Pres. BILE – Red. TESAURO

incostituzionale regolamento statale in materia di organizzazione sanitaria

Formazione professionale – Organizzazione sanitaria – Decreto del Ministro della salute concernente i requisiti richiesti alle società scientifiche e alle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie per poter svolgere attività formativa nell’ambito del programma di “Educazione continua in medicina” (ECM) ed attività di collaborazione nei confronti dei diversi organi ed organismi che operano nei vari settori di attività sanitarie

Non spettava allo Stato, e per esso al Ministero della salute, stabilire, con norme regolamentari, i requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie che intendano svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità ed attribuire i relativi poteri amministrativi di verifica dei predetti requisiti, di riconoscimento e di revoca ad un organo statale. L’atto impugnato è privo di idonea base legislativa ed incide su sfere di competenza provinciale.

Si annulla, per l’effetto, il decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004, recante “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 2004.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE – Presidente

#NOME? FLICK

#NOME? AMIRANTE

#NOME? DE SIERVO

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004 avente ad oggetto “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”, promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento, notificato il 31 agosto 2004, depositato in cancelleria il 2 settembre 2004 ed iscritto al n. 16 del registro conflitti 2004.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 4 luglio 2006 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 31 agosto 2004 e depositato il successivo 2 settembre 2004, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato riguardo al decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004, recante “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 2004, in riferimento agli articoli 8, numero 1) e numero 29), 9 numero 10), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme d’attuazione, agli artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), agli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della Costituzione, all’art. 10 della legge costituzionale 19 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché ai principi di leale collaborazione e di certezza normativa.
2. – La Provincia premette di essere titolare di competenza legislativa concorrente in materia di sanità e di competenza legislativa primaria in materia di «formazione professionale» e di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», in virtù degli artt. 9 numero 10) ed 8, numero 29) e numero 1), dello statuto speciale. Tuttavia, l’art. 117 della Costituzione avrebbe attribuito alle regioni a statuto ordinario una più ampia autonomia, essendo la materia dell’organizzazione sanitaria configurabile quale materia di competenza residuale ed essendo venuti meno i limiti delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali e dell’interesse nazionale: pertanto, ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, la ricorrente sostiene che, nelle materie predette, occorra fare riferimento, anche per la Provincia autonoma, al titolo V della Costituzione.
Secondo la ricorrente, l’atto impugnato – il quale stabilisce i requisiti essenziali che le società scientifiche devono possedere per svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità (con particolare riferimento all’attività formativa nell’ambito del programma ECM ed all’attività di collaborazione nei confronti degli organi centrali e regionali e delle istituzioni e degli organismi che operano nei vari settori di attività sanitarie) – violerebbe le competenze costituzionali della Provincia autonoma di Trento in materia di “formazione professionale”, di “ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto” e di “tutela della salute”.
Ad avviso della Provincia il d.m. 31 maggio 2004 sarebbe illegittimo sotto svariati profili.
Il decreto sarebbe stato adottato in carenza di potere, non potendo l’art. 16-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), richiamato nella premessa dell’atto impugnato, costituirne idonea base legislativa. Questa norma, infatti, attribuisce alla Commissione nazionale per la formazione continua il compito di definire «i requisiti per l’accreditamento delle società scientifiche nonché dei soggetti pubblici e privati che svolgono attività formative» e di procedere «alla verifica della sussistenza dei requisiti stessi» (art. 16-ter, comma 2, ultima frase). L’atto impugnato, invece, istituisce un potere, quello di fissare i requisiti e di effettuare il “riconoscimento”, che si differenzierebbe, per soggetto e per oggetto, da quello esercitato in base all’art.16-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, essendo attribuito al Ministro della salute e non alla Commissione nazionale per la formazione continua e riguardando non solo le attività formative ma anche la collaborazione con le istituzioni sanitarie (art. 1, comma 1, e art. 5, comma 2).
Secondo la ricorrente, qualora si ritenesse che l’oggetto dell’art. 16-ter cit. corrisponda all’oggetto del d.m. 31 maggio 2004, questo sarebbe comunque illegittimo in quanto privo di fondamento legislativo. Detta norma non sarebbe, infatti, applicabile alla Provincia autonoma di Trento, in quanto non richiamata dall’art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 fra quelle che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale. In ogni caso, se la norma fosse ritenuta applicabile, non potrebbe più costituire idonea base normativa del potere esercitato dal Ministro, essendo detto potere regolamentare venuto meno a seguito della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Ad avviso della ricorrente, l’atto violerebbe inoltre l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in virtù del quale lo Stato può soltanto far sorgere, eventualmente, nelle materie di competenza provinciale, un obbligo di adeguamento: nella specie, la materia è stata disciplinata con norme direttamente applicabili nella Provincia, di rango regolamentare, in contrasto, quindi, anche con l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, evocabile qualora si ritenesse che le competenze provinciali in materia di formazione e di organizzazione sanitaria debbano essere ricondotte a tale parametro costituzionale. La Provincia osserva, inoltre, che, nel caso in cui si ritenesse inapplicabile il decreto, la sola presenza della disciplina dallo stesso recata comporterebbe una situazione di incertezza di per sé lesiva del principio di certezza normativa.
La ricorrente lamenta altresì che il decreto, in quanto adottato senza il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni, violi il principio di leale collaborazione, che richiede forme di raccordo sia quando, come nella specie, le competenze statali esercitate interferiscono con le competenze regionali, sia in virtù di quanto stabilito dall’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, dato che il d.m. 31 maggio 2004, sostanzialmente, è un regolamento.
La Provincia ricorrente deduce, infine, l’illegittimità degli artt. 1, commi 1 e 2; 5; 6, commi 2, 3 e 4, e 7, comma 2, del decreto ministeriale impugnato, i quali attribuiscono ad organi statali funzioni amministrative non spettanti allo Stato, in contrasto con l’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992. Tale ultima disposizione stabilisce, infatti, che «nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione». Le predette norme determinerebbero la lesione anche dell’art. 118 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione, non sussistendo l’esigenza di un esercizio unitario della funzione amministrativa in esame che possa giustificare la chiamata in sussidiarietà e non potendosi, comunque, derogare al riparto delle competenze con un regolamento ed in assenza della necessaria previa intesa con la Provincia.
In conclusione, la ricorrente chiede che la Corte dichiari che non spetta allo Stato stabilire, in materia di competenza provinciale, norme sostanzialmente regolamentari, attribuendo poteri amministrativi ad organi statali, e conseguentemente annulli il decreto impugnato.
3. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale, nell’atto di costituzione e nelle memorie depositate nell’imminenza dell’udienza pubblica, ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
Ad avviso della difesa erariale, il ricorso sarebbe inammissibile, sia in quanto diretto a censurare una norma primaria, rivendicando una competenza che l’art. 16-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 ha attribuito allo Stato, sia perché diretto a censurare il modo di esercizio di una funzione statale, denunciabile innanzi al giudice amministrativo.
In via preliminare, la difesa erariale osserva che la questione posta con il conflitto deve essere decisa sulla base degli artt. 117 della Costituzione e 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, non essendo stato correttamente evocato né l’art. 8, numero 1) e numero 29), dello statuto speciale, in considerazione della valenza nazionale dei crediti formativi e della estraneità della fissazione dei requisiti per l’accreditamento delle società scientifiche alla materia dell’ordinamento del personale addetto agli uffici della Provincia e della formazione professionale; né l’art. 9 numero 10) del medesimo statuto speciale, dato che la formazione continua non riguarda soltanto i medici operanti all’interno del Servizio sanitario e che, comunque, non tutte le organizzazioni che collaborano con le istituzioni sanitarie sono incluse nell’organizzazione sanitaria.
Nel merito, il ricorso sarebbe infondato, in quanto l’atto impugnato – che non avrebbe, peraltro, natura regolamentare – non riguarderebbe né la formazione professionale, né l’ordinamento degli uffici della Provincia, ma piuttosto inciderebbe su una serie di materie di competenza esclusiva statale. In particolare, la determinazione dei requisiti essenziali che le società scientifiche devono possedere per svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità rientrerebbe, in parte, nella materia dell’ordinamento civile, in quanto detti requisiti concorrerebbero a definire capacità e qualificazione delle società private; in parte, nella materia dei “livelli essenziali delle prestazioni”, costituendo una garanzia per i cittadini in relazione alle prestazioni rese dai sanitari; in parte nella materia della formazione superiore.
4. – All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle memorie scritte.

1. – Il conflitto di attribuzione promosso dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti dello Stato con il ricorso indicato in epigrafe concerne il decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004 recante “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”, pubblicato nella G.U. n. 153 del 2 luglio 2004. Il decreto è stato impugnato in riferimento agli artt. 8, numero 1) e numero 29), 9, numero 10) e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione, agli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), agli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della Costituzione, all’art. 10 della legge costituzionale 19 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché ai principi di leale collaborazione e di certezza normativa.
Secondo la ricorrente, il decreto recherebbe norme sostanzialmente regolamentari, applicabili anche nella Provincia di Trento, in ordine ai requisiti essenziali che le società scientifiche devono possedere per svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità, attribuendo poteri amministrativi di verifica dei predetti requisiti, di riconoscimento delle associazioni scientifiche e di revoca del medesimo al Ministro della salute e, quindi, determinerebbe la lesione delle proprie competenze costituzionali in materia di “formazione professionale”, di “ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto” e di “tutela della salute”.
L’illegittimità dell’atto impugnato è dedotta sotto vari profili.
Ad avviso dell’istante, l’atto sarebbe stato adottato in carenza di potere, non potendo l’art. 16-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 costituirne idonea base legislativa. Inoltre, in violazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, lo Stato avrebbe emanato norme regolamentari immediatamente applicabili nella Provincia autonoma di Trento in materie di competenza provinciale, nelle quali potrebbe intervenire solo con legge facendo sorgere, eventualmente, un mero obbligo di adeguamento delle Province.
In subordine, l’atto impugnato violerebbe il principio di leale collaborazione, in quanto adottato comunque senza il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni.
Gli artt. 1, commi 1 e 2; 5; 6, commi 2, 3 e 4; 7, comma 2, del decreto attribuirebbero, infine, ad organi statali funzioni amministrative non spettanti allo Stato, in violazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, dell’art. 118 della Costituzione nonché del principio di leale collaborazione, dato che non sussisterebbe l’esigenza di un esercizio unitario delle funzioni amministrative in esame idonea a giustificare la chiamata in sussidiarietà ed in quanto, in ogni caso, il riparto delle competenze non potrebbe essere derogato con un regolamento ed in mancanza della necessaria previa intesa con la Provincia.

2. – L’Avvocatura generale dello Stato, in linea preliminare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, in primo luogo in quanto diretto ad impugnare una norma primaria attributiva della competenza in contestazione allo Stato e cioè l’art. 16-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, al quale il decreto impugnato ha dato applicazione; in secondo luogo, poiché esso censura il modo di esercizio della funzione statale disciplinata dal predetto art. 16-ter e quindi è volto a far valere un vizio denunciabile innanzi al giudice amministrativo.
Entrambe le eccezioni non sono fondate e vanno rigettate.
La ricorrente denuncia, infatti, l’illegittimità del decreto impugnato proprio in ragione del fatto che esso sarebbe stato adottato in carenza di potere, deducendo che il predetto art. 16-ter non costituisce idoneo fondamento legislativo del medesimo, e sostenendo la lesività della disciplina regolamentare contenuta in detto decreto in quanto priva di base legislativa (sentenza n. 266 del 2001).
Pertanto, risulta chiaro che il ricorso non è affatto volto a censurare l’art. 16-ter citato e che la ricorrente ha dedotto un vizio denunciabile innanzi a questa Corte.

3. – Nel merito, il ricorso è fondato.
Il decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004 detta i requisiti per il “riconoscimento” delle società scientifiche (dei medici-chirurghi, dei veterinari, degli odontoiatri, dei farmacisti nonché degli psicologi, dei biologi, dei fisici e dei chimici) “costituite da professionisti che svolgono in via esclusiva o prevalente attività sanitaria” (art. 1, commi 1 e 2) e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie (infermieristiche, tecniche, della riabilitazione e della prevenzione), che intendano svolgere attività di collaborazione con le istituzioni sanitarie ed attività di aggiornamento professionale “con particolare riferimento all’attività formativa nell’ambito del programma ECM ed all’attività di collaborazione nei confronti degli organi centrali e regionali e delle istituzioni e degli organismi che operano nei vari settori di attività sanitarie”; attribuisce, inoltre, al medesimo Ministro della salute il compito sia di verificare la sussistenza dei predetti requisiti, ai fini del “riconoscimento” (art. 6), sia di controllarne la permanenza, in funzione dell’eventuale revoca del predetto riconoscimento (art. 7).
L’art. 16-ter del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), richiamato nella premessa dell’atto impugnato, attribuisce ad una commissione appositamente istituita, la Commissione nazionale per la formazione continua – la cui composizione è determinata, per legge, in maniera tale da garantire che uno dei quattro vicepresidenti sia nominato dalla Conferenza permanente dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano e che sei dei venticinque membri siano designati dalla Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome (comma 1) – il compito di definire “i requisiti per l’accreditamento delle società scientifiche nonché dei soggetti pubblici e privati che svolgono attività formative” e di procedere “alla verifica della sussistenza dei requisiti stessi” (ultimo periodo).
La lettera della norma rende palese che essa non costituisce idonea base legislativa del potere esercitato dal Ministro della salute con il decreto impugnato, essendo il potere disciplinato dalla medesima norma diverso per soggetto e per oggetto. In primo luogo, infatti, il citato art.16-ter costituisce fondamento non di un potere ministeriale, ma di un potere attribuito ad una apposita commissione – la Commissione nazionale per la formazione continua – la cui composizione è peraltro stabilita dalla legge in maniera tale da garantire una adeguata rappresentanza delle autonomie regionali e provinciali (comma 1). Detto potere consiste nella definizione dei requisiti – e nella verifica della loro sussistenza – “per l’accreditamento” delle società scientifiche nonché dei soggetti pubblici e privati che svolgono attività formative, riconducibili alla c.d. formazione continua (art. 16-bis, art. 16-ter ed art. 16-quater) e cioè ad interventi di approfondimento e di aggiornamento professionale su personale già in servizio presso le strutture sanitarie. Pertanto, siffatto potere non può ritenersi coincidente con quello esercitato con il decreto ministeriale impugnato, diretto a definire i requisiti – e verificarne la sussistenza – “per il riconoscimento” delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie che intendano svolgere non solo attività di aggiornamento professionale, ma anche, più ampiamente, attività di collaborazione con le istituzioni sanitarie.
La diversità del “riconoscimento” oggetto del decreto impugnato rispetto all’ “accreditamento” di cui all’art. 16-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 – espressamente riconosciuta dalla difesa erariale nell’atto di costituzione – risulta peraltro dallo stesso decreto impugnato, il quale, mentre assegna al Ministro della salute il potere di effettuare il predetto “riconoscimento”, secondo un procedimento puntualmente disciplinato all’art. 6, rinvia alla “disciplina generale, che sarà stabilita dall’intesa fra il Ministero della salute e le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la definizione dei requisiti e delle modalità di accreditamento delle società scientifiche in qualità di provider di formazione residenziale e a distanza”.
3.1. – Una volta accertato che l’atto impugnato è privo di idonea base legislativa, occorre verificare se esso incida su sfere di competenza provinciale.
L’oggetto del decreto impugnato è costituito dalla definizione dei requisiti per il riconoscimento delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie che intendano svolgere attività di collaborazione con le istituzioni sanitarie ed attività di aggiornamento professionale e, quindi, non è riconducibile in termini esclusivi ad un’unica materia, incidendo contestualmente su più settori. In particolare, con riferimento all’aggiornamento professionale, esso contiene profili inerenti alla “formazione professionale”: l’aggiornamento professionale dei medici e degli esponenti delle professioni sanitarie attiene, infatti, alla formazione sul lavoro, successiva e quindi estranea alla formazione universitaria, in quanto finalizzata all’esercizio della professione medica e, più in generale, sanitaria (sentenze n. 406 del 2001, n. 354 del 1994 e n. 316 del 1993).
Siffatta materia, tuttavia, neppure è idonea ad assorbire l’intera disciplina di cui al decreto impugnato.
L’atto, in specie nella parte in cui definisce i requisiti che le predette società ed associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie – che chiedono il riconoscimento – devono possedere per poter svolgere attività di collaborazione con le istituzioni sanitarie, incide, infatti, sulla materia sanità, con profili che attengono, in particolare, all’organizzazione sanitaria, e non già – come sostenuto dalla difesa erariale – alla determinazione di livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, essendo tale titolo di legittimazione dell’intervento statale invocabile solo “in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione” (sentenze n. 285, n. 120 del 2005 n. 423 del 2004), di cui nella specie non si tratta.
Entrambe le materie richiamate sono attribuite dallo statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige alla competenza della Provincia autonoma di Trento: l’art. 8, numero 29), stabilisce, infatti, la competenza legislativa primaria della Provincia nell’“addestramento e formazione professionale”; l’art. 9, numero 10), le assegna una competenza legislativa concorrente in tema di “igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera”; l’art. 16 dispone che “nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare norme legislative, le relative potestà amministrative […] sono esercitate rispettivamente dalla regione o dalla provincia”.
Nelle stesse materie, tuttavia, l’art. 117 e l’art. 118 della Costituzione, a seguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, delineano forme più ampie di autonomia rispetto a quelle già attribuite dallo statuto.
La “formazione professionale” è, infatti, materia riconducibile alla competenza residuale delle Regioni (quarto comma), soggetta ai limiti generali stabiliti dal primo comma dell’art. 117 della Costituzione, fra i quali non vi è, ad esempio, quello delle norme fondamentali di riforma economico-sociale (sentenza n. 274 del 2003), né quello dell’interesse nazionale, indicati dallo statuto speciale. La sanità, d’altro canto, è ripartita fra la materia di competenza regionale concorrente della “tutela della salute” (terzo comma), la quale deve essere intesa come “assai più ampia rispetto alla precedente materia assistenza sanitaria e ospedaliera” (sentenze n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005), e quella dell’organizzazione sanitaria, in cui le Regioni possono adottare “una propria disciplina anche sostitutiva di quella statale” (sentenza n. 510 del 2002). Soprattutto, la più ampia autonomia riconosciuta dalle norme del titolo V della parte seconda della Costituzione alle regioni ad autonomia ordinaria nelle indicate materie di competenza residuale e/o concorrente, rispetto a quella attribuita alla Provincia dalle norme statutarie nelle corrispondenti materie, è confortata dalla considerazione che in esse l’art. 117, sesto comma, della Costituzione impedisce, in ogni caso, allo Stato di adottare regolamenti e che, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, le funzioni amministrative, attribuite ai Comuni, possono essere conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato “sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” solo “per assicurarne l’esercizio unitario”.
Pertanto – ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 – la particolare «forma di autonomia» espressa dalle norme del titolo V della parte seconda della Costituzione in favore delle Regioni ad autonomia ordinaria si applica anche alle Province autonome ed in specie alla Provincia di Trento in quanto «più ampia» rispetto a quella prevista dai rispettivi statuti.
3.2. – Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi che il decreto impugnato, dettando norme regolamentari che si pongono all’incrocio delle suddette materie di competenza residuale e concorrente della Provincia, vulneri le rispettive sfere di competenza provinciale, definite in particolare dall’art. 117, terzo, quarto e sesto comma, della Costituzione.
Inoltre, l’atto, attribuendo poteri amministrativi nelle predette materie di competenza provinciale ad un organo statale, nella parte in cui assegna al Ministro della salute il potere di verificare la sussistenza dei requisiti richiesti per il riconoscimento delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie che intendano svolgere attività di collaborazione con le istituzioni sanitarie ed attività di aggiornamento professionale, nonché quello di deliberare il riconoscimento ed, eventualmente, di revocarlo, contrasta anche con l’art. 118 della Costituzione. Infatti, indipendentemente dalla valutazione in ordine alla idoneità del decreto a determinare l’“attrazione in sussidiarietà” della funzione, non è in alcun modo dimostrata la necessità dell’esercizio unitario della medesima e non è stato rispettato il principio della leale collaborazione, essendo stato adottato l’atto impugnato senza il necessario coinvolgimento delle autonomie regionali e provinciali (ex plurimis, sentenze n. 270 e n. 242 del 2005).
Pertanto, in accoglimento del ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento, deve essere dichiarato che non spettava allo Stato dettare norme regolamentari relative ai requisiti essenziali che le società scientifiche devono possedere per svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità ed attribuire poteri amministrativi di verifica dei predetti requisiti, di riconoscimento delle associazioni scientifiche e di revoca del medesimo riconoscimento al Ministro della salute. Conseguentemente, deve essere disposto l’annullamento del decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004, recante “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 2004.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Ministero della salute, stabilire, con norme regolamentari, i requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie che intendano svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità ed attribuire i relativi poteri amministrativi di verifica dei predetti requisiti, di riconoscimento e di revoca ad un organo statale;
annulla, per l’effetto, il decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004, recante “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 2 luglio 2004, di cui in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2006.

Depositata in Cancelleria il 13 ottobre 2006.

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 13/10/2006 n.328 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. DE SIERVO

lo Stato non può disciplinare la sicurezza degli impianti di funivia con riferimento alle Province di Trento e Bolzano

Trasporti pubblici – Comunicazioni e trasporti di interesse provinciale -Regolamentazione tecnica ed esercizio degli impianti a fune – Decreto ministeriale modificativo del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone

Non spettava allo Stato disciplinare, con riferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano, la materia di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 5 dicembre 2003, n. 392 (Regolamento concernente modifica dell’art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone), e conseguentemente annulla il medesimo d.m. n. 392 del 2003, nella parte in cui esso si applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano. È preclusa allo Stato l’adozione di una disciplina normativa in materia di sicurezza degli impianti di trasporto funiviario applicabile alle Province autonome.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE – Presidente

#NOME? FLICK

#NOME? AMIRANTE

#NOME? DE SIERVO

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 5 dicembre 2003, n. 392 (Regolamento concernente modifica dell’art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinati al trasporto di persone), promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e di Bolzano, notificati il 16 e il 17 aprile 2004, depositati in cancelleria il 22 e il 26 aprile 2004 ed iscritti ai nn. 5 e 6 del registro conflitti 2004.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 4 luglio 2006 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento, Rolando Riz e Salvatore Alberto Romano per la Provincia autonoma di Bolzano e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 16 aprile 2004 e depositato il successivo 22 aprile, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 5 dicembre 2003, n. 392 (Regolamento concernente modifica dell’art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – serie generale – n. 40 del 18 febbraio 2004, chiedendo a questa Corte di dichiarare che «non spetta allo Stato di dettare, in materia di regolamentazione tecnica ed esercizio degli impianti a fune, norme regolamentari operanti anche nella Provincia di Trento o comunque vincolanti la Provincia autonoma», e conseguentemente di annullare il citato decreto «nella parte in cui pretende di applicarsi alla Provincia autonoma di Trento».
La ricorrente lamenta la violazione dell’art. 8, numero 18), e dell’art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative norme d’attuazione; dell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione, nel combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) e, infine, del principio di certezza normativa.

La Provincia sostiene di essere titolare di competenza legislativa primaria in materia di «comunicazioni e trasporti di interesse provinciale», ai sensi dell’art. 8, numero 18), dello statuto speciale, nonché delle corrispondenti potestà amministrative, in base all’art. 16, comma primo, dello statuto e alle relative norme di attuazione (tra le quali, in particolare, il d.P.R. 19 dicembre 1987, n. 527, recante “Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale”). Il richiamato art. 8 precisa che nella competenza provinciale è compresa «la regolamentazione tecnica e l’esercizio degli impianti a fune», cosicché rientrerebbero nella competenza provinciale anche le attribuzioni relative alla sicurezza degli impianti di comunicazione e trasporto, compresi, dunque, gli impianti di funivia, oggetto del regolamento impugnato.

Nell’esercizio delle proprie competenze statutarie la Provincia di Trento ha dettato la disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci con la legge provinciale 21 aprile 1987, n. 7 (Disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci). Tale normativa si riferisce anche all’idoneità delle aree ed alle misure di difesa dal pericolo di valanghe, mediante una serie di analitiche disposizioni.

In questo testo legislativo si prevede anche l’adozione di un regolamento da parte della Giunta provinciale per la determinazione, fra l’altro, dei «criteri per la valutazione preventiva delle situazioni di rischio», dei «criteri per l’individuazione, la progettazione e l’esecuzione delle misure strutturali e gestionali idonee per la messa in sicurezza di impianti e piste», delle «prescrizioni relative al collaudo e alla vigilanza sulle misure di difesa», delle «professionalità e […] esperienze richieste per la progettazione e il collaudo delle misure di difesa, nonché per la gestione delle misure non aventi carattere strutturale».

Tale regolamento, emanato con decreto del Presidente della Giunta provinciale 22 settembre 1987, n. 11-51, agli artt. 31/1 ss. disciplina nel dettaglio le misure di sicurezza delle piste da sci e degli impianti a fune dal pericolo di valanghe, distinguendo tra gli «interventi di carattere strutturale» (necessari per gli impianti a fune) e le «misure gestionali» (che possono accompagnare gli interventi strutturali).

In questa materia è ora intervenuto l’impugnato d.m. n. 392 del 2003, composto di un solo articolo con un unico comma, che sostituisce l’art. 7, comma 6, del d.m. 4 agosto 1998, n. 400 (Regolamento generale recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone). Quest’ultimo decreto emanato – ai sensi dell’art. 95 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità dell’esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto), il quale attribuisce al Ministro dei trasporti il compito di emanare norme regolamentari relative alle modalità di svolgimento dell’esercizio dei servizi pubblici di trasporto, alle caratteristiche generali delle linee e degli impianti e alle caratteristiche tecniche e funzionali cui deve corrispondere il materiale mobile – come si evince dalla stessa sua intitolazione, contiene il regolamento generale per le funicolari aree e terrestri in servizio pubblico destinato al trasporto di persone.

In particolare, l’art. 7 del d.m. n. 400, nella versione originaria, al comma 6, disponeva che «la zona di terreno che interessa la stabilità delle opere e la sicurezza dell’esercizio» fosse «immune, per caratteristiche naturali o opere artificiali, dal pericolo di frane o valanghe», e che «l’accertamento preliminare» fosse «effettuato dalle autorità competenti per l’assetto del territorio». Dunque, esso richiedeva che l’impianto fosse immune, o fosse reso immune mediante opere artificiali, dal pericolo di valanghe. Tale disposizione non recava peraltro alcun riferimento alle Province autonome.

Il nuovo comma 6 dell’art. 7 del d.m. n. 400 del 1998, invece, si rivolge in modo espresso direttamente anche alle Province autonome, «prescrivendo il compimento di determinati atti» in relazione ad attività soggette alle funzioni legislative ed amministrative spettanti alla Provincia autonoma di Trento.

Pertanto, sostiene la ricorrente, il d.m. n. 392 del 2003 lederebbe le competenze costituzionali della Provincia in materia di «comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l’esercizio degli impianti a fune».

Questa Corte, già nel vigore del vecchio titolo V della Costituzione, avrebbe sempre affermato l’illegittimità di una disciplina statale regolamentare in materie di competenza regionale (e provinciale). In particolare poi, per le Province autonome, l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 limiterebbe chiaramente per le leggi statali la possibilità di intervenire in materie di competenza provinciale.

Infine, l’esclusione dei regolamenti statali nelle materie regionali sarebbe stata codificata dall’art. 117, sesto comma, Cost., applicabile alle autonomie speciali ex art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.

Ad avviso della ricorrente, il d.m. n. 392 del 2003 violerebbe l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 anche sotto l’ulteriore profilo che un regolamento statale pretenderebbe di applicarsi direttamente nel territorio provinciale, cosa che neppure la legge dello Stato sarebbe abilitata a fare.

Anche laddove si ritenesse giuridicamente inefficace la pretesa del regolamento alla diretta disciplina della materia di competenza provinciale, la stessa presenza di tale disciplina comporterebbe una situazione di violazione del «principio di certezza normativa, in quanto determina sia per l’amministrazione provinciale che per gli operatori uno stato di confusa sovrapposizione di normative e di incertezza sulla normativa da applicare».

Infine, la Provincia di Trento sostiene che la disciplina contenuta nel decreto censurato sarebbe meno rigorosa sia rispetto alla precedente disciplina statale, sia in rapporto a quella provinciale.

2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.
In via preliminare, l’Avvocatura sostiene che le competenze statutarie sarebbero circoscritte alle sole materie di interesse provinciale. E, infatti, già il d.P.R. n. 527 del 1987, contenente le norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, faceva salve le attribuzioni dello Stato «in materia di sicurezza» di cui al d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753.
La dichiarazione di incostituzionalità di tale norma (sentenza n. 37 del 1989) avrebbe peraltro riguardato non già aspetti di merito, «ma di ordine procedurale».
D’altra parte, il nuovo art. 117, secondo comma, Cost., alla lettera k) (recte: h) ha riservato alla competenza esclusiva statale la «sicurezza pubblica», da intendersi in senso ampio e «omnicomprensivo di tutti i problemi di incolumità pubblica».
In ogni caso, osserva il resistente, la bozza del regolamento censurato sarebbe stata predisposta a conclusione di una serie di incontri tecnici con gli interessati e dopo aver acquisito il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni, «attesa la competenza degli enti territoriali in materia» ed anche al fine di elaborare una disciplina «il più possibile uniforme sul territorio nazionale».
Per quanto attiene, poi, alla sussistenza della potestà statale in materia di sicurezza degli impianti funiviari, l’Avvocatura richiama il parere espresso dal Consiglio di Stato il 10 febbraio 2003 sullo schema di regolamento, nel quale si sostiene che esso, oltre a presentare aspetti riferibili alla tutela dell’ambiente, atterrebbe alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio dello Stato, dal momento che sarebbe certamente compreso tra i diritti civili «il fondamentale ed indisponibile diritto alla vita ed all’integrità fisica», da intendersi nella specie come «diritto del privato a fruire di un servizio pubblico in condizioni di incolumità, con il conseguente potere-dovere dello Stato di garantire su tutto il territorio nazionale le condizioni identiche della tutela essenziale».
3. – A propria volta la Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 17 aprile 2004 e depositato il successivo 26 aprile, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 5 dicembre 2003, n. 392.

La ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare che «non spetta allo Stato, e per esso al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, disporre, con efficacia estesa anche alla Provincia autonoma di Bolzano, la disciplina sulla prevenzione dei pericoli di valanghe relativi agli impianti funiviari» di cui al d.m. n. 392 del 2003, nella parte in cui inserisce la nuova disciplina di cui all’art. 7, comma 6, lettera b), numero 4, del d.m. n. 400 del 1998 e, per l’effetto, di annullare «in parte qua» l’impugnato decreto.

La Provincia autonoma premette di essere titolare, ai sensi dell’art. 8 dello statuto speciale, di competenza legislativa e amministrativa di tipo esclusivo in materia di «opere di prevenzione e pronto soccorso per le calamità pubbliche» (art. 8, numero 13); di «comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l’esercizio degli impianti a fune» (art. 8, numero 18); in materia di «agricoltura, foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi antigrandine, bonifica» (art. 8, numero 21).
Nessuna di tali materie rientrerebbe tra quelle che, a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, il nuovo art. 117 riserva alla competenza esclusiva dello Stato, di talché le potestà provinciali riguardanti gli impianti funiviari non sarebbero state incise.
Sulla base di tali competenze la Provincia sarebbe intervenuta più volte a disciplinare la materia anche negli aspetti concernenti la sicurezza degli impianti. In particolare, la legge provinciale 8 novembre 1973, n. 87 (Disciplina delle linee di trasporto funiviario in servizio pubblico) disciplinerebbe analiticamente tutti gli aspetti della costruzione e dell’esercizio degli impianti funiviari.
Il decreto del Presidente della Giunta provinciale 4 dicembre 1996, n. 48 (Regolamento sull’esercizio di linee di trasporto funiviario in servizio pubblico) conterrebbe anche le norme tecniche e di sicurezza degli impianti in questione e definirebbe le caratteristiche tecniche dei medesimi, i collaudi, la sicurezza, le revisioni e la sorveglianza tecnica.
In modo analogo la legge provinciale 17 febbraio 2000, n. 5 (Disciplina delle teleferiche in servizio privato adibite al trasporto di persone o cose) disciplinerebbe gli impianti funiviari in servizio privato, in particolare per quanto concerne la sicurezza, rinviando all’art. 30 della legge provinciale n. 87 del 1973 e al d.P.G.p. n. 48 del 1996.
Secondo la ricorrente, il d.m. n. 392 del 2003, nel prevedere la diretta applicabilità della disciplina da esso dettata alle due Province autonome, lederebbe le competenze provinciali. Esso, infatti, interverrebbe nella materia della sicurezza degli impianti funiviari riservata alla competenza esclusiva della Provincia e da questa già organicamente disciplinata. In particolare la ricorrente richiama l’art. 28 della legge provinciale n. 87 del 1973, che affida ad un ufficio provinciale la sorveglianza tecnica sugli impianti per tutti gli aspetti concernenti la loro sicurezza; nonché l’art. 7 della legge provinciale 26 maggio 1976, n. 18 (Istituzione del Laboratorio biologico provinciale e dell’Ufficio idrografico provinciale), la quale, all’art. 4-bis, prevede la costituzione obbligatoria di commissioni comunali per la prevenzione delle valanghe in presenza di impianti funiviari soggetti a tale rischio.
La competenza statale in materia non potrebbe neppure fondarsi sulla previsione, contenuta nel d.P.R. n. 527 del 1987, che prevede tale competenza solo per le funivie interprovinciali o interregionali.
Quanto poi alla disciplina della sicurezza degli impianti, l’art. 11, comma 3, del d.P.R. n. 527 citato, che manteneva ferme le attribuzioni dello Stato di cui al d.P.R. n. 753 del 1980, oltre a riguardare solo le particolari funivie sopra ricordate, è stata dichiarata incostituzionale con la sentenza di questa Corte n. 37 del 1989.
Il fondamento della competenza statale in materia neppure potrebbe rinvenirsi negli artt. 1 e 95 del d.P.R. n. 753 del 1980, sia perché esso non riguarderebbe le funivie (ma i soli servizi di trasporto pubblico terrestre), sia perché la sua applicabilità alla Provincia di Bolzano non sarebbe prevista da alcuna norma di attuazione.
Anche a voler ipotizzare una applicazione della disciplina statale in materia di sicurezza in via suppletiva, ciò sarebbe possibile solo in quanto fosse previsto dal legislatore provinciale competente in materia e non perché così stabilito da una norma statale.
Al contrario, il decreto censurato imporrebbe alla Provincia l’applicazione della disciplina di cui all’art. 7, comma 6, lettera b), numero 4, del d.m. n. 400 del 1988, con conseguente lesione delle attribuzioni costituzionali della Provincia stessa.
Infine, la ricorrente sostiene che il decreto n. 392 sarebbe incostituzionale anche sotto un ulteriore profilo: si tratterebbe di una disciplina regolamentare che pretenderebbe di intervenire in una materia di competenza della Provincia, in violazione dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, oggi sanciti anche nell’art. 117, sesto comma, Cost., applicabile alla Provincia autonoma in forza dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
4. – Anche in tale giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha chiesto il rigetto del ricorso, con argomentazioni in tutto identiche a quelle svolte in relazione al ricorso presentato dalla Provincia autonoma di Trento.
5. – Rispettivamente con memoria in data 19 giugno 2006 e con memoria in data 20 giugno 2006, la Provincia di Trento e la Provincia di Bolzano hanno ribadito le proprie censure e replicato alle difese svolte dall’Avvocatura dello Stato.
In particolare, le difese provinciali contestano la pretesa dell’Avvocatura di fondare il decreto impugnato e le attribuzioni statali in materia di sicurezza delle funivie sull’art. 11, comma 3, del d.P.R. n. 527 del 1987, dal momento che il medesimo si riferirebbe solo alle funivie transprovinciali e transregionali ed inoltre sarebbe stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, irrilevanti essendo le ragioni (solo formali) di tale incostituzionalità.
Le difese provinciali affermano, inoltre, che non sarebbe conferente la tesi per cui il parere espresso dalla Conferenza Stato-Regioni sul decreto impugnato equivarrebbe a renderlo indenne dalle censure prospettate, data la assoluta indisponibilità dei precetti costituzionali ed in particolare dell’art. 117, sesto comma, Cost., che riserva al potere regolamentare dello Stato solo le materie in cui esso ha competenza legislativa esclusiva.
Per quanto attiene all’argomento secondo cui il decreto impugnato rientrerebbe nella materia della “sicurezza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., le difese provinciali sostengono che, a fronte della competenza legislativa esclusiva delle due Province autonome nella materia della “regolamentazione tecnica e […] esercizio degli impianti di funivia”, la competenza statale non potrebbe «non ritirarsi a pena di violare l’impianto costituzionale che consacra l’autonomia speciale delle Regioni e Province autonome» riconosciuta dall’art. 116 Cost. D’altronde l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 dispone che le norme della Costituzione si applicano alle Regioni e Province autonome solo ove in tal modo si garantisca loro una maggiore autonomia.
In ogni caso, non sarebbe pertinente il richiamo alla materia della “sicurezza” di cui alla lettera h) dell’art. 117 Cost., dal momento che, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, essa concernerebbe solo gli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico. E anche ove questa Corte abbia interpretato estensivamente tale concetto, come nella sentenza n. 428 del 2004 concernente la circolazione stradale, essa avrebbe inteso porre una eccezione. Né vi sarebbe analogia tra la circolazione stradale e la regolamentazione delle funivie tale da giustificare l’estensione della decisione richiamata alla fattispecie in esame.
Da ultimo, le difese delle Province sottolineano l’assoluta inconferenza del riferimento, contenuto nel parere del Consiglio di Stato richiamato dall’Avvocatura, ai livelli essenziali delle prestazioni, anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte.

1. – Le Province autonome di Trento e di Bolzano, con distinti ricorsi (iscritti, rispettivamente, al n. 5 e al n. 6 del registro ricorsi del 2004), hanno proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 5 dicembre 2003, n. 392 (Regolamento concernente modifica dell’art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – serie generale – n. 40 del 18 febbraio 2004. Con questo decreto, composto di un unico articolo, si modifica il comma 6 dell’art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400 (Regolamento generale per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone), introducendo una nuova normativa sui rischi di frane o valanghe relative alle funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone, che viene riferita espressamente anche alle Province autonome ricorrenti.

2. – Entrambe le Province autonome sostengono di essere titolari – in particolare sulla base dell’art. 8, numero 18, e dell’art. 16 dello statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, “Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige”) e delle relative norme d’attuazione – della competenza legislativa primaria e della corrispondente competenza amministrativa in materia di “comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l’esercizio degli impianti di funivia”. Nello specifico settore della sicurezza degli impianti funiviari le Province affermano di avere da tempo legiferato, disciplinando la materia anche mediante appositi regolamenti provinciali.

Inoltre, la norma regolamentare impugnata, pretendendo di applicarsi direttamente nell’ordinamento provinciale, violerebbe, secondo la sola Provincia di Trento, l’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento) e, in quanto estranea a materia di competenza esclusiva dello Stato, secondo entrambe le ricorrenti, l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, disposizione, questa, che sarebbe applicabile alle Province autonome sulla base dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

La Provincia di Bolzano invoca altresì le competenze statutarie assegnatele dall’art. 8, numeri 13, 21 e 29, e dall’art. 9, numero 9, del d.P.R. n. 670 del 1972, mentre la Provincia di Trento ritiene leso anche il “principio di certezza normativa”.
Con atti di costituzione di analogo tenore, l’Avvocatura generale dello Stato replica che le competenze statutarie sarebbero circoscritte “alle sole materie di interesse provinciale”, con ciò dovendosi escludere che esse si spingano a ricomprendere i profili normativi concernenti la sicurezza del trasporto tramite funivia, affidati invece allo Stato, posto che il nuovo art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione ha riservato alla competenza esclusiva statale la “sicurezza pubblica”, che sarebbe da intendere in senso ampio e «omnicomprensivo di tutti i problemi di incolumità pubblica».
Peraltro, osserva la difesa erariale, già l’art. 11, comma 3, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, contenente le norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, aveva fatte salve le attribuzioni dello Stato «in materia di sicurezza» di cui al d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, sulla base del quale (art. 95) è stato adottato il d.m. n. 400 del 1998, e conseguentemente il d.m. n. 392 del 2003, oggetto dei presenti conflitti.
La successiva dichiarazione di incostituzionalità di tale art. 11 ad opera della sentenza n. 37 del 1989 di questa Corte avrebbe riguardato profili solo di tipo formale.
L’Avvocatura richiama anche il parere espresso dal Consiglio di Stato il 10 febbraio 2003 sullo schema del d.m. n. 392 del 2003, nel quale si sostiene che esso, oltre a presentare aspetti riferibili alla tutela dell’ambiente, atterrebbe alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio dello Stato, trovando così fondamento nella competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

3. – Data la sostanziale identità delle censure prospettate, i giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

4. – Va premesso che il sindacato di questa Corte non può che basarsi sul parametro offerto dallo statuto di autonomia speciale, poiché entrambe le ricorrenti si sono limitate ad invocare, per il tramite dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, l’art. 117, comma sesto, della Costituzione, nella parte in cui esso esclude la potestà regolamentare dello Stato in ogni materia che non sia di competenza legislativa esclusiva statale, senza tuttavia provvedere ad indicare quale materia di competenza regionale indicata dall’art. 117, commi terzo e quarto, sia stata invasa tramite il d.m. che ha dato origine al conflitto.
In tal modo, le ricorrenti hanno omesso di specificare la sfera di competenza assegnata loro dal vigente art. 117 della Costituzione che si ritiene lesa, e che potrebbe divenire oggetto di tutela innanzi a questa Corte, previo giudizio di maggior favore rispetto alle attribuzioni statutarie.

5. – I ricorsi in esame sono fondati. Infatti l’atto oggetto di conflitto altera il riparto delle competenze tra Stato e Province autonome, come disegnato dalle norme statutarie e di attuazione dello statuto.
L’art. 8, numero 18, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e le relative norme di attuazione contenute nel d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (art. 1, comma 1), attribuiscono espressamente alla competenza legislativa delle Province autonome di Trento e di Bolzano le “comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l’esercizio degli impianti di funivia”.
È ben vero che nella materia dei trasporti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, spetta in linea di principio alla competenza dello Stato la disciplina concernente la sicurezza degli impianti e dei veicoli, ai fini della tutela dell’interesse generale all’incolumità delle persone (sentenze numeri 31 del 2001; n. 30 del 1998; n. 135 del 1997; n. 2 del 1993 e n. 58 del 1976).
Tuttavia, con riguardo agli impianti di funivia, lo statuto speciale non si limita a determinare la competenza delle Province autonome in relazione alle modalità di gestione e di organizzazione dei servizi “di interesse provinciale”, ma espressamente allarga il perimetro alla “regolamentazione tecnica” degli stessi, ossia a quel complesso di prescrizioni concernenti la realizzazione dell’opera che in larga parte si sostanziano nei profili connessi alla sicurezza, e che comunque da essi non possono prescindere.
Parallelamente, l’art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 527 del 1987 stabilisce che la normativa provinciale in materia di sicurezza dei soli trasporti ferrotramviari e filotramviari faccia salve le prescrizioni tecniche contenute nella normativa statale, mentre, già prima che questa Corte, con la sentenza n. 37 del 1989, ne dichiarasse l’illegittimità costituzionale per il mancato rispetto dell’art. 107, primo comma, dello statuto (relativo al necessario parere sulle norme di attuazione della apposita Commissione paritetica), l’art. 11, comma 3, incidendo «sul piano della stessa distribuzione delle competenze tra lo Stato e i soggetti di autonomia» (sentenza n. 37 del 1989) teneva ferme le attribuzioni dello Stato in materia di sicurezza di cui al d.P.R. n. 753 del 1980 con esclusivo riferimento alle linee di trasporto funiviario interregionali, ovvero interprovinciali, così postulandone l’inapplicabilità alle funivie attive nell’ambito territoriale di una sola Provincia.
Tale conclusione non può che essere ribadita, se si considera che, diversamente dall’art. 2, comma 2, a propria volta oggetto di dichiarazione di illegittimità costituzionale, l’art. 11, comma 3, non è stato riformulato e reintrodotto nel testo del d.P.R. n. 527 del 1987.
Né si può ignorare, a tale proposito, che in materia di sicurezza dei trasporti funiviari entrambe le Province autonome hanno, nel frattempo, analiticamente disciplinato la materia ora oggetto del decreto ministeriale impugnato mediante una serie di apposite disposizioni legislative e regolamentari (ad esempio, l’art. 7 della legge della Provincia autonoma di Trento 21 aprile 1987, n. 7, ed il relativo regolamento di esecuzione del 22 settembre 1987; gli artt. 28 e 30 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 novembre 1973, n. 87 – ora abrogata dalla legge prov. n. 1 del 2006 – ed il relativo regolamento 4 dicembre 1996, n. 48), che non sono mai state oggetto di impugnative, così come, d’altra parte, la stessa recente (e successiva al presente conflitto) legge della Provincia autonoma di Bolzano 30 gennaio 2006, n. 1 (Disciplina degli impianti a fune e prescrizioni per gli ostacoli alla navigazione aerea), che dà esecuzione nel territorio provinciale alla direttiva n. 2000/9/CE del 20 marzo 2000 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa agli impianti a fune adibiti al trasporto di persone).
Ne consegue che è preclusa allo Stato l’adozione di una disciplina normativa in materia di sicurezza degli impianti di trasporto funiviario applicabile alle Province autonome, con la conseguenza che il d.m. n. 392 del 2003 deve essere annullato, nella parte in cui esso trova applicazione anche nei riguardi delle Province autonome di Trento e di Bolzano.

6. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura dedotti dalle ricorrenti.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara che non spettava allo Stato disciplinare, con riferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano, la materia di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 5 dicembre 2003, n. 392 (Regolamento concernente modifica dell’art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone), e conseguentemente annulla il medesimo d.m. n. 392 del 2003, nella parte in cui esso si applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2006.

Depositata in Cancelleria il 13 ottobre 2006

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 13/10/2006 n.327 proviene da Giustamm.

C. Piscitello Pres. B. Lelli Est.
D. Benvenuti (Avv.ti S. Petrangeli ed M. Mattucci) contro la Questura di Ravenna (Avvocatura dello Stato)

sulla motivazione del provvedimento DASPO in caso di individuazione del soggetto responsabile del danneggiamento non avvenuta nell’immediatezza

Giochi e scommesse – Sport – Divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive ex art. 6 L. 401/89 – Individuazione del soggetto responsabile del danneggiamento non avvenuta nell’immediatezza Motivazione – Esplicitazione delle ragioni per le quali sussiste la ragionevole certezza dell’esattezza di tale individuazione – Necessità

In tema divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive, laddove l’individuazione del soggetto responsabile del danneggiamento non sia stata fatta nell’immediatezza, bensì in occasione di una successiva partita, la motivazione del provvedimento DASPO deve dar conto, con la necessaria precisione, delle ragioni per le quali sussiste la ragionevole certezza dell’esattezza di tale individuazione, pena l’illegittimità per difetto di istruttoria e motivazione.

sulla motivazione del provvedimento DASPO in caso di individuazione del soggetto responsabile del danneggiamento non avvenuta nell’immediatezza

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Sentenze: 2680/06
Registro Generale: 913/2006

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALEPER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA – SEZIONE I

nelle persone dei Signori: CALOGERO PISCITELLO Presidente;GIANCARLO MOZZARELLI Cons.; BRUNO LELLI Cons. , relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella Camera di Consiglio del 21 Settembre 2006
Visto il ricorso 913/2006 proposto da:

BENVENUTI DANIELE
rappresentato e difeso da:
PETRANGELI AVV. SIMONE
MATTUCCI AVV. MAUROcon domicilio eletto in BOLOGNA
VIA C. BATTISTI N. 33presso
LUPOI AVV. MICHELE ANGELO

contro

QUESTURA DI RAVENNA rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in BOLOGNAVIA RENI 4
presso la sua sede

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
del provvedimento Daspo nr. 08/2006 del 8.6.2006 del Questore di Ravenna, notificato al ricorrente il giorno 15 giugno 2006 presso gli Uffici della Digos della Questura di Rieti;
ove occorra della nota prot. car. A4/06/Gab 18.5.2006 del Commissariato di P.S. di Faenza;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
QUESTURA DI RAVENNA
Designato relatore il Cons. BRUNO LELLI
Uditi, alla Camera di Consiglio del 21.9.2006, gli Avvocati presenti come risulta dal verbale d’udienza;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Visti gli atti tutti della causa;
Ritenuto che è possibile procedere in forma semplificata per le seguenti ragioni di fatto e di diritto.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha impugnato i divieti di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive adottato dal Questore di Ravenna ai sensi dell’art. 6 l. n. 401 del 1989 e successive modificazioni deducendo censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili.
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio deducendo, con varie argomentazioni, l’infondatezza del ricorso.

2. E’ infondata la censura di incompetenza del Questore di Ravenna (in quanto, deduce il ricorrente, il provvedimento poteva essere assunto unicamente dal Questore del luogo di residenza) alla luce della giurisprudenza più recente secondo cui, in tema di provvedimenti previsti dall’art. 6 l. n. 401 del 1989 e successive modificazioni, conseguenti a turbative nello svolgimento di manifestazioni sportive, l’atipicità delle prescrizioni rispetto alle ordinarie misure di prevenzione esclude l’applicabilità automatica della regola di determinazione della competenza dettata dall’art. 4 l. n. 1423 del 1956.
Al contrario, il radicamento della competenza in capo al Questore del luogo in cui sono stati commessi i fatti ( gli episodi di violenza o le condotte di incitamento alla violenza) trova solidi elementi a sostegno nella circostanza che la misura “de qua” è collegata ad una situazione di pericolosità desunta in via esclusiva dai fatti specifici commessi in occasione di manifestazioni sportive e non dalla complessiva personalità dell’obbligato (Cass. pen., I, 15 giugno 2004, n. 29114; T.A.R. Lombardia, I, 5 febbraio 2004, n. 477; T.A.R. Umbria, 31 agosto 2004, n. 489; TAR Toscana I, n. 1752/2005).

3. Infondato, inoltre, è il motivo attinente alla violazione dell’art. 6 della legge n. 401 del 1989, modificata dal d.l. n. 336 del 2001 convertito nella legge n. 377 del 2001, per insufficiente specificazione dell’oggetto.
Detto articolo, invero, prevede che l’Amministrazione possa disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime.
Il provvedimenti impugnato, limitando l’accesso agli impianti in cui si svolgono manifestazioni sportive relative a tornei nazionali ed internazionali è sufficientemente preciso e, quindi, rispettoso del criterio dettato dalla norma.

4. Ciò posto devono essere esaminati i motivi con cui viene censurato il contenuto del provvedimento.
Appare fondato ed assorbente il dedotto vizio di difetto di istruttoria e di motivazione, in relazione alle modalità di individuazione del soggetto responsabile del danneggiamento.
Dalla documentazione in atti emerge che tale individuazione non è stata fatta nell’immediatezza, bensì in occasione di una successiva partita e non vengono spiegate con la necessaria precisione le ragioni per le quali sussiste la ragionevole certezza dell’esattezza di tale individuazione, ragioni che non emergono neppure dai fatti rappresentati.
Ciò posto, ferma restando la facoltà di rinnovare il provvedimento in relazione ad una nuova istruttoria o ad altri elementi probatori in possesso dell’Autorità di Polizia, il provvedimento deve essere annullato.
Valutata la vicenda nel suo complesso e tenuto conto del diverso esito processuale dei vari motivi di ricorso, sussistono giuste ragioni per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sede di Bologna, Sezione Prima, accoglie il ricorso in epigrafe ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione e per l’effetto ed annulla il provvedimento impugnato del Questore di Ravenna.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna in data 21.9.2006.

Depositata in Segreteria in data 13/10/2006
Bologna li 13/10/2006

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Pres. Carbone – Rel. De Matteis – P.M. Martone
Marcello Perna (avv. Tedeschini) c. Consiglio Nazionale Forense ed altri (n.c.)

servizio pubblico di formazione professionale e controversie di natura economica: questioni di giurisdizione

Giurisdizione e competenza – Formazione professionale sovvenzionata con fondi pubblici – Servizio pubblico – Esecuzione del contratto – Mancato pagamento del pattuito da parte della P.A. – Controversia – Giurisdizione del Giudice Amministrativo – Non sussiste – Giurisdizione del Giudice Ordinario – Fattispecie

Il Giudice Ordinario è chiamato a conoscere della controversia scaturita dal mancato pagamento da parte della P.A. di attività di formazione professionale, pur costituendo la medesima servizio pubblico (nel caso di specie, il Giudice ha ritenuto irrilevante l’eccezione della P.A. che le leggi consentono al committente un potere di verifica e di controllo in sede di esecuzione del contratto, dovendosi ricondurre il medesimo alla verifica dell’adempimento delle obbligazioni di contratto e quindi ad una attività svolta in posizione paritetica).

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