Pres. Giovannini – Est. Caponigro
CGIL Confederazione Generale Italiana del Lavoro di Roma e del Lazio (Avv.ti V. Angiolini, M. Cuniberti e S.Vacirca) / Comune Roma Capitale (Avv.R.Rocchi) e altri

sull’illegittimità di un’ordinanza sindacale che limita ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in pubblico, comprimendo la libertà di corteo

1. Processo amministrativo – Legittimazione ad agire – Organizzazioni sindacali – Modalità di riunione e articolazione dello sciopero – Ricorso- Ammissibilità- Sussiste – Ragioni.

2. Processo amministrativo – Ordinanza contingibile ed urgente – Impugnazione – Notifica – Presso la Casa comunale – Necessità – Presso l’Avvocatura dello Stato – Inammissibilità.

3. Atto e provvedimento amministrativo – Stato di emergenza – Dichiarazione ex art. 2, lett.c), l. 225/1992 – Congestione mobilità–Presupposto – Sufficienza.

4. Diritti e libertà – Libertà di riunione – Limite – Individuazione.

5. Diritti e libertà – Libertà di riunione – Disciplina – Libertà di corteo – Applicabilità.

6. Diritti e libertà – Libertà di riunione – Ordinanza- Modalità delle riunioni in luogo pubblico Limitazioni – Illegittimità.

7. Atto e provvedimento amministrativo – Stato di emergenza – Ordinanze ex art. 5 L. n. 225/1992 – Norma eccezionale – Interpretazione.

1. l’organizzazione sindacale è legittimata ad impugnare in sede giurisdizionale gli atti che incidono sulle modalità del diritto di riunione e di articolazione dello sciopero in modo ritenuto illegittimamente pregiudizievole, in quanto essa può qualificarsi come ente esponenziale di un interesse collettivo, e cioè dell’interesse dei lavoratori ad essa iscritti e dalla stessa rappresentati . Inoltre, quando l’organizzazione sindacale svolge la sua funzione, anche attraverso la promozione e l’organizzazione di scioperi, non manifesta una finalità personale, ma esprime e rappresenta l’interesse collettivo comune alla generalità dei lavoratori di cui è ente esponenziale.

2. Il ricorso giurisdizionale avverso un provvedimento contingibile ed urgente, emesso dal sindaco quale ufficiale del governo, va notificato al Comune (presso la sede municipale) e non nei confronti della struttura statale cui sono riferibili gli interessi coinvolti e, quindi, presso l’Avvocatura dello Stato.

3. La congestione della mobilità di una metropoli può legittimamente assurgere a presupposto per la dichiarazione dello stato di emergenza e la nomina di commissario straordinario in quanto l’art.2, lett.c), l. 225/1992 prevede, quali presupposti, anche “altri eventi”, oltre le calamità naturali, che per intensità ed estensione non possono essere fronteggiati non mezzi ordinari.

4. La libertà di riunione costituisce un diritto della persona avente portata ed efficacia fondamentali e, al pari di ogni altro diritto di libertà, implica la possibilità di limiti e condizioni che lo disciplinano onde evitare che il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso e pericoloso. Ne consegue che limiti e condizioni a tale diritto di libertà possono essere dettati solo per tutelare valori aventi pari rango costituzionale, laddove se ne presenti concretamente ed effettivamente l’esigenza, da valutare caso per caso.

5. Nella libertà di riunione rientra anche la libertà di corteo, atteso che il corteo può considerarsi una “riunione in movimento”. Pertanto, per la libertà di corteo vale la stessa disciplina dettata per la libertà di riunione dall’art. 17 Cost.

6. L’esercizio della libertà di riunione, nel cui perimetro rientra la libertà di corteo, non richiede alcuna preventiva autorizzazione dell’autorità di pubblica sicurezza, ma il solo preavviso, per cui un provvedimento amministrativo (nel caso di specie, trattasi delle ordinanze del Sindaco di Roma di compressione della possibilità di svolgimento di manifestazioni pubbliche con formazione di corteo nel territorio ricadente nel I municipio della Città) che intenda disciplinare ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico, comprimendo incisivamente la libertà di formazione dei cortei, si presenta illegittimo in quanto viola l’art. 17, c.3, Cost.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9697 del 2011, proposto da:

Cgil Confederazione Generale Italiana del Lavoro di Roma e del Lazio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti e Sergio Vacirca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sergio Vacirca in Roma, via Flaminia, 195

Comune di Roma Capitale, rappresentato e difeso dall’avv. Rosalda Rocchi, domiciliata presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via Tempio di Giove, 21;
Sindaco di Roma quale Commissario delegato ex OPCM 3543/2006, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Roma, Questura di Roma, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

dell’ordinanza n. 401 del 17.10.2011 del Sindaco di Roma – Commissario Delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 28.9.2006, con la quale si dispone che “nel territorio ricadente nel I Municipio della Città di Roma sia da considerare compatibile solo lo svolgimento di manifestazioni pubbliche senza formazione di corteo (cd. Manifestazioni statiche)” da tenersi solamente in determinate aree;

dell’ordinanza del 18.11.2011 (data di pubblicazione sul sito internet del Comune) del Sindaco di Roma – Commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 28.9.2006, sempre concernente la disciplina delle riunioni in luogo pubblico;

di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato e del Comune di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2012 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ordinanza del 17 ottobre 2011, avente validità di trenta giorni, il Sindaco di Roma – Commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 26 settembre 2006, per le esigenze indicate nelle premesse dell’atto, ha disposto che nel territorio ricadente nel I Municipio della Città di Roma sia da considerare compatibile solo lo svolgimento di manifestazioni pubbliche senza formazione di corteo (cd. manifestazioni statiche) da tenersi nelle seguenti aree:

Piazza Bocca della Verità – Piazza Santi Apostoli – Piazza della Repubblica – Circo Massimo – Piazza Farnese – Piazza S. Giovanni – Piazza del Popolo – Sedi istituzionali, secondo le prescrizioni della Questura di Roma.

Con successiva ordinanza del 18 novembre 2011, avente validità sino al 31 dicembre 2011, il Sindaco di Roma – Commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 26 settembre 2006 ha disposto che, per esigenze di traffico e viabilità, nel territorio ricadente nel I Municipio della Città di Roma, sono da considerare compatibili le seguenti manifestazioni pubbliche: a) manifestazioni statiche da tenersi nelle seguenti aree: Piazza Bocca della Verità – Piazza Santi Apostoli – Piazza della Repubblica – Circo Massimo – Piazza Farnese – Piazza S. Giovanni – Piazza del Popolo – Sedi istituzionali, secondo le prescrizioni della Questura di Roma; b) grandi manifestazioni con formazione di corteo, limitatamente ad alcune modalità concorrenti, quali lo svolgimento nella giornata del sabato e lungo uno dei cinque itinerari predeterminati anch’essi stabiliti nella detta ordinanza.

Di talché, la Confederazione ricorrente ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 Cost. e dei “principi generali dell’ordinamento giuridico”, in relazione all’art. 18 r.d. 773/1931, anche in relazione alla direttiva del Ministro dell’Interno per le manifestazioni nei centri urbani e nelle aree sensibili del 26 gennaio 2009. Eccesso di potere ed incompetenza.

L’amministrazione, anche nell’esercizio di poteri di ordinanza contingibili ed urgenti, dovrebbe osservare regole e principi costituzionali, oltre che i principi generali dell’ordinamento giuridico, mentre gli atti impugnati violerebbero regole e principi iscritti, quanto al diritto di riunirsi dei cittadini, nell’art. 17 Cost.

In particolare, le riunioni in luogo pubblico non sarebbero soggette ad autorizzazione ma solo a “preavviso” ed a quest’ultimo potrebbe seguire il divieto o la limitazione della riunione in luogo pubblico solo per motivi di sicurezza ed incolumità pubblica “comprovati”, e cioè attestati da fatti e comportamenti inequivoci e verificabili.

In tale logica sarebbe stato inteso anche l’art. 18 del Tulps e, con l’atto prefettizio di autoregolamentazione del 10 marzo 2009 nel “protocollo per la disciplina delle manifestazioni di piazza”, stipulato tra gli altri dalle maggiori associazioni sindacali, si sarebbe dato solo un orientamento per meglio conciliare il diritto di riunirsi con le esigenze pubblicistiche, senza pregiudicare l’esito dei poteri da esercitarsi dalla competente autorità per ogni singola riunione a seguito di “preavviso”.

Con le ordinanze impugnate, il Sindaco di Roma avrebbe posto prescrizioni astratte, travolgendo l’intesa per l’autoregolamentazione del 10 marzo 2009.

Con il potere di ordinanza, il Sindaco vorrebbe ribaltare il principio fissato dall’art. 17 Cost. nel suo esatto contrario, vale a dire nel principio per cui la riunione può esserci solo se, quando e dove l’Autorità la autorizza.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992, anche in relazione all’obbligo di motivazione della l. 241/1990. Incompetenza, eccesso e sviamento di potere, manifesta illogicità e irragionevolezza.

Le ordinanze impugnate, adottate dal Commissario delegato ai sensi dell’art. 5 l. 225/1992, non menzionerebbero le norme che intendono derogare, laddove l’indicazione delle norme di legge che si intendono derogare è prevista dal quinto comma dell’art. 5 al fine di garantire il controllo di uno stretto nesso di strumentalità fra il potere di deroga conferito e l’attuazione degli interventi.

D’altra parte, tra le norme da derogare avrebbero dovuto essere menzionate anzitutto quelle di cui all’art. 17 Cost. e all’art. 18 r.d. 773/1931, per cui sarebbe risultato di ancora più eclatante evidenza l’esercizio abnorme ed illegittimo dei poteri conferiti al Commissario delegato, contro la Costituzione ed i principi generali dell’ordinamento giuridico.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992, degli artt. 18, 19, 20, 21, 22, 23 e 24 TULPS, dell’art. 16 Cost. Difetto di competenza. Eccesso di potere. Contraddizione con altro provvedimento dell’amministrazione, anche con riferimento alla direttiva del Ministro dell’Interno del 26 gennaio 2009, al protocollo di intesa della Prefettura di Roma del 10 marzo 2009 e alla OPCM n. 3543 del 2006. Incompetenza, eccesso e sviamento di potere.

La dichiarazione dello stato di emergenza per la città di Roma, di cui al DPCM 4 agosto 2006, e l’ordinanza della Presidenza del Consiglio n. 3543 del 2006, con cui è stato nominato il Commissario per l’emergenza del traffico e della mobilità, non attribuirebbero al Sindaco di Roma alcun potere di limitare o vietare le manifestazioni.

La facoltà di deroga a norme di legge connessa ai conferiti poteri straordinari del Commissario non comprenderebbe la regolamentazione delle manifestazioni pubbliche, per cui le ordinanze impugnate, che vietano la formazione di cortei e “manifestazioni statiche” fuori dagli spazi e modi prescritti, per determinate zone cittadine di primaria importanza, esorbiterebbero dalle competenze del Sindaco quale organo delegato per l’emergenza.

In linea generale, apparterrebbero al Questore, e comunque alla Prefettura e al Ministero dell’Interno, e non al Sindaco, le eccezionali facoltà di limitazione del diritto dei cittadini di riunirsi nei luoghi pubblici e, in ossequio a tale previsione normativa, il Ministero dell’Interno avrebbe adottato la direttiva del 26 gennaio 2009 indirizzata a Prefetti e Questori. In contrasto con il protocollo prefettizio e con modalità totalmente differenti e restrittive rispetto allo stesso, le ordinanze impugnate disporrebbero il divieto generalizzato per tutte le manifestazioni nelle aree indicate del I Municipio per mesi e mesi; solo in via di eccezione e per taluni luoghi tassativamente indicati si ammetterebbero manifestazioni statiche alle quali, con l’ordinanza del 18 novembre 2011, si sarebbe aggiunta l’ammissibilità delle sole grandi manifestazioni con corteo, solo per la giornata del sabato e solo per itinerari predeterminati.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992, Carenza di presupposti. Eccesso di potere; sviamento dalla causa tipica, motivazione carente ed irragionevole. Travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Contraddizione con il Protocollo della Prefettura del 10 marzo 2009.

La discrasia fra gli obiettivi ed i poteri conferiti dalla OPCM n. 3543 del 2006 al Commissario delegato ed i risultati pratici perseguiti ed ottenuti con l’ordinanza impugnata travalicherebbero notevolmente i limiti assegnati dalla delega, comportando un evidente vizio dell’atto per sviamento di potere.

Le ordinanze sarebbero anche carenti di una adeguata motivazione e non sarebbero comprensibili i criteri che hanno determinato l’identificazione delle zone dalle quali è stato bandito il divieto di manifestare con corteo e sono state relegate in appositi luoghi le “manifestazioni statiche”.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992 in relazione agli artt. 16, 17 e 21 Cost. Eccesso di potere per carenza di motivazione.

La mera considerazione della gravità dei fatti avvenuti alcuni giorni prima non autorizzerebbe a ritenere che sussista la certezza o anche solo la probabilità che episodi analoghi si ripetano in occasione di ogni tipo di manifestazione ed in modo reiterato nel tempo.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha chiesto che sia valutata la legittimazione ad agire della Confederazione ricorrente

Il Comune di Roma Capitale ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva in quanto legittimato a stare in giudizio sarebbe solo il Sindaco, nella qualità di Commissario delegato ex lege 225/1992, sicché il ricorso sarebbe dovuto essere notificato solo a quest’ultimo presso l’Avvocatura Generale dello Stato. Ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse con riferimento all’ordinanza commissariale del 17 ottobre 2011, la quale avrebbe già cessato i suoi effetti al momento della notificazione del ricorso.

Nel merito, le parti resistenti hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica dell’11 gennaio 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1 Il Collegio rileva in via preliminare che sussiste la legittimazione ad agire della Confederazione ricorrente.

La CGIL è notoriamente una delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, così come la CGIL di Roma e del Lazio ha certamente una significativa rappresentatività a livello regionale e comunale.

L’organizzazione sindacale può qualificarsi come ente esponenziale di un interesse collettivo, e cioè dell’interesse dei lavoratori ad essa iscritti e dalla stessa rappresentati.

Di talché, quando l’organizzazione sindacale svolge la sua funzione, anche attraverso la promozione e l’organizzazione di scioperi, non manifesta una finalità personale, ma esprime e rappresenta l’interesse collettivo comune alla generalità dei lavoratori di cui è ente esponenziale.

Né può assumere rilievo quanto dedotto dall’Avvocatura Generale dello Stato in ordine all’individuazione, contenuta negli artt. 16 e 17 Cost., del singolo cittadino come unico titolare del diritto di riunione e del diritto di circolazione e ciò in quanto, già dall’entrata in vigore dello statuto dei lavoratori, si è diffusa la consapevolezza che la violazione dei diritti del singolo lavoratore integra anche violazione degli interessi della intera categoria, con la conseguente lesione di quegli interessi collettivi dei quali il Sindacato è ente esponenziale avendone fatto una delle proprie finalità primarie.

Per tali ragioni, l’organizzazione sindacale è senz’altro legittimata ad impugnare in sede giurisdizionale gli atti che incidono sulle modalità del diritto di riunione e di articolazione dello sciopero in modo ritenuto illegittimamente pregiudizievole.

2. L’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale – in quanto legittimato a stare in giudizio sarebbe solo il Sindaco di Roma quale Commissario delegato con conseguente onere di notifica solo a quest’ultimo presso l’Avvocatura Generale dello Stato – è infondata e va respinta.

La giurisprudenza (cfr. Cons. St., VI, 12 novembre 2003, n. 7266), in proposito, ha evidenziato che il ricorso giurisdizionale avverso un provvedimento contingibile ed urgente, emesso dal Sindaco quale ufficiale di governo, va notificato al Comune (presso la sede municipale) e non nei confronti della struttura statale cui sono riferibili gli interessi coinvolti e, quindi, presso l’Avvocatura dello Stato, poiché:

l’art.1 del r.d. 30 ottobre 1933, n.1611 (modificato dall’art.1 della legge 25 marzo 1958, n.260, e reso espressamente applicabile ai giudizi amministrativi dall’art. 10, terzo comma, della l. 3 aprile 1979, n.103) attribuisce all’Avvocatura dello Stato la rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio delle “Amministrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinamento autonomo”, e si riferisce alle Amministrazioni dello Stato nel senso proprio dell’espressione, ossia agli uffici o complessi di uffici facenti parte della struttura organica delle Amministrazioni statali;

quando il Sindaco, nell’adempimento delle sue funzioni, agisce quale ufficiale di governo, l’ordinamento disciplina un fenomeno di imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell’atto dell’organo del Comune, nel senso che il Sindaco non diventa un “organo” di un’Amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale, senza che il suo status sia modificato (Cons. St., IV, 28 marzo 1994, n. 291; Cons. St.,V, 27 novembre 1987, n.736; Cons. St.,V, 27 ottobre 1986, n.568; cfr. Trib. Sup. acque pubbliche, 19 maggio 2000, n.56);

l’esigenza che la notifica del ricorso giurisdizionale abbia luogo nei confronti del Sindaco presso la sede comunale è coerente con le caratteristiche del procedimento amministrativo che si conclude con l’atto sindacale, che è istruito, redatto ed emesso dagli uffici dell’Amministrazione comunale, alla quale compete anche di valutare, secondo le normali regole, il comportamento da tenere nel caso di impugnazione dell’atto in sede giurisdizionale (Cons. St., IV, 28 marzo 1994, n.291; Cons. ST., V, 27 ottobre 1986, n.568).

La legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale, quindi, sussiste e, comunque, il ricorso è stato notificato al Sindaco di Roma quale Commissario delegato sia presso la sede municipale sia presso l’Avvocatura Generale dello Stato.

3. L’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse con riferimento all’impugnazione dell’ordinanza commissariale del 17 ottobre 2011 non può essere accolta.

Il ricorso è stato notificato dopo che il provvedimento ha esaurito i suoi effetti, ma, ad avviso del Collegio, ciò non determina l’inammissibilità del gravame.

Sulla base di un analogo ragionamento, infatti, occorrerebbe altresì dichiarare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento all’impugnata ordinanza del 18 novembre 2011, il cui dies ad quem è ormai spirato, essendo stato fissato al 31 dicembre 2011.

L’interesse al ricorso consiste in un vantaggio pratico e concreto, anche soltanto eventuale o morale, che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa.

Nel caso di specie, al di là dell’annullamento dei singoli atti impugnati, l’interesse sostanziale dedotto in giudizio dalla ricorrente è costituito, trattandosi di atti il cui contenuto precettivo è reiterabile, dall’evitare che atti di analogo contenuto siano posti in essere in futuro, sicché lo specifico interesse è connesso alla c.d. efficacia conformativa della sentenza, efficacia che, in caso di declaratoria di inammissibilità o improcedibilità del ricorso e, quindi, di sentenza in rito, non potrebbe mai venire in essere.

In altri termini, in ragione del fatto che il giudizio amministrativo, anche ove molto rapido, ha una sua fisiologica durata, la continua reiterazione di atti aventi un medesimo contenuto e volti a disciplinare lo stesso assetto di interessi, ognuno per un periodo limitato, se il relativo gravame fosse via via dichiarato inammissibile o improcedibile senza essere deciso nel merito, renderebbe impossibile esercitare il sindacato giurisdizionale sull’azione amministrativa con conseguente ed ingiustificabile vuoto di tutela nell’ordinamento.

In definitiva, l’ammissibilità, per quanto concerne l’impugnazione dell’ordinanza del 17 ottobre 2011, e la procedibilità, per quanto concerne l’impugnazione dell’ordinanza del 18 novembre 2011, dell’azione discendono dalla considerazione che l’utilità che la ricorrente intende ottenere dall’eventuale accoglimento del ricorso non è tanto o, comunque, non è solo l’annullamento degli atti impugnati, quanto l’efficacia conformativa del successivo esercizio del potere pubblico e, sotto tale profilo, non sussiste dubbio che la sentenza resa in ordine alla presente controversia possa essere idonea ad attribuire alla ricorrente tale utilità.

La funzione primaria ed essenziale del giudizio, infatti, è quella di attribuire alla parte che risulti vittoriosa l’utilità che le compete in base all’ordinamento sostanziale (Cons. St., VI, 10 maggio 2011, n. 2755).

Non a caso, l’effettività della tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo deve essere qualificata come la capacità del processo di conseguire risultati nella sfera sostanziale, vale a dire di garantire la soddisfazione dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio dal ricorrente la cui pretesa si sia rivelata fondata.

4. Nel merito, il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto.

L’art. 5 l. 225/1992 dispone che, al verificarsi di calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbano essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, si provvede anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero, per sua delega, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l’attuazione degli interventi de quibus, può avvalersi di commissari delegati ed il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell’incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti, inoltre, devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate.

Il complesso normativo di cui alla l. 225/1992 si fonda essenzialmente su un criterio oggettivo, rappresentato dall’esistenza di una situazione che necessiti di interventi straordinari, indipendentemente dalla causa che l’abbia determinata e dall’eventualità che si tratti di una situazione già consolidatasi, quand’anche a carattere endemico, essendo ormai acquisito che il potere di ordinanza extra ordinem può essere legittimamente esercitato anche in presenza di una situazione di fatto da tempo insorta.

In sostanza, il fondamento dell’esercitabilità del potere extra ordinem è individuabile nell’oggettiva ricorrenza di una situazione di pericolo non fronteggiabile adeguatamente e tempestivamente con misure ordinarie.

La congestione della mobilità di una metropoli, ad esempio, può legittimamente assurgere a presupposto per la dichiarazione dello stato di emergenza e la nomina di commissario straordinario in quanto l’art. 2, lett. c), l. 225/1992 prevede, quali presupposti, anche “altri eventi”, oltre le calamità naturali, che per intensità ed estensione non possono essere fronteggiati con mezzi ordinari.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, co. 1, l. 225/1992, e sulla base delle motivazioni richiamate nella premessa, ha dichiarato, fino al 31 dicembre 2008, lo stato di emergenza per la situazione determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella città di Roma (lo stato di emergenza è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011 con DPCM del 17 dicembre 2010).

La determinazione è stata assunta:

considerato che la situazione emergenziale in atto nella città di Roma, relativa al traffico ed alla mobilità, presenta peculiarità tali da condizionare negativamente la qualità della vita, le relazioni sociali ed economiche dei cittadini per i suoi riflessi indotti;

considerato, altresì, che il tessuto urbano della città di Roma, rappresentato da una estensione territoriale particolarmente ampia, e caratterizzato da una stratificazione di beni archeologici e dalla presenza di beni storico-architettonici, ha impedito la modernizzazione della rete stradale e dei sistemi di trasporto pubblico;

considerato, inoltre, che il livello di rischio per l’incolumità dei cittadini durante gli spostamenti giornalieri nella città di Roma, in particolare, ove maggiore e’ la concentrazione di edifici destinati allo svolgimento di attività istituzionali, ha raggiunto valori preoccupanti data l’elevata frequenza di incidenti stradali, e che la congestione del traffico veicolare causa ai cittadini gravi disturbi alla salute psico-fisica;

ritenuta la necessità di porre in essere iniziative urgenti per perseguire l’obiettivo di uno scorrimento veicolare veloce, indispensabile per consentire, tra l’altro, l’effettuazione delle attività di soccorso in ambito cittadino;

ritenuta, altresì, la inidoneità della rete di trasporto metropolitano ed il conseguente rischio incendi in caso di afflusso elevato di viaggiatori nelle stazioni metropolitane;

ritenuto che tale situazione emergenziale risulta essere maggiormente aggravata in concomitanza di «eventi» di rilevanza nazionale e mondiale in programma nella città di Roma e connessi al ruolo di capitale della Repubblica, di centro della Chiesa cattolica e di sede di importanti istituzioni internazionali;

ritenuto che, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato – sez. IV, decisione n. 2361/2000, l’esistenza di una grave situazione di pericolo può realizzare quello stato di emergenza tale da richiedere la deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 5, co. 1, l. 225/1992;

considerato che le misure e gli interventi a tutt’oggi attuati, in via ordinaria, non hanno consentito il superamento delle problematiche emergenziali afferenti a specifici «fattori di rischio», connessi alla situazione del traffico cittadino, e che risulta necessario ed urgente predisporre e realizzare un programma di interventi di emergenza, che consenta un miglioramento significativo e rapido della situazione in atto e favorire il ripristino delle normali condizioni di vita.

Con successiva ordinanza n. 3543 del 26 settembre 2006, il Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione alla situazione di grave crisi derivante dalle complesse problematiche del traffico e della mobilità suscettibili di compromettere la qualità della vita della collettività interessata, ha nominato il Sindaco di Roma, fino al 31 dicembre 2008, commissario delegato per l’attuazione degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza dichiarata nel territorio della Capitale (a seguito della proroga dello stato di emergenza sono stati prorogati anche i poteri conferiti al Commissario delegato).

In particolare, ha previsto che il commissario delegato, anche avvalendosi di uno o più soggetti attuatori, cui affidare specifici settori di intervento per materia o progetti determinati, sulla base di direttive di volta in volta impartite dal medesimo Commissario, provvede:

a) all’individuazione di misure efficaci per la disciplina del traffico, della viabilita’, del controllo della sosta e per il miglioramento della circolazione stradale, in particolare disponendo:

a1) per la realizzazione di parcheggi, aree pedonali, piste ciclo-pedonali, strade e corsie riservate al trasporto pubblico e zone a traffico limitato;

a2) per l’installazione di nuove tecnologie per il controllo della sosta e della mobilità, anche al di fuori delle zone a traffico limitato, finalizzate all’identificazione dei veicoli per l’irrogazione delle sanzioni amministrative, in deroga all’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 22 giugno 1999, n. 250;

a3) per il potenziamento dell’efficacia operativa del Corpo di polizia municipale, stabilendo le misure organizzative ed impartendo le necessarie direttive operative indispensabili ad assicurarne l’ottimale utilizzazione ai fini della regolazione del traffico e della mobilità, anche in deroga agli articoli 4 e 7 della legge 7 marzo 1986, n. 65, agli articoli 42 e 48 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, all’art. 13 della legge regionale 14 gennaio 2005, n. 1 e attivando contratti di lavoro subordinato a tempo determinato in deroga agli articoli 35 e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e limitatamente al personale del Corpo di polizia municipale all’art. 1, comma 198 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, ricorrendo anche all’utilizzo delle graduatorie di concorso oltre i limiti di vigenza temporale per esse previsti, nel limite massimo di mille unità fermo restando, con riferimento al restante personale comunale non del corpo di polizia municipale, il rispetto dell’obbiettivo di economia di spesa fissato nell’art. 1, comma 198, della legge n. 266/2005;

a4) per il compimento delle attività conseguenti alla rimozione dei veicoli, di cui all’art. 159 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, secondo le procedure dettate dall’art. 103 dello stesso decreto legislativo e le disposizioni del decreto del Ministro dell’interno 22 ottobre 1999, n. 460, i cui termini sono comunque ridotti alla metà;

b) alla predisposizione di un apposito piano parcheggi recante la definizione urgente delle progettazioni e la successiva realizzazione di parcheggi pertinenziali, a rotazione, sostitutivi e di scambio, ovvero l’ampliamento e la riqualificazione di parcheggi già esistenti, consentendone l’acquisizione in diritto di superficie o comunque la disponibilità, anche a privati, se del caso in deroga al vincolo di pertinenzialità previsto dall’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122. A tal fine il commissario delegato acquisisce il parere dei municipi territorialmente competenti, da esprimersi entro 15 giorni, trascorsi i quali il parere si intende favorevolmente acquisito;

c) all’approvazione di un piano di interventi di riqualificazione delle infrastrutture viarie ed alla conseguente urgente realizzazione dei lavori, relativi, specificamente:

c1) alla rete viaria radiale e circolare della Capitale, anche in coerenza con gli interventi programmati sul trasporto collettivo, anche al fine di realizzare i «corridoi per la mobilità collettiva» previsti nel piano regolatore generale adottato dal consiglio comunale di Roma;

c2) ai nodi di interscambio facilmente accessibili dalle reti viarie in corrispondenza dei terminali delle linee di trasporto pubblico;

d) al potenziamento del trasporto pubblico locale, mediante l’esecuzione, in termini di somma urgenza, di opere integrative o complementari alle linee del trasporto rapido di massa già attive o in corso di realizzazione, delle opere suddette alle imprese gia’ operanti sulle stesse linee;

e) alla predisposizione, d’intesa con il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell’interno, di uno studio di progettazione ed alla successiva realizzazione di un’elisuperfice al fine di fornire un adeguato supporto logistico ai mezzi impegnati nelle attività di soccorso.

Al fine di apprezzare la fondatezza delle censure dedotte dalla Confederazione ricorrente, il Collegio rileva in primo luogo che, ai sensi dell’art. 17 Cost., i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi e che per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.

L’art. 17, co. 3, dispone poi che delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

La libertà di riunione costituisce un diritto della persona avente portata ed efficacia fondamentali e, al pari di ogni altro diritto di libertà, implica la possibilità di limiti e condizioni che lo disciplinano onde evitare che il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso e pericoloso.

Ne consegue che limiti e condizioni a tale diritto di libertà possono essere dettati sono per tutelare valori aventi pari rango costituzionale, laddove se ne presenti concretamente ed effettivamente l’esigenza, da valutare caso per caso.

In ragione delle richiamate norme costituzionali, solo quando le riunioni si svolgono in un luogo pubblico i promotori devono darne preavviso, almeno tre giorni prima, all’autorità di pubblica sicurezza (il questore, ai sensi dell’art. 18 TULPS).

Pertanto, non occorre alcuna autorizzazione preventiva, mentre la ratio del preavviso va rinvenuta nel fatto che, svolgendosi la riunione in luogo pubblico, è necessario tutelare la sicurezza e l’incolumità pubbliche, sicché l’autorità di pubblica sicurezza può predisporre un servizio d’ordine ed intervenire, sciogliendo la riunione in corso, quando questa non si svolga più pacificamente, condizione alla quale, come detto, è subordinato l’esercizio del diritto di riunione.

L’autorità di pubblica sicurezza, inoltre, può vietare che una riunione in luogo pubblico si svolga quando esistono fondati e comprovati motivi per ritenere che, qualora si svolgesse, ne verrebbe nocumento alla sicurezza o all’incolumità pubblica.

Nella libertà di riunione deve essere fatta rientrare anche la libertà di corteo, atteso che il corteo può considerarsi una “riunione in movimento”.

Di talché, per la libertà di corteo vale la stessa disciplina dettata per la libertà di riunione dall’art. 17 Cost.

4.1 Così delineato il quadro normativo di riferimento, il Collegio ritiene in primo luogo che, attraverso le ordinanza impugnate, il Commissario delegato abbia travalicato i limiti assegnati dalla delega, per cui le stesse sono state emesse in carenza del relativo potere.

Lo stato di emergenza, infatti, è stato dichiarato “per la situazione determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella città di Roma” e, con ordinanza n. 3543 del 26 settembre 2006, il Presidente del Consiglio dei Ministri, “in relazione alla situazione di grave crisi derivante dalle complesse problematiche del traffico e della mobilità suscettibili di compromettere la qualità della vita della collettività interessata”, ha nominato il Sindaco di Roma commissario delegato per l’attuazione degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza dichiarata nel territorio della Capitale.

In particolare, come già esposto, l’ordinanza presidenziale ha previsto che il commissario delegato, anche avvalendosi di uno o più soggetti attuatori, cui affidare specifici settori di intervento per materia o progetti determinati, sulla base di direttive di volta in volta impartite dal medesimo Commissario, provvede:

a) all’individuazione di misure efficaci per la disciplina del traffico, della viabilita’, del controllo della sosta e per il miglioramento della circolazione stradale;

b) alla predisposizione di un apposito piano parcheggi recante la definizione urgente delle progettazioni e la successiva realizzazione di parcheggi pertinenziali, a rotazione, sostitutivi e di scambio, ovvero l’ampliamento e la riqualificazione di parcheggi già esistenti, consentendone l’acquisizione in diritto di superficie o comunque la disponibilità, anche a privati, se del caso in deroga al vincolo di pertinenzialità previsto dall’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122;

c) all’approvazione di un piano di interventi di riqualificazione delle infrastrutture viarie ed alla conseguente urgente realizzazione dei lavori, relativi specificamente alla rete viaria radiale e circolare della Capitale ed ai nodi di interscambio facilmente accessibili dalle reti viarie in corrispondenza dei terminali delle linee di trasporto pubblico;

d) al potenziamento del trasporto pubblico locale, mediante l’esecuzione, in termini di somma urgenza, di opere integrative o complementari alle linee del trasporto rapido di massa già attive o in corso di realizzazione, delle opere suddette alle imprese già operanti sulle stesse linee;

e) alla predisposizione, d’intesa con il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell’interno, di uno studio di progettazione ed alla successiva realizzazione di un’elisuperfice al fine di fornire un adeguato supporto logistico ai mezzi impegnati nelle attività di soccorso.

Va da sé che il contenuto delle ordinanze impugnate, di compressione della possibilità di svolgimento di manifestazioni pubbliche con formazione di corteo nel territorio ricadente nel I municipio della Città, si presenta eterogeneo rispetto alle finalità per le quali lo stato di emergenza è stato dichiarato e per le quali i poteri straordinari sono stati attribuiti.

Infatti, le funzioni attribuiti al Commissario delegato sono state analiticamente indicate nell’OPCM 3543/2006 e tra queste non può certo ricomprendersi l’attribuzione di poteri volti a regolamentare ed a limitare le modalità di svolgimento delle riunioni in un luogo pubblico, attraverso un contingentamento dei cortei e l’obbligo di tenere manifestazioni in forme statiche, e, d’altra parte, un limite alla libertà di corteo, costituzionalmente garantita, potrebbe essere introdotto solo a salvaguardia, volta per volta, di un interesse di pari rilievo costituzionale.

4.2 Le ordinanze impugnate, in ogni caso, violano il dettato di cui all’art. 17, co. 3, Cost. il quale, come evidenziato, dispone che delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Pertanto, occorre innanzitutto ribadire che l’esercizio della libertà di riunione, nel cui perimetro rientra la libertà di corteo, non richiede alcuna preventiva autorizzazione dell’autorità di pubblica sicurezza, ma il solo preavviso, per cui un provvedimento amministrativo che intenda disciplinare ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico, comprimendo incisivamente la libertà di formazione dei cortei, si presenta già di per sé illegittimo in quanto violativo della citata norma costituzionale.

In altri termini, una regola dettata in via generale ed astratta che incide drasticamente sulla libertà di riunione garantita dall’art. 17 Cost. è evidentemente violativa di tale norma costituzionale in quanto tende a sostituire al regime costituzionale di tendenziale libertà un regime amministrativo in cui alla valutazione da compiere “a valle”, circa la eventuale sussistenza di comprovati motivi che giustificano il divieto, subentra una valutazione compiuta “a monte” di incompatibilità tout court di determinante modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico.

Le riunioni in luogo pubblico, inoltre, possono essere vietate solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica, o di ordine pubblico, di moralità o sanità pubblica, argomentando dal combinato disposto dell’art. 17, co. 3, Cost. e dell’art. 18, co. 4, TU leggi sulla pubblica sicurezza, e nell’esercizio del potere di veto, attribuito al Questore dall’art. 18 TULPS, è necessario indicare i “comprovati motivi”, vale a dire che occorre fornire una indicazione particolarmente rigorosa e coerente dei presupposti a base della determinazione adottata, proprio perché essa determina la compressione o addirittura il sacrificio di un diritto costituzionalmente garantito.

Va da sé, allora, che un provvedimento amministrativo, adottato peraltro al di fuori dei poteri straordinari attribuiti al Commissario, non può mai legittimamente imporre una volta e per tutte, vale a dire con valutazione ex ante che prescinde totalmente dalle indicazioni delle eventuali ragioni ostative relative alla singola manifestazione una volta ricevuto il preavviso della stessa, limitazioni o sacrifici al diritto di riunione in luogo pubblico ed alla libertà di corteo.

4.3 Infine, bisogna altresì rilevare che tali poteri sono attribuiti alle autorità di pubblica sicurezza, ed in particolare al Questore ai sensi dell’art. 18 TULPS, mentre il Commissario delegato ha inteso esercitarli nel caso di specie anche al di fuori di una espressa previsione di deroga a tali norme attributive della competenza.

In proposito, è necessario osservare su un piano generale che l’art. 5 l. 225/1992, nell’attribuire il potere di ordinanza in deroga alle leggi vigenti, determina un ribaltamento nella gerarchia delle fonti normative presenti nel nostro ordinamento, investendo l’autorità amministrativa del potere di derogare alla norma ordinaria, sia pure nel rispetto dei principi generali.

Ne consegue che l’art. 5 l. 225/1992 deve qualificarsi come norma eccezionale, che necessita di strettissima interpretazione, ed il potere di deroga della normativa primaria conferito alla autorità amministrativa è ammissibile subordinatamente non solo al carattere eccezionale e temporaneo della situazione, ma anche all’esigenza che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio.

Le norme che il Commissario delegato è stato autorizzato a derogare, quindi, sono solo e soltanto quelle espressamente indicate nell’OPCM n. 3543/2006 e – rilevato ancora in linea di principio che l’esercizio dei poteri derogatori di cui all’art. 5 l. 225/1992 necessita in ogni caso di congrua motivazione, da parte del Commissario delegato, con puntuale riferimento alle norme alle quali si intende derogare ed alle ragioni della deroga, non essendo sufficiente un mero richiamo ob relationem alle ordinanze presidenziali che hanno previsto la derogabilità di norme di legge – occorre sottolineare, da un lato, che l’art. 4 dell’OPCM n. 3543/2006 non ha autorizzato il Commissario delegato a derogare all’art. 18 TULPS (rd 773/1931) né ad altre norme attributive della competenza nella materia in discorso e, dall’altro, che il Commissario delegato non ha affatto indicato quali sono le norme alle quali ha inteso derogare..

5. La fondatezza delle censure esaminate, assorbite ulteriori doglianze, evidenzia che l’azione amministrativa sottoposta al presente scrutinio giurisdizionale è connotata da più profili di illegittimità, per cui il ricorso va accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati.

6. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), sono poste a favore della ricorrente ed a carico, in parti uguali, del Comune di Roma Capitale e della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna, ciascuna per € 1.500,00, il Comune di Roma Capitale e la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00, in favore della ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Roberto Politi, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/02/2012

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L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 13/2/2012 n.1432 proviene da Giustamm.

Giuseppe Caruso – Presidente f.f., Salvatore Gatto Costantino – Estensore.

1. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Art.10 comma 7, d.P.R. n.252 del 1998 – Prefetto – Potere interdittivo – Sotto le soglie di rilevanza prefissate dalla legge – Non opera.

2. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Informativa prefettizia interdittiva – Giudizio – Portata – Potere interdittivo – Esercizio – Presupposti – Riferimento a contratti di valore al di sopra di una certa soglia.

3. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Informativa prefettizia interdittiva – Previsione normativa – Tassatività – Effetto erga omnes – Parti di un negozio di diritto pubblico – Vincolo – Effetti – Certificazione per importi sotto soglia – Richiesta – E’ illegittima.

1. Il potere interdittivo del Prefetto ex art. 10 comma 7, d.P.R. n.252 del 1998, opera solamente al di sopra delle soglie di rilevanza prefissate dalla legge, sicché è illegittima l’informativa prefettizia relativa ad un subcontratto per la fornitura di beni il cui importo è di € 20.000,00.

2. L’effetto tipico dell’informativa prefettizia interdittiva è non già l’accertamento della “criminalità” dell’imprenditore o della sua vicinanza collaborativa con organizzazioni criminali, bensì la individuazione del solo “rischio” che l’impresa non sia libera di determinarsi, sicché, comportando un giudizio circa un pericolo concreto e non astratto, esso va condotto secondo i rigorosi limiti che il legislatore attribuisce all’istituto, tra i quali quello che prevede che l’esercizio del potere interdittivo sia riservato a contratti di valore al di sopra di una certa soglia.

3. In tema di informative prefettizie interdittive, la tassatività della previsione normativa ha effetto erga omnes e dunque si impone non solo al Prefetto (di cui vincola il potere), bensì anche alle parti di un negozio di diritto pubblico (che sono i destinatari degli effetti dell’esercizio del potere interdittivo, al pari dell’impresa oggetto di accertamento) e dunque rende illegittima non solo l’emissione, ma anche la richiesta di certificazione per importi sotto soglia (concorrendo entrambe le condotte alla violazione del precetto).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 446 del 2010, proposto da:
Sear S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Manuela Buffon, con domicilio eletto presso Manuela Buffon Avv. in Reggio Calabria, via C. Portanova Dir. Rausei N. 120;

contro

U.T.G. – Prefettura di Reggio Calabria, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le Reggio Calabria, domiciliata per legge in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;

nei confronti di

Salerno-Reggio Calabria Societa’ Consortile Per Azioni, Cossi Costruzioni S.p.A.;

per l’annullamento

— del provvedimento di cui alla nota della Prefettura di Reggio Calabria – UTG, del 4.05.2010, prot. n. 0029461 (all. n.1), comunicato il 7.05.2010 alla “Salerno-Reggio Calabria – Società Consortile per Azioni” (di seguito, per brevità, solo “SA-RC S.c.p.A.”) che, a sua volta, in data 11.05.2010, l’ha trasmesso alla “COSSI Costruzioni S.p.A.” (per brevità, solo “COSSI”), con cui si dava atto essere stata emessa dalla Prefettura di Reggio Calabria, informativa di carattere interdittivo, ai sensi dell’art. 10 DPR 252/1998, nei confronti della SEAR s.r.l. (all. n.2);
— della comunicazione inviata dalla COSSI, con raccomandata AR del 12.05.2010 e ricevuta il 15.05.2010 (all. n.3) con la quale, preso atto dell’informazione interdittiva resa dalla Prefettura ai sensi dell’art. 10 del DPR 252/1998, dichiarava l’intervenu
— della nota nr. 20102-09 AP/AFF/am/SR2 del 23.10.2009 (all. n.4) con la quale la SA-RC S.c.p.A., aveva indirizzato alla Prefettura la richiesta di informazioni di cui all’art. 10 del DPR 252/1998, con riferimento al contratto di subfornitura stipulato c
— del procedimento amministrativo avviato dal Ministero dell’Interno-Prefettura di Reggio Calabria per l’acquisizione degli elementi atti alla censurata informativa;
— di ogni altro atto connesso, presupposto, precedente e consequenziale..

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Reggio Calabria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2012 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Nell’odierno giudizio, parte ricorrente impugna gli atti ed i provvedimenti con i quali è stata dichiarata a suo carico la sussistenza di rischi di condizionamento dell’impresa ai sensi dell’art. 10 del DPR 252/1998 ed è stata disposta la risoluzione di contratti in essere con le parti odierne controinteressate.
Con articolati motivi di gravame, dedotti in ricorso e riproposti nei motivi aggiunti, deduce l’illegittimità delle informative prefettizie e degli accertamenti operati dalle Forze dell’Ordine per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Più precisamente, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 4 del D.Lvo n. 490/1994 e dell’art. 10 del DPR n. 252/1998, la violazione/falsa applicazione della circolare n. 559/1998, con espresso riferimento all’inapplicabilità, alla fattispecie de qua, della disposizione di cui all’art. 10 DPR 252/1998, considerato che il valore complessivo del subcontratto in ordine al quale l’informativa è stata emessa (intercorso tra la SEAR s.r.l. e la COSSI S.p.A.) era di € 16.873,50, al di sotto della cd. soglia comunitaria. Con il secondo motivo, ha rilevato che i provvedimenti impugnati avrebbero dovuto ritenersi viziati da eccesso di potere per carenza di istruttoria – travisamento dei fatti – contraddittorietà e irragionevolezza – difetto di motivazione, contestando, in fatto e diritto, le ragioni addotte dalla P.A., che ritiene di aver confutato con documentazione versata in atti.
Ha poi chiesto la condanna, in via solidale e/o ciascuno dei resistenti per quanto di ragione, al risarcimento di tutti i danni cagionati a seguito della risoluzione contrattuale determinata dall’ informativa richiesta e poi rilasciata dalla Prefettura di Reggio Calabria.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio, a difesa degli atti impugnati, e hanno chiesto il rigetto del gravame.
Con ordinanza nr. 207 del 28 luglio 2010, il Tribunale ha respinto la domanda cautelare (ordinanza confermata in appello: v. ord. 5130/2010 della VI Sez. del Consiglio di Stato).
Le parti hanno scambiato memorie.
Alla pubblica udienza dell’11 gennaio 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
I) Secondo la giurisprudenza, in tema di informative antimafia interdittive ai sensi dell’art. 10 comma 7 lett. “c”, del DPR 252/98 è necessario e sufficiente, ai fini della loro adozione, la concomitanza di un quadro di oggettiva rilevanza, dal quale desumere elementi che, secondo un giudizio probabilistico, o anche secondo comune esperienza, possano far presumere non una attuale ingerenza delle organizzazioni mafiose negli affari, ma una effettiva possibilità che tale ingerenza sussista o possa sussistere (ex multis, da ultimo, Consiglio Stato , sez. VI, 3 marzo 2010, n. 1254; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 1 marzo 2010 , n. 248; TAR Reggio Calabria, 20 ottobre 2010, nr. 943).
In tal senso, a titolo esemplificativo, è stata ritenuta rilevante la circostanza che un numero congruo di dipendenti di una Cooperativa sociale sia direttamente ricollegato o ricollegabile a sodalizi criminali operanti nel territorio e che tali sodalizi siano essenzialmente omogenei tra loro (TAR Reggio Calabria, 23 marzo 2011, nr. 192); sono state ancora ritenute rilevanti fattispecie nelle quali venivano accertati interessi comuni nella gestione di affari (Consiglio di Stato, sez. VI, 14 aprile 2009 , n. 2276), offerte di lavoro rivolte dall’imprenditore a soggetto controindicato (TAR Reggio Calabria 7 aprile 2009, nr. 224), una stratificata situazione di parentele dirette tra gli amministratori della società e partecipanti di organizzazione camorristica tratti in arresto (Consiglio di Stato, sez. IV, 02 ottobre 2006 , n. 5753), compartecipazioni sociali o societarie (TAR Reggio Calabria, 20 ottobre 2010, nr. 943; TAR Reggio Calabria, 28 gennaio 2011, nr. 66; Consiglio di Stato, sez. VI, 21 ottobre 2005 , n. 5952), più situazioni tra quelle descritte concorrenti tra loro (TAR Reggio Calabria, 28 gennaio 2011, nr. 66, che tratta una fattispecie nella quale due soci accomandatari dell’impresa ricorrente versavano in una serie di stretti legami parentali con soggetti pluripregiudicati, l’impresa era socia accomandataria di altra impresa attinta da certificazione antimafia, un altro socio accomandatario risultava gravato da più precedenti penali).
Questo Tribunale ha anche avuto modo di chiarire che nell’analisi del contesto imprenditoriale, vanno tenuti presenti la dimensione ed il contesto aziendale (TAR Reggio Calabria, 19 novembre 2010, nr. 1339) ed altri elementi obiettivi, quali la eventuale disponibilità di mezzi dell’impresa, una condizione di interrelazioni tra i soggetti frequentati, qualora risultino, ad esempio, essere tutti affiliati ad una medesima famiglia o contesto mafioso, e dunque associati o comunque contigui tra di loro (TAR Reggio Calabria, 28 gennaio 2011, nr. 54), o ancora l’ambito finanziario dei rapporti tra soggetti notati o controllati, posto che ai fini del condizionamento mafioso di una impresa è certamente significativo l’approvvigionamento di mezzi finanziari, il rapporto tra impresa e beni impiegati appartenenti ai terzi, come i noli, o le modalità dell’impiego degli utili e dei proventi e così via (per tutti, si veda TAR Reggio Calabria 28 gennaio 2011, nr. 60).
E’ stato recentemente ritenuto insufficiente, ai fini dell’istituto in esame, un contesto di informazioni risalente nel tempo, rendendosene necessaria una congrua attualizzazione (TAR Reggio Calabria, 28 gennaio 2011, nr. 53), così come una mera relazione di parentela tra l’imprenditore ed il suocero, quest’ultimo ritenuto gravitante nell’orbita di una cosca locale (TAR Reggio Calabria, 20 aprile 2011, nr. 350).
II) Così ricostruiti i tratti salienti dell’elaborazione giurisprudenziale dell’istituto, giova osservare che parte ricorrente espone quanto segue:
1) La SEAR s.r.l. è stata costituita il 20.10.2006 (atto n. 15447 di rep. e n. 8865 di racc.) tra i soci sigg. Giuseppe ARFUSO (nato a Reggio Calabria il 6.07.1983), Rosaria IERACITANO (nata a Bagnara Calabra il 16.04.1971) e Giuseppe ARFUSO (nato a Scilla il 30.05.1986) e nominato Amministratore Unico il socio sig. Giuseppe Arfuso (cl. 1983).
2) In data 22.09.2009, la SEAR s.r.l. ha stipulato con la ditta COSSI due contratti di fornitura per opere da realizzare a favore della Autostrada SA-RC, e, precisamente, quello portante il n. CS090000377/1068 per la realizzazione di “parete per arco rovescio in lamiera e cassero per murette” per l’importo di € 9.625,00 e quello n. CS090000378/1069 per la fornitura di “parete per arco rovescio in lamiera e piastre in ferro”, per l’importo di € 7.248,50, vale a dire complessivi € 16.873,50. L’art. 13 dei predetti contratti prevede l’accettazione, da parte della SEAR s.r.l., del Protocollo d’Intesa siglato tra la Prefettura-UTG di Reggio Calabria, l’ANAS S.p.A. e la Società di Progetto SA-RC S.c.p.A. ai fini di prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata, relativo ai lavori di adeguamento ed ammodernamento della Salerno-Reggio Calabria (5^ macrolotto: Gioia Tauro-Scilla) del 1° aprile 2005 e l’integrazione dell’11 marzo 2008. La SEAR s.r.l., ai sensi degli artt. 1341 e 1342 c.c., ha inoltre espressamente sottoscritto la clausola risolutiva espressa – verifiche antimafia, ove si prevedeva la risoluzione di diritto del contratto “(…) ove le informazioni antimafia di cui all’art. 10 del DPR 252/1998 abbiano dato esito positivo, anche in caso di informazione atipica”.
3) Le forniture oggetto dei predetti contratti, sono state regolarmente eseguite e fatturate, sebbene altri rapporti intercorrano con la COSSI, impegnata nel predetto cantiere, per la manutenzione dei mezzi (sostituzione e riparazione gomme) e la fornitura di altro materiale di consumo (ferro).
4) A seguito di dimissioni dell’Amministratore della SEAR s.r.l., sig. Arfuso Giuseppe (assunto ad impieghi della PA a far data dall’11.01.2010), con verbale di assemblea ordinaria del 30.12.2009, l’Assemblea dei soci della SEAR S.r.l., ha nominato nuovo Amministratore la sig.na Arfuso Maria Cristina (nata a Reggio Calabria il 9.04.1987).
5) Con raccomandata del 15.05.2010, la SEAR apprendeva della nota prot. n. 24056-10 AP/ST/mt dell’11.05.2010, con cui il Contraente Generale comunicava l’intervenuta emissione, da parte della Prefettura di Reggio Calabria, dell’informazione interdittiva ai sensi dell’art. 10 del DPR 252/1998, dichiarava l’intervenuta risoluzione di diritto di ogni rapporto contrattuale intercorrente con la SEAR s.r.l. e, in particolare, degli ordini di fornitura n. CS090000377/1068 del 22.09.2009 e n. CS090000378/1069, riservando di applicare la prevista penale a titolo di liquidazione di danni, nella misura del 10% del valore dei richiamati contratti.
6) L’informativa è stata emanata dalla Prefettura su richiesta della SA-RC S.c.p.A., ex art. 10 del DPR 252/1998 giusta Protocollo d’Intesa del 1.04.2005, con riferimento al subcontratto stipulato con la SEAR per la fornitura di beni il cui importo veniva indicato in € 20.000,00 (parte ricorrente evidenzia che, in realtà, il valore del negozio era pari ad euro 16.873,00);
7) secondo l’Autorità emanante, “(…)la complessiva valutazione di tutti gli elementi acquisiti mediante gli accertamenti disposti per il tramite delle Forze di Polizia, induce a ritenere sussistente il pericolo di tentativi di infiltrazioni mafiose nell’ambito della società in argomento, ai sensi dell’art. 10 DPR 252/1998, in quanto il genitore della nominata in oggetto (n.d.r. la sig.na Arfuso Maria Cristina, Amministratore della SEAR s.r.l.), condannato per associazione di tipo mafioso e sottoposto a misura di prevenzione, risulta contiguo a cosca mafiosa. Inoltre la giovane età dell’Amministratore non offre sufficiente garanzia che le scelte e gli indirizzi dell’impresa possa essere determinate dal prossimo congiunto, peraltro convivente”. Tale considerazione fonda la motivazione dell’interdittiva impugnata.
III) Alla luce delle risultanze di giudizio, ed in esito al più maturo ed accurato giudizio proprio della fase del merito, rimeditando il contrario avviso espresso in sede cautelare, il Collegio ritiene che il ricorso è fondato e merita accoglimento.
In merito alla circostanza dell’emissione della certificazione interdittiva per un contratto sotto soglia (primo dei motivi di ricorso), il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che il potere interdittivo del Prefetto ex art. 10, comma 7 del DPR 252/1998 opera solamente al di sopra delle soglie di rilevanza prefissate dalla legge (euro 154.937,07 ex art. 10 DPR 252/1998; C.S., VI, 29 gennaio 2008, n. 240; C.S., V, 19 settembre 2008, n. 4533). A tale indicazione, fornita in sede di riforma di sentenze di questo Tribunale, quest’ultimo si è adeguato (v. ad esempio TAR RC 11 agosto 2011, nr. 658, nella quale si afferma che l’espressa previsione dettata dall’art. 1 lett. e) del D.P.R. n. 252/1998, secondo cui le informative non sono “comunque” richieste al di sotto della soglia di 300 milioni di lire, non lascia adito a dubbi interpretativi).
Ad ulteriore conferma di quanto ritenuto nei precedenti del Tribunale, va qui ribadito che non può condividersi il contrario orientamento maturato dal giudice di appello “siciliano”, il quale ammette la possibilità da parte dell’Amministrazione appaltante di chiedere l’informativa antimafia per contratti di importo sotto soglia (CGA, 17 gennaio 2011, nr. 26), non solo per quanto già esposto nella sentenza nr. 658/2011 prima richiamata (che evidenzia la natura meramente assertiva di tale orientamento), ma anche perché l’estensione generalizzata del potere della PA di interdire la contrattazione con la PA – alle condizioni tipiche dell’informativa antimafia del genere di quella qui in esame – a tutte le fattispecie negoziali quali che siano i relativi importi, collide con i più generali principi che informano il sistema sanzionatorio nel nostro Ordinamento sotto i seguenti profili.
1) L’informativa antimafia ex art. 10, comma 7 lett. “c”, del DPR 252/1998 ha per oggetto la individuazione di circostanze dalle quali l’Autorità Prefettizia trae un giudizio che è di sola “possibilità” che le organizzazioni criminali esercitino influenza nella gestione dell’impresa. In forza di tale giudizio, qualora giustificato da circostanze oggettive (come richiesto dalla giurisprudenza richiamata prima sub “I”), l’Ordinamento ammette che la ordinaria capacità d’agire dell’operatore economico venga sottoposta ad un limite autoritativo, che impedisce la conclusione di contratti con la PA. Tuttavia, in quanto volto a prevenire un rischio, l’apprezzamento dell’Autorità ha ad oggetto tipicamente un giudizio di pericolo, che concretizza l’anticipazione della soglia di tutela ad un livello di sicurezza particolarmente elevato, fondato su presupposti di carattere prognostico e probabilistico, ma non di certezza, né – quanto all’oggetto – di accertamento di una condizione effettiva di interrelazione tra l’imprenditore ed ambienti criminali. In altre parole, l’effetto tipico dell’interdittiva è non già l’accertamento della “criminalità” dell’imprenditore o della sua vicinanza collaborativa con organizzazioni criminali, bensì la individuazione del solo “rischio” che l’impresa non sia libera di determinarsi.
2) Trattandosi di un giudizio circa un pericolo concreto e non astratto (attesa la natura dei presupposti dell’esercizio del potere che la giurisprudenza richiede essere dotati di oggettività e conducenza, i quali dunque pongono l’onere della prova della sussistenza del rischio a carico dell’Autorità emanante), esso va condotto secondo i rigorosi limiti che il legislatore attribuisce all’istituto, tra i quali (oltre quello già menzionato che richiede, in presenza di una fattispecie di illecito a forma libera, una motivazione “forte” del provvedimento, a bilanciamento di una previsione normativa corrispondentemente “povera”, ossia non compiutamente tipizzata dal legislatore) quello che prevede che l’esercizio del potere interdittivo sia riservato a contratti di valore al di sopra di una certa soglia.
3) L’individuazione della soglia non è disponibile (ovvero è precettiva e non possiede natura meramente indicativa, come l’interpretazione del CGA implicitamente ma necessariamente presuppone), perché costituisce il punto di equilibrio del bilanciamento di opposti interessi operato dal legislatore. Tale limite è posto, infatti, per contemperare in maniera ragionevole e proporzionata l’esigenza di assicurare le ragioni di interesse pubblico alla prevenzione (ossia a che non interloquiscano con la PA e non usufruiscano così di rimesse pubbliche operatori commerciali che, pur incensurati, possono comunque essere direttamente o indirettamente controllati dalla criminalità) con l’ altrettanto qualificata esigenza di consentire libertà di impresa e speditezza degli affari ad operatori che comunque non sono colpiti da condanne o soggetti a conseguenti interdizioni sanzionatorie di natura penale, ed, al contempo, la celere effettuazione da parte della PA di spese, ordinativi e contratti di uso comune e di minore complessità (secondo logiche di efficienza rilevanti in base ai principi generali di cui all’art. 97 della Costituzione).
4) Al di sotto delle soglie di riferimento, dunque, il legislatore “accetta il rischio” che, sopra soglia, intende, invece, sia preservato con l’uso dei poteri eccezionali che conferisce all’Autorità preposta alla custodia dell’ordine pubblico, perché il controllo e la prevenzione hanno, a loro volta, un costo (in termini economici, sociali e di procedimenti) che si giustifica solamente in ragione di un criterio di adeguatezza e proporzionalità con le dimensioni degli affari che la soglia di rilievo presuppone ed individua.
5) La soglia di rilievo così come fissata dal legislatore è il principale elemento normativo che àncora la previsione – e dunque l’esercizio – di un potere così incisivo, quale quello interdittivo, ad un presupposto di tassatività e determinatezza della fattispecie normativa, il cui rispetto si rivela di centrale importanza per assicurare che la giusta funzione general-preventiva dell’istituto non tramuti – nella sua applicazione pratica – in una generalizzante tendenza repressiva, solo apparentemente rispettosa del principio di legalità e di tipicità (analoga funzione è assegnata dalla giurisprudenza alla motivazione dell’accertamento).
6) La tassatività della previsione normativa ha effetto erga omnes e dunque si impone non solo al Prefetto (di cui vincola il potere), bensì anche alle parti di un negozio di diritto pubblico (che sono i destinatari degli effetti dell’esercizio del potere interdittivo, al pari dell’impresa oggetto di accertamento) e dunque rende illegittima non solo l’emissione, ma anche la richiesta di certificazione per importi sotto soglia (concorrendo entrambe le condotte alla violazione del precetto).
Alla luce di tali principi, il primo motivo di ricorso è fondato, conseguendone l’annullamento degli atti impugnati, perché la controinteressata dante causa dell’odierna ricorrente non avrebbe potuto richiedere e la Prefettura non avrebbe dovuto emanare l’informativa impugnata.
IV) Quanto al secondo motivo di ricorso, con cui si fa valere il difetto di motivazione sostanziale del provvedimento impugnato sotto diversi profili, il Collegio ne ravvisa la fondatezza.
Al più attento esame delle risultanze istruttorie versate in giudizio, l’unica circostanza che ha effettivamente fondato il giudizio di disvalore espresso dalla Prefettura è la parentela diretta tra la giovane amministratrice dell’impresa ed il di lei padre, a sua volta condannato per fatti di mafia: l’età dell’amministratrice della società è quindi assunta dalla Prefettura quale elemento rivelatore della possibilità di una intestazione fittizia, anche in considerazione della convivenza di fatto tra i due.
Si è già detto (v. sub I) che la giurisprudenza è ferma nel ritenere insufficiente il mero rapporto di parentela tra l’imprenditore ed un soggetto controindicato, al fine di giustificare il grave effetto interdittivo che consegue all’informativa antimafia.
In relazione all’odierna fattispecie va poi aggiunto che i contenuti del giudizio espresso nell’atto impugnato si prestano ad essere ulteriormente censurati perché, come la difesa di parte ricorrente ha evidenziato, le condanne del padre dell’amministratrice, seppure per gravi fatti di mafia (associazione a delinquere, omicidio continuato in concorso e detenzione illegale di armi in concorso) sono comunque risalenti nel tempo; lo stesso genitore, nello scontare la pena, è stato ammesso a vari benefici premiali che presuppongono la sua buona condotta (regime di semilibertà dal 2006 ed affidamento ai servizi sociali dal 2010), non registrandosi a suo carico ulteriori denuncie, né segnalazioni di alcun genere di frequentazioni o di ripresa delle precedenti attività illecite, con la conseguenza che la sua “contiguità” a cosche mafiose prospettata negli accertamenti istruttori utilizzati dalla Prefettura non è fondata su elementi attuali; la “giovane età” dell’amministratrice non consente, in assenza di altri riscontri oggettivi relativi alla gestione dell’impresa, di ritenere alcunché in ordine alla possibilità di una intestazione fittizia (che dovrebbe scaturire da ben altri elementi in fatto, che, peraltro, la Prefettura non ha ritenuto di trarre dalla pur prospettata circostanza che il genitore dell’Amministratrice, durante la semilibertà, è risultato lavorare per stessa SEAR; tale aspetto, a parere del Collegio, avrebbe dovuto essere adeguatamente approfondito).
In altri termini, allo stato attuale, il giudizio della Prefettura veicola nulla di più che una prospettazione di pericolo fondata sul mero timore e sulla condizione soggettiva dell’amministratrice dell’impresa assunta in senso sostanzialmente abrogativo della sua capacità d’agire per condotte non proprie, alla stessa non riferibili e, soprattutto, che la stessa non potrebbe neppure rimuovere se lo volesse. Ciò è inaccettabile perché, in estrema sintesi, così come articolata, la motivazione del provvedimento valorizza la prospettazione di un illecito “per tipo di autore” che riconnette la sanzione ad una mera qualità e non ad un comportamento specifico del soggetto ad essa sottoposto, così contravvenendo al principio fondante di ogni potere sanzionatorio, sia penale che amministrativo dell’ordine pubblico, negli ordinamenti liberali e democratici, e cioè quello della individualità della responsabilità, in forza del quale la sanzione è apprestata in relazione ad una “scelta”, ovvero ad un comportamento a natura antigiuridica, posto in essere in maniera libera e consapevole.
Va dunque ritenuto che è illegittima, per carenza di motivazione ed eccesso di potere, secondo le censure dedotte, l’informativa antimafia fondata su un mero rapporto di parentela dell’amministratrice con soggetto condannato per fatti di mafia in tempi risalenti e la cui condotta successiva durante l’esecuzione della pena è risultata immune da censure ulteriori avendo peraltro usufruito di varie misure premiali; e che, in presenza di tale presupposto inequivoco, è insufficiente a giustificarne l’emissione la condizione di giovane età dell’amministratrice stessa, la quale, in assenza di ulteriori riscontri di natura oggettiva circa la conduzione dell’impresa, è elemento asintomatico di ipotizzate intestazioni fittizie dell’impresa medesima.
Da quanto esposto, dunque, il ricorso è fondato e come tale va accolto, disponendosi l’annullamento degli atti impugnati.
La domanda di risarcimento del danno va, invece, respinta, risultando i contratti per i quali è causa già eseguiti e non essendo stato fornito dalla parte ricorrente alcun ulteriore e documentato riferimento a voci ulteriori di danno da risarcire.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti ed i provvedimenti impugnati.
Condanna le parti resistenti in solido tra loro alla refusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che liquida in euro 2.000,00 oltre IVA, CPA ed importo delle notifiche, del contributo unificato e delle spese generali come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente FF
Caterina Criscenti, Consigliere
Salvatore Gatto Costantino, Primo Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/02/2012

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L'articolo T.A.R. Calabria – Reggio Calabria – Sentenza – 13/2/2012 n.147 proviene da Giustamm.

Pres. Giovannini – Est. Caponigro
Associazione Forense di Reggio Emilia e altri (avv.ti D. Turco e F. Iannaccone) c/ CSM (avv. Stato).

sulla azione collettiva in materia di servizi organizzativi della Giustizia

1. Giustizia amministrativa – Servizi pubblici – Servizio Giustizia – Ricorso – Azione collettiva – Associazione forense e singoli avvocati – Ammissibilità – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa – Efficienza P.A. – Ricorso – Azione collettiva – Fondatezza – Criteri – Individuazione.

1. E’ ammissibile l’azione collettiva proposta da una Associazione Forense e da singoli avvocati per l’accertamento della sussistenza di condotte inadempienti da parte della pubblica amministrazione concretizzatesi nella mancata adozione di misure necessarie al buon funzionamento del servizio Giustizia, in quanto l’azione collettiva per l’efficienza della pubblica amministrazione costituisce uno strumento di tutela di interessi diffusi aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal codice del processo, azionabile da singoli “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori” o anche da “associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati” comunque appartenenti a tale pluralità.

2. In tema di efficienza della pubblica amministrazione, la fondatezza dell’azione collettiva postula che la lesione diretta, concreta ed attuale degli interessi derivi: a) dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento; b) dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi; c) dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse.

N. 01416/2012 REG.PROV.COLL.

N. 06021/2011 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6021 del 2011, proposto da:

Associazione Forense di Reggio Emilia, avv. Stefano Nardini, avv. Leonardo Esposito, avv. Roberto Serafino Villa, avv. Daniela Ferretti, avv. Nicola Manenti, avv. Andrea Sabatini, avv. Matteo Campani, avv. Luca Boselli, avv. Raffaella Pellini, avv. Umberto Mannini, avv. Monica Ranelucci, avv. Andrea Pellegrini, avv. Graziano Mazza, avv. Nadia Fontana, Ordine degli Avvocati di Reggio Emilia, avv. Alessandro Verona nonché Burani Interfood Srl, rappresentati e difesi dagli avv.ti Daniele Turco e Fabio Iannaccone, con i quali elettivamente domiciliano presso il dott. Marco Gardin in Roma, via Laura Mantegazza, 24

contro

Consiglio Superiore della Magistratura, Ministero della Giustizia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12

della sussistenza di condotte inadempienti da parte dell’Amministrazione pubblica, inadempimento concretizzatosi nella mancata adozione delle misure necessarie al buon funzionamento del servizio Giustizia, nei limiti di cui al ricorso

e per la condanna

ai sensi e per gli effetti degli artt. 1 e 3 D. Lgs. 198/2009, del Ministero della Giustizia e del C.S.M., ciascuno per quanto di propria competenza, all’adozione di tutti gli atti necessari al fine di ripristinare un efficiente ed adeguato funzionamento dei servizi organizzativi di giustizia presso il Tribunale di Reggio Emilia ed, in particolare:

adeguare le piante organiche dei Magistrati in ruolo presso il Tribunale di Reggio Emilia e del personale tutto dei relativi Uffici Giudiziari in funzione dei parametri vigenti ed in considerazione della accresciuta domanda di servizio della Giustizia negli ultimi anni;

in subordine al punto precedente ed in ogni caso, provvedere al completamento delle piante organiche del Tribunale di Reggio Emilia con nomina dei magistrati, degli impiegati, dei dirigenti o responsabili di Cancelleria, degli Ufficiali Giudiziari e degli Aiutanti Ufficiali Giudiziari;

nominare un dirigente capo di Cancelleria;

provvedere a rendere operativo e funzionante il processo civile telematico;

emanare ogni altro idoneo atto o provvedimento volto ad ottenere un regolare funzionamento dei servizi, con eliminazione in autotutela – se del caso – di tutti quei provvedimenti ritenuti illegittimi che ne ostacolino il relativo espletamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2012 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 1° aprile 2010, l’Associazione Forense di Reggio Emilia ha diffidato, ai sensi dell’art. 3 d.lgs. 198/2009, il Consiglio Superiore della Magistratura ed il Ministero della Giustizia ad adottare, in relazione alle rispettive competenze, entro il termine di novanta giorni, tutti gli atti necessari al fine di ripristinare un efficiente ed adeguato funzionamento dei servizi organizzativi di giustizia presso il Tribunale di Reggio Emilia.

Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 24 giugno 2010, ha deliberato di rispondere alla diffida considerando di avere già provveduto alla nomina del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Emilia e di accingersi a nominare il Presidente del corrispondente Ufficio giudicante e che tutte le altre istanze vanno indirizzate al Ministero della Giustizia, cui spetta l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (art. 110 Cost.), ivi compresa l’adozione delle regole tecniche per il funzionamento del processo civile telematico; il Ministero della Giustizia, invece, non ha fornito riscontro.

Di talché, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso, ai sensi degli artt. 1 e ss. d.lgs. 198/2009, articolato nei seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione l. 181/2008 (rideterminazione del ruolo organico della magistratura ordinaria); violazione e falsa applicazione d.lgs. 51/1998; violazione e falsa applicazione d.lgs. 160/2006; violazione e falsa applicazione r.d. 12/1941.

La situazione di grave disagio in cui è amministrata la giustizia a Reggio Emilia scaturirebbe principalmente dall’inadeguata applicazione delle previsioni di cui alle normative in epigrafe e, segnatamente, dall’insufficienza della dotazione organica attribuita agli uffici giudiziari di Reggio Emilia nonché dalla mancata adozione di quei provvedimenti finalizzati all’assunzione del personale di Magistratura ossia dalla mancata indizione dei relativi concorsi.

La pianta organica della magistratura reggiana, assieme a quella di tante altre realtà giudiziarie, sarebbe incompleta, ma, a differenza degli altri Uffici Giudiziari, quello di Reggio Emilia dovrebbe sopportare una potenziale domanda di giustizia superiore a tutti gli altri del distretto; in assoluto l’Ufficio Giudiziario di Reggio Emilia avrebbe il carico di lavoro globale maggiore rispetto alle altre realtà giudiziarie del distretto.

Violazione e falsa applicazione r.d. 12/1941; l. 1196/1960; l. 430/1965: in relazione al DPCM 15.12.2008 ed il succ. D.M. 5.11.2009 – Ministero della Giustizia; violazione e falsa applicazione d.P.R. 123/2001.

Al mancato completamento delle piante organiche della magistratura ed all’inadeguatezza delle stesse occorrerebbe aggiungere la carenza di personale amministrativo e di cancelleria dovuta al mancato completamento delle previste piante organiche.

Alle menzionate carenze di risorse umane si potrebbe cercare di sopperire dando piena ed effettiva attuazione a quanto previsto dal d.P.R. 123/2001 che ha introdotto nel nostro ordinamento il processo civile telematico.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha in primo luogo eccepito la carenza di legittimazione passiva del Consiglio Superiore della Magistratura in ordine alle domande proposte dai ricorrenti ed, in ogni caso, ha dedotto l’insussistenza dei presupposti per l’azione collettiva.

In particolare, ha sostenuto che, tenendo conto delle risorse disponibili, l’operato amministrativo dovrebbe ritenersi legittimo ed ha concluso per il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica dell’11 gennaio 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.

1. L’art. 1 d.lgs. 198/2009 – attuazione dell’art. 3 della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici – dispone che, al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 del medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.

Il comma 1-bis dell’art. 1 stabilisce che, nel giudizio di sussistenza della lesione, il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate.

Dall’applicazione del decreto, ai sensi del comma 1 ter, sono escluse le autorità amministrative indipendenti, gli organi giurisdizionali, le assemblee legislative e gli altri organi costituzionali nonché la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il quarto comma dispone altresì che, ricorrendo i presupposti di cui al primo comma, il ricorso può essere proposto anche da associazioni o comitati di tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al primo comma.

La class action per l’efficienza della pubblica amministrazione, quindi, costituisce uno strumento di tutela di interessi diffusi, aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal codice del processo, azionabile da singoli “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori” od anche da “associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati” comunque appartenenti a tale pluralità.

2. Il Collegio rileva in primo luogo che il ricorso si presenta ammissibile in quanto proposto dall’Associazione Forense di Reggio Emilia nonché dai singoli avvocati, mentre si presenta inammissibile in quanto proposto da Burani Interfood Srl, la quale è priva di legittimazione ad agire non essendo titolare di un interesse omogeneo a quello degli altri utenti che hanno proposto l’azione.

3. L’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Consiglio Superiore della Magistratura deve essere respinta in quanto, se è vero che ai sensi della norma azionata il ricorso è proposto nei confronti degli enti i cui organi sono competenti ad esercitare le funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni, è altrettanto vero che i ricorrenti hanno avanzato una pluralità di richieste rispetto alle quali, almeno per quanto attiene alla nomina di magistrati presso il Tribunale di Reggio Emilia per la copertura dei posti previsti nella pianta organica ma tuttora vacanti, non può escludersi la competenza anche dell’organo di autogoverno della magistratura.

4. Nel merito, il ricorso, quantunque molto ben articolato e denso di interessanti questioni, è infondato e va di conseguenza respinto.

La fondatezza dell’azione collettiva in tema di efficienza della pubblica amministrazione, postula che la lesione diretta, concreta ed attuale degli interessi derivi:

a) dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento;

b) dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi;

c) dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel d.lgs. 150/2009, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 13 del medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite con d.lgs. 150/2009.

La fattispecie in esame, escluse le ipotesi sub a) e sub b), potrebbe eventualmente attenere a quella sub c), con riferimento alla violazione di standard qualitativi.

Tuttavia, da un lato, occorre rilevare che questi ultimi devono essere definiti in conformità a parametri che nel caso di specie non risultano fissati, dall’altro, occorre considerare che, ai sensi del richiamato comma 1 bis dell’art. 1 d.lgs. 198/2009, nel giudizio di sussistenza della lesione il giudice deve tenere conto delle risorse strumentali, finanziarie ed umane concretamente a disposizione delle parti intimate e ciò in relazione al noto brocardo ad impossibilia nemo tenetur.

Dalle osservazioni formulate dal Servizio Studi del CSM risulta che la situazione di scopertura degli organici di magistrati presso il Tribunale di Reggio Emilia è del 13%, dato in linea con quello nazionale, atteso che, allo stato, risultano scoperti 3 posti di magistrato togato su 23 previsti in organico, laddove vi sono altre sedi con scoperture superiori, tra cui il distretto di Messina, dove la scopertura è del 20%, il distretto di Caltanissetta, con una scopertura superiore al 21%, e quello di Reggio Calabria, con una scopertura superiore al 17%.

Nella memoria prodotta dall’Avvocatura Generale dello Stato, è riportata, per quanto concerne la situazione del personale amministrativo del Tribunale di Reggio Emilia, la relazione del Direttore Generale della Direzione Generale del Personale e della Formazione del Ministero della Giustizia che indica in primo luogo come attualmente la pianta organica del personale amministrativo del Tribunale preveda 63 posti con 57 risorse umane presenti.

In particolare, la relazione richiamata evidenzia che, dall’esame complessivo della situazione dell’ufficio, emerge che la percentuale di scopertura complessiva è pari al 9,52%, inferiore alla scopertura media nazionale che si attesta attualmente al 12%.

Nella relazione, tra l’altro, è ancora fatto presente, in relazione agli interventi posti in essere, che, nei limiti delle normative in materia di acquisizione di personale e tenuto conto della dotazione organica prevista, l’ufficio in esame è stato sempre tenuto nella dovuta considerazione; nello specifico, dal 2008 al 2011 sono state attivate complessivamente 13 procedure di comando e di esse 8 sono andate a buon fine, alcune concludendosi alla naturale scadenza (due anni), laddove altre hanno avuto una durata più limitata.

In relazione alla situazione dell’Ufficio NEP presso il Tribunale di Reggio Emilia, la relazione ha poi posto in rilievo che allo stato sono in servizio 12 unità rispetto alle 20 previste, tenuto conto di un funzionario UNEP e di un ufficiale giudiziario distaccato ad altri uffici; nel 2005 sono stati coperti tre posti già vacanti di funzionario UNEP con altrettanti idonei del concorso bandito nel 2002, portando così le presenze in tale profilo a 7 su 9 posti previsti. Ha altresì evidenziato che, tenuto conto della specifica natura delle attività di competenza non è possibile, in questo caso, realizzare comandi di personale da altre amministrazione in mancanza delle necessarie conoscenze tecniche richieste, mentre assume particolare rilevanza il ricorso alle applicazioni temporanee da altri uffici NEP del distretto ai sensi dell’art. 14 dell’accordo sulla mobilità interna del 27 marzo 2007.

Sulla base di tali evidenze, il Collegio – pur tenendo conto delle osservazioni di replica contenute nella memoria depositata dai ricorrenti in vista dell’udienza di merito e pur ritenendo che quanto prospettato dagli stessi circa la concreta esigenza di una celere implementazione del personale di magistratura ed amministrativo presso il Tribunale di Reggio Emilia sia meritevole di adeguata considerazione in sede amministrativa – rileva nondimeno che, in presenza di altre sedi giudiziarie con scoperture pari o superiori a quella manifestata dalla sede giudiziaria in discorso, trova necessariamente applicazione il richiamato comma 1 bis dell’art. 1 d.lgs. 198/2009, secondo cui, nel giudizio di sussistenza della lesione, il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie ed umane concretamente a disposizioni delle parti intimate.

Ne consegue che, tenendo conto delle risorse a disposizione sia del Ministero della Giustizia, per quanto attiene al personale amministrativo, sia del CSM, per quanto attiene al personale di magistratura, la lesione deve essere esclusa.

D’altra parte, ove si dovesse ritenesse la lesione sussistente per ogni accertata situazione di scopertura di una sede giudiziaria rispetto alla pianta organica, si perverrebbe alla paradossale e non accettabile conclusione che tutte le azioni collettive, riferite ad ogni distretto, dovrebbero essere accolte, a prescindere dall’entità della scopertura, con conseguente obbligo di ripianamento della stessa anche in assenza delle relative risorse umane e strumentali, atteso che il numero complessivo di personale di magistratura e di personale amministrativo a livello nazionale costituisce una variabile indipendente nel giudizio.

In altri termini, in presenza di un dato esogeno, costituito dal numero complessivo di personale a livello nazionale inferiore a quello previsto dalla somma delle piante organiche relative ad ogni distretto, la mera sussistenza di una scopertura a livello locale non può di per sé sola determinare una lesione dell’interesse tale da determinare l’accoglimento del ricorso a ciò ostandovi la norma contenuta nel richiamato comma 1 bis dell’art. 1 d.lgs. 198/2009, evidentemente ispirato al principio di cui al brocardo ad impossibilia nemo tenetur.

La questione relativa all’inadeguatezza della pianta organica del Tribunale di Reggio Emilia, in considerazione dell’accresciuta domanda di giustizia, peraltro, dovrà essere considerata dagli organi amministrativi competenti in sede di rideterminazione delle piante organiche, tenuto conto della situazione complessiva a livello nazionale e di singoli distretti.

Per quanto attiene, infine, all’effettiva introduzione del processo civile telematico di cui al d.P.R. 123/2001, fermo restando l’auspicio che le tecnologie dell’informazione possano trovare quanto più sollecitamente possibile attuazione al fine di migliorare gli standard qualitativi del servizio giustizia, è sufficiente considerare che il D.M. 21 febbraio 2011, n. 44, avente efficacia dal 18 maggio 2011, ha dettato il regolamento concernente le regole tecniche per l’adozione nel processo civile e nel processo penale, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, in attuazione dei principi previsti dal d.lgs. 82/2005, e successive modificazioni, ai sensi dell’art. 4, co. 1 e 2, d.l. 193/2009, convertito nella l. 24/2010, ed ha, all’art. 37, co. 2, disposto che dalla stessa data, cessano di avere efficacia nel processo civile le disposizioni del d.P.R. 123/2001 e del decreto del Ministro della Giustizia 17 luglio 2008.

5. Sussistono giuste ragioni, considerata l’assoluta peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

dichiara inammissibile il ricorso in quanto proposto da Burani Interfood Srl e respinge il ricorso in epigrafe con riferimento a tutti gli altri ricorrenti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Roberto Politi, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/02/2012

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L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 13/2/2012 n.1416 proviene da Giustamm.

Pres. E Est. U. Zuballi
F. srl (Avv.ti L. e M. Russo) c. Comune di Vasto (Avv. M. Zaccaria) e altri (n.c.)

Fonti rinnovabili – Impianti Fotovoltaici – Tutela dell’ambiente – Parchi nazionali – Aree naturali protette – Zone esterne – Differenze

Per quanto riguarda le installazioni di impianti solari fotovoltaici, ove le linee guida previste regionali dichiarino espressamente inidonee le zone interne e anche esterne dei soli parchi nazionali e regionali, una corretta interpretazione in senso logico e finalistico comporta che il divieto di installazione di impianti fotovoltaici riguarda le zone esterne non solo dei parchi nazionali e regionali ma anche delle riserve naturali regionali e nazionali; altrimenti opinando si verificherebbe una palese disparità di trattamento che le linee guida non intendono certo consentire.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 476 del 2011, proposto dalla:

Floew Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luisa Russo e Marcello Russo, con domicilio eletto presso il secondo, in Pescara, via delle Caserme, 85;

Il Comune di Vasto, rappresentato e difeso dall’avv. Nicolino Zaccaria, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR in Pescara, via Lo Feudo 1;
Ente Gestore della Riserva Naturale di Punta Aderci – Comune di Vasto, Comitato di Gestione della Riserva Naturale di Punta Aderci;

del provvedimento del Dirigente del settore urbanistica e Pianificazione del territorio del Comune di Vasto prot. 42650 del 27 settembre 2011 di non ammissibilità dell’intervento di realizzazione di un parco fotovoltaico;

della nota del 9 agosto 2011 con cui il Presidente del Comitato di gestione della Riserva naturale di Punta Aderci ha comunicato allo sportello unico dell’edilizia del comune di Vasto il parere espresso con verbale 22 dell’8 agosto 2011 dal comitato di gestione della riserva naturale, recante il parere di non idoneità del sito alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico;

della nota del Dirigente del settore urbanistica ed edilizia del comune del 9 agosto 2011 che, in relazione al parere del comitato di gestione, dichiarava non ammissibile l’intervento in questione;

di ogni atto connesso, compresa l’ordinanza di sospensione dei lavori e la comunicazione di avvio del procedimento del comune del 26 agosto 2011;

e per l’accertamento dell’inadempimento del comune in ordine alle istanze di dichiarazioni di idoneità presentate dalla società ricorrente e per l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione a provvedere in senso positivo;

e per la condanna dell’amministrazione comunale e del comitato di gestione della riserva al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vasto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2012 il dott. Umberto Zuballi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

FATTO

La ricorrente società, che opera nel settore delle fonti energetiche rinnovabili, rappresenta di aver elaborato un progetto per realizzare una centrale di produzione di energia elettrica attraverso l’installazione di pannelli fotovoltaici in un’area del comune di Vasto ricadente in zona destinata a verde agricolo. La società provvedeva ad acquisire una serie di pareri e nullaosta della sovrintendenza, della regione, del comune tutti favorevoli, anche in quanto l’intervento ricade al di fuori dei confini della riserva naturale di Punta Aderci, anche se all’interno della fascia di protezione esterna della riserva medesima in una zona denominata R8.

L’entrata in vigore del decreto legislativo n. 28 del 2011, comportava una procedura nuova e più snella che la società decideva di attivare. Il comune decideva peraltro di acquisire il parere del comitato di gestione della riserva, che si esprimeva in senso negativo, in quanto riteneva l’intervento ricadente in parte nella zona della riserva naturale e in parte in zona agricola all’interno della fascia di protezione esterna della riserva naturale medesima. Di conseguenza l’amministrazione comunale emetteva il provvedimento in questa sede impugnato in cui dichiarava non ammissibile l’intervento in questione.

A sostegno del ricorso, la ditta deduce la violazione ed errata applicazione del piano di assetto naturalistico della riserva naturale, la violazione dell’articolo 6 del piano regionale paesistico, la violazione della legge regionale n. 9 del 1998, la violazione delle norme tecniche del piano regolatore di Vasto, delle linee guida regionali per gli impianti di energia rinnovabile, il difetto di motivazione e d’istruttoria e lo sviamento di potere.

Sia il Comitato di gestione sia di conseguenza il Comune hanno ritenuto erroneamente inammissibile l’installazione di pannelli fotovoltaici, che non sono collocati all’interno della riserva ma bensì nella zona esterna di rispetto, dove la normativa consente l’installazione di impianti tecnologici tra cui quello in questione. I pareri favorevoli acquisiti dalla ditta confermano tale assunto.

Il parere del comitato di gestione si dimostra quindi erroneo e anche illogico, oltre che contrastante con la normativa vigente per la zona in questione.

Con la seconda censura la ditta deduce il difetto di motivazione e la contraddittorietà, in quanto sia il comitato di gestione sia il comune avrebbero dovuto valutare e comparare le diverse esigenze dei soggetti interessati.

Con la terza censura si deduce la violazione dell’articolo 6 del decreto legislativo 28 del 2011, oltre che la contraddittorietà tra provvedimenti, il difetto dei presupposti, la mancanza di trasparenza e l’illogicità manifesta. Il comune ha recepito in modo acritico il parere del comitato di gestione.

Con la quarta doglianza si deduce la violazione dell’articolo 8 del piano ambientale per incompetenza del comitato di gestione, il quale può emettere pareri solo quando si tratta di questioni che riguardano l’edificazione all’interno della riserva e non nella zona di rispetto.

Con la quinta censura si deduce la disparità di trattamento e lo sviamento di potere oltre che l’illogicità manifesta.

La sesta doglianza riguarda la violazione dell’articolo 6 del citato decreto legislativo n. 28 del 2011 e dell’articolo 21 nonies della legge 241 del 90, il difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico e la violazione dell’articolo 41 della costituzione. Una volta presentato il progetto corredato di tutti i pareri favorevoli, l’intervento comunale doveva essere improntato ai principi di adeguatezza e proporzionalità nonché al principio di libertà d’iniziativa economica previsto dalla costituzione.

Con la settima censura si deduce la violazione dell’articolo 2 della legge 241 del 1990, in quanto il comune non si è pronunciato sulla richiesta presentata dalla società per ottenere il rilascio della dichiarazione di idoneità del sito.

La società chiede altresì il risarcimento dei danni subiti dai ritardi e dall’illegittimo diniego.

Resiste in giudizio l’amministrazione comunale che contesta il ricorso.

Nel corso della camera di consiglio del 9 febbraio 2012 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

Oggetto del presente ricorso è in sostanza il diniego opposto dal comitato di gestione della riserva naturale di Punta Aderci e successivamente e conseguentemente dal Comune di Vasto all’installazione di un impianto fotovoltaico nella zona di fascia esterna alla riserva medesima.

Va innanzitutto esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal comune in quanto la società ricorrente non avrebbe impugnato entro il termine decadenziale il provvedimento conclusivo di non ammissibilità dell’intervento relativo alla pratica edilizia n. 294 del 2010. L’eccezione non può esser accolta, in quanto la società ricorrente ha iniziato una nuova procedura semplificata sulla base della normativa statale sopravvenuta, in specie il D. Lgs. n. 28 del 2011, per cui la pratica è stata riesaminata dal comune e dal comitato di gestione, con una nuova istruttoria e una rinnovata motivazione.

Conviene preliminarmente sgombrare il campo da alcune tipologie di censure per poi concentrarsi sulla questione giuridica fondamentale della presente controversia.

Innanzi tutto, va osservato come non può trovare accoglimento il vizio di contraddittorietà tra provvedimenti espressi non solo da diverse amministrazioni, ma anche con finalità del tutto distinte. Inoltre, il fatto che la società ricorrente abbia iniziato ex novo la procedura sulla base della successiva normativa, consente ovviamente alle varie amministrazioni di poter rivedere e riesaminare le proprie decisioni e i propri pareri.

In tale quadro vanno valutati e rigettati anche i vizi di illogicità e di difetto di motivazione, oltre che di carenza dei presupposti.

La questione centrale della presente casa riguarda quindi il regime cui va sottoposto ogni intervento nella fascia di rispetto denominata R8 della Riserva naturale di Punta Aderci.

Va premesso come l’interpretazione della normativa riguardante la riserva naturale deve rispondere agli usuali canoni ermeneutici, e in particolare alla gerarchia dei valori delineata a livello costituzionale che, come già ripetutamente sottolineato dalla costante giurisprudenza, anche del TAR per l’Abruzzo, comporta la prevalenza dell’interesse ambientale rispetto all’interesse economico, pur rilevante.

Va innanzi tutto premesso come la riserva naturale in questione, prevista dalla legge regionale 9 del 1998, rientra anche tra i siti di importanza comunitaria ed è inserita nell’elenco ufficiale nazionale delle aree protette.

Va poi osservato come, per quanto riguarda specificatamente le installazioni di impianti solari fotovoltaici, le linee guida previste nella regione Abruzzo dichiarano espressamente inidonee le zone interne e anche esterne dei parchi nazionali e regionali, oltre che le riserve naturali regionali e nazionali. Anche se la dizione della norma non è del tutto chiara, una corretta interpretazione in senso logico e finalistico comporta che il divieto di installazione di impianti fotovoltaici riguarda le zone esterne non solo dei parchi nazionali e regionali ma anche delle riserve naturali regionali e nazionali. Altrimenti opinando si verificherebbe una palese disparità di trattamento che le linee guida non intendono certo consentire.

Quanto sopra indicato viene confermato dall’articolo 3 delle norme tecniche di attuazione del piano di assetto naturalistico, e ancor più dall’articolo 9, che definisce il territorio della riserva come suddiviso in varie zone, tra cui quella in questione ricadente nella fascia di protezione esterna.

In sostanza, ad avviso di questo collegio, nel divieto previsto dalle linee guida regionali per l’installazione di impianti fotovoltaici è inclusa la fascia di rispetto in questione.

Da quanto fin qui evidenziato emerge l’infondatezza del ricorso, inclusa la domanda di risarcimento dei danni, anche se la complessità della normativa succedutasi induce il collegio a compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 13/2/2012 n.73 proviene da Giustamm.