Pubblicato il 12/11/2020
N. 06959/2020REG.PROV.COLL.
N. 06298/2014 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6298 del 2014, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Tommaso Savito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Orazio Castellana in Roma, piazza Benedetto Cairoli, 2;
contro
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Filippo Abbate, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 30 ottobre 2020 il Cons. Raffaello Sestini, nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 – L’appellante partecipava al concorso a 200 posti da notaio, bandito con decreto del Direttore Generale del Ministero della Giustizia in data 28.12.2009, sostenendo le relative prove scritte. A seguito della pubblicazione della graduatoria dei candidati ammessi a sostenere le prove orali, lo stesso apprendeva di non essere stato giudicato idoneo a tal fine. Ottenuto l’accesso agli atti concorsuali, veniva a conoscenza che la sua esclusione era stata disposta ai sensi dell’art. 11, comma 7, del D.Lgs. n. 166/2006, dopo la correzione della prima prova scritta, in quanto la Commissione esaminatrice l’aveva ritenuta gravemente insufficiente.
2 – L’interessato impugnava tale giudizio (riportato nel verbale n. 70, giudizio relativo al compito n. 224), unitamente al verbale n. 7 in data 14.03.2012, di predisposizione dei criteri di valutazione delle prove scritte, nella parte in cui la Commissione disponeva che l’esame degli elaborati potesse terminare anche prima della correzione del terzo ed ultimo elaborato, (anche) nell’ipotesi in cui la correzione di uno qualsiasi degli elaborati avesse rivelato la “mancanza di adeguata giustificazione delle soluzioni adottate”. Resisteva in giudizio il Ministero.
Con Sentenza n. 1118/2014 il Tar per il Lazio, Sezione prima, rigettava l’impugnazione proposta.
3 – Avverso tale pronunzia-OMISSIS– proponeva appello deducendo i seguenti motivi di impugnazione.
3.1 – In primo luogo, la sentenza del TAR sarebbe incorsa nel vizio di omessa pronunzia, per non avere trattato il motivo di doglianza con cui si contestava il verbale n. 7 del 14.03.2012, nella parte in cui la Commissione di Concorso stabiliva di poter desumere la grave insufficienza di un compito anche nel caso di “& mancanza di adeguata giustificazione delle soluzioni adottate&”.
3.2 – Venivano poi dedotti la violazione e la falsa applicazione degli artt. 10 e 11, comma 7, del d.lgs. n. 166/2006, dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost, nonchè l’eccesso di potere per evidente superficialità  dell’istruttoria, incongruenza della motivazione, difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, illogicità  manifesta, con riguardo al giudizio formulato dalla Commissione, secondo il quale “il candidato non ha fornito adeguata giustificazione delle soluzioni adottate..” posto che tale giudizio riguardava la stesura di un atto mortis causa, e che il testamento trova la propria giustificazione solo nelle ultime volontà  del testatore, rese note dalla traccia proposta, dovendo pertanto l’atto essere redatto secondo le disposizioni indicate dalla Commissione a tutti i concorrenti, eventualmente adeguandole alle norme di legge, senza che vi fosse quindi la necessità  di proporre alcuna altra o diversa giustificazione al riguardo.
3.3 – La sentenza impugnata non aveva rilevato la predetta illegittimità , proseguiva l’appellante, poichè aveva erroneamente ritenuto tale giudizio riferito alla parte teorica dell’elaborato, la quale invece aveva ottenuto uno specifico diverso giudizio “…nella trattazione degli argomenti richiesti in parte teorica ha evidenziato gravissime carenze, limitandosi alla parafrasi del codice…”. Tale ultimo giudizio, peraltro, secondo l’appellante oltre a risultare generico si sarebbe rivelato anche contraddittorio, in quanto il richiamo alle vigenti disposizioni del codice civile, espressamente constatato dalla stessa Amministrazione, non avrebbe potuto far ritenere il compito gravemente carente.
3.4 – Inoltre, secondo l’appellante, il TAR non aveva rilevato l’erroneità  sotto altro profilo del giudizio reso dalla Commissione che, ancora quanto all’atto mortis causa, aveva ritenuto che l’espressione utilizzata nel testamento elaborato dal candidato “avendo in vita donato a Caio la somma di €. 500.000,00 per l’acquisizione delle azioni della Società  Alfa spa …” fosse da intendere come donazione diretta di denaro, nulla per difetto della forma richiesta ad substantiam, travisando in tal modo la volontà  del testatore. Infatti, proseguiva l’appellante, l’espressione usata nell’elaborato non poteva essere interpretata come donazione diretta di denaro, da considerare nulla per difetto di forma, bensì¬ come una semplice ricognizione dell’avvenuta donazione indiretta attraverso la offerta della disponibilità  delle somme necessarie per l’acquisto delle azioni della società  Alfa.
4 – Il Ministero della Giustizia, costituitosi in giudizio, argomentava l’infondatezza di tutte le censure dedotte, ma prima ancora eccepiva l’improcedibilità  del giudizio, in quanto la graduatoria del concorso era stata successivamente approvata con Decreto Ministeriale del 24 maggio 2013, non censurato dall’appellante nè con il ricorso in appello nè con ricorso per motivi aggiunti.
5 – Ai fini della decisione, deve essere esaminata in primo luogo l’indicata eccezione di improcedibilità  dell’appello, sollevata dal Ministero in quanto la graduatoria del concorso è stata approvata con Decreto Ministeriale del 24 maggio 2013, non censurato da controparte nè con il ricorso in appello nè con ricorso per motivi aggiunti.
5.1 – Costituisce, infatti, pacifico principio giurisprudenziale quello secondo cui, nel caso dei pubblici concorsi, l’atto finale è costituito dalla delibera di approvazione della graduatoria, e che pertanto l’omessa impugnazione della graduatoria finale del concorso comporta la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, non potendo l’eventuale annullamento del giudizio di non idoneità  del ricorrente incidere su un atto – quale la graduatoria – ormai divenuto inoppugnabile (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione V, 11 agosto 2010, n. 5618, 17 settembre 2008, n. 4400, 10 maggio 2010 n. 2766, 26 agosto 2008, n. 4053).
5.2 – Nello specifico caso in esame non risulta dagli atti di causa, così¬ come eccepito dall’Amministrazione, che sia stata impugnata la graduatoria finale del concorso approvata con Decreto Ministeriale del 24 maggio 2013. Tuttavia, il Collegio ritiene di poter prescindere da un approfondimento istruttorio concernente l’avvenuta impugnazione o meno della graduatoria finale, alla luce della palese non fondatezza dell’appello.
6 – Nel merito, quanto agli impugnati criteri generali di correzione dei compiti, il Ministero resistente evidenzia che il comma 1 dell’art. 7 della legge n. 246/2005 ha previsto l’adozione da parte del Governo di uno o pìù decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, secondo i principi, i criteri direttivi e le procedure di cui all’art. 20 della legge n. 59/1997 e successive modificazioni. Il Governo ha quindi adottato il decreto legislativo n. 166/2006, avente ad oggetto “norme in materia di concorso notarile, pratica e tirocinio professionale, nonchè in materia di coadiutori notarili&” con cui ha introdotto modifiche alle procedure di svolgimento del concorso notarile, alla pratica, ed al tirocinio obbligatorio successivo al concorso.
In particolare, l’articolo 11, nel testo vigente all’epoca dei provvedimenti impugnati in primo grado, concerne le modalità  di correzione delle prove scritte, disponendo che “La sottocommissione di cui all’articolo 10 procede, collegialmente e nella medesima seduta, alla lettura dei temi di ciascun candidato, al fine di esprimere un giudizio complessivo di idoneità  per l’ammissione alla prova orale. 2. Salvo il caso di cui al comma 7, ultimata la lettura dei tre elaborati, la sottocommissione delibera a maggioranza se il candidato merita l’idoneità . 3. Il giudizio di idoneità  comporta l’attribuzione del voto minimo di trentacinque punti a ciascuna delle tre prove scritte. 4. In caso di idoneità , la sottocommissione assegna, in base ai voti di ciascun commissario, il punteggio complessivo da attribuire a ciascuna prova scritta fino ad un massimo di punti cinquanta. A tale fine, ciascun commissario dispone di un voto da zero a tre punti. 5. Il giudizio di non idoneità  è motivato. Nel giudizio di idoneità  il punteggio vale motivazione. 6. Il segretario annota la votazione complessiva o la motivazione, facendola risultare dal processo verbale, per ciascun elaborato. 7. Nel caso in cui dalla lettura del primo o del secondo elaborato emergono nullità  o gravi insufficienze, secondo i criteri definiti dalla commissione, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, la sottocommissione dichiara non idoneo il candidato senza procedere alla lettura degli elaborati successivi”.
6.1 – Dal predetto contesto normativo emerge che l’espressione del conclusivo giudizio di idoneità  avviene in esito all’apprezzamento di tutti e tre gli elaborati, salvo il caso, di cui al comma 7 del citato art. 11, in cui vengano in evidenza già dalla lettura della prima ovvero della seconda prova nullità  o gravi insufficienze suscettibili di condurre comunque all’espressione di un giudizio di non idoneità . In altre parole, l’obbligo di valutazione di tutti e tre gli elaborati viene meno laddove le lacune riscontrate nella correzione del primo o nel secondo compito rivelino carattere di accentuata gravità , così¬ da portare senz’altro – e, quindi, senza l’obbligo di procedere alla lettura delle rimanenti prove – all’immediata esclusione dalla procedura.
6.2 – Dato che il comma 2 del citato art. 11 impone alla Commissione la predeterminazione dei criteri di valutazione, la Commissione, nella riunione del 14 marzo 2012, ha correttamente proceduto all’individuazione dei criteri generali di correzione, stabilendo tra l’altro che “l’esame degli elaborati possa terminare anche prima della correzione del terzo elaborato, e comunque di dover dar luogo a giudizio negativo, nelle ipotesi in cui nella correzione di uno qualsiasi degli elaborati si verifichi una delle seguenti circostanze: 1) errata interpretazione, ovvero comunque travisamento della traccia, tali da far pervenire il candidato alla formulazione di un atto che non realizza le finalità  pratiche indicate dalle parti; 2) contraddittorietà  tra soluzioni adottate, ovvero tra esse o una di esse, e le relative ragioni giustificative; mancanza di adeguata giustificazione delle soluzioni adottate; 3) omessa trattazione di argomenti richiesti in parte teorica ovvero gravi carenze emergenti nella trattazione degli stessi; 4) gravi, non occasionali, errori di grammatica e sintassi”.
6.3 – Di conseguenza, l’impugnato criterio relativo alla “mancanza di adeguata motivazione delle soluzioni adottate” risulta ragionevolmente idoneo, alla stregua di un criterio di adeguatezza e proporzionalità , a dare la necessaria concreta attuazione alla previsione normativa concernente la presenza di “nullità  o gravi insufficienze” in una delle prove, dovendosi pertanto respingere la prima censura dedotta con l’appello in epigrafe.
7 – Quanto agli altri motivi di gravame, con i quali il ricorrente contesta in maniera analitica i singoli rilievi formulati dalla Commissione nella motivazione posta a sostegno del gravato giudizio di non idoneità , premesso il consolidato indirizzo della giurisprudenza in tema di concorso notarile, secondo cui le valutazioni espresse dalle Commissioni giudicatrici non sono sindacabili dal Giudice amministrativo se non in caso di sviamento logico o errore di fatto o grave contraddittorietà , considera comunque il Collegio che le stesse censure si palesano del tutto infondate nel merito.
7.1 – In primo luogo, a fronte della richiesta della traccia “Il candidato motivi le soluzioni proposte e tratti della institutio ex re certa; dell’onere di pagamento a carico di un erede; della ricognizione per testamento di donazioni effettuate dal testatore; della datio in solutum disposta per testamento“, il candidato, secondo il giudizio esattamente espresso dalla Commissione, “non ha fornito adeguata giustificazione delle soluzioni adottate” “e “nella trattazione degli argomenti richiesti in parte teorica ha evidenziato gravissime carenze, limitandosi alla parafrasi del codice“.
La Commissione ha infatti, correttamente, ritenuto di dover censurare la formula adottata nella scheda testamentaria in quanto avente l’effetto di “travisare la volontà  del testatore, quasi che lo stesso avesse proceduto ad una donazione diretta del denaro, nulla per difetto della forma richiesta ad substantiam” , e ciò sarebbe incontestabile considerando che secondo la traccia Tizio aveva inteso raggiungere il risultato di arricchire il figlio Caio senza stipulare un vero e proprio atto di donazione, e pertanto era configurabile una donazione indiretta non del danaro ma delle azioni, rilevando la causa liberale dell’attribuzione per le differenti conseguenze derivanti in tema di collazione e imputazione (art. 737 ss.gg. codice civile) nonchè di riduzione per la reintegra della legittima (artt. 555 ss.gg. codice civile), problematiche delle quali le poche righe di parte teorica della prova dedicate alla ricognizione di donazione non hanno dato contezza.
7.2 – Quanto al secondo profilo critico dell’atto mortis causa in oggetto, riferisce l’Amministrazione che la valutazione degli elaborati concorsuali ha avuto riguardo al contenuto complessivo della prova, dovendosi prendere in considerazione l’intero iter logico rappresentativo seguito dal candidato, la ricchezza e completezza dell’esposizione, la capacità  di inquadramento delle problematiche sottoposte e la preparazione, mentre nel caso in esame la Commissione avrebbe rilevato “gravissime carenze” nella preparazione del candidato, il quale, nella trattazione teorica degli istituti, si sarebbe sostanzialmente limitato ad una mera “parafrasi del codice” dedicando poche righe a ciascuno degli istituti trattati.
7.3 – Le predette deduzioni risultano avvalorate dall’esame dei testi delle prove allegati agli atti di causa, che evidenziano l’uso di una formula quantomeno impropria ed ambigua nella simulata redazione di un atto fidefaciente che deve essere invece improntato al massimo rigore, nonchè l’assenza di una elaborazione personale della parte teorica diversa dalla mera esposizione della normativa, evidentemente non rilevante ai fini della valutazione della preparazione di ciascun candidato, posto che leggi e codici erano liberamente consultabili da tutti i partecipanti al concorso. Quindi esattamente il TAR ha statuito che, così¬ come rilevato dalla Commissione di concorso “..nel testamento la disposizione contenente il riconoscimento della donazione indiretta delle azioni è stata formulata in modo tale da travisare la volontà  del testatore, quasi che lo stesso avesse proceduto ad una donazione diretta del denaro, nulla per difetto della forma richiesta ad substantiam..”. Inoltre, quanto alla parte teorica, la sentenza impugnata ha esattamente statuito che “..la prospettazione del ricorrente non pare considerare che al candidato è consentito di consultare le raccolte di leggi ed i codici non commentati durante le prove: sicchè la mera parafrasi delle disposizioni in questi contenute, non integrata dalla loro interpretazione giurisprudenziale e dottrinaria, non permette di valutare in alcun modo la competenza dell’esaminando”.
8 – Conclusivamente, il TAR ha esattamente apprezzato la legittimità , sotto il profilo considerato, della scelta della Commissione di concorso di disporre l’esclusione dell’appellante dopo la correzione della prima prova scritta, in quanto ritenuta gravemente insufficiente non avendo il candidato, fra l’altro, “fornito adeguata giustificazione delle soluzioni adottate” posto che tale giudizio precludeva la correzione degli altri compiti alla stregua del proprio verbale n. 7, di predisposizione dei criteri di valutazione delle prove scritte, con il quale la stessa Commissione aveva dato puntuale e non irragionevole attuazione alla univoca previsione di legge di cui all’art. 11 del decreto legislativo n. 166/2006; la quale a propria volta risponde ad evidenti ragioni di imparzialità  e buon andamento dello svolgimento del concorso notarile, precludendo attività  valutative che si rivelerebbero non utili, rispetto ad accertate carenze comunque non superabili ai fini dell’accesso ad un attività  professionale caratterizzata dalla asimmetria informativa fra consumatore e professionista e dalla responsabilità  sottesa al ruolo di munus publicum facente pubblica fede.
9 – La sentenza impugnata, come integrata in motivazione sotto il profilo da ultimo sopra indicato, deve essere quindi confermata respingendo l’appello in epigrafe. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in Euro 6.000,00 (seimila) oltre ad IVA, CPA ed accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere
 

Premessa l’applicabilità  dell’art. 2087 cod. civ. al rapporto di lavoro pubblico e al personale militare, va precisato che l’obbligo di proteggere la sfera psicofisica e morale del lavoratore trova autonomo fondamento nella predetta norma, che impone al datore di lavoro di adottare tutte “le misure che, secondo la particolarità  del lavoro, l’esperienza e la tecnica sono necessarie a tutelare l’integrità  fisica e la personalità  morale dei prestatori di lavoro”.
L’incorporazione dell’obbligo di sicurezza all’interno della struttura del rapporto obbligatorio non rappresenta una mera enclave della responsabilità  aquiliana nel territorio della responsabilità  contrattuale, relegata sul piano del non facere. È fonte, invece, di obblighi positivi (e non solo di mera astensione) del datore di lavoro, con possibilità  per il prestatore di eccepirne – e provarne – l’inadempimento e di rifiutare la prestazione pericolosa (art. 1460 cod. civ.): la responsabilità  del datore di lavoro ex art. 2087 cod. civ. è quindi di carattere contrattuale, atteso che il contenuto del contratto individuale di lavoro risulta integrato per legge, ai sensi dell’art. 1374 cod. civ., dalla disposizione che impone l’obbligo di sicurezza e lo inserisce nel sinallagma contrattuale.
L’art. 2087 cod. civ. è, infatti, il portato di diritto positivo degli obblighi di protezione incombenti sul datore di lavoro, sia esso pubblico che privato: la tutela dell’integrità  fisica e della personalità  morale del prestatore di lavoro si traduce, dunque, nell’assunzione di obblighi di protezione, autonomi ed accessori alla prestazione, la cui violazione, oltre a dover coerentemente essere ascritta alla responsabilità  contrattuale del datore di lavoro, prescinde dall’esatta esecuzione della prestazione principale.
Corollario obbligato di tale premessa è che il riparto degli oneri probatori nella domanda di danno da infortunio sul lavoro si pone negli stessi termini dell’art. 1218 cod. civ. circa l’inadempimento delle obbligazioni, da ciò discendendo che il lavoratore, il quale agisca per il riconoscimento del danno differenziale da infortunio sul lavoro o malattia professionale, deve allegare e provare l’esistenza dell’obbligazione lavorativa e del danno nonchè il nesso causale tra quest’ultimo e la prestazione, mentre il datore di lavoro deve provare la dipendenza del danno da causa a lui non imputabile e, cioè, di aver adempiuto interamente all’obbligo di sicurezza, apprestando tutte le misure per evitare il danno.
La responsabilità  del datore di lavoro, inoltre, non costituisce un’ipotesi di responsabilità  oggettiva, ovvero che prescinde dall’elemento soggettivo del dolo o della colpa del datore di lavoro.
In particolare,  perimetrando l’operatività  della responsabilità  contrattuale del datore di lavoro ex art. 2087 cod. civ., va sottolineato che il mero fatto che il lavoratore abbia riportato lesioni in occasione dello svolgimento della propria attività  non determina di per sè l’addebito delle conseguenze dannose al datore di lavoro, essendo necessaria la prova, tra l’altro, della nocività  dell’ambiente di lavoro.
In generale, la responsabilità  del datore di lavoro va collegata alla violazione degli obblighi di comportamento imposti da norme di legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche del momento. Ne consegue che incombe sul lavoratore che lamenti di avere subito, a causa dell’attività  lavorativa svolta, un danno alla salute, l’onere di provare l’esistenza di tale danno, come pure la nocività  dell’ambiente di lavoro, nonchè il nesso tra l’uno e l’altro, e solo se il lavoratore abbia fornito la prova di tali circostanze sussiste per il datore di lavoro l’onere di provare di avere adottato tutte le cautele necessarie ad impedire il verificarsi del danno e che la malattia o l’infortunio non siano ricollegabili alla inosservanza di tali obblighi. Diversamente, il datore di lavoro sarebbe responsabile per qualunque evento lesivo patito dal dipendente, anche se imprevedibile e inevitabile.
 

 
Pubblicato il 12/11/2020
N. 06963/2020REG.PROV.COLL.
N. 01805/2016 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1805 del 2016, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato, antistatario, Luciano Petrullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
il Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Commissione Medica Ospedaliera del Dipartimento Militare di Medicina Legale Bari del Ministero della Difesa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
per la riforma
della sentenza del Tar Basilicata -OMISSIS- dell’8 luglio 2015, non notificata, con la quale è stato in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso avverso, tra l’altro, gli accertamenti sanitari che hanno dichiarato il signor -OMISSIS- temporaneamente inidoneo al servizio presso il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza e per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni biologici e personali asseritamente patiti in violazione dell’art. 2087 cod. civ..
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero della Difesa;
Vista la memoria difensiva del Ministero dell’Interno, depositata in data 31 marzo 2016;
Vista la memoria difensiva del signor -OMISSIS-, depositata in data 5 ottobre 2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, il Cons. Giulia Ferrari e uditi altresì¬ i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Il signor -OMISSIS- è un Vigile del Fuoco in servizio presso il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza.
Sin dal 2005, in occasione degli accertamenti sanitari per il rinnovo biennale del “libretto individuale sanitario e di rischio”, l’Ufficio Sanitario della R.F.I. s.p.a. di Foggia ha riscontrato nei suoi confronti un eccesso ponderale e una riduzione del visus naturale e, dal 2007, è stata, altresì¬, individuata la perforazione del timpano destro, con percezione della voce a 4 metri ed ipercolesterolemia. Nonostante tali riscontri, l’interessato è sempre stato giudicato idoneo al servizio operativo.
Nell’aprile 2011 la patologia all’orecchio, sfociata in otite purulenta, ha comportato un intervento di ricostruzione del timpano e, nelle more dell’operazione, il signor -OMISSIS- è stato dichiarato idoneo al solo servizio logistico.
Solo in data 4 luglio 2011, dopo un periodo di sospensione per non idoneità , è stato nuovamente dichiarato idoneo al servizio operativo.
Si sono susseguiti ulteriori accertamenti sanitari che hanno avuto come esito, talvolta, la declaratoria di idoneità  al servizio non operativo (condizione protrattasi dall’accertamento del 10 ottobre 2012 fino al 26 novembre 2012) e, talaltra, la non idoneità  al servizio (condizione protrattasi dall’accertamento del 27 novembre 2012 al 20 maggio 2013).
In data 4 marzo 2013 il signor -OMISSIS- è stato sottoposto ad intervento di angioplastica e il successivo 13 marzo ha chiesto il riconoscimento della causa di servizio per le patologie all’orecchio e al cuore.
Si sono a ciò susseguiti svariati accertamenti sanitari, che hanno dichiarato la non idoneità  temporanea al servizio d’istituto. In particolare, nell’accertamento del 22 marzo 2013, il Sanitario del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco ha certificato la dipendenza da causa di servizio delle patologie riscontrate.
2. Con ricorso proposto innanzi al Tar Basilicata il signor -OMISSIS- ha impugnato, tra l’altro, gli accertamenti sanitari con cui è stata disposta e reiterata la sua sospensione dal servizio per inidoneità  temporanea al servizio d’istituto e ha dedotto la violazione dell’art. 2087 cod.civ., in quanto l’Amministrazione non avrebbe tutelato l’integrità  fisica del ricorrente, adibendolo a mansioni incompatibili con le patologie accusate.
3. Con sentenza -OMISSIS- dell’8 luglio 2015 il Tar Basilicata ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile e in parte infondato.
In particolare, quanto alla dedotta violazione del citato art. 2087 cod. civ., il primo giudice l’ha ritenuta generica e infondata, dal momento che il ricorrente non avrebbe provato l’esistenza del danno, la nocività  dell’ambiente di lavoro e il nesso causale tra l’uno e l’altra.
4. La citata sentenza -OMISSIS- dell’8 luglio 2015 è stata impugnata dal signor -OMISSIS- con appello notificato il 8 febbraio 2016 e depositato il successivo 8 marzo, dichiarando di voler coltivare il gravame esclusivamente per la richiesta di risarcimento dei danni, previo riconoscimento dell’illegittimità  e/o illiceità  del comportamento della Pubblica amministrazione che lo ha adibito a mansioni operative, nonostante le patologie riscontrate e certificate.
In particolare, il Tar avrebbe errato nel dichiarare generica e infondata tale censura, dal momento che, sin dal 2007, l’Amministrazione era a conoscenza delle patologie di cui soffriva e, nonostante ciò, ha continuato a destinarlo a mansioni operative. Il danno sarebbe consistito nella necessità  della ricostruzione del timpano e dell’angioplastica; la nocività  dell’ambiente di lavoro sarebbe consistita nell’esposizione alle condizioni meteorologiche – qualunque esse siano – e ai rumori di ogni tipo, come il suono della sirena; il nesso tra questi due elementi sarebbe in re ipsa e, comunque, sarebbe stato certificato dal Sanitario del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco nell’accertamento del 22 marzo 2013.
5. Si sono costituiti in giudizio il Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero della Difesa, con atto di mero stile.
6. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, sostenendo l’infondatezza dell’appello.
7. Alla pubblica udienza del giorno 11 novembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Come esposto in narrativa, è impugnata la sentenza del Tar Basilicata -OMISSIS- dell’8 luglio 2015, con la quale è stato in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso proposto dal signor -OMISSIS- avverso, tra l’altro, gli accertamenti sanitari che lo avevano dichiarato temporaneamente inidoneo al servizio presso il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza e per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni biologici e personali asseritamente patiti.
Nell’atto di appello il signor -OMISSIS- circoscrive il proprio interesse alla richiesta di risarcimento danni, previo riconoscimento dell’illegittimità  e/o illiceità  del comportamento della Pubblica amministrazione nell’adibirlo a mansioni operative nonostante le patologie certificate. In altri termini, l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 2087 cod. civ. perchè, nonostante le patologie di cui soffriva, non lo ha adibito a mansioni non operative.
Censura il solo capo 2.4. della sentenza del Tar Basilicata, che ha dichiarato inammissibile per genericità , e comunque infondato nel merito, il motivo con il quale si affermava la violazione dell’art. 2087 cod. civ.. La violazione di tale norma era stata dedotta per l’illiceità  del comportamento serbato dall’Amministrazione “che, nonostante la conoscenza piena delle patologie, lo ha comunque adibito per anni al duro servizio operativo, non consentendogli di curarsi”. Afferma l’appellante che la propria condizione fisica era tale da non richiedere alcuna specifica prova e che era evidente il nesso causale tra l’ordinaria attività  di Vigile del Fuoco alla quale era addetto e l’aggravarsi della propria condizione fisica.
2. L’appello non è suscettibile di positiva valutazione.
Premessa l’applicabilità  dell’art. 2087 cod. civ. al rapporto di lavoro pubblico e al personale militare (ex multis Cons. St., sez. IV, 30 ottobre 2018, n. 6166), va ricordato che l’obbligo di proteggere la sfera psicofisica e morale del lavoratore trova autonomo fondamento nella predetta norma, che impone al datore di lavoro di adottare tutte “le misure che, secondo la particolarità  del lavoro, l’esperienza e la tecnica sono necessarie a tutelare l’integrità  fisica e la personalità  morale dei prestatori di lavoro”.
L’incorporazione dell’obbligo di sicurezza all’interno della struttura del rapporto obbligatorio non rappresenta una mera enclave della responsabilità  aquiliana nel territorio della responsabilità  contrattuale, relegata sul piano del non facere. È fonte, invece, di obblighi positivi (e non solo di mera astensione) del datore di lavoro, con possibilità  per il prestatore di eccepirne – e provarne – l’inadempimento e di rifiutare la prestazione pericolosa (art. 1460 cod. civ.).
Come, infatti, chiarito dalla Corte di cassazione (sez. lav. 13 agosto 2008, n. 21590; id. 4 febbraio 2016, n. 2209 e id., ord. 8 ottobre 2018, n. 24742; 17 febbraio 2009, n. 3786) e dal giudice amministrativo (Cons. St., sez. V, 8 luglio 2019, n. 4782), la responsabilità  del datore di lavoro ex art. 2087 cod. civ. è di carattere contrattuale, atteso che il contenuto del contratto individuale di lavoro risulta integrato per legge, ai sensi dell’art. 1374 cod. civ., dalla disposizione che impone l’obbligo di sicurezza e lo inserisce nel sinallagma contrattuale.
L’art. 2087 cod. civ. è, infatti, il portato di diritto positivo degli obblighi di protezione incombenti sul datore di lavoro, sia esso pubblico che privato: la tutela dell’integrità  fisica e della personalità  morale del prestatore di lavoro si traduce, dunque, nell’assunzione di obblighi di protezione, autonomi ed accessori alla prestazione, la cui violazione, oltre a dover coerentemente essere ascritta alla responsabilità  contrattuale del datore di lavoro, prescinde dall’esatta esecuzione della prestazione principale.
Corollario obbligato di tale premessa è che il riparto degli oneri probatori nella domanda di danno da infortunio sul lavoro si pone negli stessi termini dell’art. 1218 cod. civ. circa l’inadempimento delle obbligazioni, da ciò discendendo che il lavoratore, il quale agisca per il riconoscimento del danno differenziale da infortunio sul lavoro o malattia professionale, deve allegare e provare l’esistenza dell’obbligazione lavorativa e del danno nonchè il nesso causale tra quest’ultimo e la prestazione, mentre il datore di lavoro deve provare la dipendenza del danno da causa a lui non imputabile e, cioè, di aver adempiuto interamente all’obbligo di sicurezza, apprestando tutte le misure per evitare il danno.
La giurisprudenza ha ancora chiarito che la responsabilità  del datore di lavoro non costituisce un’ipotesi di responsabilità  oggettiva, ovvero che prescinde dall’elemento soggettivo del dolo o della colpa del datore di lavoro.
In particolare, da ultimo la Cassazione, con ordinanza del 26 luglio 2019, n. 20366, ha ribadito il perimetro di operatività  della responsabilità  contrattuale del datore di lavoro ex art. 2087 cod. civ. sottolineando che il mero fatto che il lavoratore abbia riportato lesioni in occasione dello svolgimento della propria attività  non determina di per sè l’addebito delle conseguenze dannose al datore di lavoro, essendo necessaria la prova, tra l’altro, della nocività  dell’ambiente di lavoro (tra le tante Cass. 8 ottobre 2018, n. 24742); la responsabilità  del datore di lavoro va collegata alla violazione degli obblighi di comportamento imposti da norme di legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche del momento (Cass. 29 gennaio 2013, n. 2038). Ne consegue che incombe sul lavoratore che lamenti di avere subito, a causa dell’attività  lavorativa svolta, un danno alla salute, l’onere di provare l’esistenza di tale danno, come pure la nocività  dell’ambiente di lavoro, nonchè il nesso tra l’uno e l’altro, e solo se il lavoratore abbia fornito la prova di tali circostanze sussiste per il datore di lavoro l’onere di provare di avere adottato tutte le cautele necessarie ad impedire il verificarsi del danno e che la malattia o l’infortunio non siano ricollegabili alla inosservanza di tali obblighi (Cass. 8 ottobre 2018, n. 24742). Diversamente, il datore di lavoro sarebbe responsabile per qualunque evento lesivo patito dal dipendente, anche se imprevedibile e inevitabile.
3. Con riferimento al caso in esame, che prende le mosse da una serie di certificazioni sanitarie di volta in volta intervenute sullo stato fisico del dipendente, giova premettere che le certificazioni mediche sono atti connotati da discrezionalità  tecnica, basati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza tecnica, con conseguente insindacabilità  degli stessi, innanzitutto da parte dell’Amministrazione datrice di lavoro, fatta eccezione per le ipotesi di manifesta irragionevolezza, di palese travisamento dei fatti, di omessa considerazione di circostanze di fatto rilevanti, nonchè di scorrettezza dei criteri tecnici e del procedimento.
Nella specie, l’Amministrazione si è sempre attenuta alle prescrizioni mediche le quali, prima del 2011, avevano avuto come esito l’idoneità  al servizio del dipendente, con un giudizio che – come si è detto – resta fuori dal sindacato sia dell’Amministrazione che del giudice amministrativo, essendo frutto di nozioni scientifiche e di valutazioni tecnico-discrezionali che non possono essere messe in discussione, se non in caso di manifesta irragionevolezza o di palese travisamento di fatti, circostanze che non ricorrono nel caso di specie.
Data la premessa, consegue che ciò che potrebbe essere sindacato sarebbe soltanto un comportamento dell’Amministrazione irrispettoso delle risultanze sanitarie, nella specie non configurabile, essendosi la stessa sempre attenuta alle prescrizioni del competente organo sanitario, adibendo il dipendente, quando il giudizio medico è stato espresso nel senso della inidoneità  al servizio operativo, anche a mansioni logistiche, come avvenuto nell’aprile 2011, nelle more dell’intervento chirurgico di ricostruzione del timpano.
Giova aggiungere che se il danno asseritamente patito fosse riferito all’aver subito l’intervento di ricostruzione del timpano e all’angioplastica, la nocività  dell’ambiente sarebbe fatta discendere da elementi a dir poco generici quali “l’assoluta esposizione alle condizioni meteorologiche – qualunque esse siano – ai rumori di ogni tipo (dalle sirene in poi), e altro in una situazione normalmente fisicamente e psicologicamente stressante”.
Tale argomentazione proverebbe troppo e non potrebbe certamente far ritenere sussistente la nocività  dell’ambiente lavorativo, essendo carente nell’allegazione dei fatti e delle circostanze che dimostrino concretamente che il dipendente sia stato esposto a ritmi o mansioni particolarmente gravose e usuranti, che abbiano potuto in qualche modo influire in modo peggiorativo sul suo stato di salute.
Anche l’imprescindibile prova della sussistenza del nesso causale non è stata fornita.
Ed invero, questa non può certamente essere in re ipsa nè fondarsi sul solo accertamento medico del 22 marzo 2013, con il quale il Sanitario del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco ha certificato la dipendenza da causa di servizio delle patologie riscontrate. A tale riguardo, la giurisprudenza ha chiarito che la dipendenza della malattia del lavoratore da una ‘causa di servizio’ non implica, nè può far presumere, che l’evento dannoso sia derivato dalle condizioni di insicurezza dell’ambiente di lavoro, essendo possibile che la patologia accertata debba essere collegata alla qualità  intrinsecamente usurante della ordinaria prestazione lavorativa ed al logoramento dell’organismo del dipendente esposto ad un lavoro impegnativo per un lasso di tempo pìù o meno lungo. In detto ultimo caso si resta al di fuori dell’ambito dell’art. 2087 cod.civ., che riguarda una responsabilità  contrattuale ancorata a criteri probabilistici e non solo possibilistici (Cass. civ., sez. lav., 24 ottobre 2017, n. 25151).
4. Per le ragioni sopra esposte l’appello deve essere respinto.
La natura della vicenda contenziosa, giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  della parte appellante.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere.

1. L’endiadi contenuta nella lettera h) dell’art. 117, secondo comma, Cost. (“ordine pubblico e sicurezza”) allude al complesso di «funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità  fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento». Tali funzioni costituiscono una «materia in senso proprio, e cioè una materia oggettivamente delimitata», rispetto alla quale la prevenzione e repressione dei reati costituisce uno dei nuclei essenziali; materia che, peraltro, «non esclude l’intervento regionale in settori ad essa liminari», dovendosi in proposito distinguere tra un «nucleo duro della sicurezza di esclusiva competenza statale», definibile quale «sicurezza in “senso stretto” (o sicurezza primaria)», e una «sicurezza “in senso lato” (o sicurezza secondaria), capace di ricomprendere un fascio di funzioni intrecciate, corrispondenti a plurime e diversificate competenze di spettanza anche regionale». Conseguentemente, alle Regioni è consentito realizzare una serie di azioni volte a migliorare le condizioni di vivibilità  dei rispettivi territori, nell’ambito di competenze ad esse assegnate in via residuale o concorrente, come, ad esempio, le politiche (e i servizi) sociali, la polizia locale, l’assistenza sanitaria, il governo del territorio, rientranti per l’appunto nel genus della “sicurezza secondaria”.
 
2. La legge regionale del Veneto dell’8 agosto 2019, n. 34 mira essenzialmente a promuovere la «funzione sociale del controllo di vicinato come strumento di prevenzione finalizzato al miglioramento della qualità  di vita dei cittadini» (art. 2, comma 1), favorendo altresì¬ la stipula di accordi o protocolli di intesa in materia tra gli uffici territoriali di governo e le amministrazioni locali (art. 2, comma 4), sostenendone in vario modo l’attività  (artt. 3 e 4), e istituendo una banca dati per il monitoraggio dei relativi risultati (art. 5): tutto questo complesso di interventi ruota attorno alla nozione di «controllo di vicinato», definita dall’art. 2, comma 2, come «quella forma di cittadinanza attiva che favorisce lo sviluppo di una cultura di partecipazione al tema della sicurezza urbana ed integrata per il miglioramento della qualità  della vita e dei livelli di coesione sociale e territoriale delle comunità , svolgendo una funzione di osservazione, ascolto e monitoraggio, quale contributo funzionale all’attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio. Non costituisce comunque oggetto dell’azione di controllo di vicinato l’assunzione di iniziative di intervento per la repressione di reati o di altre condotte a vario titolo sanzionabili, nonchè la definizione di iniziative a qualsivoglia titolo incidenti sulla riservatezza delle persone».
Nonostante l’esplicita esclusione dai compiti del controllo di vicinato della possibilità  di intraprendere iniziative per la «repressione di reati» o comunque incidenti sulla riservatezza delle persone – l’espressa menzione, nella disposizione appena citata, della «attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio», lungi dall’alludere a mere «precondizioni per un pìù efficace esercizio delle classiche funzioni di ordine pubblico» riconducibili alla nozione di “sicurezza secondaria”, non può che riferirsi alla specifica finalità  di “prevenzione dei reati”, da attuarsi mediante il classico strumento del controllo del territorio. Tale finalità  costituisce il nucleo centrale della funzione di pubblica sicurezza, certamente riconducibile – assieme alla funzione di “repressione dei reati” – al concetto di “sicurezza in senso stretto” o “sicurezza primaria”, di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
 

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale della legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato nell’ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la promozione della sicurezza e della legalità ), e, in via subordinata, degli artt. 1, 2, commi 2, 3 e 4, 3, comma 2, lettera b), 4, comma 1, lettera a), e 5 della medesima legge regionale, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’8-11 ottobre 2019, depositato in cancelleria il 15 ottobre 2019, iscritto al n. 107 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica del 20 ottobre 2020 il Giudice relatore Francesco Viganò;
uditi l’avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Andrea Manzi per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato l’8-11 ottobre 2019 e depositato il 15 ottobre 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato – tanto nella sua interezza che, in via subordinata, negli artt. 1, 2, commi 2, 3 e 4; 3, comma 2, lettera b); 4, comma 1, lettera a); e 5 – la legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato nell’ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la promozione della sicurezza e della legalità ), assumendone complessivamente il contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettere g) e h), e 118, terzo comma, della Costituzione.
1.1.- Il ricorso dà conto, anzitutto, del contenuto della legge regionale impugnata.
L’art. 1 impegna la Regione a stimolare la collaborazione fra amministrazioni statali, istituzioni locali e società  civile «al fine di sostenere processi di partecipazione alle politiche pubbliche per la promozione della sicurezza urbana ed integrata, di incrementare i livelli di consapevolezza dei cittadini circa le problematiche del territorio e di favorire la coesione sociale e solidale».
Tali finalità  vengono perseguite dalla legge regionale in questione mediante il riconoscimento e il sostegno del «controllo di vicinato», definito dal comma 2 dell’art. 2 come «quella forma di cittadinanza attiva che favorisce lo sviluppo di una cultura di partecipazione al tema della sicurezza urbana ed integrata per il miglioramento della qualità  della vita e dei livelli di coesione sociale e territoriale delle comunità , svolgendo una funzione di osservazione, ascolto e monitoraggio, quale contributo funzionale all’attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio», precisandosi altresì¬ che «[n]on costituisce comunque oggetto dell’azione di controllo di vicinato l’assunzione di iniziative di intervento per la repressione di reati o di altre condotte a vario titolo sanzionabili, nonchè la definizione di iniziative a qualsivoglia titolo incidenti sulla riservatezza delle persone».
Il successivo comma 3 dell’art. 2 precisa che «[i]l controllo di vicinato si attua attraverso una collaborazione tra Enti locali, Forze dell’Ordine, Polizia Locale e con l’organizzazione di gruppi di soggetti residenti nello stesso quartiere o in zone contigue o ivi esercenti attività  economiche, che, in conformità  alla presente legge, integrano l’azione dell’amministrazione locale di appartenenza per il miglioramento della vivibilità  del territorio e dei livelli di coesione ed inclusione sociale e territoriale», mentre il comma 4 attribuisce alla Giunta regionale il compito di promuovere «la stipula di accordi o protocolli di intesa per il controllo di vicinato con gli Uffici Territoriali di Governo da parte degli enti locali in materia di tutela dell’ordine e sicurezza pubblica, nei quali vengono definite e regolate le funzioni svolte da soggetti giuridici aventi quale propria finalità  principale il controllo di vicinato, secondo la definizione di cui alla presente legge. Ove ricorrano le condizioni, viene sostenuto il coinvolgimento dei soggetti giuridici di cui al presente comma, nelle forme previste nei Patti per la Sicurezza Urbana», di cui al decreto-legge 20 febbraio 2017 n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017 n. 48.
L’art. 3 della legge regionale impugnata affida nuovamente alla Giunta regionale il compito di «favorire la conoscenza, lo sviluppo e il radicamento nel territorio del controllo di vicinato e delle relative iniziative», mediante la definizione di programmi di intervento in una serie di ambiti, tra cui: «attività  di ricerca, documentazione, comunicazione ed informazione circa le azioni realizzate e di analisi sui risultati conseguiti, con particolare riguardo al livello di impatto sulla sicurezza nel contesto di riferimento» (comma 2, lettera b).
Per l’attuazione di tali interventi di promozione e sostegno del controllo di vicinato, l’art. 4, comma 1, lettera a), prevede che la Giunta regionale si confronti «con gli enti locali e con soggetti giuridici aventi quale propria finalità  statutaria principale il controllo di vicinato, individuati prioritariamente tra i gruppi di controllo che collaborano all’attuazione dei protocolli di intesa tra le amministrazioni comunali e gli Uffici territoriali di Governo».
L’art. 5, rubricato «Analisi del sistema di controllo di vicinato», prevede, infine, che la Giunta regionale, «al fine di incentivare e sostenere la diffusione del controllo di vicinato», promuova «altresì¬ la creazione di una banca dati, che raccolga le misure attuative dei protocolli di intesa e dei patti per la sicurezza urbana sottoscritti nel territorio regionale che prevedano forme di coinvolgimento di vicinato. Tale banca dati consentirà  la gestione degli elementi informativi sul sistema provenienti dagli enti locali che svolgono attività  di controllo di vicinato; a tal fine, la Giunta regionale stipula intese con gli enti locali e con i soggetti istituzionali competenti in materia di ordine e sicurezza pubblica» (comma 1). «La banca dati consentirà  la definizione di analisi sull’evoluzione dell’efficacia del controllo di vicinato e sulla situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale» (comma 2).
1.2.- Come anticipato, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anzitutto l’intero testo della legge regionale n. 34 del 2019, ritenendolo incompatibile con:
– l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che preclude in radice al legislatore regionale la disciplina dell’ordine pubblico e della sicurezza;
– l’art. 118, terzo comma, Cost., che riserva il coordinamento in detta materia al legislatore statale e, conseguentemente, preclude al legislatore regionale l’introduzione di regole di coordinamento interistituzionale;
– l’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., che riserva al legislatore statale l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali e, conseguentemente, preclude al legislatore regionale di disporre delle competenze e delle attribuzioni di organi e di uffici pubblici statali.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la legge dovrebbe essere dichiarata nella sua interezza costituzionalmente illegittima, stante la sua unitarietà  e organicità  nel disciplinare il controllo di vicinato e la collaborazione interistituzionale in materia, che la Regione non avrebbe competenza alcuna a disciplinare.
Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, la materia della sicurezza, «a prescindere dalle forme nelle quali essa viene declinata: sicurezza integrata o sicurezza urbana», formerebbe «oggetto, al pari dell’ordine pubblico, di riserva di legislazione statale (art. 117, comma 2, lettera h, Cost.): tant’è vero che [&] del tutto coerentemente la stessa Costituzione riserva allo Stato la disciplina delle forme di coordinamento dell’attività  dei pubblici poteri – regioni comprese – nella suddetta materia (art. 118, comma 3, Cost.)».
Il ricorso illustra poi la «cornice normativa» statale entro cui si collocherebbe la disciplina del controllo di vicinato oggetto della legge regionale impugnata, soffermandosi sul già citato d.l. n. 14 del 2017, come convertito, adottato espressamente in attuazione dell’art. 118, terzo comma, Cost., quale esercizio del potere statale di disciplinare «forme di coordinamento fra Stato e regioni» nella materia dell’«ordine pubblico e sicurezza». Tale decreto-legge avrebbe provveduto a regolamentare sia la materia, sia le forme di coordinamento nella stessa, circoscrivendo, «con assoluta precisione, il ruolo dei vari attori istituzionali – e, tra questi, e in primis, quello delle regioni».
Analizzati i contenuti salienti del d.l. n. 14 del 2017, con speciale riguardo ai moduli collaborativi ivi delineati in riferimento alla «sicurezza integrata», l’Avvocatura generale dello Stato ritiene che le misure regionali di sostegno al controllo di vicinato di cui alla legge regionale impugnata non possano rientrarvi. Ciò sia perchè il controllo di vicinato sarebbe estraneo ai settori ivi elencati, sia «perchè una regolamentazione per via legale del fenomeno contrasta, per il suo carattere autoritativo ed unilaterale, con il modulo convenzionale che informa l’intera materia sia, infine, perchè la “legificazione” del controllo di vicinato eccede certamente l’ambito delle misure di sostegno che, in base alla legge statale ed agli accordi che sono a questa seguiti, le autonomie locali sono legittimate ad adottare in un ambito [&] per principio precluso al legislatore regionale».
Nè la disciplina regionale del controllo di vicinato potrebbe farsi rientrare nel concetto di «sicurezza urbana» e nei moduli cooperativi per essa stabiliti dallo stesso d.l. n. 14 del 2017.
Il controllo di vicinato atterrebbe invece alla materia della sicurezza, come reso evidente dalla sua definizione da parte della legge regionale impugnata, che lo qualifica come strumento di prevenzione generale e controllo del territorio, e, dunque, quale strumento di prevenzione, anche criminale. Esso avrebbe pertanto potuto, eventualmente, trovare riconoscimento e disciplina «nell’ambito degli accordi e dei patti previsti dalla normativa statale in materia di sicurezza», come delineata dal d.l. n. 14 del 2017, ma certo non per mano del legislatore regionale, «essendo [il] coordinamento riservato alla legislazione statale la quale, con il decreto-legge pìù volte citato, ha appunto previsto un complesso di azioni e di interventi» da parte dei diversi soggetti istituzionali, tutti orientati «all’attuazione di un sistema unitario ed integrato di sicurezza per il benessere delle comunità  locali».
La legge regionale n. 34 del 2019 violerebbe infine la competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., posto che, secondo la giurisprudenza costituzionale, «le forme di collaborazione e di coordinamento che coinvolgono compiti e attribuzioni di organi dello Stato non possono essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle regioni, nemmeno nell’esercizio della loro potestà  legislativa: esse debbono trovare il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati» (sentenza n. 134 del 2004).
1.3.- In via subordinata, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna singole disposizioni della legge regionale in questione.
In particolare, assume l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1, dell’art. 2, commi 2, 3 e 4, nonchè dell’art. 4, comma 1, lettera a), per avere il legislatore regionale definito in tali norme il controllo di vicinato «quale contributo funzionale all’attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio», stabilendo che detta forma di controllo «si attua attraverso una collaborazione tra Enti locali, Forze dell’ordine, Polizia locale» e società  civile, e attribuendo a tal fine alla Giunta regionale il potere di promuovere moduli negoziali tra Uffici territoriali di Governo ed enti locali, previo confronto con questi ultimi e con le associazioni aventi per finalità  statutaria principale il controllo di vicinato. In questo modo, il legislatore regionale avrebbe violato:
– l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in quanto, trasformando «il controllo di vicinato in uno strumento di politica criminale», tali disposizioni determinerebbero un’interferenza – non solo potenziale – «nella disciplina statale di prevenzione e repressione dei reati»;
– l’art. 118, terzo comma, Cost., in quanto tali norme introdurrebbero regole di coordinamento interistituzionale riservate al legislatore statale; nonchè
– l’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., in quanto le stesse disposizioni prevedono, «anche se al solo fine di promuoverli, la stipula di accordi dai quali deriveranno obblighi a carico dei titolari e dei preposti ad organi ed uffici pubblici dello Stato», così¬ interferendo «nell’organizzazione amministrativa dello Stato e dei suoi apparati».
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna poi l’art. 3, comma 2, lettera b), della legge regionale in esame, dal momento che tale disposizione, prevedendo programmi regionali nell’ambito delle attività  di «ricerca, documentazione, comunicazione ed informazione circa le azioni realizzate e di analisi sui risultati conseguiti, con particolare riguardo al livello di impatto sulla sicurezza nel contesto di riferimento», violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. perchè interferirebbe, anche solo potenzialmente, sull’attività  di organi statali competenti all’«analisi strategica interforze dei fenomeni criminali ai fini del supporto dell’Autorità  nazionale di pubblica sicurezza».
Infine, oggetto di impugnazione è altresì¬ l’art. 5, che, prevedendo la creazione di una banca dati in cui confluiscano, previa intesa con i soggetti istituzionali competenti in materia di ordine e sicurezza pubblica, anche dati finalizzati all’analisi dell’efficacia del controllo di vicinato e della «situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale», violerebbe ancora l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in ragione della «sovrapposizione» o quantomeno della «interferenza con le banche dati formate e tenute dal Centro elaborazione dati (CED) interforze istituito presso il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno ai sensi dell’art. 7, comma 1, della legge n. 121/1981». La norma regionale mirerebbe infatti a promuovere la costituzione «di una “banca dati” parallela, alimentata dagli elementi informativi forniti da enti locali che svolgono attività  di controllo di vicinato, suscettibile, ancora una volta, di interferire con l’attività  degli organi statali competenti». La stessa banca dati, del resto, «dovrebbe assolvere anche all’ulteriore funzione di consentire “la definizione di analisi& sulla situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale”» (art. 5, comma 2), con ciò determinandosi, «in modo eclatante», l’invasione della competenza esclusiva statale «in tema di prevenzione dei reati», discostandosi, peraltro, «da altre esperienze regionali che, nel rispetto del riparto di competenze fissato dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie, hanno, invero, previsto la mera possibilità  per le polizie locali di collegarsi alla banca dati del CED interforze».
Nè sarebbe possibile un’interpretazione della disposizione impugnata compatibile con il rispetto delle competenze esclusive statali in materia, tesa a ridurre lo scopo della banca dati in questione al solo monitoraggio delle attività  svolte dagli enti locali in attuazione dei protocolli di intesa e dei patti per la sicurezza e verificarne gli effetti, posto che ciò risulterebbe precluso dalla funzione attribuita alla banca dati dalla norma censurata «di consentire analisi “sulla situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale”».
La difesa erariale conclude, sul punto, osservando come le linee guida approvate dall’accordo in sede di Conferenza unificata del 26 luglio 2018 prevedano già «la possibilità  di costituire, nei comuni sedi di circoscrizioni di decentramento amministrativo di cui all’art. 17 del T.U.E.L. – decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – appositi Tavoli di Osservazione (TdO), regolamentati nei Patti per la sicurezza, coordinati da dirigenti delle Prefetture e composti dai presidenti delle circoscrizioni e dai responsabili delle articolazioni delle Forze di polizia e delle polizie locali», con la finalità  di individuare «azioni di prevenzione e di contrasto da porre in essere con le risorse disponibili, anche attraverso momenti di confronto con i comitati civici e gli altri soggetti esponenziali degli interessi e dei bisogni delle “realtà  di quartiere”». Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, in tali tavoli di osservazione troverebbero espressione anche le istanze espresse da gruppi di privati, con conseguente inutilità  della dalla banca dati prevista dall’art. 5 impugnato.
2.- Con memoria dell’8 novembre 2019, depositata il 12 novembre 2019, si è costituita in giudizio la Regione Veneto, la quale ha chiesto che venga dichiarata l’inammissibilità  o, comunque, l’infondatezza del ricorso appena illustrato, sia nella parte in cui è impugnata l’intera legge regionale n. 34 del 2019, sia nella parte in cui sono impugnate le singole disposizioni sopra indicate.
2.1.- La difesa regionale eccepisce, anzitutto, l’inammissibilità  delle censure dirette contro l’intera legge regionale, limitandosi il ricorso governativo «ad asserire tautologicamente la violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza e in materia di organizzazione amministrativa statale, senza enucleare specifici motivi di censura che involgano gli effetti precettivi della legge regionale, considerata nella sua interezza ed unitarietà». Dall’inadeguatezza e genericità  delle motivazioni del ricorso, deriverebbe l’inammissibilità  del primo motivo di impugnazione (è citata la sentenza di questa Corte n. 137 del 2019).
2.2.- Nel merito, la difesa regionale ritiene il ricorso infondato.
La legge regionale impugnata sarebbe infatti diretta ad attuare il d.l. n. 14 del 2017, il quale, all’art. 3, comma 2, consente alle Regioni di sostenere iniziative e progetti volti ad attuare interventi di promozione della sicurezza integrata «anche sulla base degli accordi» tra Stato e Regioni (e Province autonome) previsti dallo stesso articolo, con ciò implicitamente ammettendo che un tale sostegno possa avvenire anche al di fuori di tali accordi, pur sempre nell’esercizio di competenze di spettanza regionale.
Inoltre, la medesima legge regionale mirerebbe a promuovere la sussidiarietà  orizzontale di cui all’art. 118, ultimo comma, Cost., sostenendo l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività  di interesse generale, quale, in particolare, l’interesse a garantire vivibilità  e decoro dei luoghi in cui si vive, interesse afferente alle «numerose competenze [regionali] in ambito sociale, culturale ed economico». La necessità  di disciplinare il controllo di vicinato sorgerebbe, in particolare, in quanto esso costituirebbe «fenomeno sociale e culturale che già caratterizza diverse realtà  territoriali», anche in Veneto, come confermato dal progetto di legge di iniziativa parlamentare alla Camera (A.C. n. 1250) che considera in termini analoghi il controllo di vicinato.
La legge regionale n. 34 del 2019 si limiterebbe d’altronde a considerare «gli aspetti eminentemente sociali e culturali del fenomeno [&], senza intervenire in merito agli aspetti di ordine pubblico [o alle] politiche relative alla sicurezza integrata impostate con il D.L. 14/2017».
2.3.- Quanto poi alle specifiche disposizioni impugnate in via subordinata dal ricorso statale, la Regione Veneto ne sostiene in parte la non fondatezza, e in parte l’inammissibilità .
Per quanto riguarda l’art.2, comma 2, esso avrebbe mera natura definitoria, come tale inidonea a interferire con la disciplina statale. Così¬ come definito dalla disposizione in parola, d’altronde, il controllo di vicinato non costituirebbe uno strumento di politica criminale, ma una delle forme e dei sistemi coordinati e integrati di vigilanza e sicurezza locale e di quartiere di cui alla legge della Regione Veneto 7 maggio 2002, n. 9 (Interventi regionali per la promozione della legalità  e della sicurezza), rappresentando esercizio di competenza «esclusivamente nell’ambito della “promozione della legalità “, quale materia-valore tesa alla diffusione di valori di civiltà  e pacifica convivenza su cui si regge la Repubblica, che, di per sè, non costituisce, nè può costituire, una attribuzione monopolistica in capo allo Stato».
In merito poi all’impugnazione dei commi 3 e 4 dell’art. 2, in tema di modalità  attraverso cui attuare il controllo di vicinato e di promozione regionale di accordi o protocolli di intesa per il controllo di vicinato, si tratterebbe di disposizioni da cui non derivano obblighi in capo agli organi statali, senza alcuna violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., essendo la stipula degli accordi rimessa alla libera scelta delle parti, nel rispetto dei limiti imposti dalla legislazione statale. Gli accordi in questione sarebbero, d’altronde, quelli già previsti dall’art. 3, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, cui rinvierebbe l’art. 2, comma 4, della legge regionale impugnata; e la Regione, lungi dal dar luogo a soluzioni unilaterali e autoritative, opererebbe solo come «catalizzatore in funzione della promozione di soluzioni di controllo di vicinato», «nel solco già tracciato dalle linee generali e dalle linee guida» previste dal d.l. n. 14 del 2017.
La censura concernente l’art. 3, comma 2, lettera b), della legge regionale impugnata sarebbe poi inammissibile, non avendone il ricorso mostrato l’interferenza con i compiti svolti dalle autorità  di pubblica sicurezza statali nell’ambito dell’analisi strategica dei fenomeni criminali, il monitoraggio regionale vertendo in realtà  solo sugli effetti delle misure regionali.
Infine, l’art. 5, impugnato in ragione dell’interferenza che la banca dati regionale ivi prevista causerebbe rispetto all’attività  di monitoraggio e raccolta dati delle forze dell’ordine statali, avrebbe, in realtà , il solo scopo di «monitorare l’efficacia delle misure attuative del controllo di vicinato», mentre la funzione ulteriore di «analisi dell’impatto sul territorio regionale delle diverse tipologie di reato» sarebbe subordinata «alla sottoscrizione di un’apposita convenzione con il Ministero dell’Interno». Non vi sarebbe, pertanto, alcuna interferenza o sovrapposizione con le banche dati del CED interforze di cui all’art. 7, comma 1, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), avendo la banca dati regionale il solo scopo di monitorare le attività  svolte dagli enti locali «in attuazione dei protocolli di intesa e dei patti per la sicurezza e di verificarne gli effetti con la fornitura, proprio da parte dello stesso Ministero degli Interni, dei dati sull’andamento dell’attività  repressiva dei reati».
3.- In prossimità  dell’udienza, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria, contestando gli argomenti della Regione e ribadendo le tesi già articolate nel ricorso introduttivo.
In particolare, la difesa statale osserva che dal progetto di legge statale sul controllo di vicinato (A.C. n. 1250, citato dalla stessa difesa regionale) emergerebbe una perfetta sovrapponibilità  con i contenuti della legge regionale impugnata, la quale finirebbe, così¬, per introdurre «differenziazioni su base regionale, che potrebbero pregiudicare la stessa efficacia dell’intervento legislativo dello Stato». Lungi dal «considerare solo gli aspetti di relazione associativa del fenomeno», anche la legge regionale – al pari del progetto di legge statale – recherebbe infatti «una disciplina organica del controllo di vicinato, anticipando – di fatto – l’approvazione dell’iniziativa parlamentare e interferendo – in questo modo – con l’esercizio delle attribuzioni statali in materia».
D’altra parte, osserva l’Avvocatura generale dello Stato nella propria memoria, la disciplina del controllo di vicinato non rientrerebbe tra gli ambiti di intervento demandati alle Regioni dal d.l. n. 14 del 2017, il cui art. 3 limiterebbe gli interventi regionali «ad iniziative – di carattere amministrativo – volte alla promozione e al sostegno – anche finanziario – delle politiche di sicurezza integrata», e pertanto sarebbe «del tutto inidone[o] a legittimare un intervento legislativo [&] che di fatto introduce, nell’ordinamento regionale, la disciplina organica di un nuovo strumento di contrasto alla micro-criminalità  urbana».
Con riguardo poi alle singole disposizioni impugnate, l’art. 2, comma 2, della legge regionale in esame non potrebbe dirsi, come sostenuto dalla Regione, norma priva di capacità  lesiva: delimitando l’ambito di applicazione oggettivo della legge regionale impugnata e precisando i caratteri e le funzioni del controllo di vicinato, tale disposizione chiarirebbe infatti espressamente che tra le sue funzioni vi è quella di contribuire «all’attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio», con ciò offrendo una nozione regionale del «controllo di vicinato» che pregiudicherebbe «quelle imprescindibili esigenze di uniformità , che solo la legge dello Stato potrebbe garantire mediante l’elaborazione di una definizione valevole su tutto il territorio nazionale».
Non risponderebbe, poi, al vero che l’art. 2, commi 3 e 4, e l’art. 4, comma 1, della legge regionale impugnata non interferirebbero con le competenze statali, in quanto limitate a prevedere la stipulazione dei protocolli di intesa di cui all’art. 3, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017. Gli accordi in materia di sicurezza integrata cui tale norma statale rimanda, infatti, non potrebbero vertere nella materia del controllo di vicinato; nè le norme regionali impugnate richiamerebbero in alcun modo le garanzie procedurali stabilite nelle linee generali cui il d.l. n. 14 del 2017 rinvia «a tutela delle attribuzioni istituzionali dei soggetti coinvolti nelle politiche di sicurezza integrata». Lo stesso art. 2, comma 4, della legge regionale impugnata contemplerebbe del resto il ricorso agli accordi tra Stato e Regione come mera ipotesi residuale, praticabile qualora ricorrano «condizioni» non meglio precisate; sicchè le norme regionali in questione finirebbero per introdurre «strumenti innovativi e ulteriori rispetto a quelli previsti dal citato decreto legge, il cui obiettivo specifico è quello di garantire l’attuazione del “controllo di vicinato”, inteso [&] come istituto di rafforzamento del controllo del territorio», con ciò invadendo le competenze esclusive statali di cui ai parametri invocati.
Non condivisibile sarebbe anche l’interpretazione dell’art. 3, comma 2, della legge regionale impugnata offerta dalla difesa regionale. Tale norma infatti non si limiterebbe a prevedere l’analisi dei risultati delle azioni di controllo di vicinato, senza interferire con l’attività  di monitoraggio spettante alle forze di polizia dello Stato, posto che alla lettera b) disciplina espressamente la raccolta di dati e informazioni «sulla sicurezza nel contesto di riferimento», con ciò eccedendo il mero monitoraggio del controllo di vicinato e interferendo con i compiti di raccolta dati e informazioni sull’ordine e la sicurezza demandati al Ministero dell’interno dall’art. 6 della legge n. 121 del 1981.
D’altronde, tale interferenza sarebbe ulteriormente provata dall’art. 5 della legge regionale impugnata, ove si prevede «la creazione di una banca dati» regionale finalizzata, tra l’altro, all’analisi «sulla situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale» regionale; con il che si dimostrerebbe che il monitoraggio regionale non riguarderebbe solo l’efficacia degli interventi a favore del controllo di vicinato, bensì¬ anche «l’analisi del tipo di criminalità  presente sul territorio e l’impatto che essa ha in ambito regionale», trattandosi, in proposito, delle medesime funzioni attribuite dalla legge n. 121 del 1981 alla banca dati del CED, la cui disciplina – rientrando nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine e sicurezza pubblica – apparirebbe in radice preclusa all’intervento del legislatore regionale.
 
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato nell’ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la promozione della sicurezza e della legalità ), assumendone il contrasto complessivamente con gli artt. 117, secondo comma, lettere g) e h), e 118, terzo comma, della Costituzione.
1.1.- In via principale, la legge è impugnata nella sua interezza, in quanto contraria, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri:
– all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che preclude in radice al legislatore regionale la disciplina dell’ordine pubblico e della sicurezza;
– all’art. 118, terzo comma, Cost., che riserva il coordinamento in detta materia al legislatore statale e, conseguentemente, preclude al legislatore regionale l’introduzione di regole di coordinamento interistituzionale;
– all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., che riserva al legislatore statale l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e, conseguentemente, preclude al legislatore regionale di disporre delle competenze e delle attribuzioni di organi ed uffici pubblici statali.
1.2.- In via subordinata, sono impugnate le seguenti singole disposizioni della medesima legge regionale:
– gli artt. 1, 2, commi 2, 3 e 4, e 4, comma 1, lettera a), con riferimento a tutti e tre i parametri costituzionali menzionati;
– gli artt. 3, comma 2, lettera b), e 5, con riferimento al solo art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
2.- La Regione ha eccepito l’inammissibilità  delle censure riferite all’intera legge impugnata, in quanto meramente assertive e generiche.
L’eccezione è infondata.
La legge regionale n. 34 del 2019 detta un’articolata disciplina relativa al controllo di vicinato, definito all’art. 2, comma 2, e al quale si riferiscono tutte le altre disposizioni, con la sola eccezione dell’art. 1, che enuncia generici obiettivi di promozione della civile e ordinata convivenza nelle città  e nel territorio, da attuarsi mediante la collaborazione tra istituzioni e società  civile nonchè attraverso la partecipazione di quest’ultima alle politiche pubbliche. Tali obiettivi sono poi declinati dalla parte restante della legge con riferimento esclusivo – appunto – al controllo di vicinato.
La legge regionale ha, dunque, un contenuto fortemente omogeneo, che ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri impinge nella sua globalità  in competenze esclusive dello Stato, la cui allegata invasione è oggetto di puntuale analisi da parte dell’Avvocatura generale dello Stato: dal che l’ammissibilità  dell’impugnativa dell’intera legge (si vedano, analogamente, le sentenze n. 143 e n. 128 del 2020 e n. 194 del 2019).
3.- Nel merito, il ricorso è fondato rispetto all’intera legge, con riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera h), e 118, terzo comma, Cost.
3.1.- L’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. sancisce l’esclusiva competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; mentre l’art. 118, terzo comma, Cost. riserva alla legge statale la disciplina delle forme di coordinamento fra Stato e Regioni in questa materia.
Il thema decidendum consiste dunque nel determinare se, come ritiene la difesa statale, la legge regionale impugnata incida effettivamente sulla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza; e se, in caso affermativo, essa sia riconducibile a forme di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza già contemplate da una disciplina statale adottata ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost.
3.2.- La recente sentenza n. 285 del 2019 ha ricapitolato la giurisprudenza di questa Corte relativa alla nozione di ordine pubblico e sicurezza, approdando a esiti che meritano in questa sede di essere integralmente confermati.
L’endiadi contenuta nella lettera h) dell’art. 117, secondo comma, Cost. allude al complesso di «funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità  fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento» (sentenza n. 290 del 2001). Tali funzioni, ha osservato questa Corte nella sentenza n. 285 del 2019, costituiscono una «materia in senso proprio, e cioè [&] una materia oggettivamente delimitata», rispetto alla quale la prevenzione e repressione dei reati costituisce uno dei nuclei essenziali; materia che, peraltro, «non esclude l’intervento regionale in settori ad essa liminari», dovendosi in proposito distinguere tra un «nucleo duro della sicurezza di esclusiva competenza statale», definibile quale «sicurezza in “senso stretto” (o sicurezza primaria)», e una «sicurezza “in senso lato” (o sicurezza secondaria), capace di ricomprendere un fascio di funzioni intrecciate, corrispondenti a plurime e diversificate competenze di spettanza anche regionale».
Conseguentemente, «[a]lle Regioni è [&] consentito realizzare una serie di azioni volte a migliorare le condizioni di vivibilità  dei rispettivi territori, nell’ambito di competenze ad esse assegnate in via residuale o concorrente, come, ad esempio, le politiche (e i servizi) sociali, la polizia locale, l’assistenza sanitaria, il governo del territorio» (ancora, sentenza n. 285 del 2019), rientranti per l’appunto nel genus della “sicurezza secondaria”.
In coerente applicazione di questi principi, recenti pronunce di questa Corte hanno ad esempio ritenuto costituzionalmente legittime normative regionali che promuovono «azioni coordinate tra istituzioni, soggetti non profit, associazioni, istituzioni scolastiche e formative per favorire la cooperazione attiva tra la categoria professionale degli interpreti e traduttori e le forze di polizia locale ed altri organismi, allo scopo di intensificare l’attività  di prevenzione nei confronti dei soggetti ritenuti vicini al mondo dell’estremismo e della radicalizzazione attribuibili a qualsiasi organizzazione terroristica» (sentenza n. 208 del 2018), che mirano a contrastare il cyberbullismo attraverso programmi di promozione culturale e finanziamenti regionali nell’ambito dell’educazione scolastica (sentenza n. 116 del 2019), o ancora ad istituire osservatori sulla legalità , con compiti consultivi e funzioni di studio, ricerca e diffusione delle conoscenze sul territorio, nonchè a promuovere e sostenere la stipula di “protocolli di legalità ” tra prefetture e amministrazioni aggiudicatrici per potenziare gli strumenti di prevenzione e contrasto dei fenomeni corruttivi e delle infiltrazioni mafiose (sentenza n. 177 del 2020).
Sono state invece dichiarate costituzionalmente illegittime normative regionali suscettibili di produrre interferenze, anche solo potenziali, nell’azione di prevenzione e repressione dei reati in senso stretto, considerata attinente al nucleo della “sicurezza primaria” di esclusiva competenza statale (si vedano, ad esempio, la già citata sentenza n. 177 del 2020, che ha annullato una disposizione regionale istitutiva di una banca dati dei beni confiscati alla criminalità  organizzata esistenti sul territorio regionale, in ragione della sua interferenza con i compiti della Banca dati nazionale unica per la documentazione antimafia; la sentenza n. 35 del 2012, relativa a una normativa regionale in materia di tracciabilità  dei flussi finanziari per prevenire infiltrazioni criminali; la sentenza n. 325 del 2011, relativa a una legge regionale che istituiva un’agenzia avente compiti sostanzialmente sovrapponibili a quelli dell’Agenzia statale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità  organizzata).
Deve essere infine segnalato che lo stesso legislatore statale – con il decreto-legge 20 febbraio 2017 n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città ), convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48 – ha dettato, in attuazione dell’art. 118, terzo comma, Cost., un’articolata disciplina volta a coordinare l’intervento dello Stato e delle Autonomie territoriali nella materia della “sicurezza integrata”, da intendersi come «l’insieme degli interventi assicurati dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonchè da altri soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità , alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità  territoriali» (art. 1, comma 2, d.l. n. 14 del 2017).
«Nel disegno del legislatore statale» – come rileva ancora la pìù volte menzionata sentenza n. 285 del 2019 – «l’intervento regionale dovrebbe assicurare le precondizioni per un pìù efficace esercizio delle classiche funzioni di ordine pubblico, per migliorare il contesto sociale e territoriale di riferimento, postulando l’intervento dello Stato in relazione a situazioni non altrimenti correggibili se non tramite l’esercizio dei tradizionali poteri coercitivi».
3.3.- La legge regionale in questa sede impugnata mira essenzialmente a promuovere la «funzione sociale del controllo di vicinato come strumento di prevenzione finalizzato al miglioramento della qualità  di vita dei cittadini» (art. 2, comma 1), favorendo altresì¬ la stipula di accordi o protocolli di intesa in materia tra gli uffici territoriali di governo e le amministrazioni locali (art. 2, comma 4), sostenendone in vario modo l’attività  (artt. 3 e 4), e istituendo una banca dati per il monitoraggio dei relativi risultati (art. 5).
Tutto questo complesso di interventi ruota attorno alla nozione di «controllo di vicinato», definita dall’art. 2, comma 2, come «quella forma di cittadinanza attiva che favorisce lo sviluppo di una cultura di partecipazione al tema della sicurezza urbana ed integrata per il miglioramento della qualità  della vita e dei livelli di coesione sociale e territoriale delle comunità , svolgendo una funzione di osservazione, ascolto e monitoraggio, quale contributo funzionale all’attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio. Non costituisce comunque oggetto dell’azione di controllo di vicinato l’assunzione di iniziative di intervento per la repressione di reati o di altre condotte a vario titolo sanzionabili, nonchè la definizione di iniziative a qualsivoglia titolo incidenti sulla riservatezza delle persone».
Ritiene questa Corte che – nonostante l’esplicita esclusione dai compiti del controllo di vicinato della possibilità  di intraprendere iniziative per la «repressione di reati» o comunque incidenti sulla riservatezza delle persone – l’espressa menzione, nella disposizione appena citata, della «attività  istituzionale di prevenzione generale e controllo del territorio», lungi dall’alludere a mere «precondizioni per un pìù efficace esercizio delle classiche funzioni di ordine pubblico» (sentenza n. 285 del 2019) riconducibili alla nozione di “sicurezza secondaria”, non possa che riferirsi alla specifica finalità  di “prevenzione dei reati”, da attuarsi mediante il classico strumento del controllo del territorio.
Tale finalità  costituisce il nucleo centrale della funzione di pubblica sicurezza, certamente riconducibile – assieme alla funzione di “repressione dei reati” – al concetto di “sicurezza in senso stretto” o “sicurezza primaria”, di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
In secondo luogo, il successivo comma 4 del citato art. 2 impegna la Giunta regionale a promuovere la stipula di accordi o protocolli di intesa tra Uffici territoriali di Governo ed enti locali «in materia di tutela dell’ordine e sicurezza pubblica»: con conseguente, ed esplicitamente rivendicata, interferenza del legislatore regionale in una materia in cui l’intervento regionale è in radice precluso, al di fuori delle ipotesi disciplinate espressamente dal legislatore statale ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost. (ipotesi che, come subito si dirà , non ricorrono nella specie).
Ancora, la previsione all’art. 5 della legge regionale impugnata, di una banca dati regionale finalizzata anche all’analisi della «situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro impatto sul sistema territoriale» – banca dati che la stessa difesa regionale afferma dovrebbe essere alimentata, previa intesa con il Ministero dell’interno, con i «dati sull’andamento dell’attività  repressiva dei reati» – mira ad affermare un ruolo della Regione nello specifico e ristretto ambito della sicurezza “primaria” riservata allo Stato, costituita dall’attività  di prevenzione dei reati in senso stretto.
Tutto ciò, peraltro, senza che risulti chiaro quali siano i precisi ambiti materiali, distinti appunto dall’ordine pubblico e dalla sicurezza, e in ipotesi riconducibili alla sfera di competenza regionale, interessati dalla disciplina all’esame.
3.4.- Nè, d’altra parte, le previsioni della legge regionale impugnata appaiono riconducibili a forme di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza già contemplate dalla legge statale ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost.
Il d.l. n. 14 del 2017 ha fissato il quadro generale delle procedure e strumenti pattizi entro il quale lo Stato e le Autonomie territoriali possono collaborare per realizzare interventi congiunti aventi ad oggetto la «sicurezza integrata» – che presuppone essenzialmente il coordinamento e lo scambio di informazioni tra forze di polizia statali e polizia urbana – e la «sicurezza urbana» – definita dalla legge statale come «il bene pubblico che afferisce alla vivibilità  e al decoro delle città , da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità  e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità , in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità  e l’affermazione di pìù elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile [&]» (art. 4 d.l. n. 14 del 2017).
Tuttavia, il d.l. n. 14 del 2017 certo non conferisce alle Regioni la possibilità  di legiferare con specifico riferimento alla promozione e organizzazione del coinvolgimento di «gruppi di soggetti residenti nello stesso quartiere o in zone contigue o ivi esercenti attività  economiche» impegnati in attività  di «osservazione, ascolto e monitoraggio» funzionali alla «prevenzione generale» e al «controllo del territorio» (art. 2, commi 2 e 3, della legge regionale impugnata): attività , tutte, inscindibilmente connesse con la funzione di prevenzione dei reati svolta dalle forze di polizia, e assai distanti da quelle espressamente menzionate dal decreto legge, che appaiono invece agevolmente riconducibili alla tutela della “sicurezza secondaria”, nell’accezione sopra precisata.
Il d.l. n. 14 del 2017 prevede, inoltre, che la collaborazione interistituzionale tra Stato, Regioni ed enti locali da esso disciplinata si svolga mediante precise scansioni procedimentali; scansioni in concreto realizzatesi, dopo l’entrata in vigore del decreto-legge, mediante l’adozione, con l’accordo del 24 gennaio 2018 in sede di Conferenza unificata, delle linee generali delle politiche pubbliche per la promozione della sicurezza integrata, in attuazione delle quali è previsto che possano essere stipulati tra singole Regioni (o Province autonome) e lo Stato specifici accordi, i quali a loro volta disciplinano gli interventi di promozione della sicurezza integrata nel territorio di riferimento. Per la sicurezza urbana, d’altro canto, il citato decreto-legge attribuisce alla Conferenza Stato-città  ed autonomie locali il compito di adottare – in coerenza con le menzionate linee generali – delle linee guida (effettivamente approvate il 26 luglio 2018), alla stregua delle quali possono essere sottoscritti patti per l’attuazione della sicurezza urbana tra il prefetto e il sindaco (art. 5 d.l. n. 14 del 2017).
La legge regionale impugnata disciplina invece direttamente, al di fuori del quadro istituzionale menzionato, forme di collaborazione tra Stato ed enti locali con il sostegno della Regione, in una materia di esclusiva competenza statale, in cui l’intervento del legislatore regionale è ammissibile soltanto nel rispetto delle procedure e dei limiti sostanziali stabiliti dal legislatore statale ai sensi dell’art. 118, terzo comma, Cost. (in senso conforme, sentenza n. 134 del 2004, richiamata poi dalle sentenze n. 322 del 2006 e n. 167 del 2010).
3.5.- Da tutto ciò consegue la fondatezza della censura, spiegata in via principale dal ricorrente, di illegittimità  costituzionale dell’intera legge regionale impugnata: e ciò sia con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., per avere la stessa invaso una sfera di competenza esclusiva statale; sia con riferimento all’art. 118, terzo comma, Cost., per avere la legge regionale disciplinato forme di coordinamento tra Stato ed enti locali in materia di ordine pubblico e sicurezza, con il sostegno della stessa Regione, al di fuori dei casi previsti dalla legge statale, e con modalità  non consentite da quest’ultima.
4.- Resta assorbita la doglianza formulata dalla difesa statale con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., nonchè quella presentata in via subordinata sugli artt. 1, 2, commi 2, 3 e 4, 3, comma 2, lettera b), 4, comma 1, lettera a), e 5 della medesima legge regionale n. 34 del 2019.
5.- La presente pronuncia di illegittimità  costituzionale riposa esclusivamente sulla ritenuta invasione, da parte della Regione, delle competenze riservate dalla Costituzione al legislatore statale. Resta ferma naturalmente la possibilità , per la legge statale stessa, di disciplinare il controllo di vicinato, eventualmente avvalendosi del contributo delle stesse Regioni, come possibile strumento – funzionale a una piena attuazione del principio di sussidiarietà  orizzontale di cui all’art. 118, quarto comma, Cost. (sentenza n. 131 del 2020) – di partecipazione attiva e responsabilizzazione dei cittadini anche rispetto all’obiettivo di una pìù efficace prevenzione dei reati, attuata attraverso l’organizzazione di attività  di ausilio e supporto alle attività  istituzionali delle forze di polizia. Strumento, quello menzionato, che ben potrebbe essere ricondotto all’ampia nozione di sicurezza urbana fornita dal d.l. n. 14 del 2017, e che è del resto già oggetto, nel territorio nazionale, di numerosi protocolli di intesa stipulati dagli Uffici territoriali di Governo con i Comuni.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale della legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato nell’ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la promozione della sicurezza e della legalità ).
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Francesco VIGANÃ’, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 novembre 2020.

Pubblicato il 12/11/2020
N. 01644/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00729/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 729 del 2020, proposto da
Condominio “Le Ginestre” in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione pro tempore e Legale Rapp.Te pro tempore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Guido Acquaviva Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, viale Gramsci n. 16;
contro
Comune di Vibonati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via G.V. Quaranta n. 5;
per l’annullamento
a) dell’Ordinanza di demolizione prot. N. 1216 del 12.02.2020, notificata in pari data, con cui il Comune di Vibonati (SA) ingiungeva la demolizione di alcune opere presuntivamente costruite in assenza di esplicito titolo edilizio all’interno del Condominio – Villagio “Le Ginestre”, sito in Villammare Libonati (SA) alla Via degli Eucalipt n. 30; b) per quanto occorra, del verbale del 12.02.2020 di accertamento dell’ufficio edilizia e urbanistica di Polizia Municipale del Comune di Vibonati eseguito presso il Villagio Le Ginestre, richiamato nel provvedimento sub a), il cui contenuto si è reso disponibile solo a seguito di rilascio di detta documentazione da parte dell’Ente in data 23.05.2020, previa istanza di accesso agli atti all’uopo presentata; c) per quanto occorra dell’ulteriore verbale del 05.11.2019 di accertamento dell’ufficio edilizia e urbanistica di Polizia Municipale del Comune di Vibonati eseguito presso il Villagio Le Ginestre, il cui contenuto si è reso disponibile solo a seguito di rilascio di detta documentazione da parte dell’Ente in data 23.05.2020, previa istanza di accesso agli atti all’uopo presentata; d) per quanto occorra, della nota del Comune di Vibonati assunta al prot. n. 4392 del 22.05.2020 inviata al Genio Civile di Salerno, mai comunicata nè notificata, il cui contenuto si è reso disponibile solo a seguito di rilascio di detta documentazione da parte dell’Ente in data 23.05.2020, previa istanza di accesso agli atti all’uopo presentata; e) di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e/o connesso comunque lesivo degli interessi del ricorrente, comprese le indagini istruttorie se ed in quanto compiute.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Vibonati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 il dott. Nicola Durante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Il condominio del villaggio “Le Ginestre” impugna l’ordinanza di demolizione 12.02.2020 n. 1216, emessa dal Comune di Vibonati in relazione a cinque muri di contenimento in blocchetti prefabbricati in cls di cm. 40 x 20 x 20, con sovrastante cordolo in cls di spessore variabile da cm. 20 a cm. 30, realizzati in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistico-ambientale.
Di essi muri, quattro sono posti all’ingresso dell’area condominiale destinata a servizi ed hanno le seguenti dimensioni: muro 1), lunghezza mt. 5.50 ed altezza mt. 1,45; muro 2), lunghezza mt. 12,00 ed altezza variabile mt. 1,30/ mt. 0,20; muro n. 3), lunghezza mt. 5,80 ed altezza mt. 1,80; muro n. 4), lunghezza mt. 4,50 ed altezza mt. 1,80. Il muro n. 5), ubicato a monte del campo da tennis e poggiato su una gradonata sul cui terrapieno lato strada è stato ricavato uno spazio destinato al parcheggio di autovetture, ha una lunghezza di m. 27,50 ed un’altezza di mt. 1,80.
Resiste il Comune di Vibonati.
Il ricorso è infondato, stante la natura vincolata dell’ordine di demolizione.
Per vero, secondo consolidata giurisprudenza, il muro di cinta o di contenimento necessita di permesso di costruire, differenziandosi dalla semplice recinzione (la quale ha caratteristiche tipologiche di minima entità  al fine della mera delimitazione della proprietà ), giacchè non ha natura pertinenziale, in quanto opera dotata di specificità  ed autonomia soprattutto in relazione alla funzione assolta, consistente nel sostenere il terreno al fine di evitarne movimenti franosi in caso di dislivello, originario o incrementato (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 09/01/2020, n. 212).
Nè coglie a segno l’argomentazione secondo cui si tratterebbe di opere preesistenti, o realizzate in continuità  ad opere preesistenti, non risultando mai rilasciato, per queste ultime, alcun titolo.
Altro discorso, che tuttavia non inficia la validità  del provvedimento gravato, è invece se le opere necessitino anche di autorizzazione paesaggistica, o ne siano esenti ai sensi della lett. A.13) dell’allegato A al D.P.R. 13 febbraio 2017 n. 31, sub specie di “interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno“: quest’aspetto, tuttavia, potrà  acquistare rilievo solo a seguito dell’eventuale presentazione di una domanda di permesso di costruire in sanatoria.
Le spese del giudizio possono essere compensate, stante la particolarità  della questione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Salerno nella camera di consiglio in videoconferenza del giorno 11 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Nicola Durante, Presidente, Estensore
Paolo Severini, Consigliere
Gaetana Marena, Referendario

 
 

Pubblicato il 12/11/2020
N. 01050/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01539/2012 REG.RIC.
N. 01538/2012 REG.RIC.
N. 01537/2012 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1539 del 2012, proposto da
Villa Rossi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Barel e Diego Signor, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Acerboni in Mestre-Venezia, via Torino, 125;
contro
Comune di Asiago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Maria Curato, Vittorio Domenichelli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco M. Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;

sul ricorso numero di registro generale 1538 del 2012, proposto da
Asiago 3 Emme S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Barel e Diego Signor, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Acerboni in Mestre-Venezia, via Torino, 125;
contro
Comune di Asiago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Maria Curato e Vittorio Domenichelli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco M. Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;

sul ricorso numero di registro generale 1537 del 2012, proposto da
IV Novembre S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Barel e Diego Signor, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Acerboni in Mestre-Venezia, via Torino, 125;
contro
Comune di Asiago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Maria Curato, Vittorio Domenichelli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco M. Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;
quanto al ricorso n. 1539 del 2012:
per la condanna del Comune di Asiago al risarcimento dei danni ingiusti che sono derivati dalla mancata approvazione della proposta di pianificazione urbanistica attuativa i) che è stata presentata all’Ente comunale (anche) dalla parte ricorrente per l’urbanizzazione e l’edificazione della c.d. "Area di trasformazione residenziale esterna all’edificato" "Ambito A – Colonie" in Asiago e ii) che non è stata approvata dal Comune di Asiago in forza della illegittima delibera consiliare n. 33 del 18 settembre 2007 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4368/2008) nonchè in forza della successiva illegittima delibera consiliare n. 44 del 31 ottobre 2008 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenze n. 4395/11, n. 5485/11, n. 3302/2012 e n. 3303/2012) e comunque dalle scelte di pianificazione urbanistica fatte dal Comune di Asiago relativamente agli immobili ricompresi nella c.d. "Area di trasformazione residenziale esterna all’edificato" "Ambito A – Colonie" in Asiago;
quanto al ricorso n. 1538 del 2012:
per la condanna del Comune di Asiago al risarcimento dei danni ingiusti derivati dalla mancata approvazione della proposta di pianificazione urbanistica attuativa i) che è stata presentata all’Ente comunale (anche) dalla parte ricorrente per l’urbanizzazione e l’edificazione della c.d. "Area di trasformazione residenziale esterna all’edificato" "Ambito A – Colonie" in Asiago e ii) che non è stata approvata dal Comune di Asiago in forza della illegittima delibera consiliare n. 33 del 18 settembre 2007 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4368/2008) nonchè in forza della successiva illegittima delibera consiliare n. 44 del 31 ottobre 2008 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenze n. 4395/11, n. 5485/11, n. 3302/2012 e n. 3303/2012) e comunque dalle scelte di pianificazione urbanistica fatte dal Comune di Asiago relativamente agli immobili ricompresi nella c.d. "Area di trasformazione residenziale esterna all’edificato" "Ambito A – Colonie" in Asiago;
quanto al ricorso n. 1537 del 2012:
per la condanna del Comune di Asiago al risarcimento dei danni ingiusti che sono derivati dalla mancata approvazione della proposta di pianificazione urbanistica attuativa i) che è stata presentata all’Ente comunale (anche) dalla parte ricorrente per l’urbanizzazione e l’edificazione della c.d. "Area di trasformazione residenziale esterna all’edificato" "Ambito A – Colonie" in Asiago e ii) che non è stata approvata dal Comune di Asiago in forza della illegittima delibera consiliare n. 33 del 18 settembre 2007 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4368/2008) nonchè in forza della successiva illegittima delibera consiliare n. 44 del 31ottobre2008 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenze n. 4395111, n. 5485111, n. 3302/2012 e n. 3303/2012) e comunque dalle scelte di pianificazione urbanistica fatte dal Comune di Asiago relativamente agli immobili ricompresi nella c.d. "Area di trasformazione residenziale esterna all’edificato" "Ambito A- Colonie" in Asiago.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Asiago;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2020 la Dr.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con i ricorsi introduttivi dei rispettivi giudizi, qui riuniti, le società  in epigrafe hanno dedotto di essere titolari di alcuni immobili nel territorio del Comune di Asiago, inclusi nell’ambito denominato “Colonie”, destinato dal PRG approvato nell’anno 1998 a nuova edificazione di tipo residenziale, previa approvazione di uno strumento attuativo.
Nell’anno 2004 le società  presentavano un piano di lottizzazione denominato “Le Colonie”, in seguito modificato per adeguarlo alle varianti nn. 7 e 8 del 2007 frattanto approvate dal Comune.
Con delibera nr. 59 del 2007 il piano veniva adottato dalla Giunta Comunale, mentre la successiva delibera consiliare nr. 33 del 2007 ne negava l’approvazione: avverso tale provvedimento veniva proposta impugnazione dinanzi a questo TAR, che con sentenza nr. 44/2008 ne disponeva l’annullamento, osservando che l’approvazione era stata negata in assenza di una motivazione di carattere urbanistico. La decisione veniva confermata dal giudice di appello con sentenza nr. 4368/2008.
A seguito dell’annullamento, il Consiglio comunale tornava a pronunciarsi sul piano di lottizzazione, negandone ancora una volta l’approvazione con la delibera nr. 44/2008: anche detto provvedimento veniva annullato, in via definitiva, con le sentenze del Consiglio di Stato aventi nr. 4395 e 5485 del 2011.
Nelle more della pendenza di tale giudizio il Comune di Asiago adottava il nuovo strumento urbanistico generale: con il PAT, approvato nel 2012, veniva integralmente stralciata la volumetria residenziale in precedenza prevista per l’ambito Colonie.
Le ricorrenti, operate tali premesse, chiedono che il Comune venga condannato a risarcire i danni cagionati dall’illegittima attività  provvedimentale posta in essere, consistente nella mancata approvazione delle proposte di pianificazione attuativa presentate, allorchè erano ancora vigenti le disposizioni urbanistiche anteriori al varo del nuovo PAT.
Si è costituito in giudizio il Comune di Asiago, chiedendo la reiezione del ricorso.
All’udienza pubblica in data 24.09.2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Con i ricorsi in disamina le società  in epigrafe domandano la condanna del Comune di Asiago al risarcimento dei danni determinati dall’illegittimo rifiuto di approvazione dei piani di attuazione urbanistica dalle stesse proposti in relazione all’ambito territoriale denominato “Colonie”.
Preliminarmente, occorre procedere alla riunione dei ricorsi in oggetto, attese le evidenti ragioni di connessione sul piano oggettivo, e, parzialmente, sul piano soggettivo, tra di essi esistenti.
Ciò premesso, giova in primo luogo ripercorre in maniera sintetica gli eventi che hanno caratterizzato la vicenda in commento, riprendendo i passaggi salienti delle decisioni giudiziarie che sono nel tempo intervenute; si procederà , di seguito, alla verifica della ricorrenza dei presupposti dell’illecito aquiliano, di cui all’art.2043 c.c., invocato dalle ricorrenti.
2. Le società  Villa Rossi, Asiago 3 Emme e IV Novembre sono titolari di terreni inclusi nell’ambito territoriale denominato “Colonie” del Comune di Asiago, destinato, sulla base delle previsioni del PRG vigente fino al varo del nuovo PAT, approvato nel 2012, a nuova edificazione di tipo residenziale, previa approvazione di uno strumento attuativo: le ricorrenti, dunque, presentavano un piano di lottizzazione, che veniva adottato con delibera di Giunta Comunale nr. 59/2007.
In sede di approvazione del piano, tuttavia, il Consiglio Comunale si determinava in senso negativo per le istanti, rifiutandone l’approvazione con delibera nr. 33/2007 (cfr. doc. 18 della produzione di parte ricorrente): tale delibera è stata impugnata dinanzi a questo TAR, che, con sentenza nr. 44/2008, ne ha disposto l’annullamento.
In tale decisione si afferma, in particolare, che, a seguito dell’adozione del piano, la relativa approvazione “non poteva essere negata se non accertandosi la sua non conformità  alle previsioni di PRG ovvero verificandosi la sussistenza di motivazioni, di carattere urbanistico, ostative al disegno organizzativo dell’insediamento proposto dal piano attuativo; (che) nel caso di specie, il consiglio comunale, pur dando atto in maniera esplicita della conformità  del progetto di lottizzazione alla vigente strumentazione urbanistica (cfr. l’impugnata deliberazione n. 33/07, pag. 4, I riga), ed in maniera implicita della condivisione dell’impostazione data dal piano all’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica, ha denegato l’approvazione dello strumento attuativo per ragioni fondate esclusivamente sulla mancata concordanza con le scelte urbanistiche precedentemente adottate, e che il piano di lottizzazione mirava ad attuare; (che) per ciò stesso, l’impugnato diniego di approvazione del piano attuativo è illegittimo sotto i dedotti profili della violazione di legge per violazione degli artt. 20 della LR n. 11/04 e 39 delle NTA del PRG, nonchè di eccesso di potere per illogicità  e contraddittorietà  della motivazione e tra atti adottati dallo stesso Ente”.
La sentenza nr. 44/2008 del TAR Veneto è stata impugnata dinanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza nr. 4368/2008 della IV Sezione, ha confermato la decisione del giudice di primo grado, affermando: “Per quanto riguarda l’ambito dei poteri che gli organi comunali possono esercitare nel corso del procedimento disciplinato dall’art. 20 della legge n. 11 del 2004, ritiene la Sezione che la giunta ed il consiglio comunale non possono effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con il piano regolatore. Infatti, se un’area è stata da questo destinata all’edificazione, nel corso del procedimento di approvazione del piano attuativo non è giuridicamente possibile che la medesima area non vada considerata in concreto edificabile "per ragioni ambientali e paesaggistiche", e cioè sulla base di valutazioni diametralmente opposte a quelle già poste a base dello strumento primario che ha previsto l’edificabilità  sul piano urbanistico.
Ove emergano le relative ragioni, può essere attivato il procedimento per la modifica del piano regolatore, ma – sul piano urbanistico – non può essere respinto il progetto di lottizzazione conforme allo strumento primario. La giunta e il consiglio comunale possono invece verificare se il progetto sia conforme alle previsioni dello strumento urbanistico primario e, nell’esercizio dei loro poteri tecnico-discrezionali, possono anche verificare se la prevista viabilità  sia sufficiente sotto i profili della sicurezza e del razionale utilizzo del territorio. Le relative determinazioni, sulla non conformità  del progetto al piano regolatore o sulla insufficienza della prevista viabilità , devono basarsi su una puntuale motivazione, per consentire l’emersione di interessi pubblici effettivamente sussistenti, nonchè la tutela dell’interessato in sede di giustizia amministrativa (&). In linea di principio, vanno invece ritenute condivisibili le deduzioni del Comune appellante circa la sussistenza del potere del consiglio comunale di valutare la sufficienza della viabilità  nell’area oggetto del progetto, in rapporto all’area pìù vasta in cui la sua realizzazione si va ad inserire. Tuttavia, tali deduzioni non hanno tenuto conto del fatto che la contestata delibera n. 33 del 2007 non contiene sul punto alcuna specifica motivazione (così¬ come, del resto, non contiene alcun richiamo ad altre specifiche ragioni giustificative)”.
In seguito a tali pronunce di annullamento, il Comune di Asiago ha nuovamente avviato il procedimento per l’approvazione del piano di lottizzazione presentato dalle ricorrenti e già adottato con la delibera di Giunta nr. 59 del 2007: all’esito, il Consiglio si è ancora una volta determinato nel senso di negare l’approvazione del piano, con delibera di Consiglio nr. 44/2008 (cfr. doc. 21 della produzione di parte ricorrente): il provvedimento è stato, principalmente, motivato in riferimento alla pretesa inidoneità  della viabilità  esterna all’epoca esistente, e in particolare della via Enego, a sostenere l’incremento di traffico conseguente all’approvazione del piano.
Anche tale delibera è stata fatto oggetto di gravame dinanzi a questo TAR, che si è pronunciato con le sentenze nr. 2685 e 2686 del 2009, respingendo il ricorso: impugnate tali decisioni dinanzi al giudice dell’appello, il ricorso originario ha, invece, trovato accoglimento, con conseguente annullamento della delibera consiliare nr. 44/2008 (cfr. Cons. St., IV Sez., 4395/2011 e 5485/2011: docc. 22 e 23 della produzione delle ricorrenti).
Appare opportuno riprodurre, per stralcio, parte della motivazione di tali sentenze:
“La parte appellante si duole della circostanza che la decisione di non approvare lo strumento urbanistico attuativo fosse esclusivamente fondata non su ragioni interne al piano di lottizzazione (quali potrebbero essere i temi dell’organizzazione urbanistica ed architettonica dell’intervento), ma su ragioni esterne (quale appunto l’idoneità  degli accessi viari) che fondavano la loro legittimità  nelle previsioni del piano regolatore generale comunale, alle quali la lottizzazione dava attuazione. Pertanto, dopo un’ampia esposizione di tale posizione, sostenuta anche facendo perno su diversi passaggi della decisione di questa Sezione n. 4368 del 2008, la difesa appellante evidenzia come il diniego opposto dal Comune debba considerarsi illegittimo in relazione all’assetto urbanistico allora vigente.
La censura è fondata e va accolta.
Ritiene la Sezione che la propria precedente decisione n. 4368 del 16 settembre 2008 abbia già sufficientemente individuato i limiti decisionali che regolamentano l’approvazione dei piani di lottizzazione, quando ha affermato che “la giunta ed il consiglio comunale non possono effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con il piano regolatore. Infatti, se un’area è stata da questo destinata all’edificazione, nel corso del procedimento di approvazione del piano attuativo non è giuridicamente possibile che la medesima area non vada considerata in concreto edificabile ‘per ragioni ambientali e paesaggistiche’, e cioè sulla base di valutazioni diametralmente opposte a quelle già poste a base dello strumento primario che ha previsto l’edificabilità  sul piano urbanistico. Ove emergano le relative ragioni, può essere attivato il procedimento per la modifica del piano regolatore, ma – sul piano urbanistico – non può essere respinto il progetto di lottizzazione conforme allo strumento primario”.
Nel rispetto delle diverse finalità  della pianificazione urbanistica, la valutazione della congruità  del piano di lottizzazione deve quindi porsi in collegamento attuativo e nel rispetto funzionale delle previsioni dello strumento urbanistico di valenza generale. Tali ragioni hanno quindi spinto la Sezione ad affermare che il compito spettante alla giunta ed al consiglio comunale siano limitati all’accertamento della conformità  del progetto alle previsioni dello strumento urbanistico primario, imponendo peraltro, giusta il canone ordinario di correttezza dell’azione amministrativa, che le relative determinazioni in merito all’eventuale non conformità  del progetto al piano regolatore si fondino su una puntuale motivazione, tale da permettere l’emersione di interessi pubblici effettivamente sussistenti e la conseguente tutela dell’interessato in sede di giustizia amministrativa.
Se queste affermazioni, in merito al metro di giudizio, non paiono contestabili, nè sono state aggredite dalle parti contendenti, una diversa valutazione va fatta in relazione alla base del giudizio, ossia agli elementi che possono essere correttamente valutati al fine della declaratoria di non conformità  rispetto allo strumento pianificatorio generale ed in particolare in relazione alla supposta insufficienza della viabilità .
In questo senso, nessun aiuto può provenire dalla decisione n. 4368 del 2008, evocata a vario titolo da tutte le parti, atteso che nella detta sentenza non sono stati valutati gli aspetti della viabilità , in quanto introdotti successivamente al provvedimento allora gravato e quindi integranti una motivazione postuma dello stesso. Le affermazioni ivi contenute hanno quindi natura di obiter dictum, sebbene incidentalmente, non si possa non notare come la Sezione abbia suffragato “la sussistenza del potere del consiglio comunale di valutare la sufficienza della viabilità  nell’area oggetto del progetto, in rapporto all’area pìù vasta in cui la sua realizzazione si va ad inserire”, ossia limitando il sindacato alla viabilità  interna al piano da realizzare.
In senso pìù generale, non si può non osservare come il tema della pianificazione viaria sia tradizionalmente oggetto di previsioni a livello di piano regolatore generale. L’art. 7 della legge urbanistica (legge 17 agosto 1942, n. 1150, indicando i contenuti del piano generale, espressamente prevede, al punto 1 del comma 1, che questo indichi “la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti”. E previsioni di tal fatta si riscontrano, peraltro con terminologia normativa pìù corrente, in tutte le discipline regionali che trattano il tema dell’assetto e del governo del territorio (ad esempio, nell’ambito della regione Veneto, la L.R. n. 11 del 2004, separando gli aspetti strutturali del piano regolatore da quelli operativi, prevede che siano fissati “gli obiettivi e le condizioni di sostenibilità  degli interventi e delle trasformazioni ammissibili”, individuando “le infrastrutture e le attrezzature di maggiore rilevanza” – art. 13 comma 1, lett. j).
Emerge quindi uno stretto collegamento tra la pianificazione generale comunale e l’individuazione della rete viaria necessaria all’attuazione delle scelte di piano. E tale collegamento opera in senso discendente, in modo che la predisposizione infrastrutturale si pone a monte delle previsioni operative attuative.
Così¬ ricostruito il quadro dei rapporti tra i contenuti di piano, appare evidente come la valutazione dei temi della viabilità , e quindi della sufficienza dei collegamenti esterni all’area oggetto di lottizzazione, non sia un elemento da sviluppare in occasione dell’approvazione del piano di lottizzazione, che ha natura attuativa, ma debba essere contenuto, a monte, nello strumento urbanistico generale il quale, sulla base di una previsione complessiva dei temi della gestione del territorio, è il mezzo giuridico funzionalmente idoneo a dare ingresso alle tematiche della circolazione nell’ambito del territorio comunale.
Trasportando il detto schema nella questione qui in scrutinio, emerge con chiarezza come la questione dell’idoneità  della viabilità  d’accesso all’area di lottizzazione è certamente di pertinenza degli organi comunali, ma deve aver luogo unicamente nell’ambito della redazione dello strumento pianificatorio generale, o di altri strumenti a questo equiparati, ma non può certamente trovar spazio in altri provvedimenti che, stante il loro carattere attuativo, non possono sovrapporsi alle valutazioni generali già operate.
Conclusivamente, il tema della viabilità  esterna alla lottizzazione in questione era quindi escluso dalla base di giudizio su cui doveva esprimersi il Comune di Asiago in relazione alla domanda proposta da Asiago 3 Emme s.r.l. e quindi il diniego fondato su tale argomentazione è illegittimo, e comporta l’annullamento della delibera de qua”.
3. Descritti i fatti, occorre ora procedere alla verifica della sussistenza, nel caso in esame, degli elementi della fattispecie dell’illecito aquiliano invocata.
Le ricorrenti lamentano che, nonostante l’esito favorevole dei giudizi di impugnazione avverso le delibere consiliari con cui erano state bocciate le proposte di pianificazione avanzate, la possibilità  di ottenerne l’approvazione è risultata, di fatto, preclusa dall’intervenuta adozione del nuovo PAT di Asiago, con cui la volumetria in precedenza accordata all’Ambito è stata integralmente stralciata.
Le ricorrenti domandano, in particolare, il risarcimento del danno patito come conseguenza dell’illegittima attività  provvedimentale del Comune, nelle due componenti del danno emergente (correlato alle spese di progettazione sostenute) e del lucro cessante (consistente, principalmente, nella mancata valorizzazione delle aree in discorso e nella perdita del profitto imprenditoriale).
Il Comune di Asiago oppone, in primo luogo, che nel caso di specie non sussisterebbero i presupposti della responsabilità  aquiliana, con specifico riferimento all’elemento soggettivo della fattispecie di cui all’art. 2043 c.c.: si deduce, in particolare, che la colpa dell’Amministrazione dovrebbe essere esclusa alla luce delle pronunce giudiziarie, di carattere tra loro contrastante, che avrebbero interessato la vicenda in commento.
In secondo luogo, parte resistente contesta l’individuazione delle voci di danno operata dalle ricorrenti, nonchè l’entità  del pregiudizio che per ciascuna di esse viene indicato.
Come noto, perchè sia configurabile la responsabilità  della Pubblica amministrazione da provvedimento illegittimo sono necessari: a) l’elemento oggettivo; b) l’elemento soggettivo; c) il nesso di causalità  materiale o strutturale; d) il danno ingiusto, inteso come lesione della posizione di interesse legittimo e, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritto soggettivo. Sul piano delle conseguenze e, dunque, delle modalità  di determinazione del danno, il fatto lesivo, così¬ come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità  giuridica o funzionale, con i pregiudizi subiti dalla parte danneggiata (cfr. Cons. St., sez. III, n. 732 del 23 gennaio 2020; sez. VI, n. 2792 del 29 maggio 2014).
Quanto all’elemento oggettivo, si osserva che i provvedimenti con i quali, per due volte, l’Amministrazione resistente ha negato l’approvazione del PUA “Colonie” sono illegittimi, secondo quanto è stato accertato con le sentenze definitive richiamate (per completezza, si osserva che il Comune di Asiago ha impugnato le decisioni del Consiglio di Stato nr. 4395/2011 e 5485/2011 chiedendone la revocazione: entrambi i ricorsi sono stati dichiarati inammissibili; cfr. Cons. St. Sez. IV, nr. 3302 e 3303 del 2011, docc. 26 e 27 della produzione delle ricorrenti).
Sul piano dell’elemento soggettivo si osserva che, come noto, a un orientamento maggiormente rigoroso, secondo cui l’illegittimità  del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità  degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l’ambito pìù o meno ampio della discrezionalità  dell’Amministrazione (cfr. Cons. St., IV, 18 ottobre 2019 n. 7082; id., 7 novembre 2019 n. 7602; id., 4 febbraio 2020 n. 909), se ne affianca un altro, secondo cui, nell’ottica di un maggior “favor” per il soggetto privato danneggiato, questo può limitarsi ad invocare l’illegittimità  dell’atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare che si è trattato di un errore scusabile (da ultimo, Cons. St., sez. III, n. 7192 del 22 ottobre 2019; Cons. St., sez. VI, n. 1815 del 19 marzo 2019).
Il Collegio ritiene che, all’uno o all’altro dei due orientamenti si intenda aderire, sussista, nel caso di specie, la lamentata colpa della PA.
Come si è in precedenza osservato, il PUA “Colonie” è stato oggetto di una prima determinazione negativa da parte del Comune di Asiago, che, dopo aver adottato il piano con delibera giuntale, si è determinato in senso negativo in sede di approvazione: la delibera consiliare nr. 33/2007 è stata annullata all’esito del primo grado di giudizio, con statuizione confermata in sede di appello.
Entrambe le sentenze in commento, in precedenza richiamate nei passaggi salienti, hanno evidenziato come la mancata approvazione del piano non fosse stata fondata su ragioni di carattere urbanistico, ma sulla sopravvenuta contrarietà  da parte del Comune rispetto alle scelte di pianificazione operate con il PRG all’epoca vigente, e dunque, sul mutamento degli orientamenti politici sul punto.
A seguito di tali pronunce il Consiglio Comunale, chiamato a riconsiderare il PUA “Colonie”, ne ha nuovamente negato l’approvazione con la delibera nr. 44 del 2008: deve, in proposito, osservarsi che questo TAR, con sentenze nr. 2685 e 2686 del 2009, ha rigettato il ricorso proposto avverso tale delibera, mentre detto ricorso ha trovato accoglimento in sede di giudizio di appello, all’esito del quale, come si è già detto, si è disposto l’annullamento della delibera.
Ferma essendo, dunque, l’illegittimità  della delibera, occorre verificare se, come sostiene la parte resistente, il contrasto tra le pronunce giudiziarie esaminate e la complessità  in fatto della vicenda, testimoniata da tale contrasto, valgano ad escludere la culpa in agendo del Comune.
Ritiene il Collegio che nel caso di specie debba ritenersi sussistente anche l’elemento soggettivo della fattispecie di cui all’art. 2043 c.c.
Il complesso degli elementi in disamina dimostra, infatti, che l’Amministrazione ha, dapprima, adottato una delibera consiliare dichiaratamente motivata su ragioni estranee rispetto a quelle che possono legittimamente orientare l’esercizio dei poteri propri del Consiglio Comunale in sede di approvazione degli strumenti attuativi -ragioni sostanzialmente legate a una mutata opzione di tipo politico in ordine allo sviluppo urbanistico del territorio-; in seguito, una volta annullata la prima delibera, l’Amministrazione ha nuovamente negato l’approvazione del PUA, nonostante fosse già stato chiarito dal Consiglio di Stato quale fosse l’ambito dei poteri che gli organi comunali possono legittimamente esercitare nel corso del procedimento disciplinato dall’art. 20 della L.R.V. n. 11/2004.
Ciò ha provocato una nuova iniziativa giudiziaria, culminata nelle citate decisioni della IV Sezione del Consiglio di Stato, nr. 4395 e 5485 del 2011, con le quali è stato ribadito che le questioni su cui si era concentrato il Comune di Asiago per determinarsi nel rigetto non potevano essere valutate in sede di approvazione del piano esecutivo.
Occorre ancora osservare che non risulta condivisibile quanto le ricorrenti intendono sostenere circa il fatto che la sentenza del Consiglio di Stato nr. 4368/2008 (ovvero, la pronuncia resa in sede di appello relativamente alla prima delibera di diniego di approvazione del PUA), includendo nel perimetro delle valutazioni che il Consiglio comunale è chiamato ad effettuare anche quelle inerenti alla viabilità , avrebbe ingenerato nell’Amministrazione un errore scusabile, poi tradottosi nel suo successivo operato: ciò in quanto, come lo stesso giudice dell’appello ha chiarito nelle sentenze del 2011, l’interpretazione che il Comune ha inteso dare della decisione nr.4368/2008 non risulta coerente con quanto in essa si è affermato.
L’inciso sul quale il Comune si sofferma è quello di cui al punto 6.3 della sentenza in commento, in cui si osserva: “In linea di principio, vanno invece ritenute condivisibili le deduzioni del Comune appellante circa la sussistenza del potere del consiglio comunale di valutare la sufficienza della viabilità  nell’area oggetto del progetto, in rapporto all’area pìù vasta in cui la sua realizzazione si va ad inserire“. Con tale obiter dictum, tuttavia, il giudice dell’appello ha inteso fare riferimento alla sola viabilità  “interna” al piano, giacchè la sede per ogni valutazione circa l’idoneità  e la sufficienza della viabilità  “esterna” non può certo essere quella dell’approvazione dei piani attuativi.
Appare sufficiente, in proposito, richiamare quanto rilevato nelle successive sentenze nr. 4665 e 5485/2011 della IV Sezione del Consiglio di Stato (ovvero, quelle relative alla seconda delibera di diniego dell’attuazione): ” (&) appare evidente come la valutazione dei temi della viabilità , e quindi della sufficienza dei collegamenti esterni all’area oggetto di lottizzazione, non sia un elemento da sviluppare in occasione dell’approvazione del piano di lottizzazione, che ha natura attuativa, ma debba essere contenuto, a monte, nello strumento urbanistico generale il quale, sulla base di una previsione complessiva dei temi della gestione del territorio, è il mezzo giuridico funzionalmente idoneo a dare ingresso alle tematiche della circolazione nell’ambito del territorio comunale (&) Conclusivamente, il tema della viabilità  esterna alla lottizzazione in questione era quindi escluso dalla base di giudizio su cui doveva esprimersi il Comune di Asiago in relazione alla domanda proposta da Asiago 3 Emme s.r.l. e quindi il diniego fondato su tale argomentazione è illegittimo, e comporta l’annullamento della delibera de qua”.
In conclusione, a fronte di una condotta che si è concretata nell’illegittimo, duplice, rifiuto di approvazione del piano, non viene in evidenza una situazione di obiettiva incertezza, in fatto o in diritto, tale da aver indotto l’Amministrazione procedente in un errore scusabile: al contrario, il quadro fattuale e giuridico nel quale sono maturate le scelte dell’ente appare, obiettivamente, chiaro.
Per tali ragioni non risulta determinante la circostanza che questo TAR, con le sentenze nr. 2685 e 2686 del 2009, abbia rigettato il ricorso avverso la delibera consiliare nr. 44/2008 (sentenze, come rilevato, riformate in grado di appello): del resto, la decisione dell’ente è maturata in epoca anteriore alle citate pronunce, di talchè neppure è possibile rintracciare, a fondamento della condotta del Comune, un quadro giurisprudenziale incerto.
Tutto ciò osservato, il Collegio ritiene, altresì¬, sussistente il nesso causale tra la condotta colposa della pubblica amministrazione e la lesione (“rectius”, il danno ingiusto) arrecata alle ricorrenti, dal momento che il duplice, illegittimo diniego di approvazione del PUA “Colonie” ha impedito, definitivamente, l’attività  di edificazione dell’area: come già evidenziato, infatti, nelle more della definizione dei giudizi di impugnazione, è stato adottato il PAT di Asiago, che ha precluso l’attività  edificatoria nell’area in esame, coerentemente con il nuovo orientamento politico in punto di sviluppo urbanistico che si rintraccia a fondamento delle delibere consiliari annullate.
Occorre, dunque, procedere alla selezione di quelle conseguenze pregiudizievoli derivanti dal fatto causativo di danno che devono porsi a carico del soggetto pubblico in base al criterio della cd. causalità  giuridica (cfr., nel senso che “In tema di illecito civile, la ricostruzione del nesso di derivazione eziologica esistente tra la condotta del danneggiante e l’oggetto dell’obbligazione risarcitoria implica la scomposizione del giudizio causale in due autonomi e consecutivi segmenti: il primo è volto ad identificare il nesso di causalità  materiale o "di fatto" che lega la condotta all’evento di danno; il secondo è, invece, diretto ad accertare, secondo la regola dell’art. 1223 c.c. (richiamato dall’art. 2056 c.c.), il nesso di causalità  giuridica che lega tale evento alle conseguenze dannose risarcibili“, da ultimo, Cass. sez. III, ord. 13 settembre 2019, n. 22857).
4. Secondo le ricorrenti, i danni da risarcire consisterebbero, da un lato, nei costi sostenuti per la progettazione del PUA, dall’altro, nel mancato profitto imprenditoriale e nella mancata valorizzazione immobiliare che sarebbero derivati dalla relativa approvazione: osservano, in proposito, le società  predette che il progetto imprenditoriale concepito non era limitato alla sola valorizzazione immobiliare dei terreni per poi alienarli ad altri operatori che si sarebbero occupati dell’edificazione, ma includeva anche lo sviluppo edificatorio dell’area con successiva commercializzazione delle unità  immobiliari realizzate.
In via subordinata, le ricorrenti domandano che venga riparato il pregiudizio determinato dalla sola mancata valorizzazione immobiliare.
Parte resistente non svolge contestazioni quanto al danno emergente consistente nelle spese di progettazione sostenute, mentre contesta la pretesa risarcitoria avanzata dalla ricorrenti con riguardo al mancato guadagno correlato al profitto imprenditoriale.
Il Collegio rileva che il danno da risarcire debba essere senz’altro individuato, in primo luogo, in riferimento agli esborsi effettuati per l’elaborazione della proposta progettuale di PUA sottoposta all’Amministrazione e illegittimamente bocciata.
Quanto al mancato guadagno, il Collegio ritiene che non sia stata adeguatamente dimostrata in giudizio una perdita del profitto imprenditoriale nella misura prospettata dalle ricorrenti in via principale, mentre risulta provato il pregiudizio patrimoniale legato alla mancata valorizzazione immobiliare.
Dette società , difatti, affermano che il progetto imprenditoriale elaborato per le aree incluse nell’ambito Colonie, prevedeva non già l’immediata alienazione a terzi dei terreni una volta intervenuta l’approvazione del piano attuativo, ma includeva anche la fase di esecuzione delle opere di urbanizzazione ed edificazione dell’ambito, con conseguente alienazione degli edifici costruiti: si pretende, dunque, di parametrare le perdite subite al profitto che sarebbe derivato dalla complessiva operazione descritta.
Tale assunto è rimasto, tuttavia, indimostrato, in assenza di dati obiettivi e certi dai quali desumere quanto asserito: le ricorrenti si sono limitate, infatti, ad articolare sul punto prova testimoniale, senza allegare ulteriori elementi concreti -ad esempio, dimostrando la disponibilità  di un’organizzazione di persone e di mezzi idonea allo scopo- che depongano nel senso voluto. In conclusione, non vi è prova che la fase di sviluppo edificatorio dell’area non sarebbe stata rimessa ad altri operatori di mercato, come pure ben possibile.
Deve, invece, essere senz’altro risarcito il danno collegato alla mancata valorizzazione fondiaria che l’approvazione del PUA avrebbe comportato, e che si collega alla perdita dell’incremento di valore di cui i fondi avrebbero goduto, rispetto al valore ad essi attribuibile sulla sola scorta delle previsioni del PRG, in caso di determinazione positiva del Comune di Asiago sul piano attuativo proposto: tale danno deve essere liquidato in via equitativa, in base ai criteri che di seguito si indicheranno.
Ed infatti il Collegio ritiene che per la liquidazione del danno, è opportuno avvalersi della tecnica offerta dall’art. 34, comma 4, c.p.a., per cui all’esito di un giudizio amministrativo il giudice, in caso di condanna al risarcimento del danno, può stabilire i criteri in base ai quali il debitore debba proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine (cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, 03/09/2019, n. 783).
Pertanto, l’amministrazione resistente deve essere condannata ad offrire al ricorrente, entro il termine di 120 giorni decorrenti dalla notificazione o, se precedente, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, una somma di denaro, a titolo di risarcimento del danno, determinata, in via equitativa, secondo i seguenti criteri:
1. la somma da proporre dovrà , in primo luogo, includere un importo corrispondente a quello degli esborsi documentati, sostenuti dalle ricorrenti per la progettazione del piano;
2. la somma dovrà , inoltre, includere un importo pari alla differenza tra il valore di mercato che le aree incluse nell’ambito avrebbero avuto al settembre 2017 -data in cui interveniva il primo, illegittimo, diniego di approvazione del piano- e il prezzo di acquisto dei terreni rivalutato alla medesima data;
3. il valore di mercato delle aree per il caso di approvazione del PUA dovrà  essere determinato in riferimento al valore di mercato da riconoscere ad immobili aventi caratteristiche analoghe rispetto a quelle proprie degli immobili in considerazione, inclusi nel territorio del Comune di Asiago, o, in subordine, in quello di Comuni limitrofi;
4. la somma da offrire a ciascuna delle ricorrenti andrà  determinata in ragione dell’estensione della superficie immobiliare di cui ognuna è titolare nell’ambito in oggetto;
5. poichè tale risarcimento assolve ad una funzione di reintegrazione della perdita subita dal patrimonio delle ricorrenti, sul relativo importo andrà  calcolata anche la rivalutazione monetaria con riferimento al periodo intercorrente tra il 18.09.2007 -data di adozione del primo diniego di approvazione del PUA- fino alla data di deposito della presente decisione. Sulla somma così¬ rivalutata si computeranno gli interessi legali, calcolati dalla data di deposito della presente decisione fino all’effettivo soddisfo.
Qualora le parti non dovessero giungere ad un accordo sulla somma dovuta, ovvero non dovessero adempiere agli obblighi derivanti dall’accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, potranno essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l’adempimento degli obblighi ineseguiti.
5. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei termini appena indicati.
Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:
-) dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;
-) accoglie i ricorsi nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna l’Amministrazione resistente al risarcimento del danno mediante l’offerta alle ricorrenti della somma di denaro da determinare secondo i criteri indicati nella parte motiva.
Condanna la stessa Amministrazione al rimborso delle spese processuali sostenute dalle ricorrenti, liquidate in euro 2.000,00 in favore di ciascuna, oltre accessori dovuti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Alberto Pasi, Presidente
Marco Rinaldi, Primo Referendario
Daria Valletta, Referendario, Estensore

 

Pubblicato il 12/11/2020
N. 00785/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00636/2013 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 636 del 2013, proposto da
Società  Italiana Acetilene e Derivati – SIAD S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Cristina Buffoli, Luigi Levori e Giuseppe Calvi, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due, in Brescia, c.so Magenta n. 43/D;
contro
Comune di Levate, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Pagano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gianni Morabito, in Brescia, via Romanino n. 12;
per l’annullamento
1) della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Levate n. 27 del 9.11.2012, avente ad oggetto l’approvazione in via definitiva del PGT;
2) della deliberazione della Giunta comunale del Comune di Levate n. 49 del 22.04.2013, avente ad oggetto “verifica ed approvazione delle modifiche apportate agli elaborati costituenti il Piano a seguito dell’approvazione”;
3) di ogni altro atto antecedente e/o conseguente, presupposto e/o di esecuzione e comunque connesso al precedente provvedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Levate;
Visti tutti gli atti e i documenti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2020 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO
1. La Società  Italiana Acetilene e Derivati – SIAD S.p.A. svolge l’attività  di produzione e stoccaggio di gas a uso industriale nello stabilimento, di sua proprietà , ubicato in parte nel territorio del Comune di Osio di Sopra e in parte nel territorio del Comune di Levate.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società  SIAD S.p.A. impugna le deliberazioni del Consiglio comunale di Levate in epigrafe indicate di approvazione del PGT, nella parte in cui il nuovo strumento urbanistico classifica l’area di sua proprietà  come zona “Produttivo RIR”, disciplinata dall’articolo 4.2.2 della NTA del Piano delle Regole. In sintesi, la ricorrente si duole che la nuova disciplina urbanistica limiti fortemente le possibilità  di ampliamento dell’esistente.
2. Chiede, pertanto, la società  SIAD S.p.A. che gli atti impugnati siano in parte qua annullati, perchè viziati da “Violazione e falsa applicazione degli artt. 41, 43, 97 e 111 Cost.; violazione e falsa applicazione della L.R. n. 12/2012 ed in particolare degli artt. 8, 10 e 13; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; violazione e falsa applicazione del contenuto della delibera Consigliare di Levate n. 4/2012, del D.P.C.M. del 25.02.2005 e della D.G.R. 7/19794 del 10/12/2004; eccesso di potere per irragionevolezza, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza del presupposto, sviamento, contraddittorietà  interna ed esterna, violazione del principio di proporzionalità , assenza di motivazione, violazione di legittime aspettative”.
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Levate, opponendosi alle tesi avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso.
In punto di fatto, l’Amministrazione evidenzia che l’attività  produttiva svolta dalla ricorrente è a rischio di incidente rilevante, come tale è soggetta a rapporto di sicurezza ex articolo 8 D.Lgs. n. 334/1999, e che lo stabilimento di produzione è stato inserito dall’elaborato tecnico ex D.M. 9.05.2001, approvato con deliberazione consiliare n. 4/2012, nella terza zona di attenzione ai sensi del D.P.C.M. 25.02.2005. In punto di diritto, parte resistente rappresenta di avere, nell’ambito della discrezionalità  che connota il potere pianificatorio, optato per il contenimento degli ambiti produttivi in linea con il previgente PRG.
4. Dopo l’ulteriore scambio di scritti difensivi, la causa è stata introitata alla pubblica udienza del 28 ottobre 2020.
DIRITTO
1. Viene in decisione la causa promossa dalla società  SIAD S.p.A. avverso il nuovo PGT del Comune di Levate nella parte in cui classifica l’area di sua proprietà  e su cui sorge (parte) dello stabilimento di produzione della stessa come zona “Produttivo RIR”, in quanto lo stabilimento è a rischio di incidente rilevante e dunque assoggettato al D.M. 9.05.2001.
L’articolo 4.2.2 della NTA del Piano delle Regole per la zona “Produttivo RIR” consente per gli edifici esistenti gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di risanamento e restauro conservativo e di ristrutturazione edilizia, nonchè l’ampliamento nella misura massima del 5% della SLP autorizzata alla data di adozione del PGT, e solamente per eseguire adeguamenti tecnologici degli impianti e delle strutture anche a seguito di sopraggiunte disposizioni normative, purchè non vi sia modifica del rischio industriale precedentemente certificato in conformità  al precitato D.M. 9.05.2001 e s.m.i., e previo parere favorevole dell’Ufficio tecnico comunale.
2. Con un unico, articolato, motivo di impugnazione la ricorrente contesta:
(i) che il Comune abbia controdedotto alla propria osservazione (volta a ottenere l’estensione alle zone RIR della disciplina degli ampliamenti prevista dall’articolo 4.2.1. delle NTA per la zona Pc “produttivo consolidato”, ovvero l’introduzione di una norma ad hoc che consenta l’ampliamento dell’esistente), dichiarando di accoglierla parzialmente ma con rinvio a quanto deliberato in relazione all’osservazione presentata da SABO S.p.A., e finendo in tal modo per approvare una disciplina non richiesta;
(ii) che il nuovo PGT abbia imposto sulla propria area un vincolo di inedificabilità  assoluta, peraltro non indennizzato, il quale si porrebbe in contrasto con sia il D.P.C.M. 25.02.2005 (che nelle aree -quale quella qui in esame – classificate di terza fascia nello studio del cd. “rischio rilevante” vieta solamente l’insediamento di centri di aggregazione di soggetti vulnerabili), sia con la deliberazione del Consiglio comunale n. 4/2012 (che afferma la compatibilità  del proprio stabilimento con il territorio comunale di Levate);
(iii) che la scelta pianificatoria del Comune sia del tutto immotivata e violi il principio di proporzionalità , specie laddove subordina l’ampliamento dell’esistente al parere favorevole dell’UTC.
3.1. Quanto alla censura sub (i), il Collegio ritiene che meriti essere ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale le osservazioni presentate dagli interessati nell’ambito del procedimento di approvazione dello strumento urbanistico generale costituiscono meri apporti collaborativi, il cui rigetto non necessita di una puntuale motivazione (cfr., T.A.R. Lombardia -Milano, Sez. I, sentenza n. 2407/2018; T.A.R. Umbria, sentenza n. 567/2018; C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 5125/2018).
La società  SIAD S.p.A. non vantava, dunque, un’aspettativa giuridicamente tutelata a una autonoma e puntuale valutazione della propria osservazione.
Ben poteva il Comune – così¬ come ha fatto – esaminare congiuntamente, per ragioni di economia procedimentale osservazioni attinenti la medesima questione (nello specifico, l’edificabilità  nelle aree su cui insistono stabilimenti produttivi classificati a rischio di incidente rilevante), e darvi una risposta unitaria e omogenea, così¬ da evitare disparità  di trattamento (cfr., T.A.R. Abruzzo – Pescara, sentenza n. 720/2010; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, sentenza n. 1897/2019).
La società  SABO S.p.A. (che pure svolge un’attività  produttiva a rischio di incidente rilevante) aveva anch’essa chiesto in sede di osservazione che venisse data la possibilità  di ampliare l’esistente nelle zone “Produttivo RIR”. Il Comune, legittimamente, anzichè introdurre una disciplina speciale per l’area di proprietà  della presentatrice dell’osservazione, ha dettato una disciplina omogenea per tutte le aree “Produttivo RIR”, compresa, dunque, anche quella della ricorrente.
In definitiva, la censura è infondata.
3.2.1. Quanto alla doglianza sub (ii), va innanzitutto ricordata la nota e consolidata distinzione giurisprudenziale tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi. I primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (cd. zonizzazione), per cui si connotano per il fatto di incidere su una generalità  di beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità  indifferenziata di soggetti, beni che vengono accumunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono (cfr., T.A.R. Emilia Romagna – Parma, sentenza n. 278/2017; C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 3116/2018). I secondi sono quelli che riservano alla mano pubblica l’edificazione in una specifica area (cd. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente di contenuto del diritto di proprietà  su di un determinato bene (cfr., T.A.R. Valle d’Aosta, sentenza n. 93/2015, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 342/2020).
In altre parole, mentre “con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, si da incidere su di una generalità  di beni e nei confronti di una pluralità  indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica” (C.d.S. IV, 6241/2019).
Ora, la disciplina qui contestata si applica indistintamente a tutte le aree classificate “Produttivo RIR”, consente sia interventi edilizi di tipo conservativo, sia ampliamenti, non localizza alcuna opera di pubblica utilità  da realizzarsi esclusivamente dalla mano pubblica.
Dunque, deve concludersi che il nuovo PGT non ha posto alcun vincolo di inedificabilità  sull’area della ricorrente, ma solamente un vincolo conformativo.
3.2.2. Va, poi, osservato che la disciplina delle attività  a rischio di incidente rilevante incide sull’attività  pianificatoria nel senso di dettare requisiti minimi di sicurezza, ma non impedisce ai Comuni di adottare misure pìù stringenti, anche per le aree a rischio pìù basso, quale appunto quella della ricorrente.
In generale, l’aspirazione del singolo proprietario a una migliore destinazione urbanistica (nel caso di specie, secondo quanto rappresentato dal Comune e non contestato dalla ricorrente, il previgente PRG dettava non dissimili limitazioni all’edificazione) resta una aspettativa non qualificata e, come tale, non tutelata dall’ordinamento (cfr., T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II bis, sentenza n. 505/2020; C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 4297/2019) a fronte di scelte non inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità  (v. della Sezione sentenza n. 487/2018).
La previsione del PGT di Levate in esame non risulta inficiata nè dagli uni, nè dalle altre, sicchè anche la doglianza sub (ii) è infondata.
3.3. Quanto, infine, alla censura sub (iii), occorre considerare che il rilascio di titolo abilitativo all’edificazione (e corrispondentemente il diniego) costituisce atto amministrativo vincolato alla verifica della conformità  della richiesta alla disciplina urbanistico-edilizia (cfr., C.d.S., Sez. II, sentenza n. 3972/2019; C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 3317/2018).
Conseguentemente, nel procedimento di rilascio non vi può essere spazio per una valutazione di tipo discrezionale, segnatamente sotto forma di parere dell’Ufficio tecnico. Se il progetto è congruente alla strumentazione urbanistica, il permesso di costruire deve essere rilasciato; in caso contrario, deve essere denegato (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 18/2019).
E’, dunque, illegittima la previsione del PGT del Comune di Levate che subordina il rilascio del titolo edilizio autorizzatorio degli interventi di ampliamento in zona Produttivo RIR al preventivo parere favorevole dell’UTC.
4.1. In conclusione, il ricorso è accolto con riferimento alla sola censura sub (iii).
Per l’effetto gli atti impugnati sono annullati nella sola parte in cui subordinano l’ampliamento in zona “Produttivo RIR” al preventivo parere dell’UTC.
4.2. Trattandosi di un accoglimento parziale, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla gli atti impugnati nella sola parte in cui subordinano l’ampliamento in zona “Produttivo RIR” al preventivo parere dell’UTC.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente
Alessandra Tagliasacchi, Primo Referendario, Estensore
Elena Garbari, Referendario