Pres. Claudio Rovis, est. Carlo Dell’Olio

L’annullamento del provvedimento amministrativo per meri vizi formali non può costituire il presupposto per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 549 del 2012, proposto da: 
ALFONSO PENTA DE PEPPO, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Simona Scatola e Francesco Rinaldi, con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli alla Via Generale Giordano Orsini n. 30;
contro
SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI, FACOLTA’ DI MEDICINA E CHIRURGIA DELLA SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI e DIPARTIMENTO DI SCIENZE CARDIO-TORACICHE E RESPIRATORIE DELLA FACOLTA’ DI MEDICINA E CHIRURGIA DELLA SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli alla Via Diaz n. 11;
per la condanna
delle amministrazioni universitarie intimate al risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, per mobbing e/o per demansionamento e dequalificazione scientifica e professionale discendenti dall’illegittima attività provvedimentale posta in essere, nonché per l’accertamento del diritto del ricorrente ad afferire al Dipartimento di Scienze Cardio-Toraciche e Respiratorie della Facoltà di Medicina e Chirurgia della Seconda Università degli Studi di Napoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che sussistono le condizioni per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, attesa la manifesta infondatezza del ricorso, che esime il Collegio dal procedere al vaglio delle eccezioni di rito formulate dalla difesa erariale;
Premesso che:
– il ricorrente espone di ricoprire dal 1° novembre 2001 il ruolo di professore ordinario presso la Facoltà di Medicina e Chirurgia della Seconda Università degli Studi di Napoli (SUN) per il settore scientifico disciplinare (SSD) MED/23 “Chirurgia Cardia
– il medesimo assume di aver diritto sin dal 2000 ad afferire al Dipartimento di Scienze Cardio-Toraciche e Respiratorie della predetta Facoltà, dal momento che tale dipartimento sarebbe l’unica unità organizzativa di riferimento per la disciplina di Chir
– con ricorso rubricato al n. r.g. 792/2011 di questo Tribunale, l’istante impugnava una serie di atti, adottati dagli organi della SUN dal 2001 al 2011, ritenuti lesivi della sua pretesa ad essere collocato presso il Dipartimento di Scienze Cardio-Toraci
– con il gravame in trattazione, egli propone domanda risarcitoria conseguenziale all’impugnativa di cui sopra, con la quale, nel ripercorrere tutti i profili di illegittimità già evidenziati nel precedente ricorso, chiede essenzialmente il ristoro dei da
Rilevato che:
– con memoria difensiva depositata il 14 giugno 2016, parte ricorrente, nel ribadire le proprie tesi, invoca l’applicazione della sentenza della Sezione n. 3009 del 7 giugno 2013, con cui, in accoglimento del ricorso n. r.g. 792/2011, sarebbero stati annu
– in verità con tale sentenza, pacificamente passata in giudicato, è stato statuito l’annullamento del decreto rettorale n. 445 del 23 febbraio 2011 e delle presupposte deliberazioni adottate dal Consiglio dei Direttori di Dipartimento nell’adunanza del 2
Considerato che:
– sussiste sicuramente l’elemento fondativo dell’azionata pretesa risarcitoria, ossia l’illegittimità dell’attività provvedimentale (cd. comportamento “non iure”), con riferimento alla quale il Collegio non può non far propri i passaggi argomentativi cont
– tuttavia, nonostante la riportata sentenza abbia riconosciuto, annullandoli, l’illegittimità degli atti più immediatamente incidenti sulla posizione di docente rivestita dall’istante, l’odierna domanda risarcitoria non merita di essere accolta, attesa l
– in relazione al primo profilo, la giurisprudenza ha avuto modo (condivisibilmente) di rimarcare che ai fini della configurabilità della condotta lesiva da mobbing assumono rilievo: a) la molteplicità di comportamenti di carattere vessatorio, sotto forma
– ebbene, nel caso di specie non emerge (quanto meno) la sussistenza dei primi due elementi di cui sopra, trattandosi di attività posta in essere dall’istituzione universitaria senza finalità discriminatorie o di sottomissione psicologica nonché in assenz
– con riguardo al secondo profilo, non è propriamente ravvisabile alcuna dequalificazione professionale, dal momento che la sentenza n. 3009/2013 ha escluso che al ricorrente spettasse in ogni caso la collocazione presso il Dipartimento di Scienze Cardio-
– in altri termini, va certamente applicato al caso di specie il consolidato e condiviso principio secondo il quale, in presenza di un annullamento per difetto di motivazione, non può ritenersi accertato il diritto del ricorrente al conseguimento del bene
– quanto da ultimo esposto esclude, a maggior ragione, che possa essere individuato in capo al ricorrente un diritto soggettivo ad afferire al Dipartimento di Scienze Cardio-Toraciche e Respiratorie della Facoltà di Medicina e Chirurgia della SUN, diritto
– ne consegue che, oltre alla domanda risarcitoria, merita di essere rigettata anche la domanda di accertamento del diritto contestualmente azionata in questa sede;
Ritenuto, in conclusione, che:
– alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso deve essere respinto per infondatezza di entrambe le domande proposte;
– sussistono nondimeno giusti e particolari motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali, attesa la relativa complessità della vicenda contenziosa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Gabriele Nunziata, Consigliere
Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
Pubblicato il 12/09/2016
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 12/9/2016 n.4230 proviene da Giustamm.

Pres. Rovis, est. Bruno

Sulla necessità del permesso di costruire per la realizzazione di un intervento edilizio avente ad oggetto il mutamento di destinazione d’uso di un immobile da industriale a commerciale

Pubblicato il 12/09/2016

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5374 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Nels S.r.l. e dalla Alfer S.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Parisi, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, Via Carducci, n.37, nonché, quanto alla Alfer S.r.l., anche dall’avvocato Raffaello Capunzo, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, via Tommaso Caravita, n. 10; 
contro
il Comune di Arzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Erik Furno, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, via Cesario Console n. 3; 
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015 e di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale;
nonché, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 novembre 2015:
del provvedimento prot. n. 135/E del 7 ottobre 2015, di annullamento in autotutela delle d.i.a. prot. n. 9584 del 30 aprile 2012, relativa al mutamento di destinazione d’uso del piano seminterrato dell’immobile sito in via Atellana, angolo via Medi, nonché del certificato di agibilità relativo n. 21 del 23 ottobre 2012;
dell’ordinanza di demolizione n. 21 del 26.10.2015 (prot. n. 2497), con la quale, in esito alla conclusione del procedimento di riesame sfociato nel provvedimento di cui al punto precedente è stato ingiunto, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente all’asseritamente illegittimo mutamento di destinazione d’uso del cespite ubicato al pian seminterrato del compendio immobiliare sito alla via Atellana assentito con permesso di costruire n. 57/2003 e successiva variante n. 4/2004;
della nota prot. n. 2378 del 3.11.2015, con cui il Settore Attività Produttive revocava gli atti di assenso in materia commerciale e, segnatamente, l’autorizzazione n. 305 del 21.2.2011 per il bar, l’autorizzazione n. 84 del 22.2.2011 per l’attività di scommesse e giochi leciti, la SCIA prot. n. 1334 del 18.1.2011 per l’esercizio di vicinato e la SCIA prot. n. 17895 del 2.8.2011 per la rivendita di giornali;
in via gradata ed in parte qua, del regolamento edilizio, con specifico riguardo all’art. 62;
di ogni altro atto alla stessa preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ivi compresa, se e per quanto occorra, la nota prot. n. 10828 del 25.5.2015 della Commissione straordinaria.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Arzano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La Società Nels S.r.l. è proprietaria di un vasto compendio produttivo, costituito da due opifici industriali disposti su due livelli collegati tra loro ed una palazzina uffici, sito nel Comune di Arzano, alla via Atellana, catastalmente censito al foglio 3 particella 689 sub. 2, 26 e 27, assentito con permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004.
La sopra indicata società ha successivamente presentato:
in data 30 settembre 2009 una d.i.a., assunta al prot. n. 25176, relativa ad opere interne con destinazione ad attività commerciale di parte del pian terreno per attività di produzione e somministrazione di alimenti e bevande (pasticceria, rosticceria, ristorazione);
in data 19 ottobre 2010, una s.c.i.a., assunta al prot. n. 25061 del 19.10.2010, relativa al mutamento della destinazione d’uso da locale deposito ad autorimessa;
in data 2 dicembre 2010, una d.i.a., assunta al prot. n. 29370, avente ad oggetto interventi nel locale destinato ad autorimessa;
in data 30 aprile 2012, una d.i.a., assunta al prot. n. 9584, relativa al mutamento di destinazione d’uso dei locali al piano seminterrato finalizzato alla realizzazione di una sala giochi.
I locali al piano terreno ed al piano seminterrato sono stati concessi in uso, mediante fitto del ramo d’azienda da parte del conduttore La Fenice s.r.l., alla Alfer s.r.l., titolare delle autorizzazioni commerciali, la quale, oltre alla licenza di somministrazione ha anche ottenuto la licenza di P.S. ex art. 88 T.U.L.P.S. per l’esercizio della raccolta di gioco mediante scommesse, su concessione Sisal giusta provvedimento del Questore di Napoli del 21.11.2012.
A seguito di accertamenti eseguiti in data 6 agosto 2015 dai Vigili Urbani del Comune di Arzano, con provvedimento dell’11 agosto successivo, l’amministrazione comunale ha ingiunto la sospensione dei lavori e comunicato l’avvio del procedimento avente ad oggetto la verifica della legittimità dei titoli edilizi e della regolarità delle opere realizzate.
Con ordinanza n. 16 (prot. n.18168) del 26.08.2015, il Dirigente dell’Area Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune di Arzano ha disposto la revoca, ai sensi dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990, delle note endoprocedimentali, a firma dell’arch. F. Schiano, prot. n. 16355 del 26 giugno 2010 e n. 16610 del 28 giugno 2010, correlate alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009, nonché ingiunto la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, relativamente alle seguenti contestazioni:
« a) cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da .sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio. Tale variazione di destinazione è stata operata in assenza di Permesso di Costruite;
b) realizzazione di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando chiusura superiore di intercapedine già chiusa per tre lati, e costituendo in tal modo una superficie coperta pari a mq 29.00 ca e volume pari a circa mc 470.00. Tali opere sono state eseguite in assenza di permesso di costruire;
c) ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato sul lato Nord e utilizzo della zona di corte posta sul lato Est del fabbricato. Le superfici così ampliate risultano delimitate per un lato dalle facciate del fabbricato e per gli ulteriori tre lati da muratura di delimitazione. Tali aree risultano all’evenienza coperte da telo in pvc, retrattile meccanicamente su struttura in alluminio. Le superfici così ricavate, ed utilizzate per il servizio del bar ristorante, risultano avere consistenza di ca mq 230.00 per un volume utile, ed utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile, pari a circa inc 665.00 calcolato sulla media delle altezze rilevate, poiché strutture a copertura inclinata;
d) realizzazione di locale deposito, con ingresso dall’area Est annessa al locale al piano terra, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20. Tale locale confina per il lato Sud con la via Medi».
Il sopra indicato provvedimento è stato impugnato dalla Nels S.r.l. con il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale sono stati dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Con provvedimento prot. n. 135/E del 7.10.2015, inoltre, l’amministrazione comunale ha esercitato il potere di autotutela anche in relazione alla D.I.A. prot. n. 9584 del 30.04.2012 e, conseguentemente, ha ingiunto, con ordinanza n. 21 del 2015, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente al piano seminterrato, disponendo altresì l’annullamento del certificato di agibilità n. 21/2012 del 23.10.2012.
L’amministrazione ha, inoltre, ritirato tutti i titoli abilitativi in materia commerciale e, segnatamente, l’autorizzazione n. 305 del 21.2.2011 per l’attività di bar/ristorazione (per effetto dell’ordinanza di demolizione n. 16 del 26.8.2015), l’autorizzazione n. 84 del 22.2.2011 per l’attività di scommesse e giochi leciti, la scia prot. n. 1334 del 18.1.2011 per l’esercizio di vicinato e la scia prot. n. 17895 del 2.8.2011 per la rivendita di giornali.
Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 novembre 2015, la Nels S.r.l. e la Alfer S.r.l. hanno agito per l’annullamento anche dei sopra indicati provvedimenti e degli altri atti in epigrafe indicati, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Il Comune di Arzano si è costituito in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione sia del ricorso introduttivo sia del ricorso per motivi aggiunti in quanto infondati.
Con ordinanza n. 2134 del 3 dicembre 2015, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare, in considerazione del pregiudizio lamentato, nonché con riferimento alla deduzione con la quale è stata contestata la sussistenza dei presupposti prescritti dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, nella nuova formulazione conseguente alle modifiche introdotte con la l. n. 124 del 2015.
All’udienza del 19 luglio 2016 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso introduttivo, con il quale è stata impugnata l’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015 (prot. n.18168), non merita accoglimento.
Dall’esame dell’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015, emerge che i giustificativi alla base dell’esercizio del potere “ex post” in relazione alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 sono stati individuati in una falsa rappresentazione e dichiarazione dello stato dei luoghi, in quanto nessun titolo ha mai legittimato la destinazione commerciale dei locali siti al piano terra, i quali, come risulta dal permesso di costruire n. 57 del 2003, hanno una destinazione ad uso espositivo connessa sul piano funzionale alla destinazione produttiva dell’immobile, nonché nella non conformità dell’intervento con la disciplina edilizia ed urbanistica comunale, insistendo il complesso in area ricompresa nella Z.T.O. I2 (insediamento industriale) del piano di fabbricazione, nella totale mancanza di riferimenti agli standard a tutela della vivibilità del contesto e nella incidenza dell’incremento del carico urbanistico.
Il Collegio rileva che, sebbene il provvedimento impugnato, disponga espressamente la revoca degli atti indicati (menzionando l’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990), con un riferimento anche alla rivalutazione dell’interesse pubblico originario, il contenuto del provvedimento, incentrato primariamente su valutazioni inerenti a profili di legittimità, induce ad una qualificazione in termini di annullamento d’ufficio; ciò con la specificazione che, nella parte in cui il provvedimento incide sugli effetti della d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009, il riferimento agli artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non è da intendere in senso tecnico alla “autotutela” bensì alla disciplina per l’esercizio del potere “ex post” dell’amministrazione .
Come correttamente esposto dalla difesa di parte ricorrente, dunque, il provvedimento impugnato è da un lato intervenuto ex post sulla d.i.a. del 30 settembre 2009 (sul cui oggetto e relativi contenuti si rinvia a quanto articolato nei capi successivi della presente pronuncia) e dall’altro in autotutela, con annullamento delle note prot. n. 16355 del 23.6.2010 e 16610 del 28.6.2010 con cui il Settore Urbanistica ha dato atto della destinazione commerciale del piano terra dell’immobile de quo, a tal fine richiamando l’atto di “auto-amministrazione” del privato. Lo stesso provvedimento, peraltro, contesta l’esecuzione di una serie di interventi edilizi in assenza del permesso di costruire ovvero in difformità dai titoli edilizi.
Dalla documentazione versata in atti emerge inequivocabilmente che la d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 non ha avuto ad oggetto il cambio di destinazione d’uso del piano terra da sala espositiva funzionale all’opificio industriale ad un uso commerciale, bensì opere individuate (come attestato nella relazione tecnica illustrativa a firma dell’arch. Ugo Alberico) nella realizzazione di tramezzature, sostituzione della pavimentazione interna, dei rivestimenti, degli infissi interni ed esterni e l’installazione di impianti tecnologici ed altri interventi, sul presupposto che tali locali già avessero una destinazione commerciale.
Invero, con il permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004 è stata legittimata la realizzazione, unitamente agli opifici (per lo stampaggio per termofusione di materie plastiche e la distribuzione di semilavorati in metallo), di un immobile (a servizio, appunto, degli opifici), composto dal piano interrato destinato a deposito, piano terra destinato ad esposizione, e piani primo, secondo e terzo aventi destinazione essenzialmente ad uffici.
L’area sulla quale insiste il complesso, inoltre, è inserita nella Z.T.O. I2 – zona industriale del piano di fabbricazione, per la quale la disciplina comunale prevede espressamente “la sostituzione, limitatamente all’attuale volume edilizio delle costruzioni industriali esistenti ed al completamento entro il periodo di validità del PDF nel rispetto del limite del 33% di superficie coperta dell’intera superficie di ogni complesso industriale”.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, non può revocarsi in dubbio che per l’esecuzione degli interventi contestati fosse necessario il previo rilascio del permesso di costruire.
Dal medesimo provvedimento gravato emerge, infatti, la contestazione di una serie di opere, dettagliatamente individuate, attraverso le quali la destinazione dell’edificio è stata radicalmente trasformata da destinazione industriale, conforme alle prescrizioni di piano, ad una destinazione commerciale.
L’esecuzione delle opere esclude, dunque, che, nel caso che ne occupa, si sia in presenza di una mera modifica della destinazione d’uso ininfluente sull’assetto edilizio ed urbanistico del territorio nel quale insiste il complesso.
In disparte tale rilievo, meritano condivisione le deduzioni della difesa dell’ente resistente in ordine alla rilevanza della modifica della destinazione d’uso operata.
Come chiarito, infatti, dalla consolidata giurisprudenza, anche del Giudice d’appello, la modifica della destinazione d’uso ove, come nella fattispecie, incida sugli standard, determinando una variazione della categoria edilizia ed urbanistica di appartenenza del bene (cfr., ex multis, Cons. St., n. 5184 del 2015; n. 5539 del 2011) necessita del permesso di costruire e legittima l’amministrazione all’esercizio dei poteri sanzionatori edilizi e segnatamente all’irrogazione della sanzione demolitoria al fine di evitare un illegittimo ed irreversibile cambio di destinazione urbanistica non accompagnato da misure adeguate per fronteggiare l’incidenza sul connesso incremento del carico urbanistico.
Né è possibile sostenere che la destinazione commerciale sia ricompresa nell’ambito della destinazione industriale, venendo in rilievo attività del tutto autonome e tali considerate non solo alla stregua delle modifiche apportate al d.P.R. n. 380 del 2001 dalla l. n. 164 del 2014 ma anche alla luce del complesso della disciplina edilizia ed urbanistica applicabile alla fattispecie; a tale riguardo, peraltro, si osserva che le N.T.A. del piano di fabbricazione (il cui testo è pubblicato sul sito istituzionale dell’ente), nel regolare all’art. 9 bis gli insediamenti di attività commerciali reca puntuali prescrizioni quanto agli standard e precipuamente ai parcheggi, imponendo una preliminare verifica da parte dell’amministrazione.
Appare evidente, del resto, che la modifica di un complesso destinato ad opificio industriale ubicato nella zona territoriale omogenea a ciò vocata in un immobile, di considerevoli dimensioni, avente una destinazione eminentemente commerciale, con locali destinati allo svolgimento di attività di ristorazione e bar, con annessa sala giochi, determini un considerevole impatto in termini di carico urbanistico, dovendosi, altresì, sottolineare che del tutto fuorviante si palesa una analisi parcellizzata degli interventi, i quali devono essere unitariamente considerati.
Non pertinente si ritiene, inoltre, il riferimento di parte ricorrente alle previsioni del d.P.R. n. 447 del 1998 ed alle altre disposizioni in materia di semplificazione contenute nel d.P.R. n. 160 del 2010 al fine di sostenere la necessità di considerare un concetto di “attività produttive” in senso ampio ed omnicomprensivo, giacché la normativa richiamata è dettata, appunto, ad altri e differenti fini, non incidendo sull’impianto delle prescrizioni e delle regole che governano gli interventi edilizi ed urbanistici.
Non solo, dunque, l’esame del contenuto della d.i.a. del 30 settembre 2009 e dell’unita relazione illustrativa rendono evidente, alla luce del complesso della documentazione in atti, che la dichiarazione è stata prodotta assumendo un dato di fatto erroneo e, quindi, non rispondente a realtà, in merito alla destinazione commerciale dei locali considerati, ma il provvedimento impugnato individua puntualmente le opere contestate, di consistenza tale da denotare, tra l’altro, l’incremento della volumetria e delle superfici con una destinazione difforme da quella originaria. Nello specifico, è stata sanzionata la realizzazione delle seguenti opere:
« a) cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio. Tale variazione di destinazione è stata operata in assenza di Permesso di Costruite;
b) realizzazione di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando chiusura superiore di intercapedine già chiusa per tre lati, e costituendo in tal modo una superficie coperta pari a mq 29.00 ca e volume pari a circa mc 470.00. Tali opere sono state eseguite in assenza di permesso di costruire;
c) ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato sul lato Nord e utilizzo della zona di corte posta sul lato Est del fabbricato. Le superfici così ampliate risultano delimitate per un lato dalle facciate del fabbricato e per gli ulteriori tre lati da muratura di delimitazione. Tali aree risultano all’evenienza coperte da telo in pvc, retrattile meccanicamente su struttura in alluminio. Le superfici così ricavate, ed utilizzate per il servizio del bar ristorante, risultano avere consistenza di ca mq 230.00 per un volume utile, ed utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile, pari a circa inc 665.00 calcolato sulla media delle altezze rilevate, poiché strutture a copertura inclinata;
d) realizzazione di locale deposito, con ingresso dall’area Est annessa al locale al piano terra, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20. Tale locale confina per il lato Sud con la via Medi».
Dal punto di vista edilizio ed urbanistico, infatti, anche la realizzazione di tettoie o “pergotende” connotate da una funzionalizzazione allo svolgimento permanente dell’attività commerciale e non trascurabili sul piano dimensionale integrano, come chiarito dall’univoca giurisprudenza (il che esime da citazioni specifiche) opere di nuova costruzione necessitanti del permesso di costruire, concorrendo a palesare l’incidenza del complessivo intervento posto in essere non solo quanto alla modifica della destinazione d’uso ma, ancor prima, con riferimento all’incremento della volumetria e delle superfici utili. Con precipuo riferimento alle opere indicate alle lettere b) e d) dell’ordinanza di demolizione, inoltre, si osserva che (come correttamente evidenziato dalla difesa dell’ente resistente) la d.i.a. del 2 dicembre 2010 ha avuto ad oggetto interventi (indicati nella relazione del tecnico incaricato prodotta dalla difesa di parte ricorrente) diretti ad assicurare l’accesso ai locali mentre la dia del 30 aprile 2012 non ha avuto ad oggetto la realizzazione di opere bensì il mutamento della destinazione d’uso del locale al piano interrato da autorimessa a sala giochi.
Alla luce di quanto sopra esposto, il riferimento della difesa delle società ricorrenti alle categorie catastali non consente di superare i rilievi, le contestazioni e le conseguenti determinazioni adottate dall’amministrazione comunale.
Del pari infondate si palesano le deduzioni con le quali la difesa di parte ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 64 del d. lgs. N. 59 del 2010, dell’art. 3 della l. n. 148 del 2011, delle leggi regionali nn. 1 del 2000 e 1 del 2014, nonché del S.I.A.D. vigente, invocando i principi di libera concorrenza e di libertà di impresa. A tale riguardo, il Collegio reputa sufficiente evidenziare che non è in contestazione che gli interventi oggetto della d.i.a. in argomento sono precedenti alle innovazioni normative sopra indicate le quali non sono idonee a legittimare – in disparte ogni altra considerazione e ferma l’incidenza della normativa edilizia ed urbanistica sia di fonte nazionale e regionale sia comunale – l’esecuzione di interventi in assenza del necessario permesso di costruire.
Il contenuto della d.i.a. ed in particolare l’assenza di una destinazione commerciale dei locali considerati e, complessivamente, il relativo oggetto, per come rappresentato nella documentazione prodotta all’amministrazione, unitamente all’illegittimità degli atti interessati dall’annullamento d’ufficio, alla natura ed alla corretta qualificazione degli interventi eseguiti (sottoposti al regime del permesso di costruire), consentono di concludere per la legittimità del provvedimento impugnato.
Anche le ulteriori deduzioni con le quali la difesa di parte ricorrente ha contestato sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non si ritengono suscettibili di favorevole apprezzamento, avendo l’amministrazione esplicitato l’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente costituito dall’incidenza dell’incremento del carico urbanistico conseguente alla esecuzione degli interventi sull’ordinato assetto del territorio e sulla vivibilità del contesto in correlazione con gli standard di riferimento. Giova precisare, altresì, che oggetto dell’irrogazione della sanzione demolitoria non sono soltanto gli interventi di cui alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 ma tutte le opere dettagliatamente indicate nel provvedimento medesimo.
Il Collegio, inoltre, in esito ad un più approfondito esame (rispetto alla valutazione espressa in sede cautelare), non ritiene di avallare – per la parte in cui l’amministrazione è intervenuta ex post ovvero in autotutela – le deduzioni di parte ricorrente riferite alle modificazioni dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 introdotte dall’art. 6, comma 1, lett. d), n. 1) della l. n. 124 del 2014 (che, nella formulazione attuale reca il presente inciso: “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’art. 20”).
In linea generale si evidenzia che tale modifica non ha carattere interpretativo dell’inciso che precede (“entro un termine ragionevole”) perché, se così fosse, si dovrebbe considerare comunque e sempre “ragionevole” l’autoannullamento effettuato dall’amministrazione entro 18 mesi: mentre, invece, nulla vieta di ritenere irragionevole anche un provvedimento in autotutela adottato entro il predetto termine. Ma nemmeno può attribuirsi ad esso carattere sanate dei provvedimenti illegittimi rilasciati precedentemente ai 18 mesi antecedenti all’entrata in vigore della norma, giacché un tale obiettivo mal si concilia con la dichiarata finalità di semplificazione procedimentale della norma in questione (cfr. il titolo del capo I della l. n. 124 del 2015). La norma in esame ha, dunque, sicuramente carattere innovativo, sicché si applica solo ai provvedimenti adottati successivamente alla sua entrata in vigore: ora, tenendo conto che la disposizione riguarda soltanto provvedimenti di secondo grado e che, come evidenziato, non ha valenza sanate dei provvedimenti (di primo grado) emessi antecedentemente ai 18 mesi precedenti alla sua entrata in vigore, tale disposizione – che introduce un regime temporale rigido di annullabilità dell’atto amministrativo – non può che riferirsi ai provvedimenti in autotutela di provvedimenti di primo grado adottati successivamente alla vigenza della legge.
Depone in favore di tale interpretazione la stessa lettera della norma che, assumendo che l’annullamento in autotutela deve disporsi entro un termine “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione”, afferma, in buona sostanza, che l’atto di secondo grado non potrà essere emanato dopo diciotto mesi dal momento dell’adozione – momento che, attesa l’innovatività della norma, non può che essere successivo alla sua entrata in vigore – del provvedimento di autorizzazione (di primo grado).
Orbene, anche con riferimento agli interventi ex post dell’amministrazione sulla d.i.a. valgono analoghe considerazioni, dovendosi ritenere, onde escludere una applicazione retroattiva della modifica normativa, che nel termine di diciotto mesi dall’entrata in vigore della nuova previsione sia consentito all’amministrazione, ferma la necessaria sussistenza di tutti i presupposti prescritti già alla stregua della disciplina precedente, l’esercizio del potere in esame ciò in specie ove, come nel caso che ne occupa, la d.i.a. si basi su elementi erronei e postuli una destinazione commerciale mai assentita o legittimata, con diretta incidenza anche sulla sussistenza di un affidamento legittimo da parte dell’interessato.
Del pari infondate si palesano le contestazioni incentrate sulla violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, in quanto, a prescindere dall’adozione e notificazione del provvedimento di sospensione dei lavori, l’amministrazione ha per un verso provveduto alla doverosa adozione del provvedimento demolitorio in conseguenza dell’accertata esecuzione degli interventi in assenza del permesso di costruire e, quanto alle parti in cui ha esercitato i poteri di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, ha dimostrato in giudizio che la determinazione non avrebbe potuto essere diversa da quella in concreto adottata.
Dalle considerazioni che precedono discende anche il rigetto delle medesime censure articolate con il ricorso per motivi aggiunti avverso gli ulteriori provvedimenti ed atti impugnati, per le quali valgono le medesime argomentazioni.
Con riferimento alla destinazione a sala giochi del locale seminterrato, inoltre, si sottolinea che l’art. 62 del regolamento edilizio comunale che nel vietare “di norma” che i locali al piano interrato possano essere utilizzati a locali di categoria A postula una valutazione “a monte” da parte dell’ente. Assume rilievo, inoltre, l’ulteriore documentazione prodotta dalla difesa dell’ente resistente, dalla quale emerge che i locali de quibus hanno costituito oggetto di approfondimenti istruttori anche da parte del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, che ha rilevato non solo lo svolgimento di attività di sala giochi senza le dovute autorizzazioni ma, soprattutto, che il certificato di agibilità n. 21 del 2012 era relativo ad un locale di categoria C1; la sala giochi, infatti, può insistere in base al regolamento edilizio comunale su locali aventi categoria A2. Dalla documentazione in atti emerge, altresì, la pericolosità per l’utenza correlata alla valutazione di inidoneità dei locali.
Alcun rilievo può essere riconnesso, infine, al parere favorevole dell’ASL Napoli 2 Nord di compatibilità progettuale in deroga all’art. 65, comma 1, del d. lgs. n. 81 del 2008 ed al certificato di agibilità n. 21 del 2012 e ciò per l’evidente considerazione che i profili inerenti agli aspetti igienico ambientali non sono sovrapponibili né assorbono le valutazioni inerenti alla conformità e legittimità edilizia ed urbanistica di competenza dell’amministrazione comunale e, come sopra esposto, il certificato di agibilità era stato rilasciato per una differente destinazione (C1 e non A ovvero A2). La previsione regolamentare impugnata in via di subordine, peraltro, non reca alcun divieto generalizzato, postulando una valutazione da parte dell’amministrazione comunale che nella fattispecie è stata preclusa dalle modalità con le quali è stata effettuata la radicale trasformazione del fabbricato allo scopo convertirlo ad una destinazione commerciale.
In conclusione, per le ragioni sopra esposte, sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti vanno rigettati in quanto infondati.
Le spese di lite seguono, come per regola, la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe indicato, rigetta sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna la Nels S.r.l. e la Alfer S.r.l alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Arzano, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Gabriele Nunziata, Consigliere
Brunella Bruno, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 12/9/2016 n.4229 proviene da Giustamm.

Pres. Rovis, est. Bruno

Sulla necessità del permesso di costruire per la realizzazione di un intervento edilizio avente ad oggetto il mutamento di destinazione d’uso di un immobile da industriale a commerciale

1. Le opere edilizie che determinino una mutamento della destinazione d’uso da industriale a commerciale non possono ritenersi ininfluenti sull’assetto edilizio ed urbanistico del territorio nel quale insiste l’edificio, per l’effetto la modifica della destinazione d’uso necessita del permesso di costruire e in mancanza di tale titolo abilitativo l’Amministrazione è legittimata all’esercizio dei poteri sanzionatori edilizi e segnatamente all’irrogazione della sanzione demolitoria al fine di evitare un illegittimo ed irreversibile cambio di destinazione urbanistica non accompagnato da misure adeguate per fronteggiare l’incidenza sul connesso incremento del carico urbanistico (fattispecie relativa ad un intervento edilizio di trasformazione di un locale per destinarlo ad attività commerciale, nonché agli interventi di mutamento di destinazione d’uso dei locali di un seminterrato).

2. Nel caso di un intervento edilizio che comporti il mutamento della destinazione d’uso da industriale a commerciale, è necessario ottenere il permesso di costruire e tale necessità non può essere scongiurata sostenendo che la destinazione commerciale sia ricompresa nell’ambito della destinazione industriale, poiché vengono in rilievo attività del tutto autonome e tali considerate non solo alla stregua delle modifiche apportate al T.U. 380/01 dalla L. n. 164 del 2014, ma anche alla luce del complesso della disciplina edilizia ed urbanistica applicabile.

3. Il richiamo ai principi di libera concorrenza e di libertà di impresa stabiliti dall’art. 64 del D.Lgs. 59/2010 e dall’art. 3 L. 148/2011 e dalle Leggi Regionali della Campania n. 1/2000 e 1/2014, nonché dal S.I.A.D. vigente, non è sufficiente a legittimare il mutamento di destinazione d’uso di un immobile da industriale a commerciale, laddove gli interventi edilizi in contestazione siano precedenti alle innovazioni normative sopra indicate e considerato che queste ultime non sono idonee a legittimare l’esecuzione di interventi edilizi in assenza del necessario titolo abilitativo.

4. Deve ritenersi legittimo l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies L. 241/1990 dell’intervento edilizio di mutamento della destinazione d’uso di un immobile avviato in virtù di una DIA, laddove tra le ragioni dell’annullamento l’Amministrazione abbia esplicitato l’interesse pubblico concreto attuale e prevalente di scongiurare l’incremento del carico urbanistico conseguente alla esecuzione degli interventi sull’ordinato assetto del territorio e sulla vivibilità del contesto in correlazione con gli standard di riferimento.

5. Le modifiche apportate dall’art. 6, co. 1, lett. d) n. 1 della L. 124/2015 all’art. 21 nonies della L. 241/1990 nella parte in cui limitano il potere di annullamento d’ufficio della P.A. ai 18 mesi successivi all’adozione del provvedimento, devono ritenersi di tipo innovativo, dovendo applicarsi solo ai provvedimenti adottati successivamente alla sua entrata in vigore. Di conseguenza, tenendo conto che la disposizione riguarda soltanto provvedimenti di secondo grado e che non ha valenza sanate dei provvedimenti (di primo grado) emessi antecedentemente ai 18 mesi precedenti alla sua entrata in vigore, tale disposizione – che introduce un regime temporale rigido di annullabilità dell’atto amministrativo – non può che riferirsi ai provvedimenti in autotutela di provvedimenti di primo grado adottati successivamente alla vigenza della legge.
 

(1) cfr. Cons. Stato, Sez. V, 12/11/2015 n. 5184; Idem, Sez. IV, 14/10/2011 n. 5539.

Pubblicato il 12/09/2016

N. 04229/2016 REG.PROV.COLL.

N. 05374/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5374 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Nels S.r.l. e dalla Alfer S.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Parisi, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, Via Carducci, n.37, nonché, quanto alla Alfer S.r.l., anche dall’avvocato Raffaello Capunzo, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, via Tommaso Caravita, n. 10; 

contro

il Comune di Arzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Erik Furno, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, via Cesario Console n. 3; 

per l’annullamento

dell’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015 e di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale;

nonché, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 novembre 2015:

del provvedimento prot. n. 135/E del 7 ottobre 2015, di annullamento in autotutela delle d.i.a. prot. n. 9584 del 30 aprile 2012, relativa al mutamento di destinazione d’uso del piano seminterrato dell’immobile sito in via Atellana, angolo via Medi, nonché del certificato di agibilità relativo n. 21 del 23 ottobre 2012;

dell’ordinanza di demolizione n. 21 del 26.10.2015 (prot. n. 2497), con la quale, in esito alla conclusione del procedimento di riesame sfociato nel provvedimento di cui al punto precedente è stato ingiunto, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente all’asseritamente illegittimo mutamento di destinazione d’uso del cespite ubicato al pian seminterrato del compendio immobiliare sito alla via Atellana assentito con permesso di costruire n. 57/2003 e successiva variante n. 4/2004;

della nota prot. n. 2378 del 3.11.2015, con cui il Settore Attività Produttive revocava gli atti di assenso in materia commerciale e, segnatamente, l’autorizzazione n. 305 del 21.2.2011 per il bar, l’autorizzazione n. 84 del 22.2.2011 per l’attività di scommesse e giochi leciti, la SCIA prot. n. 1334 del 18.1.2011 per l’esercizio di vicinato e la SCIA prot. n. 17895 del 2.8.2011 per la rivendita di giornali;

in via gradata ed in parte qua, del regolamento edilizio, con specifico riguardo all’art. 62;

di ogni altro atto alla stessa preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ivi compresa, se e per quanto occorra, la nota prot. n. 10828 del 25.5.2015 della Commissione straordinaria.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Arzano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Nels S.r.l. è proprietaria di un vasto compendio produttivo, costituito da due opifici industriali disposti su due livelli collegati tra loro ed una palazzina uffici, sito nel Comune di Arzano, alla via Atellana, catastalmente censito al foglio 3 particella 689 sub. 2, 26 e 27, assentito con permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004.

La sopra indicata società ha successivamente presentato:

in data 30 settembre 2009 una d.i.a., assunta al prot. n. 25176, relativa ad opere interne con destinazione ad attività commerciale di parte del pian terreno per attività di produzione e somministrazione di alimenti e bevande (pasticceria, rosticceria, ristorazione);

in data 19 ottobre 2010, una s.c.i.a., assunta al prot. n. 25061 del 19.10.2010, relativa al mutamento della destinazione d’uso da locale deposito ad autorimessa;

in data 2 dicembre 2010, una d.i.a., assunta al prot. n. 29370, avente ad oggetto interventi nel locale destinato ad autorimessa;

in data 30 aprile 2012, una d.i.a., assunta al prot. n. 9584, relativa al mutamento di destinazione d’uso dei locali al piano seminterrato finalizzato alla realizzazione di una sala giochi.

I locali al piano terreno ed al piano seminterrato sono stati concessi in uso, mediante fitto del ramo d’azienda da parte del conduttore La Fenice s.r.l., alla Alfer s.r.l., titolare delle autorizzazioni commerciali, la quale, oltre alla licenza di somministrazione ha anche ottenuto la licenza di P.S. ex art. 88 T.U.L.P.S. per l’esercizio della raccolta di gioco mediante scommesse, su concessione Sisal giusta provvedimento del Questore di Napoli del 21.11.2012.

A seguito di accertamenti eseguiti in data 6 agosto 2015 dai Vigili Urbani del Comune di Arzano, con provvedimento dell’11 agosto successivo, l’amministrazione comunale ha ingiunto la sospensione dei lavori e comunicato l’avvio del procedimento avente ad oggetto la verifica della legittimità dei titoli edilizi e della regolarità delle opere realizzate.

Con ordinanza n. 16 (prot. n.18168) del 26.08.2015, il Dirigente dell’Area Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune di Arzano ha disposto la revoca, ai sensi dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990, delle note endoprocedimentali, a firma dell’arch. F. Schiano, prot. n. 16355 del 26 giugno 2010 e n. 16610 del 28 giugno 2010, correlate alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009, nonché ingiunto la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, relativamente alle seguenti contestazioni:

« a) cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da .sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio. Tale variazione di destinazione è stata operata in assenza di Permesso di Costruite;

b) realizzazione di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando chiusura superiore di intercapedine già chiusa per tre lati, e costituendo in tal modo una superficie coperta pari a mq 29.00 ca e volume pari a circa mc 470.00. Tali opere sono state eseguite in assenza di permesso di costruire;

c) ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato sul lato Nord e utilizzo della zona di corte posta sul lato Est del fabbricato. Le superfici così ampliate risultano delimitate per un lato dalle facciate del fabbricato e per gli ulteriori tre lati da muratura di delimitazione. Tali aree risultano all’evenienza coperte da telo in pvc, retrattile meccanicamente su struttura in alluminio. Le superfici così ricavate, ed utilizzate per il servizio del bar ristorante, risultano avere consistenza di ca mq 230.00 per un volume utile, ed utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile, pari a circa inc 665.00 calcolato sulla media delle altezze rilevate, poiché strutture a copertura inclinata;

d) realizzazione di locale deposito, con ingresso dall’area Est annessa al locale al piano terra, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20. Tale locale confina per il lato Sud con la via Medi».

Il sopra indicato provvedimento è stato impugnato dalla Nels S.r.l. con il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale sono stati dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.

Con provvedimento prot. n. 135/E del 7.10.2015, inoltre, l’amministrazione comunale ha esercitato il potere di autotutela anche in relazione alla D.I.A. prot. n. 9584 del 30.04.2012 e, conseguentemente, ha ingiunto, con ordinanza n. 21 del 2015, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente al piano seminterrato, disponendo altresì l’annullamento del certificato di agibilità n. 21/2012 del 23.10.2012.

L’amministrazione ha, inoltre, ritirato tutti i titoli abilitativi in materia commerciale e, segnatamente, l’autorizzazione n. 305 del 21.2.2011 per l’attività di bar/ristorazione (per effetto dell’ordinanza di demolizione n. 16 del 26.8.2015), l’autorizzazione n. 84 del 22.2.2011 per l’attività di scommesse e giochi leciti, la scia prot. n. 1334 del 18.1.2011 per l’esercizio di vicinato e la scia prot. n. 17895 del 2.8.2011 per la rivendita di giornali.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 novembre 2015, la Nels S.r.l. e la Alfer S.r.l. hanno agito per l’annullamento anche dei sopra indicati provvedimenti e degli altri atti in epigrafe indicati, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.

Il Comune di Arzano si è costituito in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione sia del ricorso introduttivo sia del ricorso per motivi aggiunti in quanto infondati.

Con ordinanza n. 2134 del 3 dicembre 2015, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare, in considerazione del pregiudizio lamentato, nonché con riferimento alla deduzione con la quale è stata contestata la sussistenza dei presupposti prescritti dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, nella nuova formulazione conseguente alle modifiche introdotte con la l. n. 124 del 2015.

All’udienza del 19 luglio 2016 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso introduttivo, con il quale è stata impugnata l’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015 (prot. n.18168), non merita accoglimento.

Dall’esame dell’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015, emerge che i giustificativi alla base dell’esercizio del potere “ex post” in relazione alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 sono stati individuati in una falsa rappresentazione e dichiarazione dello stato dei luoghi, in quanto nessun titolo ha mai legittimato la destinazione commerciale dei locali siti al piano terra, i quali, come risulta dal permesso di costruire n. 57 del 2003, hanno una destinazione ad uso espositivo connessa sul piano funzionale alla destinazione produttiva dell’immobile, nonché nella non conformità dell’intervento con la disciplina edilizia ed urbanistica comunale, insistendo il complesso in area ricompresa nella Z.T.O. I2 (insediamento industriale) del piano di fabbricazione, nella totale mancanza di riferimenti agli standard a tutela della vivibilità del contesto e nella incidenza dell’incremento del carico urbanistico.

Il Collegio rileva che, sebbene il provvedimento impugnato, disponga espressamente la revoca degli atti indicati (menzionando l’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990), con un riferimento anche alla rivalutazione dell’interesse pubblico originario, il contenuto del provvedimento, incentrato primariamente su valutazioni inerenti a profili di legittimità, induce ad una qualificazione in termini di annullamento d’ufficio; ciò con la specificazione che, nella parte in cui il provvedimento incide sugli effetti della d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009, il riferimento agli artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non è da intendere in senso tecnico alla “autotutela” bensì alla disciplina per l’esercizio del potere “ex post” dell’amministrazione .

Come correttamente esposto dalla difesa di parte ricorrente, dunque, il provvedimento impugnato è da un lato intervenuto ex post sulla d.i.a. del 30 settembre 2009 (sul cui oggetto e relativi contenuti si rinvia a quanto articolato nei capi successivi della presente pronuncia) e dall’altro in autotutela, con annullamento delle note prot. n. 16355 del 23.6.2010 e 16610 del 28.6.2010 con cui il Settore Urbanistica ha dato atto della destinazione commerciale del piano terra dell’immobile de quo, a tal fine richiamando l’atto di “auto-amministrazione” del privato. Lo stesso provvedimento, peraltro, contesta l’esecuzione di una serie di interventi edilizi in assenza del permesso di costruire ovvero in difformità dai titoli edilizi.

Dalla documentazione versata in atti emerge inequivocabilmente che la d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 non ha avuto ad oggetto il cambio di destinazione d’uso del piano terra da sala espositiva funzionale all’opificio industriale ad un uso commerciale, bensì opere individuate (come attestato nella relazione tecnica illustrativa a firma dell’arch. Ugo Alberico) nella realizzazione di tramezzature, sostituzione della pavimentazione interna, dei rivestimenti, degli infissi interni ed esterni e l’installazione di impianti tecnologici ed altri interventi, sul presupposto che tali locali già avessero una destinazione commerciale.

Invero, con il permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004 è stata legittimata la realizzazione, unitamente agli opifici (per lo stampaggio per termofusione di materie plastiche e la distribuzione di semilavorati in metallo), di un immobile (a servizio, appunto, degli opifici), composto dal piano interrato destinato a deposito, piano terra destinato ad esposizione, e piani primo, secondo e terzo aventi destinazione essenzialmente ad uffici.

L’area sulla quale insiste il complesso, inoltre, è inserita nella Z.T.O. I2 – zona industriale del piano di fabbricazione, per la quale la disciplina comunale prevede espressamente “la sostituzione, limitatamente all’attuale volume edilizio delle costruzioni industriali esistenti ed al completamento entro il periodo di validità del PDF nel rispetto del limite del 33% di superficie coperta dell’intera superficie di ogni complesso industriale”.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, non può revocarsi in dubbio che per l’esecuzione degli interventi contestati fosse necessario il previo rilascio del permesso di costruire.

Dal medesimo provvedimento gravato emerge, infatti, la contestazione di una serie di opere, dettagliatamente individuate, attraverso le quali la destinazione dell’edificio è stata radicalmente trasformata da destinazione industriale, conforme alle prescrizioni di piano, ad una destinazione commerciale.

L’esecuzione delle opere esclude, dunque, che, nel caso che ne occupa, si sia in presenza di una mera modifica della destinazione d’uso ininfluente sull’assetto edilizio ed urbanistico del territorio nel quale insiste il complesso.

In disparte tale rilievo, meritano condivisione le deduzioni della difesa dell’ente resistente in ordine alla rilevanza della modifica della destinazione d’uso operata.

Come chiarito, infatti, dalla consolidata giurisprudenza, anche del Giudice d’appello, la modifica della destinazione d’uso ove, come nella fattispecie, incida sugli standard, determinando una variazione della categoria edilizia ed urbanistica di appartenenza del bene (cfr., ex multis, Cons. St., n. 5184 del 2015; n. 5539 del 2011) necessita del permesso di costruire e legittima l’amministrazione all’esercizio dei poteri sanzionatori edilizi e segnatamente all’irrogazione della sanzione demolitoria al fine di evitare un illegittimo ed irreversibile cambio di destinazione urbanistica non accompagnato da misure adeguate per fronteggiare l’incidenza sul connesso incremento del carico urbanistico.

Né è possibile sostenere che la destinazione commerciale sia ricompresa nell’ambito della destinazione industriale, venendo in rilievo attività del tutto autonome e tali considerate non solo alla stregua delle modifiche apportate al d.P.R. n. 380 del 2001 dalla l. n. 164 del 2014 ma anche alla luce del complesso della disciplina edilizia ed urbanistica applicabile alla fattispecie; a tale riguardo, peraltro, si osserva che le N.T.A. del piano di fabbricazione (il cui testo è pubblicato sul sito istituzionale dell’ente), nel regolare all’art. 9 bis gli insediamenti di attività commerciali reca puntuali prescrizioni quanto agli standard e precipuamente ai parcheggi, imponendo una preliminare verifica da parte dell’amministrazione.

Appare evidente, del resto, che la modifica di un complesso destinato ad opificio industriale ubicato nella zona territoriale omogenea a ciò vocata in un immobile, di considerevoli dimensioni, avente una destinazione eminentemente commerciale, con locali destinati allo svolgimento di attività di ristorazione e bar, con annessa sala giochi, determini un considerevole impatto in termini di carico urbanistico, dovendosi, altresì, sottolineare che del tutto fuorviante si palesa una analisi parcellizzata degli interventi, i quali devono essere unitariamente considerati.

Non pertinente si ritiene, inoltre, il riferimento di parte ricorrente alle previsioni del d.P.R. n. 447 del 1998 ed alle altre disposizioni in materia di semplificazione contenute nel d.P.R. n. 160 del 2010 al fine di sostenere la necessità di considerare un concetto di “attività produttive” in senso ampio ed omnicomprensivo, giacché la normativa richiamata è dettata, appunto, ad altri e differenti fini, non incidendo sull’impianto delle prescrizioni e delle regole che governano gli interventi edilizi ed urbanistici.

Non solo, dunque, l’esame del contenuto della d.i.a. del 30 settembre 2009 e dell’unita relazione illustrativa rendono evidente, alla luce del complesso della documentazione in atti, che la dichiarazione è stata prodotta assumendo un dato di fatto erroneo e, quindi, non rispondente a realtà, in merito alla destinazione commerciale dei locali considerati, ma il provvedimento impugnato individua puntualmente le opere contestate, di consistenza tale da denotare, tra l’altro, l’incremento della volumetria e delle superfici con una destinazione difforme da quella originaria. Nello specifico, è stata sanzionata la realizzazione delle seguenti opere:

« a) cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio. Tale variazione di destinazione è stata operata in assenza di Permesso di Costruite;

b) realizzazione di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando chiusura superiore di intercapedine già chiusa per tre lati, e costituendo in tal modo una superficie coperta pari a mq 29.00 ca e volume pari a circa mc 470.00. Tali opere sono state eseguite in assenza di permesso di costruire;

c) ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato sul lato Nord e utilizzo della zona di corte posta sul lato Est del fabbricato. Le superfici così ampliate risultano delimitate per un lato dalle facciate del fabbricato e per gli ulteriori tre lati da muratura di delimitazione. Tali aree risultano all’evenienza coperte da telo in pvc, retrattile meccanicamente su struttura in alluminio. Le superfici così ricavate, ed utilizzate per il servizio del bar ristorante, risultano avere consistenza di ca mq 230.00 per un volume utile, ed utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile, pari a circa inc 665.00 calcolato sulla media delle altezze rilevate, poiché strutture a copertura inclinata;

d) realizzazione di locale deposito, con ingresso dall’area Est annessa al locale al piano terra, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20. Tale locale confina per il lato Sud con la via Medi».

Dal punto di vista edilizio ed urbanistico, infatti, anche la realizzazione di tettoie o “pergotende” connotate da una funzionalizzazione allo svolgimento permanente dell’attività commerciale e non trascurabili sul piano dimensionale integrano, come chiarito dall’univoca giurisprudenza (il che esime da citazioni specifiche) opere di nuova costruzione necessitanti del permesso di costruire, concorrendo a palesare l’incidenza del complessivo intervento posto in essere non solo quanto alla modifica della destinazione d’uso ma, ancor prima, con riferimento all’incremento della volumetria e delle superfici utili. Con precipuo riferimento alle opere indicate alle lettere b) e d) dell’ordinanza di demolizione, inoltre, si osserva che (come correttamente evidenziato dalla difesa dell’ente resistente) la d.i.a. del 2 dicembre 2010 ha avuto ad oggetto interventi (indicati nella relazione del tecnico incaricato prodotta dalla difesa di parte ricorrente) diretti ad assicurare l’accesso ai locali mentre la dia del 30 aprile 2012 non ha avuto ad oggetto la realizzazione di opere bensì il mutamento della destinazione d’uso del locale al piano interrato da autorimessa a sala giochi.

Alla luce di quanto sopra esposto, il riferimento della difesa delle società ricorrenti alle categorie catastali non consente di superare i rilievi, le contestazioni e le conseguenti determinazioni adottate dall’amministrazione comunale.

Del pari infondate si palesano le deduzioni con le quali la difesa di parte ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 64 del d. lgs. N. 59 del 2010, dell’art. 3 della l. n. 148 del 2011, delle leggi regionali nn. 1 del 2000 e 1 del 2014, nonché del S.I.A.D. vigente, invocando i principi di libera concorrenza e di libertà di impresa. A tale riguardo, il Collegio reputa sufficiente evidenziare che non è in contestazione che gli interventi oggetto della d.i.a. in argomento sono precedenti alle innovazioni normative sopra indicate le quali non sono idonee a legittimare – in disparte ogni altra considerazione e ferma l’incidenza della normativa edilizia ed urbanistica sia di fonte nazionale e regionale sia comunale – l’esecuzione di interventi in assenza del necessario permesso di costruire.

Il contenuto della d.i.a. ed in particolare l’assenza di una destinazione commerciale dei locali considerati e, complessivamente, il relativo oggetto, per come rappresentato nella documentazione prodotta all’amministrazione, unitamente all’illegittimità degli atti interessati dall’annullamento d’ufficio, alla natura ed alla corretta qualificazione degli interventi eseguiti (sottoposti al regime del permesso di costruire), consentono di concludere per la legittimità del provvedimento impugnato.

Anche le ulteriori deduzioni con le quali la difesa di parte ricorrente ha contestato sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non si ritengono suscettibili di favorevole apprezzamento, avendo l’amministrazione esplicitato l’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente costituito dall’incidenza dell’incremento del carico urbanistico conseguente alla esecuzione degli interventi sull’ordinato assetto del territorio e sulla vivibilità del contesto in correlazione con gli standard di riferimento. Giova precisare, altresì, che oggetto dell’irrogazione della sanzione demolitoria non sono soltanto gli interventi di cui alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 ma tutte le opere dettagliatamente indicate nel provvedimento medesimo.

Il Collegio, inoltre, in esito ad un più approfondito esame (rispetto alla valutazione espressa in sede cautelare), non ritiene di avallare – per la parte in cui l’amministrazione è intervenuta ex post ovvero in autotutela – le deduzioni di parte ricorrente riferite alle modificazioni dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 introdotte dall’art. 6, comma 1, lett. d), n. 1) della l. n. 124 del 2014 (che, nella formulazione attuale reca il presente inciso: “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’art. 20”).

In linea generale si evidenzia che tale modifica non ha carattere interpretativo dell’inciso che precede (“entro un termine ragionevole”) perché, se così fosse, si dovrebbe considerare comunque e sempre “ragionevole” l’autoannullamento effettuato dall’amministrazione entro 18 mesi: mentre, invece, nulla vieta di ritenere irragionevole anche un provvedimento in autotutela adottato entro il predetto termine. Ma nemmeno può attribuirsi ad esso carattere sanate dei provvedimenti illegittimi rilasciati precedentemente ai 18 mesi antecedenti all’entrata in vigore della norma, giacché un tale obiettivo mal si concilia con la dichiarata finalità di semplificazione procedimentale della norma in questione (cfr. il titolo del capo I della l. n. 124 del 2015). La norma in esame ha, dunque, sicuramente carattere innovativo, sicché si applica solo ai provvedimenti adottati successivamente alla sua entrata in vigore: ora, tenendo conto che la disposizione riguarda soltanto provvedimenti di secondo grado e che, come evidenziato, non ha valenza sanate dei provvedimenti (di primo grado) emessi antecedentemente ai 18 mesi precedenti alla sua entrata in vigore, tale disposizione – che introduce un regime temporale rigido di annullabilità dell’atto amministrativo – non può che riferirsi ai provvedimenti in autotutela di provvedimenti di primo grado adottati successivamente alla vigenza della legge.

Depone in favore di tale interpretazione la stessa lettera della norma che, assumendo che l’annullamento in autotutela deve disporsi entro un termine “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione”, afferma, in buona sostanza, che l’atto di secondo grado non potrà essere emanato dopo diciotto mesi dal momento dell’adozione – momento che, attesa l’innovatività della norma, non può che essere successivo alla sua entrata in vigore – del provvedimento di autorizzazione (di primo grado).

Orbene, anche con riferimento agli interventi ex post dell’amministrazione sulla d.i.a. valgono analoghe considerazioni, dovendosi ritenere, onde escludere una applicazione retroattiva della modifica normativa, che nel termine di diciotto mesi dall’entrata in vigore della nuova previsione sia consentito all’amministrazione, ferma la necessaria sussistenza di tutti i presupposti prescritti già alla stregua della disciplina precedente, l’esercizio del potere in esame ciò in specie ove, come nel caso che ne occupa, la d.i.a. si basi su elementi erronei e postuli una destinazione commerciale mai assentita o legittimata, con diretta incidenza anche sulla sussistenza di un affidamento legittimo da parte dell’interessato.

Del pari infondate si palesano le contestazioni incentrate sulla violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, in quanto, a prescindere dall’adozione e notificazione del provvedimento di sospensione dei lavori, l’amministrazione ha per un verso provveduto alla doverosa adozione del provvedimento demolitorio in conseguenza dell’accertata esecuzione degli interventi in assenza del permesso di costruire e, quanto alle parti in cui ha esercitato i poteri di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, ha dimostrato in giudizio che la determinazione non avrebbe potuto essere diversa da quella in concreto adottata.

Dalle considerazioni che precedono discende anche il rigetto delle medesime censure articolate con il ricorso per motivi aggiunti avverso gli ulteriori provvedimenti ed atti impugnati, per le quali valgono le medesime argomentazioni.

Con riferimento alla destinazione a sala giochi del locale seminterrato, inoltre, si sottolinea che l’art. 62 del regolamento edilizio comunale che nel vietare “di norma” che i locali al piano interrato possano essere utilizzati a locali di categoria A postula una valutazione “a monte” da parte dell’ente. Assume rilievo, inoltre, l’ulteriore documentazione prodotta dalla difesa dell’ente resistente, dalla quale emerge che i locali de quibus hanno costituito oggetto di approfondimenti istruttori anche da parte del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, che ha rilevato non solo lo svolgimento di attività di sala giochi senza le dovute autorizzazioni ma, soprattutto, che il certificato di agibilità n. 21 del 2012 era relativo ad un locale di categoria C1; la sala giochi, infatti, può insistere in base al regolamento edilizio comunale su locali aventi categoria A2. Dalla documentazione in atti emerge, altresì, la pericolosità per l’utenza correlata alla valutazione di inidoneità dei locali.

Alcun rilievo può essere riconnesso, infine, al parere favorevole dell’ASL Napoli 2 Nord di compatibilità progettuale in deroga all’art. 65, comma 1, del d. lgs. n. 81 del 2008 ed al certificato di agibilità n. 21 del 2012 e ciò per l’evidente considerazione che i profili inerenti agli aspetti igienico ambientali non sono sovrapponibili né assorbono le valutazioni inerenti alla conformità e legittimità edilizia ed urbanistica di competenza dell’amministrazione comunale e, come sopra esposto, il certificato di agibilità era stato rilasciato per una differente destinazione (C1 e non A ovvero A2). La previsione regolamentare impugnata in via di subordine, peraltro, non reca alcun divieto generalizzato, postulando una valutazione da parte dell’amministrazione comunale che nella fattispecie è stata preclusa dalle modalità con le quali è stata effettuata la radicale trasformazione del fabbricato allo scopo convertirlo ad una destinazione commerciale.

In conclusione, per le ragioni sopra esposte, sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti vanno rigettati in quanto infondati.

Le spese di lite seguono, come per regola, la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe indicato, rigetta sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la Nels S.r.l. e la Alfer S.r.l alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Arzano, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Rovis, Presidente

Gabriele Nunziata, Consigliere

Brunella Bruno, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 12/9/2016 n.4229 proviene da Giustamm.

Pres. Rovis/Est. Bruno

Sulla necessità del permesso di costruire per la realizzazione di un intervento edilizio avente ad oggetto il mutamento di destinazione d’uso di un immobile da industriale a commerciale.

1. Edilizia ed Urbanistica – Mutamento di destinazione d’uso – Rilevanza sull’assetto edilizio ed urbanistico del territorio – Permesso di costruire – Necessità – Sussiste.

2. Edilizia ed Urbanistica – Mutamento di destinazione d’uso – Mutamento da industriale a commerciale – Necessità del permesso di costruire – Sussiste – Ragioni – Non afferenza delle due destinazione.

3. Edilizia ed Urbanistica – Mutamento di destinazione d’uso – Mancanza del permesso di costruire – Mutamento da industriale a commerciale – Non può avvenire sulla base delle norme in materia di libertà di concorrenza.

4. Edilizia ed Urbanistica – Intervento edilizio avviato tramite DIA – Successivo annullamento ex art. 21 nonies L. 241/1990  – Interesse pubblico contrapposto – Incidenza sul carico urbanistico– Congruità della motivazione – Sussiste.

5. Atto amministrativo – Annullamento in autotutela – Art. 21 nonies L. 241/1990 – Termine di 18 mesi – Adozione provvedimento di annullamento – Ambito di applicazione – Provvedimenti di primo grado successivi all’emanazione della L. 124/2015.

Pubblicato il 12/09/2016

sul ricorso numero di registro generale 5374 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Nels S.r.l. e dalla Alfer S.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Parisi, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, Via Carducci, n.37, nonché, quanto alla Alfer S.r.l., anche dall’avvocato Raffaello Capunzo, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, via Tommaso Caravita, n. 10; 
contro
il Comune di Arzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Erik Furno, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, via Cesario Console n. 3; 
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015 e di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale;
nonché, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 novembre 2015:
del provvedimento prot. n. 135/E del 7 ottobre 2015, di annullamento in autotutela delle d.i.a. prot. n. 9584 del 30 aprile 2012, relativa al mutamento di destinazione d’uso del piano seminterrato dell’immobile sito in via Atellana, angolo via Medi, nonché del certificato di agibilità relativo n. 21 del 23 ottobre 2012;
dell’ordinanza di demolizione n. 21 del 26.10.2015 (prot. n. 2497), con la quale, in esito alla conclusione del procedimento di riesame sfociato nel provvedimento di cui al punto precedente è stato ingiunto, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente all’asseritamente illegittimo mutamento di destinazione d’uso del cespite ubicato al pian seminterrato del compendio immobiliare sito alla via Atellana assentito con permesso di costruire n. 57/2003 e successiva variante n. 4/2004;
della nota prot. n. 2378 del 3.11.2015, con cui il Settore Attività Produttive revocava gli atti di assenso in materia commerciale e, segnatamente, l’autorizzazione n. 305 del 21.2.2011 per il bar, l’autorizzazione n. 84 del 22.2.2011 per l’attività di scommesse e giochi leciti, la SCIA prot. n. 1334 del 18.1.2011 per l’esercizio di vicinato e la SCIA prot. n. 17895 del 2.8.2011 per la rivendita di giornali;
in via gradata ed in parte qua, del regolamento edilizio, con specifico riguardo all’art. 62;
di ogni altro atto alla stessa preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ivi compresa, se e per quanto occorra, la nota prot. n. 10828 del 25.5.2015 della Commissione straordinaria.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Arzano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La Società Nels S.r.l. è proprietaria di un vasto compendio produttivo, costituito da due opifici industriali disposti su due livelli collegati tra loro ed una palazzina uffici, sito nel Comune di Arzano, alla via Atellana, catastalmente censito al foglio 3 particella 689 sub. 2, 26 e 27, assentito con permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004.
La sopra indicata società ha successivamente presentato:
in data 30 settembre 2009 una d.i.a., assunta al prot. n. 25176, relativa ad opere interne con destinazione ad attività commerciale di parte del pian terreno per attività di produzione e somministrazione di alimenti e bevande (pasticceria, rosticceria, ristorazione);
in data 19 ottobre 2010, una s.c.i.a., assunta al prot. n. 25061 del 19.10.2010, relativa al mutamento della destinazione d’uso da locale deposito ad autorimessa;
in data 2 dicembre 2010, una d.i.a., assunta al prot. n. 29370, avente ad oggetto interventi nel locale destinato ad autorimessa;
in data 30 aprile 2012, una d.i.a., assunta al prot. n. 9584, relativa al mutamento di destinazione d’uso dei locali al piano seminterrato finalizzato alla realizzazione di una sala giochi.
I locali al piano terreno ed al piano seminterrato sono stati concessi in uso, mediante fitto del ramo d’azienda da parte del conduttore La Fenice s.r.l., alla Alfer s.r.l., titolare delle autorizzazioni commerciali, la quale, oltre alla licenza di somministrazione ha anche ottenuto la licenza di P.S. ex art. 88 T.U.L.P.S. per l’esercizio della raccolta di gioco mediante scommesse, su concessione Sisal giusta provvedimento del Questore di Napoli del 21.11.2012.
A seguito di accertamenti eseguiti in data 6 agosto 2015 dai Vigili Urbani del Comune di Arzano, con provvedimento dell’11 agosto successivo, l’amministrazione comunale ha ingiunto la sospensione dei lavori e comunicato l’avvio del procedimento avente ad oggetto la verifica della legittimità dei titoli edilizi e della regolarità delle opere realizzate.
Con ordinanza n. 16 (prot. n.18168) del 26.08.2015, il Dirigente dell’Area Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune di Arzano ha disposto la revoca, ai sensi dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990, delle note endoprocedimentali, a firma dell’arch. F. Schiano, prot. n. 16355 del 26 giugno 2010 e n. 16610 del 28 giugno 2010, correlate alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009, nonché ingiunto la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, relativamente alle seguenti contestazioni:
« a) cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da .sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio. Tale variazione di destinazione è stata operata in assenza di Permesso di Costruite;
b) realizzazione di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando chiusura superiore di intercapedine già chiusa per tre lati, e costituendo in tal modo una superficie coperta pari a mq 29.00 ca e volume pari a circa mc 470.00. Tali opere sono state eseguite in assenza di permesso di costruire;
c) ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato sul lato Nord e utilizzo della zona di corte posta sul lato Est del fabbricato. Le superfici così ampliate risultano delimitate per un lato dalle facciate del fabbricato e per gli ulteriori tre lati da muratura di delimitazione. Tali aree risultano all’evenienza coperte da telo in pvc, retrattile meccanicamente su struttura in alluminio. Le superfici così ricavate, ed utilizzate per il servizio del bar ristorante, risultano avere consistenza di ca mq 230.00 per un volume utile, ed utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile, pari a circa inc 665.00 calcolato sulla media delle altezze rilevate, poiché strutture a copertura inclinata;
d) realizzazione di locale deposito, con ingresso dall’area Est annessa al locale al piano terra, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20. Tale locale confina per il lato Sud con la via Medi».
Il sopra indicato provvedimento è stato impugnato dalla Nels S.r.l. con il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale sono stati dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Con provvedimento prot. n. 135/E del 7.10.2015, inoltre, l’amministrazione comunale ha esercitato il potere di autotutela anche in relazione alla D.I.A. prot. n. 9584 del 30.04.2012 e, conseguentemente, ha ingiunto, con ordinanza n. 21 del 2015, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente al piano seminterrato, disponendo altresì l’annullamento del certificato di agibilità n. 21/2012 del 23.10.2012.
L’amministrazione ha, inoltre, ritirato tutti i titoli abilitativi in materia commerciale e, segnatamente, l’autorizzazione n. 305 del 21.2.2011 per l’attività di bar/ristorazione (per effetto dell’ordinanza di demolizione n. 16 del 26.8.2015), l’autorizzazione n. 84 del 22.2.2011 per l’attività di scommesse e giochi leciti, la scia prot. n. 1334 del 18.1.2011 per l’esercizio di vicinato e la scia prot. n. 17895 del 2.8.2011 per la rivendita di giornali.
Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 novembre 2015, la Nels S.r.l. e la Alfer S.r.l. hanno agito per l’annullamento anche dei sopra indicati provvedimenti e degli altri atti in epigrafe indicati, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Il Comune di Arzano si è costituito in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione sia del ricorso introduttivo sia del ricorso per motivi aggiunti in quanto infondati.
Con ordinanza n. 2134 del 3 dicembre 2015, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare, in considerazione del pregiudizio lamentato, nonché con riferimento alla deduzione con la quale è stata contestata la sussistenza dei presupposti prescritti dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, nella nuova formulazione conseguente alle modifiche introdotte con la l. n. 124 del 2015.
All’udienza del 19 luglio 2016 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso introduttivo, con il quale è stata impugnata l’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015 (prot. n.18168), non merita accoglimento.
Dall’esame dell’ordinanza n. 16 del 26 agosto 2015, emerge che i giustificativi alla base dell’esercizio del potere “ex post” in relazione alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 sono stati individuati in una falsa rappresentazione e dichiarazione dello stato dei luoghi, in quanto nessun titolo ha mai legittimato la destinazione commerciale dei locali siti al piano terra, i quali, come risulta dal permesso di costruire n. 57 del 2003, hanno una destinazione ad uso espositivo connessa sul piano funzionale alla destinazione produttiva dell’immobile, nonché nella non conformità dell’intervento con la disciplina edilizia ed urbanistica comunale, insistendo il complesso in area ricompresa nella Z.T.O. I2 (insediamento industriale) del piano di fabbricazione, nella totale mancanza di riferimenti agli standard a tutela della vivibilità del contesto e nella incidenza dell’incremento del carico urbanistico.
Il Collegio rileva che, sebbene il provvedimento impugnato, disponga espressamente la revoca degli atti indicati (menzionando l’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990), con un riferimento anche alla rivalutazione dell’interesse pubblico originario, il contenuto del provvedimento, incentrato primariamente su valutazioni inerenti a profili di legittimità, induce ad una qualificazione in termini di annullamento d’ufficio; ciò con la specificazione che, nella parte in cui il provvedimento incide sugli effetti della d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009, il riferimento agli artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non è da intendere in senso tecnico alla “autotutela” bensì alla disciplina per l’esercizio del potere “ex post” dell’amministrazione .
Come correttamente esposto dalla difesa di parte ricorrente, dunque, il provvedimento impugnato è da un lato intervenuto ex post sulla d.i.a. del 30 settembre 2009 (sul cui oggetto e relativi contenuti si rinvia a quanto articolato nei capi successivi della presente pronuncia) e dall’altro in autotutela, con annullamento delle note prot. n. 16355 del 23.6.2010 e 16610 del 28.6.2010 con cui il Settore Urbanistica ha dato atto della destinazione commerciale del piano terra dell’immobile de quo, a tal fine richiamando l’atto di “auto-amministrazione” del privato. Lo stesso provvedimento, peraltro, contesta l’esecuzione di una serie di interventi edilizi in assenza del permesso di costruire ovvero in difformità dai titoli edilizi.
Dalla documentazione versata in atti emerge inequivocabilmente che la d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 non ha avuto ad oggetto il cambio di destinazione d’uso del piano terra da sala espositiva funzionale all’opificio industriale ad un uso commerciale, bensì opere individuate (come attestato nella relazione tecnica illustrativa a firma dell’arch. Ugo Alberico) nella realizzazione di tramezzature, sostituzione della pavimentazione interna, dei rivestimenti, degli infissi interni ed esterni e l’installazione di impianti tecnologici ed altri interventi, sul presupposto che tali locali già avessero una destinazione commerciale.
Invero, con il permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004 è stata legittimata la realizzazione, unitamente agli opifici (per lo stampaggio per termofusione di materie plastiche e la distribuzione di semilavorati in metallo), di un immobile (a servizio, appunto, degli opifici), composto dal piano interrato destinato a deposito, piano terra destinato ad esposizione, e piani primo, secondo e terzo aventi destinazione essenzialmente ad uffici.
L’area sulla quale insiste il complesso, inoltre, è inserita nella Z.T.O. I2 – zona industriale del piano di fabbricazione, per la quale la disciplina comunale prevede espressamente “la sostituzione, limitatamente all’attuale volume edilizio delle costruzioni industriali esistenti ed al completamento entro il periodo di validità del PDF nel rispetto del limite del 33% di superficie coperta dell’intera superficie di ogni complesso industriale”.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, non può revocarsi in dubbio che per l’esecuzione degli interventi contestati fosse necessario il previo rilascio del permesso di costruire.
Dal medesimo provvedimento gravato emerge, infatti, la contestazione di una serie di opere, dettagliatamente individuate, attraverso le quali la destinazione dell’edificio è stata radicalmente trasformata da destinazione industriale, conforme alle prescrizioni di piano, ad una destinazione commerciale.
L’esecuzione delle opere esclude, dunque, che, nel caso che ne occupa, si sia in presenza di una mera modifica della destinazione d’uso ininfluente sull’assetto edilizio ed urbanistico del territorio nel quale insiste il complesso.
In disparte tale rilievo, meritano condivisione le deduzioni della difesa dell’ente resistente in ordine alla rilevanza della modifica della destinazione d’uso operata.
Come chiarito, infatti, dalla consolidata giurisprudenza, anche del Giudice d’appello, la modifica della destinazione d’uso ove, come nella fattispecie, incida sugli standard, determinando una variazione della categoria edilizia ed urbanistica di appartenenza del bene (cfr., ex multis, Cons. St., n. 5184 del 2015; n. 5539 del 2011) necessita del permesso di costruire e legittima l’amministrazione all’esercizio dei poteri sanzionatori edilizi e segnatamente all’irrogazione della sanzione demolitoria al fine di evitare un illegittimo ed irreversibile cambio di destinazione urbanistica non accompagnato da misure adeguate per fronteggiare l’incidenza sul connesso incremento del carico urbanistico.
Né è possibile sostenere che la destinazione commerciale sia ricompresa nell’ambito della destinazione industriale, venendo in rilievo attività del tutto autonome e tali considerate non solo alla stregua delle modifiche apportate al d.P.R. n. 380 del 2001 dalla l. n. 164 del 2014 ma anche alla luce del complesso della disciplina edilizia ed urbanistica applicabile alla fattispecie; a tale riguardo, peraltro, si osserva che le N.T.A. del piano di fabbricazione (il cui testo è pubblicato sul sito istituzionale dell’ente), nel regolare all’art. 9 bis gli insediamenti di attività commerciali reca puntuali prescrizioni quanto agli standard e precipuamente ai parcheggi, imponendo una preliminare verifica da parte dell’amministrazione.
Appare evidente, del resto, che la modifica di un complesso destinato ad opificio industriale ubicato nella zona territoriale omogenea a ciò vocata in un immobile, di considerevoli dimensioni, avente una destinazione eminentemente commerciale, con locali destinati allo svolgimento di attività di ristorazione e bar, con annessa sala giochi, determini un considerevole impatto in termini di carico urbanistico, dovendosi, altresì, sottolineare che del tutto fuorviante si palesa una analisi parcellizzata degli interventi, i quali devono essere unitariamente considerati.
Non pertinente si ritiene, inoltre, il riferimento di parte ricorrente alle previsioni del d.P.R. n. 447 del 1998 ed alle altre disposizioni in materia di semplificazione contenute nel d.P.R. n. 160 del 2010 al fine di sostenere la necessità di considerare un concetto di “attività produttive” in senso ampio ed omnicomprensivo, giacché la normativa richiamata è dettata, appunto, ad altri e differenti fini, non incidendo sull’impianto delle prescrizioni e delle regole che governano gli interventi edilizi ed urbanistici.
Non solo, dunque, l’esame del contenuto della d.i.a. del 30 settembre 2009 e dell’unita relazione illustrativa rendono evidente, alla luce del complesso della documentazione in atti, che la dichiarazione è stata prodotta assumendo un dato di fatto erroneo e, quindi, non rispondente a realtà, in merito alla destinazione commerciale dei locali considerati, ma il provvedimento impugnato individua puntualmente le opere contestate, di consistenza tale da denotare, tra l’altro, l’incremento della volumetria e delle superfici con una destinazione difforme da quella originaria. Nello specifico, è stata sanzionata la realizzazione delle seguenti opere:
« a) cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio. Tale variazione di destinazione è stata operata in assenza di Permesso di Costruite;
b) realizzazione di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando chiusura superiore di intercapedine già chiusa per tre lati, e costituendo in tal modo una superficie coperta pari a mq 29.00 ca e volume pari a circa mc 470.00. Tali opere sono state eseguite in assenza di permesso di costruire;
c) ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato sul lato Nord e utilizzo della zona di corte posta sul lato Est del fabbricato. Le superfici così ampliate risultano delimitate per un lato dalle facciate del fabbricato e per gli ulteriori tre lati da muratura di delimitazione. Tali aree risultano all’evenienza coperte da telo in pvc, retrattile meccanicamente su struttura in alluminio. Le superfici così ricavate, ed utilizzate per il servizio del bar ristorante, risultano avere consistenza di ca mq 230.00 per un volume utile, ed utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile, pari a circa inc 665.00 calcolato sulla media delle altezze rilevate, poiché strutture a copertura inclinata;
d) realizzazione di locale deposito, con ingresso dall’area Est annessa al locale al piano terra, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20. Tale locale confina per il lato Sud con la via Medi».
Dal punto di vista edilizio ed urbanistico, infatti, anche la realizzazione di tettoie o “pergotende” connotate da una funzionalizzazione allo svolgimento permanente dell’attività commerciale e non trascurabili sul piano dimensionale integrano, come chiarito dall’univoca giurisprudenza (il che esime da citazioni specifiche) opere di nuova costruzione necessitanti del permesso di costruire, concorrendo a palesare l’incidenza del complessivo intervento posto in essere non solo quanto alla modifica della destinazione d’uso ma, ancor prima, con riferimento all’incremento della volumetria e delle superfici utili. Con precipuo riferimento alle opere indicate alle lettere b) e d) dell’ordinanza di demolizione, inoltre, si osserva che (come correttamente evidenziato dalla difesa dell’ente resistente) la d.i.a. del 2 dicembre 2010 ha avuto ad oggetto interventi (indicati nella relazione del tecnico incaricato prodotta dalla difesa di parte ricorrente) diretti ad assicurare l’accesso ai locali mentre la dia del 30 aprile 2012 non ha avuto ad oggetto la realizzazione di opere bensì il mutamento della destinazione d’uso del locale al piano interrato da autorimessa a sala giochi.
Alla luce di quanto sopra esposto, il riferimento della difesa delle società ricorrenti alle categorie catastali non consente di superare i rilievi, le contestazioni e le conseguenti determinazioni adottate dall’amministrazione comunale.
Del pari infondate si palesano le deduzioni con le quali la difesa di parte ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 64 del d. lgs. N. 59 del 2010, dell’art. 3 della l. n. 148 del 2011, delle leggi regionali nn. 1 del 2000 e 1 del 2014, nonché del S.I.A.D. vigente, invocando i principi di libera concorrenza e di libertà di impresa. A tale riguardo, il Collegio reputa sufficiente evidenziare che non è in contestazione che gli interventi oggetto della d.i.a. in argomento sono precedenti alle innovazioni normative sopra indicate le quali non sono idonee a legittimare – in disparte ogni altra considerazione e ferma l’incidenza della normativa edilizia ed urbanistica sia di fonte nazionale e regionale sia comunale – l’esecuzione di interventi in assenza del necessario permesso di costruire.
Il contenuto della d.i.a. ed in particolare l’assenza di una destinazione commerciale dei locali considerati e, complessivamente, il relativo oggetto, per come rappresentato nella documentazione prodotta all’amministrazione, unitamente all’illegittimità degli atti interessati dall’annullamento d’ufficio, alla natura ed alla corretta qualificazione degli interventi eseguiti (sottoposti al regime del permesso di costruire), consentono di concludere per la legittimità del provvedimento impugnato.
Anche le ulteriori deduzioni con le quali la difesa di parte ricorrente ha contestato sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non si ritengono suscettibili di favorevole apprezzamento, avendo l’amministrazione esplicitato l’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente costituito dall’incidenza dell’incremento del carico urbanistico conseguente alla esecuzione degli interventi sull’ordinato assetto del territorio e sulla vivibilità del contesto in correlazione con gli standard di riferimento. Giova precisare, altresì, che oggetto dell’irrogazione della sanzione demolitoria non sono soltanto gli interventi di cui alla d.i.a. presentata in data 30 settembre 2009 ma tutte le opere dettagliatamente indicate nel provvedimento medesimo.
Il Collegio, inoltre, in esito ad un più approfondito esame (rispetto alla valutazione espressa in sede cautelare), non ritiene di avallare – per la parte in cui l’amministrazione è intervenuta ex post ovvero in autotutela – le deduzioni di parte ricorrente riferite alle modificazioni dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 introdotte dall’art. 6, comma 1, lett. d), n. 1) della l. n. 124 del 2014 (che, nella formulazione attuale reca il presente inciso: “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’art. 20”).
In linea generale si evidenzia che tale modifica non ha carattere interpretativo dell’inciso che precede (“entro un termine ragionevole”) perché, se così fosse, si dovrebbe considerare comunque e sempre “ragionevole” l’autoannullamento effettuato dall’amministrazione entro 18 mesi: mentre, invece, nulla vieta di ritenere irragionevole anche un provvedimento in autotutela adottato entro il predetto termine. Ma nemmeno può attribuirsi ad esso carattere sanate dei provvedimenti illegittimi rilasciati precedentemente ai 18 mesi antecedenti all’entrata in vigore della norma, giacché un tale obiettivo mal si concilia con la dichiarata finalità di semplificazione procedimentale della norma in questione (cfr. il titolo del capo I della l. n. 124 del 2015). La norma in esame ha, dunque, sicuramente carattere innovativo, sicché si applica solo ai provvedimenti adottati successivamente alla sua entrata in vigore: ora, tenendo conto che la disposizione riguarda soltanto provvedimenti di secondo grado e che, come evidenziato, non ha valenza sanate dei provvedimenti (di primo grado) emessi antecedentemente ai 18 mesi precedenti alla sua entrata in vigore, tale disposizione – che introduce un regime temporale rigido di annullabilità dell’atto amministrativo – non può che riferirsi ai provvedimenti in autotutela di provvedimenti di primo grado adottati successivamente alla vigenza della legge.
Depone in favore di tale interpretazione la stessa lettera della norma che, assumendo che l’annullamento in autotutela deve disporsi entro un termine “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione”, afferma, in buona sostanza, che l’atto di secondo grado non potrà essere emanato dopo diciotto mesi dal momento dell’adozione – momento che, attesa l’innovatività della norma, non può che essere successivo alla sua entrata in vigore – del provvedimento di autorizzazione (di primo grado).
Orbene, anche con riferimento agli interventi ex post dell’amministrazione sulla d.i.a. valgono analoghe considerazioni, dovendosi ritenere, onde escludere una applicazione retroattiva della modifica normativa, che nel termine di diciotto mesi dall’entrata in vigore della nuova previsione sia consentito all’amministrazione, ferma la necessaria sussistenza di tutti i presupposti prescritti già alla stregua della disciplina precedente, l’esercizio del potere in esame ciò in specie ove, come nel caso che ne occupa, la d.i.a. si basi su elementi erronei e postuli una destinazione commerciale mai assentita o legittimata, con diretta incidenza anche sulla sussistenza di un affidamento legittimo da parte dell’interessato.
Del pari infondate si palesano le contestazioni incentrate sulla violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, in quanto, a prescindere dall’adozione e notificazione del provvedimento di sospensione dei lavori, l’amministrazione ha per un verso provveduto alla doverosa adozione del provvedimento demolitorio in conseguenza dell’accertata esecuzione degli interventi in assenza del permesso di costruire e, quanto alle parti in cui ha esercitato i poteri di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, ha dimostrato in giudizio che la determinazione non avrebbe potuto essere diversa da quella in concreto adottata.
Dalle considerazioni che precedono discende anche il rigetto delle medesime censure articolate con il ricorso per motivi aggiunti avverso gli ulteriori provvedimenti ed atti impugnati, per le quali valgono le medesime argomentazioni.
Con riferimento alla destinazione a sala giochi del locale seminterrato, inoltre, si sottolinea che l’art. 62 del regolamento edilizio comunale che nel vietare “di norma” che i locali al piano interrato possano essere utilizzati a locali di categoria A postula una valutazione “a monte” da parte dell’ente. Assume rilievo, inoltre, l’ulteriore documentazione prodotta dalla difesa dell’ente resistente, dalla quale emerge che i locali de quibus hanno costituito oggetto di approfondimenti istruttori anche da parte del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, che ha rilevato non solo lo svolgimento di attività di sala giochi senza le dovute autorizzazioni ma, soprattutto, che il certificato di agibilità n. 21 del 2012 era relativo ad un locale di categoria C1; la sala giochi, infatti, può insistere in base al regolamento edilizio comunale su locali aventi categoria A2. Dalla documentazione in atti emerge, altresì, la pericolosità per l’utenza correlata alla valutazione di inidoneità dei locali.
Alcun rilievo può essere riconnesso, infine, al parere favorevole dell’ASL Napoli 2 Nord di compatibilità progettuale in deroga all’art. 65, comma 1, del d. lgs. n. 81 del 2008 ed al certificato di agibilità n. 21 del 2012 e ciò per l’evidente considerazione che i profili inerenti agli aspetti igienico ambientali non sono sovrapponibili né assorbono le valutazioni inerenti alla conformità e legittimità edilizia ed urbanistica di competenza dell’amministrazione comunale e, come sopra esposto, il certificato di agibilità era stato rilasciato per una differente destinazione (C1 e non A ovvero A2). La previsione regolamentare impugnata in via di subordine, peraltro, non reca alcun divieto generalizzato, postulando una valutazione da parte dell’amministrazione comunale che nella fattispecie è stata preclusa dalle modalità con le quali è stata effettuata la radicale trasformazione del fabbricato allo scopo convertirlo ad una destinazione commerciale.
In conclusione, per le ragioni sopra esposte, sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti vanno rigettati in quanto infondati.
Le spese di lite seguono, come per regola, la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe indicato, rigetta sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna la Nels S.r.l. e la Alfer S.r.l alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Arzano, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Gabriele Nunziata, Consigliere
Brunella Bruno, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 12/9/2016 n.4229 proviene da Giustamm.

Pres. Rovis/ Est. Dell’Olio

Sulla configurabilità della condotta lesiva da mobbing

1. Pubblico impiego – Mobbing – Condotta lesiva – Configurabilità – Presupposti – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa – Provvedimento amministrativo – Annullamento giurisdizionale per vizi formali – Domanda di risarcimento – Non sussiste – Ragioni
 
 
 

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 549 del 2012, proposto da: 
ALFONSO PENTA DE PEPPO, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Simona Scatola e Francesco Rinaldi, con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli alla Via Generale Giordano Orsini n. 30;

SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI, FACOLTA’ DI MEDICINA E CHIRURGIA DELLA SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI e DIPARTIMENTO DI SCIENZE CARDIO-TORACICHE E RESPIRATORIE DELLA FACOLTA’ DI MEDICINA E CHIRURGIA DELLA SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli alla Via Diaz n. 11;

delle amministrazioni universitarie intimate al risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, per mobbing e/o per demansionamento e dequalificazione scientifica e professionale discendenti dall’illegittima attività provvedimentale posta in essere, nonché per l’accertamento del diritto del ricorrente ad afferire al Dipartimento di Scienze Cardio-Toraciche e Respiratorie della Facoltà di Medicina e Chirurgia della Seconda Università degli Studi di Napoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che sussistono le condizioni per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, attesa la manifesta infondatezza del ricorso, che esime il Collegio dal procedere al vaglio delle eccezioni di rito formulate dalla difesa erariale;
Premesso che:
– il ricorrente espone di ricoprire dal 1° novembre 2001 il ruolo di professore ordinario presso la Facoltà di Medicina e Chirurgia della Seconda Università degli Studi di Napoli (SUN) per il settore scientifico disciplinare (SSD) MED/23 “Chirurgia Cardia
– il medesimo assume di aver diritto sin dal 2000 ad afferire al Dipartimento di Scienze Cardio-Toraciche e Respiratorie della predetta Facoltà, dal momento che tale dipartimento sarebbe l’unica unità organizzativa di riferimento per la disciplina di Chir
– con ricorso rubricato al n. r.g. 792/2011 di questo Tribunale, l’istante impugnava una serie di atti, adottati dagli organi della SUN dal 2001 al 2011, ritenuti lesivi della sua pretesa ad essere collocato presso il Dipartimento di Scienze Cardio-Toraci
– con il gravame in trattazione, egli propone domanda risarcitoria conseguenziale all’impugnativa di cui sopra, con la quale, nel ripercorrere tutti i profili di illegittimità già evidenziati nel precedente ricorso, chiede essenzialmente il ristoro dei da
Rilevato che:
– con memoria difensiva depositata il 14 giugno 2016, parte ricorrente, nel ribadire le proprie tesi, invoca l’applicazione della sentenza della Sezione n. 3009 del 7 giugno 2013, con cui, in accoglimento del ricorso n. r.g. 792/2011, sarebbero stati annu
– in verità con tale sentenza, pacificamente passata in giudicato, è stato statuito l’annullamento del decreto rettorale n. 445 del 23 febbraio 2011 e delle presupposte deliberazioni adottate dal Consiglio dei Direttori di Dipartimento nell’adunanza del 2
Considerato che:
– sussiste sicuramente l’elemento fondativo dell’azionata pretesa risarcitoria, ossia l’illegittimità dell’attività provvedimentale (cd. comportamento “non iure”), con riferimento alla quale il Collegio non può non far propri i passaggi argomentativi cont
– tuttavia, nonostante la riportata sentenza abbia riconosciuto, annullandoli, l’illegittimità degli atti più immediatamente incidenti sulla posizione di docente rivestita dall’istante, l’odierna domanda risarcitoria non merita di essere accolta, attesa l
– in relazione al primo profilo, la giurisprudenza ha avuto modo (condivisibilmente) di rimarcare che ai fini della configurabilità della condotta lesiva da mobbing assumono rilievo: a) la molteplicità di comportamenti di carattere vessatorio, sotto forma
– ebbene, nel caso di specie non emerge (quanto meno) la sussistenza dei primi due elementi di cui sopra, trattandosi di attività posta in essere dall’istituzione universitaria senza finalità discriminatorie o di sottomissione psicologica nonché in assenz
– con riguardo al secondo profilo, non è propriamente ravvisabile alcuna dequalificazione professionale, dal momento che la sentenza n. 3009/2013 ha escluso che al ricorrente spettasse in ogni caso la collocazione presso il Dipartimento di Scienze Cardio-
– in altri termini, va certamente applicato al caso di specie il consolidato e condiviso principio secondo il quale, in presenza di un annullamento per difetto di motivazione, non può ritenersi accertato il diritto del ricorrente al conseguimento del bene
– quanto da ultimo esposto esclude, a maggior ragione, che possa essere individuato in capo al ricorrente un diritto soggettivo ad afferire al Dipartimento di Scienze Cardio-Toraciche e Respiratorie della Facoltà di Medicina e Chirurgia della SUN, diritto
– ne consegue che, oltre alla domanda risarcitoria, merita di essere rigettata anche la domanda di accertamento del diritto contestualmente azionata in questa sede;
Ritenuto, in conclusione, che:
– alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso deve essere respinto per infondatezza di entrambe le domande proposte;
– sussistono nondimeno giusti e particolari motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali, attesa la relativa complessità della vicenda contenziosa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Gabriele Nunziata, Consigliere
Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
Pubblicato il 12/09/2016
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 12/9/2016 n.4230 proviene da Giustamm.

Pres. Pozzi Est. Grauso

Tar Toscana, Firenze, I, sentenza 12 settembre 2016, n. 1334. Pres. Pozzi Est. Grauso
Sull’interesse a ricorrere dei proprietari vicini alle aree oggetto della disciplina urbanistica contestata

    Governo del territorio – tutela del paesaggio – interesse a ricorrere – criterio della vicinitas e ricorso giurisdizionale

Deve ritenersi ammissibile il ricorso proposto da soggetti proprietari di terreni vicini alle aree la cui disciplina urbanistica è oggetto di contestazione
 

Pubblicato il 12/09/2016
N. 01334/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00249/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 249 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Francesco Tedeschi, Mino Nicodemi, Fiorella Nicodemi, Vittoria Gasparotti, Anna Rosa Bonotti, Marco Bonotti, Giuseppe Cordiviola, Giorgio Passavanti, Rosanna Pezzica, Carlo Calendi, Dario Cecchini, Isaia Pellistri, Giovanna Pellistri, Luigi Bonotti, Giovanna Andreani, Guido Giannoni, Paola Vernazza, Luciana Cecchini, Andrea Sarti, Dora Coselli, Giuseppe Baldini, Settimo Rossi, Francesca Giannoni, Comitato “Anderlino” in persona del presidente in carica Antonella Cordiviola, rappresentati e difesi dall’avvocato Daniele Granara, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Enea Baronti in Firenze, via Maggio 30; 
contro
Comune di Carrara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Fantoni e Marina Vannucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Iaria in Firenze, via dei Rondinelli 2; 

Provincia di Massa Carrara, Regione Toscana; 
nei confronti di
Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Toscana, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Autorità di Bacino Toscana Nord, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede sono domiciliati in Firenze, via degli Arazzieri 4; 

Pietro Giorgeri, Luciano Tonarelli, Pierluigi Iardella; 
per l’annullamento
della Deliberazione del Consiglio Comunale dell’11 dicembre 2009, n. 113 avente ad oggetto
adozione di variante generale al piano strutturale, nonché di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, anche non cognito ed in particolare la Deliberazione della Giunta del Comune di Carrara del 5 giugno 2009 n. 33 avente ad oggetto “Variante al Piano Strutturale Valutazione Ambientale Strategica: rapporto preliminare. Approvazione”, la Deliberazione della Giunta del Comune di Carrara del 31 agosto 2009 n. 457 avente ad oggetto “Variante al Piano Strutturale. Valutazione Ambientale Strategica. Approvazione”, il parere della Commissione Consiliare Territorio 3^ Urbanistica, Edilizia residenziale pubblica e privata, Patrimonio in data 17/11/2009, dei pareri favorevoli delle Circoscrizioni n. 1, 2, 3, 4 e 5, atti tutti richiamati nella Deliberazione impugnata in principalità, e della Deliberazione del Consiglio Comunale di Carrara del giorno 11 dicembre 2009 n. 112, avente ad oggetto “adozione di variante al quadro conoscitivo relativa alla definizione delle aree a pericolosità idraulica e geomorfologica del Comune di Carrara”;
nonché, con motivi aggiunti depositati il 29.5.2012, per l’annullamento:
della deliberazione del Consiglio Comunale 16.3.2012, n.28, pubblicata in data 5.4.2012, avente ad oggetto “Variante generale al piano strutturale: esame osservazioni e approvazione definitiva”; nonché per l’annullamento di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, anche non cognito ed in particolare:
– del Rapporto Ambientale – V Parte – Valutazione effetti significativi sull’ambiente, in data febbraio 2012;
– della relazione geologica in data febbraio 2012;
– del parere favorevole circa la compatibilità ambientale della Variante Generale al Piano Strutturale, espresso dalla Giunta con deliberazione del 9 febbraio 2012, n.53;
– del provvedimento della Direzione Generale delle Politiche Territoriali e Ambientali della Regione Toscana, prot.n.91248/n.60.20, in data 1.4.2010;
– della Pronuncia di Valutazione di Incidenza del Parco Regionale delle Alpi apuane del 26.4.2010, n.1, conosciuta solo negli estremi;
– del parere dell’Ufficio Tecnico del Genio Civile di Massa-Carrara del 12.3.2012, conosciuto solo negli estremi;
– del parere dell’Autorità di Bacino del 15.3.2012 conosciuto solo negli estremi;
– della deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana n.32, in data 16.6.2009, conosciuta solo negli estremi;
– del parere favorevole espresso dalla competente Commissione Consiliare nella seduta in data 6.3.2012, conosciuto solo negli estremi;
– dello sconosciuto parere del Dirigente del Settore Urbanistica e SUAP. in ordine alla regolarità tecnica;
– degli sconosciuti verbali della Commissione Urbanistica Edilizia residenziale pubblica e privata, Patrimonio, in data 21.2.2012 e 6.3.2012;
ed altresì, con motivi aggiunti depositati il 26.3.2013, per l’annullamento:
della deliberazione del Consiglio Comunale in data 12.12.2012, n.108, conosciuta a seguito della pubblicazione dell’avviso a firma del Dirigente del Settore Urbanistica e SUAP., all’albo pretorio comunale in data 18.1.2013;
nonché per l’annullamento di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, anche non cognito, ed in particolare della determinazione conclusiva della Conferenza Paritetica Interistituzionale, in data 14.11.2012, conosciuta solo negli estremi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Carrara e della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Toscana, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e dell’Autorità di Bacino Toscana Nord;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2016 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con deliberazione consiliare n. 113 dell’11 dicembre 2009, il Comune di Carrara ha adottato una variante generale al proprio piano strutturale, prevedendo, fra l’altro, la suddivisione dell’UTOE 9 “Via Aurelia” nei due ambiti di trasformazione “Aurelia Nord” e “Aurelia Sud”.
I ricorrenti in epigrafe affermano di essere, quali persone fisiche, proprietari di immobili nella zona di Anderlino, ricadente appunto nella UTOE 9 interessata dalla variante, mentre il Comitato di Anderlino assume di avere come finalità statutaria quella della tutela ambientale dell’area in questione. Essi lamentano che la creazione dei due ambiti di trasformazione suddetti si porrebbe in evidente contrasto con la situazione dei luoghi, con la legge urbanistica regionale n. 1/2005 e con gli stessi principi del piano strutturale, che sarebbero ispirati alla riqualificazione delle infrastrutture esistenti nell’area e a criteri di forte rispetto ambientale: in particolare, per l’ambito “Aurelia Sud” la variante avrebbe previsto la promozione di azioni volte al rafforzamento logistico e infrastrutturale con interventi a carattere commerciale, direzionale e di servizi privati, senza tenere conto del fatto che la zona è prevalentemente e da lungo tempo destinata all’attività agricola.
Con l’atto introduttivo del giudizio si chiede, pertanto e sulla scorta di sei motivi in diritto, l’annullamento della menzionata deliberazione n. 113/2009, nonché la condanna del Comune di Carrara al risarcimento dei danni.
1.1. Con atto di motivi aggiunti depositato il 29 maggio 2012, il gravame è stato esteso alla sopravvenuta deliberazione consiliare n. 28 del 16 marzo 2012, di approvazione della variante generale che comporta la suddivisione dell’UTOE 9 nei due ambiti “Nord” e “Sud”. E ulteriori motivi aggiunti, depositati il 26 marzo 2013, sono stati proposti in corso di causa avverso la deliberazione n. 108 del 21 dicembre 2012, mediante la quale il Comune di Carrara ha adeguato la variante generale approvata con deliberazione n. 12/2012 alle proposte della conferenza paritetica interistituzionale indetta ai sensi dell’art. 25 della legge regionale n. 1/2005.
1.3. Si sono costituiti in giudizio, per resistere alle domande avversarie, il Comune di Carrara nonché il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Toscana e l’Autorità di Bacino Toscana Nord.
1.4. La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 18 maggio 2016, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.
2. In via pregiudiziale, il Comune di Carrara eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse delle persone fisiche ricorrenti, le quali non avrebbero fornito idonea prova né della vicinanza delle loro proprietà all’area oggetto della disciplina urbanistica contestata, né del pregiudizio che deriverebbe loro dai provvedimenti impugnati.
Inammissibile sarebbe altresì l’impugnativa proposta dal Comitato di Anderlino, carente dei requisiti occorrenti a sostenere la domanda in punto di legittimazione ad agire.
2.1. L’eccezione è solo parzialmente fondata.
Un consistente orientamento giurisprudenziale ritiene che lo stabile insediamento in prossimità dei luoghi interessati dall’azione amministrativa (la c.d. vicinitas) valga a fondare la legittimazione a impugnare gli atti della pianificazione urbanistica e, in generale, di gestione del territorio, ma non anche l’interesse a ricorrere, in relazione al quale occorre che il ricorrente dimostri di subire uno specifico e concreto pregiudizio, non sussumibile nell’affermazione di un generico nocumento all’ordinato assetto del territorio, alla salubrità dell’ambiente o ad altri valori la cui fruizione potrebbe essere rivendicata da qualsiasi soggetto residente, anche non stabilmente, nella zona interessata dalla pianificazione (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2014, n. 2403; id., 18 dicembre 2013, n. 6082; id., 13 novembre 2012, n. 5715; 2 marzo 2011, n. 1205).
Tanto premesso, la vicinitas rivendicata dai ricorrenti e supportata dall’allegazione dei rispettivi indirizzi di residenza può darsi per dimostrata in virtù del principio di non contestazione (art. 64 co. 2 c.p.a.), essendosi il Comune limitato ad affermare genericamente che “non è dato comprendere” se detti indirizzi si trovino nella zona di Anderlino, anziché fornire esso stesso – anche in un’ottica di leale collaborazione – la prova dell’estraneità dei ricorrenti alla zona interessata dalla variante urbanistica impugnata, prova la cui agevole disponibilità da parte dell’amministrazione resistente ben può essere presunta (al Comune sarebbe stato sufficiente produrre una mappa riportante la viabilità del proprio territorio).
L’interesse ad agire, da valutarsi in astratto, si identifica a sua volta con l’aumento del carico urbanistico indotto nel comparto “Aurelia Sud” dall’attuazione della disciplina prevista dalla variante per la UTOE 9 (rafforzamento logistico e infrastrutturale, nuova offerta insediativa finalizzata a operazioni di sviluppo con interventi a carattere commerciale, direzionale e di servizi, in area che i ricorrenti assumono votata all’uso agricolo).
Inoltre, come si vedrà, le censure svolte in ricorso investono anche il mancato rispetto della normativa in materia di informazione preventiva dei cittadini in relazione ad aspetti di tutela ambientale inerenti al nuovo consumo di suolo legittimato dalla variante, il che, conformemente allo stesso indirizzo giurisprudenziale inizialmente richiamato, impone un approccio non restrittivo all’individuazione della lesione che potrebbe astrattamente fondare l’interesse all’impugnazione (“sul punto, è sufficiente rammentare come – anche sotto la spinta del diritto europeo – la materia della tutela dell’ambiente si connoti per una peculiare ampiezza del riconoscimento della legittimazione partecipativa e dei coinvolgimento dei soggetti potenzialmente interessati, come è dimostrato dalle scelte legislative in tema di partecipazione alle procedure di V.A.S. e V.I.A., di legittimazione all’accesso alla documentazione in materia ambientale, di valorizzazione degli interessi “diffusi” anche quanto al profilo della legittimazione processuale”: così Cons. Stato, IV, n. 2403/2014, cit.).
2.2. A diverse conclusioni deve invece pervenirsi con riferimento alla posizione del “Comitato di Anderlino”.
Ai fini del riconoscimento giurisdizionale della legittimazione ad impugnare atti amministrativi in capo ad un comitato spontaneo di cittadini, per giurisprudenza consolidata occorre che l’ente sia munito di un adeguato grado di rappresentatività, di un collegamento stabile con il territorio di riferimento, e di un’azione dotata di apprezzabile consistenza, anche tenuto conto del numero e della qualità degli associati; occorre, altresì, che l’attività del comitato si sia protratta nel tempo e che, quindi, il comitato non nasca in funzione dell’impugnativa di singoli atti e provvedimenti.
Nella specie, al contrario, non vi è alcuna prova del grado di rappresentatività del comitato ricorrente, il cui numero di promotori e aderenti non è noto, così come non vi è prova dell’attività svolta dall’ente (che comunque, dai documenti disponibili, sembra essere stata avviata contestualmente, se non successivamente, all’adozione della variante, se è vero che il notiziario n. 1 del comitato è del gennaio 2010).
3. La positiva verifica circa la sussistenza delle condizioni dell’azione, quantomeno per le persone fisiche ricorrenti, consente di affrontare il merito della controversia.
3.1. Con il primo motivo di cui al ricorso introduttivo del giudizio, è dedotta la violazione dell’art. 78 D.Lgs. n. 267/2000.
La delibera n. 113/2009, di adozione della variante, sarebbe stata assunta con la partecipazione e il voto di un consigliere comunale (Giorgieri), il quale avrebbe contravvenuto all’obbligo di astensione sancito dalla norma dianzi richiamata (obbligo derivante dal rapporto di coniugio con la proprietaria di alcuni immobili interessati dalla disciplina introdotta con la variante).
Lo stesso consigliere, quale presidente della commissione urbanistica ed edilizia del Comune, avrebbe reso in quella sede pareri viziati da conflitto di interessi, e analogo rilievo varrebbe per altri due consiglieri (Iardella e Tonarelli) che, pur non presenti al voto della deliberazione n. 113/2009, avrebbero però partecipato all’esame della variante in veste di componenti la commissione urbanistica.
La censura è infondata.
Come puntualmente eccepito dalla difesa comunale, l’art. 78 co. 2 D.Lgs. n. 267/2000, dopo aver sancito l’obbligo dei soggetti individuati dal precedente art. 77 co. 2, ivi compresi i consiglieri comunali, di astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado, prevede che esso “non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado”.
Nessuna violazione dell’obbligo in esame affligge pertanto la delibera impugnata in via principale, posto che nessuno dei congiunti dei consiglieri comunali che avrebbero asseritamente operato in conflitto di interessi risulta essere proprietario di beni nella zona di Anderlino, né vi è alcuna evidenza del fatto che le modifiche apportate dalla variante alla disciplina dell’UTOE 9 possano aver costituito l’occasione di vantaggi, anche indiretti, per costoro (le osservazioni svolte sul punto dai ricorrenti con la memoria di replica del 27 aprile 2016 sono assolutamente generiche).
3.2. Con il secondo motivo, i ricorrenti sostengono che l’area inclusa nella UTOE 9 sarebbe da sempre destinata all’uso agricolo e costituirebbe l’unica zona verde e pianeggiante, di particolare bellezza, della città di Carrara. La sua trasformazione in “corridoio di sistema urbano” e la suddivisione nei due ambiti “Aurelia Nord” e “Sud”, con interventi insediativi e commerciali di notevole impatto ambientale, sarebbe in contrasto con la tutela dello sviluppo sostenibile e la salvaguardia dell’identità storica, culturale e ambientale dei luoghi, obiettivi enunciati dalla medesima deliberazione n. 113/2009, oltre che con gli artt. 31, 39, 40 e 43 della legge regionale n. 1/2005.
Con il terzo motivo, connesso, è dedotta l’irrazionalità della scelta urbanistica di modificare sostanzialmente l’area di Anderlino senza tenere conto della sua destinazione agricola e di zona verde più importante della città di Carrara.
La divisione in due ambiti di trasformazione sarebbe incoerente con le caratteristiche unitarie dell’area, all’interno della quale non potrebbe distinguersi un comparto ad alta valenza paesaggistica (“Aurelia Nord”) e uno da adibire invece a destinazione commerciale, direzionale e servizi perché degradato. Le aree contigue alla UTOE 9 sarebbero inoltre ricomprese nel Parco Regionale delle Alpi Apuane, al cui interno si troverebbero diversi S.I.R., circostanza della quale il Comune non avrebbe tenuto adeguato conto in sede di stesura della variante (le trasformazioni preconizzate dalla variante andrebbero a incidere su di un contesto di per sé delicato, vedendo acuito il proprio impatto ambientale).
Le censure, da esaminarsi congiuntamente, sono generiche e comunque infondate.
Lo studio agronomico fatto predisporre dal Comune nell’ambito del procedimento di adozione e approvazione della variante qui impugnata rileva, nell’area di interesse, la quasi assenza di attività coltiva e, di contro, la presenza di infrastrutture, il carico insediativo e l’esistenza di destinazioni artigianali e commerciali sui terreni compresi fra la via Aurelia e la ferrovia; ed esclude perciò che l’attività di settore del sistema elementare possa connotarsi in senso agricolo-produttivo, stante la prevalenza delle opere di manutenzione e riqualificazione delle aree non più coltivate o non più destinate a verde di pertinenza degli edifici e ai manufatti accessori e funzionali alle attività esistenti. La zona è classificata come urbanizzata.
Nella relazione alla variante, si legge che l’UTOE 9 comprende le aree agricole residuali poste ai margini della zona urbanizzata a monte e a valle della via Aurelia, ed è caratterizzata da insediamenti sparsi e aree libere che assumono valenza ambientale e paesaggistica nel versante verso la collina. La sotto-zona destinata a essere disciplinata come ambito di trasformazione “Aurelia Sud” è descritta poi come vasta area di pianura posta ai limiti di un tessuto urbano denso e compatto, ancora caratterizzata da una residua utilizzazione agricola, anche se molto frantumata.
Dopo aver richiamato lo studio agronomico, la relazione rileva infine come i processi insediativi in atto nella zona abbiano portato a un rafforzamento del suo ruolo di corridoio di ingresso alla città, con perdita delle caratteristiche proprie del paesaggio agricolo. Più elevati valori ambientali sono invece attribuiti dalla relazione medesima alla sotto-zona “Aurelia Nord”, pure caratterizzata da un residuo di utilizzazione agricola.
Alle risultanze dell’istruttoria condotta dal Comune, dalle quali si ricava la residualità dell’attività agricola ancora in essere all’interno dell’UTOE 9, i ricorrenti contrappongono l’affermazione secondo cui si tratterebbe di un’area “da sempre” destinata all’uso agricolo e caratterizzata da un’ancora efficiente attività agricola, testimoniata dalla presenza di un’azienda collegata a numerose realtà imprenditoriali giovanili che costituirebbero allo stato il più moderno esempio di “agricoltura dentro la città” (si veda la relazione idrogeologica del 24 novembre 2009, in atti). Affermazione che, a ben vedere, sembra però indirettamente confermare le conclusioni del Comune, posto che la presenza di un’azienda agricola, per quanto collegata ad altre realtà imprenditoriali, rappresenta appunto un elemento residuale rispetto alla generalità delle destinazioni rinvenibili all’interno dell’area.
Se, pertanto, la storicità dell’uso agricolo dell’area appare sostanzialmente pacifica, non vi sono evidenze obiettive del fatto che, nel ricostruire le caratteristiche della zona, l’amministrazione procedente abbia travisato il reale stato dei luoghi, a partire dall’effettiva esistenza di esempi virtuosi e diffusi di “agricoltura cittadina”, affermata dai ricorrenti ma non adeguatamente dimostrata.
Si aggiunga, per inciso, che la variante si fa espresso carico, ai fini della perimetrazione dell’ambito di trasformazione, delle preesistenze (eventuali aziende e/o aree) da mantenere all’uso agricolo, risultandone con ciò escluso che vi sia una qualche contraddittorietà interna al provvedimento impugnato (la previsione delle aree di trasformazione salvaguarda comunque le attività agricole residue).
Altrettanto indimostrata è la pretesa unitarietà, per morfologia e destinazioni d’uso, di tutti i terreni inclusi nell’UTOE 9. Ancora una volta, non vi sono dunque elementi obiettivi che consentano di sindacare la scelta dell’amministrazione resistente di individuare due distinti ambiti di trasformazione per attribuire a ciascuno obiettivi coerenti con le rispettive caratteristiche territoriali.
D’altro canto, il compito degli atti di pianificazione territoriale – e più in generale dell’esercizio del potere amministrativo in materia urbanistica – non può più reputarsi limitato alla pratica dello zoning (suddivisione del territorio in zone omogenee), ma consiste nel perseguire lo sviluppo complessivo ed armonico del territorio stesso in modo da tenere conto sia delle concrete potenzialità edificatorie dei suoli, “sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che s’intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta per autorappresentazione ed autodeterminazione dalla comunità medesima” (così Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, cui la giurisprudenza successiva si è uniformata: da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 dicembre 2014, n. 6290); e le scelte compiute dalle amministrazioni in questa materia sono espressione di amplissima discrezionalità, come tali sindacabili a condizione che ricorrano i presupposti della palese irragionevolezza, illogicità o contraddittorietà, dell’errore nei presupposti, del travisamento dei fatti.
Nessuno di siffatti presupposti è ravvisabile nella fattispecie, di modo che, delle doglianze sin qui esaminate, resta la sola rivendicazione – inammissibile, in quanto tale – di un modello di sviluppo territoriale propugnato dai ricorrenti in alternativa a quello perseguito dall’amministrazione.
3.3. Con il quarto motivo, i ricorrenti lamentano che la trasformazione dell’UTOE 9 da agricola ad insediativo-industriale non solo comprometterebbe stabilmente l’assetto di un territorio dedicato al verde, ma altererebbe l’assetto idrogeologico dell’area, già scarsamente equilibrato. Il Comune non avrebbe tenuto conto delle complesse caratteristiche geologiche e idrauliche della zona, contravvenendo al disposto dell’art. 62 della legge regionale n. 1/2005, in forza del quale la formazione del piano strutturale e delle sua varianti è la sede per la verifica della pericolosità del territorio sotto il profilo idrogeologico, oltre che per la riduzione del rischio sismico.
L’assunto è smentito dalla documentazione prodotta dal Comune, che attesta l’avvenuta presentazione all’Ufficio Regionale per la Tutela del Territorio degli elaborati richiesti dal citato art. 62 l.r. n. 1/2005, nonché all’Autorità di Bacino Regionale Toscana Nord degli elaborati tecnici prescritti dalle norme di attuazione del P.A.I..
Il Comune ha trasmesso altresì all’Autorità di Bacino e al Genio Civile lo studio geologico di supporto alla variante, ottenendo i pareri favorevoli del 12 marzo 2012 (Genio civile) e del 23 marzo 2012 (Autorità di Bacino), il che dimostra al di là di ogni ragionevole dubbio come le possibili problematiche idrogeologiche dei territori interessati dalla variante siano state vagliate sia dal Comune, sia dalle altre autorità preposte al controllo, senza che i ricorrenti abbiano svolto alcuna specifica critica di merito rispetto alle valutazioni tecnico-discrezionali contenute negli studi eseguiti e presupposte al rilascio dei pareri favorevoli.
La stessa disposizione di legge regionale invocata dai ricorrenti (applicabile ratione temporis) prevede, del resto, che in sede di pianificazione strutturale vadano effettuate le indagini atte a effettuare una mappatura del territorio per gli aspetti geologici, idraulici, di dinamica costiera, idrogeologici e di rischio sismico, riservando alla pianificazione di secondo livello e alla pianificazione attuativa lo svolgimento delle indagini dirette ad individuare le condizioni che garantiscono la concreta fattibilità degli interventi di trasformazione (art. 62 cit., co. 1 e 2). Per questo aspetto, nella parte in cui denuncia i possibili effetti nefasti della cementificazione, la doglianza, oltre che generica, è anche prematura.
3.4. Con il quinto motivo, si denuncia la mancata considerazione del vincolo paesaggistico gravante sull’area interessata. In contrario, sia sufficiente rilevare che la tavola dei vincoli di piano strutturale – prodotta dal Comune resistente – evidenzia l’estraneità dei terreni compresi nella UTOE 9 a vincoli paesaggistici di qualsivoglia natura.
3.5. Con il sesto motivo, infine, i ricorrenti si dolgono di non essere stati messi in grado di partecipare attivamente al procedimento di formazione della variante, per avere l’amministrazione resistente omesso di comunicarne l’avvio e non aver rispettato le garanzie partecipative assicurate dall’art. 19 della legge regionale n. 1/2005.
Il Comune replica di aver adottato tutti gli strumenti necessari a garantire la partecipazione della cittadinanza, e già in epoca anteriore all’adozione della variante sia gli abitanti della zona di Anderlino, sia le associazioni ambientaliste, avrebbero interloquito con il Comune e con i difensori civici regionale, provinciale e comunale, circostanza della quale si darebbe conto nella stessa deliberazione n. 113/2009; ma gli abitanti di Anderlino non avrebbero presentato alcuna osservazione alla variante adottata. La partecipazione dei diversi portatori di interessi sarebbe stata assicurata mediante la diffusione di manifesti, l’informazione sulla stampa locale, la convocazione e lo svolgimento di incontri pubblici aperti alla popolazione, la pubblicazione sul sito web del Comune di avvisi e dei documenti valutativi (VAS e VIA) e di pianificazione in corso di elaborazione. Vi sarebbero stati, inoltre, numerosi incontri con le associazioni di categoria e presso le circoscrizioni comunali, ed alcuni incontri specifici avrebbero riguardato la zona di Anderlino, e, comunque, il Comune avrebbe proceduto alla nomina del garante della comunicazione.
Il motivo è infondato.
Si è detto che, nell’ottica della giurisprudenza contemporanea, il ruolo dell’urbanistica consiste nell’interpretare i processi economico-sociali in corso e di indirizzarne lo sviluppo all’interno di un determinato contesto territoriale. La partecipazione di tutti i portatori dei diversi interessi coinvolti – individuali, collettivi, diffusi – diviene perciò un momento ineliminabile di acquisizione delle conoscenze necessarie all’amministrazione pubblica onde conseguire il miglior assetto possibile del territorio di competenza, attraverso decisioni che, in tal modo, finiscono anche per ricevere una più piena legittimazione democratica.
Nella legislazione toscana, l’informazione inerente l’attività di governo del territorio è modellata secondo uno schema fortemente ispirato alla tutela ambientale, che si caratterizza appunto per il ruolo che riveste l’informazione adeguata, tempestiva ed efficace del pubblico interessato nella fase iniziale dei processi decisionali, diversamente non potendo essere assicurata l’effettività del controllo e la possibilità che la partecipazione pubblica riesca in qualche modo a orientare quei processi (il riferimento positivo è all’art. 6 della Convenzione di Aarhus, ratificata in Italia con la legge n. 108/2001).
In particolare, la più volte citata legge n. 1/2005, applicabile ratione temporis alla fattispecie, disciplina uno strumento particolarmente avanzato di tutela della partecipazione dei cittadini al procedimento di adozione e approvazione degli atti di pianificazione urbanistica e di governo del territorio. All’art. 19, essa prevede infatti che nei procedimenti in questione venga istituita la figura del “garante della comunicazione”, il cui compito, ai sensi del successivo art. 20, è di assicurare “la conoscenza effettiva e tempestiva delle scelte e dei supporti conoscitivi relativi alle fasi procedurali di formazione e adozione degli strumenti della pianificazione territoriale e degli atti di governo del territorio” e di promuovere “nelle forme e con le modalità più idonee, l’informazione ai cittadini stessi, singoli o associati, del procedimento medesimo”.
Al garante compete, in sede di assunzione delle determinazioni provvedimentali per l’adozione ed approvazione degli strumenti e degli atti di governo del territorio, la stesura di un rapporto sull’attività svolta (art. 20 co. 2), e la sua istituzione deve intervenire in una fase precoce della formazione dello strumento urbanistico, com’è confermato dall’art. 16 co. 3 della stessa legge n. 1/2005, che onera il responsabile del procedimento di acquisire, prima dell’adozione dell’atto, tutti i pareri richiesti dalla legge e di allegare agli atti da adottare un’apposita relazione sull’attività svolta unitamente al rapporto del garante della comunicazione.
Il Comune di Carrara, al momento dell’avvio del procedimento di variante (deliberazione n. 42/2003), ha provveduto alla nomina del “garante dell’informazione”, figura prevista dall’allora vigente legge regionale n. 5/1995 “con il compito di assicurare a chiunque la conoscenza tempestiva delle scelte dell’amministrazione e dei relativi supporti conoscitivi e di adottare le forme più idonee per favorire la partecipazione dei cittadini singoli o associati”. La deliberazione di avvio del procedimento è stata successivamente integrata, per adeguarla alla sopravvenuta legge n. 1/2005, dalla deliberazione n. 11/2005, recante la nomina del garante della comunicazione.
Della nomina del garante dà atto la qui impugnata delibera di adozione della variante, ove si dà altresì conto dell’avvenuto deposito, da parte del garante, del rapporto previsto dall’art. 20 l.r. n. 1/2005, ed è illustrata l’attività di promozione della partecipazione dei cittadini alla stesura della variante attraverso incontri pubblici informativi tenutisi nel corso dei diversi stadi del procedimento. E tre incontri specifici, in epoca anteriore all’adozione della variante, hanno riguardato proprio la zona di Anderlino, come si legge nella relazione conclusiva del responsabile del procedimento del febbraio 2012 (allegata alla delibera di approvazione della variante, ma utilizzabile per ricostruire l’intero svolgimento della procedura).
Nuovamente, ne risulta smentita per tabulas la prospettazione dei ricorrenti, i quali non svolgono alcuna censura volta a contestare la concreta efficacia delle iniziative assunte dal garante della comunicazione in adempimento del suo incarico. Iniziative che, nel loro insieme, appaiono peraltro adeguate in relazione allo scopo e consentono di ritenere soddisfatte le istanze partecipative della collettività interessata.
4. L’impugnazione proposta con il primo atto di motivi aggiunti è indirizzata dai ricorrenti nei confronti della deliberazione consiliare n. 28/2012, di approvazione definitiva della variante.
4.1. Con il primo motivo aggiunto sono richiamate, in via di derivazione, le medesime censure già articolate con il ricorso introduttivo del giudizio, e, con il secondo motivo aggiunto, è di fatto ulteriormente riproposto il primo motivo di ricorso. Dette censure possono dunque essere respinte per tutte le ragioni già esposte e da intendersi qui integralmente richiamate.
4.2. Con il terzo motivo aggiunto, i ricorrenti tornano a lamentare le ricadute negative che assumono derivare dalla disciplina urbanistica introdotta dalla variante al piano strutturale sull’area di Anderlino.
Riproposti profili di gravame analoghi a quelli già dedotti con il secondo, terzo e quarto motivo di ricorso principale, essi in aggiunta lamentano la violazione delle disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica e di valutazione di impatto ambientale, evidenziando come lo stesso rapporto ambientale predisposto dal Comune ai fini della V.A.S. dimostri l’esistenza degli impatti negativi della variante sul paesaggio, sulle acque e sul suolo. La decisione dell’amministrazione di adottare e approvare la variante si porrebbe in contrasto con il principio europeo e nazionale di precauzione, non essendo stati considerati adeguatamente gli effetti negativi della scelta urbanistica; mentre lo stesso rapporto ambientale dovrebbe considerarsi viziato per non avere previsto le dovute misure di mitigazione e compensazione, in violazione dell’art. 13 co. 4 del D.Lgs. n. 152/2006.
I ricorrenti, infine, sottolineano l’irrazionalità ed illogicità dell’operato del Comune anche con riferimento al contributo reso dalla Regione a norma dell’art. 27 della legge regionale n. 1/2005, nel quale sarebbe indicata la necessità di evitare trasformazioni territoriali che possano causare effetti di saldatura tra nuclei insediativi con ulteriore marginalizzazione e frammentazione delle aree naturali.
Limitando l’analisi ai soli profili di novità rispetto alle deduzioni già presenti nel ricorso introduttivo, il rapporto ambientale, per un verso, non fa che confermare le risultanze dello studio agronomico, escludendo che l’UTOE 9 presenti ancora una connotazione a carattere agricolo-produttivo e ribadendone il ruolo oramai acquisito di corridoio di ingresso alla città; dall’altro, sottolinea le possibili criticità legate alla scelta di rafforzarne la valenza urbana, individuandole nei potenziali effetti cumulativi per la previsione di funzioni forti e attrattive concentrate lungo un unico asse viario (per l’ambito “Aurelia Sud”), e nel consumo di nuovo suolo (per l’ambito “Aurelia Nord”). La valutazione degli effetti negativi è peraltro rimessa alla fase di attuazione del piano, non potendosi dunque parlare di rilievi di per sé ostativi all’approvazione della variante, quanto di indicazioni rivolte alla futura pianificazione di secondo livello o comunque attuativa, giustificandosi allo stato la mancata indicazione delle misure di mitigazione.
Quanto al contributo regionale, alla richiesta di chiarimenti della Regione circa l’effettiva necessità di fare luogo a trasformazioni a fini insediativi, il Comune ha esposto le ragioni per le quali aveva reputato necessarie quelle previsioni di trasformazione, e – salvo quanto si dirà infra circa la procedura di convocazione della conferenza interistituzionale paritetica – la Regione si è in prima battuta limitata a sollecitare l’adozione delle scelte relative agli indici di trasformabilità, alla salvezza delle aree verdi, alla tipologia delle trasformazioni proprio in sede di formazione del P.S., anche ai fini della successiva formazione del regolamento urbanistico.
5. Con il secondo atto di motivi aggiunti, depositato il 26 marzo 2013, è impugnata la deliberazione n. 108/2012, con cui il Comune resistente ha disposto l’adeguamento della variante al piano strutturale alle determinazioni della conferenza paritetica interistituzionale indetta ai sensi dell’art. 26 della l.r. n. 1/2005.
5.1. Il Comune eccepisce la tardività del secondo ricorso per motivi aggiunti, che sarebbe stato notificato oltre il termine decadenziale di sessanta giorni decorrente dalla scadenza del periodo di pubblicazione della delibera n. 108/2012, ovvero dal 2 gennaio 2013.
L’eccezione è infondata, giacché il dies a quo per l’impugnazione deve farsi decorrere dal 16 gennaio 2013, giorno della pubblicazione sul B.U.R.T. dell’avviso previsto dall’art. 26 co. 5 della l.r. n. 1/2005, la cui funzione è proprio quella di assicurare la conoscibilità delle iniziative assunte dall’amministrazione interessata a seguito della pronuncia della conferenza interistituzionale. Né la funzione svolta dalla pubblicazione sul bollettino regionale potrebbe considerarsi legittimamente supplita dalla pubblicazione della delibera n. 108/2012 all’albo pretorio comunale, ovvero sul sito web del Comune, trattandosi di modalità non rispondente a quella prescritta dalla legge.
5.2. Nel merito, il primo, quarto e quinto dei motivi aggiunti depositati il 26 marzo 2013 riproducono censure già svolte con le precedenti impugnazioni (rispettivamente: invalidità derivata; violazione dell’art. 78 D.Lgs. n. 267/2000; violazione delle norme sulla partecipazione dei ricorrenti al procedimento di variante). Essi vanno respinti per le ragioni esposte in precedenza.
5.3. Con il secondo dei più recenti motivi aggiunti, i ricorrenti espongono che la conferenza paritetica di cui all’art. 25 della legge regionale n. 1/2005 sarebbe stata convocata dalla Giunta regionale in ragione dei rilevati contrasti fra la variante generale al piano strutturale approvata dal Comune di Carrara con la deliberazione consiliare n. 28/2012 e il P.I.T.. La Giunta avrebbe infatti riscontrato l’accoglimento solo parziale, ad opera del Comune, delle osservazioni presentate dalla Regione nei confronti della variante adottata. In particolare, fra i profili di possibile contrasto la Regione aveva indicato proprio la suddivisione dell’UTOE 9 in due ambiti di trasformazione, contenenti consistenti nuove previsioni insediative, che, ove attuate, avrebbero potuto risultare incompatibili con gli obiettivi di qualità previsti dal P.I.T. per l’ambito n. 2 di Massa Carrara.
Le indicazioni regionali sarebbero state tuttavia disattese in sede di conferenza paritetica, la quale avrebbe concluso per un giudizio favorevole della variante, salvo proporre l’inserimento di alcune mere precisazioni, inidonee a risolvere le criticità segnalate dalla Regione.
Con il successivo, terzo motivo aggiunto, si deduce il difetto di motivazione della determinazione assunta dalla conferenza interistituzionale, non comprendendosi quale iter logico-giuridico abbia condotto la conferenza a ritenere compatibile con il P.I.T. la variante impugnata. Conseguentemente, anche la deliberazione comunale di adeguamento della variante risentirebbe del medesimo vizio, che si tradurrebbe in mancata ponderazione delle caratteristiche della UTOE 9 e del contrasto fra la destinazione rurale e a verde dell’area, rilevato dalla Regione ma ignorato pervicacemente dal Comune.
Le censure saranno esaminate congiuntamente.
5.3.1. L’art. 24 della legge regionale toscana n. 1/2005 istituiva la conferenza paritetica interistituzionale al fine di comporre gli eventuali conflitti insorti in materia di governo del territorio fra i soggetti istituzionalmente competenti, vale a dire Regione, Province e Comuni. Ai sensi dei successivi artt. 25 e 26, la conferenza poteva essere adita da ciascuno di tali soggetti per l’ipotesi in cui ritenessero che uno strumento della pianificazione territoriale, un regolamento urbanistico comunale, un piano complesso di intervento, una variante a taluno di tali strumenti o atti approvati da altra amministrazione presentassero possibili profili di incompatibilità o contrasto con un proprio strumento della pianificazione territoriale già vigente; e laddove la conferenza avesse rilevato il contrasto, l’amministrazione che aveva approvato lo strumento della pianificazione territoriale o l’atto di governo del territorio in questione avrebbe dovuto provvedere all’adeguamento dello strumento o atto medesimo, in conformità con la pronuncia della conferenza, ovvero confermare lo strumento o l’atto contestato, dando adeguato conto delle ragioni che l’avevano indotta a non adeguarsi al parere della conferenza.
Nella specie, il ricorso alla conferenza interistituzionale va ricondotto all’iniziativa della Giunta regionale, che, con delibera n. 650 del 23 luglio 2012, ha sottoposto all’organismo di composizione dei conflitti i profili di possibile contrasto fra la variante al P.S. approvata dal Comune di Carrara con la delibera n. 28/2012 e il P.I.T.. I rilievi della Giunta regionale riguardano ambedue gli ambiti di trasformazione individuati dalla variante nella UTOE 9 perché comportanti previsioni insediative potenzialmente confliggenti, ove attuate, con i valori ambientali e paesaggistici dell’area e con gli obiettivi di qualità e le azioni prioritarie enunciati dal P.I.T. nella scheda di paesaggio relativa all’ambito n. 2 “Massa-Carrara”.
Dinanzi alla conferenza interistituzionale del 27 settembre 2012, il Comune di Carrara ha reso le proprie controdeduzioni ricordando in primo luogo i risultati dello studio agronomico, che aveva evidenziato il venir meno delle connotazioni di carattere agricolo produttivo dell’UTOE 9. Quanto all’impatto delle previsioni insediative contenute nella variante sui valori ambientali dell’area, il Comune ha chiarito come la disciplina dell’ambito di trasformazione Aurelia Nord sia volta proprio a garantire la tutela ambientale e paesaggistica grazie a bassi indici di edificabilità, nonché alla previsione di nuovo verde pubblico a protezione del paesaggio agricolo pedecollinare e in connessione con le aree verdi esistenti per creare reti ecologiche di collegamento appunto con l’ambiente extraurbano collinare, e all’ubicazione delle aree destinate a funzioni sportive e ricreative a ridosso del polo sportivo già esistente, in modo da mantenere libera la vista lungo l’asse che conduce alla villa Cavaiola.
Analoga attenzione alla tutela dei residui elementi di ruralità diffusa dell’area il Comune sosteneva di aver prestato con riguardo all’ambito Aurelia Sud. In questo caso, tuttavia, le controdeduzioni consistono per lo più, quanto alla permanenza di valori ambientali e paesaggistici, nella perifrasi della disciplina di piano approvata con la variante (recupero e riqualificazione degli edifici non più destinati all’uso agricolo, limiti alla nuova edificazione di completamento, consentita sui soli lotti liberi urbanizzati contigui a edifici esistenti non più suscettibili di utilizzazione pubblica e finalizzata a colmare eventuali carenze di standard urbanistici, con l’esclusione di tipologie insediative lottizzative e nel rispetto degli assetti tipo morfologici ed edilizi esistenti, in coerenza con le caratteristiche rurali del paesaggio) e nell’enunciazione degli obiettivi strategici previsti dalla variante (potenziamento del ruolo di corridoio di ingresso alla città, nuova offerta insediativa finalizzata a operazioni di sviluppo con interventi di carattere commerciale, direzionale e per servizi).
La conferenza, pur condividendo gli obiettivi strategici illustrati dal Comune, ha richiesto approfondimenti tecnici sulle previsioni riguardanti gli ambiti di trasformazione Aurelia Nord e Sud e l’intera UTOE 9, “in relazione agli effetti paesaggistici in un ambito che presenta ancora caratteri di ruralità diffusa” e all’esigenza di una specifica valutazione dei diversi effetti paesaggistici prodotti dall’attuazione delle quote flessibili di nuova SUL prevista per l’UTOE 9 dalla variante.
I chiarimenti forniti dal Comune di Massa sono compendiati nella relazione presentata alla conferenza interistituzionale del 14 novembre 2012. Essi riproducono sostanzialmente il contenuto delle controdeduzioni già presentate il 27 settembre, concludendosi con la proposta di una modifica normativa alla disciplina dell’ambito di trasformazione Aurelia Nord, mentre nessuna proposta di modifica normativa riguarda l’ambito Aurelia Sud, relativamente la quale vengono ribadite le considerazioni già svolte nelle precedenti controdeduzioni.
All’ambito Aurelia Nord si riferiscono altresì le valutazioni della conferenza interistituzionale, la quale, oltre ad approvare la proposta di modifica normativa proveniente dal Comune, ha richiesto l’aggiunta di un’ulteriore precisazione normativa alla tabella del dimensionamento di cui alla variante. La risultante è una disciplina che, per l’ambito Aurelia Sud, in nulla differisce dalle norme tecniche di attuazione della variante al P.S. approvata dal Comune con l’impugnata delibera n. 28/2012: un esito che appare in controtendenza con la richiesta di “approfondimenti tecnici” formulata dalla conferenza nella seduta del 27 settembre con riferimento a entrambi gli ambiti di trasformazione previsti dalla variante al P.S. per l’UTOE 9 e ai relativi dimensionamenti di SUL, mancando, in particolare, quelle “valutazioni paesaggistiche di maggior dettaglio e conseguenti discipline ed indirizzi per il R.U. a garanzia del raggiungimento degli obiettivi stessi in coerenza con la disciplina paesaggistica del PIT” (così il verbale della conferenza del 27 settembre 2012, in atti); e che, in ogni caso, non è corredato da alcuna considerazione circa le ragioni sottese al giudizio positivo implicitamente pronunciato dalla conferenza in ordine alla disciplina introdotta dalla variante per i terreni compresi nel comparto di trasformazione Aurelia Sud, mancanza a maggior ragione palese a fronte del pregresso atteggiamento dubitativo tenuto dalla conferenza e della conseguente richiesta di approfondimenti.
Le conclusioni rassegnate dalla conferenza paritetica interistituzionale, in altri termini, non danno alcun conto delle ragioni che hanno consentito di reputare superato il potenziale contrasto fra le previsioni della variante approvata dal Comune di Carrara relative ai due ambiti Aurelia Nord e Sud e il P.I.T.: un contrasto che era al fondo della decisione regionale di adire la conferenza e che quest’ultima aveva mostrato a sua volta di percepire, al punto da indirizzare al Comune una richiesta di approfondimenti tecnici.
L’adempimento incompleto dell’incombente vizia l’operato della conferenza sotto il duplice profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, nella misura in cui, come detto, non è dato comprendere per quale motivo la conferenza abbia ritenuto sufficienti i chiarimenti e la proposta di modifica normativa avanzata dal Comune con riferimento al solo comparto Aurelia Nord, trascurando del tutto le vicende del comparto Aurelia Sud, cui pure l’iniziale richiesta di approfondimenti e chiarimenti si riferiva.
L’illegittimità del deliberato della conferenza paritetica interistituzionale si estende, in via consequenziale, alla deliberazione n. 108/2012, con cui il Comune di Carrara ha adeguato a quel deliberato la variante al P.S. da esso già approvata.
6. In parziale accoglimento delle censure proposte con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti notificati in corso di causa, la predetta deliberazione n. 108/2012 va dunque annullata.
In virtù dell’effetto conformativo dell’annullamento, il procedimento va fatto dunque retrocedere alla richiesta di indizione della conferenza interistituzionale, formulata dalla Regione Toscana con la delibera di Giunta n. 650 del 23 luglio 2012.
6.1. Le spese di lite seguono la soccombenza delle amministrazioni resistenti e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie nei limiti di cui in parte motiva le domande proposte con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti notificati in corso di causa.
Condanna le amministrazioni resistenti alla rifusione delle spese processuali, che liquida nella complessiva misura di euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge, che pone per metà a carico del Comune di Massa e per la metà residua a carico della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Toscana, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e dell’Autorità di Bacino Toscana Nord.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 

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