Pres. Elefante, est. Corradino
Provincia di Lucca (Avv.ti C. Moracci e G. Lepri) c. Società Supporti Logistici s.r.l. (Avv.ti C. Cecchella e G. Agosta)

sulla applicabilità della verifica delle offerte anomale anche alle gare aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa

1- Contratti della P.A. – Appalto di servizi – Criteri di aggiudicazione – In favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Verifica di anomalia dell’offerta – Applicabilità

2- Contratti della P.A. – Appalto di servizi – Verifica di anomalia dell’offerta – Sindacato del G.A. – Estensione

1- Il meccanismo di verifica delle offerte anomale è applicabile anche alle gare di appalto condotte secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’art. 25 del D.L.vo n. 157/95, infatti, nell’imporre la verifica delle offerte che presentino i caratteri di anomalia, non distingue affatto le due diverse ipotesi di aggiudicazione; lo stesso articolo 25, del resto, non è di per sé incompatibile col criterio in parola, atteso che la soglia prevista dal terzo comma, pur se riferibile essenzialmente all’elemento “prezzo”, mantiene comunque un ragionevole valore indiziante, ancorché rapportato ad un’offerta modulata su elementi tecnici e qualitativi. Dal punto di vista logico-sistematico, inoltre, l’interesse pubblico alla affidabilità delle offerte presentate giustifica un potere di verifica dell’elemento prezzo in tutte le tipologie di gara.

2- Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni amministrative in tema di anomalia dell’offerta, è volto a verificare che l’utilizzo delle regole tecniche, da operare in conformità ai criteri di logicità, congruità e ragionevolezza, sia anzitutto avvenuto sulla base di un corretto apprezzamento del fatto. L’esercizio della discrezionalità tecnica, infatti, comporta necessariamente un rilevante profilo di ricostruzione del fatto che, come tale, attiene sempre alla legittimità del provvedimento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello nr. 7089/2004 R.G., proposto dalla

Provincia di Lucca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Moracci e Giovanni Lepri, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo, sito in Roma, via A. Bertoloni, n. 1/E,

CONTRO

la Società Supporti Logistici s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Claudio Cecchella e Giuseppe Agosta ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, sito in Roma, Piazzale Clodio n. 12;

e nei confronti

– della Società Viping s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale capogruppo del raggruppamento con la Coop. Morelli Luigi a.r.l. e la Coop. Gestione Enti Azienda Cogea s.r.l., non costituita in giudizio;

– la RTI – Coop. Gestione Enti Azienda Cogea s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento o la riforma
della sentenza del T.A.R. della Toscana, sez. II, 4 giugno 2004 n. 1695.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio della società Supporti Logistici s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l’art. 23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
Alla pubblica udienza del 1 febbraio 2005, relatore il Consigliere Michele Corradino ed uditi, altresì, gli avvocati C. Moracci e P. Moreschini per delega dell’avv. G. Agosta;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con la sentenza appellata il TAR della Toscana ha accolto il ricorso (iscritto al nr. 1096/2003 R.G.) proposto dalla società Supporti Logistici s.r.l. per l’annullamento della determinazione n. 47874 del 28 aprile 2003, con la quale la stazione appaltante, affermando di non ritenere accoglibili le giustificazioni in merito all’anomalia dell’offerta, rifiutava l’aggiudicazione della gara, mentre il Giudice di prime cure ha dichiarato inammissibile la domanda proposta per il risarcimento del danno asseritamene patito dalla medesima società.
La sentenza è stata appellata dalla Provincia di Lucca che contrasta le argomentazioni del giudice di primo grado.
La società Supporti Logistici s.r.l., si è costituita per resistere all’appello.
La RTI – Coop. Gestione Enti Azienda Cogea s.r.l. e la Società Viping s.r.l., in proprio e quale capogruppo del raggruppamento con la Coop. Morelli Luigi a.r.l. e la Coop. Gestione Enti Azienda Cogea s.r.l. non si sono costituite in giudizio.
Alla pubblica udienza del 1 febbraio 2005, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo il Collegio ritiene di poter prescindere, attesa la fondatezza del ricorso in appello, dall’esame dell’eccezione avanzata dalla Provincia di Lucca circa la inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa impugnazione (in uno alla determinazione n. 47874 del 28 aprile 2003) della prescrizione del capitolato speciale d’appalto (art. 7) che prevedeva l’applicazione dell’art. 25, comma 3, D.L.vo n. 157/1995.

2. In via preliminare deve essere osservato che correttamente la commissione di gara ha richiesto i chiarimenti in ordine alla verifica di anomalia dell’offerta alla società Supporti Logistici s.r.l. e questa, altrettanto correttamente, li ha forniti, senza che da tale contegno possa discendere alcuna implicazione in punto di inammissibilità del gravame di primo grado.

3. In ordine al motivo d’appello con il quale l’appellante si duole della sentenza gravata nella parte in cui ha ritenuto illegittimo il procedimento di verifica di anomalia dell’offerta effettuato in una gara incentrata sulla selezione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, deve essere preliminarmente osservato che il procedimento di verifica era stato previsto dal citato art. 7 del capitolato speciale e, pertanto, non appare censurabile l’operato dell’amministrazione che ha sottoposto a verifica l’offerta dell’appellata società Supporti Logistici s.r.l.; invero, secondo la consolidata giurisprudenza la portata vincolante delle prescrizioni contenute nel regolamento di gara esige che alle stesse sia data puntuale esecuzione nel corso della procedura, senza che in capo all’organo amministrativo cui compete l’attuazione delle regole stabilite nel bando residui alcun margine di discrezionalità in ordine al rispetto della disciplina del procedimento (che non può, pertanto, essere in alcun modo disattesa; ex multis, Cons. Stato, sez. V, 12/11/2003, n. 7237; Cons. Stato, sez. VI, 25/01/2003, n. 357).

4. Merita, inoltre, di essere osservato che il meccanismo di verifica delle offerte anomale (id est delle offerte che, per il fatto di non assicurare all’imprenditore un profitto ovvero un profitto adeguato, conducono – secondo l’id quod plerumque accidit – ad un’esecuzione non corretta del contratto di appalto) è applicabile anche alle gare di appalto condotte secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Ben conosce il Collegio l’opposto indirizzo interpretativo (seguito, in special modo, dalla giurisprudenza amministrativa di primo grado) secondo cui nelle gare di appalto condotte secondo il criterio de quo non può trovare applicazione il meccanismo di verifica delle offerte anomale; tuttavia, a parere del Collegio, l’applicabilità di tale procedimento di verifica anche nell’ambito delle gare di appalto condotte secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è sostenuta da argomenti di interpretazione letterale e logico-sistematica (come di recente ribadito da questa Sezione nella decisione del 25 febbraio 2004, n. 768).
Dal primo punto di vista assume un rilievo particolare la formulazione dell’art. 25 del D.L.vo n. 157/1995 che non distingue affatto le due ipotesi di aggiudicazione (al prezzo più basso ovvero all’offerta economicamente più vantaggiosa) nell’imporre la verifica delle offerte che presentino i caratteri di anomalia individuati dal terzo comma dello stesso articolo che, infatti, testualmente si riferisce a “tutte le offerte che presentano una percentuale di ribasso che superi di un quinto la media aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse”.
Sul piano letterale e logico, inoltre, l’art. 25 non è di per sé incompatibile col criterio in parola, atteso che la soglia del terzo comma, ancorché riferibile essenzialmente all’elemento <>, mantiene comunque un ragionevole valore indiziante, anche se rapportato ad un’offerta modulata su elementi tecnici e qualitativi.
Appare, inoltre, significativo che l’accertamento dell’anomalia, a tenore del secondo comma dell’articolo in esame, debba avvenire tenendo conto proprio degli elementi dell’offerta che devono essere considerati <> nel procedimento valutativo disegnato dal criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (economia del metodo di prestazione del servizio, soluzioni tecniche adottate, condizioni favorevoli di cui dispone il concorrente per l’esecuzione, originalità del servizio ad esclusione degli elementi i cui valori minimi sono stabiliti a livello normativo). La rilevanza di tali aspetti rinvia obiettivamente ad una formulabilità composita dell’offerta, che sia cioè svincolata dalla preliminare definizione in dettaglio del contratto da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice, e sia quindi incentrata su specifiche soluzioni tecniche, su metodologie individualmente elaborate, su un tasso di “originalità” che presuppone un margine di indeterminatezza del progetto di contratto tipico del criterio di aggiudicazione di cui all’art. 23 lettera b).
La stessa previsione del quarto comma dell’art. 25, che precisa l’obbligo dell’Amministrazione di tenere conto nella valutazione delle offerte delle modalità atte ad assicurare l’efficace e continuativo collegamento con la stessa Amministrazione aggiudicatrice per tutta la durata di prestazione del servizio nel caso che sia stato richiesto ai partecipanti di tenere conto di questo elemento nelle offerte (ai sensi dell’art. 23, terzo comma, del D.L.vo n. 157/1995), implica esplicitamente un potere di sindacato dell’Amministrazione su tale specifico aspetto della prestazione, potere che appare senz’altro riferibile anche alle procedure di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa e che conferma la facoltà data alle medesima Amministrazione di valutare tutti i possibili aspetti di convenienza delle offerte presentate in gara.
Dal punto di vista logico e sistematico ritiene il Collegio che l’interesse pubblico alla affidabilità delle offerte presentate dai partecipanti alle gare pubbliche e potenzialmente aggiudicatari delle stesse, che si fonda direttamente sul principio costituzionale di buon andamento consacrato nell’art. 97 della Costituzione, giustifichi un potere di verifica dell’elemento prezzo in tutte le tipologie di gara. Ciò per evitare che un eccesso di concorrenza induca i concorrenti a formulare offerte non remunerative pur di aggiudicarsi le commesse pubbliche con la duplice conseguenza negativa di esporre a rischio la stessa prestazione dei servizi o di renderla particolarmente gravosa per i ritardi e le difficoltà nella esecuzione ovvero, ancora, nei casi in cui si debba pervenire alla risoluzione, per gli effetti negativi dovuti al subingresso di altri esecutori o di interruzione e sospensione del servizio medesimo in attesa dello svolgimento di ulteriori procedure di aggiudicazione.
Non è di ostacolo alla conclusione cui si è pervenuti la formulazione dell’art. 27, terzo comma, del D.L.vo n. 157/1995 che impone la comunicazione alla Commissione UE solo nel caso che offerte anormalmente basse siano intervenute in procedimenti di gara con il criterio dell’aggiudicazione al prezzo più basso. Tralasciando l’ipotesi che detta formulazione potrebbe essere il frutto di una carenza di coordinazione all’interno del testo legislativo, rimane da notare che la comunicazione cosi prevista ha senso proprio in relazione al metodo di aggiudicazione al prezzo più basso. Invero, è ben comprensibile che l’interesse degli organi comunitari sia limitato alla conoscenza dei dati più significativi e macroscopici di violazione delle regole della concorrenza sotto forma di ribassi ingiustificati rispetto a beni e servizi determinati esattamente nella loro consistenza nei capitolati speciali; in queste fattispecie, infatti, la violazione emerge in modo aritmetico dagli atti di gara senza valutazioni discrezionali e tecniche sulla congruità del prezzo in relazione agli elementi qualitativi dell’offerta che renderebbero meno facilmente percepibili gli aspetti lesivi della concorrenza, ma ciò non esclude che anche in queste diverse ipotesi permanga l’interesse primario dei singoli Stati membri a consentire la verifica da parte delle Amministrazioni aggiudicatici, ed in ogni caso, della attendibilità delle offerte economiche rispetto ai servizi ed ai beni offerti.
In altri termini, conclusivamente, la considerazione degli aspetti qualitativi dell’offerta non esclude che l’elemento prezzo debba essere valutato nella sua congruità anche se, ovviamente, in relazione con gli altri e diversi elementi che qualificano l’offerta (cfr., oltre alla già citata Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2004, n. 768, le pronunce Cons. Stato, sez. IV, 2 settembre 1998 n. 1200; Corte dei Conti 9 dicembre 1999 n. 108; Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2002 n. 5497).

5. Alla luce di quanto sopra esposto non merita adesione la censura, proposta dall’appellata, di inammissibilità per difetto di interesse e irrazionalità della richiesta di verifica, atteso che lo scrutinio previsto dall’art. 25 comma 3 D.L.vo 17 marzo 1995 n. 157, non contempla l’esclusione automatica dell’offerta anomala ma impone all’amministrazione aggiudicatrice di verificare, in contraddittorio con la concorrente interessata, la congruità della stessa mediante l’esame dei chiarimenti resi dall’impresa in merito agli elementi costitutivi dell’offerta (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03/06/2002, n. 3067).
Il subprocedimento di verifica dell’anomalia, invero, è rivolto ad assicurare (attraverso le fasi della richiesta di chiarimenti, della verifica e valutazione degli stessi forniti dall’offerente, fasi ritenute adeguate e sufficienti dal legislatore comunitario e da quello nazionale), il rispetto dei principi comunitari della libertà di concorrenza e della par condicio dei concorrenti, nonché di quelli della legalità, imparzialità e buon andamento della azione amministrativa, sanciti dall’articolo 97 della Costituzione, nell’ambito dei quali trovano adeguata tutela, com’è intuitivo, anche gli interessi delle ditte le cui offerte sono state sospettate di anomalia.
Invero, alla luce della metodica del contraddittorio ogni offerente sospettato di aver presentato un’offerta anormalmente bassa deve disporre della facoltà di far valere utilmente il suo punto di vista al riguardo, con la possibilità di presentare ogni giustificazione sui vari elementi della sua offerta in un momento in cui egli ha conoscenza non solo della soglia di anomalia applicabile all’appalto di cui trattasi nonché del fatto che la sua offerta è apparsa anormalmente bassa e anche dei punti precisi che hanno suscitato perplessità da parte dell’amministrazione aggiudicatrice e pertanto la metodica da contraddittorio per la giustificazione dell’offerta anomala non va considerata come una sorta di rivalutazione globale dei termini di un’offerta, posto che la sede per questo incombente resta (necessariamente) la procedura concorsuale, bensì come dialettica in ordine a taluni elementi di volta in volta evidenziati dalla commissione giudicatrice, al fine di chiarire la capacità dell’impresa offerente di realizzare in modo congruo, economico il servizio pubblico (nella fattispecie che ci occupa) e, da questo dato, secondo una logica sicuramente induttiva, accertare la coerenza o meno dell’offerta con la soglia di anomalia.

6. Non merita pregio, inoltre, l’ulteriore censura proposta dall’appellata in ordine alla omessa indicazione, nel modulo per la presentazione dell’offerta economica, di ogni riferimento in ordine all’“utile”, atteso che il fattore prezzo doveva essere valutato, coerentemente alle previsioni racchiuse nel capitolato speciale d’appalto, con riferimento all’”importo annuale presunto a base dell’affidamento”.

7. Sono, infine, da respingere le censure riproposte dalla società appellata in ordine al giudizio di verifica di anomalia svolto dalla commissione di gara (sia rispetto alle giustificazioni relative all’offerta dell’ATI Viping sia rispetto alle giustificazioni avanzate dall’odierna appellata). Deve essere premesso che il giudizio sull’anomalia delle offerte in una gara d’appalto non attiene al merito dell’azione amministrativa, in quanto non implica la diretta valutazione dell’interesse pubblico in concreto perseguito con l’atto impugnato, ma costituisce tipica valutazione tecnico-discrezionale che non sfugge, aprioristicamente, al sindacato del giudice amministrativo. In particolare, anche quando l’applicazione di criteri, regole e parametri tecnici o scientifici è fatta allo scopo di compiere valutazioni od apprezzamenti non caratterizzati dalla certezza o, quanto meno, da elevata probabilità, l’esercizio della discrezionalità tecnica comporta necessariamente un rilevante profilo di ricostruzione del fatto che, come tale, attiene sempre alla legittimità del provvedimento e, pertanto, nell’ambito della valutazione di questa, non può essere sottratto alla cognizione del giudice, nell’esercizio dei suoi ordinari poteri istruttori. Cosicché, riguardo al sindacato sulle valutazioni amministrative in tema di anomalia delle offerte, compito primario del giudice è quello di verificare se l’utilizzo delle regole tecniche, da operare comunque in conformità a criteri di logicità, congruità e ragionevolezza, sia innanzitutto avvenuto sulla base di un corretto apprezzamento del fatto.
In punto di sindacato del giudice amministrativo sui giudizi che si atteggiano alla stregua di espressione di discrezionalità tecnica, pertanto, il Giudice può limitarsi al controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito nell’attività amministrativa se ciò appare sufficiente per valutare la legittimità del provvedimento impugnato e non emergano spie tali da giustificare una ripetizione, secondo la tecnica del sindacato intrinseco, delle indagini specialistiche; tale sindacato può anche consistere, ove ciò sia necessario ai fini della verifica della legittimità della statuizione gravata, nella verifica dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e procedimento applicativo (ma senza che il giudice possa sostituire il proprio apprezzamento – o quello del consulente tecnico – all’apprezzamento opinabile dell’amministrazione: il controllo dell’iter logico seguito dal provvedimento si può spingere fino a controllare l’attendibilità delle valutazioni tecniche effettuate dall’amministrazione, non certo a sostituirsi all’apprezzamento dell’amministrazione e, conseguentemente, ad ignorare che, nel campo dell’applicazione delle norme tecniche, occorre permanentemente distinguere – con rigore – fra regole tecniche indefettibili e giudizi tecnici opinabili: cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601; Cons. Stato, Sez. VI, 6 agosto 2002, n. 4094).
Nella fattispecie che ci occupa, la commissione di gara ha congruamente e dettagliatamente motivato le proprie valutazioni, dando conto degli elementi dell’offerta e delle ragioni di inattendibilità, in particolare, del risparmio prospettato dalla società Supporti Logistici s.r.l. sul costo del personale (rispetto al quale non è stato posto in dubbio l’ossequio alla cd. clausola della giusta retribuzione – attestata dal Ministero del Lavoro-Direzione Provinciale di Lucca e poi dalla sentenza n. 48/2003 del TAR Toscana – bensì la prognosi concernente il basso tasso di assenteismo nonché la necessità di sostenere i costi necessari per impiantare un cantiere a Lucca).
Ciò considerato l’appello deve essere accolto con conseguente annullamento della sentenza gravata e rigetto del ricorso di primo grado.
Il Collegio ravvisa, tuttavia, giuste ragioni per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, accoglie il ricorso in appello e per l’effetto annulla la sentenza gravata e rigetta il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 1 febbraio 2005, con l’intervento dei sigg.ri

Agostino Elefante – presidente,

Chiarenza Millemaggi Cogliani – consigliere,

Paolo Buonvino – consigliere,

Goffredo Zaccardi – consigliere,

Michele Corradino – consigliere estensore

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 13/12/2005 n.7059 proviene da Giustamm.

Pres. Sammarco, Est. Manzi.

Ric. Crocioni Giovanni contro il Comune di San Benedetto del Tronto –

dichiarazioni sostitutive e omessa allegazione di fotocopia del documento di identità

Programma di trasformazione urbana – Partecipazione in r.t.i. – Allegazione di dichiarazione sostitutiva di certificazioni circa l’insussistenza di carichi penali – Omessa allegazione del documento di identità da parte del professionista designato capogruppo – Esclusione dalla gara – legittimità.

L’omessa allegazione del documento di identità, di uno dei soggetti partecipanti alla gara, a corredo delle dichiarazioni sostitutive non integra una mera irregolarità delle dichiarazione sostitutiva ma configura una carenza documentale sostanziale, idonea a privare di effetti legali il contenuto di quanto asserito ed attestato dal dichiarante.

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L'articolo T.A.R. Marche – Ancona – Sentenza – 13/12/2005 n.1672 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, est. Zaccardi
Idrogasmetano s.r.l. (Avv. M. Discepolo) c. Comune di Potenza Picena (Avv. F. Ranieri)

sui limiti alla richiesta di requisiti di partecipazione alla gara ulteriori rispetto a quelli minimi previsti dall’ordinamento positivo

1- Contratti della P.A. – Appalto di servizi – Gara – Partecipazione – Richiesta di requisiti soggettivi ulteriori rispetto a quelli minimi previsti ex lege – Limiti – Proporzionalità rispetto all’oggetto dell’affidamento

2- Processo amministrativo – Appalto di servizi – Gara – Provvedimento di esclusione per carenza dei requisiti di partecipazione – Ricorso al G.A. – Notificazione al partecipante alla gara – Non necessaria

1- La definizione di ulteriori condizioni tecniche e di idoneità finanziarie, necessarie per l’accesso alle gare pubbliche ad integrazione dei requisiti minimi previsti dall’ordinamento positivo, deve rispettare la necessaria proporzionalità tra i requisiti ulteriori eventualmente richiesti e la tipologia e consistenza dell’oggetto dell’affidamento.

2- L’impugnazione in sede giurisdizionale del provvedimento di esclusione dalla procedura concorsuale per mancanza dei requisiti di partecipazione, non richiede, al momento di instaurazione del giudizio, la notificazione ad alcun partecipante alla gara, risolvendosi la controversia in un rapporto tra il concorrente escluso e l’Amministrazione procedente.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Quinta Sezione)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 799/2004 del 28/1/2004, proposto dalla

IDROGASMETANO S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t. rappresentata e difesa dall’avv. Maurizio Discepolo, con domicilio eletto in Roma, Via Simone Di Saint Bon 61 presso il suo studio;

contro

il Comune di Potenza Picena, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Felici Ranieri, con domicilio eletto in Roma, Viale Angelico, 38 presso l’avv. Sergio Del Vecchio;

e nei confronti della

SADORI GAS S.r.l., in persona del legale rappresentante, non costituitasi;
per la riforma
della sentenza del TAR Marche – Ancona n. 1012 del 19 settembre 2003, resa tra le parti;

Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Potenza Picena;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto il dispositivo di decisione n. 377 del 7 giugno 2005;
Alla pubblica udienza del 7 giugno 2005, relatore il Consigliere Goffredo Zaccardi ed uditi, altresì, gli avvocati M.Discepolo e S. Del Vecchio, in sostituzione dell’avv. Ranieri Felici;

FATTO E DIRITTO

1) La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto in primo grado dalla Società attuale appellante, Idrogasmetano s.r.l., ritenendo inammissibili le censure svolte nell’atto introduttivo del giudizio essenzialmente perché rientrerebbe nelle scelte di merito riservate alle Pubbliche Amministrazioni, ed insindacabili in sede di giudizio di legittimità, la definizione di ulteriori condizioni tecniche e di idoneità finanziaria necessarie per l’accesso alle gare pubbliche ad integrazione dei requisiti minimi previsti dall’ordinamento positivo ed, inoltre, perché la mancata previsione della clausola di esclusione fissata dall’articolo 14, quinto comma, del D.Lvo n. 164 del 23 maggio 2000 non avrebbe prodotto nella procedura concorsuale di cui trattasi alcun effetto.
Il giudice di primo grado, a sostegno della sua decisione, ha anche osservato che comunque nel caso di specie, avendo l’affidamento ad oggetto non solo la gestione del servizio di distribuzione e vendita del gas metano e la manutenzione della rete e degli impianti ma anche l’esecuzione di opere di adeguamento ed ammodernamento e sviluppo della rete stessa, gli ulteriori requisiti richiesti non erano né illogici né eccessivi.

2) Nell’appello si sostiene la eccessività dei requisiti richiesti rispetto all’oggetto dell’affidamento e, quindi, la loro irrazionalità ed incongruità, che avrebbe avuto l’effetto di restringere l’accesso alla gara senza alcuna ragione ed, inoltre, che in linea con l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui, ferma la facoltà di prevedere anche requisiti soggettivi ulteriori rispetto a quelli definiti a livello normativo in via generale, l’esercizio di tale facoltà deve, tuttavia, essere funzionale alla migliore esecuzione dell’appalto e deve essere ispirato a principi di ragionevolezza,pertinenza e congruità rispetto al servizio ed ai lavori da eseguire condizioni tutte mancanti nel caso di specie.

3) Ritiene il Collegio utile,per una migliore comprensione della questione posta in diritto,puntualizzare alcune circostanze di fatto.
La gara in esame aveva ad oggetto il “servizio gas metano” (punto 5 lettera a) del bando di gara cfr. l’allegato n. 1 della produzione in atti nel giudizio di primo grado del 9 dicembre 2002).
L’oggetto del contratto è stato definito in concreto con il disciplinare unito al bando di gara, di cui costituisce “parte integrante” a tenore di una specifica disposizione dello stesso disciplinare (articolo 2 quarto comma) e dallo schema di contratto di servizio cui il disciplinare rinvia “per ogni dettaglio” (articolo 2, primo comma).
Dette disposizioni così individuano l’oggetto del contratto “l’affidamento è inerente il servizio di distribuzione del gas metano a mezzo di rete urbana nel territorio comunale, con esecuzione di ogni opera di ammodernamento, ristrutturazione, potenziamento e sviluppo della rete e degli impianti esistenti (ex art. 14 e 15 del D. LGS 16472000) compresa la manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti e della rete” (articolo 2, primo comma del disciplinare).
Le singole prestazioni sono poi indicativamente elencate nella stessa norma del disciplinare nella quale si precisa tra l’altro che “l’ampliamento dell’impianto” dovrà essere attuato in base a progettazione ed esecuzione da parte del gestore con riguardo in particolare alla estensione della rete distributiva alla frazione di Montecanepino ed alla lottizzazione Spinnaker.
Per il primo intervento si prevede un tempo di realizzazione di sedici mesi dalla consegna mentre per il secondo si rinvia la progettazione al momento in cui l’area necessaria per le opere di urbanizzazione della lottizzazione sarà stata acquisita dal Comune.
Inoltre, sempre con riguardo all’ampliamento dell’impianto comunale di distribuzione del gas metano, si prevede uno studio per il potenziamento e la messa a norma degli impianti per il quale dovrà essere presentato un piano di investimenti che, se non tutti ammortizzati nel periodo di durata del contratto, saranno rimborsati dal Comune o messi a carico del successivo gestore del servizio.
Va ancora precisato che le utenze del Comune di Potenza Picena considerate negli atti di indizione della gara con riguardo al biennio 1999-2000 e, quindi, secondo la valutazione degli stessi tecnici comunali sono 4.210 con un venduto di mc. 5.660.615 (cfr. la relazione allegata alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 92 del 20 dicembre 2001).
3.1) Possono ora essere valutati i requisiti soggettivi richiesti per la partecipazione alla gara in questione che appaiono al Collegio ingiustificatamente restrittivi della concorrenza e non sorretti da alcuna esigenza correlata alla migliore esecuzione del servizio.
Si chiede negli atti impugnati: a) lo svolgimento di un servizio similare a quello da aggiudicare in comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e con almeno 8.000 utenti; b) un quantitativo di gas venduto nell’anno precedente di 12.000.000 di mc.; c) l’effettuazione di investimenti per 3.000.000 di Euro nel triennio 1999-2001 con mezzi propri.
Le prime due condizioni non si giustificano in alcun modo se si tiene conto della realtà esistente nel Comune di Potenza Picena (circa la metà delle utenze richieste con una quota corrispondente inferiore di consumo di metano) e che l’ampliamento previsto è per una parte rinviato nel tempo (per quel che concerne la lottizzazione Spinnaker) e per altra parte di scarsa consistenza se la previsione di spesa per la realizzazione dell’opera è nei documenti di gara di 290.000 Euro e che,comunque, il Comune appellato non ha fornito alcuna giustificazione in ordine alla dimensione dell’intervento previsto che dovrebbe portare, per rendere ammissibili i requisiti richiesti,al raddoppio delle utenze del Comune di Potenza Picena e, correlativamente, della sua popolazione.
3.2) Sono, alla stregua di queste considerazioni,attendibili le valutazioni effettuate nella perizia di parte appellante depositata in atti il 17 giugno 2003 nel giudizio di primo grado nella quale si quantificano gli investimenti necessari nel primo anno in 500.000 Euro tenendo conto anche degli interventi manutentivi necessari sulla rete di distribuzione comunale..
Appare così del tutto fuori misura anche la richiesta della effettuazione nel triennio precedente di investimenti –per di più con risorse proprie – pari a 3.000.000 di Euro.
3.3) Il principio direttamente ricavabile dal regime giuridico dei contratti della Pubblica amministrazione nel settore qui considerato, a cui si deve far riferimento per valutare la legittimità dell’operato del Comune di Potenza Picena, è, infatti, quello della necessaria proporzionalità tra i requisiti richiesti e l’oggetto dell’affidamento.
Tale principio si evince senza dubbio dagli articoli 13 del D. Lvo n.157 del 17 marzo1995 in materia di aggiudicazione di servizi e dall’articolo 13 del DPR 24 luglio 1992 n. 258 (richiamato espressamente dall’articolo 22, primo comma, lettera b), del D.Lvo n. 158 del 17 marzo 1995 per disciplinare anche gli affidamenti nei settori esclusi) per l’affidamento di contratti di fornitura, disposizioni che richiedono espressamente che l’importo relativo ai servizi e forniture effettuati negli ultimi tre esercizi da documentare per l’ammissione alla gara debba essere riferito a servizi e forniture identici al servizio o fornitura oggetto della gara,
Significativo è poi l’articolo 20 del D. Lvo n. 406 del 19 dicembre 1991 in materia di appalti pubblici che subordina la facoltà delle Amministrazioni aggiudicatici di richiedere requisiti ulteriori rispetto a quelli espressamente previsti a livello normativo ed indicati nello stesso articolo alla “natura ed importo dei lavori”. In questa formulazione, di diretta derivazione dalle direttive comunitarie che disciplinano la materia, è la previsione normativa della necessaria proporzionalità tra il requisito ulteriore eventualmente richiesto e la tipologia e consistenza quantitativa dell’oggetto dell’affidamento.
Nella stessa direzione è poi,in modo esplicito e con specifico riguardo al settore della distribuzione del gas metano, la disposizione contenuta nell’articolo 14, quarto comma, prima parte, del D. Lvo n. 164 del 2000 secondo cui l’ammissione alle gare per l’affidamento dei servizi in parola deve fondarsi “sulla base di requisiti oggettivi, proporzionati e non discriminatori”.

4) Alla stregua delle considerazioni che precedono l’appello va accolto con riforma della sentenza appellata ed annullamento degli atti impugnati in primo grado con l’unica ulteriore precisazione che non può essere assecondata la eccezione di inammissibilità dell’appello avanzata dal Comune di Potenza Picena con riguardo alla mancata notificazione all’aggiudicatario.
Infatti l’impugnazione della esclusione dalla procedura concorsuale della Società appellante non richiedeva al momento della instaurazione del giudizio in primo grado la notificazione ad alcun partecipante alla gara risolvendosi la controversia in un rapporto tra il concorrente escluso e l’Amministrazione procedente.
Inoltre, secondo principi giurisprudenziali consolidati la ammissibilità del ricorso giurisdizionale amministrativo quanto alla chiamata in causa dei soggetti necessariamente parti del giudizio deve essere valutata al momento della sua proposizione rimanendo ininfluenti le variazioni successivamente intervenute.
Del resto la previsione di strumenti risarcitori per equivalente potrebbe condurre ad una situazione di fatto di perdurante operatività del contratto,pur aggiudicato in modo illegittimo, mentre per l’ipotesi che si giunga in sede di esecuzione della presente decisione alla caducazione del contratto in essere il terzo aggiudicatario ha altri strumenti processuali di tutela che l’ordinamento processuale riconosce ai soggetti che fanno valere un diritto autonomo ed incompatibile con quello accertato in un giudizio di cui non sono stati parti (opposizione di terzo a tenore dell’articolo 404 del codice di procedura civile).
4.1) Le spese di giudizio sono compensate tra le parti sussistendo giuste ragioni per provvedere in tal senso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata annulla gli atti impugnati in primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 7 giugno 2005 con l’intervento dei Sigg.ri:

Raffaele Iannotta – Presidente

Paolo Buonvino – Consigliere

Cesare Lamberti – Consigliere

Goffredo Zaccardi – Consigliere Est.

Michele Corradino – Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 13/12/2005 n.7081 proviene da Giustamm.

Pres. Riggio – Est. Bellucci
Elilombarda S.r.l. (Avv. Ferraro e Linguanti) c. Azienda Ospedaliera Niguarda Ca’ Granda di Milano (Avv. Ferrari) e Consorzio Elisoccorso (Avv. Mangia, Martinez e Franco)

sulla partecipazione di consorzi d’imprese alle gare d’appalto e sulla necessità che requisiti richiesti dalla lex specialis siano posseduti solo dalle imprese consorziate indicate come esecutrici dell’appalto

1. Contratti della P.A. – Gara – Impugnazione atti – Legittimazione attiva nelle A.T.I.– Legittimazione dell’ impresa singola – Sussiste.

2. Contratti della P.A. – Gara – Partecipazione di consorzi d’imprese – Requisiti – Possesso – Esclusivamente in capo alle imprese esecutrici dell’appalto.

3. Contratti della P.A. – Gara – Criteri di valutazione delle offerte – Determinazione dei criteri una volta note (o conoscibili) le offerte – Illegittimità.

1. Il conferimento di mandato all’impresa capogruppo non preclude o limita la facoltà delle singole imprese di agire in giudizio in proprio (1).

2. Nel caso in cui ad una gara d’appalto partecipi un consorzio d’imprese, i requisiti richiesti dalla normativa speciale di gara devono essere posseduti solo dalle imprese consorziate che sono indicate come esecutrici dell’appalto, restando allo stesso estranee le altre consorziate che, in quanto tali, non possono essere considerate partecipanti alla gara.

3. La fissazione o la specificazione dei criteri di valutazione delle offerte deve sempre precedere l’apertura delle buste contenenti gli elementi da valutare ai fini dell’aggiudicazione (2).

— *** —

(1) Osserva il T.A.R. che la legittimazione attiva discende dal fatto che manca nella normativa di riferimento (art. 11 D.Lgs. 157/1995, artt. 11 e 13 l. 109/1994 e art. 11 D.Lgs. 358/1992) una espressa previsione che precluda o limiti la facoltà delle singole imprese di agire in giudizio in proprio.
(2) Giurisprudenza costante: cfr. Cons. Stato, V, 25 novembre 2002, n. 6481, idem¸26 Gennaio 2001 n. 264, idem, 30 Ottobre 2002 n.5966, Cons. Stato, VI, 16 Novembre 2000 n. 6128; T.A.R. Lombardia, Milano, III, 22 febbraio 2005 n.411; idem, 5 Giugno 2001 n.4209).

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.1367/2005, proposto da
Elilombarda s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Ferraro e Milena Linguanti, ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Milano, via Podgora n.10;

l’Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca’ Granda di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Franco Ferrari ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Milano, corso Vittorio Emanuele II, n.15;

Consorzio Elisoccorso San Raffaele, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rocco Mangia, Filippo Martinez e Marcello Franco, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Milano, corso Magenta n.45;

della nota prot.n.15586/P/025 del 10/5/2005, con cui l’Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca’ Granda ha comunicato l’avvenuta aggiudicazione del servizio di elisoccorso e relativo servizio antincendio al Consorzio Elissoccorso San Raffaele, effettuata con deliberazione del Direttore generale n.403 del 28/4/2005; della deliberazione stessa; dell’aggiudicazione provvisoria, pronunciata nella seduta del 21/4/2005; del provvedimento di ammissione alla gara del Consorzio Elisoccorso San Raffaele, con riferimento alle sedute del 21/1/2005 e 8/3/2005; dei verbali di gara; degli eventuali atti di immissione dell’aggiudicataria nel servizio di elisoccorso; della nota prot.n.16463/05/P/025 del 17/5/2005, con cui l’Azienda Ospedaliera comunica che consentirà alla ricorrente l’accesso ai documenti limitatamente a quelli consentiti dalla controinteressata; degli atti presupposti, consequenziali e connessi;

della nullità o inefficacia, o per l’annullamento del contratto eventualmente stipulato tra l’Azienda Ospedaliera e il Consorzio aggiudicatario;

al risarcimento in forma specifica o, in via subordinata, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente a seguito della mancata aggiudicazione della gara;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca’ Granda di Milano e del Consorzio Elisoccorso San Raffaele;
Visto il ricorso incidentale di quest’ultimo;
Visti i motivi aggiunti di ricorso depositati il 30 giugno 2005;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 3 novembre 2005, relatore il Primo referendario Gianluca Bellucci, gli avvocati Francesca Ferraro e Milena Linguanti per la ricorrente, l’avvocato Marin, in sostituzione dell’avvocato Giuseppe Franco Ferrari, per l’Azienda Ospedaliera Niguarda Ca’ Granda, e gli avvocati Rocco Mangia e Filippo Martinez per il controinteressato Consorzio Elisoccorso San Raffaele;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

L’Azienda Ospedaliera Niguarda di Milano, con bando pubblicato in data 30 novembre 2004, ha indetto gara d’appalto a procedura aperta per l’effettuazione del servizio di elisoccorso, mediante impiego di personale con idonea competenza ed esperienza di volo, e per la fornitura e mantenimento in efficienza di mezzo idoneo corredato di tutte le attrezzature tecniche e sanitarie, con allestimento di una elipiazzola, nonché per le altre prestazioni indicate all’art.1 del capitolato speciale, con importo a base d’asta di euro 25.900.000.
La lex di gara specificava che il plico comprendente l’offerta avrebbe dovuto includere tre distinte buste: la busta A contenente i documenti di partecipazione alla gara, la busta B contenente l’offerta tecnica e la busta C relativa all’offerta economica.
Le offerte sono state presentate dalla ricorrente, quale capomandataria della costituenda A.T.I. con Helitalia s.p.a., e dal Consorzio San Raffaele, composto da Elilario Italia s.p.a. e da Air Viaggi San Raffaele s.r.l..
Nella seduta del 21 gennaio 2005, aperte le buste contrassegnate dalla lettera A, la Commissione di gara ha riscontrato che il Consorzio San Raffaele aveva omesso di accludere la dichiarazione della consorziata Air Viaggi San Raffaele di essere in possesso di tutte le licenze, certificazioni e autorizzazioni prescritte dalla vigente normativa per lo svolgimento del servizio di elisoccorso.
Nella seduta dell’8 marzo 2005 il Consorzio San Raffaele è stato ammesso alla gara.
Nella seduta del 21 aprile 2005 il seggio di gara ha proceduto all’aggiudicazione provvisoria in favore del suddetto Consorzio.
Con deliberazione n.403 del 28/4/2005 il Direttore generale dell’Azienda Ospedaliera ha disposto l’aggiudicazione definitiva.
Avverso i predetti atti la ricorrente è insorta deducendo:
1) violazione e falsa applicazione dell’art.14 del bando di gara, dell’art.4 del capitolato speciale e dell’art.97 della Costituzione; violazione del principio della par condicio dei concorrenti; eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia.
Le predette norme della lex di gara statuiscono, a pena di esclusione, che tutte le imprese partecipanti, e quindi anche le consorziate, devono produrre la dichiarazione di essere in possesso di tutte le licenze, certificazioni e autorizzazioni prescritte dalla vigente normativa. Ne discende che la mancata inclusione, nella busta A, della dichiarazione della consorziata Air Viaggi San Raffaele di possedere le suddette licenze, certificazioni e autorizzazioni, doveva comportare l’esclusione del Consorzio Elisoccorso San Raffaele dalla procedura selettiva.
Peraltro, la Air Viaggi San Raffaele non possiede l’approvazione HEMS, compresa nel certificato di operatore aereo e necessaria a svolgere attività di elisoccorso.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art.3 della legge n.241/1990 (carenza di motivazione, erroneità di motivazione, insufficienza di motivazione); violazione dell’art.97 della Costituzione.
Dalla lettura dei sottopesi, introdotti dalla Commissione di gara per la valutazione delle offerte, non è emersa la trasparenza ed imparzialità che deve caratterizzare i procedimenti amministrativi.
Solo successivamente alla notifica del ricorso, in data 20 maggio 2005, l’istante ha potuto visionare i verbali di gara, ed ha quindi presentato i seguenti motivi aggiunti:
3) violazione e falsa applicazione dei criteri di valutazione indicati nel capitolato speciale e dei sottopesi stabiliti dalla Commissione di gara, risultanti dal verbale n.5 del 14 marzo 2005; violazione della par condicio dei concorrenti; vizio di motivazione nell’attribuzione dei punteggi; violazione dell’art.97 della Costituzione; eccesso di potere per disparità di trattamento; illogicità; irragionevolezza; manifesta ingiustizia.
Quanto al sottopeso 2 “Fatturato annuo operatore aeronautico esecutore servizio”, la Commissione ha considerato esclusivamente il fatturato di Elilombarda s.r.l., e non il complessivo ammontare riferibile alla costituenda ATI, la quale ha dichiarato che avrebbero eseguito il servizio sia Elilombarda che Helitalia.
Quanto al sottopeso n.16 “Esperienze simili nazionali/estere esecutore servizio e controllate”, non è stata valutata l’esperienza della associata Helitalia.
Quanto al sottopeso n.25 “Caratteristiche tecniche complessive elicottero I fase”, il seggio di gara non ha specificato quali caratteristiche tecniche dell’elicottero di Elilario fossero migliori di quelle dell’elicottero dell’esponente.
4) Violazione del principio di imparzialità e trasparenza; eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia.
La Commissione giudicatrice ha formulato i sottocriteri di valutazione nella seduta riservata del 14 marzo 2005, dopo l’apertura delle buste contenenti l’offerta tecnica avvenuta nella seduta pubblica dell’8 marzo 2005.
La sostanziale specificazione dei criteri di valutazione e l’individuazione dei punteggi da attribuire avrebbero dovuto invece essere effettuate prima dell’apertura delle suddette buste.
5) Violazione e falsa applicazione dell’art.3 del capitolato speciale; violazione della par condicio dei concorrenti e dell’art.97 della Costituzione; eccesso di potere per disparità di trattamento; illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia; vizio di motivazione.
I seguenti parametri di giudizio, introdotti dalla Commissione, sono estranei ai criteri generali previsti dall’art.3 del capitolato speciale: “fatturato annuo operatore aeronautico esecutore del servizio”, “numero di incidenti negli ultimi 10 anni”, “numero di elicotteri in flotta similari a quello proposto”, “tipologia esperienza e numero piloti”, “tipologia esperienza e numero tecnici”, “ore di volo montagna complessive, equipaggi proposti”, “numero di altri piloti certificati per il servizio”, “numero di altri tecnici certificati per il servizio”, “caratteristiche tecniche complessive elicottero 1 fase”, “disponibilità simulatore di volo”, “elicottero similare per addestramento”, “località”, “riconoscimento dal costruttore”.
I seguenti altri criteri, previsti nel capitolato, non sono stati considerati dal seggio di gara: documentata capacità operativa secondo i parametri previsti dal capitolato, documentata capacità di gestione tecnica secondo i parametri previsti dal capitolato, ore di volo HSR-SAR (ore di volo di ricerca e soccorso in ambito sanitario), elenco specifico del tipo di attrezzature proposte, turni di servizio predisposti per i primi 3 mesi, nonché ogni altro elemento utile per la sicurezza ed il miglioramento degli obiettivi del servizio.
La Commissione ha distinto arbitrariamente i criteri da applicare all’impresa esecutrice ed i criteri riguardanti i partecipanti nel loro complesso.
La carenza di motivazione e l’illogicità emergono raffrontando il criterio “fatturato annuo operatore aeronautico esecutore del servizio”, che la Commissione ha riferito alla sola impresa esecutrice, ed il criterio “numero di incidenti negli ultimi 10 anni”, non considerato invece con riferimento all’esecutrice del sevizio.
Si è costituita in giudizio l’Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca’ Granda di Milano.
Si è altresì costituito in giudizio il Consorzio Elisoccorso San Raffaele, il quale ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del gravame e, gradatamente, il rigetto dello stesso.
Quest’ultimo ha altresì proposto ricorso incidentale avverso il bando di gara ed il capitolato speciale nella parte in cui richiedono a tutte le ditte che partecipano di inserire in offerta, a pena di esclusione, la dichiarazione di possedere le licenze, certificazioni e autorizzazioni prescritte per lo svolgimento del servizio de quo, nell’ipotesi in cui tali disposizioni vadano interpretate nel senso di imporre i documenti in questione a tutte le imprese facenti parte di un consorzio.
Le parti hanno depositato memorie e documenti.
In data 30 maggio 2005 è stato stipulato il contratto d’appalto, nel quale si dà atto che il servizio è iniziato il giorno 28 maggio 2005.
Con ordinanza n.1282, resa nella Camera di Consiglio del 25 maggio 2005, è stata respinta l’istanza cautelare.
Tale pronuncia è stata confermata dal giudice di appello con provvedimento n.4162 del 30 agosto 2005.
Ad esito dell’ordinanza n.112 del 13 luglio 2005, con la quale questo Tribunale ha accolto in parte l’istanza della ricorrente per l’accesso agli atti concernenti la gara in questione, l’Azienda Ospedaliera resistente ha depositato, in data 9 agosto 2005, ulteriore documentazione.
All’udienza del 3 novembre 2005 la causa è stata posta in decisione.

In via preliminare devono esaminarsi le questioni in rito.
E’ stata eccepita l’inammissibilità del ricorso, per il rilievo che lo stesso è stato proposto da uno solo dei soggetti associati nel costituendo raggruppamento che ha partecipato alla gara, e non dal raggruppamento stesso, unico legittimato ad agire in giudizio per la tutela del proprio interesse all’aggiudicazione.
L’assunto non ha fondamento.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato è prevalentemente orientata nel senso che, nel caso di impugnativa di atti di una procedura di selezione del contraente, sussiste la legittimazione attiva (intesa come titolarità in astratto della posizione soggettiva di cui si chiede tutela) dell’impresa singola facente parte di un’A.T.I., sia che il raggruppamento risulti già costituito al momento della presentazione dell’offerta, sia che questo debba costituirsi all’esito dell’aggiudicazione (Cons.Stato, V, 30/8/2004, n.5646; idem, 15/4/2004, n.2148; idem, 18/3/2004, n.1411; idem, 30/10/2003, n.6769; Cons.Stato, VI, 29/11/2004, n.7784; Cons.Stato, IV, 10/6/2004, n.3719; idem, 23/1/2002, n.397).
Ciò in quanto il conferimento del mandato all’impresa capogruppo attribuisce al legale rappresentante di quest’ultima la rappresentanza processuale nei confronti dell’amministrazione e delle società controinteressate, ma non preclude o limita la facoltà delle singole imprese di agire in giudizio in proprio, mancando una espressa previsione in tal senso della normativa comunitaria di riferimento e in quella nazionale di recepimento, non solo in materia di appalti di servizi (art.11 d.lgs.n.157/1995), ma anche di appalti di lavori (artt.11 e 13 della legge n.109/1994) e forniture (art.11 d.lgs.n.358/1992).
E’ pacifico, infatti, che ciascuna impresa, associata o ancora da associare, è titolare di un autonomo interesse legittimo a conseguire l’aggiudicazione (Cons.Stato, V, 15/4/2004, n.2148).
Né rileva, in senso contrario, la sentenza della Corte di Giustizia dell’8 settembre 2005, relativa alla causa n.129/04, richiamata dalla controinteressata.
Tale pronuncia, infatti, non ha interpretato la normativa comunitaria come ostativa alla legittimazione ad agire della singola impresa associata, ma si è limitata a statuire la conformità, rispetto alla direttiva del 21/12/1989, 89/665/CEE, di una disposizione legislativa del Belgio secondo cui il ricorso può essere proposto unicamente da tutti i membri di associazione temporanea priva di personalità giuridica.
Dalla direttiva non può desumersi la legittimazione esclusiva del raggruppamento in quanto tale, non essendo pretermesso, in base al diritto comunitario, il diritto del singolo componente dell’A.T.I. di ricorrere avverso il provvedimento di aggiudicazione: l’interpretazione propugnata dal Consiglio di Stato, che ammette a chiedere tutela della propria posizione soggettiva ciascuna delle imprese sottoscrittrici dell’offerta congiunta, non collide con l’ordinamento comunitario.
Venendo all’esame, nel merito, del ricorso, il Collegio osserva quanto appresso.
Con il primo motivo l’istante deduce la violazione del punto 14 del bando di gara e dell’art.4 del capitolato speciale, secondo cui tutte le imprese partecipanti alla gara, e quindi anche le consorziate, avrebbero dovuto presentare dichiarazione di possedere le licenze, certificazioni e autorizzazioni prescritte dalla vigente normativa.
La censura non è condivisibile.
Il Consorzio Elisoccorso San Raffaele, avente attività esterna ai sensi degli artt.2612 e seguenti del codice civile e costituito in data 9/4/2002 e fino al 31/12/2012, a norma degli artt.2602 e seguenti del codice civile, tra le società Airviaggi San Raffaele s.r.l. ed Elilario Italia s.p.a., ha dichiarato, contestualmente alla presentazione dell’offerta, “che la società consorziata che eseguirà effettivamente il servizio di elisoccorso sarà Elilario Italia s.p.a.” e che il Consorzio stesso si sarebbe avvalso “delle capacità economiche e finanziarie, tecniche e professionali della propria consorziata Elilario Italia s.p.a.” (cfr. documenti n.1 e 2 depositati in giudizio in data 24 maggio 2005 dal controinteressato).
Come è noto i Consorzi, ai sensi delle disposizioni del codice civile (artt.2602 e seguenti), sono organizzazioni di imprenditori operanti normalmente per il tramite dei propri consorziati, che sono soggetti dotati della necessaria strutturazione aziendale, per cui occorre indicare, come è avvenuto nel caso di specie, le società consorziate chiamate ad eseguire le prestazioni contrattuali.
Ne discende che i requisiti tecnici ed economici devono essere posseduti non dal Consorzio, ma dalla consorziata indicata come esecutrice dell’appalto (TAR Lazio, Roma, III, 8/7/2003, n.6077; TAR Campania, Napoli, I, n.3122/2003).
Orbene, il requisito de quo (possesso di licenze, certificazioni e autorizzazioni prescritte per lo svolgimento del servizio), riguardando la prestazione eseguibile solo da una delle imprese consorziate, non può che essere richiesto singolarmente alla stessa. Quest’ultima, a differenza delle società destinate a restare estranee all’esecuzione dell’appalto, riveste la qualità di effettivo partecipante alla gara, come tale assoggettato all’obbligo di produrre la predetta documentazione, ai sensi del punto 14 del bando e dell’art.4 del capitolato speciale.
L’infondatezza della censura in argomento determina l’inammissibilità, per carenza di interesse, del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata per la sola ipotesi in cui le disposizioni di gara dovessero essere interpretate nel senso di imporre a tutte le imprese facenti parte del consorzio le dichiarazioni riguardanti il possesso di licenze, certificazioni e autorizzazioni.
Il secondo motivo è incentrato sul difetto di motivazione in ordine all’attribuzione dei punteggi.
La doglianza non ha pregio.
La Commissione di gara, nella seduta del 14/3/2005, ha specificato i criteri di valutazione indicati nel capitolato ed ha abbinato alle varie sottovoci in cui i criteri stessi sono stati puntualizzati altrettanti sottopunteggi, introducendo in tal modo una dettagliata griglia di valutazione idonea a dare contezza degli apprezzamenti rilevanti ai fini dell’attribuzione dei punteggi.
Peraltro, nel verbale della seduta del 13/4/2005 il giudizio finale risulta suffragato non solo dall’applicazione della suddetta griglia, ma anche da argomentate e discorsive indicazioni dell’iter logico seguito dal seggio di gara.
Con la terza censura, introdotta con motivi aggiunti, la ricorrente deduce che il sottopeso “fatturato annuo operatore aeronautico esecutore servizio” è stato valutato solo per Elilombarda e non per l’A.T.I. cui la stessa appartiene; aggiunge che, quanto al criterio “esperienze simili nazionali/estere esecutore servizio e controllate”, erroneamente non è stata valutata l’attività pregressa dell’associata Helitalia e precisa che non è stato specificato, in sede di valutazione delle “caratteristiche tecniche complessive elicottero 1 fase”, quali fossero le migliori caratteristiche dell’elicottero di Elilario.
Il motivo non merita adesione.
Come risulta dal verbale della seduta del 13/4/2005, il seggio di gara ha valutato il fatturato e le esperienze degli esecutori effettivi del servizio di elisoccorso (ovvero di Elilario Italia e di Elilombarda), tra i quali non rientra la società Helitalia, ancorché associata alla ricorrente. La valutazione delle caratteristiche tecniche dell’elicottero è motivata con la constatazione che l’elicottero di Elilario, a differenza di quello di Elilombarda, è l’ultimo modello prodotto, dando così contezza dell’elemento di maggior pregio giustificante l’attribuzione del maggior punteggio.
Il quarto rilievo è incentrato sulla violazione del principio di imparzialità e trasparenza, in quanto la Commissione giudicatrice ha individuato i sottocriteri di valutazione dopo aver proceduto all’apertura delle buste contenenti l’offerta tecnica.
La doglianza è fondata.
Il Collegio rileva che dal verbale n.4 delle operazioni dell’8 marzo 2005 risulta che il seggio di gara ha proceduto “all’apertura della busta B contenente l’offerta tecnica di entrambe le società: la Elilombarda s.r.l. di Varese presenta n.1 plastico raffigurante la base di atterraggio e stazionamento dell’elicottero e n.2 modelli di elicotteri. L’offerta tecnica della Elilombarda s.r.l. è composta da n.16 raccoglitori. L’offerta tecnica del Consorzio Elisoccorso San Raffaele è composta da n.11 raccoglitori”.
Nella successiva seduta del 14 marzo 2005 si è invece provveduto alla dettagliata specificazione dei criteri generali di giudizio stabiliti nella lex di gara ed alla suddivisione, per sottovoci descrittive delle caratteristiche oggetto di valutazione, dei punteggi previsti dall’art.3 del capitolato speciale. Orbene, secondo il costante orientamento della giurisprudenza la fissazione o la specificazione dei criteri di apprezzamento delle offerte deve sempre precedere l’apertura delle buste contenenti gli elementi da valutare ai fini dell’aggiudicazione ed essere effettuata in una fase anteriore alla conoscenza delle soluzioni proposte dai concorrenti.
Il principio risponde all’esigenza di garantire la regolarità del procedimento valutativo e l’imparzialità del risultato, che risulterebbero compromessi dalla mera possibilità di conoscenza delle offerte o degli elementi suscettibili di attribuzione del punteggio, posto che la tardiva fissazione dei criteri consente di calibrare i parametri di giudizio ai caratteri specifici delle offerte conosciute o per le quali è venuta meno la garanzia di segretezza per effetto dell’apertura della relativa busta, il che collide con elementari principi di trasparenza dell’azione amministrativa e altera le condizioni indispensabili per garantire il rispetto della par condicio tra i concorrenti (Cons.Stato, V, 25/11/2002, n.6481; idem, 26/1/2001, n.264; idem, 30/10/2002, n.5966; Cons.Stato, VI, 16/11/2000, n.6128; TAR Lombardia, Milano, III, 22/2/2005, n.411; idem, 5/6/2001, n.4209).
La ravvisata irregolarità delle operazioni svolte comporta l’annullamento dell’aggiudicazione e quindi il rinnovo dell’intero procedimento selettivo, con nuova indizione della gara, nel rispetto dei principi sopra stabiliti.
L’annullamento degli atti travolge altresì la successiva stipulazione del contratto tra stazione appaltante e aggiudicataria, facendone venir meno, in via retroattiva, i presupposti legali e determinandone, con effetto caducante, la perdita di efficacia (Cons.Stato, VI, 5/5/2003, n.2332; TAR Lombardia, Milano, III, 3/7/2003, n.3553). Ne consegue che la domanda di risarcimento del danno proposta dalla ricorrente trova ristoro nella nuova opportunità che le viene offerta, derivante dalla ripetizione della procedura, per la parte dell’appalto che deve ancora essere eseguita. Il rinnovo della gara non può invece ristorare il danno per la parte del servizio che ha già avuto esecuzione: per quest’ultima la quantificazione del danno per equivalente è condizionata all’esito della gara rinnovata, onde verificare se l’impresa ricorrente sarebbe risultata o meno vincitrice (Cons.Stato, VI, 18/12/2001, n.6281; TAR Lombardia, Milano, III, 3/7/2003, n.3553; idem, 22/2/2005, n.411).
In conclusione, il ricorso principale deve essere accolto, con assorbimento dei motivi non esaminati; per l’effetto, devono annullarsi i provvedimenti impugnati. Il ricorso incidentale va invece dichiarato inammissibile.
Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n.1367/2005, dispone quanto segue:
-accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
-dichiara inammissibile il ricorso incidentale proposto dal Consorzio Elisoccorso San Raffaele.
Compensa tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Milano, nella Camera di Consiglio del 3 novembre 2005, con l’intervento dei Magistrati:
Italo Riggio – Presidente
Gianluca Bellucci – Primo Referendario est.
Daniele Dongiovanni – Referendario

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 13/12/2005 n.4958 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, est. Zaccardi
Ministero della Salute (Avv. Stato) c. G. Recchia (Avv.ti A. Chiappetti, S. Bozzi e N. Colacino)

sull’obbligo in capo allo Stato di istituire i Centri regionali di riferimento per le malattie rare

Fonti – Competenze Stato – Regioni – Istituzione dei Centri regionali di riferimento ex D.M. 297/2001 – Rientra nei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – Competenza statale – Conseguenze – Obbligo del Ministero della salute di istituire i Centri, anche in caso di opposizione delle Regioni

Anche dopo la riforma del Titolo V Cost., l’obbligo di istituire i Centri regionali di riferimento per le malattie rare, ex art. 2 del Decreto del Ministro della Salute n. 279/2001, incombe in capo allo Stato, e non alle Regioni, rientrando tale competenza tra quelle previste dall’art. 117, co. 2, lett. m) Cost. in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Pertanto, attesa la vigenza del D.M. 279/2001, il Ministero della Salute è tenuto ad istituire i predetti Centri, anche superando l’eventuale opposizione delle Regioni mediante il ricorso ai poteri sostitutivi ex art. 120 Cost.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Quinta Sezione)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 2034/2005 proposto dal

Ministero della Salute, in persona del suo legale rappresentante Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato per legge in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

contro

il Prof. Avv. Giorgio Recchia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Achille Chiappetti, Silvio Bozzi e Nicola Colacino ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale Recchia in Roma, Corso Trieste n. 88;
per la riforma
della sentenza n. 14382 del 4 dicembre 2004 pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza ter ;

sul ricorso in appello n. 2069/2005 proposto dal

Prof. Avv. Giorgio Recchia rappresentato e difeso dagli avv.ti Achille Chiappetti, Silvio Bozzi e Nicola Colacino ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale Recchia in Roma, Corso Trieste n. 88;

contro

Il Ministero della Salute in persona del Ministro “pro tempore” rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio per legge in via dei Portoghesi n. 12;

per l’annullamento
della sentenza n. 14831/2005 pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza ter;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Prof. Avv. Giorgio Recchia e del Ministero della Salute;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il cons. Goffredo Zaccardi;
Uditi alla pubblica udienza del giorno 7/6/2005 l’avv. dello Stato Cosentino e l’avv. Chiappetti, come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con le due sentenze indicate in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza ter, ha accolto il ricorso proposto dal Prof. Recchia per l’annullamento della nota n. prot. 21619/DG-P/I 8.f.m. del 9 agosto 2004 con cui il Ministero della Salute aveva respinto l’istanza avanzata dal ricorrente per ottenere l’istituzione del Centri regionali di riferimento per le malattie rare di cui all’articolo 2 del Decreto del Ministro della Salute del 18 maggio 2001 n. 279 (DM 279/2001), sentenza n. 14832/2004, ed ha, invece, respinto il ricorso proposto sempre dal Prof. Recchia per la dichiarazione di illegittimità del silenzio rifiuto opposto dall’Istituto Superiore di Sanità sulla istanza notificata dal ricorrente in data 16/19 luglio 2004 per conseguire l’istituzione del Registro Nazionale delle malattie rare di cui all’articolo 3 del DM 279/2001, sentenza n. 14831/2004.
La prima decisione è qui impugnata dal Ministero della Salute e la seconda dal prof. Recchia con gli appelli indicati in epigrafe.
Il Ministero della Salute, con l’unico motivo dell’appello n. 2034/2004,contesta che la istituzione dei Centri Interregionali di riferimento per le malattie rare sia condizione indispensabile per garantire il livello essenziale di assistenza alle persone affette da malattie rare posto che la funzione di detti centri è di coordinamento e supporto ai Presidi ed agli specialisti chiamati a curare i malati in questione ma non costituisce parte integrante del percorso protetto (dal medico di famiglia ai Presidi specializzati per la diagnosi e la cura) in cui è dato rinvenire il livello di assistenza minimo ed essenziale che deve essere garantito dalle strutture sanitarie pubbliche.
Da questa premessa secondo il Ministero appellante consegue da un lato che, ferma la opposizione delle Regioni a collaborare per la istituzione dei Centri Interregionali di riferimento fondata sull’assunto che il coordinamento delle attività diagnostiche e di cura attiene agli assetti organizzativi dei servizi sanitari di esclusiva competenza regionale, una iniziativa unilaterale del Ministero della salute non avrebbe ragion d’essere e, da altra angolazione, che l’Accordo sottoscritto dal Ministero e dalle Regioni (in data 11 luglio 2002), che ha attribuito alcuni compiti dei Centri in questione ad un Tavolo interregionale permanente, nella sostanza garantisce l’assolvimento dei compiti assegnati ai Centri stessi.
Questo assetto organizzativo è considerato dall’Amministrazione appellante più rispendente al nuovo rapporto esistente tra Stato e Regioni dopo la riforma del titolo Quinto della Costituzione.
Nell’appello promosso dal Prof. Recchia avverso la sentenza n. 14831/2004 si sostiene, in definitiva, che: a) la istituzione del Registro Nazionale delle malattie rare effettuata con l’articolo 3, primo comma del DM 279/2001, senza che sia seguita in concreto la organizzazione dell’unità operativa e strutturale che svolgesse i compiti assegnati al Registro stesso nell’ambito dell’Istituto Superiore di Sanità (ISS), ha un valore solo formale e va invece accompagnata da atti che rendano effettiva l’azione esecutiva dei compiti assegnati al Registro; b) le funzioni del Registro non sono di mero recepimento dei dati concernenti le malattie rare, se disponibili e comunicati dalle strutture sanitarie regionali, ma invece di propulsione nella raccolta, catalogazione e comunicazione di tutti gli elementi informativi utili per la diagnosi e la terapia delle malattie stesse; c) non è stata utilizzata adeguatamente dall’ISS la possibilità di corrispondere direttamente con le Aziende Sanitarie Locali, con gli altri Presidi sanitari e con le Regioni per ottenere la collaborazione necessaria sulla base dell’articolo 9, primo comma della legge n. 883 del 23 dicembre 1978; d) la dipendenza dell’ISS dal Ministero della Salute consentirebbe anche all’Istituto il ricorso ai poteri sostitutivi attributi allo Stato in caso di inerzia delle Regioni nell’espletamento di funzioni ad esse attribuite, e) la istituzione del Registro Nazionale delle malattie rare costituisce uno degli elementi costitutivi dei livelli minimi ed essenziali garantiti ai cittadini per l’assistenza prevista nel caso di soggetti colpiti dalle malattie rare.
Le parti hanno confutato, reciprocamente,le considerazioni espresse negli appelli depositando memorie e documenti.
La causa discussa all’udienza del 7 giugno 2005 è passata in decisione.

DIRITTO

1) I due ricorsi in appello indicati in epigrafe possono essere riuniti al fine della decisione con unica sentenza per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.
2) L’appello contraddistinto dal n. 2034/2005 proposto dal Ministero della Salute è infondato.
1.1) La tesi dell’Amministrazione si incentra sulla non riconducibilità della istituzione dei Centri interregionali di riferimento per le malattie rare ai livelli minimi ed essenziali di assistenza sanitaria presupposto che radica invece, secondo il primo giudice, la competenza statale ad adottare i relativi atti organizzativi in linea con la previsione costituzionale dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) che, nella nuova formulazione conseguente alle modifiche introdotte con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la definizione “dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” e, conseguentemente, in forza del sesto comma dello stesso articolo 117, legittima lo Stato ad adottare le norme regolamentari in materia.
Da ciò, secondo la decisione appellata, discende l’ulteriore effetto della piena operatività del D.M. 279/2001,che reca il Regolamento di istituzione della rete nazionale delle malattie rare ed in questo contesto prevede che il Ministero della Salute individui i Centri Interregionali di riferimento per le malattie rare e, quindi, l’obbligo per il Ministero della Salute di adempiere in modo compiuto alle prescrizioni del Regolamento senza che le modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3/2001 sull’assetto dei rapporti di competenza tra Stato e Regioni possano in alcun modo legittimare lo Stato a ritenere superate e non più vincolanti le disposizioni concernenti la istituzione dei Centri Interregionali.
1.2) In punto di fatto va chiarito che a causa della opposizione delle Regioni alla definizione di un accordo sui criteri di individuazione dei Centri Interregionali, opposizione che la stessa Avvocatura dello Stato rappresenta nel suo atto di appello e che si fonda sulla considerazione che il coordinamento delle attività diagnostiche e terapeutiche sarebbe di esclusiva competenza regionale rientrando nella definizione degli assetti organizzativi dei servizi sanitari, il Ministero della salute ha ritenuto di poter eludere l’applicazione delle norme del DM 279/2001 con una intesa diretta ad istituire un “gruppo tecnico interregionale permanente “con il compito di assicurare il coordinamento ed il monitoraggio delle attività assistenziali per le malattie rare e che prevede la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome, dello Stato e dell’Istituto Superiore di Sanità (cfr. l’allegato n. 1 della nota dell’Avvocatura Generale di deposito di atti in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 1814/2005).
La istituzione del predetto gruppo tecnico, che indubbiamente attiva un utile strumento di collaborazione, tuttavia non adempie agli obblighi derivanti dal DM 279/2001 perché nella perdurante vigenza di tali disposizioni il Ministero della Salute è tenuto ad istituire i Centri Interregionali di riferimento per la malattie rare ed,ove necessario, a superare l’inerzia delle Regioni ricorrendo, così come ha indicato il primo giudice, ai poteri sostitutivi di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione.
1.3) Né può essere assecondata la tesi della estraneità ai livelli essenziali di assistenza degli elementi costitutivi della organizzazione complessa ed articolata dedicata allo studio delle malattie rare, alla analisi dei fattori di rischio e delle abitudini di vita dei soggetti colpiti, allo scambio delle informazioni, alla loro raccolta ed elaborazione al fine di incrementare le possibilità di una ricerca utile ad individuare nuove terapie o, quanto meno,a rendere meno precaria e disagevole la condizione di soggetti in molti casi non destinati alla guarigione ovvero ad assicurare anche possibilità di miglioramento nelle condizioni fisiche e morali dei malati.
E’ significativo considerare che tra i compiti dei Centri Interregionali rientrano anche le attività dirette a garantire una precoce diagnosi e la predisposizione di protocolli uniformi di terapia, se esistenti, che detti protocolli sono vincolanti per i Presidi inclusi nella Rete nazionale per la prevenzione, la sorveglianza, la diagnosi e la terapia delle malattie rare ed, inoltre, che su tale base i Centri Interregionali “collaborano con i servizi territoriali e i medici di famiglia ai fini della individuazione e della gestione del trattamento” (articolo 2, quarto comma del DM 279/2001).
Inoltre, sempre nella stessa direzione di una partecipazione attiva dei Centri interregionali alla definizione delle attività diagnostiche e terapeutiche ed alla prestazione dell’assistenza ai soggetti colpiti dalle malattie rare, si deve ricordare che la stessa disposizione qui esaminata (articolo 2, terzo comma, lettera d)) assegna ai Centri Interregionali il compito di consulenza e supporto ai medici del Servizio sanitario nazionale anche con riguardo alla disponibilità dei farmaci più appropriati per il trattamento dei soggetti colpiti dalle malattie rare.
Questi compiti, a giudizio del Collegio, non solo sono riferibili a pieno titolo ai servizi essenziali di assistenza sanitaria ma, anzi, ne costituiscono, con riguardo alle malattie rare, presupposti indefettibili.
1.4) E’ utile ancora precisare che il legislatore, nell’individuare nel regolamento di competenza statale poi adottato con il DM 279/2001 lo strumento attuativo per determinare le prestazioni di assistenza sanitaria correlate alle malattie rare e per le quali veniva riconosciuta l’esenzione dalla partecipazione al costo da parte del malato, ha imposto, al fine di fissare le prestazioni da garantire,di tenere conto della loro inclusione nei livelli minimi di assistenza ed ha, altresì, previsto che “nelle forme specifiche di tutela dei soggetti affetti da patologie rare” dovessero essere definiti anche “l’organizzazione e la erogazione delle prestazioni di assistenza “.
Questa formulazione, che tiene evidentemente conto della importanza degli aspetti organizzativi per affrontare i problemi di diagnosi e terapia delle malattie rare, consente di ritenere tali aspetti della disciplina, compresa la istituzione dei centri Interregionali, parte integrante dei livelli essenziali di assistenza (articolo 5, secondo e quarto comma della legge n. 124 del 29 aprile 1998).
Tanto basta per il rigetto dell’appello.
2) Appare al Collegio meritevole di accoglimento l’appello proposto dal Prof. Recchia per la riforma della sentenza n. 14831/2005.
2.1)L’errore in cui è incorso il primo giudice è di sottovalutare proprio quel quadro normativo di riferimento che con la decisione n. 14831/2005 egli stesso aveva ricostruito con puntualità e rigore.
Il Registro nazionale per le malattie rare costituisce infatti,nel sistema organizzativo preordinato dal legislatore, un organo di propulsione della ricerca e raccolta dei dati, indispensabili sia per una proficua attività di diagnosi che di terapia delle malattie rare, organo strettamente funzionale per l’assolvimento dei compiti assegnati alla Rete nazionale di cui fanno parte i Centri Interregionali oltre che i presidi sanitari cui in concreto è demandata l’attività di assistenza e, quindi, anche con riguardo al Registro valgono le considerazioni generali sin qui svolte.
L’attività di ricerca dell’ISS nello specifico settore trova, per il legislatore, nel Registro nazionale il momento centrale di raccolta e distribuzione delle informazioni necessarie sia a livello nazionale che internazionale per avviare le attività di diagnosi e terapia delle malattie rare.
Non si tratta di un mero contenitore che passivamente debba ricevere i dati se forniti dalle Regioni o dai presidi sanitari ma, come esattamente ha sostenuto la difesa dell’appellante, di una struttura operativa dalla cui capacità dipende in buona parte una efficace azione di analisi, studio nonché di realizzare concrete e proficue possibilità di ricerca sulle malattie rare.
2.1) Sono corretti i riferimenti effettuati dall’appellante alle norme che consentono all’ISS di “accedere ai presidi e servizi sanitari “ (articolo 9, secondo comma della legge 23 dicembre 1978 n. 883), norme che doverosamente devono essere applicate per conseguire la disponibilità di tutti i dati che le Regioni e le Aziende sanitarie locali o i Presidi ospedalieri hanno a disposizione e non hanno tempestivamente fornito al Registro nazionale .
Per quanto attiene alla necessità di dedicare una struttura apposita nell’ambito dell’ Istituto Superiore di Sanità al Registro previsto dall’articolo 3 del DM 279/2001,su cui molto insiste parte appellante, si deve precisare che nel caso di specie l’autonomia organizzativa di cui l’Istituto è dotato è stata limitata dal legislatore che ha previsto direttamente l’istituzione del Registro nazionale come unità operativa per cui non è possibile, a giudizio del Collegio,eludere nella sostanza tale disposizione ritenendo che non si renda necessario alcun ulteriore atto di concreta attuazione della norma istitutiva ma che sia, invece, necessario assicurare alla struttura prevista dal legislatore specifici mezzi e risorse per l’attuazione dei compiti assegnati.
2.2) L’appello n. 2069/2005 va accolto con riforma della sentenza appellata ed accoglimento delle domande avanzate in primo grado dall’attuale appellante.
3) Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sugli appelli indicati in epigrafe, previa loro riunione, così statuisce:
1) l’appello contraddistinto dal n. 2034/2005 è respinto con conferma della sentenza appellata;

2) l’appello contraddistinto dal n. 2069/2005 è accolto con riforma della sentenza appellata ed accoglimento del ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Le spese di giudizio sono poste a carico del Ministero della Salute quanto al primo appello ed all’Istituto Superiore di Sanità quanto al secondo appello e sono liquidate in €. 3000,00 (Euro tremila) per ciascun giudizio a favore del Prof. Recchia.
Ordina che la presente decisie sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso addì 7 giugno 2005 in camera di consiglio con l’intervento di:

Raffaele Iannotta – Presidente,

Paolo Buonvino – Consigliere

Cesare Lamberti – Consigliere

Goffredo Zaccardi – Consigliere estensore

Michele Corradino – Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 13/12/2005 n.7085 proviene da Giustamm.

Pres. Calvo – Est. Manca
Pininfarina spa (avv. Montanaro) c. Comune di Grugliasco (n.c.)

pianificazione acustica: il Tar Piemonte delinea il procedimento che l’Ente locale deve attuare ex l. 447/1995 e dichiara l’illegittimità delle Linee Guida Regionali

1.Ambiente – Proposta di piano di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Approvazione – Competenza – Giunta Comunale – Sussiste.

2.Ambiente – Procedimento di adozione del piano di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Osservazioni – Valutazione da parte dell’Amministrazione – Modalità – Mera presa d’atto – Insufficienza.

3. Ambiente – Classificazione acustica delle aree ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Discrezionalità amministrativa – Esercizio – Sindacabilità – Irrazionalità e contraddittorietà manifesta – Fattispecie.

4. Ambiente – Pianificazione acustica – Divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Deroga – Linee Guida per la classificazione acustica del territorio DGR 85-3802/2001 – Parametri di ammissibilità –Motivazione – Illegittimità.

5. Ambiente – Pianificazione acustica – Divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Deroga – Eccezionalità – Linee Guida per la classificazione acustica del territorio DGR 85-3802/2001 – Illegittimità.

6. Ambiente – Pianificazione acustica – Accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Adozione di piani di risanamento ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Contestualità – Insussistenza – Illegittimità.

1. Sussiste la competenza della Giunta Comunale all’approvazione della proposta di piano di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000.

2. In sede di procedimento di adozione del piano di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 le osservazioni rese alla proposta a seguito della sua pubblicizzazione deve essere valutate dall’amministrazione e a tal fine risulta insufficiente la mera presa d’atto delle stesse.

3. Il piano di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa sindacabile solo in caso di irrazionalità e contraddittorietà manifesta.

4. In tema di pianificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 la deroga al divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba secondo i criteri previsti dalle Linee Guida Regionali per la classificazione acustica del territorio DGR 85-3802/2001 deve essere motivata.

5. In tema di pianificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 la deroga al divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ha carattere di eccezionalità con conseguente illegittimità delle Linee Guida Regionali per la classificazione acustica del territorio DGR 85-3802/2001.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
2^ Sezione

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1480/2004, proposto da

PININFARINA S.p.A., con sede legale in Torino e stabilimento in Grugliasco (TO), in persona del Direttore Generale del Settore Produzione legale rappresentante pro tempore Ing. Renato Bertrandi, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Montanaro ed elettivamente domiciliata presso lo Studio Legale Montanaro Associati, in Torino, via del Carmine n. 2,

– il Comune di Grugliasco, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio,

– la Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio,

– la Provincia di Torino, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio,

– l’ARPA – Agenzia regionale per la Protezione Ambientale del Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,

– l’ARPA – Agenzia regionale per la Protezione Ambientale del Piemonte, Dipartimento Provinciale di Torino, Presidio di Grugliasco, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,

di Cesarano Antonio, in qualità di titolare della Caffetteria Alfieri di Grugliasco, non costituito in giudizio,

– del Piano di Zonizzazione Acustica del Comune di Grugliasco, e relative Norme di Attuazione, approvati con deliberazione del Consiglio Comunale di Grugliasco n. 55 del 25 maggio 2004, pubblicata all’Albo Pretorio del Comune dal 1° al 15 giugno 2004;

– degli allegati a tale deliberazione, con particolare riguardo alla “Relazione Tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica” del Settore Sviluppo Compatibile del Comune, prot. n. 18338/04 e al “Parere tecnico” reso dall’A.R.P.A. con nota prot. 55250 in data 30 aprile 2004;

nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, tra cui in specie:
– la delibera di adozione della proposta di classificazione acustica, di cui alla delibera di Giunta Comunale n. 21 del 30 gennaio 2002;

– ove occorra, le “Linee Guida per la classificazione acustica del territorio”, approvate dalla Giunta Regionale del Piemonte con deliberazione 6 agosto 2001 n. 85-3802, nelle parti indicate nel testo del ricorso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza istruttoria di questa Sezione, n. 6/i del 25 febbraio 2005, ottemperata dalla Regione Piemonte in data 21 marzo 2005, dal Comune di Grugliasco in data 24 marzo 2005 e dall’A.R.P.A. – Agenzia regionale per la Protezione Ambientale del Piemonte in data 6 aprile 2005;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza dell’11 maggio 2005 il Referendario dr. Giorgio Manca e udito per la società ricorrente l‘avv. Montanaro;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

1. – La Giunta Comunale di Grugliasco, con la deliberazione n. 21 del 30 gennaio 2002, stabiliva “1. di adottare la proposta tecnica di zonizzazione acustica, redatta dai tecnici dell’A.R.P.A. – Dipartimento di Grugliasco ed inserito come parte integrante e sostanziale della presente deliberazione (allegato A) costituito da: relazione descrittiva: Tavola 1 – planimetria generale; Tavola 2 – planimetria generale riportante le infrastruttura ferroviarie e le relative fasce di pertinenza. 2 …”.
Con nota in data 12 aprile 2002 la Industrie Pininfarina S.p.A. Impianti e Manutenzione “si invia(va)no le proposte ed osservazioni” in relazione alla citata deliberazione della G.C. n. 21 in data 30.1.2002.
Il Consiglio Comunale di Grugliasco, con la deliberazione del 25 maggio 2004, n. 55, stabiliva “1) Di approvare la Zonizzazione Acustica del territorio della Città di Grugliasco, …, costituita dai seguenti elaborati planimetrici: …”; “2) Di approvare altresì le Norme di Attuazione della Zonizzazione Acustica (Allegato 5);” …; nella “Relazione Tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica” (allegato 7), così, tra l’altro, si afferma: “Nota prot. n. 15020 del 23/04/2002, delle Industrie PININFARINA. Nella nota viene evidenziata la vicinanza (distanza di poche decine di metri) di un isolato collocato in classe V, situato precisamente tra Via Ferrero, Via Pininfarina, Via Alfieri e Via Di Vittorio (presso il quale risulta essere insediata l’attività della stessa PININFARINA), ad una zona collocata in classe I. Si fa notare che, proprio in quest’ultima zona, è presente un Complesso scolastico, costituito dalla Scuola Media “Levi” succursale e Scuola Elementare “Don Caustico”, quindi da considerarsi area sensibile e da inquadrare in I classe. Inoltre, la Società non comprende la scelta di collocare in classe I, II e III gli insediamenti situati in zone ove solo il rumore di fondo (quindi comunque indipendentemente dall’esistenza di attività produttive) richiederebbe la collocazione in classe IV (quantomeno sotto il profilo dei valori di immissione notturni). Viene proposto, quindi l’inserimento in classe VI di tutta l’area compresa nel quadrilatero tra le vie Pininfarina, Alfieri, Di Vittorio e Ferrero. L’azienda dichiara inoltre che, in caso contrario, la stessa si troverà nella impossibilità di adottare iniziative atte ad incrementare il tempo di utilizzo e quindi la produttività degli impianti con conseguente ricaduta sull’occupazione, ma anche a dover affrontare massicci investimenti economici per ridurre le proprie emissioni sonore a livelli che risulterebbero sempre non compatibili con quelli imposti dalla nuova zonizzazione. Si procede quindi con l’inserimento in classe III dei due isolati compresi tra Via Di Vittorio, Via Alfieri, Via Tripoli, Via Somalia, ad esclusione del Complesso Scolastico, al fine di evitare un brusco passaggio di classe tra isolati vicini. Si precisa che, la normativa non consente di elevare alla VI classe l’isolato compreso tra Via Alfieri, Via Lesna, Via Ferrero e Via Di Vittorio, a causa della presenza di civili abitazioni”.
2. – Con il ricorso in esame la ricorrente PININFARINA S.p.A. impugna gli atti specificati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi:

1° – Violazione di legge: art. 42 D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo Unico degli enti locali) – Art. 2 L.R. Piemonte 20 ottobre 2000 n. 52 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti – Incompetenza.

2° – Violazione di legge: art. 7 L.R. Piemonte n. 52/2000 – Violazione dei principi generali in materia di partecipazione ai procedimenti amministrativi in materia territoriale, urbanistica e ambientale. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione. Illogicità manifesta – Incompetenza.

3° – Violazione di norme: artt. 4, 6, 15 L. 447/1995; D.P.C.M. 14 novembre 1997 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione, travisamento.

4° – Violazione di legge: art. 4 L. 447/1995; art. 6 L.R. Piemonte n. 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione – Ingiustizia manifesta.

5° – Violazione di legge: art. 4 L. 447/1995; art. 6 c. 3° L.R. Piemonte n. 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione; travisamento – Illogicità e ingiustizia manifesta.

6° – Violazione di legge: art. 4 L. 447/1995; art. 6 c. 3° L.R. Piemonte n. 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione; travisamento – Illogicità e ingiustizia manifesta – Sviamento.

7° – Violazione ed erronea applicazione di legge: artt. 4 e 6 L. 447/1995; art. 6 L.R. Piemonte n. 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione – Illogicità manifesta.

8° – Violazione di norme: artt. 3 e 6 L.R. 52/2000; Linee guida regionali approvate con deliberazione G.R. n. 85-3802 del 6 agosto 2001 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione – Illogicità manifesta.

3. – Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2005 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. – L’esame dei motivi del ricorso deve iniziare, anche sotto il profilo logico, dal primo, con il quale si deduce la violazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), per l’incompetenza della Giunta comunale di Grugliasco in ordine all’adozione della proposta del piano di zonizzazione acustica, avvenuta con l’impugnata deliberazione n. 21 del 30 gennaio 2002. Muovendo dalla premessa che tale piano, come previsto anche dall’articolo 2 della legge regionale 20 ottobre 2000, n. 52, integra gli strumenti urbanistici vigenti e comunque rappresenta uno strumento di programmazione e pianificazione del territorio comunale con valenza ambientale ed urbanistica, si sostiene che l’approvazione del piano di classificazione acustica del territorio rientra nella competenza esclusiva del Consiglio Comunale, come delineata dalla lettera b) dell’articolo 42, secondo comma, del T.U.E.L. ( “Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: … b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”).
Tale competenza esclusiva del Consiglio comprenderebbe in sé anche la competenza all’adozione dell’atto con il quale si inizia il procedimento, che nel caso specifico è costituito dalla proposta di zonizzazione acustica prevista dall’articolo 7 della legge regionale n. 52 del 2000. L’amministrazione comunale intimata ha invece approvato la proposta del Piano con la deliberazione della Giunta Comunale n. 21 del 30 gennaio 2004. Ne deriva come conseguenza il denunciato vizio di incompetenza.
1.1. – Il motivo è infondato.
Deve essere rilevato in primo luogo che il procedimento per l’approvazione del Piano di classificazione (o di zonizzazione, come si esprimono la legge regionale n. 52 del 2000 e le deliberazioni comunali in questione) acustica del territorio comunale è descritto dall’articolo 5 della legge regionale 20 ottobre 2000, n. 52, secondo cui “entro dodici mesi dalla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione (BUR) delle linee guida regionali di cui all’articolo 3, comma 3, lettera a), i comuni capoluogo di provincia e quelli con popolazione superiore a 10 mila abitanti predispongono la proposta di classificazione acustica e avviano la procedura di approvazione di cui all’articolo 7; gli altri comuni provvedono entro ventiquattro mesi dalla stessa data”; e dall’articolo 7 della medesima legge regionale a termini del quale “il comune avvia la procedura di approvazione della classificazione acustica trasmettendo alla provincia e ai comuni limitrofi l’elaborato contenente la proposta di zonizzazione acustica e, contestualmente, ne dà avviso tramite affissione all’albo pretorio per almeno trenta giorni, con l’indicazione dell’ufficio comunale in cui la proposta é disponibile all’esame da parte del pubblico. L’avvio di procedura viene reso noto anche tramite pubblicazione sul BUR. Entro i successivi sessanta giorni ogni soggetto interessato presenta al comune e alla provincia proposte e osservazioni.
2. Entro centoventi giorni dall’avvio della procedura, la provincia e i comuni limitrofi possono avanzare rilievi e proposte.
3. Decorso il termine di cui al comma 2, il comune adotta la classificazione acustica, tenendo conto delle osservazioni avanzate dal pubblico e recependo gli eventuali rilievi della provincia e dei comuni limitrofi, oppure motivando puntualmente il mancato recepimento.
(omissis)
5. Il comune invia alla Regione, alla provincia e all’ARPA, copia del provvedimento definitivo di classificazione, completo di tutti gli elaborati, e provvede a dare notizia dell’avvenuta approvazione mediante avviso da pubblicarsi sul BUR e con ogni altro mezzo ritenuto idoneo”.
Emerge pertanto come il procedimento di approvazione sia suddiviso nelle tre fasi costituite da: a) adozione della proposta di zonizzazione acustica del territorio; b) pubblicità della proposta, al fine di consentire la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati; c) approvazione definitiva del Piano di zonizzazione acustica.
Alla proposta del Piano, che rappresenta l’atto di avvio del procedimento, deve pertanto essere riconosciuta la natura di un mero atto di impulso del procedimento, avente l’essenziale funzione di sollecitare, intorno ad una concreta proposta di classificazione acustica del territorio comunale, la manifestazione degli interessi pubblici e privati coinvolti nella pianificazione; e, di conseguenza, consentire la completa valutazione dell’interesse pubblico concreto ed effettivo al fine di scegliere le soluzioni di piano ritenute maggiormente adeguate ed opportune. Si tratta pertanto di un atto che si caratterizza per la sua unilateralità e che si traduce nella definitiva pianificazione territoriale solo a seguito dell’approvazione del Piano da parte dell’organo consiliare, nel rispetto appunto della competenza attribuita al Consiglio Comunale dall’art. 42, secondo comma, lettera b), del T.U.E.L..
1.2. – Così qualificata la proposta di zonizzazione acustica, la sua approvazione rientra nella competenza residuale della giunta comunale, di cui all’articolo 48, secondo comma, del T.U.E.L. (“La giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento; collabora con il sindaco e con il presidente della provincia nell’attuazione degli indirizzi generali del consiglio; riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso”).
Passando all’esame dell’impugnata deliberazione della Giunta comunale di Grugliasco, n. 21 del 30 gennaio 2002, con la quale è stato disposto “di adottare la proposta tecnica di zonizzazione acustica”, con i relativi elaborati, e si sono previste le modalità della sua pubblicità attraverso il suo invio alla Provincia ed ai comuni limitrofi, l’affissione all’albo pretorio del Comune e la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte, si può infatti agevolmente riscontrare che tale deliberazione si è limitata ad approvare l’atto iniziale del procedimento di approvazione della pianificazione acustica del territorio del Comune di Grugliasco e pertanto, in applicazione dei principi sopra enunciati, non è affetta dal vizio di incompetenza denunciato con il motivo in esame.
2. – Col secondo motivo si deduce, con un primo profilo, la violazione dei principi generali in materia di partecipazione al procedimento e, in specie, la violazione dell’articolo 7 della legge regionale n. 52/2000 che, con riguardo al procedimento di approvazione del piano di zonizzazione acustica, prevede espressamente la facoltà dei soggetti interessati di presentare proposte ed osservazioni e il dovere dell’Amministrazione comunale di tenere conto delle osservazioni presentate, motivando puntualmente l’accoglimento o il mancato recepimento delle stesse. Sostiene la società ricorrente che le osservazioni alla proposta di Piano, da essa presentate dopo la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte dell’avviso di adozione della proposta di zonizzazione, non risulta siano state esaminate e valutate dal Consiglio, il quale non avrebbe assunto su di esse alcuna specifica decisione.
Ne deriverebbe altresì la mancanza di una motivazione circa l’accoglimento o il rigetto delle osservazioni presentate, così come invece imporrebbero principi consolidati in punto di approvazione di piani urbanistici o di atti di pianificazione territoriale, oltre che il citato articolo 7 della legge regionale n. 52/2000.
Si denuncia inoltre vizio di incompetenza, con riferimento alla “Relazione tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica” del Settore Sviluppo Compatibile del Comune di Grugliasco, nella quale vengono esaminate e valutate alcune delle osservazioni avanzate dalla Pininfarina.
Infatti – ad avviso della società ricorrente – da un lato, ove si ritenesse che la richiamata “Relazione tecnica” rappresenti l’atto che contiene l’esame delle osservazioni, sarebbe evidente l’incompetenza in quanto si tratta di valutazioni di esclusiva competenza del Consiglio Comunale. Dall’altro, dalla deliberazione consiliare impugnata non risulterebbe comunque che la relazione sia stata espressamente approvata, né che sia stata oggetto di espressa valutazione – da parte del Consiglio – nella parte in cui esamina le osservazioni e motiva il loro accoglimento o rigetto.
2.1. – Il motivo è fondato.
La partecipazione al procedimento amministrativo costituisce un principio generale dell’ordinamento giuridico. Principio che si è sviluppato anche attraverso la base normativa costituita dalle leggi in materia di approvazione di piani urbanistici e, in generale, di approvazione di atti di pianificazione territoriale e di programmazione di attività amministrative, le quali hanno di regola previsto forme di intervento nel procedimento dei soggetti interessati o coinvolti dalle decisioni amministrative in corso di formazione.
La disciplina generale della partecipazione è attualmente contenuta negli articoli 7 e ss. della legge n. 241 del 1990, che è opportuno richiamare nel caso che ci occupa per precisare che l’esclusione, dal campo di applicazione di tale normativa, dei procedimenti diretti alla emanazione di atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, esclusione dettata dall’articolo 13 della legge n. 241 del 1990, non è riferibile alla fattispecie in esame per l’esistenza del citato articolo 7 della legge regionale n. 52/2000 che espressamente disciplina la fase della partecipazione al procedimento di approvazione del piano di classificazione acustica.
La norma regionale di cui all’articolo 7 della L.R. n. 52/2000, contiene, inoltre, un riferimento testuale anche agli effetti degli atti di esercizio delle facoltà partecipative nell’ambito del procedimento di approvazione del piano di zonizzazione acustica: il comune – recita il terzo comma – “adotta la classificazione acustica tenendo conto delle osservazioni avanzate dal pubblico…”. Non sembra, peraltro, che la norma introduca alcunché di diverso rispetto a quanto previsto dalla norma generale ricavabile dall’articolo 10, lettera b), della legge n. 241 del 1990, che impone all’amministrazione procedente l’obbligo di valutare il contenuto degli atti di intervento nel procedimento.
La regola generale, secondo consolidati orientamenti della giurisprudenza amministrativa formatisi sull’art. 10, lettera b), della legge n. 241 del 1990, è nel senso che l’obbligo dell’Amministrazione di prendere in considerazione gli scritti defensionali di parte non si traduce in una puntuale confutazione di tutti gli eventuali rilievi esposti dall’interessato, essendo sufficiente che dal corredo motivazionale dell’atto risulti che l’amministrazione abbia comunque preso in considerazione le memorie di parte e si possano agevolmente e univocamente desumere le ragioni giuridiche ed i presupposti di fatto posti a base della decisione (TAR Puglia, Lecce, sez. II, 14 dicembre 2004, n. 8501; TAR Liguria, sez. I, 12 febbraio 2004, n. 146; su come si atteggi l’obbligo di motivazione sulle osservazioni presentate dai privati nel procedimento di approvazione dei piani regolatori generali, si veda Cons. St., sez IV, 22 giugno 2004, n. 4431: “il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano”).
E’ evidente peraltro che permane un dovere di motivazione in ordine alle ragioni del rigetto o dell’accoglimento delle osservazioni presentate, dovere che non può ridursi ad una motivazione apparente o tradursi in clausole di stile o formule vuote.
2.2. – Sulla scorta di tali precisazioni, deve rilevarsi, in primo luogo, come nell’impugnata deliberazione del Consiglio Comunale di Grugliasco, n. 55 del 25 maggio 2004, concernente l’approvazione definitiva del Piano di zonizzazione acustica, l’unico punto in cui si fa riferimento alle osservazioni presentate nel corso della pubblicazione del Piano è il seguente: “Preso atto delle osservazioni che sono pervenute in seguito alle pubblicazioni di cui ai punti precedenti, le quali sono state analizzate singolarmente, con accuratezza”.
L’assoluta genericità di tale formula non è colmata poi dalla “Relazione tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica”, a firma del Dirigente del Settore Sviluppo Compatibile del Comune di Grugliasco, in cui vengono elencate ed esaminate le osservazioni alla proposta di piano, fra le quali anche quelle della Pininfarina.
Come esattamente si osserva nel ricorso in esame, dal testo della deliberazione consiliare impugnata non solo non risulta che le singole osservazioni siano state prese in considerazione dal Consiglio Comunale ma nemmeno risulta che il Consiglio, per respingerle, abbia fatto proprie le ragioni indicate nella predetta “Relazione Tecnica”, neanche attraverso un rinvio per relationem a questa parte del contenuto della citata Relazione.
2.3. – La motivazione dell’impugnata deliberazione consiliare n. 55 del 25 maggio 2004, in punto di accoglimento o rigetto delle osservazioni presentate, appare pertanto del tutto generica e carente, integrando in tal modo il denunciato vizio di legittimità.
3. – Col terzo motivo la società ricorrente lamenta la violazione degli articoli 4, 6 e 15 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, e del D.P.C.M. 14 novembre 1997 (concernente la “Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore”), in quanto il Piano di Zonizzazione Acustica del Comune di Grugliasco, per quanto riguarda le classi, avrebbe fatto riferimento al D.P.C.M. 1° marzo 1991, divenuto inapplicabile a seguito dell’entrata in vigore delle norme sopra richiamate.
3.1. Il motivo è infondato.
Infatti, nonostante che nelle premesse della deliberazione del Consiglio Comunale, n. 55 del 24 maggio 2004, e nel testo delle norme di attuazione del Piano di Zonizzazione, approvato con la medesima deliberazione, si faccia riferimento al D.P.C.M. 1° marzo 1991, se si mettono a confronto le definizioni tecniche dei livelli di rumore e dei valori limite ammissibili e delle classi acustiche in cui suddividere il territorio comunale di Grugliasco, contenute nelle citate norme di attuazione, con quelle rinvenibili nella legge-quadro n. 447/1995 e nel D.P.C.M. 14 novembre 1997 (avente per oggetto la “Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore”), si può facilmente riscontrare la totale corrispondenza tra quanto previsto nel regolamento comunale e quanto stabilito – sui punti sopra richiamati – dalla legge-quadro e dal decreto attuativo da ultimo citati.
Pertanto, la circostanza che tra le premesse giuridiche delle deliberazioni impugnate e all’interno del regolamento di attuazione del Piano sia stato erroneamente indicato il D.P.C.M. 1° marzo 1991, appare irrilevante e non inficia, sotto il profilo della legittimità sostanziale, tali atti.
4. – Con il quarto motivo, muovendo dalla premessa che la maggior parte delle aree della Pininfarina sono state classificate nella classe acustica V (Aree prevalentemente industriali) e non nella classe VI (Aree esclusivamente industriali), come sarebbe stato pertinente, si sostiene che nella redazione del Piano di Zonizzazione Acustica non sarebbero stati applicati, con riguardo alle aree di proprietà della società ricorrente, i criteri normativi che impongono il rispetto delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio (art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447/1995), della vocazione intrinseca e dell’evoluzione storica dello sviluppo del territorio (art. 6, comma 1, lettera d), della legge regionale n. 52/2000), dettati al fine di garantire una maggiore protezione delle attività previamente insediate.
4.1. – Il motivo è inammissibile.
L’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447/1995, individua i principi fondamentali che la legislazione regionale deve rispettare nel dettare i criteri in base ai quali i comuni devono procedere alla classificazione acustica del loro territorio. Tra questi figura anche la necessità di tenere conto delle preesistenti destinazioni d’uso. La legge regionale piemontese, n. 52/2000, attuando i principi della legge quadro, li traduce in una serie di direttive, di cui all’articolo 6, comma 1:
“La classificazione acustica é effettuata in modo da:
a) ricomprendere l’intero territorio comunale;
b) aggregare le zone acusticamente affini sotto il profilo della destinazione d’uso, al fine di evitare un’eccessiva frammentazione;
c) individuare le aree ove possano svolgersi manifestazioni a carattere temporaneo o mobile, oppure all’aperto;
d) considerare la vocazione intrinseca e l’evoluzione storica dello sviluppo del territorio;
e) attenersi alle linee guida regionali di cui all’articolo 3, comma 3, lettera a);f) assegnare a ciascuna delle zone individuate i valori di cui all’articolo 2, comma 1, lettere e), f), g) ed h) della l. 447/1995.”
Si tratta peraltro di direttive legislative rivolte ai comuni che dovranno applicarle nell’esercizio del potere di pianificazione acustica del territorio.
Alla direttiva invocata dalla società ricorrente, cioè quella di “considerare la vocazione intrinseca e l’evoluzione storica dello sviluppo del territorio”, così come alle altre prescrizioni racchiuse nel citato art. 6, comma 1, della legge regionale n. 52/2000, non può pertanto attribuirsi il carattere di regola giuridica disciplinatrice di fattispecie concrete, sia perché non è una regola che debba essere puntualmente applicata in sede di piano, sia perchè non può esserle riconosciuta una prevalenza rispetto alle altre indicazioni che il comune deve rispettare nell’effettuare le scelte di pianificazione (si pensi all’esigenza di “aggregare le zone acusticamente affini sotto il profilo della destinazione d’uso, al fine di evitare un’eccessiva frammentazione”; ovvero a quella di “attenersi alle linee guida regionali”, rispettivamente lettera b) ed e), del citato art. 6 della legge regionale n. 52/2000). Anch’essa, al pari delle altre, trova attuazione concreta nell’ambito della valutazione di tutti gli interessi pubblici e privati presenti nel procedimento di formazione delle decisioni di piano.
4.2. – Si tratta pertanto di parametri normativi che si inseriscono nell’ampio potere discrezionale che caratterizza l’esercizio dei poteri di pianificazione del territorio.
Nel caso in esame, il processo di concretizzazione di tali direttive legislative che si è svolto all’interno del procedimento di approvazione del Piano di Zonizzazione ha portato a quegli apprezzamenti amministrativi che si sono tradotti, con riguardo alle aree di proprietà della società ricorrente coinvolte nella pianificazione acustica, nella scelta di inserire parte di esse (quelle ricadenti all’interno del quadrilatero tra le vie Pininfarina, Alfieri, Di Vittorio e Ferrero) nella classe V (Aree prevalentemente industriali, nella quale rientrano, secondo le definizioni del D.P.C.M. 14 novembre 1997, “le aree interessate da insediamenti industriali e con scarsità di abitazioni”).
Sulla base delle considerazioni sopra svolte si può affermare che la censura, sollevata con il quarto motivo in esame, ha ad oggetto in definitiva il modo in cui è stato esercitato il potere (discrezionale) di pianificazione territoriale e le scelte (discrezionali) effettuate dall’amministrazione comunale. Peraltro, tali profili di discrezionalità possono essere sindacati, in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, solo nei limiti della manifesta irrazionalità e contraddittorietà, che nella fattispecie concreta non ricorrono. Ne deriva l’inammissibilità del quarto motivo.
5. Con il quinto motivo la ricorrente deduce la violazione dell’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447 del 1995, e dell’articolo 6, comma 3, della legge regionale Piemonte n. 52 del 2000, nonché eccesso di potere sotto diversi profili.
Si osserva che le aree industriali della Pininfarina, classificate in classe V, sono contigue ad aree classificate in zone acustiche i cui limiti o livelli ammissibili di rumore sono incompatibili, in quanto la differenza tra i rispettivi livelli di rumore ammissibili è superiore ai 5 decibel previsti sul punto dall’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447 del 1995 e dall’art. 6 della legge regionale citata.
Inoltre, sotto altro profilo, si deduce che nella relazione di accompagnamento del Piano di Zonizzazione approvato dal Comune di Grugliasco non è motivata la deroga all’anzidetto divieto di accostamento, come invece imporrebbero le Linee guida regionali (“I casi di adiacenza di classi non contigue devono essere evidenziati e giustificati nella relazione di accompagnamento alla classificazione stessa” ).
La censura di illegittimità, fondata sulla violazione dell’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447/1995, è rivolta altresì, in via subordinata (cioè “nel caso in cui si ritenesse che la scelta operata sul punto dal Comune trovi un sostegno in questo punto 1 delle linee guida regionali”: pag. 16 dell’atto di ricorso), anche nei confronti della deliberazione della Giunta Regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 avente per oggetto “L.R. n. 52/2000, art. 3, comma 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, che al punto 1 (“Premessa”) dei “Criteri per la classificazione acustica del territorio” , con riferimento al divieto di contatto diretto di aree classificate in zone acustiche con valori ammissibili di rumore che si discostano in misura superiore ai 5 decibel, prevede che “Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piano di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della L.R. stessa. I casi di adiacenza di classi non contigue devono essere evidenziati e giustificati nella relazione di accompagnamento alla classificazione stessa”. La doglianza è affidata all’argomento secondo cui il divieto di accostamento tra aree collocate in classi acustiche con differenziale di rumore superiore a 5 decibel è derogabile solo in caso di accertata impossibilità di rispetto del vincolo.
6. – Con il sesto motivo, la ricorrente solleva i medesimi vizi di violazione di legge e di eccesso di potere dedotti col quinto motivo ma sotto l’aspetto rappresentato dal fatto che l’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447/1995, e le stesse linee guida regionali, dispongono, qualora nelle zone già urbanizzate non si possa evitare il contatto tra classi acustiche incompatibili a causa di preesistenti destinazioni di uso, l’adozione da parte del Comune dei piani di risanamento acustico di cui all’articolo 7 della legge n. 447/1995, con oneri finanziari a carico del soggetto pubblico. Il Comune di Grugliasco invece – deduce la ricorrente – all’art. 8 delle norme di attuazione del Piano di Zonizzazione ha previsto solo i piani di risanamento a carico dei privati.
6.1. – Il quinto e il sesto motivo, che possono essere esaminati congiuntamente stante la evidente connessione, sono fondati, nei limiti di cui appresso.
6.2. – L’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge-quadro n. 447/1995, nel dettare i principi fondamentali che la legislazione regionale in materia deve rispettare, stabilisce “il divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente misurato secondo i criteri generali stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 dell’8 marzo 1991. Qualora nell’individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni di uso, si prevede l’adozione dei piani di risanamento di cui all’articolo 7” . La disposizione statale di principio è ripresa dall’articolo 6, comma 3, della legge regionale Piemonte n.52 del 2000, che la traduce in altrettanti criteri che i comuni devono rispettare nel procedere alla classificazione acustica del loro territorio e nella redazione dei piani di zonizzazione: “Ad eccezione dei casi in cui esistano evidenti discontinuità morfologiche che giustifichino la deroga dal punto di vista acustico, é vietato assegnare ad aree contigue limiti di esposizione al rumore che si discostino in misura superiore a cinque decibel; la norma si applica anche nel caso di aree contigue appartenenti a comuni limitrofi. Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, il comune adotta apposito piano di risanamento.”.
Dalle norme sopra riportate emerge con sufficiente chiarezza che il divieto di accostamento, tra zone territoriali inserite in classi acustiche con valori differenziali superiori a quello previsto dalla legge, non è assoluto ma può essere derogato in presenza delle condizioni prefigurate: cioè che si tratti di zone urbanizzate e che sia impossibile rispettare il divieto per ragioni attinenti le preesistenti destinazioni d’uso di tali aree. E’ evidente, poi, che la sussistenza dei presupposti normativi che consentono di non osservare il divieto deve trovare una congrua e razionale dimostrazione nell’ambito della motivazione che sorregge le scelte effettuate sul punto dall’amministrazione comunale titolare del potere di pianificazione acustica.
6.3. – Peraltro, dalla documentazione in atti, e in particolare dall’esame della deliberazione della Giunta Comunale di Grugliasco del 30 gennaio 2002, n. 21, con la quale fu approvata la proposta tecnica di zonizzazione acustica redatta dai tecnici dell’A.R.P.A., dall’esame degli elaborati tecnici in cui consiste tale proposta e dall’esame della deliberazione del Consiglio Comunale di Grugliasco n. 55 del 25 maggio 2004, relativa all’approvazione definitiva del Piano di Zonizzazione Acustica e delle norme di attuazione, non emerge una congrua motivazione circa le ragioni che hanno indotto l’amministrazione comunale ad accostare le aree della Pininfarina (inquadrate nella classe VI) ad aree inquadrate in classi non contigue (in termini di differenziale tra i livelli di rumore ammissibili, previsto dalla legge in un valore massimo pari a 5 decibel).
Sul piano della motivazione, e in ordine al punto in esame, è possibile rilevare che nel testo della deliberazione consiliare n. 55 del 25 maggio 2004 si richiama la relazione descrittiva della proposta di classificazione acustica elaborata dall’ARPA (in data 26 aprile 2001). Tuttavia tale relazione non contiene alcuna indicazione circa la sussistenza dei presupposti normativi che consentono di non osservare il divieto di accostamento critico.
Nella medesima deliberazione consiliare si richiama poi anche la “Relazione tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica” del dirigente del Settore Sviluppo Compatibile del Comune di Grugliasco (prot. n. 18338/04), nella quale peraltro, riguardo alle aree della Pininfarina, non figura alcun cenno al problema dell’accostamento critico e delle ragioni che hanno determinato l’elusione del divieto.
Dall’esame di tali atti risulta, con tutta evidenza, che non è possibile comprendere i motivi che hanno indotto l’amministrazione a derogare, con riguardo alle aree della società ricorrente, al “divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente” stabilito dalle norme più volte richiamate.
E’ fondato, pertanto, nei confronti della deliberazione della Giunta Comunale del 30 gennaio 2002, n. 21, con la quale fu approvata la proposta tecnica di zonizzazione acustica redatta dai tecnici dell’A.R.P.A., e della deliberazione del Consiglio Comunale del 25 maggio 2004, n. 55, relativa all’approvazione definitiva del Piano di Zonizzazione Acustica e delle norme di attuazione, il dedotto vizio di difetto di motivazione, nei termini di cui sopra.
6.4. – Inoltre, le deliberazioni della Giunta Comunale del 30 gennaio 2002, n. 21, con la quale fu approvata la proposta tecnica di zonizzazione acustica redatta dai tecnici dell’A.R.P.A., e del Consiglio Comunale del 25 maggio 2004, n. 55, relativa all’approvazione definitiva del Piano di Zonizzazione Acustica e delle norme di attuazione, sono illegittime sotto il profilo della violazione di legge (art. 4, comma 1, lettera a): “Qualora nell’individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni di uso, si prevede l’adozione dei piani di risanamento di cui all’articolo 7”; art. 7, comma 1: “ … nell’ipotesi di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a) , ultimo periodo, i comuni provvedono all’adozione di piani di risanamento acustico, assicurando il coordinamento con il piano urbano del traffico di cui al D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, e con i piani previsti dalla vigente legislazione in materia ambientale. I piani di risanamento sono approvati dal consiglio comunale”, della legge n. 447/1995 e articoli 6 e 13 della legge regionale n. 52/2000) derivante dal non aver disposto, in ordine ai casi in cui non opera il divieto di accostamento critico tra aree appartenenti a classi acustiche non contigue, l’adozione di piani di risanamento da parte del Comune di Grugliasco e con oneri finanziari a suo carico.
Sia gli articoli 4 e 7 della legge n. 447/1995, sia gli articoli 6 e 13 della legge regionale n. 52/2000, sia le linee guida della Regione Piemonte, impongono infatti al Comune di adottare, in tali casi, il piano di risanamento. La ratio sembra da far risalire al fatto che, da un lato, la classificazione acustica del territorio comunale è finalizzata al raggiungimento nel tempo (anche attraverso lo strumento costituito dai piani di risanamento) di valori di qualità dell’ambiente, quali quelli indicati dalla legge-quadro (si legga l’articolo 2, comma 1, lettera h ) e dai decreti attuativi; il che rappresenta un obiettivo opportuno e desiderabile per l’intera comunità. Dall’altro lato, l’accostamento di aree non contigue è una scelta di piano dovuta alla impossibilità di rispettare il divieto. Il legislatore pertanto ha voluto evitare che, in queste ipotesi (impossibilità di evitare l’accostamento critico), i costi del risanamento acustico, i cui risultati positivi si riverberano sull’intera comunità interessata, ricadano esclusivamente sui privati proprietari delle aree coinvolte.
Nel regolamento di attuazione del piano di zonizzazione acustica del Comune di Grugliasco si disciplina invece, all’art. 8, unicamente la figura del piano di risanamento che la legge (cfr. art. 14 della legge regionale n. 52/2000) impone alle imprese di predisporre al fine di ridurre il livello di rumore prodotto dall’impresa stessa e in funzione di adeguamento ai valori limite stabiliti per la classe acustica in cui sono inserite le aree. Quindi per fini completamente diversi da quelli del rispetto dei valori di qualità imposti da scelte pianificatorie dell’amministrazione, per i quali – come accennato sopra – è previsto lo strumento del piano di risanamento adottato dal Comune e con oneri finanziari a suo carico.
6.5. – Come accennato, con il quinto motivo si solleva altresì, in via subordinata (cioè “nel caso in cui si ritenesse che la scelta operata sul punto dal Comune trovi un sostegno in questo punto 1 delle linee guida regionali”: pag. 16 dell’atto di ricorso), la censura di illegittimità della deliberazione della Giunta Regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 avente per oggetto “L.R. n. 52/2000, art. 3, comma 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, nella parte in cui (al punto 1 della “Premessa” dei “Criteri per la classificazione acustica del territorio” ), con riferimento al divieto di contatto diretto di aree classificate in zone acustiche con valori ammissibili di rumore che si discostano in misura superiore ai 5 decibel, dispone che “Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piano di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della L.R. stessa. I casi di adiacenza di classi non contigue devono essere evidenziati e giustificati nella relazione di accompagnamento alla classificazione stessa”.
Censura basata sulla violazione dell’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 447/1995, sostenendosi che sulla base di tale norma e della corrispondente norma di cui all’art. 6, comma 3, della legge regionale n. 52/2000, il divieto di accostamento tra aree collocate in classi acustiche con differenziale di rumore superiore a 5 decibel è derogabile solo in caso di accertata impossibilità di rispetto del vincolo.
Passando all’esame del denunciato contrasto delle linee guida regionali per la classificazione acustica del territorio (approvate con deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 6 agosto 2001, n. 85-3802) con le norme statali e regionali che disciplinano i limiti dell’accostamento critico tra classi acustiche, si deve affermare innanzitutto l’interesse della ricorrente a censurare anche tale atto e ad ottenerne l’annullamento giurisdizionale. In primo luogo occorre rilevare che sia la deliberazione della Giunta Comunale di Grugliasco del 30 gennaio 2002, n. 21, con la quale fu approvata la proposta tecnica di zonizzazione acustica redatta dai tecnici dell’A.R.P.A., sia la deliberazione del Consiglio Comunale del 25 maggio 2004, n. 55, relativa all’approvazione definitiva del Piano di Zonizzazione Acustica e delle norme di attuazione, sono state assunte – come risulta dal testo delle stesse deliberazioni – sulla base delle direttive regionali (“Vista la Deliberazione della Giunta Regionale del 06/08/2001 L.R. n. 52/2000, art. 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio”).
In secondo luogo, ove l’eventuale sentenza di accoglimento del ricorso in esame si limitasse all’annullamento degli atti di pianificazione acustica impugnati, la conseguenza sarebbe che l’amministrazione comunale, in sede di rinnovazione del procedimento di approvazione del piano di zonizzazione acustica, sarà obbligata ad eliminare le cause dei vizi accertati con la sentenza di annullamento; ma, nel contempo, dovrà comunque tener conto della direttiva regionale in punto di deroga al divieto di accostamento che delinea una condizione di applicabilità (“Nei casi in cui si renda necessario…è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue”) che – nella prospettazione della ricorrente – si discosta da quella legislativamente fissata (“Qualora…non sia possibile rispettare tale vincolo…”), riducendo in tal modo l’area di applicazione del divieto. Da ciò l’interesse della ricorrente ad ottenere anche l’annullamento parziale delle linee guida regionali.
6.6. – In effetti, sussiste il denunciato contrasto tra la direttiva regionale impugnata e la prescrizione contenuta nell’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge-quadro n. 447/1995. Rimandando all’analisi già svolta nei paragrafi 6.3. e 6.4., basti rilevare che mentre la norma legislativa subordina l’operatività della deroga (al divieto di accostamento) ad una condizione di impossibilità (di evitare il contatto diretto tra aree non contigue), la direttiva regionale fa ricorso ad una condizione di necessità cioè ad un concetto diverso e sicuramente più ampio di quello delineato nella legge.
7. – Con il settimo motivo la ricorrente Pininfarina censura il Piano di Zonizzazione Acustica, e la deliberazione comunale di approvazione, in quanto sarebbe “assolutamente illegittimo lo scorporo di una parte dell’area Pininfarina dalla più grande classe VI (esclusivamente industriale), per creare una più contenuta zona in classe V (prevalentemente industriale)”. In specie, l’illegittimità viene prospettata come vizio logico della motivazione di tale scelta atteso che non vi sarebbe “alcuna ragione per cui si crei una artificiosa suddivisione all’interno della unitaria e consolidata zona industriale, che risulta gravemente penalizzante per l’impresa”.
Si soggiunge che nella “Relazione tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica” del Settore Sviluppo Compatibile, la scelta è giustificata con la circostanza che nell’isolato in cui sono situate le aree della Pininfarina sono presenti civili abitazioni, pertanto non potrebbe essere adottata la classe VI (Aree esclusivamente industriali).
La società ricorrente sostiene, viceversa, che il riferimento all’isolato non è significativo, perché vi sarebbe comunque una zona industriale storicamente consolidata che va ben oltre l’isolato, in cui le aree a destinazione non industriale sarebbero minime. Inoltre tali marginali zone residenziali avrebbero potuto essere collocate in classe V come “zona cuscinetto” rispetto alla classe VI in cui classificare l’intera area Pininfarina.
7.1. – Il motivo è inammissibile. Si tratta infatti di scelte pianificatorie connotate da ampia discrezionalità amministrativa e pertanto – secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (si veda, tra le più recenti, Cons. St., sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7452 ; sez. IV, 30 giugno 2004, n. 4804) – traducendosi in apprezzamenti concernenti il merito dell’azione amministrativa sono sottratti al sindacato in sede di giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, che nel caso di specie non ricorrono.
8. – Con l’ottavo ed ultimo motivo del ricorso in esame, si sostiene che il Piano di Zonizzazione di Grugliasco avrebbe omesso l’inserimento delle fasce di pertinenza delle infrastrutture dei trasporti, fase espressamente prevista dalle linee guida regionali.
8.1. – Il motivo è infondato. In disparte ogni considerazione circa la sussistenza, con riguardo alla censura sollevata, dell’interesse a ricorrere, si deve infatti osservare che il mancato inserimento nel Piano di Zonizzazione del Comune di Grugliasco delle fasce di pertinenza relative alle infrastrutture dei trasporti discende dall’applicazione delle direttive regionali per la classificazione acustica, approvate con la deliberazione della Giunta Regionale n. 85-3802 del 6 agosto 2001, che sul punto così dispongono: “la zonizzazione non tiene conto della presenza di infrastrutture dei trasporti (stradali, ferroviarie, aeroportuali, ecc.) secondo quanto stabilito dall’art. 3, comma 3, del D.P.C.M. 14/11/1997” (par. 2, punto 4, dei “Criteri per la classificazione acustica del territorio” ).
D’altronde si deve precisare che l’impugnazione “ove occorra, (del)le “Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, approvate dalla Giunta Regionale del Piemonte con deliberazione del 6 agosto 2001 n. 85-3802”, è limitata alle “parti indicate nel testo del ricorso” (cfr. pag. 2 del ricorso). Fra queste non figura la direttiva regionale appena richiamata.
9. – Il ricorso, in definitiva, deve essere accolto in conseguenza dell’accertata fondatezza del secondo, quinto e sesto motivo; e conseguentemente vanno annullati gli atti impugnati, come precisato nel dispositivo.
Considerata la novità delle questioni affrontate, sussistono giusti motivi per l’integrale compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, Sezione II, pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto:
– annulla i seguenti atti impugnati, nelle parti concernenti le aree della società ricorrente:
1) la deliberazione di Giunta Comunale n. 21 del 30 gennaio 2002, avente per oggetto “Adozione Piano di Zonizzazione Acustica del Comune di Grugliasco”, e gli allegati che costituiscono la proposta tecnica di zonizzazione acustica approvata con la medesima;

2) la deliberazione del Consiglio Comunale di Grugliasco n. 55 del 25 maggio 2004, avente per oggetto “Approvazione definitiva del Piano di Zonizzazione Acustica del Comune di Grugliasco e delle relative Norme di Attuazione” e gli allegati a tale deliberazione;

3) la “Relazione Tecnica sulle modifiche alla proposta di zonizzazione acustica” del Settore Sviluppo Compatibile del Comune, prot. n. 18338/04 e il “Parere tecnico” reso dall’A.R.P.A. con nota prot. 55250 in data 30 aprile 2004;

– annulla la deliberazione della Giunta Regionale del Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802 avente per oggetto “L.R. n. 52/2000, art. 3, comma 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, nella parte in cui dispone
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio dell’11 maggio 2005, con l’intervento dei sigg. magistrati:

Giuseppe Calvo – Presidente

Ivo Correale – Referendario

Giorgio Manca – Referendario, estensore

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Sentenza – 13/12/2005 n.3966 proviene da Giustamm.

Pres. Carboni, est. Corradino
Comune di Torino (Avv.ti M.A. Caldo, M. Li Volti, G. Barruti) c. Valsania (Avv.ti M. Siniscalco e G. Romanelli)

sulla decorrenza del termine semestrale per la denuncia all’Amministrazione dell’evento dannoso connesso a causa di servizio, ai fini del riconoscimento del beneficio dell’equo indennizzo

Impiego pubblico e privato – Infermità da causa di servizio – Termine semestrale per la denuncia dell’evento dannoso – Decorrenza – Consapevolezza della dipendenza del danno da causa di servizio

In tema di infermità connessa a causa di servizio, il termine semestrale per la denuncia all’Amministrazione dell’evento dannoso, di cui all’art. 36 D.P.R. n. 686/1957, ai fini del riconoscimento del beneficio dell’equo indennizzo, inizia a decorrere dal momento in cui il dipendente ha acquisito la consapevolezza che il danno all’integrità fisica è derivato da fatti connessi a causa di servizio, non essendo sufficiente la mera percezione dello stato di malattia.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

Sul ricorso n.r.g. n. 477/1997 proposto dal

Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonietta Caldo, Mariamichaela Li Volti dell’Avvocatura Comunale di Torino e dell’avv. Giuliano Berruti ed elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio di quest’ultimo, Via Bocca dei Leoni n. 78,

CONTRO

il sig. Valsania Giuseppe, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Prof.ri Marco Siniscalco e Gustavo Romanelli ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Via Cosseria n. 5;

PER L’ANNULLAMENTO
Della sentenza resa dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, II^ Sezione, n. 598/96, pubblicata in data 11 novembre 1996.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. Giuseppe Valsania;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il Consigliere Michele Corradino;
Uditi alla pubblica udienza del 21.12.2004 gli avvocati G. Berruti e G. Romanelli per delega, quest’ultimo, dell’avvocato G. Romanelli come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con sentenza n. 598 dell’11 novembre 1996, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione II^, ha accolto il ricorso con il quale il sig. Giuseppe Valsania chiedeva l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale di Torino n. 8343 del 26 ottobre 1993, nella parte in cui aveva negato il diritto del ricorrente ad ottenere il beneficio dell’equo indennizzo e del rimborso delle spese di cura ed assegni previsti; della nota n. 11989 del 25 novembre 1993 del Comune di Torino di comunicazione dell’esito negativo della pratica; del giudizio reso dalla commissione medico ospedaliera dell’Ospedale Militare “A. Ribera” di Torino nella parte in cui si afferma che l’istanza è stata presentata oltre i termini prescritti; nonché il riconoscimento della concessione dell’equo indennizzo nella misura e con le modalità stabilite dalla vigente legislazione.
Avverso la predetta ha decisione proposto rituale appello il Comune di Torino, deducendo l’erroneità della sentenza.
Si è costituito, per resistere all’appello, il sig. Giuseppe Valsania.
Con memorie depositate in vista dell’udienza le parti hanno insistito nelle proprie conclusioni.
Alla pubblica udienza del 21.12.2004 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

1. Il Comune di Torino, mediante l’appello in esame, intende censurare la sentenza di primo grado che ha ritenuto illegittimo il provvedimento con cui il medesimo ente locale ha negato al sig. Giuseppe Valsania il beneficio dell’equo indennizzo. L’appellante osserva di non aver adottato un provvedimento anticipatorio dell’istanza del ricorrente, volta solo ad ottenere il riconoscimento di infermità da causa di servizio, sostenendo che quando l’impiegato, avendo lasciato decorrere i termini di decadenza, chiede solo detto riconoscimento con l’intendimento successivo di domandare poi l’equo indennizzo, l’Amministrazione può, “per saltum”, rigettare la richiesta di quest’ultimo. Ciò sulla base del decisivo rilievo che, contrariamente a quanto stabilito dal T.A.R., era già scaduto il termine semestrale per la proposizione della domanda di equo indennizzo.
La censura è infondata.
L’art. 36 del d.P.R. 03.05.1957, n. 686, stabilisce che “l’impiegato che abbia contratto infermità per farne accertare l’eventuale dipendenza da causa di servizio deve, entro sei mesi dalla data in cui si è verificato l’evento dannoso, presentare domanda scritta all’amministrazione dalla quale direttamente dipende, indicando specificamente la natura dell’infermità, le circostanze che vi concorsero, le cause che la produssero e, ove possibile, le conseguenze sull’integrità fisica”. Pertanto, se in presenza di taluni eventi connessi al servizio la loro incidenza sull’integrità fisica è di immediata percezione da parte del pubblico dipendente – come nei casi di traumatismo avvenuto in servizio ed in dipendenza delle mansioni esercitate, degli infortuni c.d. “in itinere”, delle malattie c.d. professionali ordinariamente indotte dall’adibizione a specifiche lavorazioni o dall’impiego in compiti notoriamente usuranti – non sempre alla percezione dello stato di malattia e di disagio fisico si riconnette la consapevolezza del nesso eziologico fra l’infermità e la prestazione lavorativa resa (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15 marzo 2004, n. 1310).
Tale ultimo elemento di carattere soggettivo non è, invero, irrilevante ai fini del decorso del termine semestrale per la denunzia all’Amministrazione dell’evento dannoso, perché il già riportato art. 36, primo comma, del d.P.R. n. 686/1957 pone a carico del pubblico dipendente, in sede di presentazione della domanda di riconoscimento della dipendenza della malattia dal servizio, lo specifico onere di indicare “le circostanze che vi concorsero e le cause che la produssero,” aspetti che, come in precedenza esposto, in presenza di talune patologie, non emergono immediatamente.
La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di precisare che il termine di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 686/1957 inizia a decorrere dal momento in cui il dipendente abbia acquisito la consapevolezza che il danno all’integrità fisica è derivato da fatti inerenti al servizio, non essendo sufficiente la mera percezione dello stato di malattia, ma l’acquisita coscienza della sua gravità e della sua possibile dipendenza da causa di servizio; con ciò valorizzando il momento della percezione intellettiva della malattia in connessione con le sue cause invalidanti (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 14 aprile 1999, n. 435; Sez. IV 20 luglio 1998, n. 1096).
Più specificamente, è consolidato il principio per cui il termine iniziale per la presentazione della domanda di riconoscimento va individuato con riferimento non tanto ad un dato della realtà oggettivamente noto o conoscibile come è l’infermità in sé considerata, quanto a un rapporto fra l’infermità stessa e il soggetto portatore; principio che privilegiando l’aspetto conoscitivo di quest’ultimo, rispetto al quale vengono in evidenza la conoscenza della natura della malattia, delle cause che vi concorsero e delle cause che la produssero, così da fornire al dipendente la percezione, in concreto, della gravità del male (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23 marzo 2004, n. 1474; Cons. Stato, Sez. VI, 9 maggio 2000 n. 2678).
Applicando i su riferiti criteri è agevole rilevare che solo a seguito dei completi accertamenti postoperatori presso la Divisione di Cardiochirurgia dell’Ospedale Molinette di Torino cui il sig. Valsania si è sottoposto in data 17 ottobre 1991 quest’ultimo, anche in considerazione del miglioramento del proprio stato di salute, ha avuto completa coscienza della patologia da cui era afflitto, delle sue conseguenze invalidanti e della riconducibilità eziologia al servizio reso. Ne consegue, essendo stata l’istanza per il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio presentata in data 10 aprile 1992, il rispetto del termine di sei mesi previsto dalla normativa.
D’altra parte, poiché le infermità possono essere conseguenza del normale atteggiarsi della vita quotidiana, cioè di patologie non collegabili alla prestazione del servizio, la mera consapevolezza di essere affetto da una patologia non comporta per il dipendente l’onere di proporre la domanda nel termine semestrale, per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, sarebbe contrario alla logica il ritenere che il dipendente, appena abbia contratto una malattia, debba proporre la domanda di accertamento della causa di servizio: l’Amministrazione sarebbe esposta a una serie di domande di accertamento, basate sulla mera insorgenza della malattia, senza alcun collegamento con la necessaria dipendenza di quest’ultima da causa di servizio. In secondo luogo, va considerato che il primo comma dell’art. 36 del D.P.R. n. 686 del 1957 dispone che il termine semestrale decorre non dalla mera conoscenza della infermità, bensì della consapevolezza della dipendenza di essa da causa di servizio: e ciò proprio per evitare la proliferazione di procedimenti amministrativi palesemente infondati o basati sulla mera verificazione di una malattia ascrivibile ad eventi della vita quotidiana o comunque non riferibili al lavoro prestato (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2004, n. 3720).
Tale interpretazione del citato art. 36, primo comma, consente ad un tempo al dipendente pubblico di poter formulare domande ponderate e non basate sulla mera comparsa di una malattia ed all’Amministrazione di iniziare i relativi procedimenti di accertamento solo in presenza di una serie di elementi che evidenziano la non manifesta infondatezza della domanda. Diversamente opinando, per qualsiasi infermità i pubblici dipendenti avrebbero l’onere di proporre la domanda di accertamento, per evitare successive preclusioni; il che, come si è osservato, non gioverebbe certamente all’efficienza della azione amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2004, cit.).
Va, infine, osservato che il giudice di primo grado ha esattamente riscontrato anche il difetto di motivazione del provvedimento di diniego dell’equo indennizzo, in quanto l’Amministrazione non ha adeguatamente fornito le giustificazioni in ordine alla rilevata tardività della domanda, né ha in alcun modo indicato in quale momento il dipendente avrebbe già dovuto acquisire tutti gli elementi conoscitivi dell’infermità necessari per la proposizione dell’istanza.
2. Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso in appello va rigettato.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V) rigetta l’appello in epigrafe.
Condanna il Comune ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del sig. Giuseppe Valsania, che liquida in euro 1.000.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 21.12.2004 con l’intervento dei sigg.ri

Raffaele Carboni – Presidente,

Rosalia Maria Pietronilla Bellavia – Consigliere,

Aniello Cerreto – Consigliere,

Nicolina Pullano – Consigliere,

Michele Corradino – Consigliere estensore

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 13/12/2005 n.7045 proviene da Giustamm.

Pres. Calvo – Est. Loria
Sacchetto spa (avv. Montanaro) c. Comune di Lagnasco (avv. Morra)

1.Ambiente – Proposta di schema di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Approvazione – Competenza – Giunta Comunale – Sussiste.

2.Ambiente – Delibera di adozione dello schema di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Approvazione – Competenza – Consiglio Comunale – Sussiste.

3. Ambiente – Classificazione acustica delle aree ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Discrezionalità amministrativa – Esercizio – Sindacabilità – Irrazionalità e contraddittorietà manifesta – Fattispecie.

4. Ambiente – Pianificazione acustica – Divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Deroga – Eccezionalità – Linee Guida per la classificazione acustica del territorio DGR 85-3802/2001 – Illegittimità.

5. Ambiente – Pianificazione acustica – Accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Adozione di piani di risanamento ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 – Contestualità – Insussistenza – Illegittimità.

1. Sussiste la competenza della Giunta Comunale all’approvazione della proposta di schema di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000.

2. L’approvazione della deliberazione di adozione dello schema di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 spetta al Consiglio Comunale.

3. Il piano di classificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 costituisce esercizio di discrezionamità amministrativa sindacabile solo in caso di irrazionalità e contraddittorietà manifesta.

4. In tema di pianificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000 la deroga al divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba ha carattere di eccezionalità con conseguente illegittimità delle Linee Guida Regionali per la classificazione acustica del territorio DGR 85-3802/2001.

5. In tema di pianificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte n° 52/2000, in caso di deroga al divieto di accostamento di aree aventi valore limite che differiscono in misura superiore a 5Dba, la previsione dell’adozione di piani di risanamento a carico del Comune deve essere contestuale all’adozione della deroga di cui sopra.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 64/2005, proposto

dall’impresa SACCHETTO S.p.A., con sede legale in Torino e stabilimento in Lagnasco (CN), in persona dell’Amministratore Delegato, legale rappresentante pro tempore, signor Giuliano Sacchetto, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Montanaro, elettivamente domiciliata presso lo studio legale Montanaro e Associati in Torino, via del Carmine n. 2,

– il Comune di Lagnasco (CN), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Eros Morra ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Aldo Bimbato in Torino, via Refrancore n. 86/1,

– la Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore,

– la Provincia di Cuneo, in persona del Presidente pro tempore,

del signor Roberto Pairasso, residente in Lagnasco (CN),

della deliberazione del Consiglio Comunale di Lagnasco n. 23 del 30 settembre 2004, pubblicata all’albo pretorio del Comune fino al 26 ottobre 2004, avente ad oggetto “Classificazione acustica del territorio comunale. – Legge 447/95. – Legge Regionale 52/2000. – Determinazioni” e del “Piano di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco”, approvato con la deliberazione di cui sopra e dei relativi elaborati;
nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti tra cui in specie:
– la delibera di adozione della proposta di classificazione acustica, di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 33 del 5 agosto 2003;

– ove occorra, le “Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, approvate dalla Giunta Regionale del Piemonte con deliberazione 6 agosto 2001 n. 85-3802, nelle parti indicate nel testo del ricorso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio del Comune di Lagnasco;
Vista la richiesta effettuata all’udienza del 10 febbraio 2005 di rinvio della domanda di sospensiva alla trattazione nel merito;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice alla Camera di consiglio dell’11 maggio 2005 il referendario dott.ssa Emanuela Loria;
Uditi per la parte ricorrente l’avv. Riccardo Montanaro e per l’Amministrazione costituita l’avv. Eros Morra;
Ritenuto in fatto quanto segue.

La Giunta comunale di Lagnasco, con la deliberazione n. 33 in data 5 agosto 2003, stabiliva “1) Di prendere atto dell’elaborato relativo alla proposta di classificazione del territorio del Comune di Lagnasco di cui all’art. 7, comma 1, della L.R. 52/2000, predisposto dalla società ARES S.r.l. appositamente incaricata, e depositato con nota prot. n. 2618 del 24 luglio 2003, il quale si compone dei seguenti elementi: … 2) Di avviare la procedura di approvazione della classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco, nelle forme e con le modalità definite dalla vigente disciplina statale e regionale in materia. 3) …”.
La Sacchetto Santino S.r.l. – Distilleria – con atto in data 6 novembre 2003, inviato al Sindaco del comune di Lagnasco, faceva presente quanto segue: “Con riferimento alla classificazione acustica del territorio comunale, ed a seguito di quanto esaminato in merito all’area di interesse del ns. stabilimento, provvediamo ad evidenziare quanto segue. L’area che la nostra attività occupa in via Circonvallazione n. 4, si trova ubicata all’interno di un’area riconosciuta dal Piano Regolatore a destinazione produttiva e pertanto riteniamo vada inserita in classe VI. A tale nuova classificazione chiediamo corrisponda l’inserimento delle relative fasce cuscinetto di classe V e IV. Certi …”.
Il Consiglio comunale di Lagnasco, con la deliberazione n. 23 in data 30 settembre 2004, stabiliva “1) Di prendere atto delle osservazioni avanzate in merito alla “proposta di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco”, adottata con D.G.C. n. 33/2003 ai sensi della L.R. 52/2000, indicate in premessa. 2) Di approvare la relazione del Piano di Classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco prot. n. 3822 del 29.09.2004, con la quale, tra l’altro, si esamina e si propone l’accoglimento e/o il rigetto delle osservazioni indicate in premessa, allegata alla presente per formarne parte integrante e sostanziale. 3) Di approvare il Piano di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco ai sensi della L.R. 52/2000, predisposto dalla società ARES S.r.l., appositamente incaricata, e depositato con nota prot. n. 3822 del 29 settembre 2004, il quale si compone dei seguenti elaborati: … 4) Di trasmettere …”: nella detta “relazione”, tra l’altro, così, si afferma: “In riferimento alle osservazioni ricevute …, dalla ditta Sacchetto Distilleria …, si precisa che la preliminare associazione delle aree indicate a PRGC come “Aree produttive e terziarie confermate” (sigla PC) alla classe V nel corso della fase I, è dovuta al fatto di considerare tali aree a carattere prevalentemente artigianale e non industriale. Il fatto poi che sia stata confermata la classificazione delle suddette aree in classe V anche nelle fasi successive, è dovuto all’effettiva destinazione d’uso delle aree produttive, ed alla volontà da parte del Comune di permettere l’eventuale inserimento di attività artigianali nel contesto territoriale pur conservando una certa tutela dal punto di vista acustico ambientale”.
Nella scheda AC4 “Fase IV – Accostamenti fra aree in classi non contigue”, allegata alla stessa “relazione”, così, si afferma: “L’area produttiva e terziaria confermata inserita in classe V, è adiacente ad un’area residenziale compresa tra via Roma e via Cavour ed inserita in classe III. Vista l’impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate si evidenziano casi di adiacenza di classi non contigue (adiacenza di aree classificate in modo tale che i limiti applicabili differiscano di più di 5 dB(A). A fronte di tale situazione si rende quindi necessaria la predisposizione di piani di risanamento acustico verificando innanzi tutto l’effettiva criticità acustica degli accostamenti evidenziati”.
Con il ricorso in esame è stato chiesto l’annullamento, previ provvedimenti cautelari, degli atti, in epigrafe indicati, per i seguenti motivi:
1°) Violazione di legge: art. 42 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico enti locali) – art. 2 L.R. Piemonte 20 ottobre 2000 n. 52. – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti. – Incompetenza.

Poiché il piano di classificazione acustica del territorio comunale, ai sensi dell’art. 2 della L.R. del Piemonte n. 52/2000, “integra gli strumenti urbanistici”, esso andrebbe sussunto nella categoria degli atti di pianificazione territoriale, come tale di competenza esclusiva del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267, per cui, nella specie, tale competenza sarebbe stata violata in quanto il detto Piano sarebbe stato adottato con l’impugnata deliberazione della G.C. di Lagnasco n. 33 in data 5 agosto 2003, con la conseguenza che l’illegittimità della deliberazione di adozione del Piano in questione vizierebbe insanabilmente l’intera procedura; sarebbe, inoltre, mancato il duplice passaggio in consiglio comunale (in sede di adozione e in sede di approvazione, dopo l’acquisizione delle osservazioni), che rappresenterebbe la garanzia essenziale della ponderatezza di queste decisioni.
2°) Violazione di legge: art. 4 L. 447/1995; art. 6 L.R. Piemonte n. 52/2000. – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione. – Ingiustizia manifesta.

Poiché la società ricorrente si vedrebbe negata per gran parte dell’area di sua proprietà la classificazione come area esclusivamente industriale (VI), con le gravi penalizzazioni che ne conseguirebbero, mentre le zone circostanti verrebbero classificate anch’esse in una classe sfavorevole (III) per l’attività industriale vicina, questo modo di procedere avrebbe determinato una evidente violazione di uno dei criteri essenziali ai quali dovrebbe ispirarsi la classificazione acustica, sulla base di quanto previsto dall’art. 4 della legge-quadro n. 447/1995, ai sensi del quale uno dei criteri a cui devono ispirarsi le regioni nel definire con legge i criteri che dovranno tenere presenti i comuni nella pianificazione acustica, è quello di tenere conto delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio, nonché dall’art. 6 della l.r. 2000, n. 52, secondo il quale la classificazione acustica deve essere effettuata in modo da “considerare la vocazione intrinseca e l’evoluzione storica dello sviluppo del territorio”.
Infatti, le norme menzionate sarebbero chiare nell’indicare tra i criteri essenziali di riferimento lo sviluppo nel tempo dell’attività di uso del territorio; dunque il criterio da seguire dovrebbe essere quello di garantire una maggiore protezione alle attività previamente insediate, che non potrebbero essere pregiudicate da utilizzi del territorio successivamente assentiti, senza attenzione alla preesistenza (nella specie, con riguardo alla preesistenza di impianti industriali e al loro incongruo “accerchiamento” da parte di altre destinazioni).
Nella specie, il detto criterio sarebbe stato del tutto pretermesso, a tutto scapito della società ricorrente, che avrebbe iniziato ad utilizzare l’area molti decenni fa, quando tutt’attorno non sarebbero esistiti gli insediamenti che ora il Piano di cui trattasi pretenderebbe di tutelare univocamente e senza alcuna considerazione per le ricadute sulla stessa società.
3°) Violazione di legge: art. 4 L. n. 447/1995; artt. 2 e 6 L.R. 52/2000. – Violazione del D.P.C.M. 14 novembre 1997. – Eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione; travisamento. – Illogicità e ingiustizia manifesta.

Poiché nella “Relazione allegata all’elaborato definitivo”, così, tra l’altro, si afferma: “In riferimento alle osservazioni ricevute …, dalla ditta Sacchetto Distilleria e …, si precisa che …”, tali affermazioni sarebbero incongrue e di assoluta gravità, in quanto: a) la considerazione delle dette aree come “aree a carattere prevalentemente artigianale e industriale sarebbe una vera e propria “invenzione” del Piano e dei suoi redattori; e ciò perché il PRGC affermerebbe che tali aree “confermano” le attività in atto, consentendo alle stesse lo sviluppo consentito dai parametri edilizi; b) la valutazione dovrebbe essere compiuta con riguardo all’attività in atto, che il PRGC intenderebbe espressamente salvaguardare e confermare, per cui, se l’attività in atto è industriale, come sarebbe quella della società ricorrente, l’area sarebbe sicuramente industriale, e non avrebbe alcun senso né fondamento giuridico attribuirle una natura artigianale, in totale contrasto con le indicazioni del piano regolatore.
4°) Violazione di legge: art. 4 L. n. 447/1995; art. 6 c. 3° L.R. Piemonte 52/2000. – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, travisamento. – Illogicità e ingiustizia manifesta.

Sarebbe stato violato il divieto di contatto diretto tra aree quando i valori delle stesse si discostino di più di 5 dBA, divieto sancito sia dall’art. 4 lettera a) della l. n. 447/1995 sia dall’art. 6 comma 3° della legge della Regione Piemonte n. 52/2000, che recita “… è vietato assegnare ad aree contigue limiti di esposizione al rumore che si discostino in misura superiore a 5 decibel … Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, il Comune adotta apposito piano di risanamento”.
Nel caso di specie, il Comune ha collocato accanto all’area della Sacchetto S.p.A. (classe V), aree in classe III (aree residenziali), con uno scostamento di più di dieci decibel, senza creare le cosiddette “zone cuscinetto”, espressamente previste dalle Linee guida regionali approvate con la deliberazione della Giunta Regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 (punto 2.1, fase operativa 5), nel caso di “accostamenti critici”.
Inoltre, il Comune non ha adeguatamente motivato in ordine all’accostamento di classi non contigue, come è invece richiesto dal punto 1 ultimo comma delle Linee guida regionali testé citate: “I casi di adiacenza di classi non contigue devono essere evidenziati e giustificati nella relazione di accompagnamento alla classificazione stessa”.
La Relazione allegata alla delibera che ha approvato il Piano acustico comunale si limita ad una motivazione tautologica ed incongrua: “gli accostamenti critici … permangono vista l’impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate” (pag. 10 punto 9 della Relazione).
Né l’operato del Comune può trovare giustificazione nella previsione delle Linee guida regionali, ove tale atto dispone che “nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piani di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della legge stessa”.
I casi disciplinati dalle Linee guida devono essere individuati, motivati e disciplinati, ma non si possono interpretare le linee guida nel senso che esse abbiano inteso porre un limite generale e astratto al divieto di istituire classi non contigue. Ove si ritenesse di attribuire una qualche valenza, nel caso di specie e sul punto, alle Linee guida regionali, esse dovrebbero essere considerate illegittime nella parte di cui al punto 1 e al successivo punto 2.6, per contrasto con l’articolo 4 della legge statale n. 447/1995 e con l’articolo 6 della legge regionale n. 52/2000 ed essere conseguentemente annullate.
5°) Violazione di legge: art. 4 L. n. 447/1995; art. 6 c. 3° L.R. Piemonte 52/2000. – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, travisamento. – Illogicità e ingiustizia manifesta. – Sviamento.

Il Piano acustico del Comune di Lagnasco e i suoi atti approvativi hanno omesso di indicare che il piano di risanamento, prescritto dalla legge nel caso in cui non si riescano ad evitare accostamenti critici, deve essere di iniziativa e responsabilità comunale e non posto a carico della società ricorrente, che avrebbe già effettuato vari interventi di mitigazione delle proprie emissioni acustiche e su cui, certo, non potrebbero gravare conseguenze per insediamenti, stanziati successivamente sul territorio, in modo incongruo rispetto alla preesistenza di una industria.
6°) Violazione ed erronea applicazione di legge: artt. 4 e 6 L. n. 447/1995; art. 6 legge 52/2000. – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione. – Illogicità manifesta.

Il Comune non avrebbe tenuto conto della situazione di fatto e dei suggerimenti, relativi alla classificazione più opportuna dell’area in questione, che potevano derivare dalle osservazioni presentate dalla Sacchetto S.p.A..
Da tali rilievi poteva dedursi una diversa proposta di classificazione acustica del territorio interessato, includendo nella classe VI solo la parte centrale dello stabilimento, (in cui viene effettuata propriamente l’attività produttiva) ed attribuendo la classe V alla fascia successiva, in cui potevano essere incluse le restanti aree dello stabilimento e le aree limitrofe; mentre l’area attualmente collocata in classe III poteva essere classificata in classe IV.
Tale proposta, che sarebbe stata contenuta “in nuce” nelle osservazioni presentate, non sarebbe stata in alcun modo presa in considerazione dall’Amministrazione comunale.
Si costituiva in giudizio il Comune di Lagnasco, che rilevava, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per tardività nonché l’infondatezza nel merito dello stesso.
La tardività veniva eccepita rispetto all’impugnativa della deliberazione della Giunta comunale di adozione del Piano acustico n. 33 del 5 agosto 2004, pubblicata per 60 giorni all’albo pretorio e rispetto alla quale la società ricorrente ha proposto le osservazioni sopra ricordate.
Nel merito, rispetto al primo motivo di ricorso, la difesa comunale eccepisce la correttezza del procedimento di approvazione seguito, affermando che l’attività di pianificazione acustica non è riconducibile alla più generale attività di pianificazione urbanistica, essendo finalizzata a tutelare l’ambiente esterno dall’inquinamento acustico.
Pertanto, ai sensi dell’art. 48 del d.lgs. n. 267/2000 la proposta di pianificazione deve essere di iniziativa della Giunta, avendo quest’ultimo organo una competenza residuale in tutti gli ambiti non espressamente riservati al Consiglio dall’articolo 41.
Inoltre, l’articolo 7 della legge regionale n. 52/2000 stabilisce la procedura da seguire per l’approvazione della classificazione acustica, che si presenta in modo diverso rispetto all’iter di approvazione degli atti di pianificazione urbanistica.
Riguardo al secondo e al terzo motivo di ricorso, la difesa comunale argomenta che ai sensi del P.R.G.C. vigente l’area PC, su cui ricade l’attività della ricorrente, è una di quelle “porzioni di aree occupate da attività industriali, artigianali e terziarie in esercizio e quelle destinate alla loro possibile espansione”.
Inoltre l’area PC non coincide solo con l’area di proprietà della ricorrente, ma ricomprende un’ampia zona su cui sono localizzate diverse attività industriali, artigianali, terziarie.
Gli estensori del Piano hanno quindi cercato di effettuare quella operazione di omogeneizzazione tra aree – che si presentano di fatto come molto parcellizzate – inserendo l’intera area PC (produttiva confermata) nella classe V, tenendo conto non solo della preesistente attività della Sacchetto, ma anche delle altre attività di tipo prevalentemente artigianale, presenti nella zona.
Sul divieto di contatto diretto tra aree nelle quali vi sia uno scostamento superiore a 5 dBA, divieto che il Comune, secondo la ricorrente, avrebbe violato, la difesa dell’amministrazione ritiene sufficiente, ancorché sintetica, la motivazione riportata nella relazione allegata alla delibera di approvazione del Piano riguardante l’elevato grado di urbanizzazione dell’area.
– Riguardo all’omessa indicazione circa la competenza del Comune di provvedere in ordine al Piano di risanamento acustico (quinto motivo di ricorso), nessuna norma, secondo l’opinione dell’Amministrazione, impone di indicare, nel contesto dell’approvazione della zonizzazione acustica, la necessità di predisporre il piano di risanamento e su chi gravi tale obbligo, per cui l’Amministrazione non ha omesso di portare all’attenzione del Consiglio comunale alcun elemento di valutazione.

Il sesto motivo di ricorso, secondo la difesa comunale, è del tutto destituito di fondamento in quanto non esplicita quali siano le norme di legge violate dalle previsioni comunali di zonizzazione acustica nel non accogliere le diverse proposte individuate dalla ricorrente.
In prossimità dell’udienza di merito la ricorrente ha depositato una memoria con cui, nel ribadire la fondatezza dei motivi di ricorso, controdeduce rispetto all’argomento dell’interesse concreto ad essa spettante all’impugnativa delle Linee guida regionali, in relazione alla lesione che potrebbe derivare ai propri interessi dall’eventuale obbligo che gli venisse imposto di adottare il piano di risanamento acustico.
In secondo luogo, rispetto alla irricevibilità del ricorso per tardività eccepita dall’amministrazione convenuta, la ricorrente rappresenta che l’impugnativa è stata correttamente proposta nei confronti dell’approvazione definitiva della zonizzazione acustica effettuata con la delibera del Consiglio comunale, posto che la deliberazione della Giunta era soltanto l’atto di adozione, come tale non lesivo né definitivo.
Né, d’altra parte, l’apporto procedimentale costituito dalle osservazioni presentate dalla Sacchetto S.p.A. può essere inteso come acquiescenza rispetto ai potenziali vizi di illegittimità del procedimento, tale da comportare la perdita di interesse ad agire.
All’udienza odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Deve preliminarmente essere disattesa l’eccezione sollevata dall’Amministrazione convenuta relativamente alla tardività del ricorso, concernente l’impugnazione della deliberazione della Giunta comunale di Lagnasco n. 33 in data 5 agosto 2005, in quanto tale deliberazione si colloca quale necessario atto di impulso procedimentale rispetto alla successiva fase di approvazione del Piano che si conclude con la deliberazione del Consiglio comunale.

Non poteva, pertanto, essere proposto un ricorso avverso l’atto di avvio della procedura di approvazione della classificazione acustica, in considerazione del fatto che tale atto non ha il carattere della definitività, ma è ancora suscettibile di essere modificato nel corso dell’iter procedimentale e pertanto non può avere una concreta e attuale lesività nei confronti degli interessi dei destinatari.
Ne consegue che il ricorso è ricevibile in merito all’impugnazione della delibera della Giunta comunale e può quindi essere esaminato nel merito dei motivi dedotti.
2. In primo luogo, viene in rilievo il vizio di incompetenza riferito all’organo – la Giunta comunale – che ha emanato la delibera di avvio della procedura e di proposta di Piano di classificazione acustica, il quale, in quanto atto di pianificazione, assimilabile alla pianificazione e programmazione urbanistico territoriale, rientrerebbe invece nella competenza consiliare ai sensi dell’art. 42 lettera b) del d.lgs. n. 267/2000.

Occorre in primo luogo precisare che né la legge statale in materia di inquinamento acustico n. 447 del 1995, né la legge della Regione Piemonte n. 52/2000, offrono alcuna indicazione al riguardo della competenza degli organi in ordine all’adozione e/o all’approvazione del Piano.
E’ necessario pertanto fare riferimento alle norme generali sulla competenza del Testo Unico degli Enti locali, decreto legislativo n. 267/2000, e in particolare alle disposizioni degli articoli 42 e 48, laddove sono fissate in modo tassativo le competenze del Consiglio comunale, mentre vengono lasciate alla competenza residuale della Giunta comunale “tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al Consiglio comunale e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o del Presidente della Provincia o degli organi di decentramento”.
Ora, la pianificazione acustica non può intendersi come attività avente natura di pianificazione urbanistico territoriale in senso stretto, essendo volta a pianificare lo sviluppo del territorio non dal punto di vista urbanistico-edilizio, che pure costituisce un aspetto connesso e correlato, ma sotto un particolare profilo di tutela ambientale e della salute umana, quello della localizzazione delle attività antropiche in relazione alla loro rumorosità.
La pianificazione acustica non può, pertanto, essere assimilata – neanche dal punto di vista procedurale – alla pianificazione urbanistico-territoriale, atteso che non vi sono norme espresse che impongano la rigidità di una sequenza procedimentale nella emanazione degli atti di pianificazione acustica, secondo gli schemi che sono, invece, espressamente previsti per quella urbanistico-territoriale.
Del resto, l’avvio della procedura da parte della Giunta comunale ha il valore di un atto di proposta e di impulso che deve passare al vaglio dell’organo consiliare, il quale ha la potestà di modificare le scelte sottopostegli dalla Giunta, anche alla luce delle osservazioni pervenute dagli interessati, singoli e associati, in modo da comporre un quadro di sintesi il più possibile condiviso, come è nella natura dell’organo che istituzionalmente rappresenta la collettività.
Una fattispecie analoga si rinviene nel caso del programma triennale dei lavori pubblici e dell’aggiornamento annuale, il cui atto di proposta, come è stato riconosciuto dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. IV, 14 dicembre 2002, n. 6917), può ben rientrare nelle competenze della Giunta comunale, mentre per l’approvazione definitiva è riconosciuta la competenza dell’organo maggiormente rappresentativo, id est il Consiglio comunale.
E’ pertanto legittimo il procedimento di approvazione seguito dal Comune di Lagnasco, con l’avvio della procedura e l’approvazione della proposta dello schema di classificazione acustica da parte della Giunta comunale, a cui ha fatto seguito la sua definitiva approvazione da parte del Consiglio.
Il primo motivo di ricorso è, pertanto, infondato.
3. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’articolo 4 della legge-quadro n. 447/1995 nonché l’art. 6 della legge regionale del Piemonte n. 52/2000, che con formula pressoché identica, prevedono che nell’attività di pianificazione acustica si debba tenere conto delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio ovverosia della “vocazione intrinseca e dell’evoluzione storica dello sviluppo del territorio”.

Il motivo è inammissibile.
Il principio della “preesistenza” delle destinazioni d’uso del territorio è enunciato, in primo luogo, dall’art. 4 comma 1 della legge-quadro n. 447/1995, ove si demanda alla legge regionale di definire i criteri per la pianificazione acustica.
La legge regionale del Piemonte n. 52/2000, nel dare attuazione alla legge-quadro statale, detta all’art. 6 comma 1 i criteri che devono essere seguiti dalla pianificazione acustica:
“La classificazione acustica è effettuata in modo da:
a) ricomprendere l’intero territorio comunale;

b) aggregare le zone acusticamente affini sotto il profilo della destinazione d’uso, al fine di evitare un’eccessiva frammentazione;

c) individuare le aree ove possano svolgersi manifestazioni a carattere temporaneo o mobile, oppure all’aperto;

d) considerare la vocazione intrinseca e l’evoluzione storica dello sviluppo del territorio;

e) attenersi alle linee guida regionali di cui all’articolo 3, comma 3, lettera a);

f) assegnare a ciascuna delle zone individuate i valori di cui all’articolo 2, comma 1, lettere e), f), g) ed h) della l. 447/1995”.

Si tratta di direttive dall’ampio significato, che richiedono un’operazione di adattamento e di interpretazione alle fattispecie concrete e la cui attuazione dipende dall’esercizio della discrezionalità amministrativa e quindi dalla valutazione degli interessi pubblici e privati presenti nel procedimento che porta alla approvazione della Pianificazione acustica del territorio, oltre che dalla valutazione della situazione di fatto su cui talora sussistono vedute discordanti in ordine alla “preesistenza di un’attività”, come nel caso in discorso.
Nella specie, infatti, l’esercizio della discrezionalità amministrativa ha condotto ad attribuire e a confermare, in sede di approvazione definitiva, la classificazione V (Aree prevalentemente industriali e con scarsità di abitazioni) all’area di proprietà della ricorrente, la quale ritiene tale classe non rispettosa della “preesistente destinazione d’uso del territorio”, laddove invece sarebbe andata esente da tale censura la classificazione dell’area nella classe VI, (“Aree esclusivamente industriali”, secondo la declaratoria dell’allegato A del D.P.C.M. 14.11.1997, interessate da attività industriali e prive di insediamenti abitativi).
La classificazione adottata, nel caso di specie, costituisce l’esercizio di un potere amministrativo ampiamente discrezionale e quindi insindacabile in sede di legittimità da parte del Giudice amministrativo, se non nei limiti in cui le scelte effettuate dall’amministrazione si presentino come palesemente irrazionali e contraddittorie, circostanza che, nel caso di specie, non si riscontra, essendovi tra l’opzione auspicata dalla ricorrente e quella operata dal Comune lo scarto di una sola classe e differenziandosi, la classe V e la VI, per la presenza, consentita nella classe V, anche di attività artigianali oltre che industriali.
Ne deriva che il motivo di ricorso è inammissibile.
4. Con il terzo motivo di ricorso si deduce che la motivazione, contenuta nella Relazione allegata al piano di zonizzazione acustica, a giustificazione della classe V attribuita all’area della ricorrente, sarebbe contrastante con la destinazione attribuita all’area dal P.R.G.C. e quindi, sotto diverso profilo, rispetto al precedente motivo di ricorso, si deduce la violazione delle medesime norme di legge.

Il motivo è inammissibile.
L’Amministrazione ha ritenuto di considerare aree a carattere artigianale e non industriale quelle indicate nel PRGC come “aree produttive e terziarie confermate” e ha manifestato “la volontà da parte del Comune di permettere l’eventuale inserimento di attività artigianali nel contesto territoriale pur conservando una certa tutela dal punto di vista acustico-ambientale”.
Invero, si tratta di scelte e intendimenti dell’amministrazione che attengono alle linee di sviluppo del territorio comunale e che non appaiono pertanto censurabili, in quanto afferenti all’area del sindacato di merito delle scelte amministrative, né si riscontra in tale scelta una palese ed evidente irragionevolezza o contraddittorietà, tale da renderla censurabile sotto il profilo dell’eccesso di potere, avendo infatti il Comune attribuito all’area della ricorrente una classificazione (V) che appare compatibile – e pertanto non irrazionale – con la prosecuzione dell’attività in essere.
5. Il quarto motivo di ricorso si articola in due aspetti distinti e correlati.

Con il primo profilo si deduce la illegittimità commessa dal Comune nell’accostare zone acustiche inserite in classi non contigue – avendo classificato l’area della Sacchetto in classe V e l’area limitrofa in classe III – così facendo violando l’art. 4 alla lettera a) della legge 26 ottobre 1995 n. 447 (e dall’art. 6 comma 3 della legge regionale del Piemonte n. 52/2000), laddove tale disposizione prevede, tra i criteri che le Regioni devono seguire nel dettare le norme in materia di zonizzazione acustica, il divieto di contatto diretto di aree quando i valori si discostino in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente e, in caso di impossibilità di rispetto di tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, l’adozione dei piani di risanamento.
Inoltre nel caso di impossibilità di rispettare il divieto di contatto diretto tra aree aventi tale scostamento, il Comune avrebbe dovuto creare le zone-cuscinetto, così come previsto al punto 2.1, Fasi operative, n. 5 delle Linee guida regionali approvate con la deliberazione della Giunta regionale del Piemonte del 6 agosto 2001 n. 85-3802.
Peraltro, la deliberazione impugnata avrebbe disatteso le Linee guida regionali nella parte in cui esse richiedono che, ove non sia possibile rispettare tale divieto né inserire le fasce-cuscinetto, le ragioni vadano adeguatamente evidenziate e giustificate nella Relazione di accompagnamento alla classificazione stessa, laddove invece l’Amministrazione avrebbe espresso una motivazione incongrua e tautologica, atteso che essa fa generico riferimento alla “presenza di aree già urbanizzate.”
Con il secondo profilo si deduce la illegittimità delle “Linee Guida regionali per la classificazione acustica del territorio” approvate con la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 rispetto all’art. 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995, nell’ipotesi in cui la disposizione di cui al punto 1 delle medesime Linee guida, ove è scritto: “Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piano di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della Legge stessa”, sia interpretata come una generale facoltà di deroga al divieto di contatto diretto di aree classificate in zone acustiche con valori ammissibili di rumore che si discostano in misura superiore a 5 dBA, e ove dunque l’operato del Comune possa trovare sostegno in tale interpretazione con la quale si riconoscerebbe una generale facoltà di deroga.
A giudizio della ricorrente, la disposizione del punto 1 citato e del successivo punto 2.6 delle Linee guida disciplina ipotesi particolari che devono essere adeguatamente individuate, motivate e disciplinate; ove così non fosse e i citati punti delle Linee guida fossero, invece, intesi come un limite generale al divieto di contatto di classi non contigue, analogamente a quello individuato nel Piano acustico del Comune di Lagnasco, essi dovrebbero essere considerati illegittimi rispetto all’art. 4 della legge quadro n. 447/1995 e all’art. 6 della l. reg.le n. 52/2000.
5.1 Il motivo, presentato in via subordinata rispetto all’interpretazione di cui si è detto, è fondato.

Deve, in primo luogo, essere riconosciuto l’interesse della ricorrente ad impugnare l’atto con cui sono state approvate le Linee guida (deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802), e ad ottenerne l’annullamento giurisdizionale: a tale deliberazione si fa riferimento nelle premesse della deliberazione del C.C. di Lagnasco n. 23 in data 30 settembre 2004, nelle quali, così, si afferma: “Vista la deliberazione della Giunta Regionale 6 agosto 2001, n. 85-3802 “Linee guida per la classificazione acustica del territorio””.
Infatti, ove la sentenza di eventuale accoglimento del ricorso proposto dalla Sacchetto S.p.A. si risolvesse in un annullamento in parte qua esclusivamente degli atti di classificazione acustica, il Comune di Lagnasco, una volta eliminati i vizi di illegittimità accertati con la sentenza di accoglimento nei confronti della delibera di approvazione del Piano, dovrebbe rinnovare il procedimento di approvazione della pianificazione, emendandolo dai vizi accertati in sentenza, ma dovrà, in ogni caso, tenere conto della direttiva regionale per quanto concerne la deroga al divieto di accostamento tra classi non contigue (“nei casi in cui si renda necessario … è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue”), che rende meno ampio il campo di applicazione del divieto e che, a giudizio del ricorrente, è contrastante con la disposizione di legge.
Sussiste quindi l’interesse della ricorrente all’impugnativa delle Linee guida regionali.
5.2 Il primo profilo in cui si articola il quarto motivo di ricorso – illegittimità della pianificazione acustica approvata dal Comune di Lagnasco con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 30.9.2004, per violazione del divieto di accostamento tra classi aventi una differenza maggiore di 5 dBA – è fondato.

La legge statale n. 447 del 1995 prevede all’art. 4, comma 1 lettera a), nell’ambito dei criteri che devono condurre il legislatore regionale, “il divieto di contatto diretto di aree … quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente … Qualora nell’individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, si prevede l’adozione dei piani di risanamento di cui all’art. 7”.
La legge regionale del Piemonte n. 52 del 2000, segue tale criterio e così dispone: “… è vietato assegnare ad aree contigue limiti di esposizione al rumore che si discostino in misura superiore a cinque decibel … Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, il Comune adotta apposito piano di risanamento”.
Si rileva dalla semplice lettura dei due testi normativi che il divieto di accostamento tra zone territoriali a cui sono state conferite classi acustiche aventi limiti differenziali superiori a quelli previsti dalla legge, pur non essendo assoluto, è derogabile solo in presenza delle condizioni indicate dalla norma stessa: in primo luogo, deve trattarsi di aree già urbanizzate e, in secondo luogo, i limiti devono non poter essere rispettati a causa delle preesistenti destinazioni d’uso di tali aree. E’ essenziale che vi sia la dimostrazione dell’esistenza di tali condizioni che consentono di derogare al divieto all’interno del provvedimento di pianificazione acustica ed in particolare che di esse sia dato conto nell’iter motivazionale che conduce a ricostruire le ragioni a fondamento delle scelte operate dall’amministrazione.
Come pure deve essere adeguatamente motivato il mancato inserimento delle fasce cuscinetto in caso di deroga al divieto di cui si è detto.
La pianificazione acustica relativa all’area della ricorrente approvata dal Comune di Lagnasco contiene una motivazione inadeguata, posto che essa appare generica ed utilizzabile negli innumerevoli casi in cui il disordinato sviluppo delle attività antropiche sul territorio ha condotto alla progressiva e non controllata urbanizzazione di fasce di territorio contigue con destinazioni difformi tra loro: “gli accostamenti critici … permangono vista l’impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate” (pag. 10 punto 9 della Relazione); “Vista l’impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate si evidenziano casi di adiacenza di classi non contigue (…) A fronte di tale situazione si rende quindi necessaria la predisposizione di piani di risanamento acustico verificando l’effettiva criticità acustica degli accostamenti evidenziati” (SCHEDA AC2).
Sotto il primo profilo, il motivo è pertanto fondato.
5.3 Anche in relazione alla richiesta di annullamento delle Linee guida nella parte in cui dispongono una generale deroga al divieto di accostamenti di aree aventi valori limite che differiscono in misura superiore a 5 dBA, divieto sancito dalla legge statale e ripreso da quella regionale, si condivide la prospettazione di parte ricorrente in quanto la legge statale (e regionale) prevede la deroga come ipotesi eccezionale, nel solo caso di aree già urbanizzate, deroga a cui deve necessariamente seguire il piano di risanamento a carico del Comune.

Le Linee guida regionali, invece, legano la possibilità della deroga al divieto ad un parametro più ampio, quale è quello della “tutela di preesistenti destinazioni d’uso del territorio” e al punto 2.6 affermano “la zonizzazione acustica tiene conto, solo per le zone non completamente urbanizzate … del divieto di contatto diretto tra aree, anche di comuni confinanti, aventi livelli assoluti di rumore che si discostano più di 5 dB(A)”, dal che si desume che il divieto ha un ambito applicativo molto più ridotto rispetto alla sua formulazione legislativa, sia di fonte statale che regionale.
Analogamente è a dirsi per il punto n. 1 della “Premessa” delle Linee guida, in cui è affermato: “Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piani di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della legge stessa”, che introduce una deroga molto più ampia – e di fatto generalizzata – al divieto di accostamento di fasce non contigue.
Le linee guida non sono conformi, pertanto, alle norme di fonte legislativa.
Anche sotto questo secondo profilo il motivo è fondato.
6. Con il quinto motivo di ricorso si censura il fatto che il Comune di Lagnasco, pur avendo derogato al divieto di accostamento di classi non contigue di cui all’art. 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995 e all’art. 6 comma 3 della legge regionale n. 52/2000, non ha previsto nell’ambito della pianificazione alcuno strumento di risanamento a carico del Comune, nonostante l’adozione di piani di risanamento di iniziativa e con oneri in capo all’ente locale sia previsto espressamente dalle disposizioni di legge, in caso di deroga al divieto (artt. 4 lettera a) e 7 della legge n. 447 del 1995, artt. 6 comma 3 e 13 l. reg.le n. 52 del 2000).

L’articolo 7 della legge statale e gli articoli 7 e 13 della legge regionale prevedono espressamente l’adozione dei piani di risanamento da parte dell’ente comunale entro dodici mesi dall’approvazione della pianificazione acustica, nel caso in cui sia impossibile rispettare il divieto di accostamento critico; ciò si fonda sulla logica motivazione per cui essendo il Comune a venire meno al divieto nelle sue scelte di piano, deve poi esso stesso trovare soluzioni, con oneri a proprio carico, che riportino nel tempo i valori di inquinamento acustico sotto i limiti previsti dalla disciplina normativa e compatibili con gli obiettivi di tutela ambientale e della salute umana.
Il motivo è fondato: infatti, nonostante le disposizioni citate non prevedano l’espressa menzione del piano a carico dell’ente locale contestualmente all’approvazione della classificazione acustica, tuttavia, si ritiene che tale fondamentale impegno di “risanamento ambientale”, vada esplicitato fin dal momento dell’approvazione del Piano in conformità con un obbligo di chiarezza e di massima informativa nei confronti sia del Consiglio comunale, che è chiamato ad approvare la pianificazione e a valutarne le ricadute in termini finanziari per l’ente locale, sia nei confronti della cittadinanza e di coloro che esercitano attività produttive nell’ambito comunale. Negli atti di pianificazione adottati e approvati dal Comune di Lagnasco non si fa menzione dell’impegno dell’Ente di adottare i Piani di risanamento comunali di cui all’art. 7 l. n. 447/1995 e artt. 6 comma 3 e 13 l. reg.le n. 52 del 2000, al fine di risolvere gli “accostamenti critici”, indicazione che invece avrebbe dovuto essere presente in tali atti, pur non dovendo le misure di risanamento essere immediatamente predisposte.
L’unico cenno generico in riferimento all’area in questione si riscontra nella SCHEDA AC2, infra citata, senza che venga indicato il soggetto che deve predisporre e finanziare l’attuazione del piano di risanamento.
7. Con il sesto motivo di ricorso si deduce l’illegittimità del piano di classificazione acustica approvato dal Comune di Lagnasco in relazione agli artt. 4 e 6 della legge 447/1995 e 6 della legge n. 52/2000, con argomentazioni simili a quelle svolte nel motivo n. 2: il Comune avrebbe dovuto tenere presente la situazione di fatto delle aree in questione, situazione che avrebbe dovuto e potuto suggerire una diversa classificazione acustica del territorio, così come era stato “in qualche modo suggerito” nelle osservazioni presentate dalla ricorrente in data 6 novembre 2003.

Il motivo è inammissibile in quanto esso attiene al merito della scelta effettuata dall’amministrazione, alla valutazione dello stato di fatto e alle eventuali scelte alternative non operate dall’amministrazione, per cui questo Giudice non può conoscere di tali censure in cui il profilo della legittimità e il parametro alla stregua del quale essa andrebbe valutata appaiono soltanto genericamente enunciati in rubrica.
Il ricorso, pertanto, deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati così come precisato nel dispositivo.
In considerazione della novità delle questioni poste si ritiene di compensare tra le parti le spese di giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – II sezione – pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto:
– annulla i seguenti atti concernenti l’area della società ricorrente:
1. la deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 30 settembre 2004, avente per oggetto: “Classificazione acustica del territorio comunale – legge 447/1995 – Legge regionale 52/2000 – Determinazioni” e il “Piano di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco”, approvato con la deliberazione di cui sopra e i relativi elaborati;

2. la delibera di adozione della proposta di classificazione acustica, di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 33 del 5 agosto 2003, in quanto atto presupposto;

– annulla la deliberazione della Giunta Regionale del Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802 avente per oggetto “L.R. n. 52/2000, art. 3, comma 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, nella parte in cui dispone che: “Nei cas
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio dell’11 maggio 2005, con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Calvo – Presidente

Antonio Plaisant – Referendario

Emanuela Loria – Referendario, estensore

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Sentenza – 13/12/2005 n.3969 proviene da Giustamm.

Pres. Venturini, est. Saltelli
Comune di Roma (Avv.ti A. Raimondo, E. Lorusso, A. Magnanelli) c. I.G.I. s.r.l. e S.I.F.I.N. s.r.l. (Avv. L. Ferrari)

sull’onere di immediata impugnazione della delibera che individua le aree da sottoporre a sondaggio archeologico ex art. 2 L. 662/96 e sulla natura integrativa della X variante integrativa/sostitutiva del II P.E.E.P. per il Comune di Roma

1- Processo amministrativo – Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Delibera consiliare di individuazione delle aree da sottoporre a sondaggio archeologico – Natura programmatoria – Onere di immediata impugnazione – Non sussiste

2- Enti locali – Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – X variante integrativa/sostitutiva del II P.E.E.P. per il Comune di Roma – Natura integrativa – Rinnovo dell’analisi del fabbisogno di edilizia economica e popolare – Non necessaria

1- Sui proprietari delle aree indicate nella delibera del consiglio comunale, avente ad oggetto le linee generali di indirizzo per gli interventi di edilizia residenziale pubblica e l’individuazione delle aree da sottoporre a sondaggio archeologico ai sensi dell’art. 2, comma 78, L. 662/96, non incombe l’onere di immediata impugnazione di questa, difettando i caratteri di attualità e concretezza del vulnus alla loro posizione dominicale. Tale atto, infatti, ha natura sostanzialmente programmatoria e preparatoria, ai fini dell’eventuale successiva localizzazione degli interventi di edilizia residenziale.

2- La X variante integrativa/sostitutiva del II P.E.E.P. per il Comune di Roma, di cui alla delibera consiliare n. 51/98, non può essere qualificata come “variante essenziale”o “di aggiornamento”, la quale avrebbe implicato una nuova ed aggiornata analisi del fabbisogno di edilizia economica e popolare. La variante in esame, invero, non ha comportato alcuna modifica dell’originario dimensionamento del II P.E.E.P., limitandosi ad inserire nel quadro generale del piano edilizio già delineato le aree occorrenti alla sua effettiva realizzazione, sostituendo quelle risultate inadeguate o inutilizzabili.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE
(SEZIONE QUARTA)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello iscritti ai NRG 2381, 2416, 2417 e 2476 dell’anno 2004 proposti rispettivamente:

– quanto al primo (NRG. 2381/04), da

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Raimondo, Enrico Lorusso e Andrea Manganelli, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

SOC. I.G.I., Immobiliare e Gestione Investimenti S.r.l., e S.I.F.I.N. S.r.l., Società Immobiliare Finanziaria S.r.l., ognuna in persona del proprio legale rappresentante in carica, entrambe rappresentate e difese dall’avvocato Luigi Ferrari, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Parioli, n. 124;

nonché

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della giunta regionale in carica; C.E.P. – COSTRUZIONI EDILIZIE POLIFUNZIONALI s.p.a.; CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI S.P.A.; COOPERATIVA EDILIZIA LAGO DI BOLSENA S.C. a R.L.; COOPERATIVA LINEA NUOVA S.C. a R.L.; COOPERATIVA SAGITTARIO 80 S.C. a R.L.; GO.SU. s.p.a.; COOPERATIVA EDILIZIA UNITER S.C. a R.L.; S.A.I.S.E.B., Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche; COOPERATIVA EDILIZIA ROMAGNOSI S.C. a R.L.; COOPERATIVA EDILIZIA VERDE COLLE S.C. a R.L.; COMES COSTRUZIONI E MANUTENZIONI EDILI E STRADE S.r.l.; SOGEIA COSTRUZIONI ECONOMICHE E POPOLARI S.r.l., ognuna in persona del proprio rispettivo legale rappresentante in carica, tutti non costituite in giudizio;

e nei confronti

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

– quanto al secondo (NRG. 2416/04), dalle

Società Cooperative Edilizie a r.l. ROMAGNOSI, LINEA NUOVA, SAGITTARIO 80, LAGO DI BOLSENA, VERDE COLLE, UNITER e dalle società GO.SU. s.p.a., S.A.I.S.E.B. – Soc. per AZ. Ital. Strade Edilizie Bonifiche p.a.; C.O.M.E.S. – Costruz. e Manutenz. Edil. e Strad. a r.l., C.E.P. – Costruz. Edil. Polifunz. p.a.; SOGELA Costruzioni r.l.; CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI, ognuna in persona dei propri rispettivi legali rappresentanti in carica, tutte e rappresentate e difese dall’avvocato Giovanni Pallottino, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Oslavia, n. 14;

contro

SOC. I.G.I., Immobiliare e Gestione Investimenti S.r.l., e S.I.F.I.N. S.r.l., Società Immobiliare Finanziaria S.r.l., ognuna in persona del proprio legale rappresentante in carica, entrambe rappresentate e difese dall’avvocato Luigi Ferrari, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Parioli, n. 124;

nonché

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Manganelli, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
e

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della giunta regionale in carica, non costituita in giudizio;

e nei confronti di

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

entrambi per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 358 del 18 gennaio 2004;

– quanto al terzo (NRG. 2417/04), dalle

Società Cooperative Edilizie a r.l. ROMAGNOSI, LINEA NUOVA, SAGITTARIO 80, LAGO DI BOLSENA, VERDE COLLE, UNITER e dalle società GO.SU. s.p.a., S.A.I.S.E.B. – Soc. per AZ. Ital. Strade Edilizie Bonifiche p.a.; C.O.M.E.S. – Costruz. e Manutenz. Edil. e Strad. a r.l., C.E.P. – Costruz. Edil. Polifunz. p.a.; SOGELA Costruzioni r.l.; CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI, ognuna in persona dei propri rispettivi legali rappresentanti in carica, tutte e rappresentate e difese dall’avvocato Giovanni Pallottino, con il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, via Oslavia, n. 14;

contro

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Angela Raimondo, con la quale è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
e

FALLIMENTO SOCIETA’ COOPERATIVA A R.L. “CONSORZIO COOPERATIVE EDILIZIE ANAGNINE 73”, in persona del curatore in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Campagnola, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Lutezia, n. 8;

nonché

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della giunta regionale in carica, non costituita in giudizio;

SOC. IKEA ITALIA p.a., in persona del legale rappresentante in carica, entrambi non costituiti in giudizio;

e nei confronti di

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

– quanto al quarto (NRG. 2476/04), dal

COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Raimondo, Enrico Lorusso e Andrea Manganelli, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

FALLIMENTO SOCIETA’ COOPERATIVA A R.L. “CONSORZIO COOPERATIVE EDILIZIE ANAGNINE 73”, in persona del curatore in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Campagnola, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Lutezia, n. 8;

nonché

REGIONE LAZIO, in persona del presidente della Giunta regionale in carica;

GO.SU. S.p.a., Coop. Edil. UNITER a r.l.; S.A.I.S.E.B. S.p.A.; Coop. Romagnosi a r.l.; Coop. Edil. Verde Colle a r.l.; C.O.M.E.S. a r.l.; Consorzio Coop. Costruzioni; Soc. Coop. Linea Nuovo; Soc. Lago di Bolsena; Soc. Sagittario 80; IKEA S.p.A., ognuna in persona dei propri rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti non costituiti in giudizio;

e nei confronti di

CONSORZIO COOPERATIVE ABITAZIONE, ASSOCIAZIONE ITALIANA CASA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini, n. 11;

entrambi per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 357 del 18 gennaio 2004;

Visti tutti gli atti di appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione delle Società I.G.I. S.r.l. – Immobiliare e Gestione Investimenti- e SIFIN S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l. – in tutti i giudizi; del Comune di Roma nei giudizi NRG. 2416/04 e NRG. 2417/04, nonché del Fallimento società cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ’73, nei giudizi NRG. 2417/04 e NRG. 2476/04, ed il relativo appello incidentale;

Visti gli atti di intervento ad adiuvandum in tutti i giudizi del Consorzio Cooperative Abitazione – Associazione Italiana Casa;
Viste le memorie difensive prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visto il dispositivo n. 373 del 1° giugno 2005;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 31 maggio 2005 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi per le parti gli avvocati Raimondo, anche per Lorusso e Manganelli; Ferrari, Stella Richter, Pallottino, Campagnola;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I.1. Con ricorso notificato tra il 7 e l’8 novembre 2000 le società I.G.I. s.r.l. – Immobiliare e Gestione Investimenti .r.l. – e SIFIN S.r.l. – Società Immobiliare finanziaria a r.l., proprietarie in Roma di un vasto appezzamento di terreno sito in località Fattoria Rampa (o Tenuta Quadrato o Giardini di Tor Mezza Via), di circa 56344 metri quadrati, ricadente per la quasi totalità in zona E1 (espansione con piani comprensoriali unitari) del Piano regolatore generale del Comune di Roma e di particolare pregio sotto il profilo urbanistico – edilizio, chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio l’annullamento: a) della determinazione dirigenziale n. 48 del 28 marzo 2000, non notificata, con cui era stata disposta l’occupazione delle aree di loro proprietà per l’esecuzione del piano di zona “B 37 Anagnina 2”, adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 51 del 2 aprile 1998, mai notificata, oltre a tutti gli atti presupposti e connessi, tra in particolare: b) la delibera della Giunta regionale del Lazio n. 7387 del 1° dicembre 1987 di approvazione del secondo piano decennale per l’edilizia economica e popolare di Roma; 3) la delibera del consiglio comunale n. 51 del 2 aprile 1998 di adozione della X variante integrativa al piano suddetto denominata Anagnina; 4) la delibera del consiglio comunale di Roma n. 81 del 2 giugno 1999, così come modificata ed integrata dalla deliberazione n. 54 del 6 maggio 2000 di localizzazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247/74 di programmi costruttivi assistiti da contributo pubblico, nella parte relativa alle aree comprese nel piano di zona B 37 Anagnina; 5) le deliberazioni della Giunta regionale, di estremi sconosciuti, di contributi e assegnazioni in diritto di superficie delle aree di proprietà delle società ricorrenti alle società intimate.

A sostegno dell’impugnativa venivano sollevati quattro motivi di censura.

Con il primo, rubricato “Violazione dell’art. 3, primo comma, del D.L. 02.05.1974, n. 115, quale sostituito dalla legge 27.6.1974 n. 242”, si sosteneva che la invocata normativa escludeva che un comune, quale quello di Roma, dotato di un piano di zona approvato potesse localizzare interventi di edilizia residenziale attraverso l’adozione di varianti al piano di zona in corso di attuazione.

Con il secondo, lamentando “Violazione dell’art, 3 comma primo della legge 18 aprile 1962, n. 167 e successive modifiche ed integrazioni, eccesso di potere per difetto di istruttoria, di presupposti e di motivazione”, le società ricorrenti deducevano che la delibera del Consiglio comunale n. 51 del 2 aprile 1998, recante l’adozione della variante Anagnina 2 al II P.E.E.P. di Roma, si fondava su di un dimensionamento relativo al decennio 1985 – 1995 e perciò non più attuale e adeguato, tanto più che era mancata anche ogni verifica circa l’effettivo fabbisogno qualitativo di edilizia economica e popolare.
Con il terzo, denunciando “Violazione dell’art. 5 della legge n. 167 del 1962 e successive modificazioni – Eccesso di potere per difetto di motivazione, errore, difetto dei presupposti, sviamento”, le società ricorrenti osservavano che la relazione finanziaria allegata alla delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, oltre ad essere generica, superficiale e fondata su elementi aleatori, in quanto privi di qualsiasi riscontro probatorio, era altresì inattendibile circa l’ammontare degli indennizzi previsti in loro favore, determinati in misura assolutamente irrisoria.
Con l’ultimo motivo di doglianza, veniva dedotto “violazione dell’art. 35 comma 11 della legge 22.10.1971, n. 865 e successive modificazioni ed integrazioni e dell’art. 7 della legge 30 aprile 1999, n. 136 – Eccesso di potere per errore, difetto di presupposti, illogicità”, in quanto, ad avviso delle società ricorrenti, la scelta di localizzare gli interventi del piano adottato, utilizzando la speciale procedura dell’art. 3 della legge n. 247 del 1974, era stata determinata dalla necessità di riservare tutte le aree ricompresse nel II P.E.E.P. e varianti integrative attuabili e ancora non assegnate alla riserva di proprietà, pari al 20% della cubatura di piano, ai sensi dell’art. 35, comma 11, della legge n. 865 del 1971, facendo applicazione dei criteri e delle determinazioni di cui alle precedenti delibere consiliari n. 271 del 1991 e n. 110 del 1997; ciò senza rendersi conto che, alla luce delle disposizioni interpretative del comma 11 dell’articolo 35 della legge n. 865 del 1971, contenute nell’articolo 7 della legge n. 136 del 1999, le scelte operate dall’amministrazione comunale avrebbero dovuto essere assoggettate a verifica per isolare previamente le aree per le quali era possibile l’esercizio della prelazione prevista dalla legge (il che rendeva del tutto irrilevante i criteri adottati con le ricordate delibere conciliari n. 217 del 1991 e n. 110 del 1997).
I.2. L’adito Tribunale, sez. II, con la sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004, nella resistenza del Comune di Roma, nonché delle società C.E.P., Costruzioni Edilizie Polifunzionali S.p.A.; Consorzio Cooperative Costruzioni S.p.A.; Cooperativa Edilizia Lago di Bolsena a r.l.; Cooperativa Linea Nuova a r.l.; Cooperativa Sagittario 80 a r.l.; GO.SU. S.p.A.; Cooperativa Edilizia Uniter a r.l.; S.A.I.S.E.B. Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche p.a.; Cooperativa Edilizia Romagnoli a r.l.; Cooperativa Edilizia Verde Colle a r.l.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l.; S.O.G.E.L.A. Costruzioni Economiche e Popolari a r.l., dopo aver respinto l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dal Comune di Roma e dopo aver dichiarato infondato il primo motivo di censura, accoglieva il ricorso alla stregua del secondo motivo di censura e annullava la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 (con effetti caducanti sugli atti impugnati delle procedure espropriative), in quanto la adottata variante integrativa del piano per l’edilizia economica e popolare era fondata su di un fabbisogno non più attuale (quello del decennio precedente 1985/1995), senza neppure dare conto, in ogni caso, dell’effettività del fabbisogno da soddisfare, a nulla rilevando né che essa fosse fondata sulla necessità di individuare aree sostitutive di quelle risultate non disponibile, trattandosi di una variante essenziale, né che si trattasse di una localizzazione, fondata sulla sola esistenza di finanziamento assegnati, tale principio essendo valido soltanto per le localizzazioni operate ai sensi dell’articolo 51 della legge n. 865 del 1971.
I.3. Avverso tale statuizione ha proposto appello il Comune di Roma (NRG. 2381/04) che, dopo aver ripercorso il tormentato iter amministrativo sfociato nell’approvazione della impugnata deliberazione consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 di adozione della X variante integrativa al II P.E.E.P. di Roma, ha: 1) reiterato l’eccezione di tardività del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, erroneamente respinta, per la mancata impugnazione della delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, recante “Linee generali di indirizzo per gli interventi di edilizia residenziale pubblica” per la localizzazione dei restanti finanziamenti per l’edilizia pubblica non ancora perenti; 2) contestato l’assunto dei primi giudici, secondo cui la X variante integrativa al II P.E.E.P. di Roma, adottata con la ricordata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, richiedeva una verifica dell’effettività del fabbisogno abitativo futuro da soddisfare: ciò in quanto la stessa attuazione del II P.E.E.P. (sull’adeguatezza del cui dimensionamento si era già pronunciata l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 12 del 1997) era avvenuta per fasi successive a mezzo di apposite varianti, tra cui quella in esame, finalizzate a reintegrare la dotazione dell’originario P.E.E.P., così come puntualmente chiarito nella delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997; 3) sottolineato la natura di variante sostitutiva – integrativa della variante adottata con la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 e, quindi, sostanzialmente tecnica e non essenziale, come erroneamente ritenuto dai primi giudici, non essendovi stato alcun ampliamento della complessiva dotazione di aree destinate dal II P.E.E.P. all’edilizia residenziale pubblica, bensì una mera sostituzione di aree per realizzare e completare la manovra edilizio – urbanistica approvata proprio con il II P.E.E.P., del tutto coerentemente, del resto, con la durata ventennale del piano per l’edilizia economica e popolare; 4) evidenziato che le censure mosse dalle società ricorrenti alle scelte dell’amministrazione non avevano provato né la arbitrarietà di queste ultime e tanto mano la loro irragionevolezza, tanto più che le ragioni dell’attualità del fabbisogno abitativo stimato per il decennio 1985/1995 erano state ampiamente evidenziate nella delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, così che del tutto erroneamente i primi giudici avevano ritenuto fondata la censura di eccesso di potere per difetto di istruttoria, di presupposti e di motivazione della più volte citata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 (e ciò a maggior ragione se si teneva conto che la adottata – e contestata – variante al P.E.E.P., in virtù della sua particolare funzione, sopra delineata, non comportava alcun nuovo o maggiore sacrificio per l’interesse privato rispetto a quello derivante dall’approvazione dell’originario P.E.E.P.; 5) rilevato la contraddittorietà della motivazione della impugnata sentenza anche rispetto al sistema normativo delineato dal legislatore, in cui, al fine di dare adeguate risposte alle esigenze della popolazione (destinataria degli interventi di edilizia agevolata e sovvenzionata), la disciplina del finanziamento pubblico che consentiva la localizzazione degli interventi si intersecava con quella dell’adozione e dell’approvazione del piano di zona, così che non potevano invocarsi vizi di difetto di istruttoria e motivazione circa il dimensionamento di una variante al P.E.E.P., quale quella in esame, in relazione alla localizzazione dell’intervento, per il quale è stato emanato l’atto di occupazione impugnato in primo grado.
Si sono costituiti in giudizio la società I.G.I. S.R.L. – IMMOBILIARE E Gestione Investimenti s.r.l. e la società SIFIN S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l. – che hanno dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui hanno chiesto il rigetto.
E’ intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Case – A.I.C. -, società Coop. A r.l., assegnataria di aree destinate all’edilizia residenziale pubblica nell’ambito del piano di zona Casale Rosso, rientrante nel P.E.E.P. adottato con la deliberazione n. 51 del 2 aprile 1998, sottolineando innanzitutto il proprio interesse ad ottenere una pronuncia che limiti l’eventuale annullamento della citata deliberazione n. 51 del 2 aprile 1998 al piano di zona Anagnina 2, su cui insistono le proprietà delle società I.G.I. S.r.l. e SIFIN S.r.l., stante la scindibilità delle statuizioni della predetta delibera in relazione ai vari piani di zona in essa contenuti, pena la inammissibilità del ricorso di primo grado per vizio del contraddittorio, e aderendo, in subordine, alle tesi dell’appellante Comune di Roma.
Con ordinanza n. 2251 del 18 maggio 2004 la IV Sezione del Consiglio di Stato, accogliendo la domanda cautelare, ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata nella considerazione che “i motivi di appello, per la loro delicatezza e complessità, necessitano dell’approfondimento proprio della fase di merito” e che, d’altra parte “allo stato, nella valutazione dei contrapposti interessi in gioco, appaiono prevalenti quelli pubblici al completamento dell’intervento”.
I.4. La predetta statuizione n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione II, è stata gravata anche dalle società cooperative edilizie a responsabilità limitata Romagnosi, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizie Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S. – Costruzione e Manutenzione Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. Costruzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04), nella qualità di assegnatarie di interventi di edilizia pubblica agevolata, quali soggetti attuatori del piano di zona B/37 Anagnina 2 e portatrici di finanziamenti pubblici (giusta delibere della Giunta regionale del Lazio n. 3556 e 3557 del 1998 e n. 309 del 2000).
A sostegno dell’appello sono stati articolati due ordini di censura.
Con il primo hanno lamentato che in modo assolutamente superficiale, frutto di un approssimativo esame del materiale probatorio in atti, i primi giudici avevano accolto il secondo motivo del ricorso proposto in primo grado dalle società I.G.I. S.r.l. e SIFIN S.r.l., erroneamente qualificando come variante essenziale quella adottata con la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, laddove essa costituiva una semplice variante sostitutiva finalizzata all’attuazione del P.E.E.P. e quindi conservativa dell’originario piano, così che, per un verso, non sussistevano i vizi di difetto di istruttoria e di motivazione, inopinatamente riscontrati dai primi giudici, e, per altro verso, era legittima la localizzazione ex articolo 3 della legge n. 274 del 1974, che si inseriva in un piano per l’edilizia economica e popolare dotato del valido presupposto del fabbisogno da soddisfare ed era oltretutto già finanziato.
Col secondo motivo, poi, hanno evidenziato che i primi giudici avevano addirittura dimenticato di tener conto della riunione, disposta in sede interlocutoria, del ricorso proposto dalle società I.G.I. s.r.l. e SIFIN S.r.l. (NRG. 19310/2000) a quello proposto dal Fallimento Soc. Coop. Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina 73 (NRG. 8375/2000), entrambi rivolti avverso gli stessi provvedimenti.
In questo giudizio si sono costituiti le società I.G.I. S.r.l. e SIFIN S.r.l., insistendo per il rigetto del gravame siccome improponibile, inammissibile ed infondato.
Si è costituito il Comune di Roma, aderendo sostanzialmente alle tesi degli appellanti.
E’ intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Casa – A.I.C., che ha ribadito quanto già dedotto nell’intervento spiegato nel ricorso NRG. 2381/04.
Con ordinanza n. 2252 del 18 maggio 2004 la IV Sezione del Consiglio di Stato ha sospeso l’efficacia della impugnata sentenza alla stregua delle stesse considerazioni svolte nella coeva ordinanza 2251.
II.1. Anche il Fallimento della società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilize Anagnina ‘73”, proprietario di un’area di complessivi 44.154 metri quadrati, suddivisi in due lotti, ricompressa nel più vasto comprensorio destinato dal Comune di Roma all’attuazione del piano di zona “Anagnina 2” (II P.E.E.P.), in località Fattoria Rampa, con ricorso giurisdizionale notificato il 16 maggio 2000 chiedeva al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (NRG. 8375/2000) l’annullamento: 1) della determinazione dirigenziale n. 48 del 28 marzo 2000, con cui era stata disposta l’occupazione delle aree di sua proprietà necessarie per la costruzione del piano di zona “B37 Anagnina” e della relativa comunicazione (prot. 23453 del 13 aprile 2000) di immissione in possesso, nonché degli atti presupposti e connessi, tra cui: 2) la delibera della Giunta regionale del Lazio n. 7387 del 1° febbraio 1987 di approvazione del secondo piano decennale per l’edilizia economica e popolare di Roma; 3) la delibera del Consiglio Comunale di Roma n. 51 del 2 aprile 1998 di adozione della X variante integrativa al piano suddetto denominata Anagnina 2; 4) la nota 6395 del 20 novembre 1998 del Dip. IX U.O. n. III del Comune di Roma; 5) la delibera del Consiglio comunale di Roma n. 81 del 2 marzo 2000 di localizzazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247 del 1974 di programmi costruttivi assistiti da contributo pubblico, nella parte relativa alle aree comprese nel piano di zona B37 Anagnina; 6) la disposizione dirigenziale n. 35 del 17 maggio 1999; 7) la disposizione dirigenziale n. 73 del 14 settembre 1999; 8) la nota del Dip. IX U.O. n. III prot. 450 del 2 marzo 2000 e, per quanto occorra, le delibere del consiglio comunale di Roma n. 19 del 1999 e n. 23 del 1997.
L’impugnativa era affidata a tre ordini di censure, concernenti rispettivamente: a) la violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per omessa comunicazione di avvio del procedimento ablatorio; b) la violazione dell’articolo 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e del D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377, per omesso compimento della fase procedimentale relativa alla valutazione di impatto ambientale; c) la violazione dell’articolo 35, comma 11, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, per omessa previsione, nell’ambito delle aree comprese nei piani approvati ai sensi della legge n. 167 del 1962 della quota minimale del 20% da destinare all’assegnazione in proprietà a cooperative edilizie o a singoli, con preferenza per i proprietari espropriati.
Con atto notificato tra il 18 ed il 21 luglio 2000 il fallimento ricorrente proponeva motivi aggiunti.
II.2. L’adito Tribunale, sezione II, con la sentenza n. 357 del 19 gennaio 2004, nella resistenza del Comune di Roma, nonché delle società GO.SU. S.p.A.; Cooperativa Uniter a r.l.; S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; Cooperativa Edilizia Romagnosi a r.l.; Cooperativa Edilizia Verde Colle a r.l.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l.; Consorzio Cooperative Costruzioni Linea Nuova e Sagittario 80, respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso originario, rigettava in quanto infondati i tre motivi del ricorso principale, ma accoglieva il primo motivo di censura sollevato con i motivi aggiunti, annullando la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, con effetti caducanti sugli atti impugnati della procedura espropriativi, in quanto la adottata variante integrativa del piano per l’edilizia economica e popolare era fondata su di un fabbisogno non più attuale (quello del decennio 1985/1995), senza neppure dar conto dell’effettività del fabbisogno asseritamente da soddisfare, a nulla rilevando, né che essa fosse fondata sulla necessità di individuare aree sostitutive di quelle originariamente individuate ma successivamente non disponibili, né che si trattasse di una localizzazione fondata sulla sola esistenza di finanziamenti assegnati, tale principio essendo valido soltanto per le localizzazioni operate ai sensi dell’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.
II.3. Avverso tale statuizione hanno proposto appello (NRG. 2417/04) le società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni, chiedendone la riforma alla stregua di quattro motivi di gravame.
Con i primi due gli appellanti hanno sostenuto che del tutto erroneamente i primi giudici avevano respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado sia perché, essendo rivolto all’annullamento del decreto di occupazione di urgenza, era necessaria la notifica a tutti i controinteressati assegnatari delle aree, sia perché (in relazione – in particolare – al terzo motivo del ricorso principale e al secondo, terzo, quarto, sesto [in parte] e settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti) le censure così sollevate non attenevano alla conservazione del patrimonio del fallito, bensì alla affermazione di una diversa modalità attuativa degli interventi ed al riconoscimento di diritti edificatori esclusi dalla normale attività di un fallimento.
Con il terzo ed il quarto messo di gravame sono state sollevate doglianza del tutto analoghe a quelle spiegate avverso la coeva sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004 con il ricorso NRG. 2416/04 proposto da
In questo giudizio: a) si è costituito il Comune di Roma, aderendo sostanzialmente alle tesi degli appellanti; b) è intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Casa, A.I.C.; c) si è costituito il Fallimento Società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73” che, con atto notificato il 23 marzo 2004, ha spiegato appello incidentale riproponendo, in via subordinata all’eventuale accoglimento dell’appello principale, i tre motivi dell’appello principale, a suo avviso, frettolosamente respinti dai primi giudici.
Con ordinanza n. 2259 del 18 maggio 2004 questa Sezione ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata, con la stessa motivazione di cui alle già ricordate ordinanze in pari data n. 2251 e 2252.
II.3. Anche il Comune di Roma ha chiesto la riforma della predette statuizione n. 357 del 18 gennaio 2004 della seconda sezione del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, alla stregua degli stessi motivi svolti nel ricorso NRG. 2381/04 nei confronti dell’altra sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione II, n. 358 del 18 gennaio 2004.
Anche in questo giudizio è intervenuto ad adiuvandum il Consorzio Cooperative di Abitazione Associazione Italiana Casa, A.I.C., mentre il Fallimento Società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73”, oltre a chiedere il rigetto dell’avverso gravame per inammissibilità ed infondatezza, ha altresì spiegato appello incidentale, riproponendo, in via subordinata all’eventuale accoglimento dell’appello principale, i tre motivi dell’appello principale, a suo avviso, frettolosamente respinti dai primi giudici.
Con ordinanza n. 2258 del 18 maggio 2004 questa Sezione ha sospeso l’efficacia della sentenza impugnata, con la stessa motivazione di cui alle già ricordate ordinanze in pari data n. 2251, 2252 e 2259.
Tutte le parti hanno diffusamente illustrate le proprie rispettive tesi difensive.

DIRITTO

I. In via preliminare la Sezione deve disporre, ai sensi dell’articolo 335 C.P.C. (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4401; 15 giugno 2004, n. 3983;), la riunione degli appelli iscritti al NRG. 2318/04 e al NRG. 2416/04, in quanto diretti avverso la stessa sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, nonché di quelli iscritti al NRG. 2417/04 e 2476/04, anch’essi diretti avverso la stessa sentenza n. 359 del 18 gennaio 2004, pure del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda.

Deve, poi, disporsi la riunione tra di loro dei predetti appelli, già riuniti a due a due, in quanto, pur essendo rivolti avverso sentenze diverse, essi concernono tutti la medesima questione e cioè la legittimità, sotto i vari profili prospettati, della delibera del Consiglio comunale di Roma n. 51 del 2 aprile 1998, di adozione della X variante integrativa al P.E.E.P. denominato Anagnina e dei successivi atti della procedura espropriativi.

II. Passando alla trattazione degli appelli, la Sezione ritiene opportuno procedere innanzitutto all’esame dei primi due ricorsi in appello (NRG. 2381/04 e 2416/04), entrambi proposti avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 358 del 18 gennaio 2004, osservando quanto segue.

II.1. Con il primo motivo di gravame il Comune di Roma (NRG. 2381/04) ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per aver respinto, in modo superficiale e con motivazione affatto condivisibile, l’eccezione di tardività del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado proposto dalle società I.G.I. s.r.l. – Immobiliare e Gestioni Investimenti a r.l. – e SIFIN s.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l.; ha pertanto riproposto la predetta censura sul presupposto della omessa impugnazione da parte delle ricorrenti della delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, che aveva già individuato le aree di loro proprietà per la localizzazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica.
L’assunto non è meritevole di accoglimento.
Come emerge dalla sua lettura, la delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997 ha per oggetto “Linee generali di indirizzo per gli interventi di edilizia residenziale pubblica – Individuazione delle aree da destinare a programmi di edilizia residenziale pubblica da sottoporre a sondaggio archeologico ai sensi dell’art. 2, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”, che l’amministrazione comunale di Roma ha inteso adottare per gli interventi di edilizia residenziale pubblica una serie di “scelte generali”, da attuarsi – dichiaratamente – con successivi provvedimenti.
Si è dunque in presenza di un atto di natura sostanzialmente programmatoria e preparatoria, di selezione delle aree da sottoporre alle opportune verifiche ai fini dell’eventuale successiva localizzazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica; tale interpretazione trova conferma dalla lettura della relazione tecnica ad essa allegata, laddove, in particolare nel penultimo comma del paragrafo intitolato “Premessa”, viene precisato – tra l’altro – che “la presente proposta di deliberazione riguarda la individuazione di una serie di aree da sottoporre a sondaggi archeologici preventivi ai fini della loro utilizzazione per la localizzazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica”.
Alla predicata natura programmatica e preparatoria della delibera in questione consegue che i proprietari delle aree in essa individuate non avevano l’onere di immediata impugnazione della stessa, difettando gli indispensabili carattere di attualità e concretezza del vulnus alla loro posizione dominicale: infatti, la scelta delle aree così operata era, in realtà, solo provvisoria, essendo destinata a consolidarsi (ovvero anche a venir meno) soltanto all’esito delle opportune indagini (tenendo conto non solo degli studi di fattibilità, ma anche degli interessi storici, artistici, architettonici e archeologici da tutelare, eventualmente presenti nelle aree inizialmente prescelte) e, dunque, solo per effetto dei successivi provvedimenti di attuazione del programma di edilizia residenziale pubblica.
La delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 conforta ulteriormente tale assunto, laddove nel suo percorso motivazionale evidenzia che “le aree individuate con la citata deliberazione del Consiglio Comunale n. 110/97 sono state sottoposte a delle prime verifiche operative relative alla fattibilità dei nuovi piani di E.R.P. e dal complesso iniziale di 20 aree sono state selezionate le aree di Acilia Saline, Casale Rosso, Massimina Villa Paradiso e Anagnina 2”.
D’altra parte, se volesse sostenersi la natura immediatamente precettiva della delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997 in ragione della effettiva destinazione delle aree scelte alla realizzazione di programmi di edilizia residenziale pubblica (considerando, quindi, gli eventuali esiti negativi dei relativi studi di fattibilità, ivi compresi gli accertamenti sull’esistenza di interessi storici, artistici, architettonici e archeologici come condizioni risolutive delle predette scelte), la delibera stessa andava notificata, o quanto meno comunicata, direttamente ai singoli proprietari interessati ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, non essendo sufficiente a tal fine la mera pubblicazione della delibera stessa all’albo pretorio (C.d.S., sez. VI, 7 febbraio 1990, n. 66; sez. IV, 1° aprile 1999, n. 493, e 18 marzo 1999, n. 308, secondo cui il termine per impugnare il piano di zona per l’edilizia economica e popolare decorre dalla notifica al proprietario delle aree inserite nel piano dell’avviso di avvenuta sua approvazione, ai sensi dell’articolo 8, comma 5, della legge 18 aprile 1962, n. 167) .
Essendo – pacificamente – mancato l’espletamento di tale formalità, non può ritenersi fondata, come del resto giustamente rilevato dai primi giudici, l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado proposto dalle società società I.G.I. s.r.l. – Immobiliare e Gestioni Investimenti a r.l. – e SIFIN s.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l., non avendo l’appellante Comune di Roma provato che le società ricorrenti avessero comunque avuto effettiva e completa conoscenza della delibera da oltre sessanta giorni prima della notifica del ricorso.
II.2. Sgomberato il campo dall’eccezione preliminare, possono essere esaminati congiuntamente i quattro motivi di merito del gravame proposto dal Comune di Roma (ricorso NRG. 2381/04) ed il primo motivo dell’appello proposto dalle Società Cooperative Edilizie a r.l. Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., SA.I.S.E.B. – Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S., Costruzioni e Manutenzioni Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. – Costrzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04), tutti essendo rivolti a rivendicare e a sostenere la legittimità della delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, a loro avviso inopinatamente annullata dai primi giudici sul presupposto della sua natura di variante essenziale al II piano per l’edilizia economica e popolare e, quindi, per difetto di motivazione, di presupposti e di istruttoria.
La soluzione di tali censure impone alcune osservazioni in punto di fatto.
II.2.1. Invero con la avversata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998 il Comune di Roma ha adottato la X variante integrativa/sostitutiva del II P.E.E.P. di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, con l’inserimento dei piani di zona B36 Acilia Saline (760 stanze/abitanti), B35 Massimina Villa Paradiso (500 stanze/abitanti), Anagnina 2 (1465 stanze/abitanti) e B34 Casale Rosso (765 stanze/abitanti) per complessive 3490 stanze.
Come si ricava dalla lettura della sua motivazione, essa si inserisce nell’articolato e tormentato iter di attuazione del II P.E.E.P. del Comune di Roma, adottato giusta delibere della Giunta municipale n. 3133 del 13 aprile 1985, ratificata con delibera consiliare n. 61 del 4 marzo 1986, e del Consiglio Comunale n. 62, pure del 4 marzo 1986 (recante l’esame delle controdeduzioni alle osservazioni presentate) e approvato dalla Giunta regionale n. 7387 del 1° dicembre 1987.
Al riguardo giova evidenziare che, proprio proprio in sede di approvazione del predetto II P.E.E.P., l’organo regionale, pur condividendone il complessivo dimensionamento, stralciava dall’approvazione alcuni progetti (San Lorenzo I e II, Casale di Guegna, Anagnina, Decima), variando il dimensionamento di Mistica e Cesano; per quanto concerne lo stralcio dell’insediamento D5 – Anagnina, veniva indicato “…che l’intera superficie già prevista dovrà essere oggetto di un nuovo studio in relazione all’esito della procedura di cui alla L.R. 1/86”: ciò in quanto non solo le aree previste nel progetto ricadevano nella parte residua di un più ampio comprensorio la cui originaria destinazione E1 (secondo il piano regolatore generale approvato con D.P.R. 16 dicembre 1965) era stata (in parte) modificata in zona O (ristrutturazione urbanistico – edilizia), giusta variante al piano regolatore generale approvata con deliberazione della Giunta regionale n. 4777 del 3 agosto 1983, per quanto parte delle stesse aree erano interessate a procedure giurisdizionali relative ad usi civici.
La Giunta regionale, poi, precisando che, per effetto di tutte le osservazioni svolte (ivi compresa quella relativa al ricordato stralcio della previsione dell’insediamento D5 – Anagnina), “la previsione insediativa del 2° P.E.E.P. si riduce da 120.200 a 96.30 stanze, corrispondenti al 50,5% del fabbisogno di edilizia residenziale indicata come detto dal Comune in 500.000 stanze. Nella misura percentuale suddetta sono, ovviamente, comprese le 156.000 stanze residuate dal 1° P.E.E.P.”, raccomandava espressamente al Comune di Roma “di provvedere, con appositi atti formali, alle integrazioni che si rendessero necessarie per il ripristino della originaria previsione significando che eventuali nuovi insediamenti potranno essere individuati, a preferenza, nell’ambito dei comprensori di espansione (zone E1) di P.R.G. le cui aree sono state già in parte impegnate dal 2° P.E.E.P. ora esaminato. Ciò al fine di realizzare il più possibile una uniformità progettuale ed una interdipendenza funzionale di insediamenti caratterizzati da omogeneità revisionale di P.R.G.”.
In relazione a tale raccomandazione, oltre che per l’esecuzione di alcune pronunce giurisdizionali, l’amministrazione comunale, come si desume dalla relazione tecnica allegata alla ricordata deliberazione consiliare n. 110 del 4 luglio 1997, ha provveduto all’adozione di ben nove varianti integrative al II P.E.E.P., precedentemente a quella di cui alla delibera controversa, tutte finalizzate alla sua attuazione, nel rispetto del dimensionamento approvato dall’organo regionale.
II.2.2 Sulla scorta di tali fondamentali precisazioni in punto di fatto, la Sezione osserva che anche la delibera consiliare n. 110 del 4 luglio 1997 e la successiva (contestata) n. 51 del 2 aprile 1998, devono essere collocate proprio nell’ambito del complesso procedimento inerente al II P.E.E.P., rappresentando, secondo la stessa ratio cui si è ispirato il predetto II P.E.E.P. (imperniato, come si legge nella delibera regionale di approvazione, secondo un processo di elaborazione per livelli successivi), la prima, il momento programmatico e preparatorio di selezione delle aree, e la seconda, il momento di scelta definitiva delle aree occorrenti all’ulteriore realizzazione e completamento della manovra edilizia contenuta nel predetto II P.E.E.P.: che ciò rappresenti la caratteristica e la finalità delle predette deliberazioni è confermato dall’esame della tabella denominata “Sintesi cronologica delle variazioni quantitative del II P.E.E.P.” (allegata alla più volte citata delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998), da cui emerge inconfutabilmente che l’ammontare delle stanze/abitanti, risultante dell’inserimento nel II P.E.E.P. dei piani di zona B36 Acilia Saline, B35 Massimina Villa Paradiso, Anagnina 2 e B34 Casale Rosso, pari a 3490, rientra perfettamente (e ampiamente) nella necessità residua del P.E.E.P. (pari ancora a 28.295 stanze/abitanti), secondo il dimensionamento approvato dalla Regione Lazio.
Dalla ulteriore documentazione versata in atti dall’amministrazione comunale appellante, in particolare dalla delibera della Giunta comunale n. 53 del 23 marzo 2005, recante proposta al Consiglio comunale avente ad oggetto “Individuazione di nuove aree da destinare a programmi di edilizia residenziale pubblica da sottoporre a sondaggio archeologico ai sensi dell’art. 2 comma 78 della legge 23 dicembre 1996 n. 662” e dalla allegata relazione tecnica, emerge, poi, che non solo che le previsioni contenute nella manovra di edilizia economica e popolare di cui al II P.E.E.P., così come approvato dalla giunta regionale, non hanno avuto ancora completa ed integrale attuazione, per quanto il predetto II P.E.E.P. è destinato a chiudersi con residuo di 22.414.
II.2.3. Dal coacervo di tali elementi, la Sezione è dell’avviso che, diversamente da quanto rilevato dai primi giudici, la X variante integrativa/sostitutiva al II P.E.E.P., di cui alla delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, non possa essere qualificata come una variante essenziale o di aggiornamento (che, al contrario, incidendo sul dimensionamento del piano implica una nuova e aggiornata analisi del fabbisogno di edilizia economica e popolare, C.d.S., sez. IV, 14 ottobre 1997, n. 1199).
Invero, come si è avuto modo di rilevare, la variante in esame non ha comportato alcuna modifica dell’originario dimensionamento del II P.E.E.P., così come approvato dall’organo regionale, ma si è limitata ad inserire nel quadro generale della manovra di edilizia economica e popolare già delineata, le aree (i piani di zona) occorrenti alla sua effettiva attuazione, sostituendo quelle risultate inadeguate o inutilizzabili, secondo un procedimento complesso, segnato dalla necessità, per un verso, di adeguarsi alle raccomandazioni formulate dall’amministrazione regionale e, per altro verso, di tener conto delle risorse finanziarie di volta in volta disponibili.
L’attuazione del piano di edilizia economica e popolare (II P.E.E.P.) è avvenuta quindi secondo una ragionevole (e per altro non contestabile) tecnica di fase successiva e progressive, sempre nel rispetto dell’originario dimensionamento: ciò, poi, è tanto più evidente se si tiene conto che, come puntualizzato dall’amministrazione comunale di Roma nella memoria difensiva conclusiva, le aree incluse nel piano di zona Anagnina 2, di cui alla delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, sono addirittura in parte coincidenti con quelle di cui al progetto D5 – Anagnina di cui alla originaria previsione del II P.E.E.P. (e stralciate dalla giunta regionale in sede di approvazione del piano).
Trova, dunque, innumerevole elementi di conferma l’assunto, sostenuto dall’amministrazione comunale appellante, secondo cui la X variante integrativa/sotitituva del II P.E.E.P., così come correttamente denominata, lungi dall’atteggiarsi come una modifica sostanziale delle originarie previsioni del piano, si sia caratterizza proprio (ed esclusivamente) per la sua natura di atto integrativo di quello (e sostitutivo nella parte in cui esso non ha potuto trovare attuazione, nel caso dell’area Anagnina, per lo stralcio dell’originario progetto da parte dell’organo regionale), essendo rimasto intatto il dimensionamento e dunque il fabbisogno di edilizia economica e popolare.
Non sussistono, pertanto, i riscontrati vizi di difetto di istruttoria, di presupposti e di motivazioni, tutti incentrati, invero, sulla natura di variante essenziale erroneamente riconosciuta alla X variante al II P.E.E.P. di cui alla delibera n. 51 del 2 aprile 1998.
D’altra parte, ad ulteriore confutazione delle conclusioni cui sono erroneamente pervenuti i primi giudici, la Sezione non può non rilevare che non sarebbe neppure logico, razionale e/o ragionevole ritenere che in occasione di tali interventi, per loro stessa natura attuativi del piano approvato, dovesse procedere al rilevamento ed alla stima del nuovo fabbisogno, aggiornando i dati della popolazione e prendendo a riferimento un nuovo arco temporale: in questo modo, infatti, si sarebbe dato luogo ad un nuovo P.E.E.P. ovvero ad un aggiornamento di quello vigente; del resto la necessità di porre a fondamento dei predetti interventi una rinnovata istruttoria in ordine alle sopravvenute (nel corso di attuazione dello stesso piano) eventuali modificazione dei dati della popolazione e del relativo nuovo fabbisogno edilizia (che si assume dalle società ricorrenti in primo grado essere minore) si svilirebbe la stessa previsione legislativa della durata (ventennale) del piano per l’edilizia economica e popolare e la sua funzione di atto di programmazione, costringendo le amministrazioni comunali ad interventi episodi, casuali, privi di qualsiasi disegno omogeneo e quindi dettati da mere circostanze contingenti ed emotive (di per sé stesse, quindi, inadatte ed inadeguate al perseguimento dell’interesse pubblico).
Sono, pertanto, fondati i motivi di appello in esame proposti dalla Comune di Roma (NRG. 2381/04) e dalle società cooperative edilizie a responsabilità limitata Romagnosi, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizie Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S. – Costruzione e Manutenzione Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. Costruzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04): ciò comporta l’annullamento della impugnata sentenza.
II.2.4. La Sezione deve a questo punto, per completezza, farsi carico dell’esame del terzo e del quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (assorbiti dalla decisione di primecure in virtù dell’accoglimento del secondo motivo di doglianza), atteso che nelle memoria difensiva in data 14 maggio 2004 le originarie ricorrenti ne fanno espresso (anche se equivoco) richiamo (non potendo, per converso, delibarsi il primo motivo di ricorso che, in quanto espressamente respinto, doveva essere proposto nella forma dell’appello, anche incidentale).
Entrambi i motivi sono privi di fondamento.
Quanto alla asserita insufficienza della previsione finanziaria occorrente per l’attuazione del piano di zona Anagnina 2 (terzo motivo del ricorso introduttivo), è sufficiente osservare che le relative doglianze sono generiche, apodittiche e prive di qualsiasi indizio probatorio, limitandosi a definire “fuori della realtà” le indennità di espropriazione così determinabili, sulla base di evidenti convinzioni e considerazioni di carattere esclusivamente soggettivo; d’altra parte, non può non rilevarsi che la presunta inadeguata determinazione o indicazione della indennità di espropriazione non può costituire vizio di legittima del decreto di espropriazione o del provvedimento che dichiara la pubblicità utilità di un’opera, nonché la indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori.
Ugualmente infondata è la censura, sollevata con il quarto motivo del ricorso di primo grado, in ordine alla asserita illegittimità della utilizzazione della speciale procedura di cui all’articolo 3 del D.L. 2 maggio 1974, n. 115, convertito con modificazioni dalla legge 27 giugno 1974, n. 247, per la localizzazione degli interventi nell’ambito del piano di zona Anagnina 2 le cui aree sarebbero state tutte riservate alla cessione in proprietà, in quanto, secondo le società ricorrenti, violando microscopicamente le disposizioni contenute nell’articolo 3, comma 63, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e dell’articolo 7, comma 4, della legge 30 aprile 1999, n. 136, non sarebbe stata fatta la necessaria verifica delle aree per le quali era possibile l’esercizio della prelazione di legge.
Invero, prescindendo da ogni questione circa l’interesse delle società ricorrenti a sollevare una tale censura, è sufficiente rilevare che l’amministrazione comunale di Roma nelle delibere consiliari n. 110 del 4 luglio 1997 e n. 51 del 2 aprile 1998 non ha compiuto alcuna scelta circa l’assegnazione in proprietà o in diritto di superficie delle aree incluse nei nuovi piani di zona, limitandosi, al punto 2, lett. A, della prima ricordata deliberazione, a “confermare, anche alla luce delle modifiche all’art. 35 della legge 865/71, introdotte dalla legge di accompagnamento alla Finanziaria 1997, la scelta della quota del 20% delle volumetrie da cedere in proprietà all’interno del piano delle zone con priorità ai proprietari (cooperative, imprese, singoli espropriati)”.
A tale indirizzo, programmatico, ha fatto seguito la delibera consiliare n. 19 del 2 marzo 1999, con cui sono stati effettivamente stabiliti i “criteri per l’assegnazione in diritto di superficie di aree destinate ad interventi di edilizia residenziale pubblica”, con la individuazione di una serie di procedure per addivenire alla cessione in proprietà di aree ai sensi dell’articolo 35, comma 11, della legge n. 865 del 1971, dell’articolo 46 della legge n. 457 del 1978 e dell’articolo 3, comma 63, della legge n. 662 del 1996, cui è stata data attuazione con la successiva deliberazione n. 852 del 28 luglio 2000.
D’altra parte, ad avviso della Sezione, occorre tenere ben distinta la procedura di approvazione del piano di zona ovvero, come nel caso di specie, la sostituzione di aree all’interno del piano di edilizia economica e popolare, con quella relativa all’assegnazione delle aree in superficie o in diritto di proprietà.
II.2.5. L’accoglimento nel merito degli esaminati motivi di appello esclude qualsiasi rilevanza del secondo motivo di gravame sollevato nel ricorso NRG. 2416/04, circa il vizio della sentenza impugnata per non aver tenuto conto della omessa riunione, disposta già in sede interlocutoria, con il ricorso proposto dal Fallimento della Società Cooperativa Consorzio Edilizie Anagnina ’73; ciò senza contare che in questa sede la Sezione ha comunque disposto la riunione (par. I) degli appelli proposti avverso la sentenze n. 357 e 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sez. II).
II.2.6. In conclusione, in conseguenza dell’accoglimento degli esaminati motivi di appelli, la sentenza n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, deve essere riformata e, per l’effetto, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalle società I.G.I. S.r.l., Immobiliare e Gestione Investimenti S.r.l., e SIFIN s.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria a r.l.

III. Si può ora procedere all’esame degli altri due ricorsi in appello ricorsi in appello proposti rispettivamente dalle società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2417/04) e dal Comune di Roma (NRG. 2476/04), entrambi avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 357 del 18 gennaio 2004 che, accogliendo il primo dei motivi aggiunti proposti dal Fallimento della società Cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73”, ha anch’essa annullato la delibera consiliare n. 51 del 2 aprile 1998, sul presupposto della natura essenziale della X variante integrativa/sostitutiva adottata con la delibera stessa.
III.1. La Sezione osserva, al riguardo, che, poiché il terzo ed il quarto motivo del gravame proposto dalle le società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni, così come i motivi di appello dell’amministrazione comunale di Roma, sono sostanzialmente identici a quelli già esaminati per i ricorsi NRG. 2381/04 e 2416/04, è sufficiente richiamare le articolate considerazioni sopra svolte nei paragrafi II.2.1., II.2.2. e II.2.3., alla stregua dei quali gli appelli devono essere accolti, con consequenziale annullamento della impugnata sentenza (potendo così soprassedersi dall’esame dei primi due motivi dell’appello proposto dalle le società cooperative a responsabilità limitata Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter, nonché le società GO.SU. S.p.A.., S.A.I.S.E.B. – Società per Azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche S.p.A.; C.O.M.E.S. Costruzioni e Manutenzioni Edili e Strade a r.l., C.E.P. – Costruzioni Edilizie Polifunzionali, SOGELA Costruzioni a r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni, incentrati sulla dedotta erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui erano state respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, riproponendole).
III.2. Devono essere esaminati i tre motivi degli appelli incidentali proposti, in entrambi i ricorsi in esame, dal Fallimento della Società Cooperativa “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73”, con cui sono stati sostanzialmente riproposti i tre motivi del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado espressamente respinti, in quanto infondati, dai primi giudici.
Nessuno di tali motivi è meritevole di accoglimento.
Quanto al presunto vizio di mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, appuntato nei confronti del decreto di occupazione di urgenza, è sufficiente ricordare il consolidato indirizzo giurisprudenziale (ex multis, C.d.S., sez. IV, 27 ottobre 2003, n. 6631; 14 aprile 2003, n. 1040) secondo cui il decreto di occupazione di urgenza è atto di mera attuazione del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, così che le garanzia procedimentale relative alla partecipazione possono essere appuntate solo verso quest’ultimo; sennonché nel caso di specie, poiché l’atto che viene in questione è un atto di pianificazione (escluso dall’applicazione della legge 7 agosto 1990, n. 241) le censure ammissibili potevano riguardare il mancato rispetto delle relative forme di pubblicità, censure che – invece – sono del tutto mancate (ciò senza contare che l’amministrazione comunale di Roma ha specificamente dedotto, senza alcuna contestazione sul punto, di aver dato puntuale applicazione a tutte le disposizioni normative al riguardo).
D’altra parte, come puntualmente rilevato dai primi giudici, senza che sul punto l’appellante incidentale abbia svolto alcuna osservazione, la censura di violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non può considerarsi estesa anche al procedimento di localizzazione, non essendo stato in tal senso precisato nel ricorso introduttivo del giudizio ed inammissibile essendo al riguardo il richiamo operato solo nella memoria conclusiva del giudizio di primo grado.
Quanto alla dedotta violazione della normativa in materia di impatto ambientale, non vi è ragione di discostarsi dalle condivisibile conclusioni cui sul punto sono pervenuti i primi giudici, secondo cui, anche ad ammettere che la localizzazione contestata potesse farsi rientrare tra i “progetti di sviluppo urbano” (circostanza che l’amministrazione comunale contesta e che d’altra parte non è stata neppure opportunamente provata dall’appellante incidentale), non sussisterebbe l’obbligo per l’amministrazione comunale di avviare (facoltativamente) il procedimento di valutazione di impatto ambientale, trattandosi di progetto di estensione inferiore a 40 ettari.
E’ appena il caso di osservare che l’appellante incidentale, evidentemente consapevole della infondatezza della censura proposta, nell’ultima memoria difensiva modifica o quanto meno chiarisce l’ambito della censura stessa, rilevando che l’amministrazione comunale avrebbe inammissibilmente frazionato l’intervento per sottrarlo alla procedura di impatto ambientale; in tal modo, tuttavia, ad avviso della Sezione, viene inammissibilmente introdotto un diverso profilo di censura (eccesso di potere per sviamento e travisamento), senza minimamente sforzarsi di dare prova, anche a livello indiziario, della riconducibilità dell’intervento in esame alla categoria dei “progetti di sviluppo urbano”.
Quanto all’ultimo motivo di censura, indipendentemente da ogni questioni circa l’interesse, è sufficiente richiamare le considerazioni svolte al paragrafo II.2.4..
Gli appelli incidentali devono essere pertanto respinti.
III.3. Restano da esaminare, per completezza, i motivi proposti in primo grado dal Fallimento della Società Cooperativa “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73” con il ricorso per motivi aggiunti, assorbiti dalla impugnata decisione.
Anch’essi devono essere respinti.
Innanzitutto, come del resto correttamente rilevato dall’amministrazione comunale di Roma, non è stata evocata in giudizio in prime cure la Regione Lazio, così che ogni censura direttamente involgente tale ente (con particolare riguardo a presunti vizi del finanziamento pubblico dell’intervento oggetto di controversia) non può neppure essere presa in considerazione.
In ordine alla censura relativa alle modalità di esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo dei relativi oneri, oltre all’evidente difetto di interesse, stante la mancata qualità di impresa della appellante incidentale, si osserva che l’amministrazione comunale ha precisato che le imprese effettivamente operanti in tale campo possiedono i requisiti di cui agli articoli 17, 18, 30 e 31 del D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, senza che sul tale punto sia stata fatta alcuna contestazione.
Generica, apodittica e priva di qualsiasi supporto probatorio è la censura relativa alla violazione di presunte disposizioni del Piano stralcio adottato dall’autorità di bacino del Tevere con riferimento alle aree inserite nel piano di zona Anagnaina II, non essendo stata provata l’esistenza di misure di salvaguardia idonee ad inibire l’adozione di provvedimenti pianificatori da parte dell’amministrazione comunale.
La censura relativa all’asserito sovradimensionamento degli standards urbanistici rispetto a quelli minimi previsti dal D.M. n. 1444 del 1968 è anch’essa infondata, atteso che non solo tale sovradimensionamento non può costituire da solo motivo di illegittimità, rientrando tale scelta nell’ambito del potere discrezionale dell’amministrazione comunale (C.d.S., sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1561), per quanto esso comporta eventualmente soltanto una più incisiva e singolare motivazione nell’ipotesi in cui vengano lesi particolari situazioni di interesse qualificato (derivante per esempio da convenzioni di lottizzazione o da accordi di diritto privato dell’amministrazione, C.d.S., sez. IV, 7 luglio 1981, n. 542; 10 dicembre 2003, n. 8146), circostanze che, in ogni caso, non si rinvengono nel caso di specie.
Del tutto contraddittoria, oltre che oscura ed equivoca, è la censura in esame con riferimento alla presunta mancata considerazione ai fini del calcolo degli standards della cubatura di due casali insistenti sulle aree di cui al piano di zona Anagnina II: ad avviso della Sezione è decisiva, ai fini del rigetto della stessa, la considerazione dello stesso (ingiustamente) contestato sovradimensionamento degli standard, così che, in ogni caso, sarebbe irrilevante anche la pretesa loro omessa considerazione.
Non costituisce motivo di illegittimità dei provvedimenti contestati la asserita insufficienza delle previsioni finanziarie destinate al pagamento delle indennità espropriative: al riguardo si rimanda a quanto già osservato al paragrafo II.2.4.
Infine, non può non rilevarsi che il quarto comma dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, prevede che sulle aree comprese nei piani di zona “il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico o popolare e dei relativi servizi urbani e sociale”, cosa che rende del tutto gratuite ed infondate (oltre che generiche e comunque di non facile comprensione) le censure volte a contestare la legittimità dei provvedimenti impugnati sull’asserito presupposto che le aree del piano di zona dovrebbero essere finalizzate esclusivamente alle abitazioni popolari, con esclusione delle cubatura non residenziali.

IV. In conclusione, previa riunione, gli appelli in esami devono essere accolti e, per l’effetto, in riforma delle sentenze n. 357 e n. 358 del 18 gennaio 2004 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, devono essere respinti i ricorsi proposti in primo grado dalle Società I.G.I. – Immobiliare e Gestioni Investimenti – S.r.l. e da S.I.F.I.N S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria, nonché dal Fallimento Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73; devono essere respinti gli appelli incidentali proposti da quest’ultimo nei ricorsi NRG. 2417/04 e 2476/04.
La complessità delle questioni trattate giustifica la integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli proposti rispettivamente dal Comune di Roma (NRG. 2381/04) e dalle Società Cooperative Edilizie a r.l. Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., SA.I.S.E.B. – Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S., Costruzioni e Manutenzioni Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. – Costrzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2416/04) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 358 del 18 gennaio 2004, nonché dalle Società Cooperative Edilizie a r.l. Romagnoli, Linea Nuova, Sagittario 80, Lago di Bolsena, Verde Colle, Uniter e dalle società GO.SU. S.p.A., SA.I.S.E.B. – Società per azioni Italiana Strade Edilizia Bonifiche per azioni, C.O.M.E.S., Costruzioni e Manutenzioni Edilizie e Stradali a r.l., C.E.P. – Costrzioni Edilizie Polifunzionali p.a., SOGELA Costruzioni r.l. e Consorzio Cooperative Costruzioni (NRG. 2417/04) e dal Comune di Roma (NRG. 2476/04), nonché sugli appelli incidentali spiegati in questi ultimi due ricorsi dal Fallimento della società cooperativa a r.l. “Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73” avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, n. 357 del 18 gennaio 2004, così provvede:

– Riunisce tutti gli appelli;

– Accoglie gli appelli principali proposti dal Comune di Roma (NRG. 2381/04 e 2476/04) e dalle società cooperative Romagnoli ed altre (NRG. 2416/04 e 2417/04) e l’appello incidentale proposto dal Fallimento Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73 (in entrambi i ricorsi) e, per l’effetto, in riforma delle impugnate sentenze respinge i ricorsi proposti in primo grado da Società I.G.I. – Immobiliare e Gestioni Investimenti – S.r.l. e da S.I.F.I.N S.r.l. – Società Immobiliare Finanziaria, nonché dal Fallimento Consorzio Cooperative Edilizie Anagnina ‘73;

– Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 31 maggio 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:

VENTURINI LUCIO – Presidente
RULLI DEDI MARINELLA – Consigliere
POLI VITO – Consigliere
SALTELLI CARLO – Consigliere est.
DE FELICE SERGIO – Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 13/12/2005 n.7086 proviene da Giustamm.

Pres. Calvo – Est. Loria
Garelli Recuperi Ambientali di Delfino Sergio & C. s.a.s. (avv. Montanaro) c. Comune di Margarita (avv. Sciolla e Viale)

pianificazione acustica: non è necessario riaprire la fase partecipativa se la proposta di piano già adottata viene modificata adottando il piano definitivo

Ambiente – Pianificazione acustica –Piano di classificazione acustica – Adozione – Assimibilabilità alla pianificazione urbanistico territoriale – Non sussiste -Modifica della zonizzazione prevista in sede di progetto – Riapertura della fase partecipativa – Necessità – Insussistenza

In tema di pianificazione acustica ex l. 447/1995 e l. Reg. Piemonte 52/2000, alla pianificazione acustica non può attribuirsi la natura di pianificazione urbanistico-territoriale in senso stretto e quindi non può assimilarsi sotto il profilo procedimentale con la conseguenza che nel caso in cui l’amministrazione, dopo aver adottato la proposta di piano recepisca osservazioni che modificano la stessa non è tenuta a riaprire la fase partecipativa nei confronti del soggetto interessato dal provvedimento di zonizzazione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
2^ Sezione

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 170/2005, proposto dalla

GARELLI RECUPERI AMBIENTALI di DELFINO SERGIO & C. S.a.s., con sede legale e stabilimento in Margarita (CN), in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. Sergio Delfino, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Montanaro, domiciliata presso lo studio legale Montanaro e Associati, in Torino, via del Carmine n. 2,

– il Comune di Margarita (CN), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Sciolla e Sergio Viale ed elettivamente domiciliato presso lo studio degli stessi in Torino, via S. Agostino n. 12,

– la Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, non costituita,

– la Provincia di Cuneo, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, non costituita,

– l’ing. Manlio Dardo, con domicilio in Cuneo, corso Galileo Ferraris n. 11, non costituito,

– il sig. Bongiovanni Aldo, con domicilio in Margarita, via S. Caterina n. 14, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario e Giorgio Vecchione ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Torino, corso Vittorio Emanuele II n. 82,

– della deliberazione del Consiglio Comunale di Margarita n. 30 del 29 settembre 2004, della cui approvazione è stato dato avviso sul B.U.R. della Regione Piemonte n. 44 del 4 novembre 2004, avente ad oggetto “Classificazione acustica del territorio comunale – Approvazione definitiva”;

– della “Classificazione acustica del territorio del Comune di Margarita”, approvato con la deliberazione di cui sopra e dei relativi elaborati;

nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti tra cui in specie:
– la delibera di adozione della proposta di classificazione acustica, di cui alla delibera del Consiglio Comunale n. 33 del 27 novembre 2003;

– ove occorra, le “Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, approvate dalla Giunta Regionale del Piemonte con la deliberazione 6 agosto 2001 n. 85-3802, nelle parti indicate nel testo del ricorso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio del Comune di Margarita;
Visto l’atto di intervento ad opponendum in data 3 febbraio 2005 dei sig.ri Cervella Massimo, Cervella Bernardino, Ramondetti Lucia, Magliano Antonio, Magliano Elisa, Viglione Teresa, Botto Silvana, Rovere Ornella, Zucco Maddalena, Gastaldi Valerio, Gastaldi Francesco, Sevega Giuseppe, Sevega Maria, Sevega Guido, Sevega Giovanni, Marabotto Anna, Sevega Rosa Anna, Zorniotti Adriano, Borroero Giovanni, Grosso Susanna, Bertone Lorenzo, Lubatto Maddalena, Bertone Matteo, Bosso Bruna Nadia, Bertone Enrica, Gancia Flavio, Grosso Stefano, Grosso Marco, Ambrogio Franca, Fulcheri Francesca, Fulcheri Dario, Fulcheri Marina e Martinengo Daniele, rappresentati e difesi dagli avv.ti Mario e Giorgio Vecchione ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Torino, corso Vittorio Emanuele II n. 82;
Vista la richiesta effettuata all’udienza del 10 febbraio 2005 di rinvio della trattazione della domanda dei provvedimenti cautelari al merito;
Viste le memorie presentate dal ricorrente, dal Comune resistente e dal controinteressato Bongiovanni Aldo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice alla pubblica udienza dell’11 maggio 2005 il referendario dott.ssa Emanuela Loria;
Uditi per la parte ricorrente l’avv. Riccardo Montanaro, per l’Amministrazione costituita l’avv. Alessandro Sciolla e per gli intervenienti ed il controinteressato Bongiovanni Aldo gli avv.ti Sergio Vecchione e Mario Vecchione.
Ritenuto in fatto quanto segue.

Il Consiglio comunale di Margarita, con la deliberazione n. 33 in data 27 novembre 2003, stabiliva “1) Di approvare la proposta di classificazione acustica del territorio comunale di Margarita, … che si compone(va) dei seguenti elaborati: – Relazione illustrativa; …”: in tale relazione illustrativa si affermava, tra l’altro, che “Come già detto in precedenza, rimangono alcuni accostamenti critici, ancora presenti dopo la fase di omogeneizzazione, che non è stato possibile rimuovere a causa dell’impossibilità di inserire le fasce cuscinetto (aree urbanizzate)” e che “per questi accostamenti critici occorrerà procedere con i piani di risanamento acustico e, dove possibile, con modifiche allo strumento urbanistico volte ad introdurre destinazioni d’uso che portino alla graduale soluzione dei conflitti”; con la detta deliberazione consiliare, l’area produttiva PE2, ove è ubicata la Garelli Recuperi Ambientali & C. S.a.s., era classificata in classe V.
Venivano presentate osservazioni sia da parte della Provincia di Cuneo in data 18.3.2004 sia da parte del sig. Aldo Bongiovanni, abitante in una casa adiacente allo stabilimento della ricorrente.
Il Consiglio comunale di Margarita, con la deliberazione n. 30 in data 29 settembre 2004 stabiliva “1. di approvare il capitolo 8 della Relazione illustrativa del progetto definitivo inerente “Controdeduzioni alle osservazioni e proposte pervenute” predisposto dai professionisti incaricati … 2. di approvare il progetto definitivo di Classificazione acustica del Territorio, composto dai seguenti elaborati: – Relazione illustrativa …”: nella detta relazione, così, tra l’altro, si afferma: “Osservazioni verbali della Giunta Comunale. In data 13/09/2004 presso la Sala Consiliare del Comune di Margarita si è tenuto un incontro con la Giunta Comunale organizzato per illustrare le scelte tecniche adottate nella redazione del piano acustico e valutare le osservazioni pervenute. In merito all’osservazione della Provincia di Cuneo del 18.03.2004 n. prot. …, la Giunta ed i progettisti si sono confrontati ed hanno proposto di uniformare tutte le aree produttive per le quali non era possibile l’inserimento di una zona cuscinetto, inserendole in classe IV a maggior tutela delle aree residenziali adiacenti. E pertanto si è giunti alle seguenti scelte: – inserire in classe IV l’area PE2 (precedentemente classificata in classe V), dove è collocata un’azienda per il recupero rifiuti (quella della società ricorrente), a maggior tutela delle aree residenziali circostanti; …”.
Con il ricorso in esame è stato chiesto l’annullamento, previ provvedimenti cautelari, degli atti, in epigrafe indicati, per i seguenti motivi:
1) Violazione di legge: artt. 2 e 7 L.R. Piemonte 20 ottobre 2000 n. 52 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti – Incompetenza.

2) Violazione di legge: art. 4 L. 447/1995; art. 6 L. R. Piemonte n. 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione – Ingiustizia manifesta.

3) Violazione di legge: art. 4 L. n. 447/1995; artt. 2 e 6 L.R. 52/2000 – Violazione del D.P.C.M. 14 novembre 1997 – Eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione; travisamento – Illogicità e ingiustizia manifesta.

4) Violazione di legge: art. 4 L. n. 447/1995; art. 6 c. 3° L.R. Piemonte 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, travisamento – Illogicità e ingiustizia manifesta.

5) Violazione di legge: art. 4 L. n. 447/1995; art. 6 c. 3° L.R. Piemonte 52/2000 – Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, travisamento – Illogicità e ingiustizia manifesta – Sviamento.

Si costituiva in giudizio il Comune di Margarita, chiedendo che il ricorso fosse dichiarato inammissibile e irricevibile e comunque infondato nel merito.
Presentavano, altresì, atto di intervento ad opponendum Cervella Massimo e gli altri trentadue soggetti, in precedenza indicati, chiedendo la reiezione del ricorso.
Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. Il Comune resistente eccepisce, in via preliminare, la irricevibilità del ricorso per tardività della notifica dello stesso, che sarebbe intervenuta oltre il termine di sessanta giorni rispetto alla pubblicazione all’Albo Pretorio del Comune di Margarita della deliberazione del Consiglio Comunale n. 30 del 29 settembre 2004. La deliberazione, infatti, approvata in data 29 settembre 2004 è stata pubblicata all’Albo Pretorio del Comune dall’8 al 22 ottobre 2004, laddove la notifica del ricorso, con la consegna agli ufficiali giudiziari, sarebbe avvenuta il 29 dicembre 2004, quindi oltre il termine di sessanta giorni. Né potrebbe addursi che essendo stato dato l’avviso della deliberazione sul B.U.R. del 4 novembre 2004 ai sensi della legge regionale n. 52/2000 il ricorso è nei termini, perché tale adempimento non consentirebbe la riapertura dei termini già decorsi, soprattutto nei confronti di coloro che risiedono nel territorio comunale.

La detta eccezione è infondata in quanto la pubblicazione dell’avviso dell’approvazione della delibera, avvenuta sul B.U.R.P. del 4 novembre 2004, è prevista espressamente dall’art. 7 comma 5 della l.r. n. 52/2000, che quindi fa di tale pubblicazione il “dies a quo” per l’impugnativa, derogando alla regola generale relativa al termine decadenziale valevole per le deliberazioni degli enti locali per le quali non è ordinariamente prevista la pubblicazione sul Bollettino ufficiale regionale, il cui termine di impugnativa decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione all’Albo Pretorio.
Inoltre, dalla data di pubblicazione dell’avviso decorre il termine per la verifica della compatibilità delle emissioni da parte dei titolari di imprese produttive e quello per l’eventuale presentazione del piano di risanamento, per cui l’effetto lesivo della deliberazione si verifica dalla pubblicazione sul B.U.R..
Il ricorso risulta pertanto notificato nei termini.
Il ricorso viene, quindi, esaminato nel merito.
2. Con il primo motivo di ricorso viene dedotta la illegittimità della procedura adottata in quanto, mentre con la impugnata deliberazione del Consiglio comunale di Margarita n. 33 in data 22 novembre 2003, era prevista la classificazione dell’impresa ricorrente in classe V (aree prevalentemente industriali), a seguito delle osservazioni presentate dalla Provincia e da un privato, il Consiglio comunale, con la impugnata deliberazione n. 30 del 29 settembre 2004, ha attribuito all’area della Garelli la classe IV, senza effettuare la previa ripubblicazione della stessa deliberazione, la quale sarebbe stata necessaria per consentire alla società ricorrente di presentare le proprie osservazioni.

Assume la ricorrente che, atteso che ai sensi dell’art. 2 della L.r. n. 52/2000 il piano di classificazione acustica del territorio comunale “integra gli strumenti urbanistici vigenti”, l’attività che precede l’approvazione del piano costituirebbe in modo indubbio una vera e propria attività di pianificazione territoriale.
In tale prospettiva andrebbe letto l’art. 7 della legge n. 52/2000, che prevede un doppio passaggio della classificazione in Consiglio comunale, la pubblicazione di tale deliberazione e del progetto di classificazione territoriale, la previsione della possibilità per gli interessati di presentare osservazioni, l’approvazione finale previa valutazione delle osservazioni.
Alla luce di tali disposizioni e in particolare del citato art. 7, ultimo comma (modifiche o revisioni della classificazione devono essere adottate con la procedura prevista dai primi commi dello stesso articolo), il Comune avrebbe dovuto riaprire la fase partecipativa del procedimento di cui all’art. 7 comma 2 della l.r. n. 52/2000, a seguito della decisione di modificare in senso peggiorativo per la ricorrente la classe acustica attribuitale; infatti, venendo meno a tale obbligo le ha impedito di presentare e di vedere esaminate le proprie osservazioni.
Inoltre, il modo di procedere del Comune ha sostanzialmente posto nel nulla la fase delle osservazioni e della partecipazione procedimentale: infatti, il Comune avrebbe potuto adottare una qualsivoglia proposta di classificazione acustica, essendo poi legittimato a peggiorarla a proprio piacimento, senza essere assoggettato alla ripubblicazione e alle osservazioni dei privati.
Inoltre, l’unica eccezione alla ripubblicazione è contenuta nell’articolo 15 comma 7 della legge reg.le n. 56/1997 in materia di approvazione dei piani regolatori: “Non sono soggette a pubblicazione né a nuove osservazioni le modifiche introdotte dal Piano regolatore generale a seguito di accoglimento di osservazioni”, ma sarebbe in tal caso evidente che la disposizione non è applicabile al caso di specie, in quanto la modifica peggiorativa prevista dalla deliberazione impugnata del Consiglio comunale di Margarita nei confronti della ricorrente, non è stata adottata dal Comune in accoglimento di osservazioni ed è invece pacifico che la norma richiamata si riferisca all’accoglimento di osservazioni migliorative e non peggiorative, per cui ove vi siano modifiche in senso peggiorativo, la ripubblicazione è obbligatoria.
Tale assunto troverebbe il suo fondamento nel combinato disposto del citato art. 7 ultimo comma e dell’art. 2, quindi nella natura della pianificazione acustica che ai sensi di tale disposizione della legge reg.le n. 52/2000 “integra gli strumenti urbanistici vigenti”, dimodoché essendo la pianificazione acustica una vera e propria attività di pianificazione territoriale dovrebbe seguire le regole generali dettate per l’approvazione degli strumenti urbanistici.
Il comportamento dell’Ente pubblico ha, dunque, disatteso il diritto di partecipazione della ricorrente, impedendogli di presentare osservazioni rispetto alla modifica, dal suo punto di vista peggiorativa, intervenuta tra la prima e la seconda deliberazione.
2.1 Il motivo è infondato.

Il procedimento di approvazione della classificazione acustica è disciplinato dall’art. 7 della l. r. n. 52/2000, che prevede al comma 1 la facoltà dei soggetti interessati di presentare proposte e osservazioni al Comune e alla Provincia entro sessanta giorni dalla pubblicazione; il comma 3 prevede che decorso tale termine, il Comune adotta la classificazione acustica, tenendo conto delle osservazioni presentate dal pubblico e recependo gli eventuali rilievi della Provincia e dei Comuni limitrofi, oppure motivando puntualmente il mancato recepimento.
Alla pianificazione acustica, pur presentando essa evidenti punti di contatto con quella urbanistica, in quanto entrambe attinenti all’uso del territorio e alla sua destinazione, non può peraltro attribuirsi la natura di pianificazione urbanistico-territoriale in senso stretto, essendo volta a pianificare lo sviluppo del territorio non dal punto di vista urbanistico-edilizio, ma sotto un particolare profilo di tutela ambientale e della salute umana, quello della localizzazione delle attività antropiche in relazione alla loro rumorosità.
La pianificazione acustica non può pertanto essere assimilata, neanche dal punto di vista procedimentale, alla pianificazione urbanistico-territoriale, non essendovi, tra l’altro, norme espresse che impongano di seguire la medesima sequenza procedimentale, ma trovando applicazione la specifica norma dell’articolo 7 che invece disciplina specificamente l’approvazione della pianificazione acustica.
Non può pertanto dedursi dall’art. 2 della l. n. 52/2000 la conseguenza che la pianificazione acustica debba seguire il medesimo schema procedimentale di quella urbanistica e, nel caso in cui l’amministrazione, dopo aver adottato la proposta recepisca alcune delle osservazioni formulate dai privati o da altri Enti pubblici, debba nuovamente riaprire la fase partecipativa di cui all’art. 7, comma 2.
Ciò, oltre a condurre ad un processo potenzialmente illimitato nel tempo e con il quale si violerebbe il criterio di non aggravamento del procedimento amministrativo di cui all’articolo 1 comma 2 della legge n. 241/1990, in danno delle esigenze di tutela ambientale che sono a fondamento della obbligatoria previsione di una pianificazione acustica del territorio, non si giustifica neppure sul fondamento dell’ultimo comma dell’articolo 7 l. reg.le n. 52/2000; quest’ultimo è, infatti, volto a disciplinare eventuali modifiche che si intendessero apportare alla classificazione successivamente all’approvazione definitiva, come si evince dal fatto che viene citato il comma 1, il quale prevede l’avvio della procedura di approvazione da parte del Comune con la trasmissione ai Comuni limitrofi della proposta di zonizzazione, norma la cui applicazione sarebbe senza dubbio abnorme nel caso in cui il Comune modifichi la classificazione acustica di singole aree del territorio comunale prima dell’approvazione definitiva a seguito del recepimento delle osservazioni di soggetti pubblici o privati interessati, come è avvenuto nel caso di specie (Provincia di Cuneo in data 18 marzo 2004 e di un privato in data 9 febbraio 2004).
Inoltre, l’art. 7 comma 3 prevede che il Comune, decorsi centoventi giorni dall’inizio della procedura, entro i quali possono essere presentate osservazioni e proposte da parte dei Comuni limitrofi, adotti il piano, eventualmente motivando sul mancato recepimento delle osservazioni e delle proposte. In tal modo la norma dispone anche in ordine ai tempi della sequenza procedimentale, che nel rispetto dei diritti di partecipazione garantiti dall’iter motivazionale dell’atto, deve avere tempi di approvazione certi.
2.2 In base a tale ricostruzione il Comune di Margarita ha correttamente seguito l’iter procedimentale e la cadenza temporale di cui all’art. 7, senza che si possa ritenere illegittimo tale comportamento per non avere dato nuovamente corso al procedimento “ab inizio” a seguito del recepimento, ai sensi del comma 3 dell’articolo citato, delle osservazioni di soggetti terzi legittimati ad intervenire nel procedimento ai sensi del comma 2.

3. Con il secondo motivo, si sostiene che il Comune, nell’assegnare all’area della ricorrente la classe IV, ha violato uno dei canoni principali fissati dalla legge-quadro in materia di redazione della classificazione acustica, ossia il rispetto delle precedenti destinazioni d’uso del territorio (criterio di cui sono invero destinatarie le Regioni nell’emanazione delle leggi di loro competenza ai sensi dell’art. 4 della legge n. 447/1995), della vocazione intrinseca e dell’evoluzione storica dello sviluppo del territorio (art. 6 comma 1 lett. d Legge reg.le n. 52/2000), dettato al fine di tutelare le attività già presenti nelle aree.

3.1 Il motivo è inammissibile.

Il principio della tutela delle destinazioni d’uso e delle attività “preesistenti” sul territorio è enunciato, come testé indicato, in primo luogo dall’art. 4 della legge-quadro n. 447/1995 in materia di inquinamento acustico, il quale al comma 1, lettera a), stabilisce che: “Le Regioni, entro il termine di un anno dall’entrata in vigore della presente legge, definiscono con legge: a) i criteri in base ai quali i Comuni ai sensi dell’art. 6 comma 1 lettera a), tenendo conto delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio (…) procedono alla classificazione del proprio territorio nelle zone previste dalle vigenti disposizioni per l’applicazione di valori di qualità di cui all’art. 2 comma 1 lettera h), stabilendo il divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a Comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dbA di livello sonoro equivalente misurato secondo i criteri generali stabiliti dal D.P.C.M. 1 marzo 1991, pubblicato sulla G.U. n. 57 dell’8 marzo 1991. Qualora nell’individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso del territorio, si prevede l’adozione dei piani di risanamento di cui all’art. 7”.
La legge regionale del Piemonte n. 52/2000, all’art. 6 comma 1, prevede:
“La classificazione acustica é effettuata in modo da:
a) ricomprendere l’intero territorio comunale;

b) aggregare le zone acusticamente affini sotto il profilo della destinazione d’uso, al fine di evitare un’eccessiva frammentazione;

c) individuare le aree ove possano svolgersi manifestazioni a carattere temporaneo o mobile, oppure all’aperto;

d) considerare la vocazione intrinseca e l’evoluzione storica dello sviluppo del territorio;

e) attenersi alle linee guida regionali di cui all’articolo 3, comma 3, lettera a);

f) assegnare a ciascuna delle zone individuate i valori di cui all’articolo 2, comma 1, lettere e), f), g) ed h) della l. 447/1995”.

Il criterio di cui si tratta (lettera d della disposizione testé citata) esprime una direttiva di ampio significato, che evidentemente attende di essere concretamente attuata per il tramite dell’esercizio della discrezionalità amministrativa e quindi della concreta valutazione degli interessi pubblici e privati presenti nel procedimento che porta all’approvazione della Pianificazione acustica del territorio.
Nel caso di specie, l’esercizio della discrezionalità amministrativa e la ponderazione degli interessi in gioco, di cui l’amministrazione ha acquisito contezza anche attraverso le osservazioni presentate dalla Provincia di Cuneo e da un privato di cui si è detto nel trattare il motivo n. 1, ha condotto a modificare, nella fase dell’approvazione definitiva del Piano, la classificazione originariamente conferita all’area entro cui ricade lo stabilimento produttivo della ricorrente facendola passare dalla classe V (Aree prevalentemente industriali con scarsità di abitazioni) alla classe IV (“Aree ad intensa attività umana” secondo la declaratoria dell’allegato A del D.P.C.M. 14.11.1997 caratterizzate da alta densità di popolazione e da elevata presenza di attività commerciali e uffici, o da presenza di attività artigianali o piccole industrie).
La classificazione adottata in concreto, essendo esercizio di un potere ampiamente discrezionale attribuito a chi ha la concreta cura degli interessi pubblici e della loro ponderazione con quelli privati, non si presta ad essere sindacata in sede di legittimità da parte del Giudice amministrativo se non nel ristretto ambito in cui la scelta effettuata si presentasse come palesemente irrazionale e contraddittoria, elemento che, nel caso di specie non si riscontra, considerato che la declaratoria della classe IV non è incompatibile tout court con l’attività in essere della ricorrente.
Ne deriva che il motivo di ricorso, potendo essere valutato solo entro i limiti della non irrazionalità e non palese contraddittorietà della scelta amministrativa, è inammissibile.
4. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente deduce la violazione dell’art. 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995 e dell’articolo 6, comma 3 della legge reg.le Piemonte n. 52/2000, nonché eccesso di potere sotto vari profili.

Sotto un primo profilo, si afferma la mancanza dei presupposti per poter attribuire all’area la classe IV in quanto tale classificazione, secondo la tabella allegata al D.P.C.M. 14.11.1997, non contempla le attività produttive se non in termini estremamente limitati.
Sotto un secondo profilo, si afferma che il passaggio dall’area in discorso dalla classe V, precedentemente attribuitale in fase di avvio della procedura alla classe IV, risulterebbe privo di congrua motivazione nella Relazione Illustrativa del Piano, in quanto le notazioni della Provincia di Cuneo in data 18 marzo 2004 non conterrebbero una motivazione idonea a supportare la scelta del Comune, ma, al contrario, sarebbero a favore del mantenimento dell’area in questione in classe V; la diversa opzione seguita dal Comune non potrebbe essere supportata neanche dalla difficoltà di inserire le fasce cuscinetto e non si riscontrerebbe né nella legge statale né in quella regionale un indice interprativo volto alla “maggior tutela delle aree residenziali circostanti” (pag. 32 della Relazione), che l’Amministrazione sia tenuta a seguire.
In ogni caso a giudizio della ricorrente, la scelta del declassamento dell’area della Garelli non contiene una motivazione pregnante e prevalente in ordine all’interesse pubblico perseguito.
4.1 Il motivo è fondato.

Sotto il duplice profilo del riferimento alla nota della Provincia e della congruità della motivazione riferita alle fasce cuscinetto, il motivo è fondato in quanto nella Relazione Illustrativa si legge “In molti casi, data la disposizione delle aree, non è stato possibile inserire le fasce cuscinetto su tutti i lati e questo ha comportato la permanenza di numerosi accostamenti critici” (pag. 20) ed ancora: “Come già detto in precedenza, rimangono alcuni accostamenti critici, ancora presenti dopo la fase di omogeneizzazione, che non è stato possibile rimuovere a causa dell’impossibilità di inserire fasce cuscinetto (aree urbanizzate)” (pag. 21).
Tale motivazione, che fa riferimento al presupposto di fatto, costituito dalla urbanizzazione delle aree in discorso, appare generica ed utilizzabile negli innumerevoli casi in cui il disordinato sviluppo delle attività antropiche sul territorio ha condotto alla progressiva e non controllata urbanizzazione di fasce di territorio contigue con destinazioni difformi tra loro.
Per quanto concerne la nota della Provincia in data 18 marzo 2004, in cui si afferma che “l’utilizzo di tale classe (V), si riterrebbe applicabile alle zone produttive a connotazione chiaramente industriale con scarsità di abitazioni, non connesse ad insediamenti produttivi”, tale espressione contiene una direttiva che il Comune non ha correttamente interpretato in presenza di una situazione di fatto che si caratterizza per la presenza di aree residenziali contigue a quelle dell’insediamento produttivo della ricorrente.
La scelta operata dal Comune non appare pertanto sufficientemente motivata e coerente con l’indicazione della Provincia.
5. Con il quarto motivo di ricorso si sostiene che la deliberazione impugnata, nella parte relativa alla classificazione dell’area della ricorrente, violerebbe il divieto di contatto diretto tra aree con scostamenti di livello superiore a 5 dBA, sancito dall’art. 4 della legge-quadro n. 447/1995, senza creare le c.d. “zone-cuscinetto” previste dalle Linee guida regionali approvate con la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 8, punto 2.1 Fase operativa 5.

Inoltre, le Linee guide prevedono (punto 1 ultimo comma) che i casi di adiacenza di classi non contigue debbano essere evidenziati e giustificati nella relazione di accompagnamento alla classificazione stessa ed anche tale disposizione sarebbe stata violata dal Comune costituito, poiché la Relazione illustrativa del piano non conterrebbe alcuna specifica e concreta motivazione al riguardo, se non un’affermazione del tutto tautologica sul punto: “permangono … gli accostamenti critici di tali aree in classe IV con gli ambiti residenziali in classe II senza che questo provochi un’eccessiva parcellizzazione del piano acustico” (pag. 32).
Così come è ritenuta incongrua la motivazione comunale presente in altri punti della Relazione (pag. 21 e 29) per spiegare la mancata creazione di fasce-cuscinetto: la ricorrente non ritiene infatti sufficiente l’indicazione dell’esistenza di aree già urbanizzate.
Inoltre, viene rilevata la illegittimità delle “Linee Guida regionali per la classificazione acustica del territorio”, approvate con la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802, rispetto all’art. 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995, nel caso in cui la disposizione di cui al punto 1 delle medesime (“Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piano di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della Legge stessa”) venga interpretata come una generale facoltà di deroga al divieto di contatto diretto di aree classificate in zone acustiche con valori ammissibili di rumore che si discostano in misura superiore a 5 dBA, e ove dunque l’operato del Comune possa trovare sostegno in tale riconoscimento di una generale facoltà di deroga.
A giudizio della ricorrente la disposizione del punto 1 citato e del successivo punto 2.6 delle Linee guida disciplina ipotesi particolari che devono essere adeguatamente individuate, motivate e disciplinate; ove così non fosse e si intendesse come un limite generale ed astratto, come quello asseritamene individuato nel Piano acustico del Comune di Margarita, i citati punti delle Linee guida dovrebbero essere considerati illegittimi rispetto all’art. 4 della legge quadro n. 447/1995 e all’art. 6 della l. reg.le n. 52/2000.
5.1 Il motivo è fondato.

Deve, in primo luogo, essere riconosciuto l’interesse della ricorrente ad impugnare l’atto con cui sono state approvate le Linee guida (deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802), e ad ottenerne l’annullamento giurisdizionale: a tale deliberazione si fa riferimento nelle premesse della deliberazione del C.C. di Margarita n. 33 in data 27 novembre 2003, nelle quali, così, si afferma: “RICHIAMATE … La D.G.R. n. 85-3802 del 06/08/2002”.
Infatti, ove la sentenza di eventuale accoglimento del ricorso proposto dalla Garelli Recuperi Ambientali di Delfino Sergio e C. S.a.s. si risolvesse in un annullamento in parte qua esclusivamente degli atti di classificazione acustica, il Comune di Margarita, una volta eliminati i vizi di illegittimità accertati con la sentenza di accoglimento nei confronti della delibera di approvazione del Piano, dovrebbe rinnovare il procedimento di approvazione della pianificazione, emendandolo dai vizi accertati in sentenza, ma dovrà, in ogni caso, tenere conto della direttiva regionale per quanto concerne la deroga al divieto di accostamento tra classi non contigue (“nei casi in cui si renda necessario … è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue), che rende meno ampio il campo di applicazione del divieto e che, a giudizio del ricorrente, è contrastante con la disposizione di legge.
Sussiste quindi l’interesse della ricorrente all’impugnativa delle Linee guida regionali.
5.2 Il primo profilo in cui si articola il quarto motivo di ricorso – illegittimità della pianificazione acustica approvata dal Comune di Margarita con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 30 del 29.9.2004, per violazione del divieto di accostamento tra classi aventi una differenza maggiore di 5 dBA per la mancata creazione delle fasce cuscinetto – è fondato.

La legge statale n. 447 del 1995 prevede all’art. 4, comma 1 lettera a), nell’ambito dei criteri che devono condurre il legislatore regionale, “il divieto di contatto diretto di aree … quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente … Qualora nell’individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, si prevede l’adozione dei piani di risanamento di cui all’art. 7”.
La legge regionale del Piemonte n. 52 del 2000, segue tale criterio e così dispone: “… è vietato assegnare ad aree contigue limiti di esposizione al rumore che si discostino in misura superiore a cinque decibel … Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, il Comune adotta apposito piano di risanamento”.
Si rileva dalla semplice lettura dei due testi normativi che il divieto di accostamento tra zone territoriali a cui sono state conferite classi acustiche aventi limiti differenziali superiori a quelli previsti dalla legge, pur non essendo assoluto, è derogabile solo in presenza delle condizioni indicate dalla norma stessa: in primo luogo, deve trattarsi di aree già urbanizzate e, in secondo luogo, i limiti devono non poter essere rispettati a causa delle preesistenti destinazioni d’uso di tali aree. E’ essenziale che vi sia la dimostrazione dell’esistenza di tali condizioni che consentono di derogare al divieto all’interno del provvedimento di pianificazione acustica ed in particolare che di esse sia dato conto nell’iter motivazionale che conduce a ricostruire le ragioni a fondamento delle scelte operate dall’amministrazione.
Come pure deve essere adeguatamente motivato il mancato inserimento delle fasce cuscinetto in caso di deroga al divieto di cui si è detto.
La pianificazione acustica relativa all’area della ricorrente approvata dal Comune di Margarita contiene una motivazione inadeguata, posto che essa appare generica ed utilizzabile negli innumerevoli casi in cui il disordinato sviluppo delle attività antropiche sul territorio ha condotto alla progressiva e non controllata urbanizzazione di fasce di territorio contigue con destinazioni difformi tra loro: “Come già detto in precedenza, rimangono alcuni accostamenti critici, ancora presenti dopo la fase di omogeneizzazione, che non è stato possibile rimuovere a causa dell’impossibilità di inserire fasce cuscinetto (aree urbanizzate)”.
Sotto il primo profilo, il motivo è pertanto fondato.
5.3 Anche in relazione alla richiesta di annullamento delle Linee guida nella parte in cui dispongono una generale deroga al divieto di accostamenti di aree aventi valori limite che differiscono in misura superiore a 5 dBA, divieto sancito dalla legge statale e ripreso da quella regionale, si condivide la prospettazione di parte ricorrente in quanto la legge statale (e regionale) prevede la deroga come ipotesi eccezionale, nel solo caso aree già urbanizzate, deroga a cui deve necessariamente seguire il piano di risanamento a carico del Comune.

Le Linee guida regionali, invece, legano la possibilità della deroga al divieto ad un parametro più ampio, quale è quello della “tutela di preesistenti destinazioni d’uso del territorio” e al punto 2.6 affermano “la zonizzazione acustica tiene conto, solo per le zone non completamente urbanizzate … del divieto di contatto diretto tra aree, anche di comuni confinanti, aventi livelli assoluti di rumore che si discostano più di 5 dB(A)”, dal che si desume che il divieto ha un ambito applicativo molto più ridotto rispetto alla sua formulazione legislativa, sia di fonte statale che regionale.
Analogamente è a dirsi per il punto n. 1 della “Premessa” delle Linee guida, in cui è affermato: “Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d’uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piani di risanamento così come stabilito dagli artt. 6 e 8 della legge stessa”, introduce una deroga molto più ampia – e di fatto generalizzata – al divieto di accostamento di fasce non contigue.
Le linee guida non sono conformi, pertanto, alle norme di fonte legislativa.
Anche sotto questo secondo profilo il motivo è fondato.
6. Con il quinto motivo di ricorso si deduce la violazione dell’art. 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995 e dell’art. 6 comma 3 e 13 della legge regionale n. 52/2000, per il fatto che la deliberazione di approvazione del Piano acustico e la Relazione Illustrativa richiamata, pur avendo derogato al divieto di accostamento di classi non contigue non hanno previsto alcuno strumento di risanamento a carico del Comune, e ciò anche in spregio delle indicazioni contenute nella nota della Provincia di Cuneo, nella quale così si affermava: “si rammenta che per gli accostamenti critici rimasti, al termine del processo sarà necessario provvedere, entro dodici mesi dall’approvazione della classificazione acustica del territorio, alla predisposizione del Piano Comunale di risanamento acustico, ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n 52/2000”.

La disposizione della fonte statale afferma che: “Qualora nell’individuazione delle aree già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, si prevede l’adozione di piani di risanamento di cui all’art. 7”; quelle di rango regionale prevedono che “Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d’uso, il comune adotta apposito piano di risanamento”, ed ancora: “Qualora, in fase di classificazione acustica delle zone già urbanizzate, a causa delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio non sia possibile rispettare la disposizione di cui all’art. 6, comma 3, così come nel caso di superamento dei valori di attenzione, i comuni sono tenuti a predisporre piani di risanamento acustico” (art. 13).
Il Comune, sia nell’avviso pubblicato sul B.U.R. n. 44 in data 4 novembre 2004 sia nella Relazione Illustrativa allegata alla delibera del Consiglio comunale n. 30 del 29 settembre 2004, in risposta all’osservazione presentata da un privato cittadino, sosterrebbe che l’accostamento critico dovrebbe risolversi con un piano di risanamento a carico dell’impresa, in tal modo violando le norme citate.
Il motivo è fondato: infatti, nonostante le disposizioni citate non prevedano l’espressa menzione del piano a carico dell’ente locale contestualmente all’approvazione della classificazione acustica, tuttavia, si ritiene che tale fondamentale impegno di “risanamento ambientale”, vada esplicitato fin dal momento dell’approvazione del Piano in conformità con un obbligo di chiarezza e di massima informativa nei confronti sia del Consiglio comunale, che è chiamato ad approvare la pianificazione e a valutarne le ricadute in termini finanziari per l’ente locale, sia nei confronti della cittadinanza e di coloro che esercitano attività produttive nell’ambito comunale. Negli atti di pianificazione adottati e approvati dal Comune di Margarita non si fa menzione all’impegno dell’Ente di adottare i Piani di risanamento comunali di cui all’art. 7 l. n. 447/1995 e artt. 6 comma 3 e 13 l. reg.le n. 52 del 2000, al fine di risolvere gli “accostamenti critici”, indicazione che invece avrebbe dovuto essere presente in tali atti, pur non dovendo essi essere immediatamente predisposti.
Il ricorso, pertanto, deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati così come precisato nel dispositivo.
In considerazione della novità delle questioni poste si ritiene di compensare tra le parti le spese di giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – II sezione – pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto:
– annulla i seguenti atti concernenti l’area della società ricorrente:
1. la deliberazione del Consiglio Comunale n. 30 del 29 settembre 2004, avente per oggetto: “Classificazione acustica del territorio comunale – Approvazione definitiva e i relativi elaborati;

2. la deliberazione di adozione della proposta di classificazione acustica, adottata dal Consiglio Comunale in data 27 novembre 2003 n. 33 in quanto atto presupposto;

– annulla la deliberazione della Giunta Regionale del Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802 avente per oggetto “L.R. n. 52/2000, art. 3, comma 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio”, nella parte in cui dispone che: “Nei cas
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio dell’11 maggio 2005, con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Calvo – Presidente

Antonio Plaisant – Referendario

Emanuela Loria – Referendario, estensore

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