopra illustrate appaiono legittimo esercizio di discrezionalità del legislatore, sì che in questo giudizio nemmeno è stata prospettata la questione della loro conformità a Costituzione, la quale non avrebbe ragione di porsi.
Come è noto, i principi in base ai quali è legittimo un intervento sostitutivo del Governo centrale nei confronti delle autonomie locali sono fissati dall’art. 120 comma 2 Cost, che lo legittima “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”.
Nel caso di specie, è del tutto evidente che l’impossibilità di assicurare uno smaltimento regolare dei rifiuti in un’area urbana di grandi dimensioni come quella di Roma configura un caso di “pericolo grave per l’incolumità … pubblica”; si è poi ricordato in premesse che tale situazione aveva dato luogo all’apertura di una procedura di infrazione contro il nostro Paese in sede europea, e quindi era configurabile anche la fattispecie di “mancato rispetto della normativa comunitaria[ora europea]”.
Da ultimo, la giurisprudenza costituzionale, per tutte sul principio C. cost. 19 gennaio 2017 n.14 e 19 luglio 2004 n.240, non dubita che una delle modalità di lecito esercizio del potere sostitutivo sia proprio la nomina di un commissario straordinario.
8.2 In secondo luogo, ripetendo quanto già evidenziato dalla sentenza 2547/2014, sia la disciplina di legge esaminata, sia il decreto ministeriale attuativo, appaiono rispettosi dei limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di stato di emergenza e di potere di ordinanza.
Come è noto, e per quanto qui rileva, i provvedimenti di urgenza per essere conformi alla Costituzione devono infatti avere efficacia limitata nel tempo, commisurata alla necessità e all’urgenza da affrontare, devono essere sorretti da adeguata motivazione; e conformarsi ai principi dell’ordinamento giuridico, fermo restando che l’emergenza è per definizione qualcosa di limitato nel tempo: così già C. cost. 2 luglio 1956 n.8 e 27 maggio 1961 n.16; 1 febbraio 1982 n.15, specificamente sui limiti nel tempo all’emergenza, nonché 14 aprile 1995 n. 127, relativa alla materia in esame.
In tali termini, vi è senza dubbio uno stretto nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza ambientale di cui si tratta, che è congrua motivazione per l’intervento, il potere attribuito al commissario è limitato nel tempo, le previsioni legislative e provvedimentali relative al contenuto, ai tempi e alle modalità di esercizio del potere sono sufficientemente determinate, e congrua all’emergenza da affrontare appare la facoltà di individuare gli impianti con capacità residua in ambito regionale.
8.3 In particolare, è salvo il rispetto dei principi di autosufficienza e di prossimità, di cui all’art. 182 bisd. lgs. 152/2006 citato in narrativa.
La norma stessa prevede al comma 1 che: “Lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani non differenziati sono attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, tenendo conto delle migliori tecniche disponibili e del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di: a) realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali; b) permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti; c) utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica”, e quindi non contiene alcun espresso divieto all’utilizzo di impianti già attivi siti nelle vicinanze dell’area interessata per la parte inutilizzata della loro capacità.
L’unico divieto espresso è invece contenuto nel precedente art. 182, che al comma 3 vieta di “smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti”, peraltro in modo non assoluto, dato che fa salvi “eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l’opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano”, ma la norma nel caso di specie è comunque rispettata, dato che ci si è rivolti a impianti che si trovano nel Lazio.
9. In conclusione, l’appello va accolto e, per conseguenza, il ricorso di primo grado va respinto, come in dispositivo.
10. La particolarità della questione decisa, sulla quale l’unico precedente, costituito dalla più volte citata sentenza della Sezione 2547/2014, non consta edito, è giusto motivo per compensare le spese.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.1114/2014 R.G.), lo accoglie, e per l’effetto respinge il ricorso di primo grado (ricorso n. 1752/2013 TAR Lazio, sede di Roma).
Compensa per intero fra le parti le spese dell’intero giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Marco Buricelli, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti, Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 13/2/2018 n.925 proviene da Giustamm.