Pres. Lignani – Est. Spezia
Aice Consulting S.r.l. (Avv. P. D’Amelio) c/ Azienda Ospedaliera Pisana (Avv. V. Calvieri, G. Volpe), Studio Valle Progettazione (Avv. A. Mariani Marini)

in tema di risarcimento del danno da mancata aggiudicazione

1. Contratti della P.A. – Gara – Mancata aggiudicazione – Risarcimento del danno – Domanda -Prescrizione – Termine – Decorrenza – Annullamento aggiudicazione – Sentenza passata in giudicato

2. Contratti della P.A. – Gara – Lavori – Progetto preliminare – Clausola – Immodificabilità– Progetto esecutivo – Difformità – Esclusione – Legittimità

1. Il termine a quo di prescrizione quinquennale per chiedere il danno da mancata aggiudicazione va individuato non dalla data di conoscenza della avvenuta aggiudicazione ma dal momento del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento che fa nascere in capo all’interessato il diritto a chiedere il ristoro del pregiudizio derivato dal provvedimento poi annullato.

2. Va escluso dalla gara il concorrente che abbia presentato un progetto esecutivo sostanzialmente difforme dal progetto preliminare predisposto dalla stazione appaltante, nell’ipotesi in cui la lex specialis abbia escluso la possibilità per i partecipanti di modificare distribuzioni spaziali e funzioni già prefissate nel progetto preliminare. (nella specie, il giudice, pur riconoscendo al progetto preliminare carattere di elaborato di massima, ha considerato, in presenza di un progetto preliminare puntuale e particolareggiato, difformi le soluzioni del progetto esecutivo presentato dal concorrente aggiudicatario, il quale ha diviso le sale operatorie tra primo e secondo piano, ha spostato la rianimazione dal primo piano, ha ridotto gli studi medici).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11761 del 2000, proposto da:

Aice Consulting S.r.l. quale mandataria della A.T.I. con professionisti associati arch. Ghigò e ing .Pia M. ed ing. Massimo Dringoli ( mandanti), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Piero D’Amelio, con domicilio eletto presso Piero D’Amelio in Roma, via della Vite, 7;

Azienda Ospedaliera Pisana, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv. Valter Calvieri, Giuseppe Volpe, con domicilio eletto presso Eugenio Mete in Roma, via Famagosta, 2;
Studio Valle Progettazione , mandataria di A.T.I. con R.P.A. spa, rappresentato e difeso dall’avv. Alarico Mariani Marini, con domicilio eletto presso Goffredo Gobbi in Roma, via Maria Cristina 8;

della sentenza del T.A.R. TOSCANA – FIRENZE: SEZIONE II n. 00772/2000, resa tra le parti, concernente GRADUATORIA CONCORSO PROGETTAZIONE COMPLESSO PRESIDIO OSPEDALIERO CISANELLO ( PI) approvata con determinazione direttore generale Azienda Ospedaliera 5 luglio 1999 n. 1238.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Azienda Ospedaliera Pisana e dello Studio Valle Progettazione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2011 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli avvocati Mattioli su delega di D’Amelio e Volpe;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con bando 5 novembre 1998 l’ Azienda Ospedaliera Pisana ha indetto una gara per l’affidamento (con il metodo della licitazione privata) della progettazione esecutiva architettonica e degli impianti per la realizzazione di un nuovo complesso nel Presidio Ospedaliero di Cisanello per un prezzo base di Lire 1.031.000.000; nel bando si precisava che l’Azienda aveva già provveduto a redigere il progetto preliminare messo a disposizione dei partecipanti alla gara e sulla cui scorta doveva essere sviluppato il progetto esecutivo architettonico.

Alla gara sono stati presentati tre progetti ed è risultata aggiudicataria l’A.T.I., di cui Studio Valle Progettazione (Roma) è capogruppo (con R.P.A. s.p.a. mandante), con punti 94,74, mentre al secondo e terzo posto si sono classificate A.T.I., di cui AICE Consulting s.r.l. è mandataria, con punto 71,13, e A.T.I., di cui Politecnica Società Italiana d’Ingegneria è mandataria, con punti 68,40.

Avverso la graduatoria e la delibera 5 luglio 1999 dell’ Azienda Ospedaliera Pisana, che aggiudicava la gara, e gli altri atti connessi l’AICE Consulting (quale mandataria della A.T.I. con altri professionisti) ha proposto ricorso innanzi al TAR Toscana (notificato il 12 ottobre 1999), deducendo, principalmente, la non conformità del progetto presentato dallo studio aggiudicatario rispetto alle distribuzioni spaziali interne e, comunque, alle scelte progettuali indicate nel progetto e nella relativa relazione, posti a base della lettera d’invito.

Effettuato l’accesso agli atti della gara l’AICE ha proposto anche motivi aggiunti (notificati il 6 dicembre 1999) deducendo vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore dei presupposti e disparità di trattamento: a suo dire il progetto dello Studio Valle, da un lato, avrebbe sotto più profili introdotto soluzioni diverse da quelle indicate dal progetto preliminare e, dall’altro, proprio per tali caratteristiche avrebbe avuto migliori punteggi qualitativi nonostante il mancato rispetto di alcune prescrizioni della normativa tecnica vigente in Toscana per la realizzazione delle strutture sanitarie accreditate con il Servizio Sanitario Regionale.

Con sentenza 27 aprile 2000 n. 772 il TAR Toscana, Sez. Seconda, dichiarato in parte irricevibile per tardività l’atto di motivi aggiunti limitatamente ai mezzi di impugnazione numero 4-5-7-9 e 10, nel merito ha respinto l’atto introduttivo ed i residui (tempestivi) mezzi dei motivi aggiunti perché infondati, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in lire 2.000.000 a favore di ciascuno delle controparti (Azienda Ospedaliera e Studio Valle).

1.1 La sentenza TAR è stata appellata da Aice Consulting, che, dopo aver controdedotto in ordine alla tardività dei motivi aggiunti, ha chiesto che nel merito siano accolte le censure proposte con i medesimi con il conseguente annullamento dell’aggiudicazione dello Studio Valle e degli atti connessi.

Si è costituito in giudizio lo Studio Valle aggiudicatario chiedendo il rigetto dell’appello.

Si è costituita anche la stazione appaltante, che ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità dell’appello per carenza d’interesse all’annullamento dell’aggiudicazione in quanto, nelle more del giudizio, il complesso ospedaliero del cui progetto si controverte è stato completamente realizzato ed è entrato in funzione dal dicembre 2010, come si rileva dalla nota dell’Azienda Ospedaliera Pisana Dipartimento Area Tecnica, 12 settembre 2011 n. 52410, depositata in appello; inoltre, sempre preliminarmente, la stazione appaltante ha insistito sia sulla parziale tardività dei motivi aggiunti, già dichiarata dalla sentenza TAR, sia sull’eccezione di inammissibilità complessiva dell’atto introduttivo e degli altri motivi aggiunti ( sotto più profili già sollevata in primo grado, ma respinta con la sentenza appellata) ; poi nel merito ha controdedotto ai motivi di appello, chiedendone il rigetto.

Con successiva memoria difensiva l’appellante ha replicato alle avverse eccezioni preliminari, insistendo per la riforma della sentenza TAR.

Infine sia l’appellante che la stazione appaltante hanno depositato memoria di replica, confermando ciascuna le proprie conclusioni.

Alla pubblica udienza del 28 ottobre 2011, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.

2. In diritto la controversia concerne l’affidamento, con una gara a licitazione privata, della progettazione esecutiva architettonica e degli impianti per la realizzazione di un nuovo complesso nel Presidio Ospedaliero di Cisanello (PI), sulla base di un progetto preliminare allegato alla lettera d’invito; la gara è stata aggiudicata allo Studio Valle Progettazione, prima classificata (con un ribasso del 94,20% sull’importo di lire 1.031.000.000, a base di gara) mentre al secondo posto si è classificata l’appellante (con un ribasso del 93%).

2.1 Preliminarmente l’Azienda Ospedaliera Pisana, rappresentando che la struttura sanitaria era stata realizzata ed era già in funzione dal dicembre 2010, ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse: secondo la stazione appaltante, infatti, nel caso di specie si applicherebbe la norma transitoria del c.p.a. art. 2, alleg. 3, che dispone “per i termini in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti”; da ciò la conseguenza che andrebbero applicati gli artt. 33 e 35, commi 1 e 5, D. lgs n. 80/1998, che devolvono al giudice amministrativo la controversia sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento di atti amministrativi, fermi restando gli effetti della prescrizione del credito; in questo caso, pertanto, il diritto al risarcimento si sarebbe prescritto, essendo decorsi più di 10 anni dalla comunicazione del 19.07.1999 dell’avvenuta aggiudicazione della gara allo Studio Valle.

L’eccezione è infondata.

Nel caso di specie, infatti, la domanda risarcitoria può essere proposta fino a 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, in quanto si applica l’art. 30, comma 5, c.p.a.; né tanto meno il credito si è estinto per prescrizione, poiché il termine a quo del periodo quinquennale va individuato, non nella data di conoscenza della avvenuta aggiudicazione, ma dal momento del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento che fa nascere in capo all’interessato il diritto chiedere il ristoro del pregiudizio derivato dal provvedimento poi annullato.

Invece la disposizione dell’art. 2, all. 3, c .p.a. (concernente i termini in corso alla data di entrata in vigore del codice) riguarda la diversa situazione dei termini processuali e ripropone una tipologia di disciplina ampiamente collaudata dal legislatore in occasione della introduzione di nuove norme di carattere processuale.

Pertanto, pur in presenza della completa realizzazione dell’opera cui si riferiva il progetto controverso, va riconosciuta in capo all’appellante la persistenza dell’interesse alla decisione nel merito della controversia sulla domanda di annullamento della gara in questione, al fine di consentirle di chiedere il risarcimento del danno, almeno per equivalente, in caso di annullamento della aggiudicazione impugnata.

2.1 Inoltre, sempre in via preliminare, la stazione appaltante ripropone le eccezioni (già respinte dalla sentenza TAR) di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per omessa notifica alla Reg. Toscana ed alla Commissione giudicatrice, nonché quella di tardività del ricorso.

Il Collegio le ritiene non condivisibili, facendo proprie le argomentazioni della sentenza TAR.

Infatti il ricorso, notificato il 12 ottobre 1999, risulta tempestivo rispetto alla data di comunicazione dell’esito della gara, avvenuto con nota dell’azienda Ospedaliera in data 29 luglio 1999.

Quanto, poi, alla pretesa mancata notifica alla Regione Toscana, tale obbligo non sussisteva in capo alla ricorrente poiché la Regione non aveva la qualità né di controinteressata né di amministrazione resistente, essendo tutta la procedura di gara riconducibile soltanto alla Azienda Ospedaliera.

Né tanto meno la ricorrente aveva l’obbligo di notificate il ricorso ed i motivi aggiunti anche alla Commissione giudicatrice, in quanto è noto che la Commissione è un organo tecnico, privo di rilevanza esterna, la cui attività viene trasfusa –previa apposita approvazione – nel provvedimento finale della procedura di gara, e cioè l’aggiudicazione, adottato dalla stazione appaltante.

2.3 Sgombrato il campo dalle questioni preliminari attinenti alla stessa ammissibilità e procedibilità dell’ appello, si può passare ad esaminarlo nel merito.

In primo luogo la sentenza di primo grado viene impugnata per aver dichiarato tardivo l’atto di motivi aggiunti (notificato dalla ricorrente AICE in data 6 dicembre 1999) limitatamente alle censure dedotte con i mezzi n. 4-5-7-9 e 10.

Infatti, ad avviso del TAR, i suddetti motivi aggiunti risultavano tardivi, poiché attenevano a profili desumibili dai documenti depositati in giudizio da Studio Valle fin dal 2 novembre 1999 e, quindi, erano stati notificati oltre il termine dimezzato, introdotto dall’art. 19 del D.L. n. 67/1997 conv. nella L. n. 135/1997.

La statuizione di tardività non è condivisibile quanto ai motivi 7 e 9, mentre va confermata per la restante parte.

Infatti con i mezzi di impugnazione n. 7 e n. 9 il ricorrente ha censurato (rispettivamente) la positiva valutazione data dalla Commissione alla soluzione progettuale proposta dallo Studio Valle per il piano seminterrato (motivo 7) , nonché l’inosservanza nel progetto in questione di alcune prescrizioni tecniche dettate dalla normativa di settore per le strutture sanitarie da accreditare (motivo 9): al riguardo il Collegio ritiene che tali censure concernano aspetti del progetto e delle operazioni di gara resi noti al ricorrente solo con l’esame della documentazione (tra cui il progetto Valle) acquisita a seguito dell’accesso.

2.4. Diversamente, con riguardo ai mezzi di impugnazione n n . 4 – 5 e 10, il Collegio, condividendo la statuizione della sentenza TAR, ritiene che le censure dedotte riguardavano situazioni già esaustivamente rilevabili dai verbali di gara n n. 1 e 4 e dalla delibera del Dir. Gen. 11 maggio 1999 n. 755, relativa alla nomina della commissione giudicatrice e del responsabile del procedimento (ing. Pugi) , cioè da alcuni degli atti già depositati dall’azienda Ospedaliera in data 2 novembre 1999.

Alla luce di quanto esposto, quindi, accogliendo in parte il primo motivo d’appello, il collegio ritiene tempestivi i motivi aggiunti n n. 7 e 9 (oltre quelli 2-3-6- e 8 sui quali non vi è contestazione), mentre conferma la tardività già dichiarata dalla sentenza TAR per quelli n n. 4-5 e 10.

2.5 Per la restante parte l’appello è fondato nei limiti e per i profili di seguito illustrati.

Poiché, come si è detto, parte consistente delle censure concerne l’asserita difformità sostanziale del progetto esecutivo aggiudicatario dalle indicazioni contenute nel progetto preliminare (con annessa relazione tecnica e 20 tavole) al quale facevano riferimento sia il bando della gara a licitazione privata (vedi oggetto dell’appalto) sia la lettera d’invito (che indicava le modalità di ritiro di tale documentazione da parte dei concorrenti), il primo punto nodale è costituito dalla necessità di stabilire se al suddetto progetto preliminare va riconosciuto carattere di elaborato di massima- meramente preliminare oppure se si tratta di una progettazione di livello definitivo, se non nel nome, almeno nella sostanza.

Al riguardo la sentenza di primo grado ha affermato (vedi pag. 35) che, poiché il progetto predisposto dalla Azienda Ospedaliera aveva le caratteristiche del progetto preliminare, era suscettibile di essere modificato dai partecipanti “nei limiti dei previsti vincoli di carattere plano volumetrico” e “dell’esigenza (intrinseca ad ogni elaborazione progettuale che si muova sulla base di un progetto preliminare) di non pervenire a stravolgimento dell’ispirazione originativa dell’intervento”; pertanto le modifiche introdotte nel progetto presentato dallo Studio Valle, “lungi dal porsi quali sostanzialmente sottese alla realizzazione di un manufatto diverso da quello progettato dall’Azienda”, ad avviso del giudice TAR, hanno sostanzialmente rispettato i vincoli planovolumetrici prefissati.

Tale conclusione non è condivisibile.

In argomento ritiene il Collegio che, pur configurando come preliminare il progetto posto a base della gara, ciò non di meno la lex specialis di gara richiedeva che le scelte progettuali di massima fossero rispettate.

Infatti la relazione tecnica annessa al progetto preliminare, sulla cui scorta doveva essere sviluppato il progetto esecutivo, al punto tre prevede un fabbricato al massimo di 4 piani fuori terra, ma soprattutto indica con precisione la collocazione, “lungo una stecca principale” al piano terra, del poliambulatorio, nonché delle strutture di radiologia, neuroradiologia, pronto soccorso, ufficio accettazione, day-surgery e medicina d’urgenza; al primo piano, poi, colloca 10 sale operatorie, terapia intensiva post chirurgica, rianimazione funzionale, chirurgia generale, neurochirurgia, ortopedia, chirurgia della mano e diabetologia; al secondo piano colloca medicina generale, neurologia ed altri reparti; al terzo piano prevede studi medici e spogliatoi, nonché studi per libera professione (questi anche al 2° piano).

2.6 Ciò premesso, sul piano logico appare evidente che, ove tali indicazioni fossero da considerarsi puramente orientative, la relazione al progetto preliminare non sarebbe stata così puntuale e particolareggiata e tali scelte distributive non sarebbero state illustrate anche nelle corrispondenti tavole allegate specificamente richiamate nella lettere d’invito.

Anche sotto il profilo normativo si giunge ad identica conclusione, ove si valuti la circostanza che (secondo la normativa all’epoca vigente, legge n. 104/1994, art. 16 modif. dall’art. 9, comma 26, legge n. 415/1998) gli schemi grafici del preliminare individuavano non solo le caratteristiche dimensionali e volumetriche, ma anche quelle tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare.

2.7 Inoltre, sotto il profilo procedimentale, la obbligatorietà delle scelte progettuali preliminari (pur nel loro primo grado di definizione progettuale) è stata confermata nel corso della gara (argomento non smentito dalla sentenza) dal responsabile della Unità Operativa Nuove Opere dell’Azienda Ospedaliera, nonché responsabile del procedimento, che – rispondendo ad apposito quesito – ha escluso la possibilità per i partecipanti di modificare distribuzioni spaziali e funzioni già prefissate nel progetto preliminare messo a disposizione per lo sviluppo del progetto esecutivo.

In conseguenza, ad avviso del Collegio, il progetto esecutivo presentato dai concorrenti non poteva, innanzitutto, sviluppare soluzioni diverse dalle indicazioni del progetto preliminare, che prevedeva 10 sale operatorie di chirurgia generale al primo piano, archivi per 200 mq., studi medici per 3100 mq. articolati in 107 stanze e spogliatoi per 904 mq., e collocava la rianimazione e la terapia intensiva post-chirurgica allo stesso piano delle sale operatorie.

Partendo da tali premesse, quindi, le soluzioni del progetto esecutivo predisposto dallo studio Valle (e valutate con un elevato punteggio qualitativo dalla commissione di gara) non appaiono compatibili con le puntuali indicazioni inserite nel progetto preliminare dalla Azienda Ospedaliera: pertanto il progetto esecutivo in questione doveva essere escluso in quanto, invece, ha diviso le 10 sale operatorie tra il primo ed il secondo piano, ha spostato la rianimazione dal primo piano al piano terra, ha eliminato gli archivi, ha ridotto gli studi medici a mq. 2000 su 67 stanze, ha ridotto gli spogliatoi a mq. 760, spostandoli al piano interrato dal terzo piano, ha suddiviso tra primo e secondo piano la terapia intensiva (10 letti), ha spostato dal primo al secondo piano la neurochirurgia.

2.8 Quanto, poi, al dedotto mancato rispetto della normativa tecnica per la realizzazione delle strutture sanitarie, il TAR ritiene che le prescrizioni dei Vigili del Fuoco, essendo attinenti ad “adempimenti successivi al completamento delle opere”, “sfuggono ad una valutazione effettuabile in sede di predisposizione degli elaborati progettuali a carattere definitivo/esecutivo”.

Neanche tale conclusione può essere condivisa, in quanto non suffragata dai documenti degli atti.

Infatti il Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Pisa, con nota 20 luglio 1999 n. 742 (chiamata a dare il proprio parere) nel fissare le condizioni di approvazione del progetto, ha disposto che “nel caso in esame occorre previamente adempiere a quanto prescritto al punto 14” e cioè che “….considerata l’entità delle suddette condizioni, prima dell’inizio dei lavori dovrà essere presentato un progetto completo per l’esame definitivo”.

Alla luce degli elementi soprarichiamati, pertanto, non risulta comprovata dal necessario riscontro documentale la conclusione esposta su questo punto dalla sentenza TAR: (pag. 38) cioè che le prescrizioni dettate dai Vigili del Fuoco “attenendo ad adempimenti successivi al completamento delle opere di cui all’approvato progetto, con ogni evidenza sfuggono ad una valutazione effettuabile in sede di predisposizione degli elaborati elaborati progettuali a carattere definitivo/esecutivo”.

2.9 Infine è utile aggiungere che scostamenti di tale consistente portata progettuale non appaiono neanche compatibili con la normativa vigente in tema di progettazione: infatti la stazione appaltante, ove non ritenga di predisporre un progetto guida vincolante, suscettibile solo di innovazioni tecnologiche e funzionali complementari ai dati progettuali, non può bandire una gara a licitazione privata, ma deve utilizzare il diverso strumento dell’appalto concorso, nel quale ogni partecipante predispone un progetto recante la propria soluzione, attraverso scelte progettuali fondamentali, delle esigenze rappresentate dal committente.

2.9-1 Né la relazione sanitaria favorevole sul progetto Valle costituisce un argomento a favore della portata meramente indicativa delle scelte distributive del progetto preliminare.

Infatti in tale documento il responsabile del progetto sanitario, nell’ambito della propria competenza, attesta che il progetto esecutivo aggiudicatario è rispondente ai bisogni della Azienda Ospedaliera e certifica l’idoneità della struttura dal punto di vista igienico-sanitario nel rispetto dei requisiti previsti dalla normativa regionale in materia di accreditamento (salva la richiesta di provvedere a dotare di docce gli ambienti di degenza); tale attestato favorevole, però, non può avere alcuna portata giustificatrice del mancato rispetto della par condicio e delle prescrizioni di gara; al contrario la stessa relazione prende atto che i posti di diabetologia sono aumentati a 40, mentre quelli di day-surgery sono diminuiti da 30 a 20.

Peraltro, proprio nella relazione finale attestante la conformità del progetto esecutivo a quello preliminare (allegata alla relazione di cantierabilità del 13.07.1999), lo stesso responsabile del procedimento dell’Azienda Ospedaliera fa presente che la superficie coperta, comunque, è passata dai previsti mq. 38.240 a mq. 51.924, pur omettendo qualsiasi spiegazione sulla circostanza che tale soluzione era in contrasto con la prescrizione specifica della relazione tecnica al progetto preliminare che imponeva, invece, il rispetto delle “indicazioni planimetriche e volumetriche del progetto preliminare”.

Nonostante la specifica censura del ricorrente, questo aspetto è stato considerato, invece, irrilevante nella sentenza TAR che (vedi pag. 36) ritiene le modifiche introdotte dal progetto Valle “collocate all’interno dei citati vincoli planovolumetrici dettati dall’Ente interessato”.

3. Pertanto, assorbito per economia di mezzi l’esame delle rimanenti censure, l’aggiudicazione della gara al progetto dello Studio Valle Progettazione, per i profili esaminati, va annullata per violazione della par condicio e delle prescrizioni della lex specialis e per difetto di istruttoria.

3.1 Concludendo, preliminarmente respinta l’eccezione di improcedibilità per carenza d’interesse, nel merito l’appello stesso va accolto; per l’effetto, riformando in parte qua la sentenza TAR in epigrafe, vanno respinte le eccezioni di tardività ed inammissibilità del ricorso, nonché quella di tardività dei motivi aggiunti limitatamente ai mezzi n. 7 e n. 9, restando invece confermata la tardività di mezzi 4-5 e 10, mentre nel merito il ricorso di primo grado va accolto per i profili di censura sopra illustrati con il conseguente annullamento della delibera di aggiudicazione della gara allo Studio Valle Progettazione e degli atti connessi.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e pertanto, liquidate in €. 10.000,00 oltre gli accessori di legge, sono poste per i due terzi a carico dell’Azienda Ospedaliera Pisana e per la residua parte a carico dello Studio Valle Progettazione, entrambi obbligati solidalmente nei confronti dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie in parte qua l’appello in epigrafe e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, accoglie nei limiti di cui in motivazione il ricorso ed i motivi aggiunti e, pertanto, annulla l’aggiudicazione allo Studio Valle Progettazione, nonché gli atti connessi; per la restante parte conferma la suddetta sentenza.

Pone le spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in euro 10.000,00, oltre gli accessori di legge, per i due terzi a carico dell’Azienda Ospedaliera Pisana e per la restante parte a carico dello Studio Valle Progettazione, entrambi obbligati solidamente nei confronti dell’appellante.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Lanfranco Balucani, Consigliere

Marco Lipari, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 12/4/2012 n.2082 proviene da Giustamm.

C. Allegretta – Presidente, F. Cocomile – Estensore

sulla qualificazione in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30, d.lg. n. 163 del 2006, del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche

1. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche – Installazione e gestione – Concessione di servizio pubblico – Effetti.

2. Contratti della p.a. – Offerte di gara – Criteri di valutazione – Assegnazione del punteggio numerico – Criteri di valutazione estremamente dettagliati – Necessaria predeterminazione – Principio – Concessioni di servizi – Applicazione.

1. Anche l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche va qualificata in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30, d.lg. 12 aprile 2006 n.163, sicché, ai sensi del suo comma 3, è imposta l’osservanza dei principi comunitari e dei principi generali relativi ai contratti pubblici.

2. In tema di criteri di valutazione delle offerte nelle gare per l’affidamento di appalti pubblici, il principio della necessaria predeterminazione di criteri di valutazione estremamente dettagliati per l’assegnazione del punteggio numerico deve trovare applicazione anche con riferimento all’ipotesi di concessione di servizi ex art. 30, d.lg. 12 aprile 2006 n.163.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 66 del 2011, proposto dalla

Società Gestione Distributori (S.G.D.) Vending Dimatic s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Loiodice e Ignazio Lagrotta, con domicilio eletto in Bari, via Nicolai, 29;

Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi” Bari, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica, Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria per legge in Bari, via Melo, 97;

La Sud Vending s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Adriano Pallesca, con domicilio in Bari, piazza Massari, presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, sede di Bari;

– della nota prot. n. 5921/C del 26.11.2010 del Dirigente Scolastico del Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi”, pervenuta il 3 dicembre 2010,con la quale si è comunicata all’odierna ricorrente l’aggiudicazione della gara per l’installazione di distributori automatici, di cui al bando del 29 ottobre 2010, alla ditta La Sud Vending giusta verbale del 17 novembre 2010;

– di tutti i verbali della Commissione di gara, successivamente acquisiti, ed in particolar modo del verbale del 17.11.2010 prot. n. 5787 e del successivamente conosciuto verbale del 19.11.2010 prot. n. 5813;

– ed, ove occorra, della nota del 18.12.2010 prot. n. 6303 a firma del Dirigente Scolastico del Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi” di rigetto dell’istanza di attivazione dell’annullamento in autotutela ed eterointegrativa della motivazione;

– del bando del 29 ottobre 2010 prot. n. 5417/C;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto;

e per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente medio tempore stipulato ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 cod. proc. amm.;

nonché per la reintegrazione in forma specifica mediante aggiudicazione del contratto di cui è causa in favore della ricorrente;

ovvero, in subordine, per il risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente e derivanti dal mancato utile e dalla perdita curricolare, oltre interessi e rivalutazione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Liceo Scientifico Statale “Arcangelo Scacchi” Bari, del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica, dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia e di La Sud Vending s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2012 per le parti i difensori avv.ti Ignazio Lagrotta, Aldo Loiodice e Lucia Ferrante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Con il bando del 29 ottobre 2010 il Liceo Scientifico “Arcangelo Scacchi” di Bari invitava cinque ditte, tra le quali l’odierna ricorrente SGD Vending Dimatic s.r.l., alla gara per l’istallazione e la gestione di n. 12 distributori automatici all’interno del plesso scolastico.

In data 3 dicembre 2010 la SGD (che si classificava al secondo posto nella graduatoria di merito) veniva a conoscenza dell’aggiudicazione della gara in favore della controinteressata La Sud Vending s.r.l.

La SGD Vending Dimatic s.r.l. contesta in questa sede tutti gli atti di gara.

Rileva parte ricorrente che la domanda della controinteressata La Sud Vending è priva di valido documento di riconoscimento del proprio legale rappresentante in violazione del d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445 (censura sub 1); che l’aggiudicataria ha prodotto un certificato D.U.R.C. scaduto rispetto al termine indicato dalla lex specialis di gara per la presentazione dell’offerta e che i modelli F24 successivamente esibiti a tal fine sono privi di valore legale, non essendo muniti di attestazioni bancarie di presentazione e di ricevuta e della documentazione prevista dalla legge per la loro regolarità (censura sub 2); che la controinteressata andava, altresì, esclusa poiché ha offerto un contributo di rappresentanza a tutto il personale docente (amministrativo e di servizio) per un totale di 3.000 consumazioni da utilizzare tramite la chiavetta elettronica e che le menzionate chiavette costituiscono un mezzo di acquisto dei prodotti prepagato e quindi un’ulteriore offerta economica rispetto al canone, in violazione della lettera d’invito in quanto non prevista dalla stessa (censura sub 3).

Osserva ancora la deducente che le offerte non sono state aperte dalla stazione appaltante in seduta pubblica (censura sub 4.1); che nei verbali della Commissione del 17-19 novembre 2010 non vi è alcuna indicazione dei criteri in forza dei quali sono stati attribuiti i punteggi numerici e che i verbali di gara non motivano le scelte della stazione appaltante (censura sub 4.2); che il bando prevede l’attribuzione “fino a 2 punti per ciascuna offerta più concorrenziale sui prodotti in elenco” e che l’attribuzione di punti “zero” a quella meno concorrenziale (come avvenuto per la propria offerta) non è una possibilità contemplata dalla stessa lex specialis di gara; che, pertanto, la Commissione avrebbe dovuto procedere, prima dell’apertura delle buste, alla predisposizione di criteri valutativi oggettivi (censura sub 4.3); che il bando attribuisce “fino a 5 punti per suggerimenti migliorativi” e che, tuttavia, tale punteggio non è stato in concreto assegnato, non essendovi traccia nei verbali di gara (censura sub 4.4); che il bando di gara contempla , inoltre, l’assegnazione “fino a 10 punti per la qualità complessiva dell’offerta” e che, tuttavia, dai verbali di gara non è dato comprendere quale sia stato l’iter motivazionale seguito dalla Commissione per l’attribuzione del punteggio alle singole imprese partecipanti con riferimento a tale voce (censura sub 4.5); che in generale le operazioni svolte dalla Commissione di gara appaiano manifestamente erronee ed irrazionali (censura sub 4.6).

La società ricorrente formula, altresì, domanda di declaratoria di inefficacia del contratto (eventualmente medio tempore stipulato) e domanda volta alla reintegrazione in forma specifica mediante aggiudicazione in proprio favore del suddetto contratto e, in subordine, domanda risarcitoria per equivalente (al fine del ristoro del pregiudizio da mancato utile e da perdita curriculare).

Si costituivano l’Amministrazione e la società controinteressata Sud Vending s.r.l., resistendo al gravame.

Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia fondato.

Preliminarmente, va rilevato che viene in rilievo nel caso di specie una concessione di servizio pubblico ex art. 30 dlgs 12 aprile 2006, n. 163 sottratta in linea generale alle previsioni normative contenute nel codice dei contratti pubblici (cfr. comma 1).

Tuttavia, ai sensi del comma 3 della disposizione da ultimo citata “La scelta del concessionario deve avvenire nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità, previa gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all’oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi.”.

A tal riguardo, ha rimarcato Cons. Stato, Sez. VI, 20 maggio 2011, n. 3019 che “Anche in sede di svolgimento di gara informale per la concessione dell’esercizio in esclusiva in ambito scolastico del servizio di vendita di alimenti e di installazione di distributori all’uopo destinati, l’art. 30 d.lg. 12 aprile 2006 n. 163 impone l’osservanza dei principi generali stabiliti per l’aggiudicazione dei contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità.”.

Anche questo T.A.R., Sez. I in una ipotesi simile (cfr. sentenza n. 315 del 17 febbraio 2009, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. III con decisione n. 4128 dell’8 luglio 2011), sul presupposto che costituisce concessione di servizio pubblico ex art. 30 dlgs n. 163/2006 e non appalto di servizio l’installazione di distributori automatici di generi di ristoro/conforto in una struttura sanitaria, ha evidenziato che per detta procedura di gara, pur non essendo la stessa assoggettata in generale al codice dei contratti pubblici (cfr. comma 1 del citato art. 30), è comunque imposta dal comma 3 l’osservanza dei principi comunitari e dei principi generali relativi ai contratti pubblici (in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità, previa gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all’oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi).

Il Tribunale Amministrativo Pugliese accoglieva con la menzionata sentenza n. 315/2009 il ricorso di una società (operante nello specifico settore delle distribuzione automatica di beni di consumo) volto a contestare una delibera del Direttore Generale dell’A.S.L. impeditiva del confronto concorrenziale tra le imprese del settore per l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture ospedaliere e quindi ritenuta in contrasto con i principi richiamati dall’art. 30, comma 3 dlgs n. 163/2006.

Il Consiglio di Stato con la citata decisione n. 4128/2011 ha reputato corretta la configurazione, da parte della sentenza n. 315/2009 del T.A.R. Bari, della assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture ospedaliere alla stregua di una concessione di un servizio pubblico.

Pertanto, ritiene questo Collegio che anche l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche debba essere qualificata in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30 dlgs n. 163/2006.

In tal senso su fattispecie analoga T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 6 luglio 2010, n. 2313 ha rilevato che “L’effettivo oggetto di una procedura di gara per l’affidamento del servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici, indetta da un istituto scolastico, va ricostruito alla luce delle previsioni dettate dalla “lex specialis” (nella specie, il Tribunale ha ritenuto che la gara avesse ad oggetto non tanto e non solo la concessione in uso, da parte dell’istituto, dei locali ove installare i distributori, quanto e soprattutto l’assunzione in capo all’impresa aggiudicataria di tutti gli oneri e degli obblighi afferenti la gestione del servizio di somministrazione espletato tramite i distributori medesimi, ed ha pertanto qualificato la fattispecie in termini di concessione di servizi, come tale sottoposta – ai sensi dell’art. 30 d.lg. n. 163 del 2006 – alla medesima disciplina del contenzioso dettata per i contratti e, quanto alla scelta del concessionario, al rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità).”.

Appare evidente come la gara per cui è causa (soggetta – per disposizione del bando – al criterio dell’offerta più vantaggiosa) si sia svolta in carenza della doverosa predeterminazione dei criteri selettivi (espressamente imposta dall’ultimo inciso del comma 3 dell’art. 30 dlgs n. 163/2006) e quindi in violazione del principio di trasparenza (cfr. rubrica della censura sub 4 del ricorso introduttivo [pag. 16]) specificatamente richiamato dal citato comma 3, posto che la lex specialis di gara contiene criteri di attribuzione dei punteggi numerici estremamente indefiniti.

In particolare, la SGD approfondisce detto profilo di illegittimità (inficiante l’intera procedura di gara de qua) con le censure sub 4.2), 4.3), 4.5) e 4.6) che questo Collegio reputa fondate.

Come condivisibilmente evidenziato dalla deducente con il motivo sub 4.2), nei verbali della Commissione del 17-19 novembre 2010 non vi è alcuna indicazione dei criteri in forza dei quali sono stati attribuiti i punteggi numerici, né detti verbali di gara motivano le scelte operate dalla stazione appaltante nell’assegnazione del punteggio alle singole imprese partecipanti.

Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto procedere, prima dell’apertura delle buste, alla predisposizione di criteri valutativi oggettivi (censura sub 4.3).

Con specifico riferimento alla voce “qualità complessiva dell’offerta” per la quale il bando di gara prevede la possibilità di assegnare fino a 10 punti, rileva correttamente la SGD con il motivo sub 4.5) che dagli atti di gara non è dato comprendere quale sia stato l’iter motivazionale che ha indotto la Commissione ad attribuire il punteggio alle singole imprese per tale voce.

Più in generale si può affermare che le operazioni svolte dalla Commissione di gara siano viziate da manifesta erroneità ed irrazionalità (cfr. censura sub 4.6).

A tal riguardo, va altresì rimarcato che, secondo Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2011 n. 222, “Nelle gare pubbliche il solo punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa può essere ritenuto idoneo a configurare motivazione sufficiente quando i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, siano estremamente dettagliati, atteso che in questo caso sussiste comunque la possibilità di ripercorrere il percorso valutativo, quindi di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico.”.

Detta pronuncia del Consiglio di Stato aveva ad oggetto una procedura negoziata mediante cottimo fiduciario indetta per l’affidamento del servizio di spazzamento delle strade del centro urbano e servizi collaterali.

Tuttavia, il principio affermato da Cons. Stato n. 222/2011 (i.e. della necessaria predeterminazione di criteri di valutazione estremamente dettagliati per l’assegnazione del punteggio numerico) deve trovare applicazione – in forza delle considerazioni espresse in precedenza – anche con riferimento all’ipotesi della concessione di servizi ex art. 30 dlgs n. 163/2006.

Peraltro, si può affermare che nella materia delle concessioni di servizi ex art. 30 dlgs n. 163/2006, il fondamentale principio sancito da Cons. Stato n. 222/2011 trova perfetta corrispondenza con quello della doverosa predeterminazione dei criteri selettivi espressamente richiamato dall’ultima parte del comma 3 dell’art. 30 dlgs n. 163/2006.

Come correttamente sottolineato da parte ricorrente nei motivi di doglianza sub 4.2), 4.3), 4.5) e 4.6), non è dato comprendere con quali criteri la Commissione di gara possa aver assegnato i punteggi numerici alle imprese partecipanti con riferimento alle singole voci, peraltro estremamente generiche, di cui alla lex specialis di gara; né consta che anteriormente alla apertura delle buste si sia provveduto, da parte della stazione appaltante, alla predisposizione in via generale di criteri motivazionali dettagliati cui la Commissione si sarebbe dovuta attenere nell’attribuzione, a ciascun criterio di valutazione individuato dal bando, del relativo punteggio tra il minimo e il massimo prestabiliti dalla stessa lex specialis.

In definitiva, nella fattispecie oggetto del presente giudizio il solo punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa non può essere ritenuto affatto idoneo a configurare una motivazione sufficiente, essendo i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, assolutamente generici ed indefiniti.

Il carattere generico dei criteri fissati nel bando non consente in alcun modo – come sottolineato da Cons. Stato n. 222/2011 – di ripercorrere l’iter valutativo e, quindi, di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico espresso dalla Commissione di gara.

Anche in precedenza il Supremo Consesso della Giustizia amministrativa (Cons. Stato, Sez. V, 1° ottobre 2010, n. 7266) aveva rilevato: “Nelle gare indette per l’aggiudicazione di appalti pubblici il solo punteggio numerico ben può integrare la motivazione degli elementi di valutazione della offerta economicamente più vantaggiosa a condizione che i criteri prefissati di valutazione siano sufficientemente dettagliati da consentire di comprendere l’iter logico attraverso il quale l’Amministrazione è giunta ad un certo grado di giudizio.”.

Ancora una volta si evidenzia che i criteri di valutazione prefissati nella lex specialis della gara in esame non sono sufficientemente dettagliati al punto da consentire di comprendere l’iter logico attraverso il quale l’Amministrazione è giunta ad un certo grado di giudizio.

Infine, Cons. Stato, Sez. V, 29 dicembre 2009, n. 8833 ha sottolineato che “Nelle gare indette per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione il solo punteggio numerico può essere sufficiente, in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quando i criteri prefissati siano estremamente dettagliati, di modo che anche il solo punteggio numerico, di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, risulta idoneo a dimostrare la logicità e congruità del giudizio tecnico; in caso contrario occorre invece, al fine di rendere percepibile l’iter logico seguito, che nei verbali siano esposti, se non diffuse argomentazioni relative al contenuto delle varie voci e punti dell’offerta tecnica ed ai singoli giudizi resi, quanto meno taluni elementi che concorrano ad integrare e chiarire la valenza del punteggio e le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica.”.

Nel caso di specie, a fronte di criteri di valutazione, contenuti nel bando, estremamente generici, non sono esposti nei verbali di gara né diffuse argomentazioni relative al contenuto delle varie voci, ai punti delle offerte tecniche ed ai singoli giudizi resi, né elementi che concorrano ad integrare e chiarire la valenza del punteggio e le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica.

La stazione appaltante ha, pertanto, violato il principio della doverosa predeterminazione dei criteri selettivi di cui all’art. 30, comma 3, ultimo inciso dlgs n. 163/2006.

Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento della domanda impugnatoria e, per l’effetto, l’annullamento degli atti gravati.

Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita.

La domanda, formulata dalla SGD, di declaratoria di inefficacia del (e subentro nel) contratto eventualmente medio tempore stipulato deve essere, viceversa, disattesa, posto che l’intera procedura di gara per cui è causa va annullata e, conseguentemente, rinnovata a partire dalla predisposizione di un nuovo bando conforme alle prescrizioni di legge ed alle indicazioni espresse in precedenza.

Deve, infine, essere respinta la domanda di risarcimento del danno per equivalente, che parte ricorrente riferisce nell’atto introduttivo al pregiudizio da mancato utile ed al cd. danno curriculare.

Invero, la deducente SGD, all’esito dell’annullamento integrale della procedura selettiva, vanta al più una mera chance di aggiudicazione in cui verrà integralmente reintegrata in forma specifica quando si procederà alla nuova gara nel rispetto dei principi in precedenza indicati.

Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. V, 30 agosto 2005, n. 4423, “Il risarcimento del danno per equivalente spetta laddove l’accoglimento del ricorso avverso l’aggiudicazione di appalto ad altra impresa, inidoneo a ricomprendere la conseguenza necessitata dell’aggiudicazione dell’appalto, non intervenga in tempo utile a restituire in forma specifica all’impresa interessata la chance di partecipazione alla gara da rinnovarsi da parte dell’amministrazione, consentendo quindi il soddisfacimento diretto e pieno dell’interesse fatto valere.”.

Rileva Cons. Stato, Sez. VI, 18 dicembre 2001, n. 6281 in una fattispecie analoga alla presente e con valutazioni che questo Collegio ritiene di condividere in quanto perfettamente applicabili al caso di specie:

«… il danno risarcibile è quello da perdita di chance di successo in una gara pubblica di appalto;

il ristoro è già in parte avvenuto mediante annullamento dell’affidamento illegittimo dell’appalto, e conseguente necessità di rinnovo della gara, con partecipazione dell’impresa ricorrente;

il rinnovo della gara è possibile, trattandosi di appalto di durata, che ha avuto sinora solo un principio di esecuzione;

il ristoro in forma specifica non elide, in astratto, ogni altro danno, per il periodo per il quale l’appalto ha già avuto esecuzione; ma la sussistenza o meno di danno in concreto va verificata all’esito del rinnovo della gara.

… va accolta la domanda di risarcimento del danno in forma specifica, con ordine all’amministrazione di procedere a gara pubblica; …».

Sempre la citata decisione del Consiglio di Stato n. 6281/2001 sottolinea:

«… l’annullamento dell’affidamento di appalto comporta che l’esecuzione dell’appalto si trova ad essere priva di titolo legittimante, sicché l’amministrazione è tenuta a rinnovare la procedura di affidamento.

Sicché, la domanda di annullamento di un atto amministrativo, contiene, in sé, implicita, la domanda di risarcimento in forma specifica, mediante il rinnovo, legittimo, dell’atto annullato. …».

Ne consegue che la SGD potrà vedersi totalmente “restituita” detta chance conseguendo il pieno soddisfacimento della propria pretesa azionata nel presente giudizio, quando l’Amministrazione procederà alla nuova gara.

Inoltre, va rimarcato che l’interessata ha espressamente formulato domanda di annullamento dell’intera procedura a pag. 20 dell’atto introduttivo nell’ambito del motivo di doglianza sub 4.6, motivo che – come visto in precedenza – questo Collegio ha reputato fondato.

Peraltro, la SGD non fornisce alcuna prova circa i calcoli dalla stessa operati alle pagg. 19 e 20 della memoria depositata in data 9 gennaio 2012 al fine di determinare il quantum del danno asseritamente subito, calcoli basati sul numero delle consumazioni preventivabile sulla scorta della popolazione studentesca (circa 1400 alunni), cui vengono aggiunti docenti della scuola e presenze varie.

I menzionati dati non sono, infatti, supportati da alcun elemento probatorio di conforto.

Dalle considerazioni espresse discende la reiezione della domanda risarcitoria per equivalente.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, disattesa ogni altra domanda, annulla gli atti gravati.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente SGD Vending Dimatic s.r.l., liquidate in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come per legge.

Condanna La Sud Vending s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente SGD Vending Dimatic s.r.l., liquidate in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario

Francesco Cocomile, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 12/4/2012 n.716 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il verbale di gara recante l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto per l’affidamento in concessione del servizio di gestione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, tenuto anche conto della consistenza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività dello stesso, come emergente dal doc.n.6 della ricorrente ove si dà atto di avere ricevuto la determinazione comunale n.62 del 24.01.2012 “a mezzo fax del 30 gennaio 2012”. (G.S.)

N. 00192/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00244/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 244 del 2012, proposto da:

Bonaldo Doriano & C, S.n.c., rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Palazzi, Alessandro Castrignano, con domicilio eletto presso Alessandro Castrignano in Bologna, via Audinot 31;

contro

Comune di Cervia, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Manservisi, con domicilio eletto presso Roberto Manservisi in Bologna, via Santo Stefano 16;

nei confronti di

Giorgio Veronese;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

dei verbali di gara recanti l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto in favore di Veronese Giorgio;

della determinazione dirigenziale del Comune di Cervia n.62 del 24 gennaio 2012 recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore di Veronese Giorgio non comunicata alla ricorrente;

del bando [doc. 2] del Comune di Cervia Prot. n. 0043925 Fase. 04.08/599 del 6 ottobre 2011 recente procedura aperta per l’affidamento in concessione del servizio di gestione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande all’interno dell’immobile situato a Cervia nel Parco D’Annunzio;

– del capitolato per l’affidamento in concessione del servizio di gestione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande all’interno dell’immobile situato a Cervia nel Parco D’Annunzio distinto al catasto fabbricati del Comune di Cervia al F. 26
– ed infine di ogni altro atto, presupposto, conseguente, correlato o connesso ai precedenti e ogni altro atto afferente le operazioni di gara e di aggiudicazione ancorché non conosciuto o comunicato e, ove intervenuto, il contratto di appalto stipulato t

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cervia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il dott. Umberto Giovannini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto, ad un primo, sommario esame della causa, che il ricorso non contenga elementi per ritenerne ragionevolmente prevedibile un esito favorevole per la ricorrente, tenuto anche conto della consistenza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività dello stesso, come emergente dal doc.n.6 della ricorrente ove si dà atto di avere ricevuto la determinazione comunale n.62 del 24.01.2012 “a mezzo fax del 30 gennaio 2012”

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda)

Respinge l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente;

Sussistono giusti motivi per compensare le spese della presente fase processuale, tenuto conto della peculiarità della vicenda contenziosa.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Bruno Lelli, Consigliere

Umberto Giovannini, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 12/4/2012 n.192 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il bando di gara di atac spa Roma relativo alla procedura aperta per l’accordo quadro per la fornitura, stoccaggio e consegna di biglietti a banda magnetica muniti di olografia per il sistema di bigliettazione elettronico, Considerato che il ricorso, ad un esame proprio della sede cautelare, non appare assistito dal prescritto requisito del fumus boni iuris poiché la stazione appaltante ha prorogato il termine per la presentazione delle domanda di partecipazione alla procedura concorsuale al 20 aprile 2012 in adesione ad una delle doglianze avanzate nel gravame; considerato che nella memoria depositata in atti ha inoltre preso l’impegno a rettificare il bando nella parte in cui prevede che gli stabilimenti debbano essere aperti già al momento della domanda, consentendone l’apertura solo ad aggiudicazione avvenuta, in modo da evitare che il candidato investa a perdere per la mera partecipazione; ritenuto che la contestata clausola di territorialità non appare vessatoria e irragionevole alla luce delle condivisibili esigenze di sicurezza e controllo evidenziate dalla stazione appaltante. (G.S.)

N. 01301/2012 REG.PROV.CAU.

N. 02212/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2212 del 2012, proposto da:

Soc Paragon Identification, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv. Daniela Frascella e Cesare Milani, con domicilio eletto presso Salvatore Mileto in Roma, via Pietro Da Cortona, 8;

contro

Atac- Azienda per la Mobilità Spa, in persona del presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Luca Leone, Serena Santori, Paola Conio, con domicilio eletto presso Luca Leone in Roma, via degli Appennini, 46;

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’ avv. Domenico Rossi, domiciliato per legge in Roma, via Tempio di Giove, 21;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del bando di gara n. 8/2012 adottatto da atac spa relativo alla procedura aperta per l’accordo quadro per la fornitura, stoccaggio e consegna di biglietti a banda magnetica muniti di olografia per il sistema di bigliettazione elettronico di roma (art. 120 c.p.a.)

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Atac- Azienda per la Mobilità Spa e di Roma Capitale;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il Cons. Germana Panzironi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che il ricorso, ad un esame proprio della sede cautelare, non appare assistito dal prescritto requisito del fumus boni iuris poiché la stazione appaltante ha prorogato il termine per la presentazione delle domanda di partecipazione alla procedura concorsuale al 20 aprile 2012 in adesione ad una delle doglianze avanzate nel gravame; considerato che nella memoria depositata in atti ha inoltre preso l’impegno a rettificare il bando nella parte in cui prevede che gli stabilimenti debbano essere aperti già al momento della domanda, consentendone l’apertura solo ad aggiudicazione avvenuta, in modo da evitare che il candidato investa a perdere per la mera partecipazione; ritenuto che la contestata clausola di territorialità non appare vessatoria e irragionevole alla luce delle condivisibili esigenze di sicurezza e controllo evidenziate dalla stazione appaltante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter)

Respinge la suindicata domanda cautelare.

Condanna al pagamento delle spese della presente fase cautelare, che liquida in euro 500,00.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Germana Panzironi, Consigliere, Estensore

Maria Cristina Quiligotti, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Ordinanza sospensiva – 12/4/2012 n.1301 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il bando di gara avente ad oggetto la fornitura e la gestione di servizi di televisione a circuito chiuso per la societa’ Roma Servizi per la Mobilità, Considerato, ad una prima sommaria delibazione, che l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività della notifica appare fondata in ragione del carattere oggettivamente ed immediatamente lesivo per la ricorrente della clausola del bando che stabilisce le misure di fatturato richieste per la partecipazione alla gara; Ritenuto, ad ogni buon conto, che, in ragione dell’oggetto complessivo dell’appalto, non appare manifestamente irragionevole l’omessa riduzione del fatturato richiesto per l’ammissione alla gara a seguito della rettifica operata. (G.S.)

N. 01305/2012 REG.PROV.CAU.

N. 01923/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1923 del 2012, proposto da:

Soc Italia Display Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Mancuso, con domicilio eletto presso c/o Studio Fantozzi e ass. in Roma, via Sicilia, 66;

contro

Roma Servizi per la Mobilità Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Lepore, con domicilio eletto presso Studio Legale Lepore in Roma, via Polibio, 15;

nei confronti di

Soc Ciemme Sistemi S Pa, Soc Class Pubblicita’ Spa;
Soc Telesia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Roberto Ferraresi, con domicilio eletto presso Damiano Lipani in Roma, via Vittoria Colonna, 40;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

del bando di gara avente ad oggetto la fornitura e la gestione di servizi di televisione a circuito chiuso – del capitolato generale d’appalto della stazione appaltante – del capitolato speciale d’appalto relativo allo stesso bando – art. 120 c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soc Roma Servizi per la Mobilita’ Srl e di Soc Telesia Spa;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato, ad una prima sommaria delibazione, che l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività della notifica appare fondata in ragione del carattere oggettivamente ed immediatamente lesivo per la ricorrente della clausola del bando che stabilisce le misure di fatturato richieste per la partecipazione alla gara;

Ritenuto, ad ogni buon conto, che, in ragione dell’oggetto complessivo dell’appalto, non appare manifestamente irragionevole l’omessa riduzione del fatturato richiesto per l’ammissione alla gara a seguito della rettifica operata;

Liquidate le spese della fase cautelare in € 1.000,00 e poste le stesse a carico della ricorrente ed favore in parti uguali (€ 500,00) della stazione appaltante e di Telesia Spa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Ter, respinge l’istanza cautelare.

Liquida le spese della fase cautelare in € 1.000,00 e pone le stesse a carico della ricorrente ed favore in parti uguali (€ 500,00) della stazione appaltante e di Telesia Spa.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Germana Panzironi, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Ordinanza sospensiva – 12/4/2012 n.1305 proviene da Giustamm.

Pres. Baccarini – Est. Caringella
Regione Calabria (Avv. G. Naimo) / Laboratorio Analisi Cliniche e Radioimmunologiche Altomari s.r.l. (Avv. M. C. Lenoci) e altri

sulla legittimità del provvedimento di fissazione di tetti di spesa sanitaria annuale con effetto retroattivo

1. Sanità – Servizio Sanitario Nazionale – Programmazione – Determinazione annuale tetto di spesa – Art. 32, comma 8 l.449/1997 – Potere delle Regioni – Natura.

2. Sanità – Servizio Sanitario Nazionale – Programmazione – Determinazione annuale tetto di spesa – Art. 32, comma 8 l. 449/1997 – Portata.

3. Sanità – Servizio Sanitario Nazionale – Programmazione – Determinazione annuale tetto di spesa – Legittimità – Ragioni.

4. Sanità – Servizio Sanitario Nazionale – Programmazione – Determinazione annuale tetto di spesa – Retroattività – Legittimità.

5. Sanità – Servizio Sanitario Nazionale – Programmazione – Determinazione annuale tetto di spesa – Retroattività – Legittimità – Criterio.

1. Ai sensi dell’art. 32, comma 8 della legge 27 dicembre 1997n. 449, la fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per la singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché la determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni, spetta ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione regionale, e non già ad una fase concordata e convenzionale.

2. Il valore autoritativo e vincolante delle determinazioni in tema di limiti alle spese sanitarie di competenza delle regioni, esprime la necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nella cornice di pianificazione finanziaria. Tale funzione programmatoria, volta a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, rappresenta, quindi, un dato inabdicabile nella misura in cui la fissazione dei limiti di spesa si atteggia ad adempimento di un obbligo che influisce in modo pregnante sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate.

3. In materia di imposizione di tetti di spesa a strutture private accreditate a titolo provvisorio, i tetti di spesa sono legittimi date le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica e che il diritto alla salute, di cui all’articolo 32 Cost, possa essere sottoposto a condizioni che ne armonizzino la protezione con i vincoli finanziari a patto di non scalfire in nucleo essenziale irriducibile. Pertanto, le Regioni nell’esercitare detta potestà programmatoria, godono di un ampio potere discrezionale, chiamato a bilanciare interessi diversi.

4. È legittimo il provvedimento di determinazione di tetti di spesa sanitaria fissati dalla Regione in corso d’anno, che dispiega i propri effetti anche sulle prestazioni già erogate. Infatti, la retroattività dell’atto di determinazione della spesa non vale ad impedire agli interessati di disporre un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività.

5. L’esercizio, con effetto ex tunc, del potere di programmazione per la fissazione di tetti di spesa sanitaria si deve svolgere in modo da bilanciare l’esigenza del contenimento della spesa con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e, soprattutto, con l’interesse degli operatori privati ad agire con logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili. Pertanto, la tutela di tale affidamento richiede che le decurtazioni imposte al tetto dell’anno precedente, ove retroattive, siano contenute, salvo congrua istruttoria e adeguata esplicitazione all’esito di una valutazione comparativa, nei limiti imposti dai tagli stabiliti dalle disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private all’inizio e nel corso dell’anno.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 54 di A.P. del 2011, proposto da:

Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Naimo, con domicilio eletto presso Graziano Pungì in Roma, via Ottaviano n. 9;

Laboratorio Analisi Cliniche e Radioimmunologiche Altomari S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Cristina Lenoci, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, alla via Cola di Rienzo, 271, appellante incidentale;
Centro Radiologicofamiliari di F. Ciliberto & C. Sas, Polispecialisticabios S.r.l., Centro Odontoiatrico Calabrodental S.r.l.;

Ministero della Salute, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, pressop la quale è legalmente domiciliata in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;
Asp Crotone;

della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO :SEZIONE II n. 00269/2011, resa tra le parti, concernente PIANO ANNUALE PREVENTIVO 2008 PER L’ACQUISIZIONE DI PRESTAZIONI DI ASSISTENZA SPECIALISTICA AMBULATORIALE.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Laboratorio Analisi Cliniche e Radioimmunologiche Altomari S.r.l. e di Ministero della salute;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2012 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Naimo e Lenoci.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno accolto in parte il ricorso proposto dalla società in epigrafe specificate avverso i seguenti atti : a) deliberazione dell’A.S.P. di Crotone n. 82 del 21 maggio 2008; b) deliberazione della Giunta regionale n. 336/2002; c) deliberazione della Giunta regionale n. 362/2004; d) contratto per la definizione dei rapporti giuridici ed economici tra le Aziende Sanitarie e i soggetti erogatori di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale; e) deliberazioni della Giunta regionale n. 541/2008 e n. 169/2007.

Il Tribunale ha ritenuto fondate le sole censure con le quali le parti ricorrenti avevano lamentato l’erronea applicazione delle tariffe fissate dal decreto ministeriale 12 settembre 2006 e la mancata previsione dei criteri di remunerazione delle prestazioni sanitarie rese in eccedenza rispetto al budget assegnato.

2. Con il ricorso in epigrafe specificato la Regione Calabria contesta gli argomenti posti a fondamento dei capi sfavorevoli della sentenza di prime cure.

Il Laboratorio Altomari propone altresì appello incidentale con il quale reitera e sviluppa le censure disattese dalla sentenza gravata.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Salute.

3. Con decreto del 2 dicembre 2011 il Presidente del Consiglio di Stato ha rimesso la definizione del ricorso all’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’articolo 99, comma 2, del codice del processo amministrativo, in relazione alla questione, investita dall’appello incidentale e oggetto di contrasti giurisprudenziali, della legittimità dei provvedimenti che fissino i limiti massimi di spesa nel corso dell’esercizio finanziario.

Le parti hanno affidato al deposito di apposite memorie l’ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.

All’udienza del 26 marzo 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Deve essere disattesa l’eccezione di tardività dell’appello incidentale articolata dalla Regione Calabria. Dall’esame degli atti di causa si ricava, infatti, che la sentenza appellata è stata notificata alla Regione, su istanza del laboratorio Altomari, il 23 marzo 2011 mentre l’appello incidentale è stato consegnato per la notifica in data 23 maggio 2011. Posto che il 22 maggio era un giorno festivo, risulta rispettato il termine di sessanta giorni fissato dall’art. 96, comma 3, del codice del processo amministrativo per la proposizione del gravame.

2. Si può a questo punto passare all’esame del motivo d’appello incidentale con il quale si ripropone la tesi dell’illegittimità delle determinazioni regionali che fissino nel corso dell’anno tetti massimi di spesa operanti, in via retroattiva, anche con riguardo alle prestazioni sanitarie già rese dalle strutture private accreditate provvisoriamente.

2.1. L’esame del tema specifico richiede una sintetica disamina della disciplina che regola la materia della programmazione dell’offerta sanitaria e dei relativi tetti spesa.

Il nuovo modello di servizio sanitario nazionale, che si è andato delineando a partire dal d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, è ispirato alla coniugazione del principio di libertà dell’utente con il principio di programmazione delle prestazioni a carico del servizio pubblico. Quanto al primo profilo, la legislazione cristallizza il diritto dell’utente alla scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell’assistenza sanitaria, riconoscendo la qualità di erogatori delle prestazioni sanitarie a tutti i soggetti, pubblici e privati, titolari di rapporti “fondati sul criterio dell’accreditamento delle istituzioni, sulla modalità di pagamento a prestazione e sull’adozione del sistema di verifica e revisione della qualità delle attività svolte e delle prestazioni erogate” (articolo 8, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992). Il principio della necessaria programmazione sanitaria è, invece, perseguito con l’adozione di un piano annuale preventivo, finalizzato ad un controllo tendenziale sul volume complessivo della domanda quantitativa delle prestazioni mediante la fissazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria e l’elaborazione di protocolli diagnostici e terapeutici, ai quali i medici di base sono tenuti ad attenersi, nella prescrizione delle prestazioni.

Il suddetto piano preventivo, previsto inizialmente per le sole aziende ospedaliere (articolo 6, comma 5, legge 23 dicembre 1994, n. 724), è stato esteso dall’articolo 2, comma 8, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 a tutti i soggetti, pubblici e privati, accreditati. Il principio della pianificazione preventiva è stato poi confermato, con significative modifiche, dall’articolo 1, comma 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

L’evoluzione della disciplina della programmazione sanitaria è stata in seguito caratterizzata dal progressivo accentuarsi del carattere autoritativo della pianificazione.

In particolare, ai sensi dell’art. 32, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, le Regioni, in attuazione della programmazione sanitaria ed in coerenza con gli indici di cui all’art. 2 comma 5 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 e successive modificazioni, individuano preventivamente, per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, compresi i presidi ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario ed i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all’art. 1, comma 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

Alle Regioni è stato pertanto affidato il compito di adottare determinazioni di natura autoritativa e vincolante in tema di limiti alla spesa sanitaria, in coerenza con l’esigenza che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione finanziaria.

Alla stregua di detta disciplina spetta ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione regionale, e non già ad una fase concordata e convenzionale, la fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché la determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni (Consiglio Stato, sez. V, 25 gennaio 2002, n. 418).

Il valore autoritativo e vincolante delle determinazioni in tema di limiti delle spese sanitarie di competenza delle regioni ai sensi dell’art. 32, comma 8, legge 27 dicembre 1997, n. 449, esprime la necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nella cornice di una pianificazione finanziaria. Tale funzione programmatoria, volta a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, rappresenta, quindi, un dato inabdicabile nella misura in cui la fissazione dei limiti di spesa si atteggia ad adempimento di un obbligo che influisce in modo pregnante sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate (Consiglio Stato, sez. V, 25 gennaio 2002 , n. 418 cit.).

Questo Consiglio di Stato ha avuto modo più volte di esprimersi in materia di imposizione di tetti di spesa a strutture private accreditate a titolo provvisorio (cfr., ex plurimis, sez. V n. 3102 del 1° marzo 2011; n. 418 del 25 gennaio 2002; n. 499 del 19 novembre 2002; n. 2253 del 25 febbraio 2003; n. 8839 del 12 maggio 2009; n. 7236 del 14 luglio 2009; sez.III, n. 2290 del 25 febbraio 2011 e n. 2131 del 18 febbraio 2011), ritenendo che i tetti di spesa siano in via di principio legittimi date le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica e che il diritto alla salute, di cui all’articolo 32 della Costituzione, possa essere sottoposto a condizioni che ne armonizzino la protezione con i vincoli finanziari a patto di non scalfirne il nucleo essenziale irriducibile.

Le Regioni, nell’esercitare detta potestà programmatoria, godono, quindi, di un ampio potere discrezionale, chiamato a bilanciare interessi diversi, ossia l’interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni sanitarie adeguate, le legittime aspettative degli operatori privati che ispirano le loro condotte ad una logica imprenditoriale e l’assicurazione dell’efficienza delle strutture pubbliche che costituiscono un pilastro del sistema sanitario universalistico.

Va soggiunto che il sistema di programmazione è incentrato su di un modello bifasico in seno al quale alla ricordata fase autoritativa regionale segue un momento di negoziazione su base territoriale.

In forza di tale modello bifasico plasmato dalla citata legge 27 dicembre 1997, n. 449, la Regione non solo definisce unilateralmente il tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni ed i preventivi annuali delle prestazioni, ma vincola la successiva contrattazione dei piani determinandone modalità ed indirizzi. In particolare, con tale atto l’amministrazione regionale è chiamata a fissare, in forza di un’adeguata istruttoria, le direttive da seguire nella successiva negoziazione dei piani annuali e, quindi, in sede di determinazione consensuale delle quantità e tipologie di prestazioni erogabili dal singolo operatore. L’atto programmatorio regionale rappresenta, in definitiva, un primo e fondamentale strumento di orientamento per le strutture sanitarie pubbliche e private.

Nella fase di negoziazione particolare importanza riveste l’art. 8 bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 aggiunto dall’art. 8 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, ai sensi del quale:

“1.Le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui all’articolo 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell’articolo 8-quater, nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies .

2. I cittadini esercitano la libera scelta del luogo di cura e dei professionisti nell’ambito dei soggetti accreditati con cui siano stati definiti appositi accordi contrattuali. L’accesso ai servizi è subordinato all’apposita prescrizione, proposta o richiesta compilata sul modulario del Servizio sanitario nazionale.

3. La realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie, l’esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l’esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 8-ter, dell’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater, nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8- quinquies. La presente disposizione vale anche per le strutture e le attività socio-sanitarie. “

L’art. 8 quinquies, aggiunto dall’art. 7 del d.lgs. 19 giugno n. 1999, n. 229 e modificato dall’art. 8 d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254, recita a sua volta:

Le regioni, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, definiscono l’ambito di applicazione degli accordi contrattuali ed individuano i soggetti interessati, con specifico riferimento ai seguenti aspetti:

a) individuazione delle responsabilità riservate alla regione e di quelle attribuite alle unità sanitarie locali nella definizione degli accordi contrattuali e nella verifica del loro rispetto;

b) indirizzi per la formulazione dei programmi di attività delle strutture interessate, con l’indicazione delle funzioni e delle attività da potenziare e da depotenziare, secondo le linee della programmazione regionale e nel rispetto delle priorità indicate dal Piano sanitario nazionale;

c) determinazione del piano delle attività relative alle alte specialità ed alla rete dei servizi di emergenza;

d) criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura.

2. In attuazione di quanto previsto dal comma 1, la regione e le unità sanitarie locali, anche attraverso valutazioni comparative della qualità e dei costi, definiscono accordi con le strutture pubbliche ed equiparate, comprese le aziende ospedaliero universitarie, e stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati, anche mediante intese con le loro organizzazioni rappresentative a livello regionale, che indicano :

a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi;

b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza. Le regioni possono individuare prestazioni o gruppi di prestazioni per i quali stabilire la preventiva autorizzazione, da parte dell’azienda sanitaria locale competente, alla fruizione presso le strutture o i professionisti accreditati ;

c) i requisiti del servizio da rendere, con particolare riguardo ad accessibilità, appropriatezza clinica ed organizzativa, tempi di attesa e continuità assistenziale;

d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dall’ applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni incluse nell’accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali di cui al comma 1, lettera d);

e) il debito informativo delle strutture erogatrici per il monitoraggio degli accordi pattuiti e le procedure che dovranno essere seguite per il controllo esterno dell’appropriatezza e della qualità della assistenza prestata e delle prestazioni rese, secondo quanto previsto dall’articolo 8-octies.

e-bis) la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato ai sensi della lettera d), prevedendo che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari dei tariffari regionali per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera, delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonché delle altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di prestazioni remunerate, di cui alla lettera b), si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti indicati alla lettera d), fatta salva la possibile stipula di accordi integrativi, nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario programmato. “

2.2. Tale essendo il quadro normativo che regola la potestà di programmazione che compete alla Regione e l’attività contrattuale che si pone a valle di detta fase autoritativa, si deve ora esaminare la questione specifica della legittimità dei tetti di spesa fissati dalla Regione nel corso dell’esercizio finanziario.

2.2.1. Secondo un primo orientamento interpretativo (cfr. Cons. Stato, sez. V 29 marzo 2004, n. 2663; 29 marzo 2004, n. 1667; 31 gennaio 2003, n. 499) la fissazione di tetti in via retroattiva, specie quando intervenga in un periodo avanzato dell’anno, è illegittima in quanto sottrae agli operatori che agiscono nell’ambito del Servizio sanitario nazionale la possibilità di programmare, con ragionevole anticipo e congrua ponderazione, l’attività in corso d’anno. Ad avviso di detto indirizzo, una penetrante retroattività della delibera che fissa i limiti dei rimborsi, quando pretenda di modificare in peius il regime dell’anno precedente, finisce per ledere l’autonomia e l’integrità delle scelte d’impresa, con grave alterazione del sistema concorrenziale tra erogatori pubblici e privati delle prestazioni sanitarie che informa il sistema plasmato dal d.lgs. n. 502 del 1992.

La giurisprudenza in esame ha, in definitiva, ritenuto che la delibera regionale volta alla fissazione dei tetti di spesa sia legittima solo a condizione che intervenga nel più breve tempo consentito dalle esigenze di un’adeguata istruttoria, nel quadro di un sollecito e leale espletamento dei relativi adempimenti.

In breve, ad avviso di tale approccio ermeneutico, non è legittimo il provvedimento con cui la Regione stabilisca i limiti di rimborso annuali, con riduzione rispetto a quelli dell’anno precedente, a distanza notevole dall’entrata in vigore della disciplina di riferimento.

2.2.2. Secondo altro, più recente, indirizzo interpretativo, che ha ricevuto l’avallo di questa Adunanza Plenaria (decisione 2 maggio 2006, n. 8), la fissazione, in corso d’anno, di tetti che dispieghino i propri effetti anche sulle prestazioni già erogate non può considerarsi, in quanto tale, affetta da illegittimità (così, ex multis, Cons. Stato, sez. III, 7 marzo 2012, n. 1289; 23 dicembre 2011, n. 6811; 7 dicembre 2011, n.. 6454; 17 ottobre 2011, n. 5550; 29 luglio 2011, n. 4529; sez. V, 8 marzo 2011, n. 1431; 28 febbraio 2011, n. 1252).

L’Adunanza Plenaria, con la decisione n. 8/2006, ha, infatti, osservato che “la retroattività dell’atto di determinazione della spesa non vale ad impedire agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività”. È evidente, infatti, secondo tale decisione, che “in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell’atto determinativo della spesa solo in epoca successiva all’inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo – fino a quando non risulti adottato un provvedimento – all’entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell’anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell’anno in corso.”

2.3. L’indirizzo da ultimo esposto merita conferma.

2.3.1. Si deve muovere dalla premessa, già prima enunciata, che i tetti di spesa sono in via di principio indispensabili, date le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica.

La matrice autoritativa e vincolante delle determinazioni regionali in tema di limiti alle spese sanitarie si collega alla necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si dispieghi nell’alveo di una seria ed effettiva pianificazione finanziaria. Ne discende che tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta l’adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate.

In questa prospettiva la stessa Corte costituzionale, nel valutare le linee fondamentali del sistema sanitario, ha da tempo sottolineato l’importanza del collegamento tra responsabilità e spesa, evidenziando come l’autonomia dei vari soggetti ed organi operanti nel settore debba essere correlata alle disponibilità finanziarie e non possa prescindere dalla scarsità delle risorse e dalle esigenze di risanamento del bilancio nazionale (cfr. Corte costituzionale sentenza 28 luglio 1995, n. 416).

In particolare, la Corte delle leggi ha ribadito che “non è pensabile poter spendere senza limite avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la gravità e l’urgenza; è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non compromesse con le misure ora in esame” (cfr. anche Corte costituzionale, sentenza 23 luglio 1992, n. 356; conf. anche Consiglio di Stato, Ad. Plen, decisione n. 8/2006 cit.).

Detta linea interpretativa è, d’altra parte, la sola che consente il raggiungimento dell’obiettivo di carattere primario e fondamentale del settore sanitario che è la garanzia di quella che la sentenza n. 509 del 2000 della Corte costituzionale chiama “nucleo irriducibile” del diritto alla salute; obiettivo, va qui aggiunto, che non può essere giammai disgiunto dal completo controllo della spesa, programmata e suddivisa tra i diversi soggetti erogatori, grazie alla fissazione di volumi massimi delle prestazioni erogabili (Corte cost., sent. n. 94/2009, cit. ).

La Corte costituzionale (sentenza 26 maggio 2005, n.200), ha altresì chiarito che, anche nel regime dell’accreditamento introdotto dall’art. 8, comma 5 del d. lgs. n. 502 del 1992, improntato alla logica della parificazione e della concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private e connotato dalla facoltà di libera scelta della struttura privata, viene in rilievo il limite della fissazione del tetto massimo di spesa sostenibile regolato, nel suo esercizio, dall’art. 32 della legge n. 449 del 1997.

Il principio di parificazione e di concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private deve, quindi, conciliarsi con il principio di programmazione, che persegue lo scopo di assicurare la razionalizzazione del sistema sanitario nell’interesse al contenimento della spesa pubblica.

2.3.2. Tali coordinate interpretative mettono a nudo la stretta correlazione che avvince la fissazione dei tetti di spesa alla conoscenza delle risorse disponibili. L’esercizio consapevole del potere di programmazione non può che implicare, infatti, una cognizione puntuale, da parte della Regione, delle risorse alle quali poter attingere onde garantire la remunerazione delle prestazioni sanitarie.

In questa cornice la fissazione dei tetti in corso di anno, pur se apparentemente in distonia con la finalità di programmazione che ne implicherebbe la caratterizzazione preventiva, risulta la conseguenza fisiologica dei tempi non comprimibili che permeano le varie fasi procedimentali previste dalla legge in relazione alla definizione dei fondi all’uopo utilizzabili.

A tal fine occorre volgere lo sguardo al combinato disposto dell’art. 32, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, dell’art. 12, comma 3, del citato d. lgs n. 502 del 1992 e dell’art. 39 del d.lgs 15 dicembre 1997, n. 446.

La prima norma stabilisce che “le regioni, in attuazione della programmazione sanitaria ed in coerenza con gli indici di cui all’articolo 2, comma 5, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni, individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presìdi ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all’articolo 1, comma 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”.

L’art. 12, comma 3, del d. lgs n. 502 del 1992 cit. statuisce, a sua volta, che il “Fondo sanitario nazionale, al netto della quota individuata ai sensi del comma precedente, è ripartito con riferimento al triennio successivo entro il 15 ottobre di ciascun anno, in coerenza con le previsioni del disegno di legge finanziaria per l’anno successivo, dal CIPE, su proposta del Ministro della sanità, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome; la quota capitaria di finanziamento da assicurare alle regioni viene determinata sulla base di un sistema di coefficienti parametrici, in relazione ai livelli uniformi di prestazioni sanitarie in tutto il territorio nazionale.”

Infine, l’art. 39, comma 1, del d. lgs 15 dicembre 1997, n. 446, da leggersi in combinazione con l’art. 115 del d.lgs 31 marzo 1998, n. 112, prevede che “il CIPE su proposta del Ministro della sanità, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, delibera annualmente l’assegnazione in favore delle regioni, a titolo di acconto, delle quote del Fondo sanitario nazionale di parte corrente, tenuto conto dell’importo complessivo presunto del gettito dell’addizionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche di cui all’articolo 50 e della quota del gettito dell’imposta regionale sulle attività produttive, di cui all’articolo 38, comma 1, stimati per ciascuna regione. Il CIPE con le predette modalità provvede entro il mese di febbraio dell’anno successivo all’assegnazione definitiva in favore delle regioni delle quote del Fondo sanitario nazionale, parte corrente, ad esse effettivamente spettanti. Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, è autorizzato a procedere alle risultanti compensazioni a valere sulle quote del Fondo sanitario nazionale, parte corrente, erogate per il medesimo anno”.

In definitiva, dal coacervo delle disposizioni in esame si trae conferma della circostanza che condizione necessaria per l’esercizio consapevole del potere di fissazione dei tetti di spesa è la concreta individuazione delle somme che la Regione avrà a disposizione per la spesa sanitaria e, quindi, l’intervento della delibera CIPE volta a ripartire tra le Regioni il fondo sanitario nazionale, componente prioritaria del fondo sanitario regionale (cfr, al riguardo, art. 9, comma 1, della legge regione Calabria 19 marzo 2004, n. 11).

La determinazione regionale, in quanto atto terminale di un procedura che si colloca a valle, sul piano logico e cronologico, dei rammentati procedimenti presupposti, non può, in definitiva, essere letta in modo avulso dal sistema in cui si inserisce. Posto, allora, che la fissazione dei tetti di spesa non può prescindere dalla conoscenza del dato finanziario di riferimento e che tale dato risulta definito in modo concreto in corso d’anno alla stregua della tempistica prima riepilogata, si appalesa fisiologica la fissazione retroattiva del tetto regionale di spesa anche in una fase avanzata dell’anno.

Merita allora condivisione l’affermazione centrale che sorregge la decisione n. 8/2006 di questa Adunanza Plenaria, secondo cui le strutture private, che erogano prestazioni per il Servizio sanitario nazionale nell’esercizio di una libera scelta, potranno aver riguardo – fino a quando non risulti adottato un provvedimento definitivo – all’entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell’anno precedente, diminuite della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie relative all’anno in corso.

Deve, quindi, reputarsi infondata la doglianza volta a denunciare l’illegittimità ex se della deliberazione regionale che fissi i tetti di spesa in corso d’anno a seguito della necessaria definizione del procedimento collegato e pregiudiziale diretto alla definizione dell’ambito delle risorse utilizzabili.

2.4. Ciò detto sull’insussistenza di profili di illegittimità riconducibili alla retroattività, ex se intesa, della determinazione regionale, occorre svolgere ulteriori considerazioni in merito alle regole da seguire affinché l’esercizio, con effetto ex tunc, del potere di programmazione si svolga in guisa da bilanciare l’esigenza del contenimento della spesa con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e, soprattutto, con l’interesse degli operatori privati ad agire con un logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili (Cons. Stato, sez. V, 11 agosto 2010, n. 5632).

La tutela delle legittime aspettative degli operatori privati, in coerenza con il fondamentale principio di certezza dei rapporti giuridici, riposa, in primo luogo, sulla valorizzazione dell’affidamento degli operatori economici, sottolineato dalla decisione n.8/2006 di questa Adunanza, sull’ultrattività dei tetti già fissati per l’anno precedente, salve le decurtazioni imposte dalle successive norme finanziarie. La tutela di tale affidamento richiede, pertanto, che le decurtazioni imposte al tetto dell’anno precedente, ove retroattive, siano contenute, salvo congrua istruttoria e adeguata esplicitazione all’esito di una valutazione comparativa, nei limiti imposti dai tagli stabiliti dalle disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private all’inizio e nel corso dell’anno. Più in generale, la fissazione di tetti retroagenti impone l’osservanza di un percorso istruttorio, ispirato al principio della partecipazione, che assicuri l’equilibrato contemperamento degli interessi in rilievo, nonché esige una motivazione tanto più approfondita quanto maggiore è il distacco dalla prevista percentuale di tagli.

Inoltre, la considerazione dell’interesse dell’operatore sanitario a non patire oltre misura la lesione della propria sfera economica anche con riguardo alle prestazioni già erogate fa sì che la latitudine della discrezionalità che compete alla regione in sede di programmazione conosca un ridimensionamento tanto maggiore quanto maggiore sia il ritardo nella fissazione dei tetti. Occorre infatti evitare che il taglio tardivamente effettuato possa ripercuotersi sulle prestazioni già erogate dalle strutture nella ragionevole aspettativa dell’ultrattività della disciplina fissata per l’anno precedente, con le decurtazioni imposte dalle norme finanziarie (Cons. Stato, sez. III, decisione n. 1289/2012).

2.5. Consegue da tutto ciò che ovvi principi di buona amministrazione rendono opportuna l’esplicazione sia pure provvisoria di scelte programmatorie all’inizio dell’anno.

Si deve, al riguardo, convenire con l’indirizzo giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. V, n. 1252/2011; sez. III, n. 4551 e n. 6811 del 2011) che valuta favorevolmente l’adozione di determinazioni che, nell’esplicazione di una discrezionalià piena in quanto orientata verso le prestazioni future, stabiliscano, all’esordio dell’esercizio, almeno tetti provvisori sulla base dei dati disponibili relativi alle norme finanziarie già in vigore ed alla composizione del tetto di spesa, rinviando alla statuizione finale la quantificazione definitiva. L’adozione di tali atti di programmazione provvisoria – conseguente all’esigenza di far fronte ad un sistema che richiede tempi tecnici non comprimibili in relazione alle varie fasi procedimentali previste dalla legge che fisiologicamente si svolgono solo in epoca successiva all’inizio dell’erogazione del servizio – consente, infatti, all’operatore di porre in essere scelte consapevoli sulla base di previsioni attendibili ancorché suscettibili di limitate correzioni. Viene, in tal guisa, soddisfatta l’esigenza degli operatori di programmare la loro attività, ancor prima dell’approvazione dell’atto definitivo, sulla base di tutti gli elementi conoscibili già nella fase iniziale dell’esercizio di riferimento.

3. Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte l’appello incidentale deve essere respinto nella parte in cui ripropone il motivo volto a denunciare l’ illegittimità, ex se intesa, delle fissazione retroattiva dei tetti di spesa.

Si deve invece rimettere alla Sezione, ai sensi dell’art. 99, comma 4, del codice del processo amministrativo, la definizione del giudizio con riguardo al ricorso principale ed agli altri motivi del ricorso incidentale, che investono tematiche estranee al quesito devoluto al vaglio di questa Adunanza Plenaria.

Deve essere altresì rimessa alla sentenza definitiva la statuizione sulle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

Respinge in parte l’appello incidentale proposto dal Laboratorio Analisi Cliniche e Radioimmunologiche Altomari S.r.l.

Rimette il ricorso alla Sezione per l’ulteriore definizione del giudizio e per la statuizione sulle spese.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Coraggio, Presidente

Giorgio Giovannini, Presidente

Gaetano Trotta, Presidente

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Alessandro Botto, Consigliere

Marzio Branca, Consigliere

Aldo Scola, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere, Estensore

Anna Leoni, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Angelica Dell’Utri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 12/4/2012 n.4 proviene da Giustamm.

Pres. Filippi – Est. Dongiovanni
Ditta Individuale Sacco (Avv. G. Parrello) c/ Ministero Politiche Agricole (Avv. Stato)

sull’obbligo di garantire il soccorso istruttorio nel procedimento amministrativo ad istanza di parte

Procedimento amministrativo – Aiuto di Stato – Istanza – Omissione – Documento d’identità – Non ammissione – Illegittimità – Ragioni – Soccorso istruttorio – Obbligo

E’ illegittimo il provvedimento di non ammissione all’istanza volta ad ottenere l’aiuto di stato relativo al fermo biologico della unità adibita alla pesca motivato sulla mancanza del documento d’identità allegato all’istanza, atteso che l’amministrazione aveva l’obbligo, facendo rilevare la predetta carenza, di chiedere la regolarizzazione postuma, ex art. 6 co. 1 lett. B, l. 241/1990, sintetizzabile nella nozione del c.d. soccorso istruttorio, atteso che in tale ipotesi non si tratta né di garantire la par condicio tra i partecipanti come nelle procedure ad evidenza pubblica.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2118 del 2012, proposto da:

Ditta Individuale Sacco Domenico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Gaetano Parrello, con domicilio eletto presso la Segreteria della Sezione in Roma, via Flaminia 189;

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

– del provvedimento del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 01 dicembre 2011, prot. n. 0043214 di non ammissione del’istanza per l’ottenimento dell’aiuto di cui all’art. 4 del d.m. 23.06.2010

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che il ricorso risulta fondato in quanto, a fronte della mancata produzione del documento di identità da parte del ricorrente, l’amministrazione resistente aveva l’obbligo, facendo rilevare la predetta carenza, di chiedere all’istante la regolarizzazione della richiesta di che trattasi attraverso la produzione di copia del predetto documento di identità;

– che, non trattandosi di procedure di evidenza pubblica di cui al D.lgs n. 163 del 2006 dove si tratta di garantire la par condicio tra i partecipanti, nel caso di specie, vale la regola generale che deve ispirare l’azione amministrativa, ai sensi della
– che il ricorso va, quindi, accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato;

– che le spese di giudizio seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Ministero resistente al pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente che si liquidano nella misura di euro 1.000,00 (mille) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Germana Panzironi, Consigliere

Daniele Dongiovanni, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 12/4/2012 n.3329 proviene da Giustamm.

Va sospesa la graduatoria formata ai fini della selezione del medico incaricato del servizio sanitario nazionale per l’anno 2012, approvata dalla Commissione esaminatrice formata presso il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Lecce al termine della procedura comparativa e selettiva indetta con avviso pubblico, nella parte in cui il ricorrente viene collocato al 2° posto, primo ed unico non vincitore, anziché in posizione prioritaria e, comunque utile per la nomina e sottoscrizione del relativo contratto; – ritenuta l’infondatezza delle censure articolate nel primo motivo di ricorso principale e in quello incidentale, posto che, ai fini della ricorrenza dei requisiti specifici di cui al bando (“l’aver già prestato servizio con l’incarico di medico presso strutture della pubblica amministrazione o di enti pubblici”), rilevano sia i rapporti di lavoro dipendente tra l’ASL e il medico convenzionato, e sia quelli di collaborazione autonoma. Ritenuta la sussistenza del fumus, con riferimento al secondo motivo di ricorso principale, nella parte in cui il ricorrente principale censura la decisione della commissione di non consentire la cumulabilità dei titoli in carriera tra di loro sovrapponibili. Considerato che il ricorrente avrebbe “scavalcato” in graduatoria l’odierno controinteressato. considerate tutte le esperienze di servizio, ivi incluse quelle relative a periodi sovrapponibili, ed applicato il punteggio suindicato (punteggi decimali in relazione alle frazioni di tempo – ritenuta altresì la ricorrenza del periculum, stante l’imminenza di conferimento dell’incarico. (G.S.)

N. 00251/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00336/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 336 del 2012, proposto da:

Orazio Rizzo, rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Marra, con domicilio eletto presso Mauro Marra in Lecce, viale M De Pietro,23;

contro

Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata per legge in Lecce, via F.Rubichi 23; Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Lecce, Commissione Esaminatrice Incaricata Presso Vvff di Lecce;

nei confronti di

Maurizio Pancosta, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– della graduatoria formata ai fini della selezione del medico incaricato del servizio sanitario nazionale per l’anno 2012, approvata in data 29/12/2011 e pubblicata in pari data, dalla Commissione esaminatrice formata presso il Comando Provinciale dei Vi
– di ogni altro atto preordinato, collegato o consequenziale ivi compresi il Verbale della Commissione Esaminatrice, i criteri di massima utilizzati dalla stessa per la valutazione dei titoli e l’attribuzione del punteggio, nonché l’allegata tabella di Va

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Maurizio Pancosta;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Maurizio Pancosta, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 il dott. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti i difensori Morelli Giovanni, in sostituzione di Marra Mauro, Libertini Simona, Vantaggiato Angelo.;

– ritenuta anzitutto l’infondatezza delle censure articolate nel primo motivo di ricorso principale e in quello incidentale, posto che, ai fini della ricorrenza dei requisiti specifici di cui all’art. 1 lett. h), prima alinea, del bando (“l’aver già prest
– ritenuta la sussistenza del fumus, con riferimento al secondo motivo di ricorso principale, nella parte in cui il ricorrente principale censura la decisione della commissione di non consentire la cumulabilità dei titoli in carriera tra di loro sovrappon

Sul punto, premette il Collegio che l’art. 1 lett. h) del bando, dopo aver previsto, quale requisito specifico di partecipazione, il pregresso servizio con incarico di medico presso strutture della pubblica amministrazione o di enti pubblici, aggiunge che: “costituisce titolo preferenziale l’esperienza pluriennale riconducibile a questa tipologia di professionalità medica, così come la specifica esperienza professionale nell’ambito dell’accertamento tecnico-sanitario dell’idoneità psicofisica e attitudinale …”.

All’evidenza, la ratio di tale previsione regolamentare è quella di favorire quello tra i candidati che, avendo maturato una maggiore esperienza presso strutture della pubblica amministrazione o di enti pubblici, si presume essere meglio in grado di svolgere le attività oggetto di selezione comparativa. Ma, se così è, sembra del tutto irragionevole, oltre che viziata da contraddittorietà manifesta, prevedere da un lato, quale titolo preferenziale, il requisito della pregressa esperienza pluriennale nei settori di riferimento, e sotto altro profilo, penalizzare i candidati che tale esperienza abbiano maturato in periodi tra di loro sovrapponibili.

Tanto premesso, occorre ora accertare se, considerate tutte le esperienze di servizio, ivi incluse quelle relative a periodi sovrapponibili, ed applicato il punteggio suindicato (punteggi decimali in relazione alle frazioni di tempo considerate), il ricorrente avrebbe “scavalcato” in graduatoria l’odierno controinteressato. E a tal riguardo, considerati i soli periodi di servizio per i quali vi è precisa indicazione della data di inizio e di fine, e segnatamente:

1) assistente medico incaricato presso il Centro Trasfusionale – ASL Lecce/P.O. Copertino, dal 27.5.1996 al 26.1.1997 – mesi 8 – punti 0,66;

2) Dirigente medico di 1° livello presso il P.S. di Nardò, dal 7.4.2007 al 9.9.2007 – mesi 5 – punti 0,41;

3) Dirigente medico di 1° livello presso l’A.O. Vito Fazzi di Lecce, dal 14.9.1998 al 10.12.1998 – mesi 2 – punti 0,16;

4) Medico incaricato a tempo indeterminato nel servizio di continuità assistenziale, ex guardia medica, dal 2001 al 2011 – anni 10 e mesi 6 – punti 10,5;

5) Medico incaricato e rappresentante della categoria associazione nazionale mutilati e invalidi civili presso l’INPS di Lecce, dall’1.11.2010 al 18.4.2011 – mesi 5 – punti 0,41;

6) Medico esterno nominato dall’INPS per l’espletamento degli adempimenti sanitari di cui all’art. 20 d.l. 1.7.2009, convertito in l. 3.8.2009, n. 102, dal 18.4.2011 al 31.5.2011 – msi 1 – punti 0,08;

si ottiene un punteggio aggiuntivo di 12,22. Punteggio che, sommato a quello di 21 già attribuito al ricorrente dalla commissione, determina un totale pari a 33,22, maggiore, quindi, di quello di 25,8 attribuito al ricorrente incidentale. Con conseguente diritto del primo ad essere preferito al secondo nella selezione in oggetto;

– ritenuta altresì la ricorrenza del periculum, stante l’imminenza di conferimento dell’incarico;

– ritenuto infine di compensare le spese della fase cautelare;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima

accoglie la domanda cautelare, e per l’effetto:

a) sospende l’efficacia dell’atto impugnato;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica dell’11.7.2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente

Giuseppe Esposito, Primo Referendario

Roberto Michele Palmieri, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 12/4/2012 n.251 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Mazzella

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di disciplina della produzione di energia da fonti rinnovabili

Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011) e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011 – Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale – Divieto per il Consiglio regionale di rilasciare autorizzazioni per la realizzazione e l’esercizio di impianti di potenza superiore ad un certo limite – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, commi 1 e 3, Cost. – Illegittimità costituzionale e illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011);
È costituzionalmente illegittimo l’articolo 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011, nella parte in cui, nel sostituire l’articolo 16, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), e nell’introdurre nel medesimo articolo 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 23 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

uditi l’avvocato dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Daniela Palumbo per la Regione Veneto.

1.– Con ricorso notificato il 23 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi dell’anno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011), in riferimento agli artt. 41 e 117 della Costituzione.

1.1.– Il ricorrente deduce che l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 dispone che, nelle more dell’emanazione del decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all’articolo 8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13, e dell’approvazione di uno specifico stralcio del Piano energetico regionale di cui all’art. 2 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la pianificazione energetica regionale, l’incentivazione del risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia), relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, non possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed all’esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a 500kWe, nonché di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza elettrica superiore a 1000kWe.

Ad avviso della difesa dello Stato, tale norma vìola l’art. 117, primo comma, Cost., perché prevede un limite alla produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale, in contrasto con le norme internazionali contenute nel Protocollo di Kyoto e con la normativa comunitaria – in particolare con l’art. 3 della direttiva 27 settembre 2001 n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e con la direttiva 23 aprile 2009 n. 2009/28/CE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) – i quali incentivano, invece, lo sviluppo delle suddette fonti di energia, individuando soglie minime di produzione che ogni Stato si impegna a raggiungere entro un determinato periodo di tempo.

Il Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 lede anche l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia. In particolare, la norma contrasterebbe con il principio fondamentale posto dall’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), il quale stabilisce che le Regioni possono procedere alla individuazione di aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione e nel rispetto delle Linee Guida nazionali e dall’art. 17 (in combinato disposto con l’allegato 3) delle Linee Guida adottate con decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili). Detto art. 17 dispone che le aree non idonee possono essere individuate solo a determinate condizioni, tassativamente elencate, nessuna delle quali ricorre nella norma censurata (in particolare, ai sensi delle citate linee guida ministeriali, le aree non idonee possono essere individuate in relazione non a categorie generalizzate di aree, ma esclusivamente a specifici siti, con riguardo all’installazione solo di determinate tipologie e/o dimensioni di impianti, previo espletamento di una istruttoria approfondita, che individui le specifiche aree particolarmente sensibili o vulnerabili all’interno delle tipologie di aree elencate all’allegato 3).

L’Avvocatura dello Stato afferma che ulteriori princìpi fondamentali sono stati fissati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia).

Infine, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 41 Cost. e del principio di liberalizzazione delle attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica di cui all’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), poiché il divieto di rilasciare le autorizzazioni alla costruzione ed all’esercizio degli impianti sopra richiamati si traduce nell’impossibilità, da parte degli operatori del settore, di presentare nuove istanze per il rilascio dell’autorizzazione in parola.

1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna altresì i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011.

Il primo dispone che il comma 1 dell’art. 16 della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile) è così sostituito: «1. Ferme restando le competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225 “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile” e successive modificazioni, il presidente della provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della Giunta regionale è autorità di protezione civile, responsabile del coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai presidenti delle province».

Il secondo aggiunge, dopo il comma 1 dell’articolo 16 della menzionata legge reg. Veneto n. 58 del 1984, il seguente comma: «1-bis. Per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi di cui all’articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle province e le province forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie».

Il ricorrente sostiene che tali disposizioni violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenza legislativa concorrente in materia di protezione civile, perché, attribuendo al Presidente della Provincia la generale competenza dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, si porrebbero in contrasto, anzitutto, con l’art. 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale. Ad avviso della difesa dello Stato, non può essere contestata la natura di principio fondamentale di tale disposizione, sia perché, a norma dell’art. 12, comma 4, della legge n. 225 del 1992, le disposizioni contenute nella predetta legge costituiscono princìpi della legislazione statale in materia di attività regionale di previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali in materia, sia perché quanto previsto dal predetto art. 14 è direttamente funzionale alla tutela delle specifiche esigenze di unitarietà sussistenti nel settore della protezione civile, delle quali è portatore lo Stato ed è espressione il legislatore nazionale. Inoltre, la norma di cui al citato art. 14 deve essere considerata espressione di un principio insuscettibile di diversa regolamentazione nell’esercizio della potestà legislativa regionale concorrente anche per ragioni di sussidiarietà ascendente ed adeguatezza, essendo legata alla normativa di principio, di competenza statale, da un rapporto di necessaria integrazione. Infatti, la legislazione ordinaria di cui al citato art. 14 della legge n. 225 del 1992 riconosce al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale al verificarsi di uno degli eventi calamitosi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della stessa legge n. 225 del 1992, mentre l’art. 108 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), non riconosce analoghi compiti di gestione dell’emergenza alla Provincia, cui è demandata la vigilanza sulla predisposizione, da parte di strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica, da attivare in caso di eventi calamitosi.

Ad avviso del ricorrente, i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 contrasterebbero anche con il principio fondamentale in materia di protezione civile dettato dall’art. 5, comma 4, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401, che conferma l’attribuzione al Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso con le Regioni e ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia la lesione l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, perché prevede la generalizzata attribuzione al Presidente della Provincia della responsabilità dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, senza circoscrivere il potere di intervento ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza (volontariato, viabilità provinciale, ecc.).

2.– La Regione Veneto si è costituita nel giudizio di costituzionalità ed ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso in quanto tardivamente proposto.

Al riguardo, la difesa regionale evidenzia che la legge reg. n. 7 del 2011 è stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 22 marzo 2011, n. 23; conseguentemente, il termine a disposizione dello Stato per proporre l’impugnazione scadeva il 21 maggio 2011; invece il ricorso è stato consegnato all’agente postale per la notifica solamente il 23 maggio 2011.

2.1.– Nel merito, la Regione Veneto deduce che le questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri sono infondate.

2.1.1.– Circa l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, la resistente eccepisce anzitutto la genericità del riferimento al Protocollo di Kyoto.

Quanto, invece, alla normativa comunitaria menzionata dal ricorrente, la difesa regionale afferma che la limitatezza dell’orizzonte temporale di validità della norma impugnata, destinata ad esplicare i propri effetti non oltre la data del 31 dicembre 2011, consente di attribuire ad essa una rilevanza minima rispetto alla cronologia espressa invece dalla normativa comunitaria, la quale impone una programmazione degli obiettivi su base decennale.

L’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 non contrasterebbe, poi, neppure con l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché esso non individua genericamente ed astrattamente zone inidonee alla realizzazione e all’esercizio degli impianti diretti alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ma si limita a posticipare logicamente e cronologicamente il rilascio delle autorizzazioni all’emanazione degli atti di pianificazione prodromici alla tutela degli altri interessi ambientali e paesaggistici. La norma impugnata, cioè, non impedisce sine die l’installazione degli impianti in questione, ma si limita a differire il rilascio delle autorizzazioni necessarie affinché esso avvenga in conformità con gli strumenti normativi statali e pianificatori regionali. Essa, quindi, sarebbe il frutto del corretto esercizio delle competenze costituzionalmente riconosciute alla Regione, poiché è coerente con le previsioni della normativa statale in materia. Infatti, il Piano energetico regionale è previsto dall’art. 2 della legge reg. Veneto n. 25 del 2000, in conformità con quanto disposto dall’art. 31, comma 2, del d. lgs. n. 112 del 2008, che attribuisce alla pianificazione regionale il compito di determinare le linee di indirizzo e coordinamento per l’esercizio a livello provinciale delle funzioni relative all’autorizzazione all’installazione e all’esercizio di produzione di energia da fonti rinnovabili. L’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, dunque, manifesta esclusivamente l’esigenza di predisporre correttamente gli strumenti disciplinatori regionali indispensabili ai fini dell’istruttoria delle istanze di autorizzazione in questione. In questa prospettiva, esso sarebbe legittimo anche perché diretto ad assicurare un maggior livello di tutela ambientale, di carattere più rigoroso rispetto al mero provvedimento di valutazione di impatto ambientale.

In riferimento alla dedotta violazione dell’art. 41 Cost., la resistente richiama la sentenza di questa Corte n. 166 del 2009, la quale ha affermato che l’indicazione dei presupposti legittimanti l’amministrazione al rilascio del provvedimento autorizzativo, anche qualora si rinvii alla successiva pianificazione regionale di settore, non è lesivo della predetta norma costituzionale, ove non si determini un blocco senza termine e generalizzato al rilascio delle autorizzazioni medesime (com’è appunto il caso dell’art. 4, comma 1, della legge veneta n. 7 del 2011).

Del tutto generica sarebbe, poi, la censura formulata in riferimento alla violazione del principio di liberalizzazione economica connessa all’attività di produzione, importazione, acquisto e vendita di energia elettrica.

2.1.2.– A proposito delle disposizioni dettate dall’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, la resistente sostiene che esse trovano fondamento nella necessità di affiancare al coordinamento istituzionale riconosciuto al Prefetto dalla legge n. 225 del 1992 un assetto organizzativo dei mezzi disponibili sul territorio e dei rappresentanti locali che, in applicazione del principio di sussidiarietà, garantisca un razionale impiego delle risorse.

Pertanto non sussisterebbe alcuna violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., poiché l’attribuzione al Presidente della Provincia del potere di coordinare i soccorsi per talune categorie di eventi calamitosi non esclude, né limita le competenze prefettizie stabilite dalla normativa statale. Al riguardo la difesa regionale menziona la sentenza di questa Corte n. 327 del 2003, secondo la quale la mancata indicazione, da parte della legge regionale, dei limiti alla competenza regionale contenuti nelle norme interposte non implica un’automatica espansione delle competenze regionali, restando tali limiti vincolanti.

Per le stesse ragioni non sussisterebbe, ad avviso della Regione Veneto, neppure un contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., appunto perché la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni è assicurata dal fatto che le attribuzioni prefettizie in materia di protezione civile rimangono immutate, la legge regionale non incidendo in alcun modo su di esse.

Infine, la difesa regionale menziona norme di altre Regioni che prevedono il riconoscimento in capo ai Presidenti delle Province di poteri analoghi a quelli menzionati nell’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, e, precisamente, l’art. 11 della legge della Regione Piemonte 14 aprile 2003, n. 7 (Disposizioni in materia di protezione civile) e l’art. 7 della legge della Regione Lombardia 22 maggio 2004, n. 16 (Testo unico delle disposizioni regionali in materia di protezione civile).

3.– In prossimità dell’udienza di discussione, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale ha insistito nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.

3.1.– Circa l’eccezione di tardività della notificazione del ricorso, l’Avvocatura generale dello Stato deduce che il 21 maggio 2011 era sabato e che pertanto, in virtù del combinato disposto dei commi quarto e quinto dell’art. 155 del codice di procedura civile, la notificazione poteva essere eseguita il primo giorno seguente non festivo. Tale disciplina codicistica deve, poi, ritenersi applicabile – secondo la difesa statale –anche ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, in conformità della consolidata giurisprudenza di questa Corte.

In via subordinata, la difesa dello Stato sostiene che, ove la Corte dovesse esprimere un avviso diverso, l’errore compiuto in sede di notificazione del ricorso dovrebbe essere ritenuto scusabile perché determinato dal legittimo affidamento che essa difesa ha riposto nell’applicabilità, anche ai giudizi di legittimità costituzionale, della regola generale della posticipazione al primo giorno seguente non festivo del termine che scade di sabato, affidamento ingenerato dal fatto che questa Corte, in casi del tutto simili a quello presente, ma nei quali la parte resistente non aveva eccepito la tardività della notificazione del ricorso, non ha ritenuto di rilevare d’ufficio la pretesa tardività dei ricorsi (il ricorrente cita, al riguardo, i giudizi decisi dalle sentenze n. 323 del 2011 e n. 357 del 2010).

3.2.– A proposito della questione concernente l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che la limitata validità temporale della norma impugnata (destinata ad esaurire i propri effetti il 31 dicembre 2011) non la rende per ciò solo tollerabile da parte dell’ordinamento giuridico.

L’Avvocatura generale dello Stato ribadisce, poi, che la norma regionale censurata contrasta sia con il primo comma, sia con il terzo comma dell’art. 117 della Costituzione.

Quanto al primo, essa rischia di compromettere il raggiungimento, da parte dello Stato italiano, degli obiettivi imposti dall’ordinamento comunitario in materia di energia prodotta da fonti rinnovabili, anche perché, non risultando ancora ultimata la pianificazione prevista dalla legge reg. Veneto n. 59 del 2000, la Regione potrebbe, in base all’asserita temporaneità insita nella legge finanziaria, reiterare la dilazione prevista dall’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, con successive leggi dello stesso tipo.

Quanto all’art. 117, terzo comma, Cost., il ricorrente ribadisce che la norma censurata, vietando in maniera assoluta e indiscriminata il rilascio delle autorizzazioni alle installazioni degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, contrasta con la normativa statale di principio che consente alle Regioni di negare tali autorizzazioni solamente quando i siti individuati siano considerati non idonei in base ai requisiti puntualmente indicati nelle linee guida di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010.

Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, poi, che il differimento operato dall’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 si pone in contrasto anche con l’art. 41 Cost., limitando la libertà di iniziativa economica nel settore energetico.

3.3.– Circa la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1 e 2, della legge veneta n. 7 del 2011, il ricorrente afferma che l’argomento difensivo della Regione, secondo cui le disposizioni impugnate, prevedendo forme di coordinamento in materia di protezione civile che si esaurirebbero a livello locale, non comporterebbero un’invasione delle competenze demandate dalla legislazione statale al Prefetto, è smentito dal tenore letterale della norma censurata che fa esplicita menzione di una «competenza generale» del Presidente della Provincia.

L’Avvocatura generale dello Stato sottolinea che le particolarità proprie della materia della protezione civile comportano il necessario rispetto delle indicazioni poste a livello nazionale, sia al fine di evitare sovrapposizioni di competenze particolarmente intollerabili in frangenti che esigono invece un’azione rapida e tempestiva da parte dell’amministrazione, sia perché solamente la conformità alle indicazioni statali può garantire l’uniformità dei livelli essenziali dei servizi, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011), in riferimento agli artt. 41 e 117 della Costituzione.

1.1.– Ad avviso del ricorrente, l’art. 4, comma 1, della citata legge regionale, disponendo che, nelle more dell’emanazione del decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all’articolo 8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13, e dell’approvazione di uno specifico stralcio del Piano energetico regionale di cui all’art. 2 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la pianificazione energetica regionale, l’incentivazione del risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia), relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, non possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed all’esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a 500kWe, nonché di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza elettrica superiore a 1000kWe, vìola: a) l’art. 117, primo comma, Cost., perché prevede un limite alla produzione di energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale, in contrasto con le norme internazionali contenute nel Protocollo di Kyoto e con la normativa comunitaria che incentivano, invece, lo sviluppo delle suddette fonti di energia, individuando soglie minime di produzione che ogni Stato si impegna a raggiungere entro un determinato periodo di tempo; b) l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenza legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, perché contrasta con il principio fondamentale posto dall’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), il quale stabilisce che le Regioni possono procedere alla individuazione di aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione e nel rispetto delle Linee Guida nazionali e dell’art. 17 (in combinato disposto con l’allegato 3) delle Linee Guida adottate con decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010; detto decreto dispone che le aree non idonee possono essere individuate solo a determinate condizioni, tassativamente elencate, nessuna delle quali ricorre nelle disposizioni censurate; c) l’art. 41 Cost. e il principio di liberalizzazione delle attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica di cui all’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), poiché il divieto di rilasciare le autorizzazioni alla costruzione ed all’esercizio degli impianti sopra richiamati si traduce in pratica nell’impossibilità, da parte degli operatori del settore, di presentare nuove istanze per il rilascio dell’autorizzazione in parola.

1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011.

Tali norme dispongono, rispettivamente, che il comma 1 dell’art. 16 della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), è così sostituito: «1. Ferme restando le competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225 “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile” e successive modificazioni, il presidente della provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della Giunta regionale è autorità di protezione civile, responsabile del coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai presidenti delle province» (comma 1) e che dopo il comma 1 dell’articolo 16 della legge reg. Veneto n. 58 del 1984 è aggiunto il seguente comma: «1-bis. Per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi di cui all’articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle province e le province forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie».

Il ricorrente sostiene che le norme regionali in oggetto vìolano l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa concorrente in materia di protezione civile, perché, assegnando al Presidente della Provincia la generale competenza dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, si pongono in contrasto con i princìpi fondamentali previsti dall’art. 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale e dall’art. 5, comma 4, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401, che conferma l’attribuzione al Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso con le Regioni. Ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

Ad avviso della difesa dello Stato, i commi 1 e 2 dell’art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 vìolano anche l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia dei determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, perché prevede la generalizzata attribuzione al Presidente della Provincia della responsabilità dell’organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, senza circoscrivere il potere di intervento ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza.

2.– La Regione Veneto ha eccepito preliminarmente la tardività della notificazione del ricorso.

In effetti, il termine di sessanta giorni stabilito per la notificazione del ricorso scadeva il 21 maggio 2011, che era un sabato, e l’Avvocatura generale dello Stato ha consegnato il ricorso all’agente postale per la notifica il successivo lunedì 23 maggio 2011, invocando il principio enunciato dall’art. 155, quinto comma, del codice di procedura civile, secondo il quale, se un termine processuale scade nella giornata di sabato, esso è prorogato al primo giorno seguente non festivo.

Tale principio deve ritenersi applicabile anche nei giudizi davanti a questa Corte.

A norma dell’art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in tali procedimenti si osservano, in quanto applicabili, anche le norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. I procedimenti giurisdizionali davanti al Consiglio di Stato sono disciplinati, ora, dal Codice del processo amministrativo, approvato dall’art. 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), il quale, all’art. 52, comma 5, detta una regola identica a quella espressa dal citato art. 155, quinto comma, del codice di procedura civile.

Pertanto tale regola si applica anche ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, sia – ai sensi dell’art. 22 della legge n. 87 del 1953 – perché enunciata nella vigente disciplina dei procedimenti giurisdizionali innanzi al Consiglio di Stato, sia perché – essendo espressa dal codice di procedura civile e dal codice del processo amministrativo – costituisce ormai un principio generale dell’ordinamento processuale.

3.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, promossa in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., è fondata.

Questa Corte ha già rilevato che la normativa internazionale (Protocollo di Kyoto addizionale alla Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato l’11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1° giugno 2002, n. 120) e quella comunitaria (direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE e direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE) manifestano un favor per le fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai carburanti fossili; ha, conseguentemente, dichiarato l’illegittimità, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., di una disposizione regionale che prevedeva limiti massimi autorizzabili di potenza di energia da fonti rinnovabili (sentenza n. 124 del 2010).

Anche l’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, vietando il rilascio di autorizzazioni alla realizzazione e all’esercizio di impianti da fonti rinnovabili di potenza superiore a determinati limiti per un consistente lasso di tempo, contrasta con le norme internazionali e comunitarie che incentivano il ricorso a tali fonti di energia.

Né rileva il fatto che il periodo di durata del divieto di rilascio delle autorizzazioni stabilito dalla norma impugnata (scadendo il 31 dicembre 2011) sia ormai esaurito, perché tale circostanza non esclude che la norma abbia avuto comunque applicazione (sentenza n. 124 del 2010).

Deve dunque essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione.

Gli altri profili di illegittimità costituzionale sollevati dal ricorrente restano assorbiti.

4.– Anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, promossa in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., è fondata.

Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che le predette disposizioni regionali contrastano con il principio fondamentale in materia di protezione civile espresso dall’art. 14 della legge n. 225 del 1992, che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale e dall’art. 5, comma 4, del decreto-legge n. 343 del 2001, che conferma l’attribuzione al Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso con le Regioni e ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

In effetti, l’art. 2, comma 1, della legge n. 225 del 1992 ripartisce gli eventi calamitosi, ai fini dell’attività di protezione civile, in tre categorie: a) quelli che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) quelli che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) quelli che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.

Il successivo art. 14 della stessa legge n. 225 stabilisce le competenze del Prefetto, prevedendo che, al verificarsi di un evento calamitoso di cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell’art. 2, esso, tra l’altro, predispone il piano per fronteggiare l’emergenza su tutto il territorio della Provincia, ne cura l’attuazione e assume la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale, coordinandoli con gli interventi dei sindaci dei comuni interessati e vigilando sulla loro l’attuazione.

E’ successivamente intervenuto il decreto-legge n. 343 del 2001, il quale, all’art. 5, comma 1, dispone che il Presidente del Consiglio dei Ministri determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza nella stessa materia, promuove e coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio.

Il comma 4 dello stesso art. 5 stabilisce che il Presidente del Consiglio dei Ministri si avvale del Dipartimento della protezione civile che promuove, tra l’altro, «l’attività tecnico-operativa, volta ad assicurare i primi interventi, effettuati in concorso con le regioni e da queste in raccordo con i prefetti e con i Comitati provinciali di protezione civile, fermo restando quanto previsto dall’articolo 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225».

Orbene, l’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, prevedendo che, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992, «il presidente della provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale» e che, per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi in questione, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle Province gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie, configura la competenza del Presidente della Provincia in termini ampi e generali, tale da comprendere anche le attribuzioni riservate al Prefetto dalla normativa statale.

Conseguentemente deve essere dichiarata l’illegittimità dell’art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, nella parte in cui, nel sostituire l’art. 16, comma 1, della legge reg. Veneto n. 58 del 1984 e nell’introdurre nel medesimo art. 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale, nei casi di emergenza di protezione civile per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992.

Resta assorbito l’altro profilo di illegittimità prospettato dal ricorrente.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011, nella parte in cui, nel sostituire l’articolo 16, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), e nell’introdurre nel medesimo articolo 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.85 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di misure di marcatura di origine

Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011) – Disposizioni in materia di marcatura di origine – Previsione secondo la quale la Giunta regionale avrebbe il compito di definire la forma e le caratteristiche estetiche del marchio e di vigilare sulla corretta applicazione dei disciplinari – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), articolo che sostituisce l’articolo 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 7-8 luglio 2011, depositato in cancelleria il 14 luglio 2011, ed iscritto al n. 70 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;

udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato l’8 luglio 2011, depositato il 14 luglio 2011, ha impugnato: a) l’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), norma che ha sostituito l’art. 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione); b) l’art. 2 della citata legge reg. n. 7 del 2011, nella parte in cui inserisce i commi 6 e 7 del novellato art. 29 della legge della stessa Regione Marche 23 gennaio 1996, n. 4 (Disciplina delle attività professionali nei settori del turismo e del tempo libero).

2.— Il ricorrente, quanto al punto sub a) osserva che l’art. 21 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011 – rubricato «Art. 21 Sostituzione dell’art. 34 della L. R. n. 20/2003» – violerebbe gli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione. Infatti, esso stabilirebbe che la Giunta regionale, per ciascuna delle lavorazioni artigianali, approvi appositi disciplinari di produzione che descrivano e determinino i materiali impiegati, oltre alle tecniche produttive da utilizzare. Le diverse imprese, svolgenti tale attività secondo i dettami stabiliti, potrebbero avvalersi del marchio di origine e qualità appositamente creato, che individuerebbe la provenienza del prodotto con le prescritte qualità dalla Regione Marche (marchio di origine e qualità denominato:«MEA-Marche Eccellenza Artigiana»). La Giunta regionale avrebbe il compito di definire la forma e le caratteristiche estetiche del marchio e di vigilare sulla corretta applicazione dei disciplinari.

Orbene, il censurato art. 21 si porrebbe in contrasto con le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in materia di libera circolazione delle merci (artt. da 34 a 36) e, per l’effetto, con l’art. 117, primo comma, Cost., che impone al legislatore regionale il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.

La Corte di giustizia dell’Unione europea, più volte intervenuta sulla questione, avrebbe da tempo chiarito che la legislazione nazionale, diretta a regolare o applicare misure di marcatura di origine, siano i marchi di natura obbligatoria o volontaria, sarebbe contraria agli obiettivi di mercato interno, poiché la presenza di un marchio potrebbe avere effetti restrittivi sulla vendita in uno Stato membro di una merce prodotta in un altro Stato membro, ostacolando così gli scambi comunitari e i benefici del mercato interno.

In particolare, l’art. 21 sarebbe in contrasto con gli artt. 34 e 35 del TFUE, che farebbero divieto agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative alle importazioni e alle esportazioni, nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.

L’istituzione di un marchio di qualità da parte di uno Stato o di una Regione integrerebbe una «misura ad effetto equivalente», contraria al disposto delle dette norme comunitarie.

Invero, se gli stessi Stati membri, o al loro interno le Regioni, sostenessero una etichetta di qualità ed origine, tale attività (come chiarito dalla Corte di giustizia) avrebbe potenzialmente effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci, perché mirerebbe a promuovere e a privilegiare la commercializzazione di prodotti realizzati in taluni paesi o Regioni, inducendo i consumatori ad acquistare tali prodotti, anziché quelli importati o di provenienza da altri Stati membri o Regioni.

Quando titolare del marchio è un soggetto privato, quali che siano le regole previste dal relativo disciplinare (ivi comprese le regole sull’origine dei prodotti), non sussisterebbero implicazioni rispetto ai principi comunitari. La situazione sarebbe diversa, invece, qualora titolare del marchio sia un ente pubblico, come nella specie.

Invero, per la Corte di giustizia sarebbe incompatibile con il mercato unico, proprio in base agli artt. 34 e 35 del TFUE, la presunzione di qualità legata alla localizzazione nel territorio nazionale o regionale di tutto o di parte del processo produttivo, la quale perciò stesso limiterebbe o recherebbe svantaggio ad una produzione le cui fasi si svolgerebbero in tutto o in parte in altri Stati membri (a tale principio farebbero eccezione unicamente le regole relative alle denominazioni di origine e alle indicazioni di provenienza).

Nel caso in esame, non vi sarebbe dubbio che il marchio «MEA–Marche Eccellenza Artigiana» debba essere considerato un marchio di qualità, con la precisa funzione d’indicare anche l’origine del prodotto (la stessa legge lo definisce «marchio di origine e qualità»), facendo così discendere dall’origine marchigiana caratteristiche di migliore qualità, proprio per promuovere la vendita dei prodotti artigianali della Regione.

Né assumerebbe rilievo il fatto che detto marchio sia attribuito su base volontaria ai prodotti artigianali realizzati nella Regione Marche, che rispettino appositi disciplinari di produzione.

Infatti, il carattere volontario del marchio per la Corte di giustizia sarebbe del tutto irrilevante, perché comunque potenzialmente lesivo per la libera circolazione delle merci (sono all’uopo richiamate alcune pronunzie della Corte di giustizia dell’Unione europea: causa C-325/2000, sentenza 5 novembre 2002; cause riunite da C-321/1994 a C-324/1994, sentenza 7 maggio 1997; causa C-6/2002, sentenza 6 marzo 2003).

Nella fattispecie, non si potrebbe fondatamente sostenere che il marchio «MEA» rappresenti una semplice indicazione di «regioni o luoghi» e, pertanto, rientri nella deroga di cui all’art. 36 TFUE, relativa alla tutela della proprietà industriale e commerciale.

Infatti, la norma regionale in questione non rientrerebbe in tale ambito, poiché l’art. 21 istituirebbe un vero e proprio marchio di qualità, «dove l’indicazione dell’origine intende garantire non solo la provenienza geografica, ma anche che la produzione è stata realizzata secondo requisiti di qualità fissati in un atto predisposto dalla regione medesima». Nelle denominazioni di origine, marchi di qualità regolamentati, la provenienza di un prodotto, generalmente agro-alimentare, da un determinato territorio, ne condizionerebbe i caratteri e garantirebbe la presenza di alcune qualità in virtù di fattori sia naturali che umani.

In sostanza, presupposto della tutela riconosciuta alla denominazione di origine sarebbe sempre l’esistenza di un collegamento dimostrabile tra una determinata caratteristica di un particolare prodotto e un determinato, delimitato luogo di produzione.

Pertanto, proprio sulla base di tali premesse, la tutela prevista dalla Regione non sarebbe giustificata, facendo riferimento, come zona di origine, a tutto il territorio regionale e, come tipologia, indistintamente a tutti i prodotti dell’artigianato che rispettino un determinato disciplinare di produzione.

Infine, per quanto concerne l’Italia, andrebbe ricordato che la Commissione europea in passato avrebbe contestato l’esistenza di marchi di qualità regionali, avviando procedure d’infrazione relativamente a marchi della Regione siciliana e della Regione Abruzzo, procedure poi cancellate dal ruolo soltanto a seguito dell’abrogazione, da parte delle Regioni stesse, delle disposizioni censurate.

Alla luce di tali considerazioni, dunque, si dovrebbe ritenere che il citato art. 21 violi l’art. 117, primo comma, Cost., non rispettando i vincoli posti dall’ordinamento comunitario.

2.1.— Del pari sarebbe sussistente la violazione dell’art. 120, primo comma, Cost., sulla base dei rilievi già esposti, con riferimento alla disciplina comunitaria.

Alla stregua di tali rilievi, l’istituzione del marchio «MEA» varrebbe ad ostacolare il libero scambio delle merci in seno al mercato comunitario interno, contravvenendo alle menzionate disposizioni comunitarie. Ebbene, la predetta istituzione produrrebbe effetti analoghi all’interno del mercato nazionale, violando il libero scambio delle merci tra le diverse Regioni, tutelato dall’art. 120 Cost. I consumatori, attratti da un particolare marchio legato a una specifica Regione (nella specie, la Regione Marche), sarebbero portati ad escludere i prodotti da esso non contrassegnati, provenienti da altre Regioni, così pregiudicando la circolazione delle merci.

Un sistema di marcatura, ancorché facoltativo, nel momento in cui è imputabile ad un ente pubblico, potrebbe avere effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci, perché l’uso del marchio favorirebbe, o sarebbe idoneo a favorire, lo smercio dei prodotti in questione rispetto ai prodotti che non potrebbero fregiarsene.

Il ricorrente, dunque, censura l’art. 21 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, ritenendo che esso violi il menzionato art. 120, primo comma, Cost., perché ostacolerebbe la libera circolazione delle merci tra le Regioni.

3.— Quanto al punto sub b), il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato l’art. 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, nella parte in cui inserisce i commi 6 e 7 del novellato art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996, concernente la disciplina delle attività professionali nei settori del turismo e del tempo libero. Ad avviso del ricorrente, tali disposizioni violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost.

Infatti, esse regolerebbero il possesso di specifici requisiti, dei quali dovrebbero essere in possesso i cittadini non comunitari che volessero esercitare, saltuariamente o stabilmente, la professione di maestro di sci nel territorio regionale.

Le citate disposizioni, però, si porrebbero in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., perché violerebbero il principio fondamentale che riserva allo Stato non soltanto l’individuazione delle figure professionali, ma anche la definizione e la disciplina dei requisiti e dei titoli necessari per l’esercizio delle attività professionali (è richiamata, in proposito, la giurisprudenza di questa Corte).

Del resto, proprio secondo la lettura dell’art. 117 Cost. effettuata da questa Corte, il riconoscimento di titoli professionali posseduti da cittadini non appartenenti agli Stati membri sarebbe disciplinata dalla normativa statale, prevista dall’articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286), che individua nell’Autorità statale vigilante – nella specie, l’Ufficio per lo sport presso la Presidenza del Consiglio dei ministri – l’organo nazionale all’uopo competente.

4.— La Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, si è costituita in giudizio con memoria depositata il 9 agosto 2011.

L’ente ha dedotto che, qualche giorno dopo la notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, «è entrata in vigore la legge reg. 6 luglio 2011, n. 13, approvata dall’assemblea legislativa regionale nella seduta n. 48 del 28 giugno 2011 e pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Marche n. 59 del 14 luglio 2011, con la quale – all’art. 7 – il legislatore regionale ha provveduto a sostituire integralmente l’art. 2 censurato in questa sede, disponendo una nuova sostituzione del menzionato art. 29 della legge reg. n. 4 del 1996. In tale attuale versione della disposizione in esame gli impugnati commi 6 e 7 non compaiono più, risultando essi sostituiti da un nuovo comma 6 che si limita a disporre quanto segue: “6. Ai cittadini dei paesi terzi che vogliano esercitare la professione di maestro di sci, si applicano le disposizioni di cui al D. P. R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286)”».

Al riguardo, la Regione, nel rimarcare di essersi prontamente conformata alle doglianze formulate nel ricorso governativo, segnala che è da escludere ogni ipotesi di applicazione medio tempore della disciplina regionale oggetto dell’impugnazione in parte qua. Pertanto, chiede che sul punto sia dichiarata la cessazione della materia del contendere.

4.1.— Quanto alla questione concernente l’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011, la Regione Marche, dopo aver trascritto il testo della norma e riassunto le censure della difesa erariale, sostiene di essere «ben consapevole della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea richiamata nel ricorso introduttivo in ordine all’interpretazione delle disposizioni attualmente contenute negli artt. da 34 a 36 del TFUE e agli effetti che ne discendono in relazione alla valutazione di conformità delle discipline statali o regionali che introducano i cosiddetti “sistemi di marcatura”dei prodotti di cui siano titolari enti pubblici anziché soggetti privati».

Tuttavia, la Regione prosegue, andrebbe rilevato che proprio sulla base di quella giurisprudenza non potrebbe affatto considerarsi vietata, in termini assoluti e incondizionati, l’istituzione di marchi “di origine” o “di qualità” ad opera di enti pubblici. Il divieto sarebbe configurabile soltanto in relazione alla sussistenza di precise caratteristiche o requisiti concreti del marchio in questione, tali da determinare un illegittimo ostacolo alla libertà di concorrenza e alla libera circolazione dei prodotti all’interno dell’Unione.

Nel caso in esame, la disciplina regionale di cui all’impugnato art. 21 rivelerebbe soltanto tre elementi certi: la denominazione ufficiale del marchio «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)»; la sua istituzione da parte dell’ente Regione; la sua generica riferibilità alle lavorazioni dell’artigianato artistico, tradizionale e tipico. Per il resto, mancherebbe nella disposizione qualunque elemento di certezza circa la natura, l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, nonché l’efficacia che tale marchio dovrebbe assumere in concreto.

In particolare, la normativa impugnata lascerebbe impregiudicate almeno le seguenti questioni: a) se il marchio de quo sia riferito all’origine, alla qualità o ad entrambi tali profili dei prodotti cui sia attribuito e, soprattutto, se ed in quali termini la qualità sia o meno ricondotta, di per sé, all’origine esclusivamente “marchigiana” dei prodotti medesimi; b) a quali specifiche “lavorazioni artigiane” il marchio sia potenzialmente attribuibile e secondo quali specifici requisiti di produzione; c) se debbano considerarsi pregiudizialmente esclusi o meno i produttori o gli operatori economici di altri Stati dell’Unione europea – o di altre Regioni italiane – che soddisfino i requisiti previsti nei disciplinari.

In effetti, la definizione in concreto di tali profili resterebbe affidata, per esplicita previsione della stessa disposizione impugnata, a futuri atti attuativi di competenza della Giunta regionale. In particolare, a quest’ultima spetterebbe l’individuazione, ai sensi del novellato art. 33 della legge regionale n. 20 del 2003, delle «lavorazioni dell’artigianato artistico, tradizionale e tipico», cui riferire il marchio in questione, nonché, e soprattutto, l’approvazione degli «appositi disciplinari di produzione» che le imprese dovrebbero impegnarsi a rispettare e dai quali soltanto sarebbe possibile ricavare la conformazione definitiva della natura e delle caratteristiche del marchio medesimo.

Quanto al profilo soggettivo, ad avviso della Regione Marche, oltre all’ovvia condizione del rispetto del disciplinare di produzione, la normativa impugnata si limiterebbe a chiedere la semplice iscrizione ad una apposita sezione dell’albo provinciale delle imprese artigiane, regolato dall’art. 28 della legge regionale n. 20 del 2003, i cui requisiti di accesso sarebbero fissati mediante il semplice rinvio alla disciplina nazionale contenuta nella legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge-quadro per l’artigianato).

In un simile contesto, non sarebbe sostenibile che l’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011 si ponga in contrasto con i parametri evocati dal ricorrente, se non ritenendo che quest’ultimo in realtà abbia voluto “anticipare” censure che, in assenza del necessario e futuro completamento della disciplina, risulterebbero ad oggi del tutto prive degli indispensabili requisiti dell’attualità e della concretezza.

Infatti, le considerazioni esposte dimostrerebbero che i contenuti della detta norma regionale sarebbero “neutri” rispetto alle doglianze sollevate dalla difesa dello Stato. Soltanto la emanazione, da parte della Regione, degli atti attuativi di tale normativa sarebbe in grado di rivelare se il marchio «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)» risulti in concreto conforme o meno ai vincoli costituzionali e del diritto dell’Unione europea; e, nella denegata ipotesi di eventuali violazioni, non mancherebbero i rimedi giurisdizionali per accertarle e sanzionarle nelle sedi adeguate.

Pertanto, la questione di legittimità costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in parte qua sarebbe inammissibile o infondata.

4.2.— In prossimità dell’udienza di discussione la difesa dello Stato ha depositato una memoria illustrativa.

Quanto alla questione concernente l’art. 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, sostitutivo dell’art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996, nella parte relativa ai commi 6 e 7 di detto articolo, l’Avvocatura generale dello Stato prende atto delle deduzioni della Regione circa l’avvenuta abrogazione di tali commi e circa l’affermazione che, nel periodo di vigenza, essi non hanno trovato applicazione.

Pertanto, ha aderito alla declaratoria di cessazione della materia del contendere sul punto.

Quanto alla questione relativa all’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011, la difesa erariale insiste nelle proprie deduzioni e richieste.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato il 14 luglio 2011 (reg. ric. n. 70 del 2011), ha impugnato: a) l’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), norma che ha sostituito l’art. 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione); b) l’art. 2 della citata legge regionale n. 7 del 2011, nella parte in cui inserisce i commi 6 e 7 del novellato articolo 29 della legge della stessa Regione Marche 23 gennaio 1996, n. 4 (Disciplina delle attività professionali nei settori del turismo e del tempo libero).

2.— Quanto alla questione sub a) il citato art. 21, sotto la rubrica «Sostituzione dell’art. 34 della L. R. n. 20/2003», così dispone: «1. L’articolo 34 della L. R. n. 20/2003 è sostituito dal seguente: art. 34 Disciplinari di produzione e marchio di origine e qualità.

1. Per ognuna delle lavorazioni dell’artigianato artistico, tradizionale e tipico individuate ai sensi dell’articolo 33, comma 2, la Giunta regionale approva appositi disciplinari di produzione, che descrivono e definiscono sia i materiali impiegati sia le particolarità delle tecniche produttive, nonché qualunque altro elemento atto a caratterizzare le lavorazioni considerate.

2. Le deliberazioni di cui al comma 1 sono adottate su proposta di apposite commissioni, nominate dalla Giunta regionale medesima. Ai componenti delle commissioni spettano le indennità e i rimborsi spese di cui all’art. 30, comma 3.

3. Le imprese artigiane che svolgono la propria attività secondo i disciplinari di cui al comma 1 e risultano iscritte alla sezione di cui all’articolo 28, comma 1, lettera b), hanno diritto di avvalersi del marchio di origine e di qualità denominato “Marche Eccellenza Artigiana (MEA)”.

4. La Giunta regionale, sentita la CRA, definisce la forma e le caratteristiche tecniche ed estetiche del marchio di origine e qualità di cui al comma 3.

5. La Giunta regionale promuove il marchio d’origine e qualità con le modalità individuate nelle disposizioni annuali di attuazione di cui all’articolo 4.

6. La Giunta regionale vigila sull’applicazione dei disciplinari di cui al comma 1 e sull’uso del marchio di cui al comma 4, adottando, previa diffida, i necessari provvedimenti per il ripristino della corretta gestione degli stessi.

7. È vietata l’apposizione del marchio su prodotti finiti acquistati da soggetti terzi».

Secondo la difesa dello Stato, la norma ora trascritta violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost., per inosservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, in quanto si porrebbe in netto contrasto con le disposizioni dettate dagli artt. da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) in materia di libera circolazione delle merci, disposizioni che vietano agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione, nonché qualsiasi altra misura di effetto equivalente. L’istituzione di un marchio di origine e qualità da parte di uno Stato o di una Regione costituirebbe, per l’appunto, una «misura ad effetto equivalente».

Inoltre, sarebbe violato l’art. 120, primo comma, Cost., perché l’istituzione di un marchio con le modalità sopra indicate sarebbe di ostacolo al libero scambio delle merci anche all’interno del mercato nazionale, in quanto i consumatori sarebbero attratti dal particolare marchio legato ad una specifica Regione rispetto alle merci provenienti da altre Regioni.

3.— La questione è ammissibile.

Si deve premettere che, come più volte affermato da questa Corte, l’art. 11 Cost., prevedendo che l’Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni», ha permesso di riconoscere alle norme comunitarie efficacia obbligatoria nel nostro ordinamento (ex plurimis: sentenze n. 102 del 2008; n. 349 e 284 del 2007; n. 170 del 1984). Il testo dell’art. 117, primo comma, Cost., introdotto dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – nel disporre che «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (….)» – ha ribadito che tali vincoli si impongono al legislatore nazionale (statale, regionale e delle Province autonome).

Da tale quadro normativo costituzionale consegue che, con la ratifica dei Trattati comunitari, l’Italia è entrata a far parte di un ordinamento giuridico autonomo e coordinato con quello interno, ed ha trasferito, in base al citato art. 11 Cost., l’esercizio di poteri, anche normativi, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi. Le norme dell’Unione europea vincolano in vario modo il legislatore interno, con il solo limite dell’intangibilità dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili dell’uomo, garantiti dalla Costituzione (ex plurimis: sentenze n. 102 del 2008; nn. 349, 348 e 284 del 2007; n. 170 del 1984).

Nella fattispecie, che qui interessa, di leggi regionali della cui compatibilità col diritto dell’Unione europea (come interpretato e applicato dalle istituzioni e dagli organi di detta Unione) si dubita, va rilevato che l’inserimento dell’ordinamento italiano in quello comunitario comporta due diverse conseguenze, a seconda che il giudizio in cui si fa valere tale dubbio penda davanti al giudice comune ovvero davanti alla Corte costituzionale a seguito di ricorso proposto in via principale.

Nel primo caso, le norme dell’Unione, se munite di efficacia diretta, impongono al giudice di disapplicare le norme interne statali e regionali, ove le ritenga non compatibili. Nel secondo caso, le medesime norme «rendono concretamente operativo il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost. (come chiarito, in generale, dalla sentenza n. 348 del 2007), con conseguente declaratoria d’illegittimità costituzionale delle norme regionali che siano giudicate incompatibili con il diritto comunitario» (sentenza n. 102 del 2008, citata).

Alla luce di tali principi, le censure mosse all’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011 devono essere dichiarate ammissibili, perché le norme dell’Unione europea sono state correttamente evocate dal ricorrente nel presente giudizio per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., quale elemento integrante il parametro di legittimità costituzionale.

4.— La questione è, altresì, fondata.

Ai sensi dell’art. 34 del TFUE (già art. 28 del TCE), «Sono vietate tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente».

Il successivo art. 35 (già articolo 29 del TCE) dispone che «Sono vietate tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente».

L’art. 36 del TFUE (già art. 30 del TCE), infine, stabilisce che «Le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».

Dalle suddette disposizioni si evince il rilievo centrale che, nella disciplina del mercato comune delle merci, ha il divieto di restrizioni quantitative degli scambi e di misure di effetto equivalente, concernente sia le importazioni, sia le esportazioni. In particolare, la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea ha elaborato una nozione ampia di “misura di effetto equivalente”, nozione riassunta nel principio secondo cui «ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative» (Corte di giustizia, sentenza 11 luglio 1974, in causa 8/1974, Dassonville contro Belgio).

Nel quadro di tale principio, la Corte suddetta ha affermato che la concessione, da parte di uno Stato membro, di un marchio di qualità a prodotti finiti fabbricati in quello Stato, comportava per esso il venir meno agli obblighi derivanti dall’art. 30 del Trattato CE, divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE (Corte di giustizia, sentenza 5 novembre 2002 in causa C-325/2000, Commissione contro Repubblica Federale di Germania).

Ad avviso della Corte, la disciplina controversa aveva, quanto meno potenzialmente, effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci fra Stati membri. Infatti una simile disciplina, introdotta al fine di promuovere la commercializzazione dei prodotti agroalimentari realizzati in Germania ed il cui messaggio pubblicitario sottolineava la provenienza tedesca dei prodotti interessati, poteva indurre i consumatori ad acquistare i prodotti recanti il marchio CMA, escludendo i prodotti importati.

A conclusioni analoghe la stessa Corte è pervenuta con sentenza 6 marzo 2003 in causa C-6/2002, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica Francese, relativa alla protezione giuridica nazionale concessa ad alcuni marchi regionali.

Orbene, la norma in questa sede censurata introduce un marchio «di origine e di qualità», denominato «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)», che, con la chiara indicazione di provenienza territoriale («Marche»), mira a promuovere i prodotti artigianali realizzati in ambito regionale, garantendone per l’appunto l’origine e la qualità. Quanto meno la possibilità di produrre effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci tra Stati membri è, dunque, innegabile, alla luce della nozione comunitaria di «misura ad effetto equivalente» elaborata dalla Corte di giustizia e dalla giurisprudenza dianzi richiamata.

Pertanto, sussiste la denunziata violazione dei vincoli posti dall’ordinamento dell’Unione europea e, per conseguenza, dell’art. 117, primo comma, Cost.

La Regione Marche, del resto, non contesta i principi sopra enunciati, dichiarandosi ben consapevole della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e degli effetti che ne discendono, in relazione alla valutazione di conformità delle discipline statali o regionali dirette ad introdurre i cosiddetti “sistemi di marcatura” dei prodotti, di cui siano titolari enti pubblici anziché soggetti privati. Tuttavia, l’ente sostiene che, proprio sulla base di quella giurisprudenza, non si potrebbe considerare vietata, in termini assoluti e incondizionati, l’istituzione di marchi di “origine” o di “qualità” ad opera di enti pubblici. A suo avviso, il divieto sarebbe configurabile soltanto in relazione alla sussistenza di precise caratteristiche o requisiti concreti del marchio in questione, tali da determinare un illegittimo ostacolo alla libertà di concorrenza e alla libera circolazione dei prodotti all’interno dei confini dell’Unione.

Questa tesi non può essere condivisa.

Ferme le considerazioni dianzi svolte, da aversi qui per ribadite, si deve osservare che non è esatto l’assunto, secondo cui la normativa impugnata lascerebbe impregiudicata la questione se il marchio de quo sia riferito all’origine, alla qualità o ad entrambi tali profili dei prodotti cui sia attribuito e, soprattutto, se ed in quali termini la qualità sia ricondotta all’origine esclusivamente “marchigiana” dei prodotti medesimi.

In realtà, il testuale tenore della norma rende palese che il marchio in questione è riferito sia all’origine sia alla qualità (art. 21, commi 3 e 5, della legge regionale), mentre l’origine “marchigiana” dei prodotti è rimarcata con analoga chiarezza dalla denominazione della Regione inserita nel marchio.

È poi irrilevante che nella norma censurata non sia indicato a quali “lavorazioni artigiane” il marchio sia potenzialmente attribuito, trattandosi di disposizioni di dettaglio che la norma stessa demanda alla Giunta regionale.

Infine, quanto al quesito «se debbano considerarsi pregiudizialmente esclusi o meno i produttori o gli operatori economici di altri Stati dell’Unione europea – o di altre Regioni italiane che soddisfino i requisiti previsti nei disciplinari», va rilevato che si tratta di un profilo ipotetico, peraltro privo di riscontri nel dettato della norma e comunque inidoneo ad escludere il carattere potenzialmente lesivo per la libera circolazione delle merci, sopra evidenziato.

Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che precedono, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 21 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, che ha sostituito l’art. 34 della legge della stessa Regione n. 20 del 2003, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.

La declaratoria d’illegittimità costituzionale comprende l’intera disposizione, avuto riguardo alla stretta connessione delle norme che la compongono.

Ogni altro profilo resta assorbito.

5.— Sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, sostitutivo dell’art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996, nella parte relativa ai commi 6 e 7, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Infatti, la Regione ha dedotto che, pochi giorni dopo la notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, è entrata in vigore la legge regionale 6 luglio 2011, n. 13 (Modifiche alle leggi regionali: 1° giugno 1999, n. 17 “Costituzione società regionale di sviluppo”; 2 settembre 1997, n. 60 “Istituzione dell’agenzia regionale per la protezione ambientale delle Marche (ARPAM)”; 29 aprile 2011, n. 7 “Legge comunitaria regionale 2011”) con la quale, all’art. 7, il legislatore regionale ha provveduto a sostituire integralmente il censurato art. 2, operando una nuova sostituzione dell’art. 29 della legge regionale n. 4 del 1996. Nella nuova versione della norma gli impugnati commi 6 e 7 non compaiono, risultando sostituiti da un nuovo comma 6, che si limita a disporre quanto segue: «6. Ai cittadini dei paesi terzi che vogliano esercitare la professione di maestro di sci, si applicano le disposizioni di cui al D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286)».

La Regione ha anche escluso ogni ipotesi di applicazione medio tempore della disciplina oggetto dell’impugnazione.

La difesa dello Stato, preso atto di quanto sopra, ha dichiarato di non opporsi alla declaratoria di cessazione della materia del contendere. Pertanto, va disposto in conformità, come da dispositivo.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), articolo che sostituisce l’articolo 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione);

2) dichiara cessata la materia del contendere relativamente alla questione di legittimità costituzionale dell’articolo 2 della legge della Regione Marche n. 7 del 2011, che ha sostituito l’articolo 29 della legge della Regione Marche 23 gennaio 1996, n. 4 (Disciplina delle attività professionali nel settore del turismo e del tempo libero), nella parte in cui ha inserito i commi 6 e 7, questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

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