Pres. Filippi – Est. Dongiovanni
Ditta Individuale Sacco (Avv. G. Parrello) c/ Ministero Politiche Agricole (Avv. Stato)

sull’obbligo di garantire il soccorso istruttorio nel procedimento amministrativo ad istanza di parte

Procedimento amministrativo – Aiuto di Stato – Istanza – Omissione – Documento d’identità – Non ammissione – Illegittimità – Ragioni – Soccorso istruttorio – Obbligo

E’ illegittimo il provvedimento di non ammissione all’istanza volta ad ottenere l’aiuto di stato relativo al fermo biologico della unità adibita alla pesca motivato sulla mancanza del documento d’identità allegato all’istanza, atteso che l’amministrazione aveva l’obbligo, facendo rilevare la predetta carenza, di chiedere la regolarizzazione postuma, ex art. 6 co. 1 lett. B, l. 241/1990, sintetizzabile nella nozione del c.d. soccorso istruttorio, atteso che in tale ipotesi non si tratta né di garantire la par condicio tra i partecipanti come nelle procedure ad evidenza pubblica.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2118 del 2012, proposto da:

Ditta Individuale Sacco Domenico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Gaetano Parrello, con domicilio eletto presso la Segreteria della Sezione in Roma, via Flaminia 189;

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

– del provvedimento del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 01 dicembre 2011, prot. n. 0043214 di non ammissione del’istanza per l’ottenimento dell’aiuto di cui all’art. 4 del d.m. 23.06.2010

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che il ricorso risulta fondato in quanto, a fronte della mancata produzione del documento di identità da parte del ricorrente, l’amministrazione resistente aveva l’obbligo, facendo rilevare la predetta carenza, di chiedere all’istante la regolarizzazione della richiesta di che trattasi attraverso la produzione di copia del predetto documento di identità;

– che, non trattandosi di procedure di evidenza pubblica di cui al D.lgs n. 163 del 2006 dove si tratta di garantire la par condicio tra i partecipanti, nel caso di specie, vale la regola generale che deve ispirare l’azione amministrativa, ai sensi della
– che il ricorso va, quindi, accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato;

– che le spese di giudizio seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Ministero resistente al pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente che si liquidano nella misura di euro 1.000,00 (mille) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Germana Panzironi, Consigliere

Daniele Dongiovanni, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 12/4/2012 n.3329 proviene da Giustamm.

Va sospesa la graduatoria formata ai fini della selezione del medico incaricato del servizio sanitario nazionale per l’anno 2012, approvata dalla Commissione esaminatrice formata presso il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Lecce al termine della procedura comparativa e selettiva indetta con avviso pubblico, nella parte in cui il ricorrente viene collocato al 2° posto, primo ed unico non vincitore, anziché in posizione prioritaria e, comunque utile per la nomina e sottoscrizione del relativo contratto; – ritenuta l’infondatezza delle censure articolate nel primo motivo di ricorso principale e in quello incidentale, posto che, ai fini della ricorrenza dei requisiti specifici di cui al bando (“l’aver già prestato servizio con l’incarico di medico presso strutture della pubblica amministrazione o di enti pubblici”), rilevano sia i rapporti di lavoro dipendente tra l’ASL e il medico convenzionato, e sia quelli di collaborazione autonoma. Ritenuta la sussistenza del fumus, con riferimento al secondo motivo di ricorso principale, nella parte in cui il ricorrente principale censura la decisione della commissione di non consentire la cumulabilità dei titoli in carriera tra di loro sovrapponibili. Considerato che il ricorrente avrebbe “scavalcato” in graduatoria l’odierno controinteressato. considerate tutte le esperienze di servizio, ivi incluse quelle relative a periodi sovrapponibili, ed applicato il punteggio suindicato (punteggi decimali in relazione alle frazioni di tempo – ritenuta altresì la ricorrenza del periculum, stante l’imminenza di conferimento dell’incarico. (G.S.)

N. 00251/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00336/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 336 del 2012, proposto da:

Orazio Rizzo, rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Marra, con domicilio eletto presso Mauro Marra in Lecce, viale M De Pietro,23;

contro

Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata per legge in Lecce, via F.Rubichi 23; Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Lecce, Commissione Esaminatrice Incaricata Presso Vvff di Lecce;

nei confronti di

Maurizio Pancosta, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– della graduatoria formata ai fini della selezione del medico incaricato del servizio sanitario nazionale per l’anno 2012, approvata in data 29/12/2011 e pubblicata in pari data, dalla Commissione esaminatrice formata presso il Comando Provinciale dei Vi
– di ogni altro atto preordinato, collegato o consequenziale ivi compresi il Verbale della Commissione Esaminatrice, i criteri di massima utilizzati dalla stessa per la valutazione dei titoli e l’attribuzione del punteggio, nonché l’allegata tabella di Va

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Maurizio Pancosta;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Maurizio Pancosta, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il dott. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti i difensori Morelli Giovanni, in sostituzione di Marra Mauro, Libertini Simona, Vantaggiato Angelo.;

– ritenuta anzitutto l’infondatezza delle censure articolate nel primo motivo di ricorso principale e in quello incidentale, posto che, ai fini della ricorrenza dei requisiti specifici di cui all’art. 1 lett. h), prima alinea, del bando (“l’aver già prest
– ritenuta la sussistenza del fumus, con riferimento al secondo motivo di ricorso principale, nella parte in cui il ricorrente principale censura la decisione della commissione di non consentire la cumulabilità dei titoli in carriera tra di loro sovrappon

Sul punto, premette il Collegio che l’art. 1 lett. h) del bando, dopo aver previsto, quale requisito specifico di partecipazione, il pregresso servizio con incarico di medico presso strutture della pubblica amministrazione o di enti pubblici, aggiunge che: “costituisce titolo preferenziale l’esperienza pluriennale riconducibile a questa tipologia di professionalità medica, così come la specifica esperienza professionale nell’ambito dell’accertamento tecnico-sanitario dell’idoneità psicofisica e attitudinale …”.

All’evidenza, la ratio di tale previsione regolamentare è quella di favorire quello tra i candidati che, avendo maturato una maggiore esperienza presso strutture della pubblica amministrazione o di enti pubblici, si presume essere meglio in grado di svolgere le attività oggetto di selezione comparativa. Ma, se così è, sembra del tutto irragionevole, oltre che viziata da contraddittorietà manifesta, prevedere da un lato, quale titolo preferenziale, il requisito della pregressa esperienza pluriennale nei settori di riferimento, e sotto altro profilo, penalizzare i candidati che tale esperienza abbiano maturato in periodi tra di loro sovrapponibili.

Tanto premesso, occorre ora accertare se, considerate tutte le esperienze di servizio, ivi incluse quelle relative a periodi sovrapponibili, ed applicato il punteggio suindicato (punteggi decimali in relazione alle frazioni di tempo considerate), il ricorrente avrebbe “scavalcato” in graduatoria l’odierno controinteressato. E a tal riguardo, considerati i soli periodi di servizio per i quali vi è precisa indicazione della data di inizio e di fine, e segnatamente:

1) assistente medico incaricato presso il Centro Trasfusionale – ASL Lecce/P.O. Copertino, dal 27.5.1996 al 26.1.1997 – mesi 8 – punti 0,66;

2) Dirigente medico di 1° livello presso il P.S. di Nardò, dal 7.4.2007 al 9.9.2007 – mesi 5 – punti 0,41;

3) Dirigente medico di 1° livello presso l’A.O. Vito Fazzi di Lecce, dal 14.9.1998 al 10.12.1998 – mesi 2 – punti 0,16;

4) Medico incaricato a tempo indeterminato nel servizio di continuità assistenziale, ex guardia medica, dal 2001 al 2011 – anni 10 e mesi 6 – punti 10,5;

5) Medico incaricato e rappresentante della categoria associazione nazionale mutilati e invalidi civili presso l’INPS di Lecce, dall’1.11.2010 al 18.4.2011 – mesi 5 – punti 0,41;

6) Medico esterno nominato dall’INPS per l’espletamento degli adempimenti sanitari di cui all’art. 20 d.l. 1.7.2009, convertito in l. 3.8.2009, n. 102, dal 18.4.2011 al 31.5.2011 – msi 1 – punti 0,08;

si ottiene un punteggio aggiuntivo di 12,22. Punteggio che, sommato a quello di 21 già attribuito al ricorrente dalla commissione, determina un totale pari a 33,22, maggiore, quindi, di quello di 25,8 attribuito al ricorrente incidentale. Con conseguente diritto del primo ad essere preferito al secondo nella selezione in oggetto;

– ritenuta altresì la ricorrenza del periculum, stante l’imminenza di conferimento dell’incarico;

– ritenuto infine di compensare le spese della fase cautelare;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima

accoglie la domanda cautelare, e per l’effetto:

a) sospende l’efficacia dell’atto impugnato;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica dell’11.7.2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente

Giuseppe Esposito, Primo Referendario

Roberto Michele Palmieri, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 12/4/2012 n.251 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Mazzella

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di disciplina della produzione di energia da fonti rinnovabili

Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011) e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011 – Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale – Divieto per il Consiglio regionale di rilasciare autorizzazioni per la realizzazione e l’esercizio di impianti di potenza superiore ad un certo limite – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, commi 1 e 3, Cost. – Illegittimità costituzionale e illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011);
È costituzionalmente illegittimo l’articolo 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011, nella parte in cui, nel sostituire l’articolo 16, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), e nell’introdurre nel medesimo articolo 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 23 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

uditi l’avvocato dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Daniela Palumbo per la Regione Veneto.

1.– Con ricorso notificato il 23 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi dell’anno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011), in riferimento agli artt. 41 e 117 della Costituzione.

1.1.– Il ricorrente deduce che l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 dispone che, nelle more dell’emanazione del decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all’articolo 8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13, e dell’approvazione di uno specifico stralcio del Piano energetico regionale di cui all’art. 2 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la pianificazione energetica regionale, l’incentivazione del risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia), relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, non possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed all’esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a 500kWe, nonché di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza elettrica superiore a 1000kWe.

Ad avviso della difesa dello Stato, tale norma vìola l’art. 117, primo comma, Cost., perché prevede un limite alla produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale, in contrasto con le norme internazionali contenute nel Protocollo di Kyoto e con la normativa comunitaria – in particolare con l’art. 3 della direttiva 27 settembre 2001 n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e con la direttiva 23 aprile 2009 n. 2009/28/CE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) – i quali incentivano, invece, lo sviluppo delle suddette fonti di energia, individuando soglie minime di produzione che ogni Stato si impegna a raggiungere entro un determinato periodo di tempo.

Il Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 lede anche l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia. In particolare, la norma contrasterebbe con il principio fondamentale posto dall’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), il quale stabilisce che le Regioni possono procedere alla individuazione di aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione e nel rispetto delle Linee Guida nazionali e dall’art. 17 (in combinato disposto con l’allegato 3) delle Linee Guida adottate con decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili). Detto art. 17 dispone che le aree non idonee possono essere individuate solo a determinate condizioni, tassativamente elencate, nessuna delle quali ricorre nella norma censurata (in particolare, ai sensi delle citate linee guida ministeriali, le aree non idonee possono essere individuate in relazione non a categorie generalizzate di aree, ma esclusivamente a specifici siti, con riguardo all’installazione solo di determinate tipologie e/o dimensioni di impianti, previo espletamento di una istruttoria approfondita, che individui le specifiche aree particolarmente sensibili o vulnerabili all’interno delle tipologie di aree elencate all’allegato 3).

L’Avvocatura dello Stato afferma che ulteriori princìpi fondamentali sono stati fissati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia).

Infine, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 41 Cost. e del principio di liberalizzazione delle attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica di cui all’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), poiché il divieto di rilasciare le autorizzazioni alla costruzione ed all’esercizio degli impianti sopra richiamati si traduce nell’impossibilità, da parte degli operatori del settore, di presentare nuove istanze per il rilascio dell’autorizzazione in parola.

1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna altresì i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011.

Il primo dispone che il comma 1 dell’art. 16 della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile) è così sostituito: «1. Ferme restando le competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225 “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile” e successive modificazioni, il presidente della provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della Giunta regionale è autorità di protezione civile, responsabile del coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai presidenti delle province».

Il secondo aggiunge, dopo il comma 1 dell’articolo 16 della menzionata legge reg. Veneto n. 58 del 1984, il seguente comma: «1-bis. Per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi di cui all’articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle province e le province forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie».

Il ricorrente sostiene che tali disposizioni violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenza legislativa concorrente in materia di protezione civile, perché, attribuendo al Presidente della Provincia la generale competenza dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, si porrebbero in contrasto, anzitutto, con l’art. 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale. Ad avviso della difesa dello Stato, non può essere contestata la natura di principio fondamentale di tale disposizione, sia perché, a norma dell’art. 12, comma 4, della legge n. 225 del 1992, le disposizioni contenute nella predetta legge costituiscono princìpi della legislazione statale in materia di attività regionale di previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali in materia, sia perché quanto previsto dal predetto art. 14 è direttamente funzionale alla tutela delle specifiche esigenze di unitarietà sussistenti nel settore della protezione civile, delle quali è portatore lo Stato ed è espressione il legislatore nazionale. Inoltre, la norma di cui al citato art. 14 deve essere considerata espressione di un principio insuscettibile di diversa regolamentazione nell’esercizio della potestà legislativa regionale concorrente anche per ragioni di sussidiarietà ascendente ed adeguatezza, essendo legata alla normativa di principio, di competenza statale, da un rapporto di necessaria integrazione. Infatti, la legislazione ordinaria di cui al citato art. 14 della legge n. 225 del 1992 riconosce al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale al verificarsi di uno degli eventi calamitosi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della stessa legge n. 225 del 1992, mentre l’art. 108 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), non riconosce analoghi compiti di gestione dell’emergenza alla Provincia, cui è demandata la vigilanza sulla predisposizione, da parte di strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica, da attivare in caso di eventi calamitosi.

Ad avviso del ricorrente, i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 contrasterebbero anche con il principio fondamentale in materia di protezione civile dettato dall’art. 5, comma 4, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401, che conferma l’attribuzione al Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso con le Regioni e ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia la lesione l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, perché prevede la generalizzata attribuzione al Presidente della Provincia della responsabilità dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, senza circoscrivere il potere di intervento ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza (volontariato, viabilità provinciale, ecc.).

2.– La Regione Veneto si è costituita nel giudizio di costituzionalità ed ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso in quanto tardivamente proposto.

Al riguardo, la difesa regionale evidenzia che la legge reg. n. 7 del 2011 è stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 22 marzo 2011, n. 23; conseguentemente, il termine a disposizione dello Stato per proporre l’impugnazione scadeva il 21 maggio 2011; invece il ricorso è stato consegnato all’agente postale per la notifica solamente il 23 maggio 2011.

2.1.– Nel merito, la Regione Veneto deduce che le questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri sono infondate.

2.1.1.– Circa l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, la resistente eccepisce anzitutto la genericità del riferimento al Protocollo di Kyoto.

Quanto, invece, alla normativa comunitaria menzionata dal ricorrente, la difesa regionale afferma che la limitatezza dell’orizzonte temporale di validità della norma impugnata, destinata ad esplicare i propri effetti non oltre la data del 31 dicembre 2011, consente di attribuire ad essa una rilevanza minima rispetto alla cronologia espressa invece dalla normativa comunitaria, la quale impone una programmazione degli obiettivi su base decennale.

L’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 non contrasterebbe, poi, neppure con l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché esso non individua genericamente ed astrattamente zone inidonee alla realizzazione e all’esercizio degli impianti diretti alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ma si limita a posticipare logicamente e cronologicamente il rilascio delle autorizzazioni all’emanazione degli atti di pianificazione prodromici alla tutela degli altri interessi ambientali e paesaggistici. La norma impugnata, cioè, non impedisce sine die l’installazione degli impianti in questione, ma si limita a differire il rilascio delle autorizzazioni necessarie affinché esso avvenga in conformità con gli strumenti normativi statali e pianificatori regionali. Essa, quindi, sarebbe il frutto del corretto esercizio delle competenze costituzionalmente riconosciute alla Regione, poiché è coerente con le previsioni della normativa statale in materia. Infatti, il Piano energetico regionale è previsto dall’art. 2 della legge reg. Veneto n. 25 del 2000, in conformità con quanto disposto dall’art. 31, comma 2, del d. lgs. n. 112 del 2008, che attribuisce alla pianificazione regionale il compito di determinare le linee di indirizzo e coordinamento per l’esercizio a livello provinciale delle funzioni relative all’autorizzazione all’installazione e all’esercizio di produzione di energia da fonti rinnovabili. L’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, dunque, manifesta esclusivamente l’esigenza di predisporre correttamente gli strumenti disciplinatori regionali indispensabili ai fini dell’istruttoria delle istanze di autorizzazione in questione. In questa prospettiva, esso sarebbe legittimo anche perché diretto ad assicurare un maggior livello di tutela ambientale, di carattere più rigoroso rispetto al mero provvedimento di valutazione di impatto ambientale.

In riferimento alla dedotta violazione dell’art. 41 Cost., la resistente richiama la sentenza di questa Corte n. 166 del 2009, la quale ha affermato che l’indicazione dei presupposti legittimanti l’amministrazione al rilascio del provvedimento autorizzativo, anche qualora si rinvii alla successiva pianificazione regionale di settore, non è lesivo della predetta norma costituzionale, ove non si determini un blocco senza termine e generalizzato al rilascio delle autorizzazioni medesime (com’è appunto il caso dell’art. 4, comma 1, della legge veneta n. 7 del 2011).

Del tutto generica sarebbe, poi, la censura formulata in riferimento alla violazione del principio di liberalizzazione economica connessa all’attività di produzione, importazione, acquisto e vendita di energia elettrica.

2.1.2.– A proposito delle disposizioni dettate dall’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, la resistente sostiene che esse trovano fondamento nella necessità di affiancare al coordinamento istituzionale riconosciuto al Prefetto dalla legge n. 225 del 1992 un assetto organizzativo dei mezzi disponibili sul territorio e dei rappresentanti locali che, in applicazione del principio di sussidiarietà, garantisca un razionale impiego delle risorse.

Pertanto non sussisterebbe alcuna violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., poiché l’attribuzione al Presidente della Provincia del potere di coordinare i soccorsi per talune categorie di eventi calamitosi non esclude, né limita le competenze prefettizie stabilite dalla normativa statale. Al riguardo la difesa regionale menziona la sentenza di questa Corte n. 327 del 2003, secondo la quale la mancata indicazione, da parte della legge regionale, dei limiti alla competenza regionale contenuti nelle norme interposte non implica un’automatica espansione delle competenze regionali, restando tali limiti vincolanti.

Per le stesse ragioni non sussisterebbe, ad avviso della Regione Veneto, neppure un contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., appunto perché la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni è assicurata dal fatto che le attribuzioni prefettizie in materia di protezione civile rimangono immutate, la legge regionale non incidendo in alcun modo su di esse.

Infine, la difesa regionale menziona norme di altre Regioni che prevedono il riconoscimento in capo ai Presidenti delle Province di poteri analoghi a quelli menzionati nell’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, e, precisamente, l’art. 11 della legge della Regione Piemonte 14 aprile 2003, n. 7 (Disposizioni in materia di protezione civile) e l’art. 7 della legge della Regione Lombardia 22 maggio 2004, n. 16 (Testo unico delle disposizioni regionali in materia di protezione civile).

3.– In prossimità dell’udienza di discussione, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale ha insistito nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.

3.1.– Circa l’eccezione di tardività della notificazione del ricorso, l’Avvocatura generale dello Stato deduce che il 21 maggio 2011 era sabato e che pertanto, in virtù del combinato disposto dei commi quarto e quinto dell’art. 155 del codice di procedura civile, la notificazione poteva essere eseguita il primo giorno seguente non festivo. Tale disciplina codicistica deve, poi, ritenersi applicabile – secondo la difesa statale –anche ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, in conformità della consolidata giurisprudenza di questa Corte.

In via subordinata, la difesa dello Stato sostiene che, ove la Corte dovesse esprimere un avviso diverso, l’errore compiuto in sede di notificazione del ricorso dovrebbe essere ritenuto scusabile perché determinato dal legittimo affidamento che essa difesa ha riposto nell’applicabilità, anche ai giudizi di legittimità costituzionale, della regola generale della posticipazione al primo giorno seguente non festivo del termine che scade di sabato, affidamento ingenerato dal fatto che questa Corte, in casi del tutto simili a quello presente, ma nei quali la parte resistente non aveva eccepito la tardività della notificazione del ricorso, non ha ritenuto di rilevare d’ufficio la pretesa tardività dei ricorsi (il ricorrente cita, al riguardo, i giudizi decisi dalle sentenze n. 323 del 2011 e n. 357 del 2010).

3.2.– A proposito della questione concernente l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che la limitata validità temporale della norma impugnata (destinata ad esaurire i propri effetti il 31 dicembre 2011) non la rende per ciò solo tollerabile da parte dell’ordinamento giuridico.

L’Avvocatura generale dello Stato ribadisce, poi, che la norma regionale censurata contrasta sia con il primo comma, sia con il terzo comma dell’art. 117 della Costituzione.

Quanto al primo, essa rischia di compromettere il raggiungimento, da parte dello Stato italiano, degli obiettivi imposti dall’ordinamento comunitario in materia di energia prodotta da fonti rinnovabili, anche perché, non risultando ancora ultimata la pianificazione prevista dalla legge reg. Veneto n. 59 del 2000, la Regione potrebbe, in base all’asserita temporaneità insita nella legge finanziaria, reiterare la dilazione prevista dall’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, con successive leggi dello stesso tipo.

Quanto all’art. 117, terzo comma, Cost., il ricorrente ribadisce che la norma censurata, vietando in maniera assoluta e indiscriminata il rilascio delle autorizzazioni alle installazioni degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, contrasta con la normativa statale di principio che consente alle Regioni di negare tali autorizzazioni solamente quando i siti individuati siano considerati non idonei in base ai requisiti puntualmente indicati nelle linee guida di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010.

Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, poi, che il differimento operato dall’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 si pone in contrasto anche con l’art. 41 Cost., limitando la libertà di iniziativa economica nel settore energetico.

3.3.– Circa la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1 e 2, della legge veneta n. 7 del 2011, il ricorrente afferma che l’argomento difensivo della Regione, secondo cui le disposizioni impugnate, prevedendo forme di coordinamento in materia di protezione civile che si esaurirebbero a livello locale, non comporterebbero un’invasione delle competenze demandate dalla legislazione statale al Prefetto, è smentito dal tenore letterale della norma censurata che fa esplicita menzione di una «competenza generale» del Presidente della Provincia.

L’Avvocatura generale dello Stato sottolinea che le particolarità proprie della materia della protezione civile comportano il necessario rispetto delle indicazioni poste a livello nazionale, sia al fine di evitare sovrapposizioni di competenze particolarmente intollerabili in frangenti che esigono invece un’azione rapida e tempestiva da parte dell’amministrazione, sia perché solamente la conformità alle indicazioni statali può garantire l’uniformità dei livelli essenziali dei servizi, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011), in riferimento agli artt. 41 e 117 della Costituzione.

1.1.– Ad avviso del ricorrente, l’art. 4, comma 1, della citata legge regionale, disponendo che, nelle more dell’emanazione del decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all’articolo 8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13, e dell’approvazione di uno specifico stralcio del Piano energetico regionale di cui all’art. 2 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la pianificazione energetica regionale, l’incentivazione del risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia), relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, non possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed all’esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a 500kWe, nonché di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza elettrica superiore a 1000kWe, vìola: a) l’art. 117, primo comma, Cost., perché prevede un limite alla produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale, in contrasto con le norme internazionali contenute nel Protocollo di Kyoto e con la normativa comunitaria che incentivano, invece, lo sviluppo delle suddette fonti di energia, individuando soglie minime di produzione che ogni Stato si impegna a raggiungere entro un determinato periodo di tempo; b) l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenza legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, perché contrasta con il principio fondamentale posto dall’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), il quale stabilisce che le Regioni possono procedere alla individuazione di aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione e nel rispetto delle Linee Guida nazionali e dell’art. 17 (in combinato disposto con l’allegato 3) delle Linee Guida adottate con decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010; detto decreto dispone che le aree non idonee possono essere individuate solo a determinate condizioni, tassativamente elencate, nessuna delle quali ricorre nelle disposizioni censurate; c) l’art. 41 Cost. e il principio di liberalizzazione delle attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica di cui all’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), poiché il divieto di rilasciare le autorizzazioni alla costruzione ed all’esercizio degli impianti sopra richiamati si traduce in pratica nell’impossibilità, da parte degli operatori del settore, di presentare nuove istanze per il rilascio dell’autorizzazione in parola.

1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011.

Tali norme dispongono, rispettivamente, che il comma 1 dell’art. 16 della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), è così sostituito: «1. Ferme restando le competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225 “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile” e successive modificazioni, il presidente della provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della Giunta regionale è autorità di protezione civile, responsabile del coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai presidenti delle province» (comma 1) e che dopo il comma 1 dell’articolo 16 della legge reg. Veneto n. 58 del 1984 è aggiunto il seguente comma: «1-bis. Per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi di cui all’articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle province e le province forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie».

Il ricorrente sostiene che le norme regionali in oggetto vìolano l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa concorrente in materia di protezione civile, perché, assegnando al Presidente della Provincia la generale competenza dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, si pongono in contrasto con i princìpi fondamentali previsti dall’art. 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale e dall’art. 5, comma 4, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401, che conferma l’attribuzione al Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso con le Regioni. Ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

Ad avviso della difesa dello Stato, i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 vìolano anche l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia dei determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, perché prevede la generalizzata attribuzione al Presidente della Provincia della responsabilità dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, senza circoscrivere il potere di intervento ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza.

2.– La Regione Veneto ha eccepito preliminarmente la tardività della notificazione del ricorso.

In effetti, il termine di sessanta giorni stabilito per la notificazione del ricorso scadeva il 21 maggio 2011, che era un sabato, e l’Avvocatura generale dello Stato ha consegnato il ricorso all’agente postale per la notifica il successivo lunedì 23 maggio 2011, invocando il principio enunciato dall’art. 155, quinto comma, del codice di procedura civile, secondo il quale, se un termine processuale scade nella giornata di sabato, esso è prorogato al primo giorno seguente non festivo.

Tale principio deve ritenersi applicabile anche nei giudizi davanti a questa Corte.

A norma dell’art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in tali procedimenti si osservano, in quanto applicabili, anche le norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. I procedimenti giurisdizionali davanti al Consiglio di Stato sono disciplinati, ora, dal Codice del processo amministrativo, approvato dall’art. 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), il quale, all’art. 52, comma 5, detta una regola identica a quella espressa dal citato art. 155, quinto comma, del codice di procedura civile.

Pertanto tale regola si applica anche ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, sia – ai sensi dell’art. 22 della legge n. 87 del 1953 – perché enunciata nella vigente disciplina dei procedimenti giurisdizionali innanzi al Consiglio di Stato, sia perché – essendo espressa dal codice di procedura civile e dal codice del processo amministrativo – costituisce ormai un principio generale dell’ordinamento processuale.

3.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, promossa in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., è fondata.

Questa Corte ha già rilevato che la normativa internazionale (Protocollo di Kyoto addizionale alla Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato l’11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1° giugno 2002, n. 120) e quella comunitaria (direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE e direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE) manifestano un favor per le fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai carburanti fossili; ha, conseguentemente, dichiarato l’illegittimità, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., di una disposizione regionale che prevedeva limiti massimi autorizzabili di potenza di energia da fonti rinnovabili (sentenza n. 124 del 2010).

Anche l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, vietando il rilascio di autorizzazioni alla realizzazione e all’esercizio di impianti da fonti rinnovabili di potenza superiore a determinati limiti per un consistente lasso di tempo, contrasta con le norme internazionali e comunitarie che incentivano il ricorso a tali fonti di energia.

Né rileva il fatto che il periodo di durata del divieto di rilascio delle autorizzazioni stabilito dalla norma impugnata (scadendo il 31 dicembre 2011) sia ormai esaurito, perché tale circostanza non esclude che la norma abbia avuto comunque applicazione (sentenza n. 124 del 2010).

Deve dunque essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione.

Gli altri profili di illegittimità costituzionale sollevati dal ricorrente restano assorbiti.

4.– Anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, promossa in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., è fondata.

Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che le predette disposizioni regionali contrastano con il principio fondamentale in materia di protezione civile espresso dall’art. 14 della legge n. 225 del 1992, che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale e dall’art. 5, comma 4, del decreto-legge n. 343 del 2001, che conferma l’attribuzione al Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso con le Regioni e ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

In effetti, l’art. 2, comma 1, della legge n. 225 del 1992 ripartisce gli eventi calamitosi, ai fini dell’attività di protezione civile, in tre categorie: a) quelli che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) quelli che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) quelli che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.

Il successivo art. 14 della stessa legge n. 225 stabilisce le competenze del Prefetto, prevedendo che, al verificarsi di un evento calamitoso di cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell’art. 2, esso, tra l’altro, predispone il piano per fronteggiare l’emergenza su tutto il territorio della Provincia, ne cura l’attuazione e assume la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale, coordinandoli con gli interventi dei sindaci dei comuni interessati e vigilando sulla loro l’attuazione.

E’ successivamente intervenuto il decreto-legge n. 343 del 2001, il quale, all’art. 5, comma 1, dispone che il Presidente del Consiglio dei Ministri determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza nella stessa materia, promuove e coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio.

Il comma 4 dello stesso art. 5 stabilisce che il Presidente del Consiglio dei Ministri si avvale del Dipartimento della protezione civile che promuove, tra l’altro, «l’attività tecnico-operativa, volta ad assicurare i primi interventi, effettuati in concorso con le regioni e da queste in raccordo con i prefetti e con i Comitati provinciali di protezione civile, fermo restando quanto previsto dall’articolo 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225».

Orbene, l’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, prevedendo che, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992, «il presidente della provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale» e che, per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi in questione, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle Province gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie, configura la competenza del Presidente della Provincia in termini ampi e generali, tale da comprendere anche le attribuzioni riservate al Prefetto dalla normativa statale.

Conseguentemente deve essere dichiarata l’illegittimità dell’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, nella parte in cui, nel sostituire l’art. 16, comma 1, della legge reg. Veneto n. 58 del 1984 e nell’introdurre nel medesimo art. 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale, nei casi di emergenza di protezione civile per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992.

Resta assorbito l’altro profilo di illegittimità prospettato dal ricorrente.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011, nella parte in cui, nel sostituire l’articolo 16, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), e nell’introdurre nel medesimo articolo 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.85 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di misure di marcatura di origine

Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011) – Disposizioni in materia di marcatura di origine – Previsione secondo la quale la Giunta regionale avrebbe il compito di definire la forma e le caratteristiche estetiche del marchio e di vigilare sulla corretta applicazione dei disciplinari – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), articolo che sostituisce l’articolo 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 7-8 luglio 2011, depositato in cancelleria il 14 luglio 2011, ed iscritto al n. 70 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;

udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato l’8 luglio 2011, depositato il 14 luglio 2011, ha impugnato: a) l’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), norma che ha sostituito l’art. 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione); b) l’art. 2 della citata legge reg. n. 7 del 2011, nella parte in cui inserisce i commi 6 e 7 del novellato art. 29 della legge della stessa Regione Marche 23 gennaio 1996, n. 4 (Disciplina delle attività professionali nei settori del turismo e del tempo libero).

2.— Il ricorrente, quanto al punto sub a) osserva che l’art. 21 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011 – rubricato «Art. 21 Sostituzione dell’art. 34 della L. R. n. 20/2003» – violerebbe gli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione. Infatti, esso stabilirebbe che la Giunta regionale, per ciascuna delle lavorazioni artigianali, approvi appositi disciplinari di produzione che descrivano e determinino i materiali impiegati, oltre alle tecniche produttive da utilizzare. Le diverse imprese, svolgenti tale attività secondo i dettami stabiliti, potrebbero avvalersi del marchio di origine e qualità appositamente creato, che individuerebbe la provenienza del prodotto con le prescritte qualità dalla Regione Marche (marchio di origine e qualità denominato:«MEA-Marche Eccellenza Artigiana»). La Giunta regionale avrebbe il compito di definire la forma e le caratteristiche estetiche del marchio e di vigilare sulla corretta applicazione dei disciplinari.

Orbene, il censurato art. 21 si porrebbe in contrasto con le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in materia di libera circolazione delle merci (artt. da 34 a 36) e, per l’effetto, con l’art. 117, primo comma, Cost., che impone al legislatore regionale il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.

La Corte di giustizia dell’Unione europea, più volte intervenuta sulla questione, avrebbe da tempo chiarito che la legislazione nazionale, diretta a regolare o applicare misure di marcatura di origine, siano i marchi di natura obbligatoria o volontaria, sarebbe contraria agli obiettivi di mercato interno, poiché la presenza di un marchio potrebbe avere effetti restrittivi sulla vendita in uno Stato membro di una merce prodotta in un altro Stato membro, ostacolando così gli scambi comunitari e i benefici del mercato interno.

In particolare, l’art. 21 sarebbe in contrasto con gli artt. 34 e 35 del TFUE, che farebbero divieto agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative alle importazioni e alle esportazioni, nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.

L’istituzione di un marchio di qualità da parte di uno Stato o di una Regione integrerebbe una «misura ad effetto equivalente», contraria al disposto delle dette norme comunitarie.

Invero, se gli stessi Stati membri, o al loro interno le Regioni, sostenessero una etichetta di qualità ed origine, tale attività (come chiarito dalla Corte di giustizia) avrebbe potenzialmente effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci, perché mirerebbe a promuovere e a privilegiare la commercializzazione di prodotti realizzati in taluni paesi o Regioni, inducendo i consumatori ad acquistare tali prodotti, anziché quelli importati o di provenienza da altri Stati membri o Regioni.

Quando titolare del marchio è un soggetto privato, quali che siano le regole previste dal relativo disciplinare (ivi comprese le regole sull’origine dei prodotti), non sussisterebbero implicazioni rispetto ai principi comunitari. La situazione sarebbe diversa, invece, qualora titolare del marchio sia un ente pubblico, come nella specie.

Invero, per la Corte di giustizia sarebbe incompatibile con il mercato unico, proprio in base agli artt. 34 e 35 del TFUE, la presunzione di qualità legata alla localizzazione nel territorio nazionale o regionale di tutto o di parte del processo produttivo, la quale perciò stesso limiterebbe o recherebbe svantaggio ad una produzione le cui fasi si svolgerebbero in tutto o in parte in altri Stati membri (a tale principio farebbero eccezione unicamente le regole relative alle denominazioni di origine e alle indicazioni di provenienza).

Nel caso in esame, non vi sarebbe dubbio che il marchio «MEA–Marche Eccellenza Artigiana» debba essere considerato un marchio di qualità, con la precisa funzione d’indicare anche l’origine del prodotto (la stessa legge lo definisce «marchio di origine e qualità»), facendo così discendere dall’origine marchigiana caratteristiche di migliore qualità, proprio per promuovere la vendita dei prodotti artigianali della Regione.

Né assumerebbe rilievo il fatto che detto marchio sia attribuito su base volontaria ai prodotti artigianali realizzati nella Regione Marche, che rispettino appositi disciplinari di produzione.

Infatti, il carattere volontario del marchio per la Corte di giustizia sarebbe del tutto irrilevante, perché comunque potenzialmente lesivo per la libera circolazione delle merci (sono all’uopo richiamate alcune pronunzie della Corte di giustizia dell’Unione europea: causa C-325/2000, sentenza 5 novembre 2002; cause riunite da C-321/1994 a C-324/1994, sentenza 7 maggio 1997; causa C-6/2002, sentenza 6 marzo 2003).

Nella fattispecie, non si potrebbe fondatamente sostenere che il marchio «MEA» rappresenti una semplice indicazione di «regioni o luoghi» e, pertanto, rientri nella deroga di cui all’art. 36 TFUE, relativa alla tutela della proprietà industriale e commerciale.

Infatti, la norma regionale in questione non rientrerebbe in tale ambito, poiché l’art. 21 istituirebbe un vero e proprio marchio di qualità, «dove l’indicazione dell’origine intende garantire non solo la provenienza geografica, ma anche che la produzione è stata realizzata secondo requisiti di qualità fissati in un atto predisposto dalla regione medesima». Nelle denominazioni di origine, marchi di qualità regolamentati, la provenienza di un prodotto, generalmente agro-alimentare, da un determinato territorio, ne condizionerebbe i caratteri e garantirebbe la presenza di alcune qualità in virtù di fattori sia naturali che umani.

In sostanza, presupposto della tutela riconosciuta alla denominazione di origine sarebbe sempre l’esistenza di un collegamento dimostrabile tra una determinata caratteristica di un particolare prodotto e un determinato, delimitato luogo di produzione.

Pertanto, proprio sulla base di tali premesse, la tutela prevista dalla Regione non sarebbe giustificata, facendo riferimento, come zona di origine, a tutto il territorio regionale e, come tipologia, indistintamente a tutti i prodotti dell’artigianato che rispettino un determinato disciplinare di produzione.

Infine, per quanto concerne l’Italia, andrebbe ricordato che la Commissione europea in passato avrebbe contestato l’esistenza di marchi di qualità regionali, avviando procedure d’infrazione relativamente a marchi della Regione siciliana e della Regione Abruzzo, procedure poi cancellate dal ruolo soltanto a seguito dell’abrogazione, da parte delle Regioni stesse, delle disposizioni censurate.

Alla luce di tali considerazioni, dunque, si dovrebbe ritenere che il citato art. 21 violi l’art. 117, primo comma, Cost., non rispettando i vincoli posti dall’ordinamento comunitario.

2.1.— Del pari sarebbe sussistente la violazione dell’art. 120, primo comma, Cost., sulla base dei rilievi già esposti, con riferimento alla disciplina comunitaria.

Alla stregua di tali rilievi, l’istituzione del marchio «MEA» varrebbe ad ostacolare il libero scambio delle merci in seno al mercato comunitario interno, contravvenendo alle menzionate disposizioni comunitarie. Ebbene, la predetta istituzione produrrebbe effetti analoghi all’interno del mercato nazionale, violando il libero scambio delle merci tra le diverse Regioni, tutelato dall’art. 120 Cost. I consumatori, attratti da un particolare marchio legato a una specifica Regione (nella specie, la Regione Marche), sarebbero portati ad escludere i prodotti da esso non contrassegnati, provenienti da altre Regioni, così pregiudicando la circolazione delle merci.

Un sistema di marcatura, ancorché facoltativo, nel momento in cui è imputabile ad un ente pubblico, potrebbe avere effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci, perché l’uso del marchio favorirebbe, o sarebbe idoneo a favorire, lo smercio dei prodotti in questione rispetto ai prodotti che non potrebbero fregiarsene.

Il ricorrente, dunque, censura l’art. 21 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, ritenendo che esso violi il menzionato art. 120, primo comma, Cost., perché ostacolerebbe la libera circolazione delle merci tra le Regioni.

3.— Quanto al punto sub b), il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato l’art. 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, nella parte in cui inserisce i commi 6 e 7 del novellato art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996, concernente la disciplina delle attività professionali nei settori del turismo e del tempo libero. Ad avviso del ricorrente, tali disposizioni violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost.

Infatti, esse regolerebbero il possesso di specifici requisiti, dei quali dovrebbero essere in possesso i cittadini non comunitari che volessero esercitare, saltuariamente o stabilmente, la professione di maestro di sci nel territorio regionale.

Le citate disposizioni, però, si porrebbero in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., perché violerebbero il principio fondamentale che riserva allo Stato non soltanto l’individuazione delle figure professionali, ma anche la definizione e la disciplina dei requisiti e dei titoli necessari per l’esercizio delle attività professionali (è richiamata, in proposito, la giurisprudenza di questa Corte).

Del resto, proprio secondo la lettura dell’art. 117 Cost. effettuata da questa Corte, il riconoscimento di titoli professionali posseduti da cittadini non appartenenti agli Stati membri sarebbe disciplinata dalla normativa statale, prevista dall’articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286), che individua nell’Autorità statale vigilante – nella specie, l’Ufficio per lo sport presso la Presidenza del Consiglio dei ministri – l’organo nazionale all’uopo competente.

4.— La Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, si è costituita in giudizio con memoria depositata il 9 agosto 2011.

L’ente ha dedotto che, qualche giorno dopo la notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, «è entrata in vigore la legge reg. 6 luglio 2011, n. 13, approvata dall’assemblea legislativa regionale nella seduta n. 48 del 28 giugno 2011 e pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Marche n. 59 del 14 luglio 2011, con la quale – all’art. 7 – il legislatore regionale ha provveduto a sostituire integralmente l’art. 2 censurato in questa sede, disponendo una nuova sostituzione del menzionato art. 29 della legge reg. n. 4 del 1996. In tale attuale versione della disposizione in esame gli impugnati commi 6 e 7 non compaiono più, risultando essi sostituiti da un nuovo comma 6 che si limita a disporre quanto segue: “6. Ai cittadini dei paesi terzi che vogliano esercitare la professione di maestro di sci, si applicano le disposizioni di cui al D. P. R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286)”».

Al riguardo, la Regione, nel rimarcare di essersi prontamente conformata alle doglianze formulate nel ricorso governativo, segnala che è da escludere ogni ipotesi di applicazione medio tempore della disciplina regionale oggetto dell’impugnazione in parte qua. Pertanto, chiede che sul punto sia dichiarata la cessazione della materia del contendere.

4.1.— Quanto alla questione concernente l’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011, la Regione Marche, dopo aver trascritto il testo della norma e riassunto le censure della difesa erariale, sostiene di essere «ben consapevole della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea richiamata nel ricorso introduttivo in ordine all’interpretazione delle disposizioni attualmente contenute negli artt. da 34 a 36 del TFUE e agli effetti che ne discendono in relazione alla valutazione di conformità delle discipline statali o regionali che introducano i cosiddetti “sistemi di marcatura”dei prodotti di cui siano titolari enti pubblici anziché soggetti privati».

Tuttavia, la Regione prosegue, andrebbe rilevato che proprio sulla base di quella giurisprudenza non potrebbe affatto considerarsi vietata, in termini assoluti e incondizionati, l’istituzione di marchi “di origine” o “di qualità” ad opera di enti pubblici. Il divieto sarebbe configurabile soltanto in relazione alla sussistenza di precise caratteristiche o requisiti concreti del marchio in questione, tali da determinare un illegittimo ostacolo alla libertà di concorrenza e alla libera circolazione dei prodotti all’interno dell’Unione.

Nel caso in esame, la disciplina regionale di cui all’impugnato art. 21 rivelerebbe soltanto tre elementi certi: la denominazione ufficiale del marchio «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)»; la sua istituzione da parte dell’ente Regione; la sua generica riferibilità alle lavorazioni dell’artigianato artistico, tradizionale e tipico. Per il resto, mancherebbe nella disposizione qualunque elemento di certezza circa la natura, l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, nonché l’efficacia che tale marchio dovrebbe assumere in concreto.

In particolare, la normativa impugnata lascerebbe impregiudicate almeno le seguenti questioni: a) se il marchio de quo sia riferito all’origine, alla qualità o ad entrambi tali profili dei prodotti cui sia attribuito e, soprattutto, se ed in quali termini la qualità sia o meno ricondotta, di per sé, all’origine esclusivamente “marchigiana” dei prodotti medesimi; b) a quali specifiche “lavorazioni artigiane” il marchio sia potenzialmente attribuibile e secondo quali specifici requisiti di produzione; c) se debbano considerarsi pregiudizialmente esclusi o meno i produttori o gli operatori economici di altri Stati dell’Unione europea – o di altre Regioni italiane – che soddisfino i requisiti previsti nei disciplinari.

In effetti, la definizione in concreto di tali profili resterebbe affidata, per esplicita previsione della stessa disposizione impugnata, a futuri atti attuativi di competenza della Giunta regionale. In particolare, a quest’ultima spetterebbe l’individuazione, ai sensi del novellato art. 33 della legge regionale n. 20 del 2003, delle «lavorazioni dell’artigianato artistico, tradizionale e tipico», cui riferire il marchio in questione, nonché, e soprattutto, l’approvazione degli «appositi disciplinari di produzione» che le imprese dovrebbero impegnarsi a rispettare e dai quali soltanto sarebbe possibile ricavare la conformazione definitiva della natura e delle caratteristiche del marchio medesimo.

Quanto al profilo soggettivo, ad avviso della Regione Marche, oltre all’ovvia condizione del rispetto del disciplinare di produzione, la normativa impugnata si limiterebbe a chiedere la semplice iscrizione ad una apposita sezione dell’albo provinciale delle imprese artigiane, regolato dall’art. 28 della legge regionale n. 20 del 2003, i cui requisiti di accesso sarebbero fissati mediante il semplice rinvio alla disciplina nazionale contenuta nella legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge-quadro per l’artigianato).

In un simile contesto, non sarebbe sostenibile che l’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011 si ponga in contrasto con i parametri evocati dal ricorrente, se non ritenendo che quest’ultimo in realtà abbia voluto “anticipare” censure che, in assenza del necessario e futuro completamento della disciplina, risulterebbero ad oggi del tutto prive degli indispensabili requisiti dell’attualità e della concretezza.

Infatti, le considerazioni esposte dimostrerebbero che i contenuti della detta norma regionale sarebbero “neutri” rispetto alle doglianze sollevate dalla difesa dello Stato. Soltanto la emanazione, da parte della Regione, degli atti attuativi di tale normativa sarebbe in grado di rivelare se il marchio «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)» risulti in concreto conforme o meno ai vincoli costituzionali e del diritto dell’Unione europea; e, nella denegata ipotesi di eventuali violazioni, non mancherebbero i rimedi giurisdizionali per accertarle e sanzionarle nelle sedi adeguate.

Pertanto, la questione di legittimità costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in parte qua sarebbe inammissibile o infondata.

4.2.— In prossimità dell’udienza di discussione la difesa dello Stato ha depositato una memoria illustrativa.

Quanto alla questione concernente l’art. 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, sostitutivo dell’art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996, nella parte relativa ai commi 6 e 7 di detto articolo, l’Avvocatura generale dello Stato prende atto delle deduzioni della Regione circa l’avvenuta abrogazione di tali commi e circa l’affermazione che, nel periodo di vigenza, essi non hanno trovato applicazione.

Pertanto, ha aderito alla declaratoria di cessazione della materia del contendere sul punto.

Quanto alla questione relativa all’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011, la difesa erariale insiste nelle proprie deduzioni e richieste.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato il 14 luglio 2011 (reg. ric. n. 70 del 2011), ha impugnato: a) l’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), norma che ha sostituito l’art. 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione); b) l’art. 2 della citata legge regionale n. 7 del 2011, nella parte in cui inserisce i commi 6 e 7 del novellato articolo 29 della legge della stessa Regione Marche 23 gennaio 1996, n. 4 (Disciplina delle attività professionali nei settori del turismo e del tempo libero).

2.— Quanto alla questione sub a) il citato art. 21, sotto la rubrica «Sostituzione dell’art. 34 della L. R. n. 20/2003», così dispone: «1. L’articolo 34 della L. R. n. 20/2003 è sostituito dal seguente: art. 34 Disciplinari di produzione e marchio di origine e qualità.

1. Per ognuna delle lavorazioni dell’artigianato artistico, tradizionale e tipico individuate ai sensi dell’articolo 33, comma 2, la Giunta regionale approva appositi disciplinari di produzione, che descrivono e definiscono sia i materiali impiegati sia le particolarità delle tecniche produttive, nonché qualunque altro elemento atto a caratterizzare le lavorazioni considerate.

2. Le deliberazioni di cui al comma 1 sono adottate su proposta di apposite commissioni, nominate dalla Giunta regionale medesima. Ai componenti delle commissioni spettano le indennità e i rimborsi spese di cui all’art. 30, comma 3.

3. Le imprese artigiane che svolgono la propria attività secondo i disciplinari di cui al comma 1 e risultano iscritte alla sezione di cui all’articolo 28, comma 1, lettera b), hanno diritto di avvalersi del marchio di origine e di qualità denominato “Marche Eccellenza Artigiana (MEA)”.

4. La Giunta regionale, sentita la CRA, definisce la forma e le caratteristiche tecniche ed estetiche del marchio di origine e qualità di cui al comma 3.

5. La Giunta regionale promuove il marchio d’origine e qualità con le modalità individuate nelle disposizioni annuali di attuazione di cui all’articolo 4.

6. La Giunta regionale vigila sull’applicazione dei disciplinari di cui al comma 1 e sull’uso del marchio di cui al comma 4, adottando, previa diffida, i necessari provvedimenti per il ripristino della corretta gestione degli stessi.

7. È vietata l’apposizione del marchio su prodotti finiti acquistati da soggetti terzi».

Secondo la difesa dello Stato, la norma ora trascritta violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost., per inosservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, in quanto si porrebbe in netto contrasto con le disposizioni dettate dagli artt. da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) in materia di libera circolazione delle merci, disposizioni che vietano agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione, nonché qualsiasi altra misura di effetto equivalente. L’istituzione di un marchio di origine e qualità da parte di uno Stato o di una Regione costituirebbe, per l’appunto, una «misura ad effetto equivalente».

Inoltre, sarebbe violato l’art. 120, primo comma, Cost., perché l’istituzione di un marchio con le modalità sopra indicate sarebbe di ostacolo al libero scambio delle merci anche all’interno del mercato nazionale, in quanto i consumatori sarebbero attratti dal particolare marchio legato ad una specifica Regione rispetto alle merci provenienti da altre Regioni.

3.— La questione è ammissibile.

Si deve premettere che, come più volte affermato da questa Corte, l’art. 11 Cost., prevedendo che l’Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni», ha permesso di riconoscere alle norme comunitarie efficacia obbligatoria nel nostro ordinamento (ex plurimis: sentenze n. 102 del 2008; n. 349 e 284 del 2007; n. 170 del 1984). Il testo dell’art. 117, primo comma, Cost., introdotto dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – nel disporre che «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (….)» – ha ribadito che tali vincoli si impongono al legislatore nazionale (statale, regionale e delle Province autonome).

Da tale quadro normativo costituzionale consegue che, con la ratifica dei Trattati comunitari, l’Italia è entrata a far parte di un ordinamento giuridico autonomo e coordinato con quello interno, ed ha trasferito, in base al citato art. 11 Cost., l’esercizio di poteri, anche normativi, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi. Le norme dell’Unione europea vincolano in vario modo il legislatore interno, con il solo limite dell’intangibilità dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili dell’uomo, garantiti dalla Costituzione (ex plurimis: sentenze n. 102 del 2008; nn. 349, 348 e 284 del 2007; n. 170 del 1984).

Nella fattispecie, che qui interessa, di leggi regionali della cui compatibilità col diritto dell’Unione europea (come interpretato e applicato dalle istituzioni e dagli organi di detta Unione) si dubita, va rilevato che l’inserimento dell’ordinamento italiano in quello comunitario comporta due diverse conseguenze, a seconda che il giudizio in cui si fa valere tale dubbio penda davanti al giudice comune ovvero davanti alla Corte costituzionale a seguito di ricorso proposto in via principale.

Nel primo caso, le norme dell’Unione, se munite di efficacia diretta, impongono al giudice di disapplicare le norme interne statali e regionali, ove le ritenga non compatibili. Nel secondo caso, le medesime norme «rendono concretamente operativo il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost. (come chiarito, in generale, dalla sentenza n. 348 del 2007), con conseguente declaratoria d’illegittimità costituzionale delle norme regionali che siano giudicate incompatibili con il diritto comunitario» (sentenza n. 102 del 2008, citata).

Alla luce di tali principi, le censure mosse all’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011 devono essere dichiarate ammissibili, perché le norme dell’Unione europea sono state correttamente evocate dal ricorrente nel presente giudizio per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., quale elemento integrante il parametro di legittimità costituzionale.

4.— La questione è, altresì, fondata.

Ai sensi dell’art. 34 del TFUE (già art. 28 del TCE), «Sono vietate tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente».

Il successivo art. 35 (già articolo 29 del TCE) dispone che «Sono vietate tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente».

L’art. 36 del TFUE (già art. 30 del TCE), infine, stabilisce che «Le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».

Dalle suddette disposizioni si evince il rilievo centrale che, nella disciplina del mercato comune delle merci, ha il divieto di restrizioni quantitative degli scambi e di misure di effetto equivalente, concernente sia le importazioni, sia le esportazioni. In particolare, la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea ha elaborato una nozione ampia di “misura di effetto equivalente”, nozione riassunta nel principio secondo cui «ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative» (Corte di giustizia, sentenza 11 luglio 1974, in causa 8/1974, Dassonville contro Belgio).

Nel quadro di tale principio, la Corte suddetta ha affermato che la concessione, da parte di uno Stato membro, di un marchio di qualità a prodotti finiti fabbricati in quello Stato, comportava per esso il venir meno agli obblighi derivanti dall’art. 30 del Trattato CE, divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE (Corte di giustizia, sentenza 5 novembre 2002 in causa C-325/2000, Commissione contro Repubblica Federale di Germania).

Ad avviso della Corte, la disciplina controversa aveva, quanto meno potenzialmente, effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci fra Stati membri. Infatti una simile disciplina, introdotta al fine di promuovere la commercializzazione dei prodotti agroalimentari realizzati in Germania ed il cui messaggio pubblicitario sottolineava la provenienza tedesca dei prodotti interessati, poteva indurre i consumatori ad acquistare i prodotti recanti il marchio CMA, escludendo i prodotti importati.

A conclusioni analoghe la stessa Corte è pervenuta con sentenza 6 marzo 2003 in causa C-6/2002, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica Francese, relativa alla protezione giuridica nazionale concessa ad alcuni marchi regionali.

Orbene, la norma in questa sede censurata introduce un marchio «di origine e di qualità», denominato «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)», che, con la chiara indicazione di provenienza territoriale («Marche»), mira a promuovere i prodotti artigianali realizzati in ambito regionale, garantendone per l’appunto l’origine e la qualità. Quanto meno la possibilità di produrre effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci tra Stati membri è, dunque, innegabile, alla luce della nozione comunitaria di «misura ad effetto equivalente» elaborata dalla Corte di giustizia e dalla giurisprudenza dianzi richiamata.

Pertanto, sussiste la denunziata violazione dei vincoli posti dall’ordinamento dell’Unione europea e, per conseguenza, dell’art. 117, primo comma, Cost.

La Regione Marche, del resto, non contesta i principi sopra enunciati, dichiarandosi ben consapevole della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e degli effetti che ne discendono, in relazione alla valutazione di conformità delle discipline statali o regionali dirette ad introdurre i cosiddetti “sistemi di marcatura” dei prodotti, di cui siano titolari enti pubblici anziché soggetti privati. Tuttavia, l’ente sostiene che, proprio sulla base di quella giurisprudenza, non si potrebbe considerare vietata, in termini assoluti e incondizionati, l’istituzione di marchi di “origine” o di “qualità” ad opera di enti pubblici. A suo avviso, il divieto sarebbe configurabile soltanto in relazione alla sussistenza di precise caratteristiche o requisiti concreti del marchio in questione, tali da determinare un illegittimo ostacolo alla libertà di concorrenza e alla libera circolazione dei prodotti all’interno dei confini dell’Unione.

Questa tesi non può essere condivisa.

Ferme le considerazioni dianzi svolte, da aversi qui per ribadite, si deve osservare che non è esatto l’assunto, secondo cui la normativa impugnata lascerebbe impregiudicata la questione se il marchio de quo sia riferito all’origine, alla qualità o ad entrambi tali profili dei prodotti cui sia attribuito e, soprattutto, se ed in quali termini la qualità sia ricondotta all’origine esclusivamente “marchigiana” dei prodotti medesimi.

In realtà, il testuale tenore della norma rende palese che il marchio in questione è riferito sia all’origine sia alla qualità (art. 21, commi 3 e 5, della legge regionale), mentre l’origine “marchigiana” dei prodotti è rimarcata con analoga chiarezza dalla denominazione della Regione inserita nel marchio.

È poi irrilevante che nella norma censurata non sia indicato a quali “lavorazioni artigiane” il marchio sia potenzialmente attribuito, trattandosi di disposizioni di dettaglio che la norma stessa demanda alla Giunta regionale.

Infine, quanto al quesito «se debbano considerarsi pregiudizialmente esclusi o meno i produttori o gli operatori economici di altri Stati dell’Unione europea – o di altre Regioni italiane che soddisfino i requisiti previsti nei disciplinari», va rilevato che si tratta di un profilo ipotetico, peraltro privo di riscontri nel dettato della norma e comunque inidoneo ad escludere il carattere potenzialmente lesivo per la libera circolazione delle merci, sopra evidenziato.

Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che precedono, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 21 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, che ha sostituito l’art. 34 della legge della stessa Regione n. 20 del 2003, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.

La declaratoria d’illegittimità costituzionale comprende l’intera disposizione, avuto riguardo alla stretta connessione delle norme che la compongono.

Ogni altro profilo resta assorbito.

5.— Sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, sostitutivo dell’art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996, nella parte relativa ai commi 6 e 7, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Infatti, la Regione ha dedotto che, pochi giorni dopo la notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, è entrata in vigore la legge regionale 6 luglio 2011, n. 13 (Modifiche alle leggi regionali: 1° giugno 1999, n. 17 “Costituzione società regionale di sviluppo”; 2 settembre 1997, n. 60 “Istituzione dell’agenzia regionale per la protezione ambientale delle Marche (ARPAM)”; 29 aprile 2011, n. 7 “Legge comunitaria regionale 2011”) con la quale, all’art. 7, il legislatore regionale ha provveduto a sostituire integralmente il censurato art. 2, operando una nuova sostituzione dell’art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996. Nella nuova versione della norma gli impugnati commi 6 e 7 non compaiono, risultando sostituiti da un nuovo comma 6, che si limita a disporre quanto segue: «6. Ai cittadini dei paesi terzi che vogliano esercitare la professione di maestro di sci, si applicano le disposizioni di cui al D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286)».

La Regione ha anche escluso ogni ipotesi di applicazione medio tempore della disciplina oggetto dell’impugnazione.

La difesa dello Stato, preso atto di quanto sopra, ha dichiarato di non opporsi alla declaratoria di cessazione della materia del contendere. Pertanto, va disposto in conformità, come da dispositivo.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), articolo che sostituisce l’articolo 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione);

2) dichiara cessata la materia del contendere relativamente alla questione di legittimità costituzionale dell’articolo 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, che ha sostituito l’articolo 29 della legge della Regione Marche 23 gennaio 1996, n. 4 (Disciplina delle attività professionali nel settore del turismo e del tempo libero), nella parte in cui ha inserito i commi 6 e 7, questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.86 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Tesauro

sul conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto in seguito all’apertura delle indagini ed alla successiva richiesta di giudizio immediato del 9 febbraio 2011 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano ed al decreto di giudizio immediato del 15 febbraio 2011 emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, promosso dalla Camera dei deputati, con ricorso notificato il 1° agosto 2011, depositato in cancelleria il 2 agosto 2011, ed iscritto al n. 7 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2011, fase di merito

Conflitto di attribuzione promosso dalla Camera dei deputati – Apertura della fase delle indagini e successiva richiesta di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri – Reato ritenuto non commesso nell’esercizio delle funzioni – Lamentata assenza della trasmissione degli atti al Collegio per i reati ministeriali – Ricorso respinto

1) spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano avviare, esperire indagini e procedere alla richiesta di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica per un’ipotesi di reato ritenuto non commesso nell’esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;
2) spettava al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano proseguire nelle forme comuni ed emettere il decreto di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, per un’ipotesi di reato ritenuto non commesso nell’esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;
3) spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano ed al Giudice per le indagini preliminari di detto Tribunale esercitare le proprie attribuzioni, omettendo di informare la Camera dei deputati della pendenza del procedimento penale nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica.

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.87 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Lattanzi

sul conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto in seguito all’apertura delle indagini da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, alle successive richieste di rinvio a giudizio, dell’11 maggio 2009 (R.G.N.R. n. 8213/2009) e del 2 febbraio 2010 (R.G.N.R. n. 5736/2010), da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli e all’ordinanza del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli del 20 ottobre 2010

Conflitto di attribuzione promosso dal Senato della Repubblica – Lamentato rigetto da parte del giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli dell’eccezione di incompetenza funzionale a giudicare delle richieste di rinvio a giudizio dell’On. Mastella, Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti, per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell’esercizio delle funzioni ministeriali – Ricorso respinto

1) che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere avviare un procedimento penale nei confronti del Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell’esercizio delle funzioni ministeriali, e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli proseguirlo ed esercitare l’azione penale con una duplice richiesta di rinvio a giudizio, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;
2) che spettava al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli rigettare l’eccezione di incompetenza funzionale avanzata dalla difesa del Ministro della giustizia imputato, in carica all’epoca dei fatti, e proseguire nelle forme comuni, per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell’esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;
3) che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli, e al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli esercitare le proprie attribuzioni, omettendo di informare il Senato della Repubblica della pendenza del procedimento penale a carico del Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto in seguito all’apertura delle indagini da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, alle successive richieste di rinvio a giudizio, dell’11 maggio 2009 (R.G.N.R. n. 8213/2009) e del 2 febbraio 2010 (R.G.N.R. n. 5736/2010), da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli e all’ordinanza del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli del 20 ottobre 2010, promosso dal Senato della Repubblica con ricorso notificato il 19 aprile 2011, depositato in cancelleria il 16 maggio 2011, ed iscritto al n. 12 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2010, fase di merito.

Visto l’atto di intervento della Camera dei deputati;

udito nell’udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi;

uditi gli avvocati Piero Alberto Capotosti per il Senato della Repubblica e Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

1.− Con ricorso depositato il 21 dicembre 2010, il Senato della Repubblica ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, e del Giudice dell’udienza preliminare di quest’ultimo Tribunale, chiedendo alla Corte di dichiarare che non spettava a tali organi aprire e proseguire un procedimento penale a carico del Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti Clemente Mastella, senza trasmettere, invece, gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), perché di tale procedimento fosse investito il Collegio per i reati ministeriali (di seguito anche tribunale dei ministri), e, comunque, senza informare la Camera competente ai sensi dell’art. 96 della Costituzione.

Il Senato contesta alla Procura di Santa Maria Capua Vetere di avere iniziato l’indagine penale; alla Procura di Napoli (cui gli atti sono stati trasmessi per competenza territoriale) di averla proseguita, e di avere formulato una duplice richiesta di rinvio a giudizio a carico del ministro Mastella; al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, investito della richiesta, di avere rigettato l’“eccezione di incompetenza funzionale” formulata nei suoi confronti dalla difesa dell’imputato, e di avere disposto che il procedimento proseguisse “secondo il rito ordinario”.

In particolare, prosegue il Senato, a seguito di indagini aperte dalla Procura di Santa Maria Capua Vetere e concluse da quella di Napoli, senza che, in entrambi i casi, gli atti fossero stati trasmessi al tribunale dei ministri, sono state formulate due richieste di rinvio a giudizio a carico del ministro Mastella (l’una dell’11 maggio 2009, nel procedimento penale di cui al R.G.N.R. n. 8213/09; l’altra, del 2 febbraio 2010, nel procedimento penale di cui al R.G.N.R. n. 5736/10). Nell’udienza del 20 ottobre 2010, il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, con ordinanza, ha poi disposto che il procedimento avesse corso innanzi a sé.

Con tali omissioni e con tali atti, di cui il Senato chiede l’annullamento, l’autorità giudiziaria avrebbe menomato le attribuzioni costituzionali spettanti al Senato in base all’art. 96 Cost., in forza delle quali la Camera competente a deliberare sull’autorizzazione ivi prevista dovrebbe venire informata della pendenza di qualsivoglia procedimento penale, se relativo a fatti attribuiti a chi abbia rivestito, al tempo di essi, la qualità di ministro e avrebbe titolo a pretendere che, in tali casi, gli atti siano trasmessi, in base all’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989, al tribunale dei ministri, quale «unico organo giudiziario legittimato ad indagare sulla notizia di reato addebitato al Ministro ed a qualificare, all’esito delle indagini, la natura del reato». Solo per tale via, infatti, la Camera competente sarebbe in grado di esprimere, in relazione all’art. 96 Cost., la propria valutazione sulla natura ministeriale o non ministeriale del reato.

Nel caso di specie, viceversa, il Senato, ignaro della pendenza del procedimento, sarebbe stato «posto nella condizione inammissibile di dovere ricercare altrimenti le informazioni necessarie all’esercizio dei suoi poteri di prerogativa». Dapprima, il 22 dicembre 2009 e il 17 giugno 2010, attivando il Ministro della giustizia pro tempore affinché acquisisse ogni elemento conoscitivo utile e, in seguito, il 30 ottobre 2010, richiedendo la trasmissione degli atti direttamente al Presidente del Tribunale di Napoli, che, il 16 novembre 2010, avrebbe dato atto dell’intervenuta trasmissione, in data 2 novembre 2010, da parte del Procuratore della Repubblica al Ministro della giustizia, a seguito di richiesta del precedente 4 ottobre.

Il ricorrente osserva che, fin dalle origini, l’ordinamento repubblicano, pur devolvendo alla Corte costituzionale il giudizio sui reati ministeriali, aveva avvertito la necessità di «una disciplina analitica dei rapporti fra la giurisdizione penale costituzionale e la giurisdizione penale comune», disposta sia con gli artt. da 10 a 14 della legge 25 gennaio 1962, n. 20 (Norme sui procedimenti e giudizi di accusa), sia con l’art. 8 della legge 10 maggio 1978, n. 170 (Nuove norme sui procedimenti d’accusa di cui alla legge 25 gennaio 1962, n. 20): in particolare, si era stabilito che, in caso di esercizio dell’azione penale a carico di un ministro, il pubblico ministero fosse tenuto a darne notizia al Presidente della Camera, che ne informava la Commissione parlamentare inquirente. Veniva poi demandata a questa Corte la risoluzione di eventuali conflitti, che fossero potuti insorgere tra Commissione e autorità giudiziaria.

A seguito della revisione dell’art. 96 Cost., a parere del Senato ricorrente, permane la medesima esigenza di coinvolgere in ogni caso la Camera competente, ove sia avviato un procedimento penale a carico di un ministro, come questa Corte avrebbe riconosciuto con la sentenza n. 241 del 2009, sulla base dell’art. 8 della legge cost. n. 1 del 1989.

Per tale ragione, e al fine di consentire l’eventuale esercizio del potere di autorizzazione previsto dall’art. 96 Cost., «il collegio per i reati ministeriali costituisce il raccordo indefettibile per la regolazione dei rapporti dell’autorità giudiziaria con le Camere rappresentative»: esso, perciò, andrebbe investito ai sensi dell’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989 di ogni notizia di reato concernente un ministro, affinché eserciti la propria valutazione anche in ordine al carattere ministeriale del reato ed attivi, in tal caso, la Camera competente, ovvero, nel caso cui il reato sia ritenuto di natura comune, disponga la c.d. archiviazione asistematica, della quale, in base all’art. 8 della medesima legge, è informata tale Camera, anche al fine dell’esercizio delle proprie attribuzioni.

Deve, viceversa, negarsi, secondo il Senato, che (come avrebbe affermato il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli) sussista «una sorta di competenza esclusiva sulla competenza del potere parlamentare», esercitabile dall’autorità giudiziaria: tale sarebbe infatti la conclusione ove quest’ultima potesse procedere per un’ipotesi di reato avverso un ministro nelle forme ordinarie, eludendo le attribuzioni del tribunale dei ministri, e conseguentemente quelle, ad esse collegate da “un nesso strettissimo”, della Camera.

Ciò si sarebbe verificato nel caso di specie per la condotta sia delle procure, sia del giudice dell’udienza preliminare, il quale avrebbe dovuto invece «quanto meno (…) provvedere autonomamente» ad informare il Senato.

Secondo il ricorrente, inoltre, non sarebbe discutibile la propria legittimazione a sollevare il conflitto, in quanto il Senato della Repubblica è la Camera competente a concedere l’autorizzazione nel caso di specie, sia per la posizione di senatore rivestita all’epoca dei fatti dal ministro Mastella, sia per la circostanza che quando l’azione penale è stata esercitata nei suoi confronti egli aveva cessato di appartenere al Parlamento; né sarebbe contestabile la legittimazione delle autorità giudiziarie, nella specie il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, a resistervi. Ricorrerebbe, parimenti, il requisito oggettivo del conflitto, che riguarda la menomazione che il Senato della Repubblica lamenta in ordine alla propria sfera di attribuzioni direttamente conferite dalla Costituzione, nonché dalla legge cost. n. 1 del 1989, a causa della condotta di tali organi giudiziari, che hanno omesso il compimento di adempimenti processuali previsti a tutela delle prerogative del Senato, e hanno disposto la prosecuzione del procedimento nelle “forme ordinarie”.

Afferma infine il ricorrente di avere interesse a proporre il ricorso, dal momento che l’illegittima procedura con cui l’autorità giudiziaria ordinaria ha qualificato come non ministeriale gli illeciti addebitati al ministro Mastella lo avrebbe privato di ogni possibilità di partecipazione e coinvolgimento nel procedimento, indispensabili per il compimento delle proprie valutazioni al riguardo.

2.− Con memoria depositata il 16 febbraio 2011 il Senato ha insistito ai fini dell’ammissibilità del conflitto, ribadendo tanto la propria legittimazione attiva, quanto la legittimazione passiva delle autorità giudiziarie coinvolte.

In particolare, il Senato osserva che non viene lamentato il disconoscimento della qualità ministeriale del reato contestato al ministro, ma «piuttosto che una tale valutazione gli sia stata resa impossibile a causa del totale indebito difetto, da parte delle varie autorità giurisdizionali procedenti, di ogni comunicazione e di qualsiasi informazione relative al procedimento posto in essere nei confronti del ministro».

3.− Con ordinanza n. 104 del 2011 questa Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto, disponendo la notifica degli atti anche alla Camera dei deputati.

4.− Con atto depositato il 27 maggio 2011, è intervenuta nel giudizio la Camera dei deputati, chiedendo l’accoglimento del ricorso e l’annullamento degli atti con il medesimo impugnati. Richiamato l’argomentare della sentenza n. 241 del 2009, la difesa della Camera dei deputati considera evidente che «se un dovere informativo sussiste in capo al tribunale dei ministri che ritenga di archiviare per ritenuta carenza della ministerialità del reato, a più forte ragione tale dovere informativo sussiste in capo all’autorità giudiziaria procedente quando nemmeno trasmette gli atti al tribunale dei ministri, sempre in base al medesimo presupposto della ritenuta non ministerialità del reato». Inoltre, al di là del difetto di comunicazione, la stessa scelta di non trasmettere gli atti al tribunale dei ministri risulterebbe viziata: secondo la difesa della Camera dei deputati, gli atti impugnati muovono dall’erroneo convincimento che all’autorità giudiziaria ordinaria spetti un potere “esclusivo” di qualificazione dei reati ascritti ai ministri.

5.− In vista dell’udienza pubblica, sia il Senato ricorrente, sia la Camera dei deputati interveniente hanno depositato memorie, sviluppando gli argomenti già esposti e ribadendone le conclusioni.

Richiamati alcuni passaggi dei lavori parlamentari relativi alla legge cost. n. 1 del 1989, il ricorrente sottolinea il particolare intento del legislatore costituzionale di precludere, nella disciplina in esame, l’esercizio del potere di svolgimento delle indagini preliminari sia ai pubblici ministeri territorialmente competenti, sia al procuratore della Repubblica del capoluogo. Secondo il Senato, «una lettura costituzionalmente orientata del sistema ed attenta ai valori costituzionali in gioco impone di concludere, in via di superamento dell’interpretazione puramente letterale dell’art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, che oggetto dell’obbligo di trasmissione al collegio inquirente, per il tramite del procuratore della Repubblica competente, debbano essere non soltanto le notizie di reato già qualificate dal pubblico ministero come integranti un reato ministeriale, bensì tutte le notizie che addebitano un fatto-reato ad un ministro e comunque relative al tempo delle funzioni ministeriali, soltanto a tale collegio spettando, una volta accertati gli elementi del fatto, di qualificarlo come connesso o meno all’esercizio delle funzioni». In via del tutto subordinata, secondo il Senato della Repubblica, andrebbe riconosciuto che, nel caso in cui un pubblico ministero, cui sia stata presentata una notitia criminis relativa ad un’ipotesi di reato addebitata ad un ministro, decida erroneamente di procedere alle relative indagini, si dovrebbe, «quanto meno, fornire contemporaneamente adeguata informativa al Presidente della Camera di appartenenza».

La Camera dei deputati ribadisce, alla luce della sentenza n. 241 del 2009, il carattere di “assolutezza” e di “inderogabilità” del dovere informativo in capo all’autorità giudiziaria nella fattispecie in esame. Anche l’ulteriore censura del Senato circa l’illegittimità della scelta, da parte dei resistenti, di non trasmettere gli atti al tribunale dei ministri, sarebbe fondata; infatti, «se la Camera nulla sa dell’esistenza stessa del procedimento penale a carico di un ministro o ex ministro, ma anche se nulla sa dei fatti dedotti in quel procedimento, non è dato intendere come potrebbe esercitare le sue attribuzioni costituzionali». Secondo l’interveniente, «il mancato coinvolgimento del tribunale dei ministri, lungi dal costituire un pregiudizio per questo solo organo, determina un vulnus immediato e diretto delle attribuzioni del Senato della Repubblica, tanto che le doglianze del ricorrente sono espressamente dirette a salvaguardare le prerogative parlamentari».

6.− Il Senato della Repubblica ha depositato una seconda memoria, con la quale insiste per l’accoglimento del ricorso.

Dopo avere nuovamente riassunto i termini del conflitto, il Senato osserva che in presenza di reati attribuiti a un ministro è particolarmente complessa “l’individuazione in concreto” della loro natura: sarebbe perciò necessario affidare questo compito ad un organo “terzo” come il tribunale dei ministri.

Al contrario, sarebbe “paradossale” che il pubblico ministero divenisse «l’autentico deus ex machina dell’applicabilità della speciale normativa costituzionale», atteso che il disegno costituzionale avrebbe inteso escluderlo da tale ruolo.

Al contempo, la qualificazione del fatto può richiedere accertamenti istruttori che, preclusi al pubblico ministero, neppure questa Corte sarebbe in grado di svolgere in seguito a un eventuale conflitto di attribuzione, con l’effetto che anche sotto questo aspetto diviene “risolutivo” avvalersi dell’operato del tribunale dei ministri.

A propria volta la Camera dei deputati ha depositato una seconda memoria, insistendo per l’accoglimento del conflitto.

La Camera contesta, in particolare, che la qualificazione giuridica del reato possa spettare in via esclusiva all’autorità giudiziaria.

Infatti, anche alla luce della sentenza n. 241 del 2009 di questa Corte, si dovrebbe ritenere che «il potere politico autorizzatorio» delle Camere implichi il «potere di qualificazione dei presupposti della garanzia», in assenza del quale il primo verrebbe frustrato.

In altri termini, «chi è titolare del potere di decidere della garanzia, in definitiva, deve necessariamente essere titolare del potere di qualificazione dei presupposti della garanzia stessa», anche perché la qualificazione del fatto «è cruciale per la sorte della garanzia».

La Camera potrebbe, pertanto, negare l’autorizzazione a procedere ove «ritenesse carente, in radice, la stessa ministerialità del reato»; per contro, qualora l’autorità giudiziaria proseguisse nelle forme comuni, le Camere potrebbero non solo sollevare conflitto innanzi a questa Corte, ma direttamente affermare la ministerialità del fatto, obbligando l’autorità giudiziaria a farsi promotrice del conflitto.

Infatti, a parere della Camera, potere (politico) autorizzatorio e giurisdizionalizzazione sono aspetti del medesimo disegno riformatore.

La Camera non nega che spetti anche all’autorità giudiziaria la qualificazione del reato, ma contesta che esso sia esclusivo, e comunque aggiunge che, ove il Parlamento abbia riconosciuto la ministerialità del reato, il giudice dovrà limitarsi a sollevare conflitto innanzi a questa Corte.

1.− Il Senato della Repubblica ha sollevato conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, e del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, con riguardo all’attività di indagine e all’attività giurisdizionale svolta da tali organi nei riguardi, tra gli altri, di Clemente Mastella, Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti.

In particolare, la Procura di Santa Maria Capua Vetere aveva iniziato nei confronti del ministro Mastella un procedimento penale, attribuendogli, in concorso con terzi, i delitti di abuso d’ufficio e concussione, asseritamente commessi nella qualità di “segretario nazionale del partito politico UDEUR”, e nel periodo di tempo in cui era ministro.

Gli atti erano stati successivamente trasmessi per competenza territoriale alla Procura di Napoli, che aveva proseguito le indagini, formulando all’esito di esse una duplice richiesta di rinvio a giudizio (R.G.N.R. n. 8213/2009 e R.G.N.R. n. 5736/2010) nei confronti, tra gli altri, del ministro.

Il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, chiamato a pronunciarsi in merito, con ordinanza del 20 ottobre 2010, aveva infine rigettato l’eccezione di incompetenza funzionale prospettatagli dalla difesa del ministro Mastella a favore del Collegio per i reati ministeriali (di seguito anche tribunale dei ministri) previsto dall’art. 7 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), escludendo che i reati contestati avessero natura ministeriale ai sensi dell’art. 96 della Costituzione, e postulando, nel contempo, la prerogativa esclusiva dell’autorità giudiziaria di procedere a siffatta qualificazione.

Con l’odierno ricorso, il Senato, informato dei fatti fin dal 28 ottobre del 2010 dal ministro imputato, ha chiesto a questa Corte di dichiarare che non spettava ai Procuratori della Repubblica di Santa Maria Capua Vetere e di Napoli avviare indagini, né a quest’ultimo formulare le conseguenti richieste di rinvio a giudizio, omettendo di trasmettere gli atti al tribunale dei ministri, ai sensi dell’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989; ed inoltre, che non spettava al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli procedere nelle forme ordinarie, invece di accogliere l’eccezione di incompetenza funzionale sollevata dalla difesa e di investire del procedimento il tribunale dei ministri. Con ulteriore richiesta di annullamento degli atti da cui è originato il conflitto.

In secondo luogo, benché tale domanda non sia resa esplicitamente nelle conclusioni, il Senato, secondo un’interpretazione del ricorso che questa Corte ritiene univoca, ha altresì chiesto di dichiarare che all’autorità giudiziaria non spettava comunque procedere nei confronti del ministro, senza contestualmente informarne la Camera competente ai sensi dell’art. 96 Cost.

È evidente che si tratta di questioni circa la spettanza del potere da porre in una linea di subordinazione della seconda alla prima, per quanto è evincibile dal tenore letterale e logico del ricorso. Infatti, ove si ritenga che il tribunale dei ministri dovesse essere investito del procedimento, le modalità di interazione tra gli organi della giurisdizione ed il Parlamento, ivi compresa l’informazione «per via istituzionale ed in forma ufficiale» che al Senato sarebbe spettata anche per l’ipotesi di reato da ultimo ritenuto comune (sentenza n. 241 del 2009), avrebbero dovuto essere interamente regolate dalla procedura a tale scopo istituita dalla legge cost. n. 1 del 1989, con esclusione di altri, prematuri, canali formali di comunicazione.

Ne consegue che questa Corte è tenuta dapprima a decidere se l’autorità giudiziaria, una volta ritenuto che i reati attribuiti al ministro avevano natura comune, avrebbe potuto procedere nelle forme ordinarie, o avrebbe, invece, dovuto attivare comunque la procedura che conduce al tribunale dei ministri.

Solo se quest’ultima soluzione fosse esclusa, si porrebbe, in seconda istanza, la necessità di stabilire se, in ogni caso, il Senato dovesse essere informato dall’autorità giudiziaria della pendenza del procedimento.

Parimenti, distinto è il fondamento costituzionale delle due questioni oggetto del conflitto. Con riferimento alla prima, il Senato desume la propria attribuzione costituzionale dall’art. 96 Cost. e dall’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989, giacché postula che tali disposizioni comportino l’obbligo del pubblico ministero, destinatario di una notizia di reato a carico di un ministro, di inviare gli atti al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello competente per territorio, affinché quest’ultimo, omessa ogni indagine, ne investa tempestivamente il tribunale dei ministri.

Il Senato, prendendo spunto dalla sentenza n. 241 del 2009 di questa Corte, ritiene che tali passaggi siano funzionali a proteggere l’esercizio, da parte della Camera competente, dell’attribuzione garantita dall’art. 96 Cost., ovvero a deliberare sull’autorizzazione a procedere ivi stabilita per i reati commessi dal Presidente dei Consiglio dei ministri e dai ministri nell’esercizio delle loro funzioni, negandola quando «l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo» (art. 9, comma 3, della legge cost. n. 1 del 1989).

Posto che una tale attribuzione costituzionale potrebbe venire aggirata, ove l’autorità giudiziaria perseguisse il reato ministeriale come se esso fosse invece di natura comune, sarebbe, secondo il Senato, giocoforza ammettere che, in presenza di un’indagine penale a carico di un ministro, il tribunale dei ministri debba operare da necessario anello di collegamento tra il potere giudiziario, cui esso appartiene, ed il Parlamento, consentendo in tal modo che quest’ultimo sia in ogni caso reso edotto della fattispecie, e sia chiamato ad esercitare la propria prerogativa costituzionale, delibando sulla natura ministeriale dell’imputazione penale.

Infatti, la Camera competente viene sollecitata a pronunciarsi sull’autorizzazione nell’ipotesi in cui il tribunale dei ministri concluda per la ministerialità del reato, ma viene chiamata in causa, se del caso sollevando conflitto innanzi a questa Corte, anche quando è invece disposta la c.d. archiviazione asistematica. In altre parole, una volta investito il tribunale dei ministri, se il reato è ritenuto privo di carattere ministeriale, l’autorità giudiziaria provvede a perseguirlo nelle forme comuni, ma ne dà comunque informazione al Parlamento (art. 8, comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989), giacché «all’organo parlamentare (…) non può essere sottratta una propria, autonoma valutazione sulla natura ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria, né tantomeno – ove non condivida la conclusione negativa espressa dal tribunale dei ministri – la possibilità di sollevare un conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, assumendo di essere stato menomato, per effetto della decisione giudiziaria, della potestà riconosciutagli dall’art. 96 Cost.» (sentenza n. 241 del 2009).

Ciò detto con riferimento alla questione di spettanza posta in via principale, va aggiunto che, ove non sia stato investito il tribunale dei ministri, l’obbligo dell’autorità giudiziaria di informare ufficialmente il Parlamento viene invece desunto, da parte del Senato ricorrente, in forza del principio di leale collaborazione fra i poteri dello Stato, e sarebbe a propria volta strumentale rispetto all’eventualità di sollevare conflitto di attribuzione innanzi a questa Corte, ove le Camere dovessero dissentire dalla qualificazione giuridica del fatto operata dall’autorità giudiziaria.

2.− In via preliminare, va affermata definitivamente l’ammissibilità del conflitto, già ritenuta con l’ordinanza n. 104 del 2011, posto che ne sussistono i requisiti oggettivi e soggettivi.

Non vi sono dubbi, in particolare, circa la legittimazione a sollevare conflitto da parte del Senato della Repubblica (sentenze n. 241 del 2009 e n. 403 del 1994; ordinanze n. 313 e n. 241 del 2011, n. 211 del 2010, n. 8 del 2008 e n. 217 del 1994), cui spetterebbe pronunciarsi ai sensi dell’art. 96 Cost. nel caso di specie, giacché il ministro non è allo stato membro del Parlamento, né più lo era, ammesso che ciò rilevi, quando l’autorità giudiziaria, adottando gli atti di cui si chiede l’annullamento, si sarebbe sottratta al proprio dovere di devolvere l’indagine al tribunale dei ministri, e comunque di informarne il Senato (art. 5 della legge cost. n. 1 del 1989).

Né può venire in contestazione la legittimazione a resistere dei Procuratori della Repubblica di Santa Maria Capua Vetere e di Napoli e del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, in quanto investiti, con riferimento alla vicenda oggetto di conflitto, gli uni della quota di potere costituzionale preposta all’esercizio dell’azione penale e allo svolgimento delle indagini ad esso finalizzate (ordinanze n. 276 del 2008, n. 73 del 2006 e n. 404 del 2005), e l’altro dell’esercizio di funzioni giurisdizionali svolte in posizione di piena indipendenza (sentenza n. 241 del 2009; ordinanze n. 241 del 2011, n. 211 del 2010 e n. 8 del 2008).

Infine, la circostanza che il ricorso abbia ad oggetto atti tipici propri del potere giudiziario non ne mina, nel caso di specie, l’ammissibilità.

Questa Corte ha costantemente affermato, a tale proposito, che il conflitto di attribuzione non può degenerare, a pena di inammissibilità, in strumento atipico di impugnazione diretto contro atti giurisdizionali (sentenze n. 222 e n. 2 del 2007; ordinanza n. 334 del 2008) e che non è compito della giurisdizione costituzionale «stabilire i corretti criteri interpretativi e applicativi delle regole processuali» (sentenza n. 225 del 2001). Tale principio, che va qui pienamente ribadito, non è invocabile, tuttavia, nelle ipotesi in cui venga posta in discussione non già la fedele applicazione della legge da parte dell’autorità giudiziaria, ma l’assunzione da parte di quest’ultima di una decisione estranea all’ambito oggettivo della giurisdizione di cui il magistrato è titolare, comunque idonea a menomare l’altrui attribuzione costituzionale.

Coltivando l’azione penale nelle forme ordinarie, i Procuratori della Repubblica di Santa Maria Capua Vetere e di Napoli, e il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli avrebbero, secondo la prospettazione del Senato, esercitato una funzione, rispettivamente di indagine e di giudizio, che non sarebbe loro spettata.

Al riguardo non varrebbe obiettare che il tribunale dei ministri è organo della giurisdizione ordinaria, sicché, quand’anche si dovesse ritenerlo destinatario di qualsivoglia notizia di reato nei riguardi di un ministro, non sarebbe comunque sostenibile che il potere giudiziario sia carente, nei casi in questione, della potestà giurisdizionale, atteso che essa si limiterebbe a transitare da un organo all’altro dell’autorità giudiziaria, secondo criteri di competenza per materia e territorio. Corollario di simile impostazione sarebbe, dunque, la conclusione che il Senato avrebbe inammissibilmente devoluto a questa Corte non già un conflitto di attribuzione fra poteri, ma un mero conflitto di competenza tra organi della giurisdizione ordinaria, estraneo all’ambito della giurisdizione costituzionale (sentenza n. 385 del 1996; ordinanza n. 117 del 2006, entrambe con riferimento ai conflitti di giurisdizione, ma senza dubbio con argomenti direttamente estensibili ai profili di competenza).

Una simile prospettiva trascura di considerare che in realtà il Senato non ha posto, con l’odierno ricorso, un mero problema di regolamento di confini tra competenza dell’autorità giudiziaria comune e tribunale dei ministri, al quale sarebbe infatti stato estraneo. Piuttosto, l’investitura del tribunale dei ministri, a parere del ricorrente, sarebbe prodromica al coinvolgimento della Camera competente nella valutazione concernente la ministerialità del reato. L’adempimento previsto dall’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989 viene perciò ricostruito come finalizzato non soltanto ad attivare l’organo giurisdizionale competente, ma anche a soddisfare una prerogativa costituzionale direttamente e senza mediazioni intestata al Senato, ai sensi dell’art. 96 Cost. Ciò che viene in rilievo, pertanto, non è la questione di competenza in sé, ma il fatto che, omettendo di trasmettere gli atti al tribunale dei ministri, l’autorità giudiziaria avrebbe menomato l’attribuzione costituzionale propria del Senato, per l’esercizio della quale detto tribunale agirebbe da indefettibile cerniera di collegamento.

Nessun dubbio, poi, può nascere a proposito dell’ammissibilità del ricorso, nella parte in cui, nell’ipotesi di mancata attivazione del tribunale dei ministri, si contesta al potere giudiziario di non avere informato il Senato della pendenza del procedimento penale a carico del ministro: tale prospettazione, svolta sempre in riferimento all’attribuzione di cui all’art. 96 Cost. ed alla legge cost. n. 1 del 1989, con riguardo all’osservanza del principio di leale collaborazione, non incide, infatti, sull’attività giurisdizionale compiuta, se non per il fatto che ad essa non si è aggiunta, su di un piano parallelo, ma distinto, una condotta che sarebbe prescritta dal principio di leale collaborazione.

In conclusione, il conflitto è ammissibile, in quanto diretto anzitutto a preservare un’attribuzione costituzionale propria del Senato innanzi ad atti assunti dall’autorità giudiziaria procedente in una situazione che il ricorrente ritiene di carenza di potestà; e comunque, in linea subordinata, a contestare l’omissione di un adempimento informativo imposto dal principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato, al fine di consentire al Senato di difendere la medesima attribuzione.

In tale modo viene delimitato al giusto l’oggetto del conflitto, con il quale il Senato non afferma, né chiede a questa Corte di accertare, che i reati per i quali è imputato il ministro abbiano natura ministeriale, ma individua, invece, le sole modalità procedimentali che, a suo dire, la Costituzione prescriverebbe sempre di osservare, ove un’indagine penale abbia per destinatario un membro del Governo.

3.− A parere del Senato della Repubblica, l’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989 obbligherebbe il pubblico ministero che abbia acquisito una notizia di reato a carico di un ministro ad attivarsi, perché il procedimento sia assegnato al Collegio di cui al successivo art. 7, in modo che, tramite quest’ultimo, il competente ramo del Parlamento possa interloquire nella fattispecie, difendendo le proprie attribuzioni.

Ove tale prospettazione fosse condivisibile, pertanto, sarebbe sufficiente la sola qualità soggettiva dell’autore del fatto a incardinare la competenza riservata del tribunale dei ministri, ferma la possibilità che, all’esito delle indagini, tale organo disponga la c.d. archiviazione asistematica.

Questa Corte osserva che la posizione sostenuta dal Senato è in evidente contrasto con la formulazione della norma, giacché è proprio l’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989 a prevedere, in questo caso in modo puntuale, che siano destinati al tribunale dei ministri i rapporti, i referti e le denunzie concernenti «i reati indicati dall’articolo 96 della Costituzione», ovvero commessi nell’esercizio delle funzioni. Solo ammettendo, in contrasto palese con l’art. 96 Cost., che un illecito penale acquisisca carattere ministeriale in ragione della sola qualifica rivestita dall’autore di esso sarebbe sostenibile che la lettera della legge costituzionale autorizzi a trarre le conclusioni suggerite dal ricorrente.

È da aggiungere che la Corte, fin dalla sentenza n. 125 del 1977, non solo ha escluso un simile effetto, ma ha altresì ritenuto che nella configurazione del reato ministeriale «prevale l’elemento oggettivo su quello soggettivo».

Tale asserzione è lo specchio dell’evoluzione che, con l’entrata in vigore della Costituzione, gli istituti di immunità, e più in generale di deroga alle comuni regole di esercizio della giurisdizione, hanno assunto, nei confronti di coloro che sono investiti di pubblici uffici.

Lo Stato costituzionale pone a fondamento delle proprie dinamiche istituzionali, infatti, i soli poteri legali che derivano la propria legittimità dalla conformità alle norme superiori dell’ordine costituzionale, e ne modella lo status di garanzia con riguardo all’esigenza di preservare l’integrità di quest’ultimo attraverso il sereno ed equilibrato compimento delle funzioni dei primi: non vi è spazio nell’ordinamento per potestà sorte in forza di criteri di legittimazione estranei al sistema delle fonti costituzionali.

La prerogativa stessa, anziché protezione offerta alla persona, è elemento costitutivo della funzione da quest’ultima esercitata, che ne limita al contempo l’ambito.

Per tali ragioni, che si collocano alle fondamenta dello Stato costituzionale, questa Corte è sempre stata costante nell’escludere che le immunità costituzionali possano trasmodare in privilegi, come accadrebbe se una deroga al principio di uguaglianza innanzi alla legge potesse venire indotta direttamente dalla carica ricoperta, anziché dalle funzioni inerenti alla stessa.

Questo principio è stato affermato in tutti i casi in cui la Costituzione prevede forme di immunità, sia che si tratti delle guarentigie dei membri del Parlamento (sentenze n. 10 e n. 11 del 2000), o del Consiglio regionale (sentenza n. 289 del 1997), sia che venga in gioco la responsabilità penale del Capo dello Stato (sentenza n. 154 del 2004) o il fondamento costituzionale che assiste l’immunità sostanziale dei componenti del Consiglio superiore della magistratura per le opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni (sentenza n. 148 del 1983), sia che, infine, venga in questione proprio la responsabilità per reato ministeriale (sentenza n. 6 del 1970).

Da ultimo, si è anzi precisato che esso trova applicazione tutte le volte che, in ragione di una prerogativa costituzionale, vengano introdotte nell’ordito legislativo primario norme di deroga rispetto al comune regime processuale, giacché «alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione» (sentenza n. 24 del 2004). La deviazione dalle ordinarie regole processuali è tollerata, quanto alla posizione del titolare di un organo costituzionale, «solo per lo stretto necessario» (sentenza n. 262 del 2009), e, al di fuori di simile limite funzionale, scade in prerogativa illegittima, se priva di espressa copertura costituzionale (sentenza n. 23 del 2011).

«Le generali regole del processo, assistite dalle correlative sanzioni, e soggette nella loro applicazione agli ordinari rimedi processuali», si profilano perciò indefettibili, non appena sia stato valicato il confine della immunità (sentenza n. 225 del 2001; in seguito, sentenze n. 451 del 2005, n. 284 del 2004 e n. 263 del 2003).

3.1.– Non vi è dubbio che la Costituzione abbia inteso riconoscere al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai ministri stessi una forma di immunità in senso lato, consentendo alla Camera competente di inibire l’esercizio della giurisdizione in presenza degli interessi indicati dall’art. 9, comma 3, della legge cost. n. 1 del 1989, e dando vita ad uno speciale procedimento che si innesta nell’ambito delle peraltro persistenti attribuzioni dell’autorità giudiziaria. Ma l’unica lettura di questa garanzia compatibile con le premesse appena svolte consiste nel limitarne l’area al campo dei soli reati commessi nell’esercizio delle funzioni.

Pur nel silenzio della legge costituzionale emanata in attuazione dell’art. 96 Cost., pertanto, non sarebbe stato possibile giungere a conclusioni differenti da quelle che sono, in ogni caso, chiaramente espresse dalla lettera dell’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989. Né esse potrebbero venire invertite dalla prassi costituzionale, dal legislatore ordinario, e finanche da questa Corte.

Le immunità riconosciute ai pubblici poteri, infatti, introducendo una deroga eccezionale al generale principio di uguaglianza, non possono che originarsi dalla Costituzione (sentenza n. 262 del 2009) e, una volta riscontrata tale derivazione, sono comunque soggette a stretta interpretazione. Troppo significativo, infatti, nel processo di formazione dello Stato di diritto, è stato il vincolo progressivo di soggezione dell’azione degli organi dello Stato al principio di legalità e dunque di piena sottoposizione al diritto, perché esso possa venire oggi anche solo in parte affievolito, per effetto di interpretazioni evolutive, che vadano nella direzione dell’ampliamento dell’area delle immunità costituzionali, oltre le previsioni della Costituzione.

Nel caso di specie, poi, una tale operazione ermeneutica è preclusa da ulteriori peculiari considerazioni, relative alla responsabilità per reato ministeriale.

Come è noto, l’art. 96 Cost., nel testo originario, stabiliva che il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri fossero posti in stato d’accusa (innanzi a questa Corte: art. 134 Cost., nel testo storico) dal Parlamento in seduta comune per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni. L’art. 12 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale), a tale scopo aveva istituito una Commissione parlamentare, cui la legge 25 gennaio 1962, n. 20 (Norme sui procedimenti e giudizi di accusa), aveva poi conferito poteri di apprezzamento della effettiva natura del reato e poteri di indagine. In un simile contesto normativo, la giurisdizione ordinaria era esclusa da ogni competenza in merito al procedimento, del quale infatti era tenuta a spogliarsi definitivamente, non appena avesse ravvisato la ministerialità del reato (art. 10 della legge n. 20 del 1962). Si poteva allora concludere che la Costituzione avesse inteso dar luogo ad un’ipotesi di garanzia nell’ambito dell’ordinamento giuridico, il cui fulcro riposava sulla integrale sottrazione del reato ministeriale alla giurisdizione comune.

Il legislatore costituzionale del 1989 si è invece incamminato verso la direzione opposta, optando per la piena riespansione della giurisdizione comune, al di fuori dei soli limiti eccezionali suggeriti dalla ragione giustificatrice degli istituti di giustizia politica. A fronte di un reato ministeriale, infatti, oggi spetta pur sempre ad un organo della giurisdizione ordinaria, ovvero al tribunale dei ministri, cumulare funzioni inquirenti e giudicanti, al fine di radicare successivamente, se del caso e previa autorizzazione parlamentare, il giudizio davanti ad un giudice comune, e secondo l’ordinario rito processuale.

La revisione costituzionale si è mossa, perciò, da un presupposto di adeguatezza del giudice ordinario all’esercizio della giurisdizione per reato ministeriale, fugando ogni dubbio che la deroga rispetto al rito comune trovi giustificazione, quand’anche parziale, nello scopo di prevenire l’intento persecutorio del magistrato nei confronti del membro del Governo.

Non è a tale scopo infatti che viene costruito, in seno a un procedimento destinato ad evolversi secondo le forme ordinarie, l’intervento della Camera competente, il cui sindacato può e deve essere limitato all’apprezzamento, in termini insindacabili se congruamente motivati, della sussistenza dell’interesse qualificato a fronte del quale l’ordinamento stima recessive le esigenze di giustizia del caso concreto.

Ferma dunque la fase dell’autorizzazione a procedere, del tutto autonoma rispetto alle finalità di accertamento della responsabilità penale, rimesso all’autorità giudiziaria, la sola ulteriore deroga in cui si sostanzia la prerogativa è l’azione, secondo norme del tutto peculiari, del tribunale dei ministri, anziché del pubblico ministero e del giudice per le indagini preliminari.

Il legislatore costituzionale ha ritenuto opportuno non già privare l’ordine giudiziario dei suoi compiti istituzionali, ma realizzare in seno ad esso un meccanismo procedimentale, giudicato particolarmente incisivo, ove si cumulassero nel medesimo organo funzioni inquirenti e giudicanti, sia per effetto della tradizione repubblicana incentrata, con analoghe modalità, sulla Commissione parlamentare inquirente, sia per istituire un privilegiato canale di raccordo con il Parlamento, sia per destinare ad un soggetto di eccezionale natura poteri «eccezionalmente ampi» (sentenza n. 403 del 1994), di difficile inserimento nel corpo dell’ordinaria procedura penale. Alla base della creazione del Collegio previsto dalla legge costituzionale si pone dunque non l’insussistente terzietà rispetto al potere giudiziario, al quale appartiene strutturalmente, ma l’obiettivo cumulo di funzioni, altrimenti da ripartirsi secondo criteri di separazione tra giudice e pubblico ministero.

Se, perciò, l’elemento che connota con maggiore pregnanza l’innovazione costituzionale, per quanto qui interessa, è la specialità della procedura elaborata con riguardo ai soli reati ministeriali, non si vede come si potrebbe legittimamente favorire un’estensione di essa alle ipotesi di illecito comune, posto che, in tal modo, verrebbe ad assumere carattere generale proprio il tratto che il legislatore costituzionale ha voluto invece eccezionale.

Al contrario, la sussistenza di una generale attribuzione della giurisdizione ordinaria in tema di reati ministeriali contribuisce a rendere residuali gli spazi che ad essa restano sottratti per esplicita previsione costituzionale.

Del resto, solo se la prerogativa in questione fosse finalizzata a contrastare intenti persecutori della magistratura nei confronti del ministro si potrebbe giustificare, in linea meramente logica, l’edificazione di un filtro all’azione giudiziaria, che si attivi ogni volta che il membro del Governo sia soggetto ad indagine penale.

Una volta negato, come si deve negare, un simile presupposto, non resta che rilevare che l’intervento del tribunale dei ministri si colloca coerentemente nella disciplina di sistema, nelle sole ipotesi di illecito penale commesso nell’esercizio delle funzioni.

Non giova, pertanto, alla difesa del Senato ricorrente il richiamo all’art. 12 della legge n. 20 del 1962, peraltro abrogato fin dall’art. 9 della legge 10 maggio 1978, n. 170 (Nuove norme sui procedimenti d’accusa di cui alla legge 25 gennaio 1962, n. 20), secondo il quale «il pubblico ministero che inizia l’azione penale a carico di alcuna delle persone indicate negli articoli 90 e 96 della Costituzione ne dà notizia al Presidente della Camera dei deputati».

Il ricorrente ritiene che tale disposizione, saldandosi senza soluzione di continuità a quanto oggi previsto dall’art. 8, comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989 per i casi di archiviazione del procedimento da parte del tribunale dei ministri, indichi la necessità costituzionale di un coinvolgimento del Parlamento nell’attività di qualificazione del reato attribuito al membro del Governo, reso possibile grazie all’azione del Collegio di cui all’art. 7 della legge cost. n. 1 del 1989, e non più a quella, in parte corrispondente, della Commissione inquirente.

Il vizio di questa argomentazione è già nelle premesse logiche, secondo le quali la revisione costituzionale del 1989 non avrebbe inciso, per tale parte, sulle competenze parlamentari, quando invece esse ne sono state profondamente modificate (sentenze n. 134 del 2002 e n. 403 del 1994). Anteriormente alla revisione dell’art. 96 Cost., come si è visto, alla Commissione inquirente spettava ogni attività necessaria a perseguire il reato ministeriale, mentre permaneva la competenza dell’autorità giudiziaria per le ipotesi di illecito penale comune. L’una di tali prerogative non aveva carattere residuale, ma alternativo rispetto all’altra. Perciò, innanzi ad un medesimo fatto storico da cui potesse derivare la responsabilità penale del ministro, era necessario che tanto la Commissione inquirente, quanto il potere giudiziario ne potessero prendere cognizione, al fine primario di stabilire se esso ricadesse nella propria area di attribuzione, svolgendo le relative attività di indagine: questa Corte aveva infatti ritenuto che «la Commissione inquirente può attivarsi per svolgere indagini sulla base di notizie di possibili reati di sua competenza, ancorché non tipiche o qualificate» (sentenza n. 13 del 1975). Vi era, in conseguenza di ciò, una concorrente attribuzione qualificatoria del fatto, finalizzata in entrambi i casi, sia pure in forme del tutto differenti, all’esercizio dell’azione penale nei confronti del ministro, ferma restando la via del conflitto di attribuzione ove Parlamento ed autorità giudiziaria dissentissero sulla natura del reato, e con ciò sui confini della propria competenza costituzionale.

3.2.– Per certi versi, la condizione di iniziale e paritario concorso di due poteri dello Stato a conoscere del medesimo fatto ricorda l’attuale assetto dei rapporti tra Camere e potere giudiziario riguardo all’applicabilità della prerogativa dell’insindacabilità prevista, per i membri del Parlamento, dall’art. 68, primo comma, Cost.

Anche in questo caso, oramai del tutto distante dalla regolazione costituzionale del procedimento per reato ministeriale, si è configurata un’attribuzione tanto dell’ordine giudiziario, nell’esercizio della giurisdizione (sentenze n. 120 del 2004 e n. 265 del 1997), quanto delle Camere, in relazione allo svolgimento della vita parlamentare in condizioni di assoluta libertà ed autonomia (sentenza n. 1150 del 1988), a pronunciarsi sulla sussistenza della prerogativa, per quanto, da ultimo, il legislatore ordinario abbia istituito un meccanismo procedimentale non irragionevole (sentenza n. 149 del 2007) di coordinamento tra le reciproche competenze, per mezzo della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).

Non vi è chi non veda, invece, il salto compiuto, rispetto al modello segnato dalla formula ampia contenuta nell’art. 68, primo comma, Cost., con la revisione dell’art. 96 Cost., che ha confinato l’attribuzione del Parlamento alla sola valutazione delle condizioni per concedere, o negare, l’autorizzazione a procedere.

Si è appena osservato infatti che, a seguito di tale revisione, e dell’attuazione conferita a tale riforma con la legge cost. n. 1 del 1989, e subordinatamente con la legge 20 maggio 1988, n. 163 (Disciplina transitoria delle attività istruttorie per i procedimenti di cui agli articoli 90 e 96 della Costituzione), l’unica attribuzione delle Camere consiste oggi nell’apprezzamento dell’interesse previsto dall’art. 9 della legge cost. n. 1 del 1989, e ha modo di manifestarsi, unitamente alla preliminare delibazione circa la natura ministeriale del reato che ad essa è strumentale, per il solo caso in cui detta autorizzazione sia stata richiesta, per il tramite del procuratore della Repubblica, dal tribunale dei ministri.

Il quadro è, pertanto, del tutto diverso da quello che questa Corte aveva posto a fondamento della deroga ai principi di autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, «allo scopo di garantire d’altro lato l’indipendenza del potere politico contro ogni indebita ingerenza suscettibile di alterare la reciproca parità e la necessaria distinzione tra i poteri dello Stato» (sentenza n. 13 del 1975).

Nel vigente ordine costituzionale, il principio di generale attribuzione all’autorità giudiziaria ordinaria dell’esercizio della giurisdizione penale, salvo le eccezionali e restrittive deroghe stabilite espressamente dalla fonte superprimaria, non incontra alcun limite ulteriore, e torna così in modo del tutto naturale ed automatico a governare la fattispecie della responsabilità penale del ministro, in accordo con i principi di uguaglianza, legalità e giustiziabilità dei diritti, ribaditi, quanto ai pubblici funzionari, dall’art. 28 Cost. (sentenza n. 154 del 2004).

Questa Corte ha a tale proposito già affermato che sussiste nel nostro ordinamento una «generale competenza delle autorità giudiziarie all’accertamento dei presupposti della responsabilità» (sentenza n. 154 del 2004), la quale si segnala per costituire la parola ultima, e di regola definitiva, che l’ordinamento giuridico pronuncia a livello nazionale (salve le ipotesi patologiche di conflitti che questa Corte sia competente a conoscere), venendo così a separarsi qualitativamente da ogni diversa attività preliminare di valutazione, che altri soggetti possono compiere, nell’ambito delle proprie competenze, sui medesimi presupposti.

Va da sé che la competenza in questione non può che implicare la preliminare attività di qualificazione del reato, o per meglio dire il giudizio con cui un accadimento materiale viene ricondotto alla previsione generale di una o più disposizioni di legge, che lo sottraggono all’area di ciò che è giuridicamente indistinto per conferirgli una identità normativa, alla quale conseguono i tipici effetti processuali e sostanziali stabiliti dalla legge. Nel caso di specie, componente costitutiva di un tale giudizio è la stessa natura, ministeriale o comune, del reato, dalla quale deriva nel primo caso l’investitura del tribunale dei ministri, e successivamente del ramo competente del Parlamento, ovvero, nel secondo caso, l’osservanza delle ordinarie regole sull’accertamento della responsabilità penale. In difetto di esplicite deroghe costituzionali, agli altri poteri dello Stato, e tra questi alla Camera competente ai sensi dell’art. 96 Cost., non spetta alcuna attribuzione in merito, con la conseguenza che non ha fondamento la pretesa di interloquire con l’autorità giudiziaria, secondo un canale istituzionale indefettibilmente offerto dal tribunale dei ministri, nelle ipotesi in cui quest’ultima, esercitando le proprie esclusive prerogative, abbia stimato il reato privo del carattere della ministerialità.

Questa Corte deve però precisare che tale asserzione non equivale a privare il Parlamento dello spazio di apprezzamento, anche in ordine alla natura del reato contestato al ministro, che l’art. 96 Cost. gli riserva, perché è indiscutibile che la Camera competente debba in ogni caso godere dell’attribuzione di concedere o negare l’autorizzazione a procedere, ogni qual volta il reato sia stato commesso nell’esercizio delle funzioni ministeriali.

3.3.– Questo aspetto è stato particolarmente enfatizzato dalla Camera dei deputati, che è intervenuta nel giudizio costituzionale e ha osservato, tra l’altro, che «chi è titolare del potere di decidere della garanzia, in definitiva, deve necessariamente essere titolare del potere di qualificazione dei presupposti della garanzia stessa», fino a giungere alla conclusione che «la Camera competente è senz’altro titolare del potere di qualificare come ministeriale un determinato reato, adottando una deliberazione vincolante ed insindacabile dall’Autorità giudiziaria», salvo che nelle forme del conflitto di attribuzione.

L’impostazione della Camera dei deputati pone un problema reale, ma non lo risolve nel modo corretto.

Come si è già posto in rilievo, l’attribuzione esclusiva dell’autorità giudiziaria relativa all’accertamento degli elementi della fattispecie penale convive, di regola, con la competenza di altri soggetti pubblici ad assumere determinazioni, che a propria volta possono essere legate ad un apprezzamento giuridico in ordine alla sussistenza ed alla natura di un reato, ma allo stesso tempo se ne distingue per il carattere definitivo che è destinata ad acquisire.

La Camera competente, a propria volta, si trova investita dell’attribuzione relativa all’autorizzazione a procedere, rispetto alla quale è strumentale il sindacato incidentale sulla effettiva natura dell’illecito. Affermare che una valutazione di tale carattere funge da fase prodromica, ai fini dell’esercizio della sola attribuzione conferita dall’art. 96 Cost. in punto di autorizzazione a procedere, non equivale a dire che essa si possa sostituire al giudizio espresso, nell’ambito di una prerogativa costituzionale esclusiva, dall’autorità giudiziaria, o persino possa prevalere su di esso, come suggerisce la Camera.

Piuttosto, per il fatto, del tutto peculiare, che a tale ultima prerogativa del potere giudiziario il Parlamento possa opporre una propria sfera di attribuzione determinata da norme costituzionali, che dipende in parte dal corretto esercizio della prima, si apre la via per superare, mediante gli strumenti della giustizia costituzionale, uno svolgimento in concreto della funzione giurisdizionale rivelatosi tale, secondo l’apprezzamento incidentale delle Camere, da menomarne la competenza ai sensi dell’art. 96 Cost.

In altre parole, la valutazione parlamentare sulla natura del reato attribuito ad un ministro si colloca esattamente lungo la linea di confine che questa Corte ha costantemente tracciato tra i conflitti di attribuzione ove si eserciti una vindicatio potestatis, ovvero dove risulti in discussione quale potere sia titolare della competenza costituzionale contesa, e i conflitti di attribuzione derivanti dalla menomazione, da parte di un potere e nel compimento di una prerogativa che certamente gli spetta, della sfera competenziale riservata ad altro potere, con cui il primo abbia interferito.

Entro questi limiti, va riconosciuto che il ramo del Parlamento competente ai sensi dell’art. 96 Cost. possa esprimere una propria valutazione sulla natura del fatto contestato al ministro, purché essa si collochi all’interno della procedura per reato ministeriale attivata dall’autorità giudiziaria, o sia strumentale a rivendicare che detta procedura sia seguita, e purché siffatto apprezzamento sfoci nella sola reazione consentita dall’ordinamento innanzi ad una qualificazione, da parte dell’ordine giudiziario, del reato come comune anziché ministeriale, ovvero nel ricorso a questa Corte per mezzo del conflitto di attribuzione.

Tale è dunque il senso dell’affermazione di questa Corte, secondo la quale «all’organo parlamentare (…) non può essere sottratta una propria, autonoma valutazione sulla natura ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria» (sentenza n. 241 del 2009): non è dubbio che essa sia infatti strumentale rispetto alla possibilità di sollevare conflitto costituzionale da menomazione.

Nell’ipotesi in cui l’autorità giudiziaria avesse inizialmente qualificato il reato in termini ministeriali, ma il tribunale dei ministri abbia poi concluso per la natura comune, procedendo ad archiviazione c.d. asistematica, il Parlamento viene informato dei fatti per effetto di quanto stabilito espressamente dall’art. 8, comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989. L’informativa ufficiale e in via istituzionale che spetta alle Camere, nonostante l’illecito non sia stato ritenuto commesso nell’esercizio delle funzioni del ministro, costituisce perciò l’occasione che consente loro di prendere cognizione dei fatti, al fine di sollevare conflitto di attribuzione, benché non si possa escludere, e anzi nei fatti sia ciò che consuetamente accade, che gli elementi necessari a tale scopo siano già stati acquisiti in precedenza, spesso per iniziativa dello stesso ministro che si ritenga indebitamente soggetto ad un’indagine nelle forme comuni. In tale evenienza, è ovvio che il conflitto potrà essere esperito, anche ove la comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria, che resta comunque costituzionalmente dovuta (sentenza n. 241 del 2009), sia mancata. Per la stessa ragione, la via del conflitto, nei limiti appena specificati, è aperta nel caso, distinto dal primo, in cui il reato attribuito al membro del Governo sia stato fin dall’origine reputato privo di carattere ministeriale. Per tale ipotesi, non si è ritenuta opportuna a livello normativo una previsione corrispondente all’art. 8, comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989, che trova giustificazione nella finalità di concludere definitivamente una fase procedimentale pur sempre vertente su di un caso ipotizzato di ministerialità dell’illecito penale; tuttavia, anche al di là di questa peculiare e tassativa disposizione di legge costituzionale, non può che spettare al Parlamento l’accesso a questa Corte, affinché sia verificato, nei modi consentiti dalla Costituzione, se un erroneo esercizio delle proprie attribuzioni da parte del potere giudiziario abbia menomato la Camera competente ai sensi dell’art. 96 Cost., impedendole di deliberare sull’autorizzazione a procedere, prevista ogni qual volta il reato sia stato commesso nell’esercizio delle funzioni del ministro.

4.− I principi appena esposti trovano espressione nella vigente disciplina costituzionale che regolamenta le indagini penali per reato ministeriale.

L’art. 6, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1989 stabilisce con chiarezza che devono essere indirizzate al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello competente per territorio le sole notizie concernenti i reati indicati dall’art. 96 Cost., ovvero i reati commessi da membri del Governo nell’esercizio delle funzioni.

Ai sensi del comma 2 seguente, il procuratore della Repubblica, omessa ogni indagine, nel termine di quindici giorni trasmette gli atti al tribunale dei ministri.

La competenza per territorio dell’ufficio del pubblico ministero viene in tal modo individuata in ragione della corrispondente competenza dell’organo giudicante (art. 11 della legge cost. n. 1 del 1989), sicché fin dall’origine il procedimento si connota per una vocazione finalistica rispetto all’esercizio dell’azione penale nei modi consentiti dall’art. 96 Cost.

Non si può obiettare che il divieto imposto al procuratore della Repubblica di svolgere indagini testimonierebbe che, perlomeno nelle ipotesi di dubbio circa la qualificazione del reato, la decisione debba venire necessariamente assunta dal Collegio di cui all’art. 7 della legge cost. n. 1 del 1989. Si può infatti immaginare che vi siano casi in cui il fatto viene descritto nella notizia di reato in termini inequivocabilmente ministeriali, cosicché l’investitura del tribunale dei ministri è immediata e non comporta ulteriori accertamenti da parte dell’autorità giudiziaria nelle forme ordinarie; parimenti, vi possono essere casi ove è subito percepibile l’estraneità della condotta all’area funzionale propria del ministro, con l’effetto che il procedimento, in difetto dell’eccezionale caso di deroga previsto per i soli illeciti penali ministeriali, si avvierà e procederà secondo le comuni regole processuali. Non si può, infine, escludere che la sola descrizione del fatto, con le indicazioni dedotte a sostegno di essa nella notizia di reato, non sia tale da permetterne la qualificazione in termini ministeriali, ma che quest’ultima finisca per emergere solo successivamente, a seguito dell’acquisizione, anche attraverso le indagini, degli elementi utili a tale scopo. La già ricordata natura eccezionale della deroga alle regole generali della giurisdizione comporta, tuttavia, che la stessa possa operare solo allorché ne ricorrano integralmente tutti i presupposti; fino ad allora, invece, ovvero fino a quando non sia possibile cogliere i profili di ministerialità del fatto, tali regole generali dovranno continuare a trovare applicazione, poiché non sono ancora maturati i requisiti peculiari che ne determinano la cedevolezza, a fronte della normativa costituzionale speciale.

È dunque solo da tale momento che la notizia di reato ricade nella previsione del comma 1 dell’art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989, e che, conseguentemente, al pubblico ministero competente è inibita ogni ulteriore attività, mentre il procuratore della Repubblica presso il capoluogo del distretto, oramai chiamato in causa nella veste di congiunzione con il tribunale dei ministri, incorre a propria volta nel divieto di disporre indagini. Naturalmente, l’ordinamento offre adeguati rimedi, tra cui l’accesso a questa Corte, per evitare che l’autorità giudiziaria svolga attività inquirente a carico del ministro, non appena si consolidi, in forza degli elementi di fatto acquisiti, anche a seguito dell’attività investigativa svolta dallo stesso, e delle valutazioni di diritto ad essi conseguenti, l’ipotesi della ministerialità del reato; e anzi, ogni qual volta essa sia prospettabile in linea astratta, ma non ancora acclarata, è a tale profilo del fatto che debbono rivolgersi anzitutto e senza indugio le attenzioni degli inquirenti, al fine di evitare la compressione indebita, anche in via temporanea, delle attribuzioni costituzionali del tribunale dei ministri e conseguentemente della Camera competente ai sensi dell’art. 96 Cost.

Una volta emersa la ministerialità del reato, secondo il primo apprezzamento che compete agli organi ordinari della giurisdizione penale, le attività inquirenti proprie del pubblico ministero e le funzioni di giudice per le indagini preliminari sono immediatamente concentrate presso il tribunale dei ministri (art. 8 della legge cost. n. 1 del 1989; art. 1 della legge n. 219 del 1989), il quale non incontra alcun vincolo nella precedente qualificazione del fatto e ben può concludere che il reato è invece comune, disponendo l’archiviazione c.d. asistematica e trasmettendo gli atti all’autorità giudiziaria competente a conoscerne (art. 8 della legge cost. n. 1 del 1989; art. 2, comma 1, della legge n. 219 del 1989).

Nel caso di archiviazione, il citato art. 8, comma 4, impone al procuratore della Repubblica di darne comunicazione al Presidente della Camera competente: così, come si è già precisato, è dato modo al Parlamento di valutare se il reato abbia davvero il carattere comune che il potere giudiziario gli ha infine attribuito, ovvero se esso debba ritenersi commesso nell’esercizio delle funzioni, al solo scopo, in quest’ultimo caso, di sollevare conflitto di attribuzione.

Ove, invece, il procedimento per reato ministeriale non sia mai stato iniziato, nonostante ne prescrivessero l’attivazione gli elementi acquisiti anche a seguito dell’attività investigativa svolta dal ministro, la Camera competente potrà parimenti rivolgersi alla giurisdizione costituzionale, per difendere l’attribuzione a deliberare sull’autorizzazione a procedere. Questa Corte, in tali casi, sarà chiamata a decidere, con inevitabile riferimento al carattere del reato, in forza di tutte le risultanze istruttorie poste a disposizione dalle parti del conflitto.

È dunque priva di fondamento la preoccupazione espressa tanto dal Senato ricorrente, quanto dalla Camera dei deputati, secondo la quale, in difetto dell’azione del tribunale dei ministri, non sarebbe dato modo né al Parlamento, né a questa Corte di accertare con cognizione il carattere del reato.

In definitiva, la Camera si trova, nei limiti innanzi precisati, a soppesare la natura comune o ministeriale del reato, in forza degli elementi posti a disposizione dall’autorità giudiziaria e delle ulteriori osservazioni che provengano dai soggetti interessati ai sensi dell’art. 9, comma 2, della legge cost. n. 1 del 1989: ciò accade, ai fini dell’esercizio dell’attribuzione conferita dall’art. 96 Cost., sia nel caso in cui le sia stata richiesta l’autorizzazione a procedere e decida di restituire gli atti all’autorità giudiziaria (art. 18-ter del Regolamento della Camera dei deputati e art. 135-bis del Regolamento del Senato della Repubblica), sia, sollevando conflitto, nel caso in cui il potere giudiziario proceda nelle forme comuni, nonostante la ministerialità del reato, ovvero nel caso di archiviazione c.d. asistematica.

Così ricostruito, alla luce del tessuto normativo e in armonia con i principi dell’ordine costituzionale dello Stato, il complesso meccanismo della giustizia politica, non resta alla Corte che prendere atto della estraneità ad esso della fattispecie peculiare che ha originato l’odierno contenzioso costituzionale.

La vicenda che il Senato della Repubblica ha posto all’attenzione di questa Corte ha infatti per oggetto reati che l’autorità giudiziaria ha ritenuto immediatamente privi di carattere funzionale, poiché commessi dal ministro nella qualità di segretario di un partito politico, e la cui natura ministeriale non è stata neppure dedotta in atti, né tantomeno posta a fondamento del conflitto. In tali circostanze, non solo il potere giudiziario, ritenendo i reati di natura comune, poteva omettere di investire il tribunale dei ministri delle notizie di reato, ma ne era costituzionalmente obbligato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 96 Cost. e 6 della legge cost. n. 1 del 1989, non essendogli possibile sottrarsi all’accertamento della penale responsabilità nelle forme proprie della giurisdizione ordinaria penale (art. 112 Cost.), se non in presenza delle deroghe tassative prescrivibili dalla sola Costituzione, e che neppure il legislatore ordinario potrebbe ampliare (sentenze n. 23 del 2011 e n. 262 del 2009).

Questa Corte deve perciò concludere che spettava al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere iniziare un procedimento penale nei confronti del ministro Mastella per reati ritenuti comuni, al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli proseguirlo ed esercitare l’azione penale con una duplice richiesta di rinvio a giudizio, ed al Giudice dell’udienza preliminare di quest’ultimo tribunale procedere a propria volta nelle forme comuni, rigettando l’eccezione di “incompetenza funzionale” prospettatagli dalla difesa e quindi omettendo di trasmettere gli atti al Collegio previsto dall’art. 7 della legge cost. n. 1 del 1989.

5.− Resta da decidere se l’autorità giudiziaria, nel procedere nei confronti del ministro Mastella, avesse l’obbligo di informare il Senato della pendenza del procedimento.

Questa Corte ha già escluso che un tale dovere possa ricavarsi dalle disposizioni costituzionali concernenti il procedimento per reato ministeriale, ed in particolar modo dall’art. 8, comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989, che inerisce per le ragioni dette esclusivamente ai casi di archiviazione.

Il fondamento costituzionale dell’attribuzione rivendicata dal Senato andrebbe perciò ricercato nel principio di leale collaborazione tra i poteri dello Stato, dal quale si vorrebbe desumere una regola informativa che non cambia la natura e la pienezza dei poteri di accertamento del giudice comune, ma si aggiunge ad essi su di un piano parallelo, obbligandolo a rendere edotta la Camera competente del fatto storico, affinché quest’ultima sia posta nelle condizioni di valutarne la natura, e, se del caso, di reagire immediatamente con lo strumento del conflitto.

Questa Corte ha già affermato che «il principio di leale collaborazione (…) deve sempre permeare di sé il rapporto tra poteri dello Stato» (sentenza n. 26 del 2008) e che ad esso non sfugge neppure l’ordine giudiziario, nell’esercizio della giurisdizione, quando esso ridondi sulle altrui attribuzioni costituzionali (sentenze n. 149 del 2007, n. 110 del 1998 e n. 403 del 1994).

Presupposto perché la leale collaborazione venga a dettare regole di azione, sufficientemente elastiche da rispondere «alle peculiarità delle singole situazioni» (sentenza n. 50 del 2005), è la convergenza dei poteri verso la definizione, ciascuno secondo la propria sfera di competenza, di una fattispecie di rilievo costituzionale, ove essi, piuttosto che separati, sono invece coordinati dalla Costituzione, affinché la fattispecie si definisca per mezzo dell’apporto pluralistico dei soggetti tra cui è frazionato l’esercizio della sovranità.

Il punto di contatto tra le reciproche competenze, per quanto concettualmente distinte, non può nell’attuale sistema costituzionale divenire l’occasione di una contesa, avente ad oggetto le sfere delle attribuzioni da cui si alimenta la vita democratica della Repubblica, ma deve consentirne il superamento secondo criteri flessibili di esercizio delle prerogative, che permettano loro di adattarsi per quanto possibile alla funzionalità degli altrui compiti.

Ora, se tale è la premessa su cui poggia il principio di leale collaborazione, è evidente che esso non abbia a declinarsi laddove non vi sia confluenza delle attribuzioni e la separazione costituisca l’essenza delle scelte compiute dalla Costituzione, al fine di ripartire ed organizzare le sfere di competenza costituzionale.

Si tratta di un fenomeno che si manifesta soprattutto rispetto al potere giudiziario, cui l’attuale sistema costituzionale fissa limiti rigidi alle prospettive di interazione con gli altri poteri.

Le regole dell’agire giudiziario, assai più fitte e rigorose di quanto non siano quelle che accompagnano l’azione degli organi costituzionali incaricati di tracciare l’indirizzo politico, sono perciò indisponibili da parte dello stesso ordine giudiziario, e possono venire arricchite di ulteriori contenuti desumibili dalla clausola generale della leale collaborazione, solo con la prudenza necessaria ad evitare una «predisposizione ex novo di un complesso di regole che non può che essere posto nella sede competente» di fonte normativa (sentenza n. 309 del 2000).

Ora, si può anche trascurare che un obbligo di informazione privo di copertura normativa, se inserito in via pretoria nelle forme comuni di esercizio della giurisdizione, pone in sé problemi tecnici di coordinamento, e comunque di bilanciamento con altri interessi dotati di rilevanza costituzionale, che richiederebbero un articolato intervento legislativo, con particolare riferimento alla tutela della segretezza delle indagini, nell’interesse della giustizia e dello stesso ministro che ne è oggetto. Se, infatti, la Costituzione imponesse una simile condotta, essa andrebbe comunque osservata dall’autorità giudiziaria.

Ma non è dato, invece, e proprio con riferimento alle peculiarità dell’ordine giudiziario nel sistema ordinamentale, introdurre in via interpretativa un simile obbligo, se non quando esso appaia assolutamente necessario a preservare le altrui attribuzioni costituzionali, nell’ambito del principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato.

È proprio questo presupposto che manca nell’ipotesi denunciata dal Senato ricorrente: per le ragioni esposte innanzi, infatti, questa Corte ritiene che un’esigenza di coordinamento con la Camera competente sia stata apprezzata esclusivamente, sul piano costituzionale, con riguardo al caso che il reato per cui si procede abbia natura ministeriale, posto che esso sollecita attribuzioni distinte, ma convergenti dell’autorità giudiziaria e delle Camere. Ad essa, infatti, rispondono le peculiari regole dettate dalla legge costituzionale di attuazione dell’art. 96 Cost.

Nell’ipotesi di reato comune, viceversa, il Parlamento, in difetto di una norma espressa, non ha titolo per pretendere che l’azione del potere giudiziario sia aggravata da un ulteriore adempimento, giacché essa si esaurisce interamente nella sfera di attribuzioni proprie di quest’ultimo, e non interferisce con altrui prerogative, fino a che il presupposto circa la ministerialità del reato non sia invece rivendicato in concreto dalla Camera competente.

La sola ipotesi, del tutto astratta, che il reato possa essere stato commesso nell’esercizio delle funzioni ministeriali non è sufficiente, in altri termini, in presenza della generale clausola di competenza dell’autorità giudiziaria di cui si è detto, a far scaturire, anche in via meramente potenziale, un’area comune di interferenza fra attribuzioni parlamentari e dell’ordine giudiziario, essendo a tal fine necessario che le prime siano state in concreto poste in collegamento con le seconde per iniziativa della Camera competente.

Né si può opporre a tale conclusione che è proprio in virtù della carenza di un canale informativo tra Camere e ordine giudiziario, che quest’ultimo potrebbe procedere nelle forme comuni, pur quando il fatto sia invece ministeriale, impedendo al Parlamento di attivarsi.

Una simile affermazione, in quanto volta ad introdurre a rimedio del caso patologico un fisiologico obbligo di informazione, potrebbe venire spesa a buon titolo, solo se la Costituzione avesse previsto, in via generale, che il potere dello Stato che ritenga di esercitare congruamente le proprie attribuzioni, sia contestualmente tenuto a darne notizia ad ogni altro potere, rispetto al quale quell’esercizio possa produrre la menomazione di un’attribuzione del tutto diversa, per il caso ipotetico di cattivo uso delle prime.

Va da sé che un simile principio non è mai stato riconosciuto vigente nell’ordinamento, né ha trovato applicazione di sorta nella giurisprudenza costituzionale: anteriormente alla legge n. 140 del 2003, doveva ritenersi, ad esempio, che il giudice comune, in difetto di delibera di insindacabilità da parte della Camera, potesse rendere diretta applicazione dell’art. 68, primo comma, Cost., eventualmente negando la sussistenza della prerogativa, senza necessità alcuna di informarne il Parlamento, per consentirgli di reagire (sentenza n. 149 del 2007).

È infatti normale che ogni potere dello Stato agisca sul presupposto della conformità della propria condotta al principio di legalità costituzionale, sicché non si vede a che titolo, nel contempo, gli si debba fare obbligo, in forza della Costituzione, di prospettare ad altro potere l’ipotesi, negata in premessa, della incompatibilità costituzionale di tale condotta, in quanto contraria al riparto delle competenze.

Piuttosto, laddove la Costituzione abbia effettivamente dato luogo ad un’esigenza di coordinamento e di collaborazione fra l’esercizio della funzione giurisdizionale e l’area di competenza di altro organo supremo, questa Corte ha escluso l’illegittimità costituzionale di una normativa primaria ad hoc, poiché «è possibile e naturale che il legislatore ordinario predisponga in materia apposite norme processuali, proprio al fine di meglio assicurare il coordinamento istituzionale e la leale collaborazione fra i poteri dello Stato coinvolti», pur precisando nel contempo, e assai significativamente, che si tratta di «una legislazione di rango ordinario dai contenuti costituzionalmente non vincolati» (sentenza n. 149 del 2007). Con il che si è reso chiaro che le forme di tale coordinamento, ove non ricavabili direttamente dalla Costituzione, sono rimesse alla non irragionevole discrezionalità del legislatore ordinario, il cui mancato esercizio comporta «la mera applicazione delle generali disposizioni processuali» (sentenza n. 149 del 2007).

Una volta escluso che le fonti normative, costituzionali e primarie, abbiano introdotto l’obbligo dell’autorità giudiziaria di informare la Camera competente della pendenza del procedimento comune per reato attribuibile ad un ministro, e nell’impossibilità di ricavare simile precetto dal solo principio di leale collaborazione, viene meno ogni fondamento giuridico su cui poggiare la pretesa del Senato ricorrente di essere reso edotto dei fatti.

È dunque nello svolgimento della vita parlamentare e nella disciplina del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo che si rinviene la via ufficiale di interessamento alla fattispecie da parte delle Camere, cui i soggetti interessati – e ciò anche al fine di consentire loro l’esercizio del diritto di difesa – ben possono direttamente rivolgersi per informarle degli accadimenti e porle nelle condizioni di sollevare conflitto innanzi a questa Corte.

La Corte deve, difatti, precisare che, diversamente, per consentire alla Camera competente di maturare un giudizio basato sulle risultanze istruttorie disponibili, l’autorità giudiziaria procedente è tenuta ad osservare una condotta ispirata a leale collaborazione, quando alla stessa si sia rivolto l’organo parlamentare che, venuto a conoscenza dei fatti, non sia stato in grado di escluderne con certezza la ministerialità. Ciò dovrà avvenire, come di consueto, secondo criteri di proporzionato contemperamento delle rispettive competenze, la cui declinazione più puntuale allo stato non solo non è richiesta dall’oggetto del conflitto, ma, più in generale, non si attaglia alle capacità adattative, improntate alla valorizzazione delle circostanze peculiari di ogni fattispecie, che sono una delle principali virtù del principio di leale cooperazione.

6.− In conclusione, per tali motivi, questa Corte ritiene che spettava tanto alle Procure di Santa Maria Capua Vetere e di Napoli, quanto al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, procedere per reato comune nei confronti del Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti, omettendo di informarne il Senato.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara:

1) che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere avviare un procedimento penale nei confronti del Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell’esercizio delle funzioni ministeriali, e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli proseguirlo ed esercitare l’azione penale con una duplice richiesta di rinvio a giudizio, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;

2) che spettava al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli rigettare l’eccezione di incompetenza funzionale avanzata dalla difesa del Ministro della giustizia imputato, in carica all’epoca dei fatti, e proseguire nelle forme comuni, per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell’esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;

3) che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli, e al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli esercitare le proprie attribuzioni, omettendo di informare il Senato della Repubblica della pendenza del procedimento penale a carico del Ministro della giustizia in carica all’epoca dei fatti.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, 14 febbraio 2012.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.88 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Napolitano

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche

Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 5, comma 5-ter, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di personale), aggiunto dall’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano) – Previsione tramite regolamento della percentuale di posti riservati all’ingresso dall’esterno – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, nonché agli artt. 24 e 62 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), e all’art. 52 del decreto legislativo 9 maggio 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 5, comma 5-ter, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di personale), aggiunto dall’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29 luglio-3 agosto 2011, depositato in cancelleria il 5 agosto 2011, ed iscritto al n. 77 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;

udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

uditi l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Luigi Manzi per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.

1.–– Con ricorso spedito per la notifica il 29 luglio 2011, notificato il 3 agosto 2011 e depositato il successivo 5 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, nonché agli artt. 24 e 62 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), e all’art. 52 del decreto legislativo 9 maggio 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).

1.1.–– L’art. 4, comma 1, lettera a), della legge reg. n. 4 del 2011 prevede che, all’art. 5 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di personale), sia apportata la seguente modificazione: «alla fine del comma 5 sono aggiunte le parole: “nonché la percentuale di posti riservati all’ingresso dall’esterno, che non può essere inferiore al 50 per cento, salvo per le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale”».

A seguito di tale modifica, il suddetto comma 5 ha la seguente formulazione: «Con regolamento vengono definiti, previa informazione alle Organizzazioni Sindacali, i criteri e le modalità di ricorso alle diverse forme di accesso di cui al comma 1, nonché le procedure per il reclutamento del personale a tempo determinato. Con lo stesso provvedimento sono disciplinati i requisiti generali di accesso all’impiego regionale, le modalità concorsuali e le procedure relative agli adempimenti per i nuovi assunti nonché la percentuale di posti riservati all’ingresso dall’esterno, che non può essere inferiore al 50 per cento, salvo per le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale».

1.1.1.–– Secondo il ricorrente, la disposizione regionale riportata sarebbe costituzionalmente illegittima, poiché violerebbe gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.

In particolare, la lettera a) del comma 1 dell’impugnato art. 4 derogherebbe – a detta del Presidente del Consiglio – all’art. 24, comma l, del d.lgs. n. 150 del 2009 e all’art. 52, comma l-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001. La prima delle due ricordate norme, infatti, prevede che «le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni».

L’art. 52, comma l-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 (introdotto dall’art. 62 del d.lgs. n. 150 del 2009), poi, stabilisce che le progressioni fra le aree avvengano tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso.

1.1.2.–– Pertanto, – prosegue il Presidente del Consiglio – l’art. 4, comma 1, lettera a), della legge regionale n. 4 del 2011, mentre, da una parte, richiama il limite del 50 per cento dei posti messi a concorso da riservare all’ingresso dall’esterno, dall’altra parte, permette di derogarvi per quanto concerne le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale, ponendosi in tal modo in contrasto con quanto previsto dall’art. 24, comma l, del d.lgs. n. 150 del 2009 e dall’art. 52, comma l-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 violando, irragionevolmente, i principi di uguaglianza e buon andamento della pubblica amministrazione, prestandosi ad essere utilizzata «per aggirare» il principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.

Infatti, questa Corte ha ripetutamente affermato che il principio di cui all’art. 97 Cost. può, in limitati casi, consentire la previsione di condizioni di accesso intese a consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa amministrazione, ma «l’area delle eccezioni» deve essere delimitata in modo rigoroso e subordinata all’accertamento di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione e allo svolgimento di procedure di verifica dell’attività svolta (è citata la sentenza n. 215 del 2009).

L’elusione del principio del concorso pubblico – prosegue il ricorrente – renderebbe, altresì, possibile «un’eccessiva e non preventivabile compressione del carattere aperto dei meccanismi di selezione, così da consentire, in ultima analisi, che la selezione del personale a mezzo di concorso pubblico sia relegata a ipotesi marginali e sia assicurata entro percentuali esigue e, comunque, non predeterminate (cfr. sentenza n. 213 del 2010)».

1.1.3.–– La disposizione censurata, secondo il Presidente del Consiglio, si porrebbe in contrasto anche con i principi di coordinamento della finanza pubblica, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., poiché – eccedendo la competenza legislativa regionale – non rispetterebbe «la proporzione stabilita nelle citate norme statali», principio fondamentale della materia «coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 120 del 2008, n. 169 del 2007 e n. 229 del 2011).

2.–– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche la lettera b) del comma 1 dell’art. 4, che inserisce, dopo il comma 5 dell’art. 5 della legge regionale n. 3 del 2000, due ulteriori commi, il 5-bis e il 5-ter. In particolare, questo ultimo stabilisce che: «Al fine di fronteggiare vacanze in specifici profili professionali, senza ricorrere a nuove assunzioni di personale, non più del 50 per cento dei posti coperti attraverso procedure selettive pubbliche nel triennio precedente potrà essere assegnato mediante concorsi interni, ai quali è ammesso il personale in possesso dei requisiti previsti dal regolamento riguardante le modalità di accesso e dal contratto collettivo. L’anzianità richiesta è ridotta di due anni nei confronti del personale pervenuto alla posizione economico-professionale di appartenenza con concorso pubblico. La valutazione positiva conseguita dal dipendente nel triennio precedente costituisce un titolo rilevante nei suddetti concorsi. Il rispetto della predetta percentuale può essere assicurato anche con compensazione tra i diversi profili professionali».

2.1.–– Anche il dettato della lettera b) del comma 1 dell’art. 4 violerebbe gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., per ragioni sostanzialmente analoghe a quelle prospettate e sopra ricordate, relativamente alla lettera a) del comma 1 del medesimo art. 4.

Anche tale norma, infatti, secondo il ricorrente – nello stabilire che il rispetto della quota del 50 per cento dei posti mediante concorsi esterni avvenga anche con compensazione tra i diversi profili professionali – determinerebbe una sostanziale deroga al principio, ormai consolidato nella giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo il quale non può essere riservata ai concorsi interni una quota superiore al 50 per cento dei posti disponibili.

La “compensazione” fra profili professionali prevista dalla norma censurata, difatti, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, potrebbe consentire il bando di concorsi interamente riservati al personale interno, sia pure a fronte di concorsi accessibili invece esclusivamente dall’esterno, in contrasto con gli artt. 24 del d.lgs. n. 250 del 2009 e 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 e violando, pertanto, i parametri sopraindicati.

3.–– Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol contestando sia l’ammissibilità che la fondatezza del ricorso governativo.

3.1.–– Relativamente alle censure mosse all’art. 4, comma 1, lettera a), in riferimento alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost., la resistente ricorda come la stessa Corte costituzionale abbia riconosciuto la possibilità di derogare alla regola generale del concorso pubblico per l’accesso all’impiego pubblico a condizione che esistano «peculiari situazioni giustificatrici» (sentenza n. 213 del 2000). Essa, infatti, ha ritenuto legittimi metodi di selezione alternativi al concorso pubblico, volti a valorizzare esperienze interne all’amministrazione (sono citate le sentenze n. 100 del 2010, n. 293 e n. 215 del 2009), subordinando tale legittimità alla previsione di adeguati criteri selettivi idonei a garantire la necessaria professionalità degli assunti, nonchè un bilanciamento tra il criterio di selezione del personale mediante concorso pubblico e i sistemi alternativi (sono altresì citate le sentenze n. 213 del 2010, n. 205 e n. 81 del 2006, n. 407 del 2005, n. 34 del 2004).

Nel caso in esame, secondo la difesa regionale, le condizioni richieste per l’eccezione al principio generale del concorso pubblico sussisterebbero, in quanto la deroga prevista dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol si limiterebbe alle sole professionalità che si sviluppano su più livelli giuridici-economici, per progressione verticale, e si giustificherebbe in ragione della necessità, da parte della Regione, di dare adeguata copertura a profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità acquisibile esclusivamente in seno all’amministrazione.

Lo stesso art. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009, infatti, dopo avere fissato al comma l la riserva di posti a favore del personale interno, al comma 2, specifica che essa «è finalizzata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni».

3.1.1.–– Inoltre, tale eccezione – sempre secondo la resistente – sarebbe limitata a pochi casi, come, del resto, risulta dalla relazione introduttiva alla legge regionale n. 4 del 2011 e, comunque, essa non supererebbe la percentuale minima del 50 per cento da riservare all’ingresso di personale esterno, che verrebbe di fatto rispettata, in quanto la percentuale non sarebbe calcolata in base ai posti disponibili della dotazione organica dei singoli livelli giuridico-economici professionali, bensì su quelli di tutta la dotazione organica della specifica professionalità.

3.2.–– Ugualmente non fondate, secondo la resistente, sarebbero le censure relative alla lettera b) del medesimo art. 4, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2011, promosse sempre in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost.

La difesa regionale ricorda che i1 Governo contesta la prevista “compensazione” fra profili professionali, in base alla quale sarebbe possibile l’indizione di concorsi interamente riservati al personale interno («sia pure a fronte di concorsi accessibili invece esclusivamente dall’esterno»), ritenendola in contrasto con gli artt. 24 d.lgs. n. 250 del 2009 e 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, e, quindi, con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

3.2.1.–– Tale censura, al pari della precedente, secondo la Regione, non sarebbe fondata.

Infatti, a detta della difesa regionale, la deroga alla regola del concorso pubblico è ammessa, in presenza di particolari situazioni giustificatrici, proprio per poter assicurare il buon andamento dell’amministrazione, purché vengano stabiliti «adeguati criteri selettivi», ed «un equo bilanciamento tra selezione mediante concorso pubblico e selezione mediante metodo alternativo».

La disposizione regionale impugnata – prosegue la resistente – ha il preciso obiettivo di garantire la funzionalità dell’ente regionale, nel caso in cui, a causa delle limitazioni introdotte dalle norme finanziarie, non sia possibile procedere a nuove assunzioni di personale (per esempio, in seguito a pensionamento o a cessazione dal servizio di personale interno con conseguente vacanza di posizioni professionali che non possono venir ricoperte neppure con l’attribuzione di mansioni superiori).

In questo caso, difatti, la compensazione fra i diversi profili professionali, prevista dalla norma censurata, potrebbe risolvere il problema della copertura del posto vacante senza ricorrere a nuove assunzioni e permettendo il bando di un concorso interno per la professionalità carente.

3.2.2.–– Infine, sempre secondo la difesa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, il comma 5-ter aggiunto dalla disposizione impugnata è da leggersi nel contesto e con l’integrazione di quanto stabilito dal successivo comma 5-quater, che prevede che «La percentuale di posti riservata al personale a tempo indeterminato per effetto dell’applicazione dei commi 5 e 5-ter non può comunque superare, nel periodo di riferimento, il 50 per cento», venendosi così a garantire il limite percentuale minimo del 50 per cento di posti riservati all’ingresso dall’esterno.

In tal modo sarebbero rispettate tutte e tre le condizioni individuate dalla Corte costituzionale per poter eccezionalmente derogare al principio del concorso pubblico, in particolare: sussisterebbe la specifica ragione che varrebbe a giustificare tale eccezione, consistente nella necessità di fronteggiare possibili vacanze in professionalità specifiche, senza ricorrere a nuove assunzioni; verrebbero puntualmente fissati i criteri di selezione; sarebbe, in ogni caso, garantito l’equo bilanciamento fra ricorso al sistema di selezione pubblico e quello alternativo interno.

4.–– In prossimità dell’udienza, la Regione resistente ha depositato una memoria nella quale ha chiesto alla Corte di voler ritenere cessata la materia del contendere in relazione alla questione di legittimità relativa alla lettera a) del comma 1 dell’art. 4 della legge regionale n. 4 del 2011, essendo stata la stessa parzialmente abrogata dall’art. 7, comma 3, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige – Legge finanziaria), che ha soppresso le parole da «salvo» a «verticale».

Relativamente alla lettera b) del citato comma 1 dell’art. 4, vengono sostanzialmente ribadite le argomentazioni esposte nell’atto di costituzione, insistendo nella richiesta che il ricorso venga respinto perché non fondato.

5.–– In data 2 marzo 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato istanza di rinuncia al ricorso limitatamente alle censure promosse nei confronti dell’art. 4, comma 1, lettera a), della legge regionale censurata, reiterando la richiesta di accoglimento delle censure relative al comma 1, lettera b), del medesimo art. 4.

1.–– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano), in quanto in contrasto con gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, nonché con gli artt. 24 e 62 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), e con l’art. 52 del decreto legislativo 9 maggio 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).

L’art. 4, comma l, lettera a), della citata legge reg. prevede che, all’art. 5 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di personale), sia apportata la seguente modificazione:«alla fine del comma 5 sono aggiunte le parole: “nonché la percentuale di posti riservati all’ingresso dall’esterno, che non può essere inferiore al 50 per cento, salvo per le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale”».

Il complessivo dettato del comma 5 dell’art. 5 della legge reg. n. 3 del 2000 (cui la disposizione precedentemente citata accede) prevede che: «Con regolamento vengono definiti, previa informazione alle Organizzazioni Sindacali, i criteri e le modalità di ricorso alle diverse forme di accesso di cui al comma 1, nonché le procedure per il reclutamento del personale a tempo determinato. Con lo stesso provvedimento sono disciplinati i requisiti generali di accesso all’impiego regionale, le modalità concorsuali e le procedure relative agli adempimenti per i nuovi assunti nonché la percentuale di posti riservati all’ingresso dall’esterno, che non può essere inferiore al 50 per cento, salvo per le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale».

Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima, poiché la stessa – nel consentire la deroga al limite del 50 per cento dei posti messi a concorso e riservati a candidati esterni all’amministrazione per quanto attiene «le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale» – si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall’art. 24, comma l, del d.lgs. n. 150 del 2009 e dall’art. 52, comma l-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 violando, irragionevolmente, i principi di uguaglianza e buon andamento della pubblica amministrazione, prestandosi ad essere utilizzata «per aggirare» il principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.

La ricordata previsione legislativa sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto – alterando la proporzione tra la percentuale dei posti riservati a candidati esterni e quella dei posti riservati a candidati interni, e ponendosi in contrasto con quanto stabilito dalla sopra ricordate norme statali, espressive di un principio di coordinamento della finanza pubblica, volto al contenimento della spesa pubblica – verrebbe ad eccedere la competenza legislativa regionale in relazione ai principi fondamentali di «coordinamento della finanza pubblica» la cui determinazione spetta allo Stato.

2.–– Con riferimento a tale questione, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

2.1.–– Successivamente alla proposizione del ricorso, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, con l’art. 7, comma 3, della legge reg. 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012–2014 della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige – Legge finanziaria), ha modificato la normativa censurata, espungendo da detta disposizione le parole «salvo per le professionalità che si sviluppano su più livelli giuridico-economici per progressione verticale».

2.1.1.–– Proprio in considerazione di tale modifica – conformemente alla deliberazione del Consiglio dei ministri del 24 febbraio 2012, la difesa erariale, nella memoria depositata il 2 marzo 2012, ha dichiarato di rinunciare al ricorso limitatamente alle censure promosse nei confronti dell’art. 4, comma 1, lettera a), della legge regionale in esame.

2.1.2.–– Alla data della decisione, non risulta che detta rinuncia sia stata accettata dalla Regione resistente. Peraltro, secondo la giurisprudenza costituzionale, la rinuncia non regolarmente accettata dalla controparte, pur non comportando l’estinzione del processo, può fondare, unitamente ad altri elementi, la dichiarazione di cessazione della materia del contendere per carenza di interesse del ricorrente (ex plurimis, sentenze n. 320 del 2008 e n. 451 del 2007; ordinanza n. 126 del 2010).

2.2.–– Nel caso di specie, poiché la disposizione regionale impugnata non risulta aver avuto applicazione medio tempore e presenta, attualmente, un contenuto satisfattivo delle ragioni del ricorrente, e venuto, perciò, meno l’interesse di questo ultimo a coltivare il ricorso, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere. Ciò limitatamente alla questione di legittimità dell’art. 4, comma l, lettera a), della legge reg. n. 4 del 2011.

3.–– Con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri censura anche la lettera b) del comma 1 dell’art. 4 della stessa legge regionale, nella parte in cui inserisce, dopo il comma 5 dell’art. 5 della legge reg. n. 3 del 2000, il comma 5-ter.

In particolare quest’ultimo, dopo aver stabilito che: «Al fine di fronteggiare vacanze in specifici profili professionali, senza ricorrere a nuove assunzioni di personale, non più del 50 per cento dei posti coperti attraverso procedure selettive pubbliche nel triennio precedente potrà essere assegnato mediante concorsi interni, ai quali è ammesso il personale in possesso dei requisiti previsti dal regolamento riguardante le modalità di accesso e dal contratto collettivo», prevede che: «Il rispetto della predetta percentuale può essere assicurato anche con compensazione tra i diversi profili professionali».

Esso violerebbe gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.

Infatti, nello stabilire che il rispetto della quota del 50 per cento dei posti mediante concorsi esterni avvenga anche con compensazione tra i diversi profili professionali (in difformità dal dettato dei ricordati art. 24 del d.lgs. n. 250 del 2009 e art. 53 (recte: 52) del d.lgs. n. 165 del 2001), la disposizione regionale impugnata determinerebbe una sostanziale deroga al principio, ormai consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale non può essere riservata a concorsi interni una quota superiore al 50 per cento dei posti disponibili.

Secondo la difesa regionale questa disciplina assicurerebbe il buon andamento dell’amministrazione, garantendo nel contempo «adeguati criteri selettivi» e, in virtù del successivo comma 5-quater, anche il rispetto del limite minimo del 50 per cento di posti riservati all’esterno, nel caso – che attualmente si verifica – in cui, a causa delle limitazioni introdotte dalle norme finanziarie, non sia possibile procedere a nuove assunzioni di personale.

3.1.–– La questione di legittimità costituzionale della disposizione in esame è fondata con riferimento ai principi di ragionevolezza, efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.

3.1.1.–– Al riguardo, questa Corte ha ripetutamente affermato che «la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis: sentenze n. 195, n. 150 e n. 100 del 2010, n. 293 del 2009). In tale quadro, questa Corte ha altresì escluso la legittimità di arbitrarie restrizioni alla partecipazione alle procedure selettive, chiarendo che al concorso pubblico deve riconoscersi un ambito di applicazione ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di soggetti precedentemente estranei alle pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio e quelli di trasformazione di rapporti non di ruolo, e non instaurati ab origine mediante concorso, in rapporti di ruolo (sentenze n. 150 del 2010, n. 293 del 2009, n. 205 del 2004)» (sentenza n. 68 del 2011).

3.1.2.–– Né, per quello che riguarda la norma in esame, ha un qualche rilievo la circostanza che, fra i requisiti necessari per la progressione in carriera vi sia quello di essere stati in precedenza assunti presso l’amministrazione di appartenenza a seguito di un pubblico concorso, né la considerazione svolta dalla difesa regionale che, a causa delle limitazioni introdotte dalle norme finanziarie, non sia possibile procedere a nuove assunzioni di personale.

Si ribadisce che questa Corte ha, difatti, più volte chiarito che la progressione nei pubblici uffici deve avvenire, in linea di principio, per concorso (da ultimo, sentenza n. 30 del 2012), sottolineando, altresì, relativamente alla possibilità di riserva di quote al personale interno e di deroga al principio del pubblico concorso, che non ha alcun «rilievo la circostanza che, fra i requisiti che si debbono avere per potere godere della progressione in carriera vi sia quello di essere stati in precedenza assunti presso l’amministrazione di appartenenza a seguito di un pubblico concorso, trattandosi, evidentemente, di concorso bandito per una qualifica diversa ed inferiore rispetto a quella cui si accederebbe per effetto della disposizione censurata» (sentenza n. 30 del 2012).

3.1.3.–– Le invocate particolari situazioni, legate alla funzionalità della Regione, che legittimerebbero la censurata normativa, si risolvono in astratte affermazioni di intenti, in parte contraddittorie e, comunque, non in grado di giustificare una normativa lesiva del buon andamento dell’amministrazione. Infatti l’attivazione solo delle procedure riservate agli interni (le quali possono giungere fino al limite del cinquanta per cento dei posti «coperti attraverso prove selettive pubbliche nel triennio precedente»), congiuntamente alla mancata effettuazione dei concorsi per i candidati esterni, determina la violazione della norma interposta, rappresentata dal comma 1-bis dell’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 che prevede «la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso». Né può pensarsi ad un sistema che utilizzi, nel conteggio della percentuale numerica valevole per le procedure selettive interne, i posti messi a concorso pubblico nel passato, dato che la percentuale massima del cinquanta per cento dei posti messi a concorso riservabile al personale interno, di cui alla citata norma interposta, deve intendersi, per non confliggere con il dettato degli artt. 3 e 97 Cost., riferibile a concorsi che la prevedano nel momento genetico, non essendo possibile che per il suo calcolo si prendano in considerazione, retroattivamente, concorsi già svolti. Qualora, poi, unitamente alle procedure riservate agli interni fossero banditi concorsi aperti a candidati esterni, sarebbe smentito il presupposto di partenza, secondo cui le limitazioni di bilancio non renderebbero possibile l’assunzione di nuovo personale e, comunque, si attiverebbe una procedura non disciplinata dalla normativa in questione.

È, infine, lesivo del buon andamento dell’amministrazione il criterio della «compensazione» globale tra tutto il personale della quota del cinquanta per cento dei posti riservata al personale interno, dato che questo tipo di calcolo indifferenziato potrebbe determinare una riserva dei posti per i profili professionali più rilevanti a favore del personale interno e un’indizione di concorsi indirizzati a candidati esterni solo per le qualifiche e mansioni inferiori.

3.2.–– Poiché nella fattispecie oggetto della normativa impugnata è, per i motivi innanzi indicati, riscontrabile la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 4 del 2011, nella parte in cui aggiunge all’art. 5 della legge reg. n. 3 del 2000 il comma 5-ter, è fondata.

4.–– Rimane assorbita la censura sollevata con riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. in relazione all’art. 4, comma 1, lettera b), della legge reg. n. 4 del 2011.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 5-ter, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di personale), aggiunto dall’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano);

2) dichiara cessata la materia del contendere relativamente alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera a), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 4 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.90 proviene da Giustamm.

Pres. Lignani – Est. Spezia
Aice Consulting S.r.l. (Avv. P. D’Amelio) c/ Azienda Ospedaliera Pisana (Avv. V. Calvieri, G. Volpe), Studio Valle Progettazione (Avv. A. Mariani Marini)

in tema di risarcimento del danno da mancata aggiudicazione

1. Contratti della P.A. – Gara – Mancata aggiudicazione – Risarcimento del danno – Domanda -Prescrizione – Termine – Decorrenza – Annullamento aggiudicazione – Sentenza passata in giudicato

2. Contratti della P.A. – Gara – Lavori – Progetto preliminare – Clausola – Immodificabilità– Progetto esecutivo – Difformità – Esclusione – Legittimità

1. Il termine a quo di prescrizione quinquennale per chiedere il danno da mancata aggiudicazione va individuato non dalla data di conoscenza della avvenuta aggiudicazione ma dal momento del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento che fa nascere in capo all’interessato il diritto a chiedere il ristoro del pregiudizio derivato dal provvedimento poi annullato.

2. Va escluso dalla gara il concorrente che abbia presentato un progetto esecutivo sostanzialmente difforme dal progetto preliminare predisposto dalla stazione appaltante, nell’ipotesi in cui la lex specialis abbia escluso la possibilità per i partecipanti di modificare distribuzioni spaziali e funzioni già prefissate nel progetto preliminare. (nella specie, il giudice, pur riconoscendo al progetto preliminare carattere di elaborato di massima, ha considerato, in presenza di un progetto preliminare puntuale e particolareggiato, difformi le soluzioni del progetto esecutivo presentato dal concorrente aggiudicatario, il quale ha diviso le sale operatorie tra primo e secondo piano, ha spostato la rianimazione dal primo piano, ha ridotto gli studi medici).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11761 del 2000, proposto da:

Aice Consulting S.r.l. quale mandataria della A.T.I. con professionisti associati arch. Ghigò e ing .Pia M. ed ing. Massimo Dringoli ( mandanti), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Piero D’Amelio, con domicilio eletto presso Piero D’Amelio in Roma, via della Vite, 7;

Azienda Ospedaliera Pisana, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv. Valter Calvieri, Giuseppe Volpe, con domicilio eletto presso Eugenio Mete in Roma, via Famagosta, 2;
Studio Valle Progettazione , mandataria di A.T.I. con R.P.A. spa, rappresentato e difeso dall’avv. Alarico Mariani Marini, con domicilio eletto presso Goffredo Gobbi in Roma, via Maria Cristina 8;

della sentenza del T.A.R. TOSCANA – FIRENZE: SEZIONE II n. 00772/2000, resa tra le parti, concernente GRADUATORIA CONCORSO PROGETTAZIONE COMPLESSO PRESIDIO OSPEDALIERO CISANELLO ( PI) approvata con determinazione direttore generale Azienda Ospedaliera 5 luglio 1999 n. 1238.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Azienda Ospedaliera Pisana e dello Studio Valle Progettazione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2011 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli avvocati Mattioli su delega di D’Amelio e Volpe;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con bando 5 novembre 1998 l’ Azienda Ospedaliera Pisana ha indetto una gara per l’affidamento (con il metodo della licitazione privata) della progettazione esecutiva architettonica e degli impianti per la realizzazione di un nuovo complesso nel Presidio Ospedaliero di Cisanello per un prezzo base di Lire 1.031.000.000; nel bando si precisava che l’Azienda aveva già provveduto a redigere il progetto preliminare messo a disposizione dei partecipanti alla gara e sulla cui scorta doveva essere sviluppato il progetto esecutivo architettonico.

Alla gara sono stati presentati tre progetti ed è risultata aggiudicataria l’A.T.I., di cui Studio Valle Progettazione (Roma) è capogruppo (con R.P.A. s.p.a. mandante), con punti 94,74, mentre al secondo e terzo posto si sono classificate A.T.I., di cui AICE Consulting s.r.l. è mandataria, con punto 71,13, e A.T.I., di cui Politecnica Società Italiana d’Ingegneria è mandataria, con punti 68,40.

Avverso la graduatoria e la delibera 5 luglio 1999 dell’ Azienda Ospedaliera Pisana, che aggiudicava la gara, e gli altri atti connessi l’AICE Consulting (quale mandataria della A.T.I. con altri professionisti) ha proposto ricorso innanzi al TAR Toscana (notificato il 12 ottobre 1999), deducendo, principalmente, la non conformità del progetto presentato dallo studio aggiudicatario rispetto alle distribuzioni spaziali interne e, comunque, alle scelte progettuali indicate nel progetto e nella relativa relazione, posti a base della lettera d’invito.

Effettuato l’accesso agli atti della gara l’AICE ha proposto anche motivi aggiunti (notificati il 6 dicembre 1999) deducendo vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore dei presupposti e disparità di trattamento: a suo dire il progetto dello Studio Valle, da un lato, avrebbe sotto più profili introdotto soluzioni diverse da quelle indicate dal progetto preliminare e, dall’altro, proprio per tali caratteristiche avrebbe avuto migliori punteggi qualitativi nonostante il mancato rispetto di alcune prescrizioni della normativa tecnica vigente in Toscana per la realizzazione delle strutture sanitarie accreditate con il Servizio Sanitario Regionale.

Con sentenza 27 aprile 2000 n. 772 il TAR Toscana, Sez. Seconda, dichiarato in parte irricevibile per tardività l’atto di motivi aggiunti limitatamente ai mezzi di impugnazione numero 4-5-7-9 e 10, nel merito ha respinto l’atto introduttivo ed i residui (tempestivi) mezzi dei motivi aggiunti perché infondati, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in lire 2.000.000 a favore di ciascuno delle controparti (Azienda Ospedaliera e Studio Valle).

1.1 La sentenza TAR è stata appellata da Aice Consulting, che, dopo aver controdedotto in ordine alla tardività dei motivi aggiunti, ha chiesto che nel merito siano accolte le censure proposte con i medesimi con il conseguente annullamento dell’aggiudicazione dello Studio Valle e degli atti connessi.

Si è costituito in giudizio lo Studio Valle aggiudicatario chiedendo il rigetto dell’appello.

Si è costituita anche la stazione appaltante, che ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità dell’appello per carenza d’interesse all’annullamento dell’aggiudicazione in quanto, nelle more del giudizio, il complesso ospedaliero del cui progetto si controverte è stato completamente realizzato ed è entrato in funzione dal dicembre 2010, come si rileva dalla nota dell’Azienda Ospedaliera Pisana Dipartimento Area Tecnica, 12 settembre 2011 n. 52410, depositata in appello; inoltre, sempre preliminarmente, la stazione appaltante ha insistito sia sulla parziale tardività dei motivi aggiunti, già dichiarata dalla sentenza TAR, sia sull’eccezione di inammissibilità complessiva dell’atto introduttivo e degli altri motivi aggiunti ( sotto più profili già sollevata in primo grado, ma respinta con la sentenza appellata) ; poi nel merito ha controdedotto ai motivi di appello, chiedendone il rigetto.

Con successiva memoria difensiva l’appellante ha replicato alle avverse eccezioni preliminari, insistendo per la riforma della sentenza TAR.

Infine sia l’appellante che la stazione appaltante hanno depositato memoria di replica, confermando ciascuna le proprie conclusioni.

Alla pubblica udienza del 28 ottobre 2011, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.

2. In diritto la controversia concerne l’affidamento, con una gara a licitazione privata, della progettazione esecutiva architettonica e degli impianti per la realizzazione di un nuovo complesso nel Presidio Ospedaliero di Cisanello (PI), sulla base di un progetto preliminare allegato alla lettera d’invito; la gara è stata aggiudicata allo Studio Valle Progettazione, prima classificata (con un ribasso del 94,20% sull’importo di lire 1.031.000.000, a base di gara) mentre al secondo posto si è classificata l’appellante (con un ribasso del 93%).

2.1 Preliminarmente l’Azienda Ospedaliera Pisana, rappresentando che la struttura sanitaria era stata realizzata ed era già in funzione dal dicembre 2010, ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse: secondo la stazione appaltante, infatti, nel caso di specie si applicherebbe la norma transitoria del c.p.a. art. 2, alleg. 3, che dispone “per i termini in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti”; da ciò la conseguenza che andrebbero applicati gli artt. 33 e 35, commi 1 e 5, D. lgs n. 80/1998, che devolvono al giudice amministrativo la controversia sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento di atti amministrativi, fermi restando gli effetti della prescrizione del credito; in questo caso, pertanto, il diritto al risarcimento si sarebbe prescritto, essendo decorsi più di 10 anni dalla comunicazione del 19.07.1999 dell’avvenuta aggiudicazione della gara allo Studio Valle.

L’eccezione è infondata.

Nel caso di specie, infatti, la domanda risarcitoria può essere proposta fino a 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, in quanto si applica l’art. 30, comma 5, c.p.a.; né tanto meno il credito si è estinto per prescrizione, poiché il termine a quo del periodo quinquennale va individuato, non nella data di conoscenza della avvenuta aggiudicazione, ma dal momento del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento che fa nascere in capo all’interessato il diritto chiedere il ristoro del pregiudizio derivato dal provvedimento poi annullato.

Invece la disposizione dell’art. 2, all. 3, c .p.a. (concernente i termini in corso alla data di entrata in vigore del codice) riguarda la diversa situazione dei termini processuali e ripropone una tipologia di disciplina ampiamente collaudata dal legislatore in occasione della introduzione di nuove norme di carattere processuale.

Pertanto, pur in presenza della completa realizzazione dell’opera cui si riferiva il progetto controverso, va riconosciuta in capo all’appellante la persistenza dell’interesse alla decisione nel merito della controversia sulla domanda di annullamento della gara in questione, al fine di consentirle di chiedere il risarcimento del danno, almeno per equivalente, in caso di annullamento della aggiudicazione impugnata.

2.1 Inoltre, sempre in via preliminare, la stazione appaltante ripropone le eccezioni (già respinte dalla sentenza TAR) di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per omessa notifica alla Reg. Toscana ed alla Commissione giudicatrice, nonché quella di tardività del ricorso.

Il Collegio le ritiene non condivisibili, facendo proprie le argomentazioni della sentenza TAR.

Infatti il ricorso, notificato il 12 ottobre 1999, risulta tempestivo rispetto alla data di comunicazione dell’esito della gara, avvenuto con nota dell’azienda Ospedaliera in data 29 luglio 1999.

Quanto, poi, alla pretesa mancata notifica alla Regione Toscana, tale obbligo non sussisteva in capo alla ricorrente poiché la Regione non aveva la qualità né di controinteressata né di amministrazione resistente, essendo tutta la procedura di gara riconducibile soltanto alla Azienda Ospedaliera.

Né tanto meno la ricorrente aveva l’obbligo di notificate il ricorso ed i motivi aggiunti anche alla Commissione giudicatrice, in quanto è noto che la Commissione è un organo tecnico, privo di rilevanza esterna, la cui attività viene trasfusa –previa apposita approvazione – nel provvedimento finale della procedura di gara, e cioè l’aggiudicazione, adottato dalla stazione appaltante.

2.3 Sgombrato il campo dalle questioni preliminari attinenti alla stessa ammissibilità e procedibilità dell’ appello, si può passare ad esaminarlo nel merito.

In primo luogo la sentenza di primo grado viene impugnata per aver dichiarato tardivo l’atto di motivi aggiunti (notificato dalla ricorrente AICE in data 6 dicembre 1999) limitatamente alle censure dedotte con i mezzi n. 4-5-7-9 e 10.

Infatti, ad avviso del TAR, i suddetti motivi aggiunti risultavano tardivi, poiché attenevano a profili desumibili dai documenti depositati in giudizio da Studio Valle fin dal 2 novembre 1999 e, quindi, erano stati notificati oltre il termine dimezzato, introdotto dall’art. 19 del D.L. n. 67/1997 conv. nella L. n. 135/1997.

La statuizione di tardività non è condivisibile quanto ai motivi 7 e 9, mentre va confermata per la restante parte.

Infatti con i mezzi di impugnazione n. 7 e n. 9 il ricorrente ha censurato (rispettivamente) la positiva valutazione data dalla Commissione alla soluzione progettuale proposta dallo Studio Valle per il piano seminterrato (motivo 7) , nonché l’inosservanza nel progetto in questione di alcune prescrizioni tecniche dettate dalla normativa di settore per le strutture sanitarie da accreditare (motivo 9): al riguardo il Collegio ritiene che tali censure concernano aspetti del progetto e delle operazioni di gara resi noti al ricorrente solo con l’esame della documentazione (tra cui il progetto Valle) acquisita a seguito dell’accesso.

2.4. Diversamente, con riguardo ai mezzi di impugnazione n n . 4 – 5 e 10, il Collegio, condividendo la statuizione della sentenza TAR, ritiene che le censure dedotte riguardavano situazioni già esaustivamente rilevabili dai verbali di gara n n. 1 e 4 e dalla delibera del Dir. Gen. 11 maggio 1999 n. 755, relativa alla nomina della commissione giudicatrice e del responsabile del procedimento (ing. Pugi) , cioè da alcuni degli atti già depositati dall’azienda Ospedaliera in data 2 novembre 1999.

Alla luce di quanto esposto, quindi, accogliendo in parte il primo motivo d’appello, il collegio ritiene tempestivi i motivi aggiunti n n. 7 e 9 (oltre quelli 2-3-6- e 8 sui quali non vi è contestazione), mentre conferma la tardività già dichiarata dalla sentenza TAR per quelli n n. 4-5 e 10.

2.5 Per la restante parte l’appello è fondato nei limiti e per i profili di seguito illustrati.

Poiché, come si è detto, parte consistente delle censure concerne l’asserita difformità sostanziale del progetto esecutivo aggiudicatario dalle indicazioni contenute nel progetto preliminare (con annessa relazione tecnica e 20 tavole) al quale facevano riferimento sia il bando della gara a licitazione privata (vedi oggetto dell’appalto) sia la lettera d’invito (che indicava le modalità di ritiro di tale documentazione da parte dei concorrenti), il primo punto nodale è costituito dalla necessità di stabilire se al suddetto progetto preliminare va riconosciuto carattere di elaborato di massima- meramente preliminare oppure se si tratta di una progettazione di livello definitivo, se non nel nome, almeno nella sostanza.

Al riguardo la sentenza di primo grado ha affermato (vedi pag. 35) che, poiché il progetto predisposto dalla Azienda Ospedaliera aveva le caratteristiche del progetto preliminare, era suscettibile di essere modificato dai partecipanti “nei limiti dei previsti vincoli di carattere plano volumetrico” e “dell’esigenza (intrinseca ad ogni elaborazione progettuale che si muova sulla base di un progetto preliminare) di non pervenire a stravolgimento dell’ispirazione originativa dell’intervento”; pertanto le modifiche introdotte nel progetto presentato dallo Studio Valle, “lungi dal porsi quali sostanzialmente sottese alla realizzazione di un manufatto diverso da quello progettato dall’Azienda”, ad avviso del giudice TAR, hanno sostanzialmente rispettato i vincoli planovolumetrici prefissati.

Tale conclusione non è condivisibile.

In argomento ritiene il Collegio che, pur configurando come preliminare il progetto posto a base della gara, ciò non di meno la lex specialis di gara richiedeva che le scelte progettuali di massima fossero rispettate.

Infatti la relazione tecnica annessa al progetto preliminare, sulla cui scorta doveva essere sviluppato il progetto esecutivo, al punto tre prevede un fabbricato al massimo di 4 piani fuori terra, ma soprattutto indica con precisione la collocazione, “lungo una stecca principale” al piano terra, del poliambulatorio, nonché delle strutture di radiologia, neuroradiologia, pronto soccorso, ufficio accettazione, day-surgery e medicina d’urgenza; al primo piano, poi, colloca 10 sale operatorie, terapia intensiva post chirurgica, rianimazione funzionale, chirurgia generale, neurochirurgia, ortopedia, chirurgia della mano e diabetologia; al secondo piano colloca medicina generale, neurologia ed altri reparti; al terzo piano prevede studi medici e spogliatoi, nonché studi per libera professione (questi anche al 2° piano).

2.6 Ciò premesso, sul piano logico appare evidente che, ove tali indicazioni fossero da considerarsi puramente orientative, la relazione al progetto preliminare non sarebbe stata così puntuale e particolareggiata e tali scelte distributive non sarebbero state illustrate anche nelle corrispondenti tavole allegate specificamente richiamate nella lettere d’invito.

Anche sotto il profilo normativo si giunge ad identica conclusione, ove si valuti la circostanza che (secondo la normativa all’epoca vigente, legge n. 104/1994, art. 16 modif. dall’art. 9, comma 26, legge n. 415/1998) gli schemi grafici del preliminare individuavano non solo le caratteristiche dimensionali e volumetriche, ma anche quelle tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare.

2.7 Inoltre, sotto il profilo procedimentale, la obbligatorietà delle scelte progettuali preliminari (pur nel loro primo grado di definizione progettuale) è stata confermata nel corso della gara (argomento non smentito dalla sentenza) dal responsabile della Unità Operativa Nuove Opere dell’Azienda Ospedaliera, nonché responsabile del procedimento, che – rispondendo ad apposito quesito – ha escluso la possibilità per i partecipanti di modificare distribuzioni spaziali e funzioni già prefissate nel progetto preliminare messo a disposizione per lo sviluppo del progetto esecutivo.

In conseguenza, ad avviso del Collegio, il progetto esecutivo presentato dai concorrenti non poteva, innanzitutto, sviluppare soluzioni diverse dalle indicazioni del progetto preliminare, che prevedeva 10 sale operatorie di chirurgia generale al primo piano, archivi per 200 mq., studi medici per 3100 mq. articolati in 107 stanze e spogliatoi per 904 mq., e collocava la rianimazione e la terapia intensiva post-chirurgica allo stesso piano delle sale operatorie.

Partendo da tali premesse, quindi, le soluzioni del progetto esecutivo predisposto dallo studio Valle (e valutate con un elevato punteggio qualitativo dalla commissione di gara) non appaiono compatibili con le puntuali indicazioni inserite nel progetto preliminare dalla Azienda Ospedaliera: pertanto il progetto esecutivo in questione doveva essere escluso in quanto, invece, ha diviso le 10 sale operatorie tra il primo ed il secondo piano, ha spostato la rianimazione dal primo piano al piano terra, ha eliminato gli archivi, ha ridotto gli studi medici a mq. 2000 su 67 stanze, ha ridotto gli spogliatoi a mq. 760, spostandoli al piano interrato dal terzo piano, ha suddiviso tra primo e secondo piano la terapia intensiva (10 letti), ha spostato dal primo al secondo piano la neurochirurgia.

2.8 Quanto, poi, al dedotto mancato rispetto della normativa tecnica per la realizzazione delle strutture sanitarie, il TAR ritiene che le prescrizioni dei Vigili del Fuoco, essendo attinenti ad “adempimenti successivi al completamento delle opere”, “sfuggono ad una valutazione effettuabile in sede di predisposizione degli elaborati progettuali a carattere definitivo/esecutivo”.

Neanche tale conclusione può essere condivisa, in quanto non suffragata dai documenti degli atti.

Infatti il Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Pisa, con nota 20 luglio 1999 n. 742 (chiamata a dare il proprio parere) nel fissare le condizioni di approvazione del progetto, ha disposto che “nel caso in esame occorre previamente adempiere a quanto prescritto al punto 14” e cioè che “….considerata l’entità delle suddette condizioni, prima dell’inizio dei lavori dovrà essere presentato un progetto completo per l’esame definitivo”.

Alla luce degli elementi soprarichiamati, pertanto, non risulta comprovata dal necessario riscontro documentale la conclusione esposta su questo punto dalla sentenza TAR: (pag. 38) cioè che le prescrizioni dettate dai Vigili del Fuoco “attenendo ad adempimenti successivi al completamento delle opere di cui all’approvato progetto, con ogni evidenza sfuggono ad una valutazione effettuabile in sede di predisposizione degli elaborati elaborati progettuali a carattere definitivo/esecutivo”.

2.9 Infine è utile aggiungere che scostamenti di tale consistente portata progettuale non appaiono neanche compatibili con la normativa vigente in tema di progettazione: infatti la stazione appaltante, ove non ritenga di predisporre un progetto guida vincolante, suscettibile solo di innovazioni tecnologiche e funzionali complementari ai dati progettuali, non può bandire una gara a licitazione privata, ma deve utilizzare il diverso strumento dell’appalto concorso, nel quale ogni partecipante predispone un progetto recante la propria soluzione, attraverso scelte progettuali fondamentali, delle esigenze rappresentate dal committente.

2.9-1 Né la relazione sanitaria favorevole sul progetto Valle costituisce un argomento a favore della portata meramente indicativa delle scelte distributive del progetto preliminare.

Infatti in tale documento il responsabile del progetto sanitario, nell’ambito della propria competenza, attesta che il progetto esecutivo aggiudicatario è rispondente ai bisogni della Azienda Ospedaliera e certifica l’idoneità della struttura dal punto di vista igienico-sanitario nel rispetto dei requisiti previsti dalla normativa regionale in materia di accreditamento (salva la richiesta di provvedere a dotare di docce gli ambienti di degenza); tale attestato favorevole, però, non può avere alcuna portata giustificatrice del mancato rispetto della par condicio e delle prescrizioni di gara; al contrario la stessa relazione prende atto che i posti di diabetologia sono aumentati a 40, mentre quelli di day-surgery sono diminuiti da 30 a 20.

Peraltro, proprio nella relazione finale attestante la conformità del progetto esecutivo a quello preliminare (allegata alla relazione di cantierabilità del 13.07.1999), lo stesso responsabile del procedimento dell’Azienda Ospedaliera fa presente che la superficie coperta, comunque, è passata dai previsti mq. 38.240 a mq. 51.924, pur omettendo qualsiasi spiegazione sulla circostanza che tale soluzione era in contrasto con la prescrizione specifica della relazione tecnica al progetto preliminare che imponeva, invece, il rispetto delle “indicazioni planimetriche e volumetriche del progetto preliminare”.

Nonostante la specifica censura del ricorrente, questo aspetto è stato considerato, invece, irrilevante nella sentenza TAR che (vedi pag. 36) ritiene le modifiche introdotte dal progetto Valle “collocate all’interno dei citati vincoli planovolumetrici dettati dall’Ente interessato”.

3. Pertanto, assorbito per economia di mezzi l’esame delle rimanenti censure, l’aggiudicazione della gara al progetto dello Studio Valle Progettazione, per i profili esaminati, va annullata per violazione della par condicio e delle prescrizioni della lex specialis e per difetto di istruttoria.

3.1 Concludendo, preliminarmente respinta l’eccezione di improcedibilità per carenza d’interesse, nel merito l’appello stesso va accolto; per l’effetto, riformando in parte qua la sentenza TAR in epigrafe, vanno respinte le eccezioni di tardività ed inammissibilità del ricorso, nonché quella di tardività dei motivi aggiunti limitatamente ai mezzi n. 7 e n. 9, restando invece confermata la tardività di mezzi 4-5 e 10, mentre nel merito il ricorso di primo grado va accolto per i profili di censura sopra illustrati con il conseguente annullamento della delibera di aggiudicazione della gara allo Studio Valle Progettazione e degli atti connessi.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e pertanto, liquidate in €. 10.000,00 oltre gli accessori di legge, sono poste per i due terzi a carico dell’Azienda Ospedaliera Pisana e per la residua parte a carico dello Studio Valle Progettazione, entrambi obbligati solidalmente nei confronti dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie in parte qua l’appello in epigrafe e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, accoglie nei limiti di cui in motivazione il ricorso ed i motivi aggiunti e, pertanto, annulla l’aggiudicazione allo Studio Valle Progettazione, nonché gli atti connessi; per la restante parte conferma la suddetta sentenza.

Pone le spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in euro 10.000,00, oltre gli accessori di legge, per i due terzi a carico dell’Azienda Ospedaliera Pisana e per la restante parte a carico dello Studio Valle Progettazione, entrambi obbligati solidamente nei confronti dell’appellante.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Lanfranco Balucani, Consigliere

Marco Lipari, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 12/4/2012 n.2082 proviene da Giustamm.

C. Allegretta – Presidente, F. Cocomile – Estensore

sulla qualificazione in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30, d.lg. n. 163 del 2006, del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche

1. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche – Installazione e gestione – Concessione di servizio pubblico – Effetti.

2. Contratti della p.a. – Offerte di gara – Criteri di valutazione – Assegnazione del punteggio numerico – Criteri di valutazione estremamente dettagliati – Necessaria predeterminazione – Principio – Concessioni di servizi – Applicazione.

1. Anche l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche va qualificata in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30, d.lg. 12 aprile 2006 n.163, sicché, ai sensi del suo comma 3, è imposta l’osservanza dei principi comunitari e dei principi generali relativi ai contratti pubblici.

2. In tema di criteri di valutazione delle offerte nelle gare per l’affidamento di appalti pubblici, il principio della necessaria predeterminazione di criteri di valutazione estremamente dettagliati per l’assegnazione del punteggio numerico deve trovare applicazione anche con riferimento all’ipotesi di concessione di servizi ex art. 30, d.lg. 12 aprile 2006 n.163.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 66 del 2011, proposto dalla

Società Gestione Distributori (S.G.D.) Vending Dimatic s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Loiodice e Ignazio Lagrotta, con domicilio eletto in Bari, via Nicolai, 29;

Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi” Bari, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica, Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria per legge in Bari, via Melo, 97;

La Sud Vending s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Adriano Pallesca, con domicilio in Bari, piazza Massari, presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, sede di Bari;

– della nota prot. n. 5921/C del 26.11.2010 del Dirigente Scolastico del Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi”, pervenuta il 3 dicembre 2010,con la quale si è comunicata all’odierna ricorrente l’aggiudicazione della gara per l’installazione di distributori automatici, di cui al bando del 29 ottobre 2010, alla ditta La Sud Vending giusta verbale del 17 novembre 2010;

– di tutti i verbali della Commissione di gara, successivamente acquisiti, ed in particolar modo del verbale del 17.11.2010 prot. n. 5787 e del successivamente conosciuto verbale del 19.11.2010 prot. n. 5813;

– ed, ove occorra, della nota del 18.12.2010 prot. n. 6303 a firma del Dirigente Scolastico del Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi” di rigetto dell’istanza di attivazione dell’annullamento in autotutela ed eterointegrativa della motivazione;

– del bando del 29 ottobre 2010 prot. n. 5417/C;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto;

e per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente medio tempore stipulato ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 cod. proc. amm.;

nonché per la reintegrazione in forma specifica mediante aggiudicazione del contratto di cui è causa in favore della ricorrente;

ovvero, in subordine, per il risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente e derivanti dal mancato utile e dalla perdita curricolare, oltre interessi e rivalutazione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi” Bari, del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica, dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia e di La Sud Vending s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2012 per le parti i difensori avv.ti Ignazio Lagrotta, Aldo Loiodice e Lucia Ferrante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Con il bando del 29 ottobre 2010 il Liceo Scientifico “Arcangelo Scacchi” di Bari invitava cinque ditte, tra le quali l’odierna ricorrente SGD Vending Dimatic s.r.l., alla gara per l’istallazione e la gestione di n. 12 distributori automatici all’interno del plesso scolastico.

In data 3 dicembre 2010 la SGD (che si classificava al secondo posto nella graduatoria di merito) veniva a conoscenza dell’aggiudicazione della gara in favore della controinteressata La Sud Vending s.r.l.

La SGD Vending Dimatic s.r.l. contesta in questa sede tutti gli atti di gara.

Rileva parte ricorrente che la domanda della controinteressata La Sud Vending è priva di valido documento di riconoscimento del proprio legale rappresentante in violazione del d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445 (censura sub 1); che l’aggiudicataria ha prodotto un certificato D.U.R.C. scaduto rispetto al termine indicato dalla lex specialis di gara per la presentazione dell’offerta e che i modelli F24 successivamente esibiti a tal fine sono privi di valore legale, non essendo muniti di attestazioni bancarie di presentazione e di ricevuta e della documentazione prevista dalla legge per la loro regolarità (censura sub 2); che la controinteressata andava, altresì, esclusa poiché ha offerto un contributo di rappresentanza a tutto il personale docente (amministrativo e di servizio) per un totale di 3.000 consumazioni da utilizzare tramite la chiavetta elettronica e che le menzionate chiavette costituiscono un mezzo di acquisto dei prodotti prepagato e quindi un’ulteriore offerta economica rispetto al canone, in violazione della lettera d’invito in quanto non prevista dalla stessa (censura sub 3).

Osserva ancora la deducente che le offerte non sono state aperte dalla stazione appaltante in seduta pubblica (censura sub 4.1); che nei verbali della Commissione del 17-19 novembre 2010 non vi è alcuna indicazione dei criteri in forza dei quali sono stati attribuiti i punteggi numerici e che i verbali di gara non motivano le scelte della stazione appaltante (censura sub 4.2); che il bando prevede l’attribuzione “fino a 2 punti per ciascuna offerta più concorrenziale sui prodotti in elenco” e che l’attribuzione di punti “zero” a quella meno concorrenziale (come avvenuto per la propria offerta) non è una possibilità contemplata dalla stessa lex specialis di gara; che, pertanto, la Commissione avrebbe dovuto procedere, prima dell’apertura delle buste, alla predisposizione di criteri valutativi oggettivi (censura sub 4.3); che il bando attribuisce “fino a 5 punti per suggerimenti migliorativi” e che, tuttavia, tale punteggio non è stato in concreto assegnato, non essendovi traccia nei verbali di gara (censura sub 4.4); che il bando di gara contempla , inoltre, l’assegnazione “fino a 10 punti per la qualità complessiva dell’offerta” e che, tuttavia, dai verbali di gara non è dato comprendere quale sia stato l’iter motivazionale seguito dalla Commissione per l’attribuzione del punteggio alle singole imprese partecipanti con riferimento a tale voce (censura sub 4.5); che in generale le operazioni svolte dalla Commissione di gara appaiano manifestamente erronee ed irrazionali (censura sub 4.6).

La società ricorrente formula, altresì, domanda di declaratoria di inefficacia del contratto (eventualmente medio tempore stipulato) e domanda volta alla reintegrazione in forma specifica mediante aggiudicazione in proprio favore del suddetto contratto e, in subordine, domanda risarcitoria per equivalente (al fine del ristoro del pregiudizio da mancato utile e da perdita curriculare).

Si costituivano l’Amministrazione e la società controinteressata Sud Vending s.r.l., resistendo al gravame.

Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia fondato.

Preliminarmente, va rilevato che viene in rilievo nel caso di specie una concessione di servizio pubblico ex art. 30 dlgs 12 aprile 2006, n. 163 sottratta in linea generale alle previsioni normative contenute nel codice dei contratti pubblici (cfr. comma 1).

Tuttavia, ai sensi del comma 3 della disposizione da ultimo citata “La scelta del concessionario deve avvenire nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità, previa gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all’oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi.”.

A tal riguardo, ha rimarcato Cons. Stato, Sez. VI, 20 maggio 2011, n. 3019 che “Anche in sede di svolgimento di gara informale per la concessione dell’esercizio in esclusiva in ambito scolastico del servizio di vendita di alimenti e di installazione di distributori all’uopo destinati, l’art. 30 d.lg. 12 aprile 2006 n. 163 impone l’osservanza dei principi generali stabiliti per l’aggiudicazione dei contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità.”.

Anche questo T.A.R., Sez. I in una ipotesi simile (cfr. sentenza n. 315 del 17 febbraio 2009, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. III con decisione n. 4128 dell’8 luglio 2011), sul presupposto che costituisce concessione di servizio pubblico ex art. 30 dlgs n. 163/2006 e non appalto di servizio l’installazione di distributori automatici di generi di ristoro/conforto in una struttura sanitaria, ha evidenziato che per detta procedura di gara, pur non essendo la stessa assoggettata in generale al codice dei contratti pubblici (cfr. comma 1 del citato art. 30), è comunque imposta dal comma 3 l’osservanza dei principi comunitari e dei principi generali relativi ai contratti pubblici (in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità, previa gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all’oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi).

Il Tribunale Amministrativo Pugliese accoglieva con la menzionata sentenza n. 315/2009 il ricorso di una società (operante nello specifico settore delle distribuzione automatica di beni di consumo) volto a contestare una delibera del Direttore Generale dell’A.S.L. impeditiva del confronto concorrenziale tra le imprese del settore per l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture ospedaliere e quindi ritenuta in contrasto con i principi richiamati dall’art. 30, comma 3 dlgs n. 163/2006.

Il Consiglio di Stato con la citata decisione n. 4128/2011 ha reputato corretta la configurazione, da parte della sentenza n. 315/2009 del T.A.R. Bari, della assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture ospedaliere alla stregua di una concessione di un servizio pubblico.

Pertanto, ritiene questo Collegio che anche l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche debba essere qualificata in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30 dlgs n. 163/2006.

In tal senso su fattispecie analoga T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 6 luglio 2010, n. 2313 ha rilevato che “L’effettivo oggetto di una procedura di gara per l’affidamento del servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici, indetta da un istituto scolastico, va ricostruito alla luce delle previsioni dettate dalla “lex specialis” (nella specie, il Tribunale ha ritenuto che la gara avesse ad oggetto non tanto e non solo la concessione in uso, da parte dell’istituto, dei locali ove installare i distributori, quanto e soprattutto l’assunzione in capo all’impresa aggiudicataria di tutti gli oneri e degli obblighi afferenti la gestione del servizio di somministrazione espletato tramite i distributori medesimi, ed ha pertanto qualificato la fattispecie in termini di concessione di servizi, come tale sottoposta – ai sensi dell’art. 30 d.lg. n. 163 del 2006 – alla medesima disciplina del contenzioso dettata per i contratti e, quanto alla scelta del concessionario, al rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità).”.

Appare evidente come la gara per cui è causa (soggetta – per disposizione del bando – al criterio dell’offerta più vantaggiosa) si sia svolta in carenza della doverosa predeterminazione dei criteri selettivi (espressamente imposta dall’ultimo inciso del comma 3 dell’art. 30 dlgs n. 163/2006) e quindi in violazione del principio di trasparenza (cfr. rubrica della censura sub 4 del ricorso introduttivo [pag. 16]) specificatamente richiamato dal citato comma 3, posto che la lex specialis di gara contiene criteri di attribuzione dei punteggi numerici estremamente indefiniti.

In particolare, la SGD approfondisce detto profilo di illegittimità (inficiante l’intera procedura di gara de qua) con le censure sub 4.2), 4.3), 4.5) e 4.6) che questo Collegio reputa fondate.

Come condivisibilmente evidenziato dalla deducente con il motivo sub 4.2), nei verbali della Commissione del 17-19 novembre 2010 non vi è alcuna indicazione dei criteri in forza dei quali sono stati attribuiti i punteggi numerici, né detti verbali di gara motivano le scelte operate dalla stazione appaltante nell’assegnazione del punteggio alle singole imprese partecipanti.

Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto procedere, prima dell’apertura delle buste, alla predisposizione di criteri valutativi oggettivi (censura sub 4.3).

Con specifico riferimento alla voce “qualità complessiva dell’offerta” per la quale il bando di gara prevede la possibilità di assegnare fino a 10 punti, rileva correttamente la SGD con il motivo sub 4.5) che dagli atti di gara non è dato comprendere quale sia stato l’iter motivazionale che ha indotto la Commissione ad attribuire il punteggio alle singole imprese per tale voce.

Più in generale si può affermare che le operazioni svolte dalla Commissione di gara siano viziate da manifesta erroneità ed irrazionalità (cfr. censura sub 4.6).

A tal riguardo, va altresì rimarcato che, secondo Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2011 n. 222, “Nelle gare pubbliche il solo punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa può essere ritenuto idoneo a configurare motivazione sufficiente quando i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, siano estremamente dettagliati, atteso che in questo caso sussiste comunque la possibilità di ripercorrere il percorso valutativo, quindi di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico.”.

Detta pronuncia del Consiglio di Stato aveva ad oggetto una procedura negoziata mediante cottimo fiduciario indetta per l’affidamento del servizio di spazzamento delle strade del centro urbano e servizi collaterali.

Tuttavia, il principio affermato da Cons. Stato n. 222/2011 (i.e. della necessaria predeterminazione di criteri di valutazione estremamente dettagliati per l’assegnazione del punteggio numerico) deve trovare applicazione – in forza delle considerazioni espresse in precedenza – anche con riferimento all’ipotesi della concessione di servizi ex art. 30 dlgs n. 163/2006.

Peraltro, si può affermare che nella materia delle concessioni di servizi ex art. 30 dlgs n. 163/2006, il fondamentale principio sancito da Cons. Stato n. 222/2011 trova perfetta corrispondenza con quello della doverosa predeterminazione dei criteri selettivi espressamente richiamato dall’ultima parte del comma 3 dell’art. 30 dlgs n. 163/2006.

Come correttamente sottolineato da parte ricorrente nei motivi di doglianza sub 4.2), 4.3), 4.5) e 4.6), non è dato comprendere con quali criteri la Commissione di gara possa aver assegnato i punteggi numerici alle imprese partecipanti con riferimento alle singole voci, peraltro estremamente generiche, di cui alla lex specialis di gara; né consta che anteriormente alla apertura delle buste si sia provveduto, da parte della stazione appaltante, alla predisposizione in via generale di criteri motivazionali dettagliati cui la Commissione si sarebbe dovuta attenere nell’attribuzione, a ciascun criterio di valutazione individuato dal bando, del relativo punteggio tra il minimo e il massimo prestabiliti dalla stessa lex specialis.

In definitiva, nella fattispecie oggetto del presente giudizio il solo punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa non può essere ritenuto affatto idoneo a configurare una motivazione sufficiente, essendo i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, assolutamente generici ed indefiniti.

Il carattere generico dei criteri fissati nel bando non consente in alcun modo – come sottolineato da Cons. Stato n. 222/2011 – di ripercorrere l’iter valutativo e, quindi, di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico espresso dalla Commissione di gara.

Anche in precedenza il Supremo Consesso della Giustizia amministrativa (Cons. Stato, Sez. V, 1° ottobre 2010, n. 7266) aveva rilevato: “Nelle gare indette per l’aggiudicazione di appalti pubblici il solo punteggio numerico ben può integrare la motivazione degli elementi di valutazione della offerta economicamente più vantaggiosa a condizione che i criteri prefissati di valutazione siano sufficientemente dettagliati da consentire di comprendere l’iter logico attraverso il quale l’Amministrazione è giunta ad un certo grado di giudizio.”.

Ancora una volta si evidenzia che i criteri di valutazione prefissati nella lex specialis della gara in esame non sono sufficientemente dettagliati al punto da consentire di comprendere l’iter logico attraverso il quale l’Amministrazione è giunta ad un certo grado di giudizio.

Infine, Cons. Stato, Sez. V, 29 dicembre 2009, n. 8833 ha sottolineato che “Nelle gare indette per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione il solo punteggio numerico può essere sufficiente, in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quando i criteri prefissati siano estremamente dettagliati, di modo che anche il solo punteggio numerico, di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, risulta idoneo a dimostrare la logicità e congruità del giudizio tecnico; in caso contrario occorre invece, al fine di rendere percepibile l’iter logico seguito, che nei verbali siano esposti, se non diffuse argomentazioni relative al contenuto delle varie voci e punti dell’offerta tecnica ed ai singoli giudizi resi, quanto meno taluni elementi che concorrano ad integrare e chiarire la valenza del punteggio e le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica.”.

Nel caso di specie, a fronte di criteri di valutazione, contenuti nel bando, estremamente generici, non sono esposti nei verbali di gara né diffuse argomentazioni relative al contenuto delle varie voci, ai punti delle offerte tecniche ed ai singoli giudizi resi, né elementi che concorrano ad integrare e chiarire la valenza del punteggio e le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica.

La stazione appaltante ha, pertanto, violato il principio della doverosa predeterminazione dei criteri selettivi di cui all’art. 30, comma 3, ultimo inciso dlgs n. 163/2006.

Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento della domanda impugnatoria e, per l’effetto, l’annullamento degli atti gravati.

Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita.

La domanda, formulata dalla SGD, di declaratoria di inefficacia del (e subentro nel) contratto eventualmente medio tempore stipulato deve essere, viceversa, disattesa, posto che l’intera procedura di gara per cui è causa va annullata e, conseguentemente, rinnovata a partire dalla predisposizione di un nuovo bando conforme alle prescrizioni di legge ed alle indicazioni espresse in precedenza.

Deve, infine, essere respinta la domanda di risarcimento del danno per equivalente, che parte ricorrente riferisce nell’atto introduttivo al pregiudizio da mancato utile ed al cd. danno curriculare.

Invero, la deducente SGD, all’esito dell’annullamento integrale della procedura selettiva, vanta al più una mera chance di aggiudicazione in cui verrà integralmente reintegrata in forma specifica quando si procederà alla nuova gara nel rispetto dei principi in precedenza indicati.

Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. V, 30 agosto 2005, n. 4423, “Il risarcimento del danno per equivalente spetta laddove l’accoglimento del ricorso avverso l’aggiudicazione di appalto ad altra impresa, inidoneo a ricomprendere la conseguenza necessitata dell’aggiudicazione dell’appalto, non intervenga in tempo utile a restituire in forma specifica all’impresa interessata la chance di partecipazione alla gara da rinnovarsi da parte dell’amministrazione, consentendo quindi il soddisfacimento diretto e pieno dell’interesse fatto valere.”.

Rileva Cons. Stato, Sez. VI, 18 dicembre 2001, n. 6281 in una fattispecie analoga alla presente e con valutazioni che questo Collegio ritiene di condividere in quanto perfettamente applicabili al caso di specie:

«… il danno risarcibile è quello da perdita di chance di successo in una gara pubblica di appalto;

il ristoro è già in parte avvenuto mediante annullamento dell’affidamento illegittimo dell’appalto, e conseguente necessità di rinnovo della gara, con partecipazione dell’impresa ricorrente;

il rinnovo della gara è possibile, trattandosi di appalto di durata, che ha avuto sinora solo un principio di esecuzione;

il ristoro in forma specifica non elide, in astratto, ogni altro danno, per il periodo per il quale l’appalto ha già avuto esecuzione; ma la sussistenza o meno di danno in concreto va verificata all’esito del rinnovo della gara.

… va accolta la domanda di risarcimento del danno in forma specifica, con ordine all’amministrazione di procedere a gara pubblica; …».

Sempre la citata decisione del Consiglio di Stato n. 6281/2001 sottolinea:

«… l’annullamento dell’affidamento di appalto comporta che l’esecuzione dell’appalto si trova ad essere priva di titolo legittimante, sicché l’amministrazione è tenuta a rinnovare la procedura di affidamento.

Sicché, la domanda di annullamento di un atto amministrativo, contiene, in sé, implicita, la domanda di risarcimento in forma specifica, mediante il rinnovo, legittimo, dell’atto annullato. …».

Ne consegue che la SGD potrà vedersi totalmente “restituita” detta chance conseguendo il pieno soddisfacimento della propria pretesa azionata nel presente giudizio, quando l’Amministrazione procederà alla nuova gara.

Inoltre, va rimarcato che l’interessata ha espressamente formulato domanda di annullamento dell’intera procedura a pag. 20 dell’atto introduttivo nell’ambito del motivo di doglianza sub 4.6, motivo che – come visto in precedenza – questo Collegio ha reputato fondato.

Peraltro, la SGD non fornisce alcuna prova circa i calcoli dalla stessa operati alle pagg. 19 e 20 della memoria depositata in data 9 gennaio 2012 al fine di determinare il quantum del danno asseritamente subito, calcoli basati sul numero delle consumazioni preventivabile sulla scorta della popolazione studentesca (circa 1400 alunni), cui vengono aggiunti docenti della scuola e presenze varie.

I menzionati dati non sono, infatti, supportati da alcun elemento probatorio di conforto.

Dalle considerazioni espresse discende la reiezione della domanda risarcitoria per equivalente.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, disattesa ogni altra domanda, annulla gli atti gravati.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente SGD Vending Dimatic s.r.l., liquidate in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come per legge.

Condanna La Sud Vending s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente SGD Vending Dimatic s.r.l., liquidate in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario

Francesco Cocomile, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 12/4/2012 n.716 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il verbale di gara recante l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto per l’affidamento in concessione del servizio di gestione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, tenuto anche conto della consistenza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività dello stesso, come emergente dal doc.n.6 della ricorrente ove si dà atto di avere ricevuto la determinazione comunale n.62 del 24.01.2012 “a mezzo fax del 30 gennaio 2012”. (G.S.)

N. 00192/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00244/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 244 del 2012, proposto da:

Bonaldo Doriano & C, S.n.c., rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Palazzi, Alessandro Castrignano, con domicilio eletto presso Alessandro Castrignano in Bologna, via Audinot 31;

contro

Comune di Cervia, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Manservisi, con domicilio eletto presso Roberto Manservisi in Bologna, via Santo Stefano 16;

nei confronti di

Giorgio Veronese;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

dei verbali di gara recanti l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto in favore di Veronese Giorgio;

della determinazione dirigenziale del Comune di Cervia n.62 del 24 gennaio 2012 recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore di Veronese Giorgio non comunicata alla ricorrente;

del bando [doc. 2] del Comune di Cervia Prot. n. 0043925 Fase. 04.08/599 del 6 ottobre 2011 recente procedura aperta per l’affidamento in concessione del servizio di gestione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande all’interno dell’immobile situato a Cervia nel Parco D’Annunzio;

– del capitolato per l’affidamento in concessione del servizio di gestione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande all’interno dell’immobile situato a Cervia nel Parco D’Annunzio distinto al catasto fabbricati del Comune di Cervia al F. 26
– ed infine di ogni altro atto, presupposto, conseguente, correlato o connesso ai precedenti e ogni altro atto afferente le operazioni di gara e di aggiudicazione ancorché non conosciuto o comunicato e, ove intervenuto, il contratto di appalto stipulato t

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cervia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il dott. Umberto Giovannini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto, ad un primo, sommario esame della causa, che il ricorso non contenga elementi per ritenerne ragionevolmente prevedibile un esito favorevole per la ricorrente, tenuto anche conto della consistenza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività dello stesso, come emergente dal doc.n.6 della ricorrente ove si dà atto di avere ricevuto la determinazione comunale n.62 del 24.01.2012 “a mezzo fax del 30 gennaio 2012”

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda)

Respinge l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente;

Sussistono giusti motivi per compensare le spese della presente fase processuale, tenuto conto della peculiarità della vicenda contenziosa.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Bruno Lelli, Consigliere

Umberto Giovannini, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 12/4/2012 n.192 proviene da Giustamm.