Corrado Allegretta – Presidente, Savio Picone – Estensore
Chiechi (avv.ti F. Racanelli e S. Piemonte) c. Commissione Tributaria Regionale per la Puglia (Avv. Stato),
Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. Stato),
Bruno (avv.ti A. Farachi e N. Fiore),
Carella (n.c.),
Fusco (n.c.).

sui poteri del Presidente vicario di una Commissione tributaria e sui criteri di nomina dei componenti del Garante del contribuente

1. Pubblica amministrazione – Commissioni tributarie – Presidente vicario – Poteri – Art.2 comma 2, d.lg. n.545 del 1992 – Interpretazione.

2. Pubblica amministrazione – Garante del contribuente – Componenti – Nomina – Art.13 comma 3, l. n.212 del 2000 – Interpretazione.

3. Pubblica amministrazione – Garante del contribuente – Componenti – Nomina – Atto di alta amministrazione o politico – Esclusione – Comunicazione di avvio del procedimento ai membri uscenti e preavviso di rigetto della domanda di conferma – Garanzie – Non si applicano.

1. L’art. 2 comma 2, d.lg. 31 dicembre 1992 n. 545, non circoscrive affatto l’ampiezza dei poteri del Presidente vicario delle commissioni tributarie all’ordinaria amministrazione, ma intende viceversa assicurare la piena continuità delle funzioni presidenziali, senza esclusioni oggettive; infatti, proprio il generale principio di continuità dell’azione amministrativa comporta che, nell’ipotesi di impossibilità di esercizio delle funzioni da parte del soggetto preposto ad un ente pubblico, allorché specifiche disposizioni di legge ovvero statutarie prevedano la figura del vicario, quest’ultimo, ove si verifichino le condizioni previste, è legittimato ad esercitare tutte le attribuzioni proprie del sostituito, senza necessità di apposita delega.

2. In tema di nomina dei componenti del Garante del contribuente, l’art.13 comma 3, l. 27 luglio 2000 n.212, non può essere letto nel senso che la rinnovazione risulta vincolata all’accertamento dei requisiti della professionalità, della produttività e dell’attività già svolta (nel senso, cioè, che, se vengono riscontrati positivamente quelle condizioni l’incarico deve essere rinnovato), dovendo essere, al contrario, interpretato nel senso che il favorevole apprezzamento dei suddetti indici consente, ma non impone, la conferma della nomina, sicché la codificazione dei criteri valutativi sopra indicati serve, in sostanza, a condizionare la possibilità di rinnovo, legittimandola solo nell’ipotesi del loro positivo apprezzamento, ma non vincola gli esiti della scelta della conferma.

3. Sebbene l’atto di nomina dell’Ufficio del Garante del contribuente sia pienamente sindacabile dal giudice amministrativo e non possa essere assimilato agli atti di alta amministrazione ovvero agli atti di natura politica, deve tuttavia ritenersi che esso non scaturisca da un procedimento ad istanza di parte e che non debba essere necessariamente preceduto da formale comunicazione di avvio del procedimento ai membri uscenti, né dal preavviso di rigetto della domanda di conferma.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 21 e 26 della legge n. 1034 del 1971 e successive modifiche e integrazioni,
sul ricorso numero di registro generale 1220 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da Nicola Chiechi, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Racanelli e Simona Piemonte, con domicilio eletto presso il primo in Bari, corso Cavour, 60;

Commissione Tributaria Regionale per la Puglia e Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97;

Michele Bruno, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Farachi e Nicola Fiore, con domicilio eletto presso il primo in Bari, corso Vittorio Emanuele, 60;
Vito Carella e Nicola Fusco, non costituiti;

– del decreto n. 37/P/2009 emesso dal dott. Vincenzo Nardi, in qualità di Presidente facente funzioni della Commissione Tributaria Regionale per la Puglia, in data 11 maggio 2009, con il quale è stato nominato il nuovo Ufficio del Garante del Contribuente della Puglia, per il quadriennio 19.5.2009 – 19.5.2013;

– del provvedimento implicito di diniego alla istanza di conferma presentata dal dott. Nicola Chiechi in data 10.2.2009 e di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale anche se non conosciuto;

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Commissione Tributaria Regionale della Puglia e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto da Michele Bruno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Francesco Racanelli, Nicola Scattarelli, Antonio Farachi, Nicola Fiore;

Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21, decimo comma, della legge n. 1034 del 1971, introdotto dalla legge n. 205 del 2000;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente Nicola Chiechi, dottore commercialista in pensione ed ex dirigente dell’Amministrazione finanziaria a riposo dal 5 luglio 2000, impugna il decreto del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia n. 37/P/2009, adottato in data 11 maggio 2009, con cui sono stati nominati per il quadriennio 19 maggio 2009 – 19 maggio 2013 i componenti dell’Ufficio Garante del Contribuente per la Regione Puglia (del quale egli ha fatto parte a far data dal 18 maggio 2001, per i due quadrienni precedenti).

Con il ricorso originario, deduce dodici distinti motivi di censura così riassumibili:

– incompetenza e violazione dell’art. 2, secondo comma, del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 545, nonché delle direttive del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria n. 5/2000 e n. 4/2005;

– violazione dell’art. 97 della Costituzione per mancata astensione in situazione di incompatibilità;

– violazione degli artt. 1, 3, 7, 10 e 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241;

– violazione plurima dell’art. 13 della legge 27 luglio 2000 n. 212;

– eccesso di potere sotto molteplici profili, per difetto di istruttoria e di motivazione, erronea presupposizione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, disparità di trattamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, sviamento.

Con motivi aggiunti notificati in corso di causa, lamenta inoltre la violazione dell’art. 13, secondo comma, della legge n. 212 del 2000 in relazione alla nomina di Michele Bruno, che non sarebbe stato designato nell’ambito della terna proposta dalla Direzione Regionale della Puglia.

L’Amministrazione intimata ha depositato documentazione ed un atto di costituzione formale, con il quale chiede genericamente il rigetto del gravame.

Con ordinanza n. 628 in data 8 ottobre 2009, questa Sezione ha parzialmente accolto l’istanza cautelare, ritenendo di ravvisare “…la violazione dell’art. 13, secondo comma, della legge n. 212 del 2000, poiché il dott. Michele Bruno non è stato designato nell’ambito della terna proposta dalla Direzione Regionale della Puglia, così come prescritto dalla norma richiamata”.

Il controinteressato Michele Bruno si è successivamente costituito in giudizio ed ha notificato ricorso incidentale, con il quale chiede l’annullamento del provvedimento impugnato in via principale da Nicola Chiechi ed inoltre:

– della nota del 10 febbraio 2009 proveniente dalla Segreteria del Garante del Contribuente per la Regione Puglia e delle istanze del 6 febbraio 2009, 2 aprile 2009 e 11 maggio 2009 a firma del ricorrente Nicola Chiechi;

– delle note del 23 febbraio 2009 e del 4 maggio 2009 a firma del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia;

– delle note del 9 marzo 2009 e del 19 marzo 2009 a firma del Direttore Regionale dell’Agenzia delle Entrate della Puglia;

– delle note del 27 marzo 2009 e del 3 aprile 2009 a firma del Direttore dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale Normativa e Contenzioso.

Avverso i predetti atti deduce violazione dell’art. 13 della legge 27 luglio 2000 n. 212 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, erronea presupposizione e contraddittorietà.

Il ricorrente incidentale chiede altresì la revoca, per fatti sopravvenuti, dell’ordinanza cautelare n. 628/2009.

I difensori delle parti hanno depositato memorie in prossimità della camera di consiglio del 16 dicembre 2009, nella quale la causa è stata trattenuta per la decisione in forma semplificata.

DIRITTO

1. Nicola Chiechi, dottore commercialista in pensione ed ex dirigente dell’Amministrazione finanziaria a riposo dal 5 luglio 2000, impugna il decreto del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia n. 37/P/2009, adottato in data 11 maggio 2009, con cui sono stati nominati per il quadriennio 19 maggio 2009 – 19 maggio 2013 i componenti dell’Ufficio Garante del Contribuente per la Regione Puglia (del quale egli ha fatto parte a far data dal 18 maggio 2001, per i due quadrienni precedenti).

2. Per motivi di ordine logico, deve essere esaminato prioritariamente il motivo con cui il ricorrente afferma che l’atto di nomina sarebbe radicalmente viziato da incompetenza e violazione dell’art. 2, secondo comma, del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 545 e delle direttive del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria n. 5/2000 e n. 4/2005. Secondo la tesi del ricorrente, il Presidente facente funzioni della Commissione Tributaria Regionale, Vincenzo Nardi, avrebbe dovuto astenersi dall’effettuare la nomina dei nuovi membri del Garante, atto che eccederebbe l’ordinaria amministrazione e che sarebbe riservato alla competenza esclusiva del Presidente titolare, investito delle relative funzioni (in questo senso le risoluzioni n. 5/2000 e n. 4/2005 del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria).

Il motivo è infondato.

Va in primo luogo rilevato che lo stesso organo di autogoverno della giustizia tributaria ha mutato il proprio avviso e, con la successiva risoluzione n. 5/2006, ha affermato che la nomina dei componenti dell’Ufficio del Garante rientra tra i poteri del Presidente vicario della Commissione Tributaria Regionale, così conformandosi alle indicazioni della giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. I, 2 marzo 2006 n. 2546, alla cui ampia motivazione si rinvia).

Nella fattispecie, il Presidente supplente Vincenzo Nardi ha ricoperto la carica per ben nove mesi (dal novembre 2008 all’agosto 2009) ed ha legittimamente effettuato la nomina, scongiurando l’eventualità che l’Ufficio del Garante rimanesse spoglio fino all’insediamento del Presidente titolare. A tanto era legittimato secondo il disposto dell’art. 2, secondo comma, del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 545, in base al quale il Presidente della Commissione Tributaria, in caso di assenza o di impedimento, è sostituito “nelle funzioni non giurisdizionali” dal Presidente di sezione con maggiore anzianità.

La norma, ad una piana interpretazione letterale, non circoscrive affatto l’ampiezza dei poteri del Presidente vicario all’ordinaria amministrazione, ma intende viceversa assicurare la piena continuità delle funzioni presidenziali, senza esclusioni oggettive. Infatti, proprio il generale principio di continuità dell’azione amministrativa comporta che, nell’ipotesi di impossibilità di esercizio delle funzioni da parte del soggetti preposto ad un ente pubblico, allorché specifiche disposizioni di legge ovvero statutarie prevedano la figura del vicario, quest’ultimo, ove si verifichino le condizioni previste, è legittimato ad esercitare tutte le attribuzioni proprie del sostituito, senza necessità di apposita delega (così Cass. Civ., sez. I, 29 settembre 2000 n. 12919).

Da quanto detto discende l’infondatezza del motivo.

3. Del pari infondata è la censura con la quale il ricorrente contesta la mancata astensione del Presidente Vincenzo Nardi, nonostante l’asserita incompatibilità derivante dall’amicizia di quest’ultimo con Domenico Ciavarella (Presidente uscente dell’Ufficio del Garante, anch’egli non confermato nella carica).

In disparte il fatto che il ricorrente non chiarisce in quale modo la propria mancata conferma sarebbe stata influenzata dall’amicizia tra Nardi e Ciavarella (tanto più che neppure quest’ultimo è stato nominato), rileva il Collegio che la lettera inviata il 13 maggio 2009 da Nardi a Ciavarella appare nulla di più che una cortese comunicazione della decisione già assunta (il mancato rinnovo nella carica presidenziale) e non è di per sé idonea a configurare situazioni di incompatibilità giuridicamente rilevanti.

Donde l’infondatezza del motivo.

4. Le restanti censure introdotte con il ricorso principale possono essere affrontate unitariamente e si rivelano infondate.

Il provvedimento impugnato è congruamente motivato in ordine alla mancata rinnovazione dei componenti uscenti ed è immune dai vizi denunciati dal ricorrente.

Giova richiamare la decisione con cui la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha ben chiarito i caratteri dell’atto di nomina dell’Ufficio del Garante e, in particolare, la facoltà di rinnovo riconosciuta dalla legge (si veda Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2006 n. 7589).

L’art. 13, terzo comma, della legge n. 212 del 2000 non può essere letto nel senso, voluto dall’odierno ricorrente, che la rinnovazione risulta vincolata all’accertamento dei requisiti della professionalità, della produttività e dell’attività già svolta (nel senso, cioè, che, se vengono riscontrati positivamente quelle condizioni l’incarico deve essere rinnovato). Al contrario, la norma deve essere interpretata nel senso che il favorevole apprezzamento dei suddetti indici consente, ma non impone, la conferma della nomina. La codificazione dei criteri valutativi sopra indicati serve, in sostanza, a condizionare la possibilità di rinnovo, legittimandola solo nell’ipotesi del loro positivo apprezzamento, ma non vincola gli esiti della scelta della conferma.

A fronte, dunque, del positivo accertamento di quei requisiti, il Presidente della Commissione Tributaria può legittimamente provvedere alla rinnovazione, ma non è obbligato a determinarsi in quel senso, conservando un ampio margine di discrezionalità nell’esercizio della scelta della conferma dei membri in scadenza.

Secondo il precedente citato, tale interpretazione risulta corretta, oltre che in base ad una lettura finalistica della norma (che postula il libero apprezzamento delle esigenze di funzionalità dell’ufficio), anche in base alla lettera della disposizione, laddove recita che “l’incarico…è rinnovabile tenendo presenti professionalità, produttività ed attività già svolta”, così rivelando la palese volontà del legislatore di assegnare un carattere facoltativo alla conferma dei membri in scadenza e di ancorare la sola possibilità di esercizio della predetta facoltà al positivo apprezzamento dei requisiti soggettivi che lo legittimano.

La scelta controversa, pur essendo vincolata dalla legge nel duplice senso dell’elencazione delle categorie professionali dalle quali attingere la selezione dei componenti e della codificazione dei requisiti che consentono il rinnovo, resta, per i profili diversi, ampiamente discrezionale e, come tale, soggetta ai soli limiti immanenti al corretto uso delle potestà di nomina; la posizione soggettiva dei componenti in scadenza va perciò qualificata come di interesse legittimo.

Nella fattispecie, la decisione del mancato rinnovo dell’incarico al ricorrente Nicola Chiechi appare rispettosa dei canoni che presiedono al corretto esercizio della relativa potestà discrezionale, ossia ai limiti di logicità, ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità posti a presidio della corretta esplicazione delle potestà pubbliche non vincolate.

Il riferimento, contenuto nella motivazione dell’atto impugnato, all’esigenza di surrogare le professionalità uscenti con esperienze e competenze nuove e di garantire, in tal modo, l’acquisizione da parte dell’ufficio di contributi altrettanto qualificati, ma diversi ed inediti, non solo non pregiudica l’interesse pubblico alla funzionalità dell’ufficio, ma, al contrario, lo soddisfa compiutamente. L’immissione nell’ufficio di esperienze professionali nuove, infatti, oltre a garantire un auspicabile ricambio nell’esercizio delle funzioni gestorie, serve, evidentemente, ad evitare una cristallizzazione conservativa delle modalità di direzione delle relative competenze e, contestualmente, ad assicurare un impulso rinnovato all’iniziativa dell’organo, prevedibilmente attivabile solo dai componenti di prima nomina. Il ricorrente Nicola Chiechi aveva infatti ricoperto l’ufficio per ben otto anni.

La scelta di procedere alla nomina di componenti diversi da quelli uscenti si appalesa, nel suo insieme, coerente con le finalità del potere esercitato, corretta nei suoi presupposti argomentativi e nei suoi esiti dispositivi e, in definitiva, immune dai vizi denunciati dal ricorrente.

5. Ugualmente infondati sono i motivi con i quali vengono denunciate illegittimità di carattere procedimentale.

Sebbene, infatti, l’atto di nomina dell’Ufficio del Garante sia pienamente sindacabile dal giudice amministrativo e non possa essere assimilato agli atti di alta amministrazione ovvero agli atti di natura politica, deve tuttavia ritenersi che esso non scaturisca da un procedimento ad istanza di parte e che non debba essere necessariamente preceduto da formale comunicazione di avvio del procedimento ai membri uscenti, né dal preavviso di rigetto della domanda di conferma.

In ogni caso, nella concreta fattispecie il ricorrente Nicola Chiechi ha avuto modo di presentare la propria candidatura ed il proprio curriculum vitae, sicché non può ravvisarsi alcuna menomazione dei suoi diritti partecipativi.

Ne discende l’insussistenza della violazione degli artt. 7, 10 e 10-bis della legge n. 241 del 1990.

6. Sono viceversa fondati i motivi aggiunti, proposti in relazione alla nomina di Michele Bruno, per le ragioni già sommariamente esposte nell’ordinanza n. 628/2009 con la quale questa Sezione ha parzialmente accolto l’istanza cautelare.

Risulta infatti provato, in base alla documentazione versata in atti, che il controinteressato Michele Bruno non è stato designato all’interno della terna di candidati proposta dalla Direzione Regionale della Puglia, così come viceversa previsto dall’art. 13, secondo comma – lettera b), della legge n. 212 del 2000.

La norma stabilisce che i componenti dell’ufficio del Garante vengano scelti dal Presidente della Commissione Tributaria Regionale nell’ambito di diverse categorie, tra cui “…dirigenti dell’amministrazione finanziaria e ufficiali generali e superiori della Guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti in una terna formata, per ciascuna direzione generale delle entrate, rispettivamente, per i primi dal direttore generale del Dipartimento delle entrate e, per i secondi, dal Comandante generale della Guardia di finanza”.

Nel caso controverso, rispettivamente con lettere del 9 marzo 2009 e del 19 marzo 2009 a firma del Direttore Regionale dell’Agenzia delle Entrate della Puglia e con lettere del 27 marzo 2009 e del 3 aprile 2009 a firma del Direttore dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale Normativa e Contenzioso, sono stati indicati al Presidente della Commissione Tributaria Regionale due soli nominativi: Bonifacio De Nuccio e Nicola Chiechi (odierno ricorrente).

Ad avviso del Collegio, la mancata inclusione del controinteressato Michele Bruno nella terna formata dall’Agenzia delle Entrate ne vizia irrimediabilmente la nomina, che deve perciò essere annullata per violazione dell’art. 13, secondo comma – lettera b), della legge n. 212 del 2000.

7. E’ viceversa inammissibile il ricorso incidentale proposto da Michele Bruno, mediante il quale viene contestata la circostanza che l’Agenzia delle Entrate non avrebbe invero trasmesso una terna di candidati, come testualmente prescritto dal richiamato art. 13, bensì due soli nominativi. Da ciò discenderebbe, ad avviso del ricorrente incidentale, l’illegittimità della designazione del ricorrente Nicola Chiechi e dunque l’inammissibilità dell’impugnativa da lui proposta, per difetto di legittimazione e di interesse.

In contrario, osserva il Collegio che i numerosi atti di cui il ricorrente incidentale chiede l’annullamento hanno indubbia natura preparatoria ed endoprocedimentale, in quanto rientranti nel procedimento per la nomina dell’Ufficio del Garante. Alcuni di essi, poi, sono istanze e comunicazioni provenienti dal ricorrente Nicola Chiechi e, come tali, non sono suscettibili di impugnativa diretta.

Quanto al provvedimento di nomina adottato dal Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia in data 11 maggio 2009, esso non presenta invece contenuto ed effetti concretamente lesivi per la posizione del ricorrente incidentale (che anzi ne ha tratto vantaggio, essendo stato nominato proprio con detto provvedimento).

Ed in ogni caso, anche a voler trattare il ricorso incidentale proposto da Michele Bruno alla stregua di una mera eccezione processuale (cfr. in proposito Cons. Stato, Ad. plen. 10 novembre 2008 n. 11), tesa a dimostrare il difetto di legittimazione alla nomina del ricorrente principale, residuerebbe in capo a quest’ultimo quantomeno l’interesse strumentale alla ripetizione in parte qua del procedimento di nomina, a seguito dell’accoglimento del ricorso e dell’annullamento della nomina di Michele Bruno.

Anche sotto tale profilo, pertanto, il ricorso incidentale deve essere dichiarato inammissibile.

8. In conclusione, il ricorso principale è respinto. Sono accolti i motivi aggiunti e per l’effetto è annullato in parte qua il decreto del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia n. 37/P/2009 in data 11 maggio 2009, recante la nomina dei componenti dell’Ufficio Garante del Contribuente per la Regione Puglia per il quadriennio 2009 – 2013, limitatamente alla nomina di Michele Bruno.

Il ricorso incidentale è inammissibile.

Le spese processuali sono liquidate forfetariamente nella misura indicata in dispositivo, che tiene conto della parziale soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione Prima, così provvede:

– respinge il ricorso principale;

– accoglie i motivi aggiunti, nei sensi di cui in motivazione;

– dichiara inammissibile il ricorso incidentale;

– condanna la Commissione Tributaria Regionale della Puglia, in persona del Presidente pro tempore, e Michele Bruno al pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente, ciascuno per l’importo di euro 1.000 (mille) oltre i.v.a., c.a.p. ed
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Corrado Allegretta, Presidente

Doris Durante, Consigliere

Savio Picone, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2010

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 12/1/2010 n.21 proviene da Giustamm.

Angelo De Zotti, Italo Franco

sulla distinzione fra inefficacia e illegittimità dell’atto amministrativo

Pubblica amministrazione – Atto amministrativo – Errata notifica del provvedimento – Illegittimità – Non sussiste.

L’atto amministrativo può ritenersi legittimo e valido allorquando lo steso risulti assunto nel rispetto delle leggi vigenti, mentre tutto ciò che segue l’emissione dell’atto, e che è finalizzato alla sua messa in esecuzione (che consiste eminentemente in attività materiali) –come, in particolare, la pubblicità, la notifica, la comunicazione et similia- sta fuori, è esterno all’atto, e può influire sulla sua efficacia, ma non sulla validità-legittimità dell’atto amministrativo medesimo. Da ciò si può inferire che, per portare a compimento il provvedimento, occorrerà, caso mai, rifare correttamente le operazioni che erano state svolte in maniera lacunosa o inefficace; ma certo tale constatazione non potrà giustificare, di per sé sola, l’annullamento o la revoca.

N. 00054/2010 REG.SEN.

N. 00998/1997 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 998 del 1997, proposto da:

Bordignon Giuseppe, Bordignon Giovanni e Fogale Prisca, rappresentati e difesi dagli avv. Guido Sartorato, Marina Perona e Franco Stivanello Gussoni, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Venezia, Dorsoduro, 3593, come da mandato in calce al ricorso,

contro

Comune di Mussolente (VI), in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Emma Bergamin, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, ai sensi dell’art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, come da determinazione di autorizzazione a resistere e procura a.l. in calce alla copia notificata del ricorso

per l’annullamento

– del provvedimento prot. n. 624 del 20.01.97 con il quale si ingiunge la demolizione di alcuni manufatti;

– del provvedimento prot. n. 623 del 18.01.97 recante revoca dell’ordinanza n. 73 del 16.11.95 e del provvedimento n. 19 del 14.06.96;

– di ogni altro atto presupposto o conseguente.

Visto il ricorso, notificato il 20.03.97 e depositato presso la segreteria del TAR entro il termine di legge, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Mussolente, depositato il 6.04.99;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2009 il dott. Italo Franco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Sul terreno di cui Bordignon Giuseppe è nudo proprietario e gli altri due degli odierni ricorrenti usufruttuari, insiste un fabbricato adibito ad officina meccanica, realizzato senza atto di assenso –si dice- anteriormente al 1967, in relazione al quale venne rilasciata concessione edilizia in sanatoria in data 3.11.87. Inoltre, il 19.12.87 veniva rilasciata concessione edilizia per la costruzione di un nuovo fabbricato in ampliamento di attività artigianale, con spostamento di sedime, ai sensi della l.r. n. 1/82, cui seguiva altra concessione in variante (il nuovo fabbricato venne dichiarato agibile il 20.04.95).

Quindi, con ordinanza n. 73 del 16.11.95, notificata al solo nudo proprietario, veniva ingiunta la demolizione del manufatto preesistente (locali adibiti a garage e lavaggio autovetture con depuratore), sull’assunto che il nuovo edificio era stato assentito, con la concessione edilizia del 9.12.87, a condizione che quello preesistente venisse abbattuto. Seguiva anche il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale (n. 19 del 14.06.96) per inottemperanza dell’ordine di demolizione. Tali provvedimenti venivano impugnati con ricorso 2263/96, e questa Sezione ne sospendeva l’esecutività, con ordinanza cautelare n. 1303/96, nella camera di consiglio del 2.08.96. Infine, con provvedimento prot. n. 623 del 18.01.97, venivano revocati sia l’ordinanza di demolizione n. 73/95 che il provvedimento di acquisizione, sul solo presupposto che la notifica degli stessi era avvenuta al solo nudo proprietario, e, con provvedimento prot. n. 624 del 20.01.97, veniva ingiunta nuovamente, su conforme parere della commissione edilizia, la demolizione dei locali menzionati, da ritenere abusivi in base ai provvedimenti precedenti ed anche in contrasto con il PRG.

Contro tali determinazioni insorgono gli interessati con il ricorso in epigrafe, deducendo, con il primo motivo, sviamento, alla luce del fatto che l’efficacia dei precedenti provvedimenti (demolizione e acquisizione) era sospesa in forza dell’ordinanza cautelare richiamata, soggiungendo che il difetto di notifica non influisce sulla validità dell’atto amministrativo, essendo elemento estrinseco al medesimo, e che gli usufruttuari, proponendo il ricorso pregresso, hanno dimostrato di essere a conoscenza dei provvedimenti loro non notificati.

Con il secondo mezzo si deduce che non risulta dalle concessioni edilizie a suo tempo rilasciate il limite all’ampliamento del 60% e la condizione del previo abbattimento del fabbricato preesistente (come dice ora il comune).

Con il terzo mezzo si sostiene che l’edificio in questione non si pone in contrasto con il PRG, poiché la volumetria rientra negli indici consentiti in zona.

Resiste il Comune, eccependo che correttamente ha revocato i precedenti provvedimenti per difetto di notifica (in recepimento delle censure che si muovevano con il ricorso precedente) e comunque che l’eventuale annullamento della revoca fa rivivere i provvedimenti che ne sono oggetto, soggiungendo che solo formalmente risulta fondato il secondo motivo di ricorso, essendo stata data la concessione edilizia sulla scorta degli elaborati di progetto, e che vi è contrasto con la classificazione di zona la cui destinazione è agricola, mentre l’attività in questione è: attività produttiva da bloccare.

Con memoria conclusionale parte ricorrente aggiunge agli argomenti già svolti che altri sono i presupposti della revoca, non sussistenti nel caso di specie.

All’udienza del 18 dicembre 2009 i difensori comparsi hanno ribaditole rispettive domande ed eccezioni, dopo di che la causa è stata spedita indecisione.

DIRITTO

1- Come si evince dalla narrativa in fatto che precede, l’unico elemento eretto dall’amministrazione comunale a presupposto delle disposta revoca dei pregressi provvedimenti -con i quali era stata ingiunta la demolizione di un manufatto ritenuto difforme dal titolo abilitativo edilizio, e quindi disposta l’acquisizione, per inottemperanza dell’ordine di demolizione, al patrimonio comunale del fabbricato con l’area di sedime-, è il difetto di notifica (vale a dire, la constatazione che gli stessi andavano notificati, oltre che al nudo proprietario, anche ai due usufruttuari). Nella motivazione della rinnovata ordinanza di demolizione del medesimo fabbricato si aggiunge, poi, un non meglio specificato contrasto con il PRG vigente.

2- Senonché, al riguardo, non si può non concordare con i rilievi mossi dagli odierni ricorrenti, specialmente con il primo mezzo di impugnazione, in ordine all’asserita ininfluenza dei vizi di notifica sulla legittimità degli atti amministrativi, nonché alla mancanza dei presupposti per potere disporre legittimamente la revoca.

Quanto al primo punto, invero, è, si può dire, insegnamento di scuola che l’atto (e, in particolare, il provvedimento) amministrativo, può ritenersi legittimo e valido allorquando lo steso risulti assunto nel rispetto delle leggi vigenti –quando ricorrano, cioè, tutti gli elementi per l’esistenza e per la validità richiesti dall’ordinamento amministrativo. Tutto ciò che segue l’emissione dell’atto, e che è finalizzato alla sua messa in esecuzione (che consiste eminentemente in attività materiali) –come, in particolare, la pubblicità, la notifica, la comunicazione et similia– sta fuori, è esterno all’atto, e può influire sulla sua efficacia, ma non sulla validità-legittimità dell’atto amministrativo medesimo. Da ciò si può inferire che, per portare a compimento il provvedimento, occorrerà, caso mai, rifare correttamente le operazioni che erano state svolte in maniera lacunosa o inefficace; ma certo tale constatazione non potrà giustificare, di per sé sola, l’annullamento o la revoca.

In ordine al secondo punto, ricordato che vi era stata in precedenza una lunga elaborazione giurisprudenziale delle ragioni che possono giustificare l’annullamento e la revoca dei provvedimenti in autotutela da parte della stessa p.a. che li aveva emessi, che aveva dato luogo a risultati consolidati, che poi sono stati in gran parti codificati legislativamente, con l’art. 21-quinquies (revoca) e 21-nonies (annullamento d’ufficio) della legge n. 241/90 (aggiunti dalla legge n. 15/2005). Orbene (precisato che nel caso di specie trovano applicazione, piuttosto che dette norme sopravvenute, i principi elaborati in precedenza dalla giurisprudenza), a parte il rilievo che le ragioni poste alla base della revoca di cui è causa potrebbero, in astratto, figurare quale presupposto di un annullamento d’ufficio, piuttosto che di una determinazione di revoca- sembra evidente che non ricorrono i presupposti dell’annullamento d’ufficio e tanto meno della revoca (nella richiamata norma sopravvenuta: “sopravvenuti motivi di pubblico interesse; mutamento della situazione di fatto; nuova valutazione dell’interesse pubblico originario).

Per le ragioni su esposte si manifesta fondato il primo motivo di ricorso, nelle parti appena evidenziate.

3- Deve ritenersi, d’altra parte, fondato anche il terzo motivo, là dove si censura l’assunto del Comune, figurante nella rinnovata ordinanza di demolizione, che il manufatto in questione è in contrasto con lo strumento urbanistico vigente.

In effetti, non sembra davvero sufficiente a sostenere l’esistenza di un siffatto contrasto, la mera sua enunciazione, non corredata da nessuna notazione esplicativa. La p.a. resistente ha, in verità, tentato di esplicare dette ragioni con la memoria di resistenza. Tuttavia, non solo si deve ricordare che ciò infrange altri principi processuali consolidati, quali quelli dell’ininfluenza delle motivazioni aggiunte in sede giurisdizionale; ma, altresì, deve rilevarsi come le ragioni addotte (inutilmente, in questa sede) non sembrano tali da configurare un chiaro contrasto con la classificazione di zona dell’area dove insiste il fabbricato in questione.

L’accertata illegittimità del provvedimento di revoca investe (nel senso che ne comporta l’illegittimità) anche la reiterata ordinanza di demolizione, che viene privata del presupposto che ne sta alla base (la revoca).

Conclusivamente, per le ragioni su esposte, si manifestano fondati i due mezzi di impugnazione suddetti, e assorbenti di ogni altra censura. Di conseguenza il ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti impugnati.

Le peculiarità della fattispecie giustificano la compensazione integrale fra le arti delle spese ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, respinta ogni contraria domanda ed eccezione, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa integralmente fra le parti le spese e glionorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Italo Franco, Consigliere, Estensore

Brunella Bruno, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2010

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione II – Sentenza – 12/1/2010 n.54 proviene da Giustamm.

Pres.G. Mozzarelli – Est.U. Di Benedetto
Inizia Dental Bologna S.r.l. ed Altra (Avv. S. Stefanelli) contro l’Ordine dei
Medici Chirurghi e Odontaiatri della Provincia di Bologna (Avv. A. Santoli)

sulla natura degli Ordini professionali e sulla non assimilabilità alle c.d. Autority; ai sensi del decreto Bersani è legittima la pubblicità informativa della propria attività professionale

1. Processo amministrativo – Ordini professionali – Non sono assimilabili alle Autorità indipendenti – Impugnazione dei relativi provvedimenti – Segue il rito ordinario

2. Professioni e mestieri – Divieto di svolgere pubblicità informativa – Art. 2, lettera b) del D. L. 223/2006 – È stato espunto dall’ordinamento – Ordine professionale – Ha soltanto un potere di verifica della veridicità del contenuto della pubblicità al fine di effettuare eventuali segnalazioni agli organi competenti

1. Gli Ordini professionali costituiscono degli Enti esponenziali degli interessi di categoria, ancorchè dotati di una propria autonomia gestionale e decisionale, che operano sotto la vigilanza del Ministero della Salute. Essi non svolgono, per previsione normativa, una funzione indipendente ed imparziale a tutela di interessi di grande rilevanza e propri dell’intera collettività generale, assimilabile a quella delle Autority, istituite in tempi successivi e relativamente recenti, a partire dalla metà degli anni ‘80 nel quadro di un nuovo modello di organizzazione amministrativa, e sottratti da ogni forma di vigilanza o controllo, per quanto concerne la propria attività istituzionale, da parte dell’amministrazione governativa e che si esprimono in posizione di terzietà, equidistanza e neutralità rispetto a tutti gli interessi coinvolti. L’impugnativa degli atti degli ordini professionali, pertanto,segue il rito ordinario.

2. L’art. 2, lettera b) del cosiddetto decreto Bersani ossia il D. L. 223/2006, convertito in legge 248/2006, in conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonche’ al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, ha abrogato, dalla data di sua entrata in vigore, le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali, “il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonchè il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’Ordine”. Ciò ha comportato l’abrogazione delle disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali, tra l’altro, il divieto di svolgere pubblicità informativa tra cui anche la legge L. n. 175 del 1992 che in precedenza disciplinava la pubblicità concernente l’esercizio delle professioni sanitarie. All’Ordine professionale, pertanto, residua oggi soltanto un potere di verifica della veridicità del contenuto della pubblicità, al fine di effettuare eventuali segnalazioni agli organi competenti in proposito, giammai un potere inibitorio della stessa. Né è condivisibile l’interpretazione della difesa dell’ordine professionale che intende differenziare, sotto il profilo della pubblicità, l’attività dei singoli professionisti, ai quali sarebbe consentita la pubblicità, e quella delle attività professionali svolte in forma societaria, oggi consentita, per le quali rimarrebbe il divieto di pubblicità ed il potere inibitorio dell’Ordine dei Medici. Tale differenziazione non sussiste nel quadro normativo vigente e non è prevista dal D. L. 223/2006, convertito in legge 248/2006, e sarebbe in contrasto proprio con il principio comunitario di libera concorrenza al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato che costituiscono le finalità della recente normativa sopra indicata.

N. 00016/2010 REG.SEN.

N. 00343/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 343 del 2009, proposto da:

Inizia Dental Bologna S.r.l. ed Altra, Bologna Uno S.r.l., rappresentati e difesi dall’avv. Silvia Stefanelli, con domicilio eletto presso Silva Stefanelli in Bologna, via Calanco N. 11;

contro

Ordine dei Medici Chirurghi e Odontaiatri della Provincia di Bologna, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Santoli, con domicilio eletto presso Alberto Santoli in Bologna, via Mazzini N. 53/2;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della delibera n.160 del 16.12.2008 con cui il suddetto Ordine Professionale ha intimato alle società ricorrenti di cessare le iniziative pubblicitarie intraprese in merito alla propria attività professionale, notificata alle odierne ricorrenti in data 27.01.2009 unitamente al parere negativo emesso sul contenuto dei messaggi pubblicitari diffusi dalla c.d. “Commissione Pubblicità” istituita presso l’Ordine;

nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e conseguente, anche non cognito, se e per quanto occorrer possa;..

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ordine dei Medici Chirurghi e Odontaiatri della Provincia di Bologna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10/12/2009 il dott. Ugo Di Benedetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1.La società ricorrente ha impugnato il provvedimento in epigrafe indicato con il quale l’Ordine dei medici di Bologna ha intimato la cessazione della pubblicità della propria attività professionale concernente la propria attività ambulatoriale monospecialistica di odontoiatria, deducendone l’illegittimità.

Si è costituito in giudizio l’Ordine dei Medici di Bologna intimato che ha contro dedotto alle avverse doglianze e concluso per il rigetto del ricorso.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza 262/2009 e la causa è stata trattenuta in decisione all’odierna udienza.

2.Il provvedimento impugnato richiama, a fondamento del proprio potere inibitorio della pubblicità l’articolo 2, comma 1°, lettera b) del D.L. 223/2006, convertito in legge 248/2006 nonché il Codice di deontologia medica, le relative guide in merito di pubblicità informativa sanitaria e delle relative note esplicative elaborate dall’Ordine stesso e ritiene che la pubblicità dell’attività sanitaria sia “non conforme alle disposizioni di legge ed alle regole e principi sanciti dalla disciplina deontologica”.

3.Va preliminarmente respinta l’eccezione di tardività del deposito del ricorso, avvenuta il 29° giorno dalla notificazione stessa, rilevata dalla difesa dell’Amministrazione intimata la quale sostiene che l’Ordine dei Medici costituisca un’Autorità Indipendente, con conseguente dimidiazione dei termini per il deposito del ricorso in caso d’impugnativa dei propri atti.

3.1.Infatti, gli Ordini professionali costituiscono degli Enti esponenziali degli interessi di categoria, ancorchè dotati di una propria autonomia gestionale e decisionale, che operano sotto la vigilanza del Ministero della Salute. Essi sono stati istituiti dal Governo Giolitti, con legge n.455 del 10 luglio 1910, e ricostituiti dall’Assemblea Costituente con D.L.C.P.S. del 13 settembre 1946, n.233 il cui regolamento di esecuzione è stato approvato con D.P.R. n.221 del 5 aprile 1950, e svolgono importanti funzioni nei confronti dei propri iscritti.

Gli Ordini dei Medici , tuttavia, non svolgono, per previsione normativa, una funzione indipendente ed imparziale a tutela di interessi di grande rilevanza e propri dell’intera collettività generale, assimilabile a quella delle, istituite in tempi successivi e relativamente recenti, a partire dalla metà degli anni ‘80 nel quadro di un nuovo modello di organizzazione amministrativa, e sottratti da ogni forma di vigilanza o controllo, per quanto concerne la propria attività istituzionale, da parte dell’amministrazione governativa e che si esprimono in posizione di terzietà, equidistanza e neutralità rispetto a tutti gli interessi coinvolti.

3.2.L’impugnativa degli atti degli ordini professionali, pertanto,segue il rito ordinario.

4.Ciò premesso nel merito il ricorso è fondato con particolare riferimento alla prima censura dedotta.

Infatti, l’art. 2, lettera b) del cosiddetto decreto Bersani ossia il D. L. 223/2006, convertito in legge 248/2006, in conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonche’ al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, ha abrogato, dalla data di sua entrata in vigore, le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali, “il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonchè il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’Ordine”.

Ciò ha comportato l’abrogazione delle disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali, tra l’altro, il divieto di svolgere pubblicità informativa (Cassazione civile , sez. III, 15 gennaio 2007 , n. 652) tra cui anche la legge L. n. 175 del 1992 che in precedenza disciplinava la pubblicità concernente l’esercizio delle professioni sanitarie (Cassazione civile , sez. III, 30 novembre 2006 , n. 25494).

All’Ordine professionale, pertanto, residua soltanto un potere di verifica della veridicità del contenuto della pubblicità, non contestata nel provvedimento impugnato, al fine di effettuare eventuali segnalazioni agli organi competenti in proposito.

4.1. Né è condivisibile l’interpretazione della difesa dell’ordine professionale che intende differenziare, sotto il profilo della pubblicità, l’attività dei singoli professionisti, ai quali sarebbe consentita la pubblicità, e quella delle attività professionali svolte in forma societaria, oggi consentita, per le quali rimarrebbe il divieto di pubblicità ed il potere inibitorio dell’Ordine dei Medici. Tale differenziazione non sussiste nel quadro normativo vigente e non è prevista dal D. L. 223/2006, convertito in legge 248/2006, e sarebbe in contrasto proprio con il principio comunitario di libera concorrenza al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato che costituiscono le finalità della recente normativa sopra indicata.

5. Ciò non determina alcun vuoto normativo di tutela poiché i decreti legislativi n. 145/2007 e 146/2007 che recepiscono le direttive comunitarie 2006/114/CE e 2005/29/CE, e che introducono una nuova disciplina della pubblicità ingannevole e comparativa (modificando il decreto legislativo n. 206/2005 – Codice del consumo) e delle pratiche commerciali sleali affidano all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato il potere di avviare i procedimenti ispettivi, su segnalazione ed anche d’ufficio, e di adottare i conseguenti provvedimenti sanzionatori.

6. Per tali ragioni il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato il provvedimento impugnato.

7. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione II, accoglie il ricorso in epigrafe indicato e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’Ordine dei Medici di Bologna intimato al pagamento delle spese di causa in favore della Società ricorrente che si liquidano in complessivi euro 3.500 (tremilacinquecento), oltre C.P.A. ed I.V.A..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 10/12/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Ugo Di Benedetto, Consigliere, Estensore

Umberto Giovannini, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2010

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Sentenza – 12/1/2010 n.16 proviene da Giustamm.

Pres. Onorato, Est. Carpentieri
Di Dio Giorgio (Avv. F. Prosco) c/ Regione Campania (Avv. R. Palma);
Hydrogest Campania s.p.a. (n.c.).

sull’applicabilità dei principi di proporzionalità, economicità e ragionevolezza all’accesso alle informazioni ambientali.

1. Accesso agli atti amministrativi – Informazioni ambientali – Principi generali di proporzionalità, economicità e ragionevolezza – Applicabilità – Conseguenze.

2. Ambiente – Informazioni ambientali voluminose – Informazione c.d. attiva – Pubblicazione flussi informativi – Necessità – Ragioni.

3. Ambiente – Impianti di depurazione – Servizio di gestione – Concessione – Informazioni ambientali – Accesso – Concedente – Legittimazione passiva – Sussiste – Ragioni.

4. Ambiente – Impianti di depurazione – Servizio di gestione – Rapporti tra concedente e concessionario – Accesso – Disciplina – Applicabilità -Esclusione.

1. L’istituto dell’accesso alle informazioni ambientali non si assoggetta ai limiti soggettivi e oggettivi propri dell’accesso ai documenti amministrativi, ma resta comunque subordinato a un principio generale di proporzionalità, di economicità e di ragionevolezza. Di conseguenza, possono consentirsi solo gli accessi che non si traducano in uno sproporzionato aggravio per l’amministrazione, tale da metterne in pericolo l’efficienza gestionale.

2. L’obbligo delle amministrazioni di rendere disponibili le informazioni ambientali può e deve essere assolto non solo mediante accesso cd. “passivo”, ossia mediante accoglimento delle specifiche domande di accesso dei cittadini, ma anche e soprattutto mediante informazione “attiva”, ossia mediante pubblicazione, anche sui siti internet, di tutti i flussi informativi relativi allo stato dell’ambiente. Di conseguenza, le informazioni voluminose e massicce, o di contenuto oggettivo molto ampio, dovrebbero essere rese acquisibili attraverso l’informazione attiva, piuttosto che essere fatte oggetto di accesso “passivo” documentale, che costituisce una modalità notevolmente più impegnativa e laboriosa, sia per l’amministrazione che per il cittadino.

3. La concessione del servizio pubblico di gestione degli impianti di depurazione non priva l’ente concedente delle sue competenze e responsabilità funzionali di controllo e di direzione, ma consolida e rafforza il suo dovere di acquisire e di disporre costantemente di informazioni analitiche, puntuali e aggiornate sullo stato della gestione degli impianti dati in gestione. Pertanto sussiste la legittimazione passiva della Regione concedente a rispondere alle richieste di accesso ai documenti e alle informazioni ambientali nella materia.

4. Non rientrano nella nozione di informazione ambientale le notizie relative al comportamento specifico del concessionario del servizio pubblico di gestione degli impianti di depurazione e agli sviluppi dei rapporti tra società concessionaria e Regione concedente. Infatti, si tratta di informazioni implicanti giudizi di responsabilità e prese di posizione nell’ambito del rapporto concessorio, in termini anche di sanzioni e di altri rimedi sinallagmatici, di autotutela o per via giudiziaria, che possono ritenersi riservate alla valutazione tecnica dell’amministrazione concedente.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 5423 del 2009, proposto da:

Di Dio Giorgio, rappresentato e difeso dall’avv. Francesca Prisco, con domicilio eletto in Napoli, via Adolfo Omodeo, n. 6;

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della giunta regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Rosaria Palma (Avv. Regionale), con domicilio eletto in Napoli, presso la sede dell’Ente, in via S. Lucia, 81;

la società Hydrogest Campania Spa, in persona del legale rapp.te p.t., non costituita;

per la dichiarazione d’illegittimità

del silenzio della Regione Campania e della Hydrogest s.p.a. sull’istanza di accesso ambientale ex art. 3 D.LGs. 195/05 notificata in data 29.07.2009 e per la nomina di Commissario ad Acta.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2009 il dott. Paolo Carpentieri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con il ricorso in trattazione – notificato il 13 ottobre 2009 e depositato in segreteria il successivo giorno 22 – il sig. Di Dio Giorgio, residente in Napoli, nel quartiere Bagnoli, alla via Enea n. 58, agisce avverso il diniego tacito opposto dalla regione Campania e dalla società Hydrogest s.p.a. sulla sua domanda – notificata in data 29 luglio 2009 – di accesso alle informazioni ambientali sullo stato di inquinamento ambientale dovuto al malfunzionamento degli impianti di depurazione del comprensorio “PS/3”, comprendente i depuratori di Cuma, Foce Regi Lagni, Area casertana, Napoli Nord e Acerra, dati in concessione di gestione alla predetta società Hydrogest s.p.a.

Espone parte ricorrente di aver successivamente notificato la stessa domanda – in data 14 settembre 2009 – anche all’ARPA della Campania, la quale aveva corrisposto in data 1 ottobre 2009 trasmettendo uno stralcio della relazione annuale sullo stato dell’ambiente in Campania e rimandando al sito web dell’Ente per i dati sull’inquinamento delle coste della Campania, inclusi quelli antistanti i depuratori.

Il ricorrente giudica altresì non sufficienti le note trasmessegli dal Vice-commissario di Governo per le bonifiche delle acque della Regione Campania (prot. 8611 del 2009, con la quale lo si informava dell’avvenuto trasferimento alla Regione Campania, nell’anno 2008, della gestione degli impianti di depurazione) e dagli uffici regionali (in data 3 agosto 2009, di sollecito a riscontrare la domanda del ricorrente medesimo).

Si è costituita a resistere in giudizio la sola Regione Campania, che ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, per essere competente a rispondere il solo soggetto concessionario, ed ha altresì formulato alcune contestazioni in ordine al rito prescelto.

Alla camera di consiglio del 3 dicembre 2009 la causa è stata chiamata e assegnata in decisione.

Il ricorso è ammissibile e in parte fondato.

In rito giova rilevare che la concessione del servizio pubblico di gestione degli impianti di depurazione, lungi dallo spogliare l’ente concedente delle sue competenze e responsabilità funzionali di controllo e di direzione, consolida e rafforza, in realtà, il suo dovere di acquisire e di disporre costantemente di informazioni analitiche, puntuali e aggiornate sullo stato della gestione (manutenzione, riqualificazione, efficienza, funzionalità) degli impianti dati in gestione, onde la sussistenza della legittimazione passiva regionale a rispondere alle richieste di accesso ai documenti e alle informazioni ambientali nella materia.

Sempre in rito, occorre rilevare che l’istituto dell’accesso alle informazioni ambientali, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195 (di recepimento della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, n. 2003/4/CE ) e all’articolo 3-sexies del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), come aggiunto dal decreto correttivo n. 4 del 2008, se si differenzia per diversi e importanti profili sostanziali e contenutistici rispetto al generale istituto dell’accesso ai documenti amministrativi di cui al capo V della legge n. 241 del 1990, condivide tuttavia con quest’ultimo il rimedio del ricorso ex art. 25 della testé detta legge generale del 1990 sul procedimento amministrativo, giusta l’espressa previsione in tal senso contenuta nell’art. 7 (Tutela del diritto di accesso) del d.lgs. n. 195 del 2005, che estende a questa fattispecie speciale il rimedio approntato dalla legge n. 241 per il caso di diniego (totale o parziale) dell’accesso ai documenti amministrativi. Ne segue la piena ritualità dell’odierna impugnativa del silenzio-diniego, della Regione e della società concessionaria, formatosi sulla domanda fatta notificare dal ricorrente in data 29 luglio 2009.

Condivide la legittimazione passiva alla domanda di accesso – e all’odierno, conseguente, contenzioso – la società concessionaria del relativo pubblico servizio degli impianti di depurazione, giusta il disposto dell’art. 23 della legge n. 241 del 1990.

Nel merito il ricorso è in parte fondato e potrà trovare accoglimento nei limiti di quanto di ragione.

L’istituto dell’accesso alle informazioni ambientali, infatti, non si assoggetta ai limiti soggettivi e oggettivi propri dell’accesso ai documenti amministrativi, ma resta comunque subordinato a un principio generale di proporzionalità, di economicità e di ragionevolezza, per cui possono consentirsi solo gli accessi che non si traducano in uno sproporzionato aggravio per l’amministrazione, tale da metterne in pericolo l’efficienza gestionale, a fronte di esigenze informative del cittadino che meglio potrebbero e dovrebbero essere soddisfatte in sede di informazione ambientale “attiva” apprestata dalle amministrazioni competenti (piuttosto che nella più onerosa forma “passiva” dell’accesso, mediante visione ed estrazione di copia, ai documenti preesistenti o all’uopo formati dall’amministrazione).

Più nel dettaglio, se è vero che il diritto di accesso alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale, giusta anche le previsioni della Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Italia con la legge 16 marzo 2001, n. 108, non è sottoposto al filtro soggettivo, potendo essere esercitato da chiunque, “senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante”, né al limite oggettivo proprio della legge n. 241 (potendo riguardare anche informazioni da elaborare appositamente, e non soltanto documenti già formati ed esistenti presso l’amministrazione), è altresì vero che l’obbligo delle amministrazioni di rendere disponibili le informazioni ambientali può e deve essere assolto non solo mediante accesso cd. “passivo” (ossia mediante accoglimento delle specifiche domande di accesso dei cittadini), ma anche e soprattutto mediante informazione “attiva”, ossia mediante pubblicazione, anche sui siti internet, di tutti i flussi informativi (spesso anche voluminosi) relativi allo stato dell’ambiente. Il che implica che informazioni voluminose e massicce, o di contenuto oggettivo molto ampio, quali (almeno in parte, quelle qui oggetto di contenzioso) ben dovrebbero essere rese acquisibili attraverso l’informazione attiva, piuttosto che essere fatte oggetto di accesso “passivo” documentale, che costituisce una modalità notevolmente più impegnativa e laboriosa, sia per l’amministrazione che per il cittadino.

Alla stregua di questi canoni interpretativi ed applicativi è ora possibile passare al vaglio la composita domanda di accesso formulata dal ricorrente.

Questi, nella sua domanda del 29 luglio 2009, da un lato, ha posto specifici quesiti in forma interrogativa (se fossero vere le notizie di malfunzionamento degli impianti di depurazione, se la Hydrogest non avesse posto in essere gli interventi di manutenzione straordinaria e di costruzione e ammodernamento previsti dalla convenzione; se fossero stati adottati provvedimenti regionali consequenziali; se fosse in corso di modifica la concessione; se vi fossero ancora rischi di malfunzionamento degli impianti); dall’altro ha chiesto documenti (dati di esercizio di ciascun impianto; dati di inquinamento delle acque marine in prossimità dei luoghi ove sono scaricate le acque che transitano per gli impianti di depurazione).

Ora, il primo gruppo di domande di informazioni (i quesiti sui rapporti tra Regione e Hydrogest) è solo in parte accoglibile. Sono infatti senz’altro accessibili le informazioni propriamente ambientali, quali quelle sulla veridicità delle notizie di stampa sui malfunzionamenti degli impianti e quelle, conseguenti, sulla perdurante attualità di tale stato di cose o circa il pericolo concreto di una reiterazione a breve di tali malfunzionamenti. E’ difatti evidente che può a tutti gli effetti considerarsi informazione ambientale quella relativa alla causa prossima e diretta dell’inquinamento, quale è quella relativa al non corretto funzionamento degli impianti di depurazione. Rientra nell’ambito di tale informazione ambientale dovuta, deve qui precisarsi, l’indicazione, in termini chiari e sintetici, della natura, dell’entità e delle principali cause di tali malfunzionamenti, poiché attiene alle regole prime della democrazia partecipativa il diritto del cittadino di sapere in modo chiaro e preciso le ragioni del cattivo funzionamento di un servizio pubblico essenziale, quale è quello della depurazione dei reflui che vengono immessi nelle acque marine. Non possono invece essere accolte le altre domande di informazioni relative al comportamento specifico del concessionario (se la Hydrogest non avesse posto in essere gli interventi di manutenzione straordinaria e di costruzione e ammodernamento previsti dalla convenzione) e agli sviluppi dei rapporti tra società concessionaria e Regione concedente (se fossero stati adottati provvedimenti regionali consequenziali e se fosse in corso di modifica la concessione). Trattasi, invero, di informazioni implicanti giudizi di responsabilità e prese di posizione nell’ambito del rapporto concessorio, in termini anche di sanzioni e/o di altri rimedi sinallagmatici, di autotutela o per via giudiziaria, che possono ritenersi riservate alla valutazione tecnica dell’amministrazione concedente, possono richiedere accertamenti complessi e che pertanto, ben potrebbero ragionevolmente non essere disponibili a pochi mesi dai fatti contestati.

Venendo alla seconda parte della domanda di accesso in esame, con la quale sono stati chiesti documenti (dati di esercizio di ciascun impianto; dati di inquinamento delle acque marine in prossimità dei luoghi ove sono scaricate le acque che transitano per gli impianti di depurazione), deve rilevarsi, anche per questa parte, che la domanda è solo parzialmente accoglibile. La domanda relativa ai dati di esercizio di ciascun impianto, per come formulata (“dati di esercizio con indicazione RHC; dati quantitativi e qualitativi delle linee fanghi e liquami; risultanze delle analisi relative alla qualità, alle caratteristiche quali-quantitative dei reflui in ingresso ed in uscita dall’impianto di Cuma; documentazione – ordini di servizio, computi metrici o documenti equipollenti – relativa ai lavori effettuati dal concessionario”), incappa nel limite di possibilità pratica e di proporzionalità, di cui sopra si è discorso, che è da ritenersi applicabile parimenti anche all’accesso alle informazioni ambientali, derivando da principi di logica e di ragionevolezza. Inoltre, come pure si è già sopra rilevato, informazioni del tipo di quelle richieste dovrebbero caso mai essere rese disponibili on line (ove tecnicamente possibile) nel sito del concessionario gestore o della Regione concedente, implicando un monitoraggio diretto e continuo del funzionamento dell’impianto, ma non appaiono suscettibile di visione e copia nelle forme tradizionali dell’accesso ai documenti amministrativi.

La domanda relativa ai dati di inquinamento delle acque marine in prossimità dei luoghi ove sono scaricate le acque che transitano per gli impianti di depurazione risulta, infine, già soddisfatta dalla citata nota in data 1 ottobre 2009 dell’ARPA Campania di riscontro della domanda notificata in data 14 settembre 2009, che aveva correttamente rinviato al proprio sito web per i dati sull’inquinamento delle coste della Campania, inclusi quelli antistanti i depuratori.

Per tutte le esposte ragioni, il ricorso può ricevere accoglimento nei termini e nei limiti sopra precisati, con conseguente ordine alla Regione Campania e alla società concessionaria Hydrogest di fornire alla parte ricorrente, nel termine di trenta giorni decorrente dalla comunicazione amministrativa o dalla notifica di parte, se anteriore, della presente sentenza, delle seguenti informazioni ambientali: notizie sul malfunzionamento degli impianti di depurazione, con l’indicazione, in termini chiari e sintetici, della natura, dell’entità e delle principali cause di tali malfunzionamenti, nonché notizie, conseguenti, sulla perdurante attualità di tale stato di cose e circa il pericolo concreto di una reiterazione di tali malfunzionamenti; dati di esercizio di ciascun impianto (per quanto possibile completi, con indicazione RHC, dei dati quantitativi e qualitativi delle linee fanghi e liquami e delle risultanze delle analisi relative alla qualità, alle caratteristiche quali-quantitative dei reflui in ingresso ed in uscita dall’impianto di Cuma), mediante messa a disposizione sul sito web della Regione e del concessionario di gestione (ove tecnicamente possibile).

Le spese di causa, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico della Regione Campania e della società concessionaria, in ragion della metà per ciascuna dell’importo complessivo liquidato in dispositivo.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, SEZIONE V^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo accoglie in parte, nei limiti precisati in motivazione; per l’effetto, ordina alla Regione Campania e alla società Hydrogest Campania s.p.a., in persona dei rispettivi legali rapp.ti p.t., di fornire, entro trenta giorni dalla comunicazione (o dalla notifica di parte, se anteriore) della presente sentenza, le informazioni e di rendere accessibili i documenti richiesti dal ricorrente con la domanda del 29 luglio 2009, con le modalità e nei limiti precisati in motivazione.

Condanna la Regione Campania e la società concessionaria Hydrogest Campania s.p.a., in persona dei rispettivi legali rapp.ti p.t., al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), di cui euro 1.500,00 (millecinquecento/00) a carico della Regione Campania ed altrettanti euro 1.500,00 (millecinquecento/00) a carico della società concessionaria Hydrogest Campania s.p.a., oltre al rimborso del contributo unificato anticipato dal ricorrente (se ed in quanto effettivamente assolto).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Antonio Onorato, Presidente

Paolo Carpentieri, Consigliere, Estensore

Vincenzo Cernese, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2010

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 12/1/2010 n.68 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. P. Grauso Est.
Serenetti R. ed altri (Avv. Daniele Granara) contro la Provincia di Massa Carrara (Avv. L.
Guccinelli), il Comune di Mulazzo (Avv. M. Rutigliano), il Ministero per i Beni e le Attività
Culturali, Soprintendenza per i Beni Archeologici della Toscana (Avvocatura dello Stato), la
Regione Toscana (Avv. F. Ciari), l’A.R.P.A.T. Toscana ed altri (tutti non costituiti)

sulla insufficienza della pubblicazione all’Albo per soli sette giorni al fine della presunzione legale di conoscenza dell’atto; sulla necessità della verifica ed esplicitazione dei motivi circa l’assenza di impatti significativi sul territorio paesaggisticamente tutelato in caso di esclusione dalla sottoposizione a VIA in relazione ad una riattivazione di una discarica

1. Giustizia amministrativa – Provvedimento contenente una autorizzazione integrata ambientale – Pubblicazione per sette giorni – Violazione del termine di cui all’art. 124 T.U.E.L. – Impedisce di ritenere che dalla stessa possa farsi discendere qualsiasi presunzione legale di conoscenza dell’atto

2. Ambiente – Discarica – Progetto di riattivazione – Esclusione dalla VIA – Presuppone accertamenti circa l’assenza di impatti significativi sull’ambiente – Motivazione – Necessità – Fattispecie

1. La pubblicazione di una autorizzazione integrata ambientale mediante affissione all’Albo della Provincia per soli sette giorni consecutivi, senza che dalla amministrazione siano indicate – neppure attraverso il rinvio a specifiche disposizioni normative – le ragioni giustificative della riduzione del termine di quindici giorni stabilito in via generale dall’art. 124 T.U.E.L., impedisce di ritenere che dalla stessa possa farsi discendere qualsiasi presunzione legale di conoscenza dell’atto

2. La condizione affinché un progetto, nei casi stabiliti dalla legge, venga escluso dalla valutazione di impatto ambientale, è che esso non produca impatti significativi sull’ambiente, il che, peraltro, implica la tollerabilità di una qualche conseguenza del progetto sull’ambiente, ove suscettibile di essere contenuta, eventualmente mediante il ricorso a specifiche prescrizioni (art. 20 co. 5 D.Lgs. n. 152/06; art. 11 co. 6 e 8 l.r. n. 79/98). La verifica dell’assenza di impatti significativi presuppone, evidentemente, l’acquisizione in via istruttoria di tutti gli elementi conoscitivi necessari a fornire una compiuta rappresentazione dell’incidenza ambientale del progetto in questione, elementi che la legge stessa si preoccupa di indicare, dettando altresì i criteri valutativi cui la verifica di assoggettabilità è sottoposta. Nella specie la discarica è ubicata in area collinare boscata ed attraversata dal torrente Debbia, come tale vincolata “ex lege” ai sensi dell’art. 142 lett. c) e g) del D.Lgs. n. 42/04: ne discende che, ai fini dell’esclusione dalla VIA, le amministrazioni procedenti avrebbero dovuto dedicare specifica cura allo studio degli impatti prodotti dalla riattivazione della discarica sui beni sottoposti al vincolo paesaggistico, dandone contezza nella parte motiva del provvedimento. Viceversa sia la VIA che la successiva AIA trascurano del tutto di valutare l’interferenza fra l’impianto ed i valori – storici, culturali, naturali, morfologici, ed anche estetici, ai sensi dell’art. 2 co. 3 del D.Lgs. n. 42/04 – in virtù dei quali il territorio diviene paesaggio tutelato con conseguente illegittimità che si riverbera su tutti i successivi atti del procedimento

N. 00017/2010 REG.SEN.

N. 01551/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1551 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Serenetti Rita, Marveggio Giampiero, Balestracci Luciano, Cori Mario, Pratici Laura, Bongini Mirna, Bestazzoni Maria Angela, Gradi Paolo, Piedimonte Albertina, Mazzoni Francesca, Bestazzoni Angelo, Lorenzini Bruno, Gabrielli Giacomo, Ferdani Ugo, Lorenzelli Cristina Roberta, Federici Lina, Ciarlanti Bruno, Staderoli Albertina, Balestracci Gabriele, Bertoni Ivana, Urbani Luciano, Urbani Valeria, Italia Nostra Onlus, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Daniele Granara, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Enea Baronti in Firenze, via Maggio 30;

contro

Provincia di Massa Carrara, in persona del Presidente “pro tempore”, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Guccinelli, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40;

Comune di Mulazzo, in persona del Sindaco “pro tempore”, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Rutigliano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci 20;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Archeologici della Toscana, in persona rispettivamente del Ministro e del Soprintendente “pro tempore”, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede sono domiciliati per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4;

Regione Toscana, in persona del Presidente “pro tempore”, rappresentato e difeso dall’avv. Fabio Ciari, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Firenze, piazza dell’Unita’ Italiana 1;

A.R.P.A.T. – Azienda Reg. Protezione Ambientale della Toscana, A.R.P.A.T. – Dipartimento Provinciale di Massa, Azienda U.S.L. N. 1 Massa Carrara, Azienda U.S.L. N. 1 Lunigiana, Comunita’ Montana della Lunigiana, Ufficio Regionale Tutela Acque Territorio di Massa, Autorità di Bacino del Fiume Magra, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici Lucca e Massa Carrara;

della determinazione del Dirigente del Settore Ambiente o Trasporti DD/8649/2007 del 08.06.2007, pubblicata all’Albo Pretorio per 7 giorni consecutivi a decorrere dal 12.06.2007, avente ad oggetto: provvedimento conclusivo della procedura di verifica ai sensi dell’art. 11 LR 79/98 in relazione a progetto di chiusura definitiva e sistemazione finale della discarica di Lusuolo, nonché di ogni altro atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, cogito e non, nessuno escluso ed in particolare delle deliberazioni assunte dalla Conferenza dei Servizi in data 07.02.2007 e il Rapporto Tecnico – Istruttorio del settore Ambiente – Trasporti del Servizio Valutazione Impatto Ambientale della Provincia di Massa Carrara in data febbraio 2007.

E, con motivi aggiunti depositati in data 13-27 maggio e 10 giugno 2008, per l’annullamento della Determinazione del Dirigente del Settore Ambiente e Trasporti DD/8586/2008 del 14/04/2008 avente ad oggetto “Approvazione verbale conferenza dei servizi del 03/03/2008, avente ad oggetto “Procedimenti di verifica ambientale discarica di Lusuolo” (osservazioni T.A.R. Toscana) e di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, cognito e non, nessuno escluso, e in particolare delle deliberazioni assunte dalla Conferenza dei Servizi in data 03/03/2008, nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni in favore dei ricorrenti, con la vittoria delle spese, competenze ed onorari di giudizio.

E, con ulteriori motivi aggiunti depositati il 9 luglio 2009, per l’annullamento

della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Mulazzo n. 29 del 28-4-2009, pubblicata nell’Albo Pretorio Comunale in data 30-4-2009 avente ad oggetto “Revoca ordinanza di chiusura discarica”; nonche’ di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, cognito e non, nessuno escluso e in particolare della Deliberazione Dirigenziale n. 8700/2008 del 14-10-2008 con la quale il Dirigente del Settore Ambiente e Trasporti ha rilasciato l’autorizzazione integrata ambientale per l’impianto di discarica di rifiuti.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Massa Carrara;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Mulazzo;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e della Soprintendenza Per i Beni Archeologici della Toscana;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2009 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 26 – 27 settembre e depositato il 5 ottobre 2007, Rita Serenetti e gli altri litisconsorti in epigrafe – premesso di essere tutti residenti e/o proprietari di immobili nel Comune di Mulazzo e nelle vicinanze della ex discarica di Lusuolo, ivi ubicata, con l’eccezione della Onlus “Italia Nostra”, forte della propria legittimazione ad agire quale associazione riconosciuta per la tutela dei beni ambientali – proponevano impugnazione avverso la determinazione dell’8 giugno 2007, con cui il Dirigente del Settore ambiente e trasporti della Provincia di Massa Carrara aveva ritenuto di escludere dalla valutazione di impatto ambientale il progetto di chiusura definitiva e sistemazione della predetta discarica di Lusuolo, presentato dal Comune di Mulazzo, e ne chiedevano l’annullamento previa sospensiva sulla scorta di cinque motivi in diritto.

Costituitisi in giudizio la Provincia di Massa Carrara, nonché il Ministero per i Beni e le Attività culturali, la Soprintendenza per i Beni archeologici della Toscana e la Regione Toscana, che resistevano alle pretese avversarie, con ordinanza pronunciata all’esito della camera di consiglio del 31 ottobre 2007 il collegio accoglieva, al dichiarato fine del riesame, la domanda di sospensiva.

Successivamente, con atti di motivi aggiunti depositati il 13 – 27 maggio ed il 10 giugno 2008, i ricorrenti estendevano il gravame alla determinazione dirigenziale del 14 aprile 2008, mediante la quale la Provincia di Massa Carrara aveva approvato il verbale della conferenza di servizi convocata, in ottemperanza al provvedimento cautelare adottato dal TAR, per il riesame del procedimento di verifica preliminare sul progetto di chiusura e sistemazione della discarica di Lusuolo, e conclusasi con la conferma dell’esclusione del progetto stesso dalla VIA. La nuova domanda incidentale di sospensione, contestualmente spiegata dai ricorrenti, veniva respinta dal tribunale con ordinanza del 25 – 26 giugno 2008 (nelle more, per inciso, si era costituito in giudizio altresì il Comune di Mulazzo).

Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 9 luglio 2009, i ricorrenti chiedevano infine che fossero annullati la delibera della Giunta comunale di Mulazzo del 28 aprile 2009, recante la revoca della risalente ordinanza 12 luglio 1995 che aveva disposto la definitiva chiusura della discarica di Lusuolo, e degli atti presupposti a tale delibera, in primo luogo il provvedimento provinciale di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale relativa al progetto di sistemazione presentato dal Comune di Mulazzo, del 14 ottobre 2008.

La causa, istruita attraverso le produzioni documentali delle parti costituite, veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 14 ottobre 2009, preceduta dal deposito di memorie difensive.

DIRITTO

Come riferito in narrativa, l’atto introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti proposti in corso di causa dai ricorrenti sono rivolti nei confronti delle determinazioni assunte dalla Provincia di Massa Carrara e dal Comune di Mulazzo in relazione al progetto, presentato dal medesimo Comune, di completamento e sistemazione finale della discarica sita in località Lusuolo, realizzata nell’anno 1983, quindi ampliata e ristrutturata, ma rimasta inattiva sin dal giugno del 1995. In particolare, le impugnative hanno per oggetto: la determinazione provinciale dell’8 giugno 2007, di esclusione del progetto di sistemazione della discarica dalla sottoposizione a VIA; la successiva determinazione provinciale del 14 aprile 2008, di conferma dell’esclusione dalla VIA a seguito del riesame disposto dall’amministrazione in ossequio all’ordinanza cautelare pronunciata da questo TAR; la delibera di Giunta comunale n. 29 del 28 aprile 2009, di revoca dell’ordinanza di chiusura della discarica di Lusuolo del 1995, quest’ultima unitamente all’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Provincia con deliberazione dirigenziale n. 8700 del 14 ottobre 2008.

Nell’ordine logico delle questioni, la precedenza deve essere attribuita alle questioni pregiudiziali sollevate dalle difese resistenti, prima fra queste l’eccezione di tardività relativa all’impugnazione proposta avverso il provvedimento contenente l’autorizzazione integrata ambientale, pubblicata mediante affissione all’Albo della Provincia il 17 ottobre 2008 ed gravata con i motivi aggiunti notificati il 26 giugno 2009 (i ricorrenti affermano di averne appreso l’esistenza soltanto in occasione della pubblicazione della delibera di Giunta n. 29/09, impugnata con il medesimo atto di motivi aggiunti). Pur non sussistendo, in relazione alla delibera di AIA, i presupposti per la comunicazione individuale agli odierni ricorrenti, nondimeno l’eccezione è infondata: dai documenti di causa risulta, infatti, che il provvedimento è rimasto affisso all’Albo per soli sette giorni consecutivi, senza che dalla Provincia siano indicate – neppure attraverso il rinvio a specifiche disposizioni normative – le ragioni giustificative della riduzione del termine di quindici giorni stabilito in via generale dall’art. 124 T.U.E.L., il cui mancato rispetto impedisce pertanto di ritenere che dalla pubblicazione possa farsi discendere qualsiasi presunzione legale di conoscenza dell’atto.

Infondata è altresì l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse e legittimazione al ricorso, parimenti sollevata dalle amministrazioni resistenti.

In termini generali, non può essere disconosciuto l’interesse individuale all’impugnazione di chi, risiedendo in prossimità del sito individuato per la realizzazione di impianti forieri di possibili impatti sull’ambiente, riveste una posizione qualificata dallo stabile collegamento con l’area interessata e dai rischi per l’uomo – primo dei fattori che concorrono a comporre la nozione comunitaria, ed ora nazionale, di “ambiente” – di volta in volta legati alle caratteristiche tecnico-funzionali dell’opera. Alla stregua del criterio della prossimità alla fonte della lesione paventata, la proposizione dell’azione individuale deve ritenersi perciò consentita, in definitiva, ogniqualvolta essa tenda a prevenire o eliminare il pregiudizio derivante al singolo dalla compromissione degli interessi ambientali, ecologici e paesaggistici coinvolti dall’azione amministrativa, fermo restando che il pregiudizio non necessariamente deve investire la salute degli interessati, ma può anche farsi consistere nella diminuzione del valore economico dei beni situati nelle vicinanze dell’impianto (fra le altre, cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2007, n. 3192). Il collegio condivide peraltro l’indirizzo secondo cui, ai fini dell’impugnativa di un provvedimento che autorizza l’avvio di un’attività potenzialmente inquinante, il ricorrente non è tenuto a dimostrare l’esistenza di un danno concreto ed attuale, trattandosi di questione di merito, ed essendo invece sufficiente la prospettazione di temute ripercussioni sul territorio collocato nelle immediate vicinanze, ed in relazione al quale i ricorrenti sono in posizione qualificata (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2002, n. 6657).

Tanto premesso, la incontestata vicinanza delle abitazioni e/o dei fondi di proprietà dei ricorrenti-persone fisiche al sito della discarica consente di ravvisare con certezza la sussistenza della legittimazione e dell’interesse ad agire, essendo agevolmente presumibile, proprio in ragione della ridotta distanza dall’impianto, il coinvolgimento dei ricorrenti predetti nei prospettati rischi ambientali.

Quanto alla posizione della ricorrente “Italia Nostra”, è sufficiente osservare che si tratta notoriamente di un’associazione di protezione ambientale sussumibile nella previsione di cui all’art. 13 della legge n. 349/86, come tale legittimata ad agire in giudizio per la tutela degli interessi ambientali sia in senso stretto (gli aspetti fisico – naturalistici di una certa zona o di un certo territorio), sia in senso lato, comprendenti questi ultimi la conservazione e valorizzazione dei beni culturali, dell’ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale e naturale, dei monumenti e dei centri storici e della qualità della vita, intesi tutti come beni e valori ideali idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare e irripetibile un certo ambito geografico e territoriale rispetto ad ogni altro ambito geografico e territoriale e pertanto capaci di assicurare ad ogni individuo che entra in contatto con tale ambito una propria specifica utilità che non può essere assicurata da un altro ambiente (cfr., fra le molte, Cons. Stato, sez. IV, 9 ottobre 2002, n. 5365).

Nel merito, occorre preventivamente precisare che il riesame effettuato dalla conferenza di servizi nella seduta del 3 marzo 2008, il cui esito è oggetto del gravame proposto con il primo atto di motivi aggiunti, non determina l’improcedibilità del ricorso introduttivo nella misura in cui la decisione assunta in quella sede dalla conferenza, nel confermare le valutazioni già espresse e rifluite nel provvedimento di esclusione dalla VIA, non soltanto costituisce il frutto di un’attività non spontanea, esecutiva dell’ordinanza cautelare pronunciata dal T.A.R. il 31 ottobre 2007, ma neppure contiene elementi per ritenere che l’amministrazione procedente abbia inteso ritirare le precedenti determinazioni e sostituirle con la nuova.

Muovendo, dunque, dalle censure originariamente svolte contro la determinazione dell’8 giugno 2007, con il primo motivo i ricorrenti deducono che il progetto di sistemazione finale della discarica di Lusuolo avrebbe dovuto contemplare la necessità della preventiva bonifica dell’area interessata dall’impianto, caratterizzata dalla presenza di un inquinamento delle falde dovuto proprio al pregresso esercizio della discarica comunale, dismessa da oltre dodici anni.

Il motivo è inammissibile, prima ancora che infondato. Risulta in primo luogo dalla “Relazione geologica geotecnica e geognostica” di accompagnamento al progetto di sistemazione della discarica di Lusuolo, presentato dal Comune di Mulazzo, nonché dagli allegati al progetto stesso, che le amministrazioni procedenti hanno svolto una serie di analisi preliminari volte a verificare l’esistenza o meno di una situazione di inquinamento del sito già occupato, lo si ricorda, da una discarica inutilizzata sin dal 1995. I risultati di dette analisi, che escludono il pur ipotizzato inquinamento, hanno quindi costituito materia di confronto all’interno della conferenza di servizi, il cui svolgimento ha visto l’URTAT di Massa Carrara superare le perplessità inizialmente formulate (con la richiesta di integrare la caratterizzazione della falda acquifera), per convenire – tramite il suo rappresentante nella conferenza decisoria del 7 febbraio 2007 – con la relazione illustrativa dell’istruttoria, favorevole alla esclusione del progetto dalla VIA. A fronte di tale, documentata, attività di indagine, gli assunti dei ricorrenti non soltanto vengono ad essere smentiti in fatto relativamente al dedotto difetto di istruttoria, ma, non contenendo alcuna allegazione idonea a contrastare i risultati delle verifiche effettuate nel corso del procedimento, si traducono in censure generiche, quando non addirittura esplorative, e come tali non possono ricevere ingresso nel giudizio.

Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentano che gli atti impugnati non sarebbero stati preceduti da adeguata istruttoria in ordine ai valori ambientali e paesistici coinvolti dalla riapertura della discarica, nonché alle caratteristiche idrauliche ed idrogeologiche del sito. Con il terzo motivo, analogamente, sostengono che il progetto avrebbe dovuto essere sottoposto a VIA, trattandosi di intervento ricadente in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, aspetto relativamente al quale il provvedimento impugnato non conterrebbe alcuna valutazione atta a giustificare la prevalenza della scelta effettuata dall’amministrazione sui configgenti valori ambientali e paesaggistici. Con il quarto motivo, i ricorrenti si dolgono della circostanza che alla conferenza di servizi non sarebbe stata invitata a partecipare, e non avrebbe comunque partecipato, la competente Soprintendenza per il paesaggio, e questo nonostante la presenza del ridetto vincolo ambientale. Con il quinto motivo, infine, è dedotta la violazione delle norme e dei principi che debbono presiedere al c.d. “screening” del progetto, con particolare riferimento al principio di precauzione, di derivazione comunitaria.

I motivi, che saranno esaminati congiuntamente per ragioni di connessione, sono fondati nei limiti di seguito precisati.

La condizione affinché un progetto, nei casi stabiliti dalla legge, venga escluso dalla valutazione di impatto ambientale, è che esso non produca impatti significativi sull’ambiente, il che, peraltro, implica la tollerabilità di una qualche conseguenza del progetto sull’ambiente, ove suscettibile di essere contenuta, eventualmente mediante il ricorso a specifiche prescrizioni (art. 20 co. 5 D.Lgs. n. 152/06; art. 11 co. 6 e 8 l.r. n. 79/98). La verifica dell’assenza di impatti significativi presuppone, evidentemente, l’acquisizione in via istruttoria di tutti gli elementi conoscitivi necessari a fornire una compiuta rappresentazione dell’incidenza ambientale del progetto in questione, elementi che la legge stessa si preoccupa di indicare, dettando altresì i criteri valutativi cui la verifica di assoggettabilità è sottoposta.

Nella specie, viene particolarmente in considerazione l’Allegato D della sopra menzionata legge regionale n. 79/98, in forza del quale il c.d. “screening” deve tenere conto della sensibilità ambientale delle zone geografiche interessate dal progetto e dai suoi impatti, ed, in particolare, della qualità e della capacità di rigenerazione delle risorse naturali e della zona, ed altresì della capacità di carico dell’ambiente naturale; a tale ultimo riguardo, particolare attenzione è prescritta, per quanto qui interessa, alle zone montuose e forestali, alle aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e delle acque pubbliche e, più in generale, alle aree classificate come vincolate dalle leggi vigenti o interessate da destinazioni di tutela derivanti da strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica. Ora, è circostanza pacifica, e risultante anche dagli allegati di accompagnamento al progetto elaborato dal Comune di Mulazzo, che la discarica di Lusuolo è ubicata in area collinare boscata ed attraversata dal torrente Debbia, come tale vincolata “ex lege” ai sensi dell’art. 142 lett. c) e g) del D.Lgs. n. 42/04: ne discende che, ai fini dell’esclusione dalla VIA, le amministrazioni procedenti avrebbero dovuto dedicare specifica cura allo studio degli impatti prodotti dalla riattivazione della discarica sui beni sottoposti al vincolo paesaggistico, tenendo anche conto del fatto che nel nostro ordinamento la tutela del paesaggio – e, conseguentemente, la ragion d’essere del vincolo in questione – consiste nel riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, recuperare i valori culturali che esso manifesta attraverso i fattori naturali e umani che formano “il territorio espressivo di identità”, ed è riferita “a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile” di tale identità (art. 131 D.Lgs. n. 42/04 cit.).

Al contrario, nessuna adeguata valutazione delle possibili criticità ambientali del progetto è stata condotta, quanto ai profili paesaggistici, nell’ambito del procedimento conclusosi con l’adozione della delibera di esclusione dalla VIA. Nessuno specifico accenno a detti profili è contenuto nel rapporto istruttorio del febbraio 2007 (che racchiude anche gli esiti delle conferenze di servizi del 31 ottobre 2006 e del 7 febbraio 2007), il quale pure mostra di ben conoscere le caratteristiche dell’area coinvolta, tuttavia soffermandosi, per ciò che concerne la presenza di boschi e corsi d’acqua, alle sole problematiche idrauliche, idrogeologiche, o a quelle legate alle emissioni di anidride carbonica, mentre il provvedimento finale, oltre a fare propri gli esiti dell’istruttoria, rimette al Comune di Mulazzo l’adozione della sanatoria della originaria concessione edilizia, che non teneva conto della presenza del bosco, senza a sua volta formulare alcuna valutazione circa tale presenza. Se poi l’aver trascurato la dimensione paesaggistica, come sopra intesa, sia dipeso dalla mancata presentazione in conferenza di servizi della Soprintendenza, pur convocata (“in parte qua”, le censure dei ricorrenti sono infondate), questo non giustifica l’omissione, trattandosi di valutazioni delle quali l’amministrazione procedente avrebbe dovuto comunque farsi carico.

I medesimi rilievi valgono per la determinazione confermativa adottata dalla conferenza di servizi del 3 marzo 2008, convocata in esecuzione dell’ordinanza cautelare pronunciata dal T.A.R.. Benché infatti la conferenza, essendone sollecitata dai motivi di impugnazione, si sia confrontata con il problema della presenza del bosco e delle acque pubbliche, le sue conclusioni appaiono apodittiche e superficiali. In primo luogo, la circostanza che non crescano alberi all’interno del perimetro del sito, destinato a discarica da oltre dieci anni, si risolve in una petizione di principio, non potendosi ignorare che è proprio l’impianto a rappresentare l’elemento di rottura di un contesto naturalistico che si presenterebbe altrimenti uniforme; ed affermare che “la realizzazione dell’intervento non va a compromettere il patrimonio boschivo” significa non comprendere che, se la riapertura dell’impianto equivale a perpetuare un impatto in qualche misura già esistente, il rinvio delle operazioni di ripristino ambientale alla sistemazione finale dell’area avrebbe comunque richiesto, nella consueta ottica di bilanciamento, un’adeguata esposizione delle ragioni giustificative dell’ulteriore sacrificio imposto al bene/interesse paesaggistico per tutto il tempo occorrente all’esaurimento della discarica. In altri termini, che la discarica insista su di un’area già compromessa non significa che non occorra quantomeno prendere in esame la possibilità del ripristino immediato dell’area stessa e, soprattutto, chiarire – agli specifici fini dell’esclusione dalla VIA – in base a quale tipo di scelta discrezionale il rinvio delle operazioni di recupero rappresenti un impatto ambientale non significativo in rapporto alla sensibilità ambientale dell’area ed alla sua capacità di continuare a sopportare il peso dell’impianto, come richiesto dal citato Allegato D l.r. n. 79/98.

Per altro verso, relativamente all’attraversamento del sito da parte del torrente Debbia, la conferenza del 3 marzo 2008 ancora una volta indugia sui profili idraulici ed idrogeologici, nonché sulla tutela delle acque dall’inquinamento, ma trascura del tutto di valutare l’interferenza fra l’impianto ed i valori – storici, culturali, naturali, morfologici, ed anche estetici, ai sensi dell’art. 2 co. 3 del D.Lgs. n. 42/04 – in virtù dei quali il territorio diviene paesaggio tutelato. Né le valutazioni omesse possono considerarsi supplite da quelle condotte in senso al successivo procedimento per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale risultano a propria volta carenti in ordine ai medesimi profili sin qui analizzati (si veda il verbale della conferenza di servizi decisoria del 3 settembre 2008, ove il rappresentante della competente Soprintendenza per il Beni architettonici e per il paesaggio si limita ad una generica raccomandazione affinché le previste opere di adeguamento della viabilità non abbiano una ricaduta negativa sull’ambiente); e questo a prescindere dalla reciproca autonomia fra il giudizio sugli impatti ambientali e paesaggistici espresso nell’ambito della verifica di assoggettabilità a VIA e quello reso ai fini dell’AIA.

Alla luce delle considerazioni esposte, va dunque affermata l’illegittimità sia della delibera dell’8 giugno 2007, oggetto dell’impugnazione proposta con il ricorso introduttivo del giudizio, sia della determinazione assunta dalla conferenza di servizi del 3 marzo 2008, gravata con il primo atto di motivi aggiunti. Ambedue gli atti debbono pertanto essere annullati. Stante il rapporto di presupposizione tra il procedimento per la valutazione di impatto ambientale e quello diretto al rilascio dell’autorizzazione integrata, plasticamente rappresentato nella specie dalla sospensione del secondo in attesa della definizione del primo, i vizi del provvedimento di esclusione dalla VIA si riverberano poi sulla delibera provinciale del 14 ottobre 2008, di talché debbono essere accolte le censure svolte dai ricorrenti onde far valere l’invalidità derivata di quest’ultima, impugnata con il secondo ricorso per motivi aggiunti. La caducazione delle delibere di esclusione dalla VIA e di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale determinano infine il venire meno, in parte, dei presupposti su cui dichiaratamente riposa la delibera di Giunta n. 29 del 28 aprile 2009, con cui il Comune di Mulazzo ha revocato la risalente ordinanza sindacale di chiusura della discarica di Lusuolo: anche detta delibera di Giunta deve essere dunque annullata, nuovamente in accoglimento del secondo ricorso per motivi aggiunti.

Assorbito ogni altro motivo di gravame, le spese di lite seguono la soccombenza delle amministrazioni resistenti (ivi compresa la Regione Toscana, che ha resistito “in toto” alle impugnazioni, anche mediante rinvio alle difese della Provincia di Massa Carrara e del Comune di Mulazzo), e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione II, definitivamente pronunciando, accoglie nei limiti di cui in parte motiva le impugnative proposte con il ricorso introduttivo e con gli atti di motivi aggiunti notificati dai ricorrenti in corso di causa, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna le amministrazioni resistenti in solido alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 7.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali, nonché ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2009 – 15 dicembre 2009, con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Pierpaolo Grauso, Primo Referendario, Estensore

Pietro De Berardinis, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2010

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