Presidente Gallo, Redattore Mattarella

in tema di autorizzazione e controlli per la costruzione in zone sismiche

Edilizia – Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 1, commi 1 e 2, legge Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive modificazioni) – Esclusione nell’ambito degli interventi edilizi nelle zone classificate sismiche del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i «progetti» e le «opere di modesta complessità strutturale», privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla Giunta regionale in base ad una procedura nella quale è prevista l’obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della Commissione sismica regionale – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione della legislazione statale in tema di governo del territorio e di protezione civile con rfr agli artt. 61 e 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1, commi 1 e 2, legge Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive modificazioni).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive modificazioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27 aprile-4 maggio 2012, depositato in cancelleria il 3 maggio 2012 ed iscritto al n. 72 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice relatore Sergio Mattarella;

uditi l’avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione Veneto.

1.— Con ricorso spedito per la notifica il 27 aprile 2012 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 3 maggio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive modificazioni).

Il testo della disposizione impugnata è il seguente:

«1. Dopo il comma 6 dell’articolo 66 della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, sono inseriti i seguenti commi:

6-bis. Agli interventi nei territori regionali interessati da opere di consolidamento degli abitati ai sensi della legge regionale 12 aprile 1999, n. 17, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 61 del decreto del Presidente dalla Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”, fermo restando le funzioni esercitate dai comuni ai sensi dell’articolo 87 della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11 e successive modificazioni.

6-ter. Le autorizzazioni previste dalle disposizioni di cui ai commi 6 e 6-bis non si applicano ai progetti e alle opere di modesta complessità strutturale, privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla Giunta regionale, previo parere della Commissione sismica regionale di cui all’articolo 67.

2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche ai procedimenti in corso alla data di pubblicazione del provvedimento della Giunta regionale ivi previsto nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto da adottarsi entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge».

2.— Rileva la parte ricorrente che, per effetto della richiamata disposizione – e, specificamente, del comma 6-ter – è esclusa la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i «progetti» e le «opere di modesta complessità strutturale» individuati dalla Giunta regionale, in base ad una procedura nella quale è prevista l’obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della Commissione sismica regionale.

Tali disposizioni sarebbero in contrasto con i principi fondamentali contenuti negli artt. 61 e 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia); l’art. 61, infatti, prevede che, nei territori comunali nei quali lo Stato o la regione abbia disposto interventi di consolidamento, l’esecuzione di opere e lavori diversi da quelli di ordinaria manutenzione è subordinata al rilascio della preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico regionale; l’art. 94, poi, specifica, in relazione alle zone sismiche, che non si può avviare alcun lavoro «senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione».

Ne consegue pertanto, secondo la parte ricorrente, che la norma della Regione Veneto oggetto di impugnazione si pone in contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in tema di governo del territorio e di protezione civile. Ciò sarebbe confermato anche dalla sentenza n. 182 del 2006 della Corte costituzionale, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), nella parte in cui disponeva che si potessero cominciare lavori senza la preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione; in quell’occasione, fra l’altro, la Corte ha rilevato che la legislazione statale è animata da un intento unificatore, ossia quello di un’assidua vigilanza sui rischi sismici delle costruzioni.

3.— Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo che la prospettata questione venga dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.

Rileva la Regione, in via preliminare, che la questione sarebbe inammissibile per l’evidente genericità delle censure di cui al ricorso. L’Avvocatura dello Stato, infatti, si limita a «denunciare apoditticamente» la violazione delle competenze in tema di governo del territorio e protezione civile, «omettendo qualsiasi sviluppo argomentativo a sostegno delle proprie censure»; in tal modo il ricorso – secondo la Regione Veneto – non risponde ai requisiti indicati dalla giurisprudenza costituzionale, secondo la quale l’atto di promovimento della questione in via principale non può limitarsi all’individuazione delle norme, ma deve anche contenere una sia pure sintetica argomentazione a sostegno delle proprie tesi.

A tale genericità si accompagnerebbe, inoltre, una «non sempre nitida stesura», come risulta dal fatto che il ricorso introduttivo contiene anche alcuni erronei riferimenti alla legge della Regione Veneto n. 22 del 1973, laddove la disposizione censurata è andata a modificare il contenuto della legge della Regione Veneto n. 27 del 2003.

Nel merito, comunque, le censure sarebbero tutte prive di fondamento.

La legge oggetto di impugnazione, infatti, dispone che non debbano applicarsi le autorizzazioni di cui ai commi 6 e 6-bis dell’art. 66 della legge regionale n. 27 del 2003 ai progetti ed alle opere di modesta complessità strutturale, privi di rilevanza per la pubblica incolumità; la normativa statale richiamata nel ricorso – e, in particolare, l’art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001 – contiene una serie di riferimenti tecnici, ma non ci sono nella legge statale i criteri necessari per individuare le tipologie di opere oggetto di deroga, soprattutto in relazione alle «opere di modesta complessità strutturale». Nelle zone sismiche, lo Stato si è riservato la competenza a delineare i criteri in base ai quali le Regioni devono individuare le zone a bassa sismicità; tuttavia la genericità della normativa statale rende di fatto indispensabile un intervento di dettaglio delle singole legislazioni regionali, nello spirito dell’esercizio di una potestà normativa concorrente.

Non si vede, pertanto, per quale ragione la disposizione censurata possa ledere principi fondamentali statali in tema di governo del territorio o anche di protezione civile. Il richiamo alla sentenza n. 182 del 2006 di questa Corte sarebbe, secondo la difesa regionale, del tutto improprio, perché in quella pronuncia si era in presenza di una normativa regionale assai diversa; e la prova indiretta di tale diversità si deduce dal fatto che la legge reg. Toscana n. 1 del 2005 contiene, nell’art. 95, comma 2, una norma di contenuto molto simile a quella oggetto dell’odierno ricorso, a suo tempo non impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri nel giudizio sfociato nella sentenza sopra citata.

Nel caso odierno, invece, l’atto al quale la censurata disposizione rimette la definizione dei casi di esclusione dalle autorizzazioni «è provvedimento connotato da evidente carattere tecnico, come tale scevro da valutazioni di carattere meramente discrezionale», ed è un provvedimento redatto dalle competenti strutture della Regione e sottoposto al preventivo parere della Commissione sismica.

La Regione Veneto, quindi, si sofferma a sostenere l’infondatezza della prospettata questione anche in relazione al comma 2 della norma in esame, il quale contiene una disposizione transitoria che – al fine di eliminare possibili incertezze e disparità di trattamento – dispone l’immediata applicazione della nuova previsione anche ai procedimenti in corso; si tratta, secondo la Regione, di una chiara applicazione del principio tempus regit actum, secondo il quale i procedimenti amministrativi pendenti vengono regolati dalla norma vigente «seppure sopravvenuta durante l’iter procedurale, consentendo il realizzarsi di effetti sostanziali tempestivi in ordine a dinamiche non ancora esaurite».

4.— In prossimità della data dell’udienza di discussione, la Regione ha presentato una memoria, insistendo per l’accoglimento delle già rassegnate conclusioni.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, in riferimento all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive modificazioni).

Per effetto della richiamata disposizione – la quale ha inserito, dopo il comma 6 dell’articolo 66 della legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27, i commi 6-bis e 6-ter – nell’ambito degli interventi edilizi nelle zone classificate sismiche è esclusa la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i «progetti» e le «opere di modesta complessità strutturale», privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla Giunta regionale in base ad una procedura nella quale è prevista l’obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della Commissione sismica regionale. Ne deriverebbe, in tal modo, la violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in tema di governo del territorio e di protezione civile e, specificamente, dell’art. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il quale prevede, in relazione alle zone sismiche, che non si può cominciare alcun lavoro «senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione».

2.— La Regione Veneto, costituendosi in giudizio, ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità della questione, rilevando la genericità delle censure e l’inidoneità del ricorso, nel suo complesso, a dare conto delle argomentazioni sulle quali si fondano le censure di illegittimità costituzionale.

L’eccezione non è fondata.

Questa Corte ha in più occasioni riconosciuto che il ricorso in via principale, oltre a identificare la questione nei suoi esatti termini normativi, deve anche rispondere ai necessari requisiti di chiarezza e di completezza, ossia deve contenere, a pena di inammissibilità, un’indicazione, anche se sintetica, delle argomentazioni di merito poste a fondamento della richiesta pronuncia di illegittimità costituzionale (tra le altre, sentenze n. 450 del 2005, n. 139 del 2006, nonché ordinanza n. 123 del 2012).

Nel caso in esame il ricorso – benché sia caratterizzato da un’indubbia stringatezza e contenga anche un’evidente imprecisione consistente nel richiamo alla legge della Regione Veneto «n. 22 del 1973», mentre si tratta, senza dubbio, della menzionata legge reg. n. 27 del 2003 – tuttavia consente di comprendere con sufficiente chiarezza quali siano i termini della questione, sicché questa Corte è posta nelle condizioni necessarie per poter svolgere il proprio sindacato. Ciò in virtù del richiamo ai menzionati articoli 61 e 94 del d.P.R. n. 380 del 2001, invocati come portatori di un principio fondamentale alla luce della sentenza costituzionale n. 182 del 2006.

3.— Nel merito, la questione è fondata.

Il comma 1 della censurata disposizione aggiunge nel testo dell’art. 66 della legge reg. Veneto n. 27 del 2003, che regola le «procedure per la realizzazione degli interventi» nelle zone sismiche, i commi 6-bis e 6-ter; il comma 6-bis richiama, per le opere di consolidamento degli abitati, l’art. 61 del d.P.R. n. 380 del 2001, mentre il comma 6-ter esclude le autorizzazioni dei commi 6 e 6-bis per i progetti e le opere di modesta complessità strutturale. Il comma 2 della disposizione stabilisce l’applicabilità immediata delle disposizioni del comma 1 anche ai procedimenti in corso alla data di pubblicazione del provvedimento della Giunta regionale ivi previsto.

È opportuna, al riguardo, una breve premessa di carattere normativo.

La legislazione in materia di costruzioni nelle zone sismiche è, nel nostro Paese, alquanto risalente. L’articolo 2 della legge 2 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), regolava già gli interventi di consolidamento, stabilendo l’obbligatoria preventiva autorizzazione dell’ufficio tecnico della Regione per tutte le attività che non fossero di manutenzione ordinaria o di rifinitura; il successivo articolo 17 della medesima legge prevedeva che nelle zone sismiche «chiunque intende procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto […] al sindaco ed all’ufficio tecnico della regione o all’ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti», allegando il relativo progetto firmato da ingegnere, architetto o geometra iscritto all’albo (art. 17, primo e secondo comma); mentre l’articolo 18 stabiliva che nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta dell’ufficio tecnico della regione o dell’ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti».

È vero che l’art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 (Ulteriori norme per l’accelerazione delle procedure per l’esecuzione di opere pubbliche) – non a caso richiamato dall’art. 66, comma 6, della legge reg. Veneto n. 27 del 2003 – consentiva alle Regioni di definire, con proprie leggi, uno snellimento delle procedure, con l’introduzione di controlli successivi e con possibilità di escludere l’autorizzazione preventiva di cui all’art. 18 della legge n. 64 del 1974 per l’inizio dei lavori.

È altrettanto vero, però, che l’intera materia è stata oggetto di una più recente completa regolazione, che si è tradotta nelle vigenti disposizioni di cui al d.P.R. n. 380 del 2001. L’art. 61 di tale provvedimento si occupa delle opere di consolidamento degli abitati, disponendo che nei territori interessati da simili interventi «nessuna opera e nessun lavoro, salvo quelli di manutenzione ordinaria o di rifinitura, possono essere eseguiti senza la preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione»; l’art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001, inserito nel capo IV (intitolato «Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche»), stabilisce che nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione». Come si vede, quindi, il principio presente nell’art. 18 della legge n. 64 del 1974 è transitato, senza significative innovazioni, nel testo del citato art. 94, attualmente vigente, il quale ha fatto venire meno – anche in mancanza di formale abrogazione – le possibilità di deroga di cui all’art. 20 della legge n. 741 del 1981, come questa Corte ha già riconosciuto nella sentenza n. 182 del 2006.

4.— Nella pronuncia ora indicata si è affermato che il principio della previa autorizzazione scritta di cui all’art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001 trae il proprio fondamento dall’intento unificatore del legislatore statale, il quale «è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali».

La giurisprudenza successiva – nel confermare l’intento unificatore della disciplina statale in tale ambito (sentenza n. 254 del 2010) – ha anche ribadito la natura di principio fondamentale in relazione al menzionato art. 94 (sentenza n. 312 del 2010), sottolineando che gli interventi edilizi nelle zone sismiche e la relativa vigilanza fanno parte della materia della protezione civile, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione (sentenza n. 201 del 2012).

È da rammentare, poi, che l’art. 3, comma 6, del recente decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n. 122, ha consentito – in relazione alle ricostruzioni e riparazioni delle abitazioni private – una deroga esplicita ad una serie di disposizioni, fra le quali l’art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001; ma tanto ha stabilito, non senza significato, proprio con disposizione statale, a conferma della necessità di quell’intervento unificatore più volte richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte.

5.— A fronte di un simile quadro legislativo e giurisprudenziale, la norma impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri si presenta in modo chiaramente dissonante, poiché consente di derogare all’intero sistema di autorizzazioni di cui ai commi 6 e 6-bis dell’art. 66 della legge reg. Veneto n. 27 del 2003, sia pure in relazione, come si è detto, ai progetti ed alle opere «di modesta complessità strutturale», privi di rilevanza per la pubblica incolumità. La modestia delle costruzioni interessate dalla deroga – la cui valutazione, inoltre, è rimessa all’individuazione da parte della Giunta regionale – non muta in modo significativo i termini del problema, perché ne risulta ugualmente la lesione del principio fondamentale della previa autorizzazione scritta per l’inizio dei lavori, di cui al menzionato art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 9 del 2012, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, che prevede l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 1 ai procedimenti in corso.

PER QUESTI MOTIVI



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 24 febbraio 2012, n. 9 (Modifiche alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 «Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche» e successive modificazioni).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 aprile 2013.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2013 n.64 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Napolitano

in tema di regolamentazione del commercio al dettaglio

Commercio – Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 3 legge Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali) – Disciplina delle attività di commercio al dettaglio – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 3 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Luigi MAZZELLA Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 28 febbraio-1° marzo 2012, depositato in cancelleria il 1° marzo 2012 ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2012.



Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Luigi Manzi e Bruno Barel per la Regione Veneto.

1.– Con ricorso notificato il 28 febbraio 2012 e depositato il successivo 1° marzo il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 3 e 4 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali), in relazione agli articoli 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione.

1.1.– Il ricorrente premette, con riferimento all’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011, che tale norma, dopo aver previsto che «gli orari di apertura e di chiusura al pubblico delle attività di commercio al dettaglio sono rimessi alla libera determinazione degli esercenti nel rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo e dei criteri emanati dai comuni […]», detta poi, ai successivi commi, una serie di rilevanti limitazioni e restrizioni quali: «Le attività di commercio al dettaglio possono restare aperte al pubblico in tutti i giorni della settimana dalle ore sette alle ore ventidue e osservano la chiusura domenicale e festiva. Nel rispetto di tali limiti, l’esercente può liberamente determinare l’orario di apertura e di chiusura del proprio esercizio» (comma 2); «Le attività di commercio al dettaglio derogano all’obbligo di chiusura settimanale e festiva di cui al comma 2 nel mese di dicembre, nonché, in via sperimentale, in ulteriori sedici giornate nel corso dell’anno, scelte dai comuni interessati entro il 30 novembre dell’anno precedente, sentite le organizzazioni di cui al comma 1 e favorendo la promozione di iniziative di marketing territoriale concertate con la piccola, media e grande distribuzione, finalizzate alla valorizzazione del tessuto commerciale urbano» (comma 4).

Ulteriori norme vincolistiche sono poi dettate con riferimento ai comuni a prevalente economia turistica e alle città d’arte per i quali si prevede che «gli esercenti determinano liberamente gli orari di apertura e di chiusura e possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva. I comuni possono individuare le zone del territorio e i periodi di maggiore afflusso turistico, nei quali gli esercenti possono esercitare la facoltà di cui al presente comma, secondo le modalità definite dalla medesima legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62» (comma 6).

È stabilito altresì che «Fatta eccezione per le zone del territorio e i periodi di maggiore afflusso turistico dei comuni a prevalente economia turistica e delle città d’arte, individuati ai sensi della legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62, è prevista la chiusura obbligatoria degli esercizi di vendita al dettaglio nelle seguenti festività: 1° gennaio, Pasqua, 25 aprile, 1° maggio, 2 giugno, 25 dicembre» (comma 7).

Secondo il ricorrente l’art. 3, ora descritto, si porrebbe in contrasto con il quadro normativo vigente, risultante dall’art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

La norma ora citata, intervenendo sull’art. 3, comma 1, del decreto-legge 14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ha stabilito che le attività commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande siano svolte senza il limite del rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio. Tale modifica normativa, introdotta dal d.l. n. 201 del 2011, si qualifica come norma di liberalizzazione ed è direttamente vincolante anche nei confronti dei legislatori regionali.

Il ricorrente evidenzia che la materia «tutela della concorrenza» riservata dall’art. 117, comma 2, lettera e), Cost. alla potestà legislativa esclusiva dello Stato comprende anche le misure legislative promozionali «che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese» (sentenza n. 401 del 2007).

La norma regionale in esame, dunque, introducendo una serie di vincoli e restrizioni in termini di orari di apertura e di giornate di chiusura degli esercizi commerciali, lungi dal produrre effetti pro-concorrenziali, si porrebbe in aperto contrasto con la disciplina nazionale di liberalizzazione, e quindi violerebbe l’art. 117, comma 2, lettera e), Cost.

1.2.– Anche con riferimento all’art. 4 della legge reg. n.30 del 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost.

La norma oggetto di censura prevede che, nelle more dell’approvazione della nuova normativa regionale in materia di commercio al dettaglio su area privata e, comunque, entro e non oltre il termine di un anno dalla sua entrata in vigore, tutti i procedimenti amministrativi per il rilascio di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali sono sospesi, compresi quelli pendenti alla data di entrata in vigore della legge.

Secondo il ricorrente, la norma regionale determina una ingiustificata restrizione della concorrenza, posto che la sospensione del rilascio di nuovi provvedimenti autorizzatori ha il chiaro effetto di cristallizzare il mercato nel suo assetto esistente e si traduce nella sospensione per un anno della libertà, costituzionalmente garantita, di accesso al mercato.

L’illegittimità della norma discenderebbe anche dal contrasto con gli obiettivi e le previsioni della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, la quale, proprio al fine di garantire un mercato interno dei servizi realmente integrato e funzionante, ha sottoposto a condizioni assai stringenti la possibilità per i legislatori di subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione.

In particolare l’art. 9, par. 1, della direttiva citata dispone che: «gli Stati membri possono subordinare l’accesso ad una attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e se l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva».

Secondo il ricorrente, la normativa regionale violerebbe le disposizioni della citata direttiva, recepita nell’ordinamento italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), in quanto introdurrebbe una limitazione all’accesso ad un’attività di servizio che non si fonda sui motivi imperativi di interesse generale, cosi come disposto dall’art. 14 del suddetto decreto legislativo e, in ogni caso, non rispettosa del principio di proporzionalità.

In conclusione, la norma in esame, frapponendo un ostacolo alla libera esplicazione delle forze economiche nel mercato dei servizi, si porrebbe in contrasto con gli obiettivi e le previsioni della direttiva 2006/123/CE, e violerebbe, conseguentemente, l’art. 117, primo comma, Cost. che impone anche alle Regioni l’osservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, oltre ad interferire con la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza riconosciuta dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

2.– In data 6 aprile 2012 si è costituita la Regione Veneto, concludendo nel senso dell’inammissibilità o dell’infondatezza delle questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

La Regione effettua, innanzitutto, una ricostruzione del quadro normativo nella materia del commercio, al fine di chiarire i principi e le finalità che hanno ispirato il legislatore regionale e che sono esplicitamente richiamati all’art. 2 della legge impugnata.

La Regione precisa che, in attesa dell’approvazione di una legge organica nella materia del commercio, sono state approvate, in via sperimentale e transitoria, alcune misure urgenti relativamente a due specifici aspetti della materia, di particolare importanza sia per i consumatori che per gli operatori economici, come pure per il pubblico interesse, per eliminare un diffuso disorientamento che incide negativamente sull’efficienza del mercato e pregiudica valori meritevoli di tutela.

Di qui l’emanazione della legge n. 30 del 2011, in vigore dal 31 dicembre 2011.

2.1.– Preliminarmente, la Regione Veneto eccepisce l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, perché il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 3 e 4 della legge reg. del Veneto n. 30 del 2011 senza impugnare anche l’art. 5, che così dispone: «Per quanto non espressamente disciplinato dalla presente legge trovano applicazione le disposizioni in materia di orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, come attuato dalla legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62, e alla legge regionale 13 agosto 2004, n. 15».

Ne conseguirebbe che l’eventuale accoglimento del ricorso, con dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 3 e 4, avrebbe l’effetto di espandere la portata dell’art. 5 e così di far rivivere integralmente tutta la originaria disciplina, che è, però, più restrittiva di quella censurata e maggiormente difforme dall’obiettivo enunciato dal ricorrente.

2.2.– Nel merito, la Regione evidenzia che l’art. 3 impugnato riguarda la disciplina degli orari di apertura e chiusura delle attività commerciali al dettaglio, rimessa in un primo momento alla disciplina dettata dal legislatore statale di cui al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59), normativa richiamata anche dalla Regione Veneto allorché, dopo la riforma costituzionale del 2001, aveva esercitato la propria competenza legislativa in materia di commercio con la legge reg. 13 agosto 2004, n. 15 (Norme di programmazione per l’insediamento di attività commerciali nel Veneto).

Successivamente, il legislatore statale, con l’art. 3 del d.l. n. 223 del 2006, stabiliva quali fossero i limiti e le prescrizioni alle quali non dovevano più considerarsi soggette le attività commerciali, non menzionando l’obbligo della chiusura domenicale e festiva.

La norma ora citata ha subito nel corso del 2011 due modifiche. Con la prima, introdotta dall’art. 35, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria convertito con modifiche dalla legge 15 luglio 2011 n. 111), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 216, l’obbligo è stato eliminato per le attività commerciali situate «nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte». Con la seconda, introdotta dall’art. 31, comma l, del d.l. n.201 del 2011, è stata eliminata anche quest’ultima restrizione, sopprimendo del tutto l’obbligo di chiusura domenicale e festiva.

Secondo la Regione, l’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 si limita ad introdurre alcuni elementi di flessibilità e di maggiore concorrenzialità nella vigente disciplina.

Tale disposizione fa proprio il principio generale della libera determinazione degli orari da parte degli operatori economici ed innova rispetto al passato col sopprimere due limiti: la fissazione dell’orario massimo giornaliero di tredici ore e l’obbligo della chiusura infrasettimanale. L’unico limite non soppresso riguarda la fascia oraria di apertura, tra le sette e le ventidue, e quindi l’obbligo di chiusura notturna legato anche a valutazioni di sicurezza pubblica e di tutela della pubblica quiete.

Anche per quanto concerne la regolamentazione delle aperture domenicali e festive, l’art. 3 avrebbe accresciuto la flessibilità rispetto al passato, avviando una fase sperimentale della durata di un anno, nella quale si passa da otto giornate di apertura, oltre a quelle del mese di dicembre, a sedici giornate, sempre in aggiunta a quelle di dicembre. Decorsa la suddetta fase sperimentale e sulla base degli esiti della stessa, l’individuazione del numero delle giornate di apertura domenicale e festiva è demandata alla Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare.

Nell’ambito di tale fase sperimentale, l’individuazione delle giornate di apertura domenicale e festiva è demandata ai Comuni, sentite le organizzazioni di categoria, dei consumatori e dei lavoratori dipendenti, conformemente al criterio generale di favorire iniziative di promozione di marketing territoriale e la rivitalizzazione delle attività commerciali inserite nel contesto urbano.

Viene poi sostanzialmente confermato, per i Comuni a prevalente economia turistica e per le città d’arte, il regime di favore per le aperture anche domenicali e festive, secondo le modalità già individuate dalla legge della Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62 (Individuazione dei comuni a prevalente economia turistica e delle città d’arte ai fini delle deroghe agli orari di vendita).

La disciplina regionale viene censurata sotto un unico profilo, rappresentato dal presunto contrasto con la legislazione statale sulla tutela della concorrenza, identificata nella specie nell’art. 3, comma l, del d.l. n. 223 del 2006, come da ultimo modificato dall’art. 31, comma l, del d.l. n. 201 del 2011.

Secondo questa prospettazione, l’invocata novella statale assunta a parametro di legittimità costituzionale della legislazione regionale costituirebbe una norma direttamente e totalmente vincolante nei confronti del legislatore regionale che non ammetterebbe alcun margine di intervento regionale.

La Regione Veneto contesta una tale interpretazione dell’art. 31, comma l, del d.l. n. 201 del 2011 affermando che la stessa non è l’unica possibile, né la più coerente con l’assetto ordinamentale attuale. In tal modo, infatti, si finirebbe con l’attribuire all’iniziativa legislativa statale, nel nome della tutela della concorrenza, una portata talmente ampia e radicale da svuotare totalmente la competenza regionale esclusiva in materia di commercio, relativamente ad uno degli aspetti più rilevanti come quello della disciplina degli orari e giorni di apertura. Di fronte alla portata perentoria e assoluta attribuita alla disposizione statale, le Regioni verrebbero ad essere private di ogni competenza perfino in ordine all’adozione di eventuali misure di contemperamento a salvaguardia di altri valori primari.

Secondo la resistente, la materia «tutela della concorrenza», pur configurandosi come trasversale, non può essere intesa in maniera tanto ampia da esaurire il contenuto della materia «commercio», vanificando così la potestà legislativa esclusiva regionale, di talché ben possono le Regioni dettare norme che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali (Corte cost. sent. n. 150 del 2011). Sarebbero, dunque, consentite alla regione non solo norme pro-concorrenziali ma anche norme che garantiscano il contemperamento con altri valori qualificabili come motivi imperativi di interesse generale, tanto più allorché l’intervento statale abbia omesso di dettare al medesimo scopo una propria disciplina.

La disciplina introdotta dall’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011, malgrado riduca la portata della liberalizzazione degli orari e giorni di apertura, in realtà costituirebbe una misura volta ad assicurare uno sviluppo equilibrato delle diverse tipologie distributive presenti nel territorio, evitando effetti distorsivi della concorrenza causati dalla forza economica della grande distribuzione, tanto più incisivi e pregiudizievoli a causa della improvvisa accelerazione del processo di liberalizzazione.

Alla finalità di porre rimedio a situazioni di squilibrio economico e sociale si aggiungono quelle, parimenti imprescindibili, della tutela del consumatore, con speciale riguardo alla possibilità di approvvigionamento, della salvaguardia del territorio e della funzione sociale svolta dai servizi commerciali di prossimità, in modo particolare i piccoli negozi nei centri storici e nel tessuto urbano consolidato.

La Regione propone, dunque, una diversa interpretazione, costituzionalmente orientata, dell’art. 31, comma l, del d.l. n. 201 del 2011, nel senso di ravvisarvi un principio generale, suscettibile di differenti declinazioni a livello regionale a fini pro-concorrenziali e che sia contemperabile con altri valori meritevoli anch’essi di tutela, in presenza di motivi imperativi di interesse generale.

In alternativa la Regione Veneto, ove si condivida l’interpretazione data alla disposizione statale dalla parte ricorrente, ripropone in questa sede, in via pregiudiziale e incidentale, le medesime questioni di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma l, sopra citato, già sollevata in via principale.

2.3.– Con riferimento alla seconda questione, relativa all’art. 4 della legge reg. n. 30 del 2011, la Regione precisa che la norma affronta il tema dell’apertura di nuove grandi strutture di vendita e parchi commerciali (assimilati alle prime dalla legge reg. n. 15 del 2004).

Più precisamente, la Regione, nell’accingersi a riformare strutturalmente la vigente legge reg. n. 15 del 2004 sulla distribuzione commerciale, in coerenza con le indicazioni della direttiva servizi, si sarebbe limitata ad introdurre una norma-ponte, di carattere esplicitamente transitorio – rafforzata dalla previsione di un termine finale massimo di operatività – in modo da evitare che, nella fase di transizione, si potessero determinare fenomeni distorsivi del mercato, irreversibili e pregiudizievoli tanto per il pubblico interesse quanto per consumatori e operatori economici.

La Regione precisa che la misura adottata: a) è di mera sospensione dei procedimenti, non di diniego ex lege delle istanze private; b) riguarda solo nuove aperture di grandi strutture di vendita e parchi commerciali, ossia quelle a maggiore impatto ambientale, mentre non pregiudica né l’apertura di nuove strutture di minori dimensioni, né trasferimenti di sede, né modifiche strutturali e di ripartizione interna di strutture operanti; c) è finalizzata a contemperare diversi interessi, evitando che una liberalizzazione istantanea, non accompagnata da una contestuale considerazione anche delle altre esigenze da salvaguardare, finisca col restringere o falsare il mercato pregiudicando un’articolazione della rete distributiva funzionale al soddisfacimento dei differenti bisogni delle varie tipologie di consumatori.

Si tratterebbe di una moratoria assolutamente temporanea, limitata ad una sola tipologia di strutture di vendita, quella di maggiore impatto ambientale, e circoscritta soltanto alle nuove aperture.

Inoltre non vi sarebbe un rigetto delle domande, né alcuna anticipazione del nuovo regime, neppure sul punto della subordinazione dell’accesso al mercato ad un regime di previa autorizzazione che peraltro è ammesso ove risulti giustificato.

La Regione cita la sentenza n. 176 del 2004 con la quale si è ritenuta compatibile con la Costituzione una disposizione regionale che sospendeva il rilascio di nuove autorizzazioni per l’apertura di grandi strutture di vendita fino all’adozione di un piano di coordinamento territoriale.

In conformità con quanto stabilito nel precedente citato, la norma impugnata pone un termine massimo preciso e certo per la sospensione dei procedimenti, finalizzato proprio all’introduzione di una riforma organica che contemperi il valore della libertà di iniziativa economica privata e della liberalizzazione delle aperture degli esercizi commerciali, di giorno e di notte, nelle festività religiose e civili, con altri valori non meno rilevanti.

3.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza la Regione Veneto ribadisce le proprie argomentazioni e insiste per il rigetto del ricorso.

In particolare, quanto all’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 la Regione ribadisce le proprie argomentazioni affermando che anche dopo la sentenza n. 299 del 2012, con la quale si è ritenuta infondata la censura della norma statale di liberalizzazione, rimane comunque possibile l’interpretazione costituzionalmente orientata prospettata nell’atto di costituzione, secondo la quale alla Regione è permesso mitigare la portata liberalizzatrice della norma statale per la tutela di altri interessi costituzionalmente rilevanti in assenza di un contemperamento a livello centrale.

Con riferimento all’art. 4 della legge reg. n. 30 del 2011, la Regione evidenzia che la norma è stata abrogata dall’art. 30, comma 1, lettera f), della legge reg. 28 dicembre 2012, n. 50 (Politiche per lo sviluppo del sistema commerciale nelle Regione del Veneto).

Secondo la parte resistente, l’abrogazione avrebbe fatto venir meno l’interesse al ricorso.

In ogni caso la breve durata della sospensione dei procedimenti amministrativi, i quali dal 1° gennaio 2013 hanno ripreso il loro corso, dimostrerebbe l’infondatezza della censura in conformità con quanto affermato nella sentenza n. 176 del 2006.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via principale, questione di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, (Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali), in relazione all’art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione.

In particolare, il ricorrente ritiene che l’art. 3, nella parte in cui introduce nuovi limiti agli orari degli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa e reintroduce l’obbligo di chiusura domenicale e festiva, violi l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della tutela della concorrenza, competenza esercitata mediante l’approvazione dell’art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha eliminato i limiti e le prescrizioni agli orari e alle giornate di apertura degli esercizi commerciali.

L’art. 4, invece, è impugnato nella parte in cui, nelle more dell’approvazione della nuova normativa regionale in materia di commercio al dettaglio su area privata e comunque entro e non oltre il termine di un anno dall’entrata in vigore della legge, sospende i procedimenti amministrativi per il rilascio di autorizzazioni commerciali relativi a grandi strutture di vendita e parchi commerciali, ivi compresi quelli pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, fatta eccezione per le ipotesi di trasferimento di sede e di modificazione delle autorizzazioni rilasciate.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la norma violerebbe l’art.117, primo e secondo comma, lettera e), Cost., ponendosi in contrasto con la direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, recepita nell’ordinamento italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), in quanto introdurrebbe una limitazione all’accesso ad un’attività di servizio che non si fonda sui motivi, imperativi di interesse generale, cosi come disposto dall’art. 9, comma 1, della citata direttiva e dall’art. 14 del suddetto decreto legislativo di recepimento e, in ogni caso, non rispettosa del principio di proporzionalità.

1.1.– Preliminarmente la Regione Veneto, con riferimento alla questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011, eccepisce l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse perché il Presidente del Consiglio dei ministri non ha impugnato anche l’art. 5 della medesima legge che così dispone: «Per quanto non espressamente disciplinato dalla presente legge trovano applicazione le disposizioni in materia di orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, come attuato dalla legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62, e alla legge regionale 13 agosto 2004, n. 15».

Secondo la parte resistente, nell’ipotesi di un eventuale accoglimento del ricorso, a causa della mancata impugnativa dell’art. 5, si determinerebbe l’effetto di far rivivere integralmente la originaria disciplina, più restrittiva della concorrenza di quella censurata.

L’eccezione non è fondata perché, quanto alla legge reg. 13 agosto 2004, n. 15 (Norme di programmazione per l’insediamento di attività commerciali nel Veneto), si rileva che essa è stata abrogata dall’art. 30, comma 1, lettera a), della legge reg. 28 dicembre 2012, n. 50 (Politiche per lo sviluppo del sistema commerciale nella Regione del Veneto), mentre l’ulteriore richiamo alla legge reg. 28 dicembre 1999, n. 62 (Individuazione dei comuni a prevalente economia turistica e delle città d’arte ai fini delle deroghe agli orari di vendita), non ha più alcuna significato residuo, in quanto tale legge aveva ad oggetto esclusivamente la delega alle province dell’individuazione dei comuni a prevalente economia turistica e delle città d’arte ai fini delle deroghe agli orari di vendita, con la contemporanea fissazione dei criteri per l’esercizio della delega.

1.2.– Sempre in via preliminare, con riferimento alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge reg. n. 30 del 2011, la Regione eccepisce l’inammissibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, perché la norma è stata abrogata dall’art. 30, comma 1, lettera f), della legge reg. n. 50 del 2012, così che i procedimenti amministrativi volti al rilascio di autorizzazioni commerciali per grandi strutture di vendita e parchi commerciali hanno ripreso il loro corso.

Anche in questo caso l’eccezione non è fondata perché la norma in oggetto è stata in vigore per circa un anno e non può affermarsi che essa non abbia avuto applicazione, trattandosi di una norma di sospensione dei procedimenti amministrativi, per il rilascio di autorizzazioni commerciali, relativi a grandi strutture di vendita e parchi commerciali che non necessitava di alcun ulteriore atto di esecuzione.

2.– La questione relativa all’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 è fondata.

La norma impugnata detta una serie di rilevanti limitazioni e restrizioni degli orari e delle giornate di apertura e di chiusura al pubblico delle attività di commercio al dettaglio. Essa, infatti, prevede che «Le attività di commercio al dettaglio possono restare aperte al pubblico in tutti i giorni della settimana dalle ore sette alle ore ventidue e osservano la chiusura domenicale e festiva. Nel rispetto di tali limiti, l’esercente può liberamente determinare l’orario di apertura e di chiusura del proprio esercizio» (comma 2); «Le attività di commercio al dettaglio derogano all’obbligo di chiusura settimanale e festiva di cui al comma 2 nel mese di dicembre, nonché, in via sperimentale, in ulteriori sedici giornate nel corso dell’anno, scelte dai comuni interessati entro il 30 novembre dell’anno precedente, sentite le organizzazioni di cui al comma 1 e favorendo la promozione di iniziative di marketing territoriale concertate con la piccola, media e grande distribuzione, finalizzate alla valorizzazione del tessuto commerciale urbano» (comma 4).

Tali disposizioni si pongono in contrasto con la disciplina statale in materia di orari e giornate di apertura e chiusura degli esercizi commerciali e, in particolare, con l’art. 3, comma 1, lettera d-bis), del d.l. 14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, così come modificato dall’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, che ha stabilito che le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e di somministrazione di alimenti e bevande siano svolte senza il limite del rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio.

Tale ultima modifica è stata oggetto di impugnazione da parte di numerose Regioni che hanno lamentato la violazione della competenza legislativa residuale in materia di commercio ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.

Questa Corte, con sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non fondate le questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni ricorrenti, dovendosi inquadrare l’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 nella materia «tutela della concorrenza».

Ne consegue che l’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 viola l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

3.– La questione relativa all’art. 4 della legge reg. n. 30 del 2011 non è fondata.

Le censure del Presidente del Consiglio, che lamenta la violazione del primo e del secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost. attengono, in realtà, non solo a due diversi parametri, ma a due diverse prospettazioni, una di competenza ed una di merito.

3.1.– Per ciò che riguarda l’aspetto della competenza, vale a dire la ritenuta violazione del secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost., occorre precisare che è stata la stessa legge statale che ha previsto, con l’art. 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, il termine del 30 settembre 2012 per l’adeguamento da parte di Comuni, Province, Regioni e Stato, dei rispettivi ordinamenti, al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge. Successivamente, l’art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, nell’introdurre norme di liberalizzazione delle attività economiche e di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese, ha disposto che: «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni si adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi1, 2 e 3 entro il 31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostitutivi dello Stato ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione».

Quindi è la stessa normativa statale a rendere necessario l’intervento del legislatore regionale in materia. Mentre, per ciò che riguarda la questione innanzi esaminata del contenuto dell’art. 3, il legislatore statale ha, successivamente al d.l. n. 138 del 2011, disposto, con l’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, una disciplina di immediata applicazione che veniva a superare la precedente normativa, ciò non è avvenuto per il contenuto dell’art. 4 della legge regionale in cui, anzi, l’obbligo dell’adeguamento è stato ribadito dal d.l. n. 1 del 2012. Quindi non è fondata la censura relativa alla competenza in quanto non tiene conto che l’intervento legislativo regionale avviene (prescindendo, per ciò che riguarda questo tipo di censura, dal suo contenuto) in adempimento di quanto previsto dalla normativa statale.

3.2.– La seconda censura è, invece, di carattere sostanziale, in quanto la sospensione del rilascio di nuovi provvedimenti autorizzatori cristallizzerebbe il mercato nel suo assetto esistente e contrasterebbe anche con gli obiettivi e le previsioni della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno.

In particolare, contrasterebbe con l’art. 9, par. 1, della direttiva citata, recepita nell’ordinamento italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), la quale dispone che: «gli Stati membri possono subordinare l’accesso ad una attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e se l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva».

Come si è detto, la norma impugnata ha sospeso, nelle more dell’approvazione della nuova disciplina regionale in materia di commercio al dettaglio su area privata e, comunque, entro e non oltre il termine di un anno dall’entrata in vigore della legge, i procedimenti amministrativi, per il rilascio di autorizzazioni commerciali, relativi a grandi strutture di vendita e parchi commerciali, ivi compresi i procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della legge in questione, fatta eccezione per le ipotesi di trasferimento di sede e di modificazione delle autorizzazioni rilasciate.

La nuova normativa regionale di riforma del commercio al dettaglio è stata successivamente approvata con la legge reg. n. 50 del 2012 e la norma impugnata è stata abrogata dall’art. 30, comma 1, lettera f), della legge citata.

Occorre, quindi, valutare, nel concreto, se tale normativa risponda ai requisiti che, alla luce del contenuto della direttiva, giustificano la sospensione, per il limite massimo di un anno, del rilascio di nuove autorizzazioni commerciali per le grandi strutture di vendita e per i parchi commerciali.

Questa Corte ha già ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale di una disposizione regionale con la quale venivano sospesi i procedimenti per il rilascio di nuove autorizzazioni per l’apertura di grandi strutture di vendita fino alla conclusione dei procedimenti di pianificazione territoriale previsti dalla medesima legge regionale allora impugnata (sentenza n. 176 del 2004). In tale occasione si è ritenuto che la presenza di un termine finale certo entro il quale veniva a cessare il periodo di sospensione rendeva non irragionevole il limite all’iniziativa economica privata per la salvaguardia di un bene di rilievo costituzionale (in quel caso il governo del territorio).

Orbene, nel caso in esame la sospensione dei procedimenti autorizzatori è funzionalmente e temporalmente collegata all’esigenza di adeguare la normativa regionale ai principi dettati dal legislatore statale con le riforme di liberalizzazione succedutesi in un arco temporale molto limitato.

L’adozione di una misura meno restrittiva avrebbe potuto determinare il rischio di autorizzare grandi strutture di vendita, in contrasto con le successive misure che sarebbero state approvate.

Deve sottolinearsi, d’altra parte, che la norma impugnata ha ad oggetto i soli procedimenti relativi alle grandi strutture di vendita, ovvero quei procedimenti autorizzatori che, in relazione alla particolare tipologia di esercizi commerciali di grandi dimensioni, vedono coinvolti in modo più rilevante anche altri interessi quali quelli urbanistici, edilizi, di impatto sulla viabilità e, in alcuni casi, anche ambientali.

Ne consegue che la sospensione dei procedimenti, limitatamente al rilascio di autorizzazioni relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali nelle more di una riforma organica della materia, stante, in ogni caso, la previsione del termine massimo di un anno di operatività della sospensione stessa, non costituisce un irragionevole limite all’iniziativa economica privata.

In definitiva, l’art. 4 della legge reg. n. 30 del 2012 non viola né l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. per il motivo già precisato, né l’art. 117, primo comma, Cost., perché la previsione di un termine finale certo e proporzionato giustifica, sotto il profilo dell’interesse generale, la necessità di sospendere il rilascio di autorizzazioni per le grandi strutture di vendita e per gli esercizi ad esse equiparati.

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali);

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 4 della legge della Regione Veneto n. 30 del 2011 sollevata, in riferimento all’articolo 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 aprile 2013.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2013 n.65 proviene da Giustamm.

Presidente Mazzarella, Redattore Morelli

in tema di tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari

Commercio – Riparto di competenze Stato/Regioni – Legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari – Introduzione e disciplina di un «marchio regionale collettivo di qualità, per garantire l’origine, la natura e la qualità nonché la valorizzazione dei prodotti agricoli ed agroalimentari» – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 117, comma 1, Cost. e 120 Cost. – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittima la legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Luigi MAZZELLA Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 2, 2, 3, comma 1, lettere a), b), c), ed e), 6, 9 e 10 della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1 recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’11 giugno 2012, depositato in cancelleria il 19 giugno 2012 ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 2012.



Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni», e segnatamente dei suoi articoli 1, commi 1 e 2 sia nella sua totalità che con riferimento alla lettera c), 2, 3, comma 1, lettere a), b), c) ed e), 6, 9 e 10.

Dette disposizioni – istitutive e disciplinatorie (come, del resto, l’intero articolato della sopra citata legge) di un «marchio regionale collettivo di qualità, per garantire l’origine, la natura e la qualità nonché la valorizzazione dei prodotti agricoli ed agroalimentari» − si porrebbero, infatti, secondo il ricorrente, in conflitto con il diritto dell’Unione europea e particolarmente con gli articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che vengono evocati con riferimenti alla giurisprudenza comunitaria, e, quindi, violerebbero l’articolo 117, primo comma, Costituzione, oltreché in contrasto con l’articolo 120 della Costituzione.

Costituitasi, la Regione Lazio ha eccepito l’infondatezza della questione, sostenendo che la legge impugnata non introdurrebbe alcuna discriminazione tra i prodotti laziali e quelli provenienti da altre Regioni o da altri Stati membri «non istituendo alcun legame tra marchio e territorio».

Sia il Presidente del Consiglio che la Regione Lazio hanno anche depositato memoria ad ulteriore illustrazione dei rispettivi assunti.

1.― Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna una serie di disposizioni della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995 n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni», e ne denuncia il contrasto con l’articolo 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), e con l’articolo 120, primo comma, della Costituzione.

Nei suoi articoli 1, commi 1 e 2, lettera c), 2, 3, comma 1, lettere a), b), c) ed e) 6, 9 e 10 – cui il ricorrente, in particolare, riferisce il dubbio di illegittimità costituzionale – la citata legge regionale, al fine (dichiarato sub art. 1) di «assicurare ai consumatori la qualità dei prodotti agricoli ed agroalimentari» e di incentivare «la valorizzazione e la promozione della cultura enogastronomica tipica regionale», rispettivamente, disciplina:

– l’istituzione di un «marchio regionale collettivo di qualità», demandando alla Giunta regionale di individuare, con propria deliberazione, le tipologie di prodotti da ammettere all’uso del marchio e l’adozione dei rispettivi disciplinari di produzione (artt. 1, commi 1 e 2, 2);

– i criteri e le modalità di concessione del marchio ed i casi di sua sospensione, decadenza e revoca, e le modalità d’uso (artt. 3, comma 1, lettere a), b), c) ed e); 9 );

– la concessione di contributi in relazione all’istituendo marchio regionale (artt. 1, comma 2, lettera c), 6 e 10).

2.— L’istituzione e la conseguente disciplina di un siffatto marchio collettivo di qualità, da parte della Regione Lazio, si porrebbe, appunto, secondo il ricorrente, in conflitto con il diritto dell’Unione europea – in relazione a quanto disposto, fra l’altro, dagli artt. 34 e 35 del TFUE, che fanno divieto agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione, nonché qualsiasi misura di effetto equivalente – e, quindi, in violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, che richiede, nell’esercizio della potestà legislativa, il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. E contrasterebbe, altresì, con l’art. 120, primo comma, Cost., «in quanto la misura adottata dalla Regione Lazio potrebbe ostacolare la libera circolazione delle merci, anche all’interno del mercato nazionale, inducendo i consumatori a preferire i prodotti laziali rispetto a quelli provenienti da altre Regioni». Nessuno specifico riferimento argomentativo è, invece, svolto rispetto all’art. 36 del TFUE.

3.― Sostiene, in contrario, la Regione resistente che il marchio in questione, da essa adottato per precipue finalità di tutela del consumatore, non incorra nella violazione degli evocati parametri costituzionali e delle correlate norme comunitarie, non essendo esso idoneo ad orientare l’interesse generale dei consumatori in direzione preferenziale di prodotti del territorio laziale. E ciò per la sua «natura del tutto neutra», rispetto alla provenienza geografica del prodotto, posto che ne «possono fruire tutti gli operatori del settore, sia che abbiano stabilimento nella Regione Lazio, sia che svolgano la propria attività economica in altra Regione italiana o, più in generale, nel territorio degli Stati membri».

4.— La questione è fondata.

Nella giurisprudenza della Corte di giustizia – che conforma in termini di diritto vivente le disposizioni degli articoli da 34 a 36 del TFUE, ed alla quale occorre far riferimento agli effetti della loro incidenza, come norme interposte, ai fini dello scrutinio di costituzionalità in relazione al parametro dell’art. 117 Cost. (sentenza n. 191 del 2012) – la «misura di effetto equivalente» (alle vietate restrizioni quantitative) è costantemente intesa in senso ampio e fatta coincidere con «ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari» (Corte di giustizia, sentenze 6 marzo 2003, in causa C-6/2002, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica Francese; 5 novembre 2002, in causa C-325/2000, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica federale di Germania; 11 luglio 1974, in causa 8-1974, Dassonville contro Belgio).

Orbene, la legge della Regione Lazio qui impugnata –introducendo un marchio «regionale» di qualità destinato a contrassegnare, sulla base di disciplinari, ed in conformità a criteri, dalla stessa stabiliti, determinati prodotti agricoli ed agroalimentari a fini, anche dichiaratamente, promozionali della agricoltura e cultura gastronomica del Lazio – è innegabilmente idonea a indurre il consumatore a preferire prodotti assistiti da siffatto marchio regionale rispetto ad altri similari, di diversa provenienza, e, conseguentemente, a produrre, quantomeno «indirettamente» o «in potenza», gli effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci, che anche al legislatore regionale è inibito perseguire per vincolo comunitario.

In contrario, non rilevano né la finalità di tutela del consumatore né il carattere (per altro solo virtuale) di ultraterritorialità del marchio – su cui fa leva la difesa della resistente – poiché, in relazione ad entrambi tali profili, la Regione non indica, e neppure ha, alcun suo titolo competenziale.

Quanto al primo profilo, infatti, la tutela del consumatore attiene alla materia del diritto civile, riservata alla competenza esclusiva dello Stato (sentenza n. 191 del 2012, cit.); e, quanto al secondo, non spetta alla Regione Lazio di certificare, come pretende, la “qualità” di prodotti sull’intero territorio nazionale e su quello di altri Stati europei.

E ciò a prescindere dalla considerazione che l’istituzione, da parte di un soggetto pubblico, di un marchio in funzione del perseguimento di una politica di qualità non lo esclude dal campo di applicazione della normativa di tutela degli scambi (Corte di giustizia, sentenza 5 novembre 2002, in causa C-325/2000, cit.).

In riferimento al precetto dell’art. 117, primo comma, Cost. (sui vincoli, all’esercizio della potestà legislativa di Stato e Regioni, derivanti dall’ordinamento comunitario) la questione è, dunque, fondata, con riferimento a tutte le norme specificamente censurate, assorbito rimanendo il profilo ulteriore di violazione dell’art. 120, primo comma, Cost.

5.— La declaratoria di illegittimità va estesa a tutte le disposizioni della legge impugnata avuto riguardo alla loro stretta interconnessione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 aprile 2013.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2013 n.66 proviene da Giustamm.

Presidente Mazzella, Redattore Tesauro

in tema di tariffe e relativi aggiornamenti del servizio idrico integrato

Tutela dell’ambiente e della concorrenza – Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 4, comma 2, lettera e); 7, commi 4 e 5; 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche) – Attribuzione ai consigli di bacino la funzione di approvare le tariffe (ed i relativi aggiornamenti) del servizio idrico integrato – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e) ed s), della Costituzione; agli articoli 154 e 161 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); all’articolo 10, comma 14, lettere c), d), e), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 – Illegittimità costituzionale.

Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 4, comma 2, lettera e); 7, commi 4 e 5; 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Luigi MAZZELLA Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2, lettera e), 7, commi 4 e 5, e 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 2 luglio 2012, depositato in cancelleria il 10 luglio 2012 ed iscritto al n. 103 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi l’avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Veneto.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la notifica il 2 luglio 2012 e depositato il 10 luglio 2012, ha proposto questione di legittimità costituzionale in via principale degli articoli 4, comma 2, lettera e), 7, commi 4 e 5, e 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche), in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera e) ed s), della Costituzione; agli articoli 154 e 161 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); all’articolo 10, comma 14, lettere c), d), e), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.

1.1.— Il ricorrente osserva, in primo luogo, che gli articoli 4, comma 2, lettera e) e 7, comma 4, della legge impugnata, attribuendo espressamente ai consigli di bacino la funzione di approvare le tariffe (ed i relativi aggiornamenti) del servizio idrico integrato, inciderebbero nelle materie della tutela dell’ambiente e della tutela della concorrenza, entrambe di competenza legislativa esclusiva dello Stato, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

Le disposizioni regionali in esame, infatti, si porrebbero in contrasto con gli artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, che riserverebbero allo Stato la determinazione delle tariffe in questione, nonché con l’art. 10, comma 14, lettera e), del d.l. n. 70 del 2011, secondo il quale l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua (ora sostituita dall’Autorità per l’energia elettrica e gas, ai sensi dell’art. 21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici”, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214) «approva le tariffe predisposte dalle autorità competenti».

Tali conclusioni sarebbero confermate, a giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri, dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale in più occasioni, ed in particolare nelle sentenze n. 29 del 2010 e n. 246 del 2009, avrebbe in primo luogo affermato che, attraverso la determinazione della tariffa, il legislatore statale fissa livelli uniformi di tutela dell’ambiente, in quanto in tal modo persegue la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità. Sotto altro connesso profilo, poi, verrebbe in rilievo la materia della tutela della concorrenza, in quanto la determinazione della tariffa sarebbe volta ad ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione e ad assicurare all’utenza efficienza ed affidabilità del servizio. L’uniforme metodologia tariffaria, adottata con l’interposta legislazione statale, sarebbe, dunque, finalizzata a preservare il bene giuridico “ambiente” dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato.

1.2.— In particolare, poi, il citato art. 7, comma 4, presenterebbe un ulteriore profilo di illegittimità, in quanto, nel definire la tariffa del servizio idrico integrato, prevedendone l’articolazione per fasce territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo, invaderebbe la competenza statale sussistente per l’individuazione delle quote e delle componenti di costo ambientale della risorsa, che, ai sensi dell’art. 154, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, sono definite dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, ponendosi in contrasto anche con l’art. 10, comma 14, lettere c) e d), del citato d.l. n. 70 del 2011, secondo il quale l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua – ora sostituita dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, ai sensi dell’art. 19, comma 21, del d.l. n 201 del 2011 – definisce le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per vari settori di impiego dell’acqua, anche in proporzione al grado di inquinamento ambientale derivante dai diversi tipi e settori di impiego ed ai costi conseguenti a carico della collettività.

Secondo il ricorrente, sarebbe l’Autorità a predisporre il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato, sulla base della valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse.

Conseguentemente, anche sotto tale profilo la disposizione regionale impugnata, incidendo sulla determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici, ascrivibile alla materia della tutela dell’ambiente e a quella della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

1.3.— Viene, poi, censurato l’art. 7, comma 5, della citata legge reg. Veneto n. 17 del 2012, che attribuisce ai consigli di bacino il compito di determinare una quota di investimento non inferiore al 3% degli introiti della tariffa dell’anno precedente – individuata nella previsione annuale dei proventi da tariffa per i vari settori di impiego dell’acqua – destinata alle comunità montane e, in subordine, ai comuni interessati, per la realizzazione di interventi a tutela dell’assetto idrogeologico montano a difesa della qualità delle risorse idropotabili.

A giudizio del ricorrente, siffatta disposizione, “pur in astratto ragionevole”, incidendo sulle componenti tariffarie, si porrebbe in diretto contrasto con gli artt. 154 e 161 del codice dell’ambiente, di cui al citato d.lgs. n. 152 del 2006 nonché con il surrichiamato art. 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, che attribuiscono allo Stato la determinazione delle componenti di costo delle tariffe.

Infatti, in un sistema in cui è riservato allo Stato determinare le componenti che concorrono a determinare la tariffa, incluse quelle riguardanti le modalità di recupero dei costi ambientali e delle risorse, la disposizione regionale impugnata, fissando una quota minima di destinazione, invaderebbe anche in questo caso la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e di tutela della concorrenza, ponendosi così in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

1.4.— Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, ancora, l’art. 11, comma 1, della più volte citata legge regionale, assumendo che anche tale norma, attribuendo al Presidente della Giunta regionale il potere sostitutivo in caso di inerzia dei Consigli di bacino nell’approvazione delle tariffe e dei relativi aggiornamenti, sarebbe invasiva della competenza statale esclusiva in materia di tariffe del servizio idrico integrato.

A giustificazione di tale assunto si adduce che non sarebbe attribuibile alla Regione un potere sostitutivo relativamente ad una funzione che non le compete, spettando alle autorità statali il potere di approvazione delle tariffe, in particolare, come già specificato, ai sensi dell’art. 10, comma 14, lettera e), del d.l. n. 70 del 2011. Del resto, il citato art. 10, comma 14, alla lettera c) attribuirebbe espressamente tale potere sostitutivo all’Autorità statale, prevedendo che la stessa «nel caso di inutile decorso dei termini previsti dalla legge per l’adozione degli atti di definizione della tariffa da parte delle autorità competenti (…) provvede nell’esercizio del potere sostitutivo, su istanza delle amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni, previa diffida all’autorità competente ad adempiere entro il termine di venti giorni».

Conseguentemente, anche detta disposizione regionale, invadendo le competenze statali in materia di ambiente e di tutela della concorrenza, alle quali sarebbe ascrivibile l’esercizio delle funzioni amministrative riguardanti la determinazione delle tariffe cui si riferisce il potere sostitutivo, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

2.— Si è costituita nel giudizio la Regione Veneto, con atto depositato il 27 luglio 2012, deducendo l’infondatezza del ricorso e riservando di esplicitare le ragioni difensive in una successiva memoria. Tale memoria è stata, poi, successivamente depositata in data 19 febbraio 2013.

2.1.— La resistente premette in linea generale che le Regioni sono dotate di competenza legislativa piena in materia di servizi pubblici e di competenza concorrente in materia di governo del territorio e che l’art. 142, comma 3, del Codice dell’ambiente attribuisce poteri in materia tariffaria alle Autorità d’àmbito stabilendo che: «gli enti locali, attraverso l’Autorità d’àmbito di cui all’articolo 148, comma l, svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del presente decreto». Premette ancora che, dopo il trasferimento all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, le funzioni trasferite sarebbero state individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, adottato ai sensi dell’art. 21, comma 13, del d.l. n. 201 del 2011 .

2.2.— Ciò posto, con riferimento agli artt. 4, comma 2, lettera e), e 7, comma 4, la Regione Veneto assume che le disposizioni regionali non userebbero «tale termine nel senso tecnico […] di definitiva sanzione di un atto da altri già adottato»; esse, invece, intenderebbero «attribuire ai Consigli di bacino la misura di competenza, nella deliberazione della tariffa, prevista dalla legislazione statale, senza affatto pregiudicare l’approvazione in senso tecnico», che continuerebbe a spettare agli organi statali.

L’intenzione del legislatore regionale di porsi nel contesto della normativa statale si ricaverebbe dal rinvio che lo stesso art. 7, comma. 4, della legge reg. Veneto n. l7 del 2012 farebbe all’art. 154 del Codice dell’ambiente. Tale richiamo, infatti, renderebbe evidente che l’approvazione altro non sarebbe che la “determinazione” di cui allo stesso art. 154 (e la “predisposizione” di cui alla vigente formulazione dell’art. 154, comma 4).

2.3.— Quanto, poi, al secondo motivo di ricorso riguardante il citato art. 7, comma 4, la censura sarebbe “doppiamente infondata”: da un lato, l’articolazione della tariffa non interferirebbe con il potere statale di determinare le componenti di costo, dall’altro, tale articolazione costituirebbe essa stessa attuazione di norme statali.

Si dovrebbero, infatti, tenere distinte le componenti di costo, intese come voci generali, non specificate, né “bilanciate”, che devono essere tenute presenti nel calcolo per determinare la tariffa, dal metodo tariffario, che serve a definire le singole voci che rientrano nelle componenti di costo e i criteri per calcolarne l’entità.

Date le componenti di costo definite dal Ministro dell’ambiente (essenzialmente, costi operativi e ammortamenti e remunerazione del capitale investito), il metodo individuerebbe quali categorie di costi rientrino fra i costi operativi, quali categorie di ammortamenti rientrino nella relativa voce e con quali aliquote di ammortamento, cosa si intenda per “capitale investito” e come si calcoli la misura della remunerazione del capitale investito.

Tale assetto non sarebbe posto in discussione allorchè la Regione preveda un’articolazione della tariffa «per fasce territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo», in quanto la distinzione tra l’articolazione della tariffa e la determinazione delle componenti di costo e del metodo tariffario risulterebbe dal decreto del Ministro dell’ambiente 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato) e dall’abrogato art. 13 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, recante “Disposizioni in materia di risorse idriche” (di cui il d.m. citato è attuazione). L’art. 7 di tale d.m. disporrebbe che «lo stesso Àmbito provvede ad articolare la tariffa per fasce di utenza e territoriali, secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 3, della legge n. 36 citata», rendendo in tale modo evidente che l’articolazione della tariffa spetterebbe al soggetto competente, in un momento successivo rispetto alla determinazione. Tale assunto sarebbe confermato anche dall’art. 154, comma 6, del Codice dell’ambiente, il quale prevede che: «Nella modulazione della tariffa sono assicurate, anche mediante compensazioni per altri tipi di consumi, agevolazioni per quelli domestici essenziali, nonché per i consumi di determinate categorie, secondo prefissati scaglioni di reddito. Per conseguire obiettivi di equa redistribuzione dei costi sono ammesse maggiorazioni di tariffa per le residenze secondarie, per gli impianti ricettivi stagionali, nonché per le aziende artigianali, commerciali e industriali». L’art. 142, comma 3, del predetto Codice renderebbe, infatti, chiaro che la “modulazione” della tariffa avviene al momento della sua adozione.

Del resto, sarebbe evidente che l’articolazione della tariffa non potrebbe che essere fatta a livello locale nell’àmbito della materia “servizi pubblici locali”, riservata alla competenza regionale piena.

In definitiva, dunque, a giudizio della Regione l’articolazione della tariffa prevista dalla norma impugnata non implicherebbe una sovrapposizione con le funzioni statali e la censura sarebbe dunque infondata perché frutto di un «equivoco sulla portata della disposizione impugnata e per una incompleta considerazione della normativa statale».

2.4.— Analogamente, secondo la resistente, la censura relativa all’art. 7, comma 5, della legge reg. Veneto n. 17 del 2012 sarebbe radicalmente infondata, «per totale estraneità della norma in questione alla fase di determinazione della tariffa».

La norma impugnata, infatti, non atterrebbe alla fase “a monte” della determinazione della tariffa ma alla fase “a valle”, cioè all’utilizzo di una quota degli introiti tariffari. L’impugnato art. 7, comma 5, riguarderebbe, invece, il momento di redazione del piano economico finanziario, che concettualmente presuppone una tariffa già predeterminata, come sarebbe confermato sia dall’art. 154, comma 4, del Codice dell’ambiente, che dal precedente art. 149, comma 4 (secondo cui «il piano economico finanziario (…) è integrato dalla previsione annuale dei proventi da tariffa», il che presuppone che la tariffa sia già determinata).

La norma regionale riguarderebbe, dunque, la destinazione di una quota degli introiti, che viene destinata a scopi di “investimento”, in termini perfettamente coerenti con la circostanza che lo Stato, in sede di determinazione delle componenti di costo, vi comprenda anche “le modalità di recupero dei costi ambientali e delle risorse”.

2.5.— Infine, quanto alla questione relativa all’art. 11, comma l, la Regione ne deduce l’infondatezza come conseguenza dell’infondatezza della prima censura proposta dal ricorso.

Inoltre, con riferimento al potere sostitutivo dell’autorità statale, espressamente previsto in capo all’Agenzia, la Regione assume che la stessa norma indicata dal ricorrente, riconnettendo tale potere all’«istanza delle amministrazioni o delle parti interessate», affiderebbe alla legge regionale l’individuazione delle autorità competenti, nel quadro di un complessivo ruolo di governo del servizio pubblico. La legge regionale impugnata, quindi, prevedrebbe «al livello regionale un primo meccanismo di garanzia dell’efficienza del sistema, meccanismo che si aggiunge – senza sostituirsi – a quello – ultimo – previsto dalla legislazione statale», che, a fronte dell’inerzia dell’autorità locale nell’adozione degli atti di propria competenza, affida al Presidente della Giunta regionale il potere di attivarsi. In tale modo il Presidente della Giunta diverrebbe esso stesso, in via sostitutiva, una delle «autorità al riguardo competenti», «competenti – s’intende – alla adozione di quegli atti, non alla loro definitiva approvazione».

Il fatto che la Regione garantisca, prima del decorso dei termini di legge, l’assunzione degli atti di competenza locale, secondo la resistente, non interferirebbe affatto con il potere statale di sostituirsi ad essi nel caso di inerzia.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2, lettera e), 7, commi 4 e 5, e 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche), in riferimento all’ art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione; agli articoli 154 e 161 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); all’art. 10, comma 14, lettere c), d), e) del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.

2.— Tutte le censure denunciano, nella sostanza, la violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e della concorrenza, con riferimento al procedimento di formazione delle tariffe del servizio idrico integrato. Esse vanno, quindi, scrutinate, secondo l’ordine ad esse attribuito dal ricorrente, alla luce della relativa giurisprudenza di questa Corte.

3.— Le questioni in esame si inseriscono nell’àmbito della complessa evoluzione della normativa relativa alle procedure di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la cui disciplina si rinviene oggi principalmente nelle norme del d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. Codice dell’ambiente). L’art. 154 definisce la tariffa come «il corrispettivo del servizio idrico integrato» che viene determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’àmbito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». La norma, frutto peraltro di intervento abrogativo referendario, quanto alla quota della tariffa destinata alla remunerazione del capitale, dispone che «tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo» e che il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua.

Il citato art. 154, peraltro, al comma 4, nell’attuale versione frutto della modifica ad opera, da ultimo, del decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012 n. 221, dispone che sia il soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario di cui all’articolo 149, comma 1, lettera d), a predisporre la tariffa di base, nell’osservanza del metodo tariffario di cui all’articolo 10, comma 14, lettera d), del d.l. n. 70 del 2011, ed a trasmetterla per l’approvazione all’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

L’articolo 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, nel disciplinare l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua – ora sostituita dall’Autorità per l’energia elettrica e gas, ai sensi dell’art 21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214 – dispone che l’Autorità, fra l’altro, definisce le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua, predispone il metodo tariffario, per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato ed «approva le tariffe predisposte dalle autorità competenti».

Infine, in conseguenza della soppressione delle Autorità d’àmbito, di cui agli articoli 148 e 201 del d.lgs. n. 152 del 2006, il comma 186-bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010) ha disposto che le Regioni attribuiscano con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

E’ in questo contesto che si colloca la legge regionale del Veneto in esame, la quale all’art. l, comma 5, ha disposto in primo luogo che «le funzioni amministrative relative alla programmazione e controllo del servizio idrico integrato di cui agli articoli 147 e seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”, e successive modificazioni, sono esercitate per ciascun àmbito territoriale ottimale da enti di regolazione denominati Consigli di bacino».

4.— Questa Corte ha in più occasioni affrontato il problema dell’àmbito materiale in cui collocare la disciplina della determinazione della tariffa del servizio idrico, giustificando originariamente l’azione unitaria svolta dallo Stato con il fine di garantire sull’intero territorio nazionale un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare di produrre arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio nazionale.

In particolare, con la sentenza n. 246 del 2009, la Corte ha scrutinato la disciplina della determinazione della tariffa d’àmbito territoriale ottimale, la cui riconducibilità alla potestà normativa statale era stata contestata da alcune Regioni. La pronuncia ha evidenziato che i poteri legislativi esercitati dallo Stato con la norma allora censurata «attengono all’esercizio delle competenze legislative esclusive statali nelle materie della tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e della tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), materie che hanno prevalenza su eventuali titoli competenziali regionali ed, in particolare, su quello dei servizi pubblici locali ».

Successivamente, la sentenza n. 29 del 2010 ha ribadito che dal complesso normativo contenuto nel d.lgs. n. 152 del 2006 si desume che la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua è ascrivibile alla materia della tutela dell’ambiente e a quella della tutela della concorrenza, ambedue di competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Secondo questa Corte, attraverso la determinazione della tariffa, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e «le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale». La finalità della tutela dell’ambiente viene anche posta in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, tra i quali il legislatore ha incluso espressamente quelli ambientali.

La medesima pronuncia, poi, riconnette l’uniforme metodologia tariffaria, adottata dalla legislazione statale, alla materia della tutela della concorrenza, in quanto «alla determinazione della tariffa provvede l’Autorità d’àmbito, al fine di ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione e di assicurare all’utenza efficienza ed affidabilità del servizio (art. 151, comma 2, lettere c, d, e). Tale fine è raggiunto determinando la tariffa secondo un meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione dominante» (sentenza n. 246 del 2009, che richiama anche le sentenze n. 335 e n. 51 del 2008).

5.— La costante giurisprudenza della Corte, che qui si intende ribadire, ha dunque ricostruito la disciplina statale relativa alla determinazione della tariffa, come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico “ambiente” dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato. E’ quindi in relazione a tali principi che vanno esaminate le singole censure sollevate.

6.— Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, in primo luogo, che gli artt. 4, comma 2, lettera e) e 7, comma 4, della legge reg. Veneto n. 17 del 2012, attribuendo ai Consigli di bacino la funzione di approvare le tariffe (ed i relativi aggiornamenti) del servizio idrico integrato, si porrebbero in contrasto con gli artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, che riservano allo Stato la determinazione di tali tariffe, nonché con l’art. 10, comma 14, lettera e), del d.l. n. 70 del 2011, secondo il quale l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua (ora sostituita dall’Autorità per l’energia elettrica e gas) «approva le tariffe predisposte dalle autorità competenti», invadendo in tal modo le materie statali della tutela dell’ambiente e tutela della concorrenza. In particolare, poi, l’impugnato art. 7, comma 4, prevedendo l’articolazione di tale tariffa per fasce territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo, sarebbe difforme anche dalle previsioni di cui all’art. 10, comma 14, lettere c) e d), del citato d.l. n. 70 del 2011 e, dunque, contrasterebbe con l’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

6.1. — La questione è fondata.

6.2.— Viene in rilievo, a questo proposito, l’attività di «approvazione» della tariffa da parte dei Consigli di bacino istituiti a livello regionale. La prima norma, infatti, prevede che il Consiglio di bacino «approva le tariffe ed i relativi aggiornamenti»; la seconda dispone che «la tariffa del servizio idrico integrato di cui all’art. 154 del decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, è approvata dal Consiglio di bacino, in conformità ai criteri e metodi previsti dalla normativa vigente, articolandola per fasce territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo».

Dal testo della legge appare evidente come le disposizioni regionali impugnate riservino a tali enti un’attività di approvazione e modulazione che, invece, dalle norme statali interposte, in particolare dall’articolo 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, risulta riservata allo Stato, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di tutela dell’ambiente e di tutela della concorrenza. Non può, infatti, attribuirsi rilievo alla proposta esegetica del verbo “approvare” suggerita dalla difesa della resistente, secondo cui tale attività andrebbe ricondotta nell’àmbito della funzione di “determinazione” (secondo la lettera dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 vigente al momento della promulgazione della legge regionale) o di “predisposizione” della tariffa, attribuita alla Regione, nell’àmbito della sua competenza in materia di servizi pubblici locali.

In proposito appare sufficiente richiamare la già citata sentenza n. 29 del 2010, la quale ha precisato che, allorchè la normativa regionale incida, in particolare, sulle attribuzioni dei soggetti preposti al servizio idrico integrato, sottraendo parte della competenza ad essi riservata dagli artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, per ciò stesso deve ritenersi illegittima, senza che, sotto tale profilo, possa essere rivendicata la competenza legislativa regionale in materia di servizi pubblici locali.

Peraltro, anche se si volesse ritenere che coincida con la predisposizione voluta dal sistema legislativo statale, il riferimento dell’art. 7, comma 4, al momento dell’articolazione della tariffa secondo fasce territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo, dimostra sistematicamente proprio quanto tale attività ecceda le competenze regionali. Siffatta attività, infatti, non potrebbe che essere ricompresa fra quelle riservate agli organi statali preposti, in virtù delle attribuzioni previste, fra l’altro, oltre che dal citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, anche dall’art. 10, comma 14, lettere c) e d), del d.l. n. 70 del 2011, che riserva all’Autorità per l’energia e per il gas non solo la definizione delle componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici, ma anche la redazione del metodo tariffario, riguardo a ciascuna delle quote di corrispettivo ed alla valutazione dei costi dell’utilizzo.

6.3.— Tali ultime osservazioni, peraltro, impongono di ritenere assorbito nella pronuncia di accoglimento anche il secondo profilo della censura relativa allo stesso art. 7, comma 4, sollevato in riferimento all’attività di articolazione della tariffa.

7.— Viene poi censurato l’art. 7, comma 5, della legge Reg. Veneto n. 17 del 2012, in quanto, attribuendo ai Consigli di bacino il compito di determinare una quota di investimento non inferiore al 3% degli introiti della tariffa per la realizzazione di interventi a tutela dell’assetto idrogeologico, ed incidendo in tal modo sulle componenti tariffarie, avrebbe invaso anche in tal caso le competenze statali in materia di tutela dell’ambiente e della concorrenza, ponendosi in contrasto, anche in questo caso, con gli artt. 154 e 161 del Codice dell’ambiente, nonché con l’art. 10, comma 14 del d.l. n. 70 del 2011, che attribuiscono allo Stato la determinazione delle componenti di costo delle tariffe.

7.1.— La questione è fondata.

7.2.— La norma attribuisce ai Consigli di bacino il compito di determinare una quota di investimento non inferiore al 3% degli introiti della tariffa dell’anno precedente, destinata alle comunità montane e, in subordine, ai comuni interessati, per la realizzazione di interventi a tutela dell’assetto idrogeologico montano a difesa della qualità dell’acqua potabile.

E’ pacifico, tuttavia, in primo luogo, che la disciplina statale sopra richiamata riservi alle autorità statali la fissazione delle componenti di costo delle tariffe, atteso che, per il disposto del citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua. D’altra parte, la determinazione di un minimo della quota di investimento destinato alla tutela idrogeologica ed alla qualità delle risorse idriche, in quanto “costo”, non può che riflettersi proprio su dette componenti, di recupero dei costi ambientali e di investimento. E’ pertanto evidente l’attitudine della disposizione ad incidere sulle componenti tariffarie.

La ricostruzione suggerita dalla difesa regionale, secondo la quale si tratterebbe di un intervento “a valle” destinato ad incidere “solo” sull’utilizzazione degli introiti da tariffa, anche in questo caso non riesce a smentire la fondatezza delle censure, perché gli investimenti ambientali dei ricavi si caratterizzano, sul piano giuridico e non soltanto economico, come costi, che dallo Stato devono essere fissati, nell’àmbito dei criteri generali per la fissazione della tariffa, anche attraverso la determinazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

La disciplina regionale impugnata, quindi, in quanto suscettibile di incidere sulle componenti tariffarie, ed in particolare sulle quote dei costi, nella specie dei costi ambientali, invade le materie tutela dell’ambiente e tutela della concorrenza, riservate allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

8.— Infine, il ricorrente dubita della legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, della legge regionale in esame, in quanto, attribuendo esso al Presidente della Giunta regionale il potere sostitutivo in caso di inerzia dei Consigli di bacino nell’approvazione delle tariffe e dei relativi aggiornamenti, si porrebbe in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché invasivo anche in questo caso delle competenze statali in materia di tutela dell’ambiente e di tutela della concorrenza.

8.1.— Anche in questo caso la questione è fondata.

8.2.— Va osservato, preliminarmente, come su di essa esplichi necessariamente un effetto dirimente la decisione di accoglimento, che iscrive nell’àmbito delle competenze statali l’attività di approvazione delle tariffe da parte dell’autorità di bacino, disciplinata dalle norme regionali impugnate.

Il censurato art. 11, comma 1, infatti, dispone che nelle ipotesi di accertata inerzia nell’adozione degli atti di cui all’art. 4, comma 2, lettere b), c), d) ed e), della medesima legge regionale – e quindi anche nell’adozione dell’atto di approvazione delle tariffe prevista dalla lettera e) – il Presidente della Giunta regionale, previa apposita diffida, provveda in via sostitutiva, anche mediante la nomina di un commissario ad acta.

L’attribuzione di un simile potere sostitutivo, relativamente ai casi di inerzia nell’approvazione o aggiornamento delle tariffe, riguardando una funzione che non compete alla Regione, necessariamente soffre del medesimo vizio di competenza della norma che aveva previsto la funzione. Inoltre, emerge al riguardo anche il contrasto con l’art. 10, comma 14, del citato d.l. n. 70 del 2011, che espressamente attribuisce il potere sostitutivo all’Autorità statale, prevedendo che la stessa «nel caso di inutile decorso dei termini previsti dalla legge per l’adozione degli atti di definizione della tariffa da parte delle autorità competenti (…) provvede nell’esercizio del potere sostitutivo, su istanza delle amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni, previa diffida all’autorità competente ad adempiere entro il termine di venti giorni».

PER QUESTI MOTIVI



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2, lettera e); 7, commi 4 e 5; 11, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2012, n. 17 (Disposizioni in materia di risorse idriche).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 aprile 2013.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2013 n.67 proviene da Giustamm.

Pres. Scafuri – Est. Morabito
G. Carlini (Avv. E. Rossignoli, A. Massimini) / Snam Rete Gas S.p.A. (Avv. F. Todarello, M. Reggiani, G. Corbyons)

sulla ammissibilità della consulenza tecnica preventiva ex art. 696 bis c.p.c. nel processo amministrativo

1. Processo amministrativo – Mezzi istruttori Consulenza tecnica preventiva ex art. 696 bis c.p.c. – Ammissibilità – Limiti.

2. Giurisdizione e competenza – Espropriazione per p.u. – Imposizione di servitù -Indennità– Controversia – Giurisdizione del G.O. – Sussiste – Ragioni

1. La consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite ai sensi dell’art. 696 bis c.p.c. è ammissibile, oltre che compatibile con la disciplina processuale amministrativa ex art. 39 c.1 c.p.a., limitatamente ai soli casi in cui, pur preventivamente, la consulenza tecnica sia giudicata indispensabile.

2. Non rientrano nella giurisdizione amministrativa le controversie concernenti pretese relative al riconoscimento dell’indennità per imposizione di servitù ex art.art.44 del d.P.R. n.327/2001 (che trova applicazione in quanto compatibile, ex art.52 bis c.6 del T.U., anche per le espropriazioni di infrastrutture lineari energetiche), in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa, in quanto in tali casi continua a valere a tutti gli effetti, senza che possano ipotizzarsi effetti di assorbimento per la concentrazione del giudizio, la riserva al Giudice ordinario disposta dall’art. 53, comma 2, del D.P.R. n. 327 del 2001.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3233 del 2012, proposto da: Giorgio Carlini, rappresentato e difeso dagli avv. Eugenio Rossignoli, Antonio Massimini, con domicilio eletto presso Antonio Massimini in Roma, via Cappelletta Giustiniana, 58;

Snam Rete Gas S.p.A., in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Fabio Todarello, Marco Reggiani, Giovanni Corbyons, con domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, via Maria Cristina, 2;

di c.t.u. per l’accertamento tecnico preventivo ex art. 696 bis c.p.c. (art. 119 c.p.a.)

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Snam Rete Gas S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Data per letta nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2013 la relazione del Consigliere Pietro Morabito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

I)- La Snam Rete Gas s.p.a. ( di seguito: Snam) è un operatore nazionale nel settore energetico del trasporto in alta pressione del gas naturale: attività quest’ultima di rilievo strategico per il Paese (e dichiarata di p.i. dall’art.8 del d.lgs n.164 del 2000), cui la Snam provvede tramite un’ampia rete di gasdotti dislocati lungo tutto il territorio nazionale. Ai fini dell’odierna contesa rileva il metanodotto denominato “Vigasio-Bussolengo DN 500” (di cui al d.m. 26.9.2006, recante approvazione del progetto, dichiarazione di p.u. con riconoscimento dell’urgenza ed indifferibilità dell’opera, imposizione del vincolo preordinato all’esproprio) il cui tracciato ricade, in parte, su una porzione del terreno del sig. Carlini, odierno ricorrente (titolare dell’omonima azienda agricola specializzata nella produzione di ortaggi in serra) ed, in parte, su una porzione in comproprietà tra il Carlini e la propria genitrice, fu sig.a Fiorio (deceduta il 27.2.2011).

Tanto premesso, l’odierna controversia origina dai decreti (in numero di tre e tutti datati 12.3.2007) con cui il Ministero dello Sviluppo Economico ha disposto, in favore della Snam, l’asservimento e l’occupazione temporanea dei terreni, siti in comune di Povegliano Veronese, di proprietà esclusiva del Carlini ed in comproprietà con la genitrice (due decreti hanno riguardo al Fg 8 mappale nr.52; ed un terzo decreto al fg.8 mappali 2003-2001-57-2005). Ciascun decreto (di identico tenore), ha, fra l’altro, previsto:

– lo scavo e l’interramento, alla profondità di circa mt uno, di una tubazione trasportante idrocarburi nonché cavi accessori per reti tecnologiche;

– l’inamovibilità di tubazioni, manufatti ed apparecchiature relative al gasdotto e la loro proprietà in capo alla Snam, con facoltà di rimuoverle;

– il diritto della Snam al libero accesso in ogni tempo alle proprie opere ed impianti col personale e mezzi necessari per effettuare la sorveglianza, la manutenzione, l’esercizio e le eventuali riparazioni o sostituzioni ed i recuperi;

– la determinazione, di volta in volta, della liquidazione, a chi di ragione, per i danni prodotti alle cose, alle piantagioni ed ai frutti pendenti in occasione di eventuali riparazioni, modifiche, sostituzioni, recuperi, manutenzione, esercizio dell’imp
– l’indennità provvisoria di asservimento;

– l’autorizzazione alla Snam a procedere all’occupazione degli immobili asserviti per un periodo massimo di anni due a decorrere dalla data di immissione in possesso delle stesse aree;

– un’indennità di occupazione (aggiunta all’indennità di asservimento) per lo stesso periodo di anni due.

I decreti de quibus sono stati regolarmente notificati ai sigg.ri Carlini – Fiorio.

Dagli atti di causa si rileva inoltre che:

– in data 22.5.2007 : il Carlini e la sig.a Fiorio accettavano dalla Snam, a titolo di anticipo, la somma, rispettivamente, di €9900,00 e di €12.500,00, (rappresentante il 50% del dovuto, salvo conguaglio) in relazione a tutti i danni causati al fondo di
– in data 25.6.2007: si verificava l’immissione in possesso e l’occupazione d’urgenza delle aree occorrenti per l’esecuzione dei lavori (che, pertanto, sarebbe dovuta cessare il 25.6.2009);

– in data 29.10.2007: i congiunti Carlini- Fiorio (e, separatamente, la sig.a Fiorio) accettavano il contenuto del decreto ministeriale di cui sopra e dichiaravano di ricevere la somma di 1271,24 a titolo di indennità di asservimento (per la Fiorio detta
– in data 14.5.2009: il Carlini e la Fiorio dichiaravano di accettare ( e di “non avere niente altro da pretendere”) la somma, rispettivamente, di €9500,00 e di €12.000,00 per i danni alle colture, ai frutti ed alle cose cagionati dall’occupazione
– nel luglio 2009: i lavori, dopo un periodo di sospensione che conduceva la Snam a risolvere il contratto con l’impresa iniziale appaltatrice, venivano ripresi tramite aggiudicazione dell’appalto alla Romana Costruzioni s.p.a.

– in data 1.12.2010: si è proceduto alla riconsegna delle aree agli interessati e quindi a tale data deve farsi risalire la fine occupazione;

– nel giugno 2011: sono stati effettuati lavori sul metanodotto (che secondo la tesi della Snam sono lavori di manutenzione e secondo la tesi di parte ricorrente lavori nuovi necessari per portare a termine quelli prima espletati).

Nel corso dell’arco temporale sopra delineato l’equilibrio che contraddistingue la fase iniziale del rapporto tra i sigg.ri Carlini Fiorio e la Snam, viene meno.

E così i Carlini/Fiorio – che, in data 16.4.2007, avevano quantificato in una perizia di parte (a firma dott. Braggio) in €47.256,18 l’ammontare dell’indennità (per danni alle colture, per il ripristino dell’impianto irriguo e per lo smontaggio e rimontaggio serre) loro spettante (ndr.: si tratta di cifra di poco inferiore a quella da loro accettata di €47595,38, pur se quest’ultima è stata comprensiva anche dell’indennità di asservimento) – producono:

– il 15.1.2009 ( e dunque prima della scadenza del termine biennale di occupazione): altra perizia nella quale – partendo dal presupposto che la precedente perizia era stata redatta sulla base della superficie effettivamente occupata “e non della super
– l’11.12.2009 (e dunque dopo la scadenza del termine biennale di occupazione): altra perizia nella quale – dopo aver premesso che la prosecuzione dei lavori, oltre il termine stabilito di occupazione, non ha reso “possibile il trasferimento entro l’au
– il 26.1.2010: altra perizia in senso alla quale vengono scorporati i danni da imputare alla Snam (dovuti alla mancata produzione agricola e mancati redditi), quantificati in €333.139,92, dai danni da riferire alla ditta esecutrice dei lavori (per ripris
Riepilogando – e cioè sommando gli importi quantificati nelle perizie del 16.4.2007, del 15.1.2009, dell’11.12.2009 e del 26.1.2010 – i congiunti Carlini Fiorio lamentano danni per un totale di €673.232,41, dei quali €460.466,67 per perdite di produzione imputabili alla Snam (che ha liquidato ad essi ricorrenti il solo importo di €47.595,38) ed €212.765,74 per le voci di danno indicate nel precedente periodo. Più specificamente quanto prospettato dai sigg.ri Carlini Fiorio trova giustificazione nelle seguenti voci:

a) per il ripristino dei luoghi nello status quo ante e per la riparazione dei danni permanenti conseguenti alla perdita di potenzialità agricola dei terreni “qualora non sia tecnicamente possibile ripristinare la produttività del fondo”;

b) per i danni alle colture in conseguenza della protrazione dei lavori oltre il termine biennale (da questo punto di vista, il Carlini sostiene che i lavori eseguiti sul su terreno nel giugno 2011 non sono lavori di manutenzione del gasdotto ma nuovi lavori);

c) per i danni connessi all’occupazione di un’area (costituita dal giardino prospiciente l’abitazione) maggiore e diversa rispetto a quella prevista nel piano di immissione in possesso;

d) per i danni cagionati ai fabbricati (casa e capannone) in conseguenza dei macchinari utilizzati per la posa delle tubazioni nel terreno;

e) nell’art.44 del T.U. nr. 327 del 2001 che riconosce un’indennità al proprietario del fondo che, gravato da servitù a causa di opera pubblica, subisca una permanente riduzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà.

II)- Il ricorso in epigrafe – mirato all’ammissione di una Consulenza tecnica preventiva ex art.696 bis del c.p.c. (di seguito: C.t.p.) – è stato preceduto da altre iniziative processuali. Si tratta dei procedimenti radicati avanti il G.o. del Tribunale civile di Verona (il secondo di detti procedimenti per reclamo ex art.669 terdecies avverso la pronuncia del primo) nell’anno 2011, entrambi conclusi con la declinatoria di giurisdizione a favore del G.a. E’ quindi seguita la proposizione della domanda di giustizia in epigrafe innanzi a questo Tribunale – [funzionalmente competente per le controversie, incluse quelle risarcitorie (ex art.133, c.1 lett.”o” del C.p.a.), relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese nella rete nazionale dei gasdotti (art.135, c.1 lett. “f” del C.p.a)] – cui il ricorrente ha chiesto la nomina del C.t.u. con la formulazione a tale professionista, incaricato anche del tentativo di conciliazione, di 15 quesiti specificamente articolati nel ricorso.

A tale richiesta si è recisamente opposta la Snam, unica controparte evocata in giudizio.

In un’ampia ed articolata memoria difensiva, essa:

– ha ricostruito la propria versione dei fatti, ricordando che dopo l’accordo bonario sull’ammontare dell’indennità di asservimento e di occupazione (accordo oggetto di puntuale disamina anche da parte del G.o. per escludere la possibile insorgenza di una
– ha confermato che l’occupazione dei terreni di parte ricorrente si è protratta oltre il 25.6.2009; e ciò per le ragioni già rassegnate sub par.I);

– ha escluso che i danni lamentati in ragione della perdita e/o riduzione di fertilità del fondo e per il ripristino dei luoghi siano addebitabili ad essa ovvero alla società appaltatrice che ha eseguito i lavori; e ciò in quanto la stesura di uno strato
– ha escluso che gli interventi eseguiti insito nel giugno 2011 abbiano natura diversa da quella di lavori di manutenzione (ndr:. in ogni caso per tali interventi, pur se oggetto di specifico quesito, i ricorrenti non hanno quantificato, allo stato, alcun
Quindi e con riguardo al merito della controversia:

– ha recisamente contestato, ed in relazione a più angolazioni visuali, la compatibilità del mezzo di prova richiesto con la disciplina del processo amministrativo. Nel caso di specie, in cui non sono state in alcun modo dedotte esigenze cautelari legitti
– ha ricordato che la natura della C.t.p. in questione è giustificata, nell’ambito di un procedimento che precede il giudizio di cognizione, dal fine “di composizione della lite”. Ne segue che, anche al fine di consentire al C.t.u. il raggiungiment
– ha contestato che ricorrano, nel caso di specie, i presupposti richiesti dall’art.696 bis per l’ammissione della C.t.p. in quanto non si è in presenza di crediti derivanti dalla inesatta o mancata esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illec
– ha ritenuto la norma configgente con i parametri costituzionali rivenienti dall’art.102 Cost. che assegnano la funzione giurisdizionale ai magistrati e non ai Consulenti tecnici;

– ha dedotto, con riferimento ai danni pretesi da controparte e correlati al recupero di fertilità del terreno, un evidente concorso del danneggiato di colpa, ex art.1227 cod.civ., da parte del danneggiato che non ha consentito il riporto dell’humus super
Alla memoria difensiva della resistente non sono seguite note conclusionali del ricorrente e la causa, nella camera di consiglio del 28.2.2013, è stata trattenuta in decisione.

III)- La quaestio iuris sottesa all’odierna controversia è, come già riscontrato dal Giudice civile nelle pronunce declinatorie della propria giurisdizione, complessa e connotata da una sostanziale assenza di precedenti nel panorama giurisprudenziale amministrativo dove solo reperibili due sole pronunce (ved. Tar VE, n.1830 del 2011 e Tar Lazio, n.32950 del 2010). Tanto dunque suggerisce di procedere alla delibazione di cui il Collegio è investito seguendo un metodo di scrutinio articolato, nell’ordine, nella sintetica analisi del C.t.p. di cui all’art.696 bis (al fine di valutarne la natura ed i requisiti), nell’individuazione del Giudice competente alla definizione della causa (che coincide, ovviamente, con quello che sarebbe competente per la causa di merito), nella decisione – ove competente debba ritenersi questo Tribunale – sull’ammissibilità o meno del mezzo di prova richiesto.

III.a)- Dell’art.696 bis del c.p.c.: “Consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite” –

Detta disposizione così recita:

1. L’espletamento di una consulenza tecnica, in via preventiva, può essere richiesto anche al di fuori delle condizioni di cui al primo comma dell’art.696 ai fini dell’accertamento e della relativa determinazione dei crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito. Il giudice procede a norma del terzo comma del medesimo articolo 696. Il consulente, prima di provvedere al deposito della relazione, tenta, ove possibile, la conciliazione delle parti.

2. Se le parti si sono conciliate, si forma processo verbale della conciliazione.

3. Il giudice attribuisce con decreto efficacia di titolo esecutivo al processo verbale, ai fini dell’espropriazione e dell’esecuzione in forma specifica e per l’iscrizione di ipoteca giudiziale.

4. Il processo verbale è esente dall’imposta di registro.

5. Se la conciliazione non riesce, ciascuna parte può chiedere che la relazione depositata dal consulente sia acquisita agli atti del successivo giudizio di merito.

La norma è stata introdotta dal legislatore con la L. n. 80/2005, nell’ambito (tra l’altro) dell’adozione di provvedimenti con finalità acceleratorie e deflattive del contenzioso civile.

L’art. 696 bis è stato inserito nel complesso di norme che disciplinano i procedimenti sommari di istruzione preventiva e, più precisamente, dopo l’art. 696 c.p.c., avente ad oggetto l’accertamento tecnico preventivo, che può essere chiesto da “Chi ha urgenza di far verificare, prima del giudizio, lo stato di luoghi o la qualità o la condizione di cose“, accertamento che, a seguito della citata novella n. 80/2005, “può comprendere anche valutazioni in ordine alle cause e ai danni relativi all’oggetto della verifica”.

Ebbene, l’art. 696 bis “Consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite” può essere invocato “anche al di fuori delle condizioni di cui al primo comma dell’art. 696, ai fini dell’accertamento e della relativa determinazione dei crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito“.

Le due norme quindi hanno diversi presupposti ed ambito oggettivo. In particolare la C.t.p. di cui all’art.696 bis, potendo essere richiesta al di fuori delle condizioni di cui all’art.696 c.1, ossia in assenza dei presupposti di natura schiettamente cautelare del periculum in mora e del fumus boni iuris, sembra sostanziarsi, anzitutto, in un vero e proprio strumento di deflazione processuale. Appare infatti indubitabile che il legislatore, attraverso questo istituto, sembra confidare sul fatto che la conoscenza anticipata del futuro, probabile esito della causa di merito sia tale da dissuadere le parti dall’instaurare la causa, o dal coltivarla; in particolare, la conoscenza anticipata dovrebbe far presa sulla parte per la quale la prognosi sfavorevole palesa l’opportunità – sotto il profilo delle spese processuali degli interessi di mora e della responsabilità civile in generale – di astenersi dall’azione o dal resistere; mentre , ove la prognosi sia di soccombenza parziale reciproca, dovrebbe suggerire ai litiganti la convenienza di una soluzione contrattuale pari o prossima a quella indicata come probabile nel futuro giudizio di merito.

Occorre però rimarcare che l’ambito di operatività dell’istituto è stato circoscritto “all’accertamento ed alla relativa determinazione dei crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito“, e cioè a quelle controversie dove è più frequente che l’autentico nodo del contendere sia una quaestio facti, nonchè al mezzo istruttorio che più sovente si mostra in grado di dirimere questioni del genere, ovvero la consulenza.

In questo senso la norma è stata letta dai commentatori più autorevoli, i quali hanno osservato che la consulenza preventiva dovrebbe trovare applicazione laddove le parti siano divise specialmente sulla ricostruzione del fatto, mentre le conseguenze in diritto che ciascuna delle parti tragga dalla propria versione dell’accaduto o non sono disputate o, comunque, non sono seriamente confutabili.

Ora, il riferimento testuale alla “mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito” richiama certamente la nozione di inadempimento imputabile, sempre rientrante nella categoria dei fatti illeciti, intesi come fatti lesivi di diritti altrui, comprensivi sia del fatto illecito extra contrattuale (inteso come il fatto lesivo di interessi giuridicamente protetti nella vita di relazione) che dell’inadempimento contrattuale, ossia la mancata o inesatta esecuzione della prestazione dovuta; ed è a queste due sole categorie, che prevedono entrambe una responsabilità risarcitoria nei confronti della parte lesa dal comportamento altrui, che il Legislatore ha fatto riferimento.

Per il resto gli orientamenti diffusi nelle corti di merito sull’Istituto de quo non sono unanimi.

In un primo tempo si sono dibattuti due contrapposti indirizzi di pensiero:

a) la tesi estensiva: secondo la quale l’espletamento della consulenza tecnica preventiva a fini conciliativi, a differenza dell’ambito applicativo dell’art. 696 c.p.c., deve in ogni caso ammettersi, a prescindere dal fumus boni iuris, dal periculum in mora e dall’effettiva volontà conciliativa di tutte le parti, essendo ogni questione relativa all’ammissibilità dell’istituto rimessa al Giudice dell’eventuale e successivo giudizio di merito;

b) la tesi restrittiva: secondo la quale l’istituto non può trovare applicazione qualora la parte resistente contesti l’an debeatur, dovendosi evitare un’indagine peritale che, in mancanza di prova sull’an, non sarebbe mai stata ammessa nel giudizio di merito e che, pertanto, ante causam, comporterebbe solamente un inutile dispendio di costi (materiali e processuali) e di tempi, che contrastano con le finalità deflattive della norma; la ratio della norma sarebbe quella di evitare l’instaurazione e lo svolgimento di un processo di cognizione finalizzato unicamente all’esecuzione di una consulenza tecnica d’ufficio; quindi l’istituto non sarebbe ammissibile in tutti i casi in cui la parte resistente (per sue insindacabili ragioni) non voglia conciliare la lite ( ed è questa la tesi del Trib. Milano 17.1.2006 e 23.1.2007 evocata da parte resistente nella sua memoria difensiva; ved. anche nello stesso senso Trib. Barcellona Pozzo di Gotto 3.3.2009).

Più recentemente, la giurisprudenza che appare più accreditata (cfr. Trib. MI, sez.X^, 13.4.2011), traendo argomento:

– dalla finalità deflattiva della norma (perché l’acquisizione, indipendentemente da ogni ragione di urgenza, di elementi probatori, probabilmente decisivi nell’eventuale futuro giudizio, potrebbe evitare il giudizio stesso)

– dalla circostanza che il provvedimento di ammissione della C.t.p. a fini conciliativi condivide con gli altri istituti di istruzione preventiva il carattere di strumentalità e provvisorietà ed è un atto istruttorio funzionalmente collegato e strumentale
– che anche la consulenza tecnica espletata ex art. 696 bis c.p.c. non pregiudica le questioni relative alla sua “ammissibilità e rilevanza“, né impedisce la sua “rinnovazione nel giudizio di merito” (art. 698 c.p.c.).;

ha, condivisilmente, rilevato, valorizzando il dato letterale della disposizione, come sia indubitabile che la disposizione stessa non possa prescindere dal fumus boni iuris, nonostante prescinda dichiaratamente dal requisito del periculum. E ciò sia per ragioni di sistematica interpretativa, sia per il fatto che la consulenza, nel caso di insuccesso del tentativo di conciliazione, è destinata a fungere da prova preventiva tout court (sul punto la dottrina più autorevole condivisibilmente rileva che, se non fosse delibata per nulla l’ammissibilità dell’istanza in rapporto ad una possibile azione di merito, vi potrebbero essere molti abusi e lo strumento potrebbe prestarsi ad indagini meramente esplorative non sorrette da alcun bisogno, neppure potenziale, di tutela di posizioni giuridiche soggettive).

Per quanto attiene, invece, alla compatibilità dell’Istituto di cui trattasi con la disciplina processuale amministrativa, non può negarsi che le argomentazioni spese, sul punto, dalla resistente inducono ad attenta riflessione.

Allo stato, come sopra ricordato, nel panorama giurisprudenziale amministrativo si registra, di fatto, una sola pronuncia che ha trattato, pur se marginalmente, la C.t.p. (si tratta di Tar VE sopra citato), venendo ad escluderla per la ivi acclarata carenza dei presupposti richiesti dalla norma (e cioè l’insussistenza di crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito). Si registra invero una pronuncia del Cons. St., (nr.5769 del 2011) ma è relativa all’Accertamento tecnico preventivo di cui all’art.696 c.p.c. i cui caratteri distintivi con la C.t.p. sono stati sopra tracciati. Orbene, in sintesi, in tal caso, il Cons.St. ha chiarito che l’accesso all’A.t.p. doveva ritenersi consentito anche anteriormente al varo del C.p.a. “tenuto conto dell’evidente necessità di dare corso ad una lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni concernenti i mezzi probatori sperimentabili nel processo amministrativo, alla stregua dei principi del giusto processo, del diritto di difesa e di conservazione dei valori giuridici”; mentre successivamente all’introduzione del C.p.a. il c.5 dell’art.63 espande espressamente l’esperibilità dei mezzi di prova nel processo amministrativo a tutti quelli previsti dal codice del processo civile con formula che esclude soltanto “…l’interrogatorio formale ed il giuramento…”.

Ora se, certamente, tale indirizzo di pensiero potrebbe abbracciare nella sua portata applicativa anche la C.t.p. (le SS.UU. della Cass. civ., con sent. n. 14301 del 2007, hanno chiarito che l’art. 696 bis c.p.c., avente ad oggetto la “consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite”, è stato aggiunto… tra i “procedimenti di istruzione preventiva”, già previsti dal codice di rito, per cui non vi è ragione per non ritenere che ne condivida la natura”), va, nondimeno, prestata attenzione alla circostanza che:

– la C.t.p. di cui si discute, attesa la sua specifica finalità deflattiva e la sua natura di mezzo istruttorio che precede l’eventuale giudizio di cognizione, non è certamente espressiva di un principio generale del c.p.c., ex art.39 c.1 del C.p.a.;

– l’art.63 c.4 del C.p.a. consente, nell’ambito del giudizio di cognizione, il ricorso alla Consulenza tecnica solo se “indispensabile”;

– non vi sono ragioni per ritenere che in una fase processuale anteriore al giudizio di cognizione il ricorso alla C.t.p. sia possibile anche ove “non indispensabile”.

Consegue a tanto che la compatibilità di detto mezzo di prova (ex art.39 c.1 C.p.a.) con la disciplina processuale amministrativa non appare contraddistinta dalla latitudine desumibile dalla citata sentenza del Cons. St. ma, più propriamente, da un ambito applicativo ridotto ai soli casi in cui, pur preventivamente, la Consulenza tecnica sia giudicata indispensabile.

III.b)- Sul Giudice competente alla definizione della causa.

Anche questa è tematica complessa.

In linea di principio, va ricordato che la C. C.le, con la sentenza nr. 204 del 2004 ha dichiarato in contrasto con la Costituzione la nuova formulazione (recata dall’art.7 della legge n.205 del 2000) dell’art.34 del d.lgs n.80 del 1998 nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva – oltre “gli atti e i provvedimenti” attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero attraverso “soggetti alle stesse equiparati”) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia – anche “i comportamenti”, la estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita alcun pubblico potere, nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici. Con la successiva sentenza nr.191 del 2006, avente ad oggetto l’art.53 del T.U. sulle espropriazioni per pubblica utilità, approvato con d.P.R. n.327 del 2001, che si applica esclusivamente “alle controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico”, ha ulteriormente ristretto l’area della giurisdizione devoluta in materia espropriativa al Giudice ordinario dichiarando costituzionalmente illegittima la locuzione “comportamenti”, laddove la norma, prescindendo da ogni loro qualificazione, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo controversie nelle quali sia parte – e per ciò solo che essa è parte – la pubblica amministrazione, e cioè fa del Giudice amministrativo il giudice dell’amministrazione piuttosto che l’organo di garanzia della giustizia nell’amministrazione. Ha ritenuto, quindi, che la disposizione legislativa si sottrae alla censura di illegittimità costituzionale nelle ipotesi in cui i “comportamenti” causativi di danno ingiusto – e cioè, nella specie, l’occupazione e/o la realizzazione dell’opera – costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all’esercizio del pubblico potere dell’amministrazione: costituendo anche tali “comportamenti” esercizio, ancorchè viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione. Ed in questi casi al precedente sistema che, in considerazione della natura intrinseca di diritto soggettivo della situazione giuridica conseguente al possibile annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo, attribuiva al Giudice ordinario le controversie sul risarcimento del danno provocato dai comportamenti che vi avevano dato esecuzione ” il legislatore ha sostituito (appunto con l’art.35 del d.lgs n.80/1998) un sistema che riconosce esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare piena tutela, e quindi anche il potere di risarcire, sia per equivalente, sia in forma specifica, il danno sofferto per l’illegittimo esercizio della funzione”.

Per cui ha concluso che deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo delle controversie relative a “comportamenti” (di impossessamento del bene altrui) collegati all’esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di “comportamenti” posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto.

In conformità a queste pronunce, le Sezioni Unite sono pervenute al risultato (Cass. sez. un. 13659 e 13660/2006; 14842/2006, n.2689/2007), che, in linea generale, la tutela risarcitoria relativa a materie comprese nel del d.lgs. citato, artt.33 e 34, va chiesta al Giudice amministrativo a completamento della tutela demolitoria – sia contestualmente che dopo l’annullamento dell’atto amministrativo, ovvero in via esclusiva prescindendo dall’annullamento dell’atto – tutte le volte che la lesione della posizione giuridica dedotta in giudizio, sia essa di diritto soggettivo, che di interesse legittimo, derivi dall’esercizio illegittimo del potere da parte di una pubblica amministrazione o di altro soggetto ad essa equiparato; e che tale situazione si verifica quante volte un provvedimento illegittimo esprima, ciò nonostante tutti i suoi effetti, in quanto espressione sia pure illegittima di un precedente esercizio del potere, riconoscibile come tale perchè deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti dalla legge e non come mera via di fatto. Con particolare riferimento al settore delle occupazioni illegittime, hanno riconosciuto la giurisdizione del Giudice amministrativo, anzitutto, in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano: e, quindi, nella situazione esaminata dalla Corte Costituzionale nella sua più recente decisione n.191 del 2006 in cui l’esercizio del potere si è manifestato con l’adozione della dichiarazione di p.u. pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione sono avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo (ad esempio, il decreto di espropriazione) sia stato annullato dalla stessa autorità amministrativa che lo ha emesso oppure dal Giudice amministrativo.

Dunque essendo stata dalla C. C.le dichiarata l’illegittimità della norma sopra citata nella parte in cui – devolvendo alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie relative “ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati” – non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, ne segue, argomentando a contrario, che, nelle ipotesi tale collegamento mediano sussista (come, quantomeno apparentemente, si verifica nel caso di specie), la giurisdizione – in linea di principio – spetta al G.a.

Sennonchè è pure vero che, ultimamente, al Suprema Corte sembra avere, se non corretto, quantomeno, rettificato il tiro di detto orientamento. Ci si intende riferire ad alcune recenti pronunce relative a controversie potenzialmente rientranti nella giurisdizione esclusiva del G.a. in quanto in materia di provvedimenti e procedimenti per gli impianti ed il trasporto di energia elettrica e, dunque, afferenti procedure e provvedimenti attingenti le infrastrutture di trasporto di energia elettrica comprese nella rete di trasmissione nazionale per le quali l’art.133 lett. “o” del C.p.a. ha previsto (al pari delle controversie relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese nella rete nazionale dei gasdotti) la giurisdizione esclusiva del G.a. e l’art.135 lett. “f” del C.p.a. la competenza funzionale inderogabile di questo Tra del Lazio.

Ebbene la Corte regolatrice ha chiarito (vedi sent 21.11.2011 n.24410, Ord. n.7103 del 2011) che le quante volte la domanda (risarcitoria) del ricorrente non incida sull’efficienza e funzionalità dell’impianto o sulla efficienza della rete elettrica e la società appaltatrice “non è evocata come amministrazione o concessionario che svolge il servizio e per ottenerne una modificazione, ma come impresa costruttrice del manufatto e di esso proprietaria, e, come tale, responsabile dei danni, che esso “staticamente” venga ad arrecare…” quale “costruttrice di un opus reputatodannoso”, allora la giurisdizione fa capo al G.o.

Orbene, certamente, l’applicazione di questo nuovo, e correttivo (per le ragioni sopra dette), indirizzo della Suprema Corte al caso di specie – in cui, in alcun modo è deducibile l’intento del ricorrente di contestare la funzionalità od efficienza del gasdotto ma si cita la Snam come costruttrice di un opus reputato dannoso – comporterebbe la declinatoria della giurisdizione di questo Tribunale a vantaggio di quella del G.o.

Sennonchè l’esigenza di approfondire detto nuovo orientamento e di sondarne la condivisibilità o meno è superata dal fatto che, nel caso di specie, pur limitandosi ad applicare l’iniziale orientamento della Corte [e quindi ritenendo che le pretese indennitarie e/o risarcitorie invocate siano inerenti ad procedimento espropriativo disciplinato dal diritto pubblico, ritenendo, di conseguenza, che il comportamento (asseritamente) dannoso sia riconducibile, seppur mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere], in ogni caso il mezzo di prova richiesto non appare ammissibile; e ciò in quanto esulano, in ogni caso, dalla giurisdizione amministrativa le pretese (talvolta, negli atti di causa, definite indennitarie; talaltra risarcitorie) relative, sostanzialmente e di fatto, al riconoscimento dell’indennità di cui all’art.44 del d.P.R. n.327 del 2001 (che trova applicazione in quanto compatibile, ex art.52 bis c.6 del T.U., anche per le espropriazioni di infrastrutture lineari energetiche) in relazione alle quali, infatti, continua a valere a tutti gli effetti, senza che possano ipotizzarsi effetti di assorbimento per la concentrazione del giudizio, la riserva al Giudice ordinario disposta dall’art. 53, comma 2, del D.P.R. n. 327 del 2001 (“Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa“).

E difatti sia per i danni correlati al ripristino dei luoghi nello status quo ante e per la perdita di potenzialità agricola dei terreni (questi ultimi invocati “qualora non sia tecnicamente possibile ripristinare la produttività del fondo”), che per i danni alle colture in conseguenza della protrazione dei lavori oltre il termine biennale di occupazione, che per quelli connessi all’occupazione di un’area (costituita dal giardino prospiciente l’abitazione) maggiore e diversa rispetto a quella prevista nel piano di immissione in possesso, che, da ultimo, per i danni esplicitamente correlati all’art.44 del T.U., la richiesta del ricorrente – a prescindere dalla prospettazione della domanda ed concentrandosi sul criterio del petitum sostanziale – altro non è che la richiesta di una indennità di occupazione maggiore di quella percepita e/o concordata; e dunque una richiesta che rimane ascritta alla competenza del G.o.

Diversa è la questione relativa ai danni cagionati ai fabbricati (casa e capannone) in conseguenza dei macchinari utilizzati per la posa delle tubazioni nel terreno, e cioè – volendo avvalersi della stessa terminologia utilizzata dalle SS.UU. nell’Ord. n.7103 del 2011 – in conseguenza di un opus reputato dannoso. Ma tale voce, in ordine alla quale in alcun modo è stata dedotta una colposa condotta della Snam ovvero della ditta appaltatrice dei lavori nell’esecuzione degli stessi, a prescindere dall’approfondimento della sua riconducibilità a “crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito” (e dunque a prescindere dalla sua riconducibilità nell’orbita dell’art.696 bis c.p.c.), non appare dotata del requisito dell’indispensabilità richiesto dall’art.63 c.4 del C.p.a.

Il ricorso in epigrafe deve essere, dunque, respinto.

IV)- La complessità delle tematiche in fatto ed in diritto trattate giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.