Pres. Cesare Mastrocola, est. Michele Buonauro
Francesco Daniele, Eduardo D’Urso, Floriana Giannetto, Mercedes Gobbo, Marina Lupo, Lucio Mauro, Edvige Nastri, Stefano Pisani, Eduardo Russo, Pasqualina Sigillo, Maria Carmen Villani (Avv.ti Manuela Mazzi, Francesco Cafiero De Raho) c. Comune di Napoli (Avv.ti Giuseppe Dardo, Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini)

sui provvedimenti limitativi della circolazione stradale istitutivi di zone a traffico limitato

1. Giustizia amministrativa- Art. 34 co.3 c.p.a.- Accertamento illegittimità in funzione risarcitoria – Ammissibilità -Ratio

2. Circolazione stradale- Provvedimenti limitativi- Discrezionalità – P.A.- -Sindacato del G.A.- Vizi di forma, di procedura o manifesta irragionevolezza- Sussiste

3. Circolazione stradale- Adozione ZTL- Compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica- Tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale -E’ giustificata

4. Circolazione stradale- Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3816 del 21.7.1997-Istituzione ZTL- A pagamento di somme/pedaggi- Adozione del Piano Urbano del Traffico-Necessità –Sussiste-

1. L’art. 34, comma 3, c.p.a. dispone che, qualora nel corso del giudizio l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il “giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”. Tale ipotesi non concreta una mera riqualificazione della domanda originaria, ed invero non viene introdotta una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, né pone al giudice un nuovo tema d’indagine e neppure sposta i termini della controversia, ma si concreta esclusivamente nella variazione in senso riduttivo del petitum originario, al fine di renderlo adeguato alle sopraggiunte necessità di soddisfacimento del bisogno di tutela: in definitiva, modificandosi l’utilità perseguita (l’oggetto mediato trascorre dalla tutela specifica a quella per equivalente) in relazione alla originaria richiesta di provvedimento giurisdizionale (oggetto immediato), quest’ultimo viene soltanto variato nella sua estensione (1).

2. I provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza.

3. In tema di adozione di una ZTL, la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute (2).

4. Ai sensi della Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3816 del 21.7.1997, attuativa dell’art. 7 D.Lgs. n. 285/1992, la previa adozione del Piano Urbano del Traffico risulta necessaria solo per l’ipotesi in cui i Comuni vogliano subordinare l’accesso alle ZZ.TT.LL. al pagamento di somme/pedaggi. In tutti gli altri casi, la mancata adozione del Piano Urbano del Traffico ex art. 36 D.Lg.vo n. 285 del 1992 non impedisce la decisione dell’istituzione della ZTL di cui agli artt. 3, comma 1, n. 54, e 7, comma 9, D.Lg.vo n. 285/1992 sia perché tali norme non prevedono la necessaria propedeuticità del Piano Urbano del Traffico rispetto alla ZTL, sia perché diversamente dovrebbe ritenersi che, in assenza di detto Piano, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.(3)

— *** —

(1). cfr. Tar Lombardia – Milano, Sez. I – 24 ottobre 2013 n. 2367;

(2). cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2009 n. 825; TAR Campania Napoli, Sez. I, 18 marzo 2013 n. 1509;

(3). cfr. per es. da ultimo Corte Giust. Amm. Regione Sicilia Sent. n. 144 del 5.2.2010 e TAR Catanzaro Sez. II Sent. n. 211 dell’11.2.2011.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 281 del 2013, proposto da:
Francesco Daniele, Eduardo D’Urso, Floriana Giannetto, Mercedes Gobbo, Marina Lupo, Lucio Mauro, Edvige Nastri, Stefano Pisani, Eduardo Russo, Pasqualina Sigillo, Maria Carmen Villani, rappresentati e difesi dagli avv. Manuela Mazzi, Francesco Cafiero De Raho, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, piazza Bovio, n. 33;

Comune di Napoli, rappresentato e difeso per legge dagli avv. Giuseppe Dardo, Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini, domiciliata in Napoli, piazza Municipio;

– della deliberazione di Giunta Municipale n. 839 del 19 novembre 2012 di approvazione in linea tecnica de piano particolareggiato del traffico “Interventi per la mobilità sostenibile: ZTL del Mare e ZTL Quartieri Spagnoli-Tarsia Pignasecca” ed istituzione delle relative ZTL;

– della connessa ordinanza sindacale n. 603 del 27 novembre 2012 di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del traffico in alcune strade del Centro e di Chiaia dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013.

– di tutti gli atti connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2013 il dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, che risiedono in zona Posillipo, limitrofa alla zona preclusa al traffico veicolare, impugnano la deliberazione di Giunta Municipale n. 839 del 19 novembre 2012 di istituzione delle ZTL del Mare e ZTL Quartieri Spagnoli-Tarsia Pignasecca e la connessa ordinanza sindacale n. 603 del 27 novembre 2012 di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del traffico in alcune strade del Centro e di Chiaia dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013.

L’impugnativa è affidata ad una serie di censure attinenti alla violazione del giusto procedimento, alla violazione del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992), delle circolari ministeriali e della legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990), alla violazione dei principi costituzionali della libertà personale e della libera circolazione, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

Il Comune di Napoli, costituitosi in giudizio, eccepisce nei propri scritti difensivi l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

Con ordinanza n. 194 del 2013 la richiesta cautelare è stata respinta.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2013, su istanza del difensore di parte ricorrente, la causa è stata rinviata all’udienza del 4 dicembre 2013, nella quale è trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Possono tralasciarsi le eccezioni di rito, poiché il ricorso è divenuto improcedibile.

1.1. Nella presente evenienza processuale è contestata la legittimità dell’ordinanza sindacale n. 603 del 27 novembre 2012 di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del traffico in alcune strade del Centro e di Chiaia dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013, in attuazione del nuovo piano particolareggiato del traffico approvato con deliberazione di Giunta Municipale n. 839 del 19 novembre 2012.

Per una migliore comprensione della vicenda contenziosa, si premette che la gravata ordinanza, emanata in attuazione della delibera di Giunta Comunale n. 839 citata, è stata emanata in linea di continuità con l’ordinanza sindacale n. 308 del 22 marzo 2012, di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade del centro storico per lo svolgimento dell’ “America’s Cup World Senes“, che ha comportato la modifica di alcuni sensi di circolazione, l’istituzione di una Zona a traffico Limitato e di un’Area Pedonale urbana in via Caracciolo e via Partenope. Con ordinanza sindacale n. 476 dell’ 11/05/2012 tale dispositivo straordinario di traffico veniva prorogato fino al 30.11.2012.

Alla detta ordinanza n. 476 facevano seguito un’ulteriore ordinanza di integrazione, la n. 544 del 24/05/2012, e le ordinanze n. 545 e 618 del 13/06/2012.

Infine, con la deliberazione di Giunta Comunale n. 839 del 21.11.2012, la Giunta Comunale approvava un piano particolareggiato del traffico, che trovava sostanzialmente la sua espressione nell’ordinanza sindacale n. 603 del 27.11.2012, con la quale i dispositivi di traffico di cui alle ordinanze precedenti venivano sia prorogati che integrati.

A seguito del crollo di un palazzo alla Riviera di Chiaia, il Sindaco ha emanato un’altra ordinanza (n. 303 del 4.3.2013, integrato con successive ordinanze nn. 434, 443 e 622 del 2013) con la quale riapriva al traffico veicolare una parte del Lungomare di via Caracciolo con le modalità di percorrenza e nell’estensione espressamente specificati ed istituiva il divieto di transito lungo la Riviera di Chiaia.

2. Ciò premesso, vale subito evidenziare che l’atto impugnato ha oramai esaurito i propri effetti al 31 marzo 2013, onde, tenuto anche conto della mancata impugnazione della ordinanze successive in materia, non è più predicabile un attuale interesse alla decisione nel merito della controversia.

Ne consegue la declaratoria di improcedibilità del ricorso.

3. Tuttavia una volta dichiarata l’improcedibilità della domanda originaria, occorre verificare se sussistono i presupposti per proseguire il giudizio ai soli fini dell’accertamento autonomo della asserita illegittimità dell’atto.

3.1. L’art. 34, comma 3, c.p.a. dispone che, qualora nel corso del giudizio l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il “giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori“.

Espressamente, dunque, il codice di rito contempla la possibilità di una azione di mero accertamento, con tale espressione intendendosi le ipotesi in cui l’accertamento, anziché limitarsi a momento logico propedeutico al giudizio sulle altre azioni di cognizione (di condanna e costitutiva), esaurisce in sé lo scopo del processo. Con la particolarità che qui l’incisione della situazione giuridica sostanziale non consiste nella condizione di incertezza, obiettiva e pregiudizievole, originata dalla contestazione di controparte, che si intende con l’azione di mero accertamento eliminare. L’interesse ad agire (art. 100 c.p.c.), piuttosto, è integrato dalla necessità di economizzare un giudizio già instauratosi (ma destinato a concludersi in rito, per via di sopravvenienze), deragliandone il percorso in funzione dell’accertamento di una parte (quella riferita alla illegittimità dell’atto) dei fatti costituitivi necessari ai fini dell’accoglimento della (eventuale) azione risarcitoria (in sostanza, dall’annullamento dell’atto si passa ad una sentenza generica su di una frazione dell’an della pretesa risarcitoria).

3.2. Precisato che l’ipotesi prefigurata dall’art. 34, comma 3, non concreta una mera riqualificazione della domanda originaria, il passaggio dall’azione di annullamento a quella di mero accertamento determina una modificazione (non degli effetti processuali della domanda originaria, bensì) degli effetti sostanziali scaturenti dal giudicato. Se, tuttavia, non può parlarsi di domanda implicita (ovvero contenuta in quella di annullamento), neppure siamo in presenza di una mutatio libelli.

Per tale via, infatti, non viene introdotta una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria; il mero accertamento dei vizi, in luogo dell’annullamento, non introduce né un petitum diverso e più ampio, né una causa petendi fondata su fatti costitutivi differenti. Piuttosto (stando alle classificazioni tradizionali), deve parlarsi di meraemendatio, la quale non pone al giudice un nuovo tema d’indagine e neppure sposta i termini della controversia, ma si concreta esclusivamente nella variazione in senso riduttivo del petitum originario, al fine di renderlo adeguato alle sopraggiunte necessità di soddisfacimento del bisogno di tutela: in definitiva, modificandosi l’utilità perseguita (l’oggetto mediato trascorre dalla tutela specifica a quella per equivalente) in relazione alla originaria richiesta di provvedimento giurisdizionale (oggetto immediato), quest’ultimo viene soltanto variato nella sua estensione (cfr. Tar Lombardia – Milano, Sez. I – 24 ottobre 2013 n. 2367).

3.3. In questa cornice tra i presupposti della conversione dell’azione di annullamento in mero accertamento non può mancare una esplicita istanza di parte, quanto meno sub specie di una espressa “manifestazione” di interesse del ricorrente a fini risarcitori.

In primo luogo, tale espressa manifestazione di interesse rientra tra i presupposti della tutela giurisdizionale contenziosa di mero accertamento: difatti, considerato che il processo non può essere utilizzato in vista della mera previsione di possibili effetti pregiudizievoli per la parte, occorre che la parte prospetti l’esigenza concreta di ottenere un risultato utile giuridicamente apprezzabile.

Inoltre, per quanto la domanda originaria risulti mutata soltanto in senso riduttivo, occorre sottolineare che, tra la dichiarazione di improcedibilità ed il mero accertamento della fondatezza dei vizi, non vi è alcuna continenza effettuale, ben potendo la parte preferire (ai fini, ad esempio, delle spese processuali) la chiusura in rito del giudizio ad una pronuncia che (se negativa) potrebbe rivelarsi per la parte in vario modo controproducente.

Avuto riguardo, poi, alla esigenza di economia dei giudizi, contraddice frontalmente il principio di ragionevole durata che il giudice, in mancanza (non della dimostrazione, ma quantomeno) della seria prospettazione di un danno, sia sempre e comunque obbligato a procedere in via di extrapetizione, rischiando di portare a compimento un giudizio non sorretto da alcuna sostanziale “pretesa”.

La conversione ufficiosa si pone, poi, in spregio al principio della domanda (di cui all’art. 112 c.p.c., operante nel processo amministrativo in forza dell’art. 39 c.p.c.), a sua volta correlato ai canoni di imparzialità e terzietà del giudice; ciò tenuto peraltro conto che, nel processo civile, la precisazione della domanda richiede l’indefettibile iniziativa di parte (cfr. art. 183, c.p.c.).

La manifestazione espressa di interesse alla prosecuzione del giudizio (la quale, è utile precisare, salvo il caso in cui sia formulata nel ricorso introduttivo in via subordinata, non abbisogna di atto notificato, considerato che trattasi di mera precisazione della domanda originaria), invero, consente anche il rispetto del contraddittorio (formatosi sulla sola domanda originaria).

3.4. Nel caso di specie, sebbene non vi sia una chiara manifestazione di interesse nei sensi sopra precisati, il tenore del comportamento processuale tenuto dalla difesa della ricorrente (la quale, a fronte di una specifica interlocuzione sul punto, ha insistito per una decisione nel merito) può essere considerato tale da legittimare l’accertamento incidentale ai sensi dell’articolo 34 C.p.a.

4. A questi fini il ricorso deve ritenersi in ogni caso destituito di fondamento.

4.1. In linea generale, i provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza; inoltre, va rimarcato che la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2009 n. 825; TAR Campania Napoli, Sez. I, 18 marzo 2013 n. 1509).

Sennonché nella specie non è palesemente irragionevole che i problemi di traffico nel centro di una città con alta densità abitativa come Napoli siano affrontati ponendo limitazioni al transito dei veicoli privati, in ragione degli effetti sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico e sul patrimonio ambientale e culturale, anche alla luce della circostanza, pacificamente evidenziata dalla difesa comunale, che lo stesso centro antico di Napoli è inserito nella lista dei luoghi “Patrimonio dell’Umanità” tutelati dall’UNESCO, e la contigua zona del lungomare, in linea con la complessiva unicità della città, si connota per una sua esclusiva dimensione paesaggistica.

Né peraltro il diritto di circolazione del cittadino, costituzionalmente garantito, si pone necessariamente in conflitto con i suddetti interessi pure di rilevanza costituzionale, posto che le limitazioni riguardano esclusivamente l’utilizzo del veicolo privato, con l’intenzione semmai di garantire una migliore e più sostenibile fruizione degli ambienti urbani.

4.2. Viene dedotta, poi, la violazione del principio di ragionevolezza sotto il profilo dell’omessa previsione della possibilità di accesso veicolare da parte dei residenti in zone limitrofe, costretti a percorsi tortuosi che aggravano, anziché alleggerire, l’impatto dell’inquinamento da traffico veicolare.

Il rilievo non convince.

Non sembra che la disciplina introdotta dalla gravata ordinanza sindacale abbia in concreto conculcato il diritto alla circolazione veicolare dei residenti, degli abitanti in zone limitrofe e degli operatori commerciali che esercitino o abbiano clientela nella zona interdetta.

Difatti, nella stessa ordinanza sono previste svariate ipotesi di esenzione dal divieto di transito dedicate, tra l’altro, ad una serie di tipologie di mezzi, purché muniti di contrassegno comunale (veicoli dei residenti; veicoli dei domiciliati; veicoli per il trasporto merci: aziende che hanno la sede sociale all’interno della ZTL e trasporto merci per servizi interni alla ZTL; veicoli intestati a società ed aziende erogatrici di pubblici servizi; veicoli dei clienti delle autorimesse; veicoli dei clienti delle autofficine).

L’ampia rosa di eccezioni al divieto è sufficiente a coprire le più diverse esigenze di mobilità veicolare dei residenti e degli operatori commerciali nelle fasce orarie interdette, mentre coloro i quali, come i ricorrenti, abitano in una zona limitrofa, hanno comunque a disposizione itinerari alternativi, i quali, sebbene più onerosi, non sono tali da configurare un impedimento serio e reale alla circolazione.

Pertanto, la censura merita di essere disattesa non solo perché tende inammissibilmente ad impingere il merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione, ma anche perché il bilanciamento tra esigenze privatistiche di mobilità veicolare ed interesse pubblico alla salvaguardia dell’assetto ambientale e paesaggistico del lungomare risulta adeguatamente garantito dalle fattispecie di esenzione dal divieto di circolazione sopra descritte.

4.4. Parimenti infondata è la censura relativa alla invalidità degli atti di programmazione alla base dell’intervento di istituzione della ZTL.

Secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale (cfr. per es. da ultimo Corte Giust. Amm. Regione Sicilia Sent. n. 144 del 5.2.2010 e TAR Catanzaro Sez. II Sent. n. 211 dell’11.2.2011) la mancata adozione del Piano Urbano del Traffico ex art. 36 D.Lg.vo n. 285 del 1992 non impedisce la decisione dell’istituzione della ZTL di cui agli artt. 3, comma 1, n. 54, e 7, comma 9, D.Lg.vo n. 285/1992 sia perché tali norme non prevedono la necessaria propedeuticità del Piano Urbano del Traffico rispetto alla ZTL, sia perché diversamente dovrebbe ritenersi che, in assenza di detto Piano, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.

Invece ciò che rileva è che i provvedimenti di istituzione delle Zone a Traffico Limitato non siano palesemente irragionevoli; mentre ai sensi della Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3816 del 21.7.1997, attuativa dell’art. 7, comma 9, terzo periodo, D.Lg.vo n. 285/1992, la previa adozione del Piano Urbano del Traffico risulta necessaria solo per l’ipotesi in cui i Comuni vogliano subordinare l’accesso alle ZZ.TT.LL. al pagamento di somme/pedaggi.

Tali considerazioni valgono a maggior ragione nel caso di specie, dove i ricorrenti hanno dedotto soltanto che nel precedente Piano Urbano del Traffico, adottato dal Comune, non si faceva riferimento alla chiusura del lungomare e delle arterie primarie della città, fra cui dovrebbe essere inserita, a parere dei ricorrenti, anche tale strada.

L’art. 7, nono comma, del d.lsg. n. 295/1982, infatti, in deroga alle previsioni di cui al successivo art. 107, attribuisce alla Giunta Municipale (e al Sindaco in caso di urgenza) la competenza per la delimitazione di aree pedonali e le zone di traffico limitato.

La mancata adozione del Piano Urbano del Traffico di cui all’art. 36 del d.lgs. n. 295/1982 non rende di per sé illegittima l’istituzione di un’isola pedonale ai sensi del precedente art. 7, nono comma.

Invero, ai sensi del citato art. 36, quarto comma, i piani del traffico sono “finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi”.

La mancata adozione del Piano Urbano del Traffico, tuttavia, non rende illegittima qualsiasi “regolamentazione della circolazione nei centri abitati” (art. 7 del d.lgs. n. 295/1982), dovendo altrimenti concludersi nel senso che, in difetto del Piano Urbano del Traffico, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.

Pertanto, deve ritenersi che nella fattispecie in esame non è stato violato il principio di programmazione, tenuto anche conto che l’omesso aggiornamento biennale del PUT non vale ad incrinarne la durevole portata precettiva.

È bensì vero che la direttive ministeriali citate, emanate ex art. 36 del D. L.gs. n. 285/1992, fanno obbligo:

– di adottare entro un anno dalle Direttive il PGTU;

– di portarlo completamente in attuazione nei due anni successivi attraverso la redazione dei relativi piani particolareggiati ed esecutivi;

– di provvedere all’aggiornamento del PUT per ciascuno dei bienni successivi con un anno di tempo per l’adozione delle sue varianti e l’anno susseguente per l’attuazione dei relativi interventi.

Tuttavia l’inosservanza di queste scansioni temporali, previste al fine di caratterizzare in senso dinamico la regolamentazione dell’assetto della viabilità urbana, non paralizzano l’efficacia della regolamentazione pregressa, la quale, per sua natura, è destinata ad avere efficacia durevole fino ad una espressa e specifica rimodulazione della relativa programmazione.

5. In conclusione la domanda di annullamento del provvedimento impugnato deve essere dichiarata improcedibile, con compensazione delle spese in ragione della peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Michele Buonauro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/12/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 13/12/2013 n.5744 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Buonauro
Credendino Vincenzo Service S.n.c. di Antonio e Luigi Credendino (Avv. Andrea Orefice) c. Prefetto di Napoli, Ministero dell’Interno (Avvocatura Distrettuale dello Stato) e A.S.I.A. Azienda Servizi Igiene Ambientale-Napoli S.p.A. (Avv.ti Alfonso Erra e Andrea Napolitano)

sull’annullamento del provvedimento interdittivo antimafia e del conseguente provvedimento di risoluzione del contratto di appalto

1. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Motivata sulla scorta di rapporti dell’azienda con ditte gravate da altri provvedimenti interdittivi annullate dal G.A. – Illegittimità – Sussiste – Ragioni.

2. Contratti della P.A. – Informativa antimafia “atipica” – Natura.

1. Deve ritenersi illegittima, e quindi va annullata, l’informativa antimafia emessa a carico di una ditta sulla scorta dei sussistenti legami, societari o di parentela, tra i titolari della stessa e i titolari di altre due società a loro volta gravate da interdittive, laddove l’autorità prefettizia non abbia tenuto in conto l’intervenuto annullamento di queste ultime in sede giurisdizionale. (Nella specie il TAR ha ritenuto che i rapporti indiretti dei titolari dell’azienda con società colpite da interdittive non fossero idonei ad evidenziare la sussistenza di un pericolo di infiltrazione o contaminazione da parte delle organizzazioni criminali.

2. L’informativa antimafia “atipica” non è una mera comunicazione di elementi potenzialmente significativi ma ha un effetto parzialmente vincolante per la stazione appaltante che è tenuta a dare prevalenza alle esigenze antimafia e, solo laddove intenda scostarsi dalla indicazione prefettizia, è tenuta ad una puntuale motivazione. (1)

— *** —

(1) cfr. Cons. Stato, Sez.VI, 28 Aprile 2010. N. 2441 e Cons. Stato Sez. VI, 11 Dicembre 2009, n. 7777.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1059 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Credendino Vincenzo Service S.n.c. di Antonio e Luigi Credendino, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Orefice, con domicilio eletto in Napoli, via del Parco Comola Ricci, n. 165;

Prefetto di Napoli, Ministero dell’Interno, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura di Stato, domiciliata presso la sede in Napoli, via Diaz, n. 11;
A.S.I.A. Azienda Servizi Igiene Ambientale-Napoli S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Alfonso Erra ed Andrea Napolitano, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, via F. Del Carretto, n. 26;

con ricorso originario:

– del provvedimento interdittivo antimafia del 5 febbraio 2013 ai sensi dell’art. 1 septies del d.l. 629 del 1989 dal Prefetto di Napoli nei confronti della ricorrente e di tutti gli atti di indagine connessi;

– della nota prot. n. 3119/ACU/FC/pn del 28.2.2013 con cui l’ASIA ha comunicato l’avvio del procedimento per la risoluzione del contratto di appalto stipulato con la ricorrente per la manutenzione di veicoli industriali;

con motivi aggiunti depositati in data 3 maggio 2013:

– dei medesimi atti, nonché del provvedimento interdittivo antimafia ai sensi dell’art. 1 septies del d.l. 629 del 1989 trasmessa con nota n. I/4682/Area Iter/OSP del 14 dicembre 2012 dal Prefetto di Napoli;

– della nota prot. n,. 5103/ACU/FC/pn del 18.4.2013 con cui l’ASIA ha comunicato la sospensione dei servizi inerenti i contratti in essere.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Prefetto di Napoli e di A.S.I.A.;

Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2013 il dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, appaltatrice dell’ASIA per i servizio di manutenzione di veicoli industriali, ha impugnato il provvedimento interdittivo atipico antimafia del 5 febbraio 2013 adottato dal Prefetto di Napoli, nonché l’atto con il quale ASIA, sulla base dello stesso, ha disposto dapprima l’avvio del procedimento per la rescissione del contratto e poi la sospensione dei servizi.

Con il ricorso introduttivo ed i correlati motivi aggiunti, denuncia l’illegittimità dei riferiti atti deducendo motivi di violazione di legge e di eccesso di potere (presupposto erroneo, travisamento dei fatti, sviamento di potere, violazione del giusto procedimento, motivazione errata, perplessità, contraddittorietà, illogicità, atipicità dell’atto, falsità della causa).

Resistono in giudizio l’amministrazione degli interni e la stazione appaltante, che concludono per la infondatezza del ricorso.

Accolta l’istanza cautelare con ordinanza n. 714/2013, all’udienza del 4 dicembre 2013 la causa è trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Al fine di valutare la consistenza dei motivi di doglianza prospettati con il ricorso originario, come integrato dai motivi aggiunti, occorre partire da alcune considerazioni preliminari.

La giurisprudenza amministrativa ha posto in rilievo che la misura interdittiva prevista dall’art. 4 del d.lgs. n. 490/1994 non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo e certo sull’esistenza della contiguità con organizzazioni malavitose e del condizionamento in atto dell’attività di impresa ma può essere sorretta da elementi sintomatici ed indiziari, per così dire prognostici, da cui emergano gli elementi di pericolo di dette evenienze (cfr. ex multis Cons. St., Sez. VI, n. 901 del 17 febbraio 2009; n. 364 del 30 gennaio 2007; Sez. V, n. 2796 del 30 maggio 2005).

Muovendo da tali necessarie premesse, il Collegio ritiene che nella fattispecie, in cui la misura interdittiva è giustificata in forza dell’art. 1 septies del d.l. n. 629 del 1989, la stessa non appare giustificata sulla base degli elementi indiziari richiamati del provvedimento del Prefetto.

La ricorrente denuncia la insussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento prefettizio e la carenza della relativa istruttoria.

In particolare la informativa è basata su una nota della Questura di Napoli, in cui è evidenziato che i due fratelli che detengono le quote della società, tramite la società ricorrente, hanno il 59% delle quote della società Ambiente e Territorio s.c.a.r.l., le cui restanti quote sono possedute da una società (Edil Cava Santa Maria La Bruna) colpita da misura interdittiva, annullata in sede giurisdizionale (Tar Napoli n. 1511 del 2012).

La sorella dei due soci della Credendino Service è nuora di C.F. socio di maggioranza della Campania Petrol Group s.p.a, anche’essa colpita da interdittiva caducata in sede giurisdizionale (C.d.S. n. 3603 del 2008).

In sostanza a fronte di una dichiarata inesistenza, al momento della richiesta di informazioni, di diversi elementi significativi, viene dato in sostanza esclusivo rilievo ai rapporti, peraltro indiretti, della famiglia Credendino con società colpite da misure interdittiva.

Il quadro indiziario non appare idoneo ad evidenziare la sussistenza almeno di un pericolo di condizionamento di organizzazioni criminale all’interno della logica dell’impresa sottoposta a scrutinio.

Ed invero, in disparte la circostanza che i legami societari sono indiretti, non può rivestire circostanza irrilevante la caducazione delle misure interdittive a carico della società contigue con la società ricorrente, essendo evidentemente inverosimile che le prime possano stipulare contratti con le pubbliche amministrazione e la Credendino Service debba invece ritenersi incapace a contrattare con le stesse.

In questo quadro il precedente penale, astrattamente specifico, di cui l’amministratore delle Edil Cava risulta gravato, diventa un elemento isolato dal quale, in mancanza di altre e più robuste emergenze di indagine, non para ragionevole desumere una contaminazione, o quanto meno il pericolo di infiltrazione, con la conseguenza che ne risulta inficiata la decisione finale.

È pur vero che nel caso di specie la Prefettura ha adottato un’informatica atipica, elaborata dalla prassi, la quale rinviene il fondamento normativo nel combinato disposto dell’art. 10, co. 9, d.P.R. n. 252/1998 e dell’art. 1-septies, d.l. n. 629/1982, conv. in l. n. 726/1982 nonché nel già citato art. 10, co. 7, lett. c), d.P.R. n. 252/1998, che consente autonomi accertamenti del Prefetto.

Tuttavia la prassi consente al Prefetto di fornire alle stazioni appaltanti informative atipiche, rimesse al discrezionale apprezzamento della stazione appaltante.

L’informativa supplementare (o atipica), che peraltro risulta espunta dal nuovo impianto normativo (cfr. art. 120 del codice antimafia, d.lgs. 159 del 2011), non ha carattere interdittivo, ma consente l’attivazione degli ordinari strumenti di discrezionalità nel valutare l’avvio o il prosieguo dei rapporti contrattuali alla luce dell’idoneità morale del partecipante alla gara di assumere la posizione di contraente con la p.a. (Cons. St., sez. VI, 28 aprile 2010 n. 2441); sicché l’efficacia interdittiva delle c.d. informative prefettizie “atipiche” scaturisce da una valutazione autonoma e discrezionale dell’amministrazione destinataria, in quanto esse rappresentano una sensibile anticipazione della soglia dell’autotutela amministrativa (Cons. St., sez. VI, 11 dicembre 2009 n. 7777).

In particolare, l’art. 10, co. 9, d.P.R. n. 252/1998 dichiara inapplicabile all’informativa prefettizia l’art. 1-septies, d.l. n. 629/1982, conv. in l. n. 726/1982, a tenore del quale l’autorità preposta all’ordine pubblico può comunicare alle autorità competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni, concessioni in materia di armi ed esplosivi e per lo svolgimento di attività economiche, nonché di titoli abilitativi alla conduzione di mezzi ed al trasporto di persone o cose, elementi di fatto ed altre indicazioni utili alla valutazione, nell’ambito della discrezionalità ammessa dalla legge, dei requisiti soggettivi richiesti per il rilascio, il rinnovo, la sospensione o la revoca delle licenze, autorizzazioni, concessioni e degli altri titoli menzionati. Tuttavia tale preclusione incontra una deroga, sempre secondo l’art. 10, comma 9, citato, quando gli elementi o le altre indicazioni fornite siano rilevanti ai fini delle valutazioni discrezionali ammesse dalla legge.

In altri termini, sebbene la tenuità degli elementi abbia suggerito alla Prefettura di ricorrere all’informativa prefettizia in esame (denominata “atipica” o “supplementare” per contrapporla a quella automaticamente interdittiva), la stessa non costituisce, come sostenuto dalla difesa, una mera comunicazione di elementi potenzialmente significativi, ma produce un effetto giuridico parzialmente vincolante per la stazione appaltante che è tendenzialmente vincolata a dare prevalenza alle esigenze di tutela antimafia; in tal senso è orientamento costante che nella logica di un suo ordinario sviluppo, l’azione amministrativa imporrebbe l’adozione della misura inibitoria, e solo in caso di scostamento dalla indicazione prefettizia, si richiede all’uopo una puntuale motivazione dell’Amministrazione appaltante a supporto di una scelta siffatta, che, andando in direzione opposta ad esigenze che il legislatore ha voluto tutelare nella massima forma di anticipazione compatibile con i valori costituzionali di riferimento, si caratterizza per la sua natura eccezionale.

Naturalmente, in virtù della peculiare conformazione dell’informativa supplementare o atipica (destinata a scomparire con l’entrata in vigore della nuova disciplina normativa citata), la compressione motivazionale in capo alla stazione appaltante trova un suo riequilibrio in una più rigorosa disamina delle ragioni sostanziali poste a fondamento della segnalazione.

In conclusione, non può sottacersi che l’ordinaria conformazione delle imprese operante nel settore e nell’ambito geografico di riferimento possono suggerire elementi di sospetto nei confronti della società ricorrente, ma tali elementi sembrano costituire al più un punto di partenza di uno sviluppo investigativo.

Ed invero non sono stati evidenziati elementi concreti che possano estendere il giudizio di contiguità mafiosa anche nei confronti degli attuali prevenuti.

I fatti indicati, in conclusione, in assenza di più specifici riscontri, non sono idonei a dare conto del tentativo di infiltrazione in quanto non emerge l’inequivoca possibilità dell’organizzazione criminosa di condizionare le scelte e gli indirizzi sociali, anche alla luce dei dati emersi nel corso dell’istruttoria, che avrebbero richiesto uno sforzo motivazionale diverso e maggiore.

La censura dedotta è da ritenersi meritevole di accoglimento e, comportando la fondatezza del ricorso, determina l’assorbimento delle ulteriori censure non espressamente esaminate.

Il ricorso, quindi, va accolto con conseguente annullamento della nota prefettizia e delle note di ASIA impugnate, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione vorrà adottare nel riesercizio della funzione a seguito del presente annullamento giurisdizionale.

La delicatezza della materia in esame e l’articolazione delle questioni suggeriscono la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) accoglie il ricorso in epigrafe ed i connessi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Spese compensate e contributo a carico della amministrazioni resistenti, in solido, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Michele Buonauro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/12/2013

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