E. Lazzeri Pres. – M. Colombati Est.
Legambiente Comitato Regionale Toscano ONLUS e WWF Italia ONLUS (Avv. S. Nocentini) contro il Ministero Dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, l’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano (Avvocatura dello Stato), il Comitato di Gestione dell’a.t.c. Livorno 10 Isola d’Elba (non costituito), il Consorzio D dell’a.t.c. Livorno 10 Isola d’Elba (non costituito), la Confederazione Nazionale Coltivatori Diretti (non costituita) e la Federazione Provinciale di Livorno della Confederazione Nazionale Coltivatori Diretti (non costituita)

il sistema di caccia c.d. della “braccata” non può essere utilizzato nei parchi nazionali nemmeno per limitare un dannoso sovrannumero di cinghiali

1. Processo amministrativo – Termine per l’impugnazione – Proroga di un accordo con introduzione di elementi nuovi, svolgimento di una nuova istruttoria ed una nuova convocazione delle parti – Costituisce un provvedimento autonomo – È autonomamente impugnabile

2. Processo amministrativo – Legittimazione a ricorrere – Articolazione territoriale di una associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta – Non è dotata di autonoma legittimazione processuale, neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente delimitata

3. Ambiente e territorio – Parchi e riserve naturali – Utilizzo del sistema di cattura c.d. della “braccata” per limitare la sovrappopolazione di cinghiali selvatici – Non è consentito in quanto nocivo per l’ecosistema

1. La proroga dell’accordo relativo ad un programma straordinario di abbattimento di cinghiali all’interno di un Parco, avvenuta con l’introduzione di nuove modalità di caccia e dopo una nuova istruttoria ed una reiterata convocazione delle parti, costituisce un provvedimento autonomo rispetto all’accordo originario, ed è pertanto autonomamente impugnabile nei termini decadenziali.

2. Ai sensi dell’art. 18, comma 5, della L. n. 349/86, che richiama l’art. 13 della stessa legge, l’articolazione territoriale di un’associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta (nella specie Legambiente, Comitato Regionale Toscano ONLUS) non può ritenersi dotata di autonoma legittimazione processuale, neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente delimitata.
3. Nel vigente sistema normativo non è consentito, all’interno dei parchi nazionali, utilizzare il sistema di cattura c.d. della “braccata”, al fine di limitare l’incremento della popolazione di alcuni animali selvatici, in quanto tale sistema di caccia può causare disturbo alle altre specie animali ed essere nocivo per l’ecosistema dell’area protetta.

il sistema di caccia c.d. della “braccata” non può essere utilizzato nei parchi nazionali nemmeno per limitare un dannoso sovrannumero di cinghiali

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA – III SEZIONE

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 66/2004 proposto da

LEGAMBIENTE COMITATO REGIONALE TOSCANO ONLUS, in persona del Presidente e legale rappresentante sig. Piero Baronti e ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE – WWF ITALIA ONLUS, in persona del Presidente e legale rappresentante arch. Fulco Pratesi, entrambi rappresentati e difesi dall’avv. Simone Nocentini e elettivamente domiciliati presso il suo studio in Firenze, via de’ Rondinelli n. 2 (Studio Legale Lessona);

contro

– MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, in persona del Ministro pro tempore;

– ENTE PARCO NAZIONALE DELL’ARCIPELAGO TOSCANO, in persona del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze presso il cui ufficio sono legalmente domiciliati in via d

– COMITATO DI GESTIONE DELL’AMBITO TERRITORIALE DI CACCIA – A.T.C. LIVORNO 10 ISOLA D’ELBA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio;

– CONSORZIO D DELL’AMBITO TERRITORIALE DI CACCIA – A.T.C. LIVORNO 10 ISOLA D’ELBA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio;

– CONFEDERAZIONE NAZIONALE COLTIVATORI DIRETTI, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitasi in giudizio;

– FEDERAZIONE PROVINCIALE DI LIVORNO DELLA CONFEDERAZIONE NAZIONALE COLTIVATORI DIRETTI, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitasi in giudizio;

PER L‘ANNULLAMENTO
– della delibera del commissario del Parco Nazionale Arcipelago n. 233 del 17.10.2003 avente ad “Oggetto: proroga Accordo per la gestione e controllo numerico degli Ungulati del territorio dell’area protetta”;
– di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi, ivi compresi in particolare il citato Accordo, il provvedimento del Coordinatore Tecnico Amministrativo del Parco Nazionale Arcipelago Toscano n. 527 del 17.10.2003, le ordinanze del Com
– delle note del Dirigente Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio – Dipartimento per l’assetto dei valori ambientali del territorio – direzione per la conservazione della natura prot. n. DCN/2D/2002/17436 in data 1.10.2002 e pr

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e dell’Ente Nazionale Arcipelago Toscano;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 22 Aprile 2004 – relatore il Consigliere dott.ssa Marcella Colombati -, gli avv.ti S. Nocentini e P. Pinna, avvocato dello stato;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 16.12.2003, la Legambiente – Comitato regionale toscano Onlus e l’Associazione italiana WWF (World Wide Fund for nature) Onlus, nelle persone dei rispettivi presidenti e legali rappresentanti, hanno chiesto l’annullamento della delibera del Commissario del Parco nazionale Arcipelago toscano n. 233 del 17 ottobre 2003 (pubblicata all’Albo dell’ente fino al 31.10.2003) con la quale è stato prorogato l’Accordo per la gestione e il controllo numerico degli ungulati nel territorio dell’area protetta, nonché di tutti gli atti presupposti e conseguenti compresi il predetto Accordo, il provvedimento del Coordinatore tecnico amministrativo del Parco n. 527 del 17.10.2003, le ordinanze del Commissario nn. 5, 6 e 7 del 2003, e, ove occorra, le note del Dirigente generale della direzione per la conservazione della natura del Ministero dell’ambiente nn. 17436 e 20789 del 2002.
Riferiscono che hanno richiesto da tempo interventi urgenti del Parco per una seria gestione della popolazione di cinghiali sull’Isola d’Elba che continua a procurare gravi danni, non solo a persone e cose, ma anche all’ecosistema dell’isola, alla flora e alla piccola fauna di particolare pregio; che le misure del parco si sono rivelate del tutto inidonee e controproducenti; che dopo un periodo di sperimentazione (1997-2000) nel quale era stata autorizzata la cattura dei cinghiali con la tecnica della “braccata” che aveva dato scarsi risultati e dopo che nel 2001 si era decisa addirittura l’eradicazione del cinghiale nell’isola, con delibera del Commissario del Parco n. 33 del 12.11.2002 era stato approvato un Accordo, condiviso dal Ministero dell’ambiente, che avrebbe dovuto realizzare un programma straordinario di prelievo dell’animale con tecniche diverse; che, anziché procedere a una programmazione dei prelievi per riportare nell’isola la popolazione dei cinghiali in numero accettabile, con ordinanze commissariali emanate nel periodo dicembre 2002 – marzo 2003 si era nuovamente autorizzata la cattura con la tecnica della braccata da sempre vietata dal Ministero dell’ambiente; che in ogni caso gli obiettivi non si sono realizzati e che si è giunti alla fine dell’estate 2003 con una perdurante situazione di emergenza cinghiali, frutto dell’errata politica di contenimento; che, ancora senza nessuna programmazione e sempre in via sperimentale, il Commissario con la delibera ora impugnata ha prorogato l’Accordo anzidetto integrandolo con la previsione di consentire la caccia anche a cacciatori non elbani (i c.d. “ospiti”); che in dipendenza di ciò il Coordinatore tecnico del Parco aveva autorizzato le operazioni di abbattimento sia con la tecnica della “girata” sia con “altre tecniche”, tra le quali quella della “braccata” con l’utilizzo dei cani al seguito.
Questi i motivi di ricorso: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 11 e 21 della legge n. 394/91, 7 della legge n. 157/92, 1 del d.p.r. 22.7.1996 di istituzione dell’Ente parco, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione del giusto procedimento, sviamento, carenza dei presupposti, contraddittorietà: la decisione di ammettere la “braccata” non considera che ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge n. 394/91 solo il regolamento del parco può prevedere eventuali “prelievi faunistici e abbattimenti selettivi” all’interno dei territori protetti in cui in via generale è vietata la caccia; il Ministero dell’ambiente è sempre stato contrario all’utilizzo del metodo della braccata in quelle aree sulla base delle indicazioni fornite dall’Istituto nazionale per la fauna selvatica nelle “Linee guida per la gestione dei cinghiali nelle aree protette”; ove si intendesse invece che le note ministeriali abbiano condiviso tale tecnica, le stesse sarebbero illegittime per i medesimi motivi; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 11 e 21 della legge n. 394/91 e 1 del d.p.r. 22.7.1996, eccesso di potere per i profili di cui sopra: la caccia nei parchi nazionali è un’eccezione che deve essere prevista da norme regolamentari e che deve essere condotta sotto la diretta responsabilità e sorveglianza dell’Ente parco; nella fattispecie ciò non avviene anche perché non sono indicate le particolari forme di controllo delle modalità di svolgimento della caccia che dovrebbe avvenire con l’obbligatoria e costante presenza del Corpo forestale dello Stato o del personale del parco, mentre vengono affidati agli stessi cacciatori (da controllare) compiti di monitoraggio e controllo degli animali abbattuti; 3) violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 11 e 21 della legge n. 394/91 e 3 della legge n. 241/90, eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, sviamento: sull’errato presupposto di una situazione di indifferibilità e urgenza e nella mancanza di una seria politica di programmazione della fauna, sono state emanate una serie di ordinanze contingibili e urgenti per affrontare un problema ben noto da molti anni; mancano i presupposti per l’esercizio di un potere extra ordinem i cui risultati sono del tutto inidonei.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’ambiente e l’Ente parco, opponendosi al ricorso e deducendo in via preliminare l’inammissibilità del gravame rivolto avverso un atto di proroga dell’efficacia di precedenti delibere con vizi che dovevano essere dedotti tempestivamente.
Con atto depositato il 2.2.2004 le ricorrenti hanno rinunciato all’istanza cautelare, segnalando che, nelle more, con sentenza n. 27/2004 la Corte costituzionale aveva annullato la nomina del Commissario straordinario dell’Ente Parco e che allo stato non erano state emanate ulteriori ordinanze applicative della delibera n. 233/2003 impugnata.
Con successive memorie le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi.
All’udienza del 22 aprile 2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Sono impugnati una serie di atti degli organi dell’Ente parco nazionale arcipelago toscano (Commissario straordinario e Coordinatore tecnico) con i quali è stata autorizzata nell’Isola d’Elba all’interno dell’area protetta la caccia al cinghiale mediante la c.d. tecnica della “braccata” con cani al seguito. In particolare con la delibera commissariale n. 233 del 17 ottobre 2003 è stato prorogato per il periodo novembre 2003-ottobre 2004 un Accordo, approvato con delibera commissariale n. 33/2002 e valido per un anno fino a ottobre 2003, stipulato con le Associazioni venatorie A.T.C. (Ambito territoriale di caccia) 10 della Provincia di Livorno e Consorzio D dell’A.T.C. 10 Isola d’Elba e con la Federazione provinciale di Livorno della Coldiretti, per la gestione e il controllo numerico degli ungulati nell’area protetta del parco, con il quale si definiva un programma di prelievo del cinghiale in via sperimentale.

2. Preliminarmente va esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso perché rivolto avverso un provvedimento di proroga di precedenti decisioni affidato a motivi di illegittimità che dovevano essere tempestivamente dedotti avverso gli atti prorogati.
L’eccezione è infondata perché l’Accordo originariamente era valido per un anno e contemplava (artt. 1, 2 e 3) un “programma ‘straordinario’ di prelievo a carico delle popolazioni di cinghiale…nelle more dell’approvazione del piano del Parco…con abbattimenti…eseguiti con le tecniche che saranno ritenute più utili, nei casi di eccezionalità e urgenza, per fronteggiare anche questioni di ordine pubblico secondo modalità e criteri stabiliti dall’Ente” e in particolare con determinate tecniche tra le quali non compare la braccata che è un metodo censurato con il ricorso in quanto non consentito. La straordinarietà dell’Accordo, che poteva giustificare l’omessa tempestiva impugnativa, è stata però disattesa con la sua proroga per un ulteriore anno; in più l’Accordo stesso è stato integrato con previsioni prima non contenute, quali la ammissibilità di cacciatori anche non residenti, ed è stato stipulato a seguito di nuova istruttoria e nuova convocazione delle parti; tutto ciò rende attuale l’interesse ad opporsi ad un provvedimento nuovo e diverso, autonomamente impugnabile. Parimenti è ammissibile l’impugnativa delle ordinanze applicative del nuovo Accordo e in particolare dell’ordinanza n. 5/2003 che in allegato (punto 1) prevede espressamente la caccia con il metodo della braccata.

3. D’ufficio, però, e sempre in via preliminare, il Collegio deve porsi il problema della legittimazione delle ricorrenti. Mentre nulla si obietta sulla legittimazione dell’Associazione italiana WWF Onlus, per quanto riguarda la Legambiente-Comitato regionale toscano il Collegio rileva che ai sensi dell’art. 18, comma 5, della legge n. 349/86, che richiama l’art. 13 della stessa legge, l’articolazione territoriale di un’associazione ambientalistica nazionale, formalmente riconosciuta (come la Lega nazionale per l’ambiente, riconosciuta con decreto del Ministero dell’ambiente del 20 febbraio 1987), non può ritenersi dotata di autonoma legittimazione processuale, neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente delimitata (Cons. di Stato, IV, n. 3878/2001). Ne deriva la parziale inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione di una delle ricorrenti.

4. L’interesse legittimo che il WWF deduce nel ricorso si sostanzia, non nel divieto di caccia al cinghiale – che nell’Isola d’Elba è causa riconosciuta di molti danni a persone e cose, in ragione della presenza di un rilevante numero di esemplari – ma nell’esercizio dell’attività venatoria rivolta a questo animale da svolgersi nel rispetto dell’ecosistema dell’area protetta del Parco dell’Arcipelago toscano, delle disposizioni legislative regolatrici della materia e delle indicazioni del Ministero vigilante (quello dell’ambiente) e dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica che è l’organo tecnico nella stessa materia.

5. Sul piano delle fonti, va ricordato che la legge n. 394/91 all’art. 11, comma 3, vieta nei parchi nazionali “la cattura, l’uccisione, il danneggiamento, il disturbo delle specie animali (lettera a); nel comma 4 è previsto che la “eventuale” deroga a tale divieto è stabilita dal regolamento del parco, nel quale devono essere previsti “eventuali prelievi faunistici ed eventuali abbattimenti selettivi, necessari per ricomporre squilibri ecologici accertati dall’Ente parco”; nello stesso comma 4 si dispone che “prelievi e abbattimenti devono avvenire per iniziativa e sotto la diretta responsabilità e sorveglianza dell’Ente parco ed essere attuati dal personale dell’Ente parco o da persone all’uopo espressamente autorizzate dall’Ente parco stesso”.
L’adozione del regolamento spetta al Consiglio direttivo dell’Ente (art. 9, comma 8, della stessa legge). Ancora l’art. 12 della legge n. 394 cit. dispone che “la tutela dei valori naturali e ambientali…” nei parchi nazionali “è perseguita attraverso lo strumento del piano per il parco” che deve contenere tra l’altro “indirizzi e criteri per gli interventi sulla…fauna e sull’ambiente naturale in genere”. Infine l’art. 21 della stessa legge affida la vigilanza al Ministero dell’ambiente e incarica della sorveglianza sulle aree protette il Corpo forestale dello stato nonché i dipendenti dell’Ente parco che all’uopo assumono la qualifica di guardia giurata. Disposizioni analoghe sono contenute nell’art. 22, comma 6, riguardante le aree protette regionali.
Dal sistema normativo descritto si ricava che la regola generale è il divieto di caccia nei parchi nazionali e che l’eccezione o la deroga al detto divieto è circondata di particolari cautele che investono direttamente l’organo di vertice e cioè il Consiglio direttivo dell’Ente, il quale è tenuto a deliberare sia sul regolamento (che è poi approvato dal Ministero vigilante – art. 11, comma 6) sia sul piano per il parco (adottato poi dalla regione – art. 12, comma 3) e a rispettare determinati criteri per consentire prelievi e abbattimenti selettivi di animali all’interno dell’area protetta.
Ancora il piano del parco è predisposto dall’Ente parco entro 18 mesi dalla costituzione dei suoi organi (art. 12, comma 3) ed è prevista, in caso di inadempimento, la sostituzione del Ministro dell’ambiente che provvede con un commissario ad acta (art. 12, comma 5); a sua volta il regolamento è adottato dall’Ente parco “contestualmente all’approvazione del piano” di cui all’art. 12 e comunque non oltre 6 mesi dall’approvazione del medesimo (art. 11, comma 1).
Il sistema normativo disegna un’ organica disciplina che pone l’ente in condizione di agire tempestivamente per il raggiungimento degli scopi istituzionali.
Il medesimo divieto di caccia nei parchi nazionali è ribadito dalla legge n. 157/92 (art. 21, comma 1), la quale prevede le modalità per il controllo della fauna selvatica anche in aree dove la caccia è vietata (art. 19, comma 2), ma in ogni caso nei parchi nazionali si applica la disciplina speciale loro propria, sopra ricordata.
Il delineato sistema si completa con le ”Linee guida per la gestione del cinghiale nelle aree protette” (doc. 9 della ricorrente), predisposte dall’Istituto nazionale della fauna selvatica (I.N.F.S.), che ai sensi dell’art. 7 della legge n. 157/92 in materia di caccia è l’ “organo scientifico e tecnico di ricerca e consulenza per lo Stato, le regioni e le province”. Tali Linee-guida indicano a pag. 30 i sistemi di cattura del cinghiale, segnalando quello delle trappole autoscattanti o chiusini come il più idoneo e fortemente selettivo, e a pag. 32 prescrivono che “in alternativa o in aggiunta alla cattura possono essere adottati piani di abbattimento dei cinghiali a scopo di controllo”, purché rechino “uno scarso disturbo alle restanti componenti delle zoocenosi”, particolarmente nelle aree protette; ed aggiungono che, sulla base di tale premessa, “risulta evidente che la classica braccata con cani da seguito, normalmente utilizzata per la caccia al cinghiale nel nostro Paese, mal si presta ad essere adottata come sistema di controllo del cinghiale nei parchi”.

6. Nella presente fattispecie, l’Ente parco è stato istituito con d.p.r. 22 luglio 1996 (G.U. n. 290/96) e con d.m. 19.9.2002 è stato nominato un Commissario straordinario dell’Ente “in attesa del compimento delle procedure di legge per la nomina del presidente” che è effettuata d’intesa tra il Ministero dell’ambiente e il presidente della Regione (art. 9, comma 3) e per la durata di 5 anni (art. 9, comma 5); il Commissario “adotta tutti gli atti di ordinaria e straordinaria amministrazione dell’Ente, fino alla nomina degli organi istituzionali”.
Precedenti determinazioni degli organi ordinari dell’Ente (delibera n. 21 del 21.2.2002 del Consiglio direttivo dell’ente) testimoniano che il problema della presenza eccessiva dei cinghiali nell’isola d’Elba è venuto all’attenzione fin dal 1997; ciò nonostante non risulta essere stato ancora adottato né il prescritto regolamento né il piano del parco, e nemmeno risulta che il Ministero dell’ambiente si sia attivato nella sostituzione degli organi inadempienti, secondo la procedura sopra ricordata.
In mancanza del regolamento, il Commissario straordinario ha ritenuto di affrontare il problema dei cinghiali, oltre che con la procedura dell’Accordo con le categorie del settore (procedura non prevista dalla legge), con ordinanze definite “contingibili e urgenti” (nn. 5 del 20.10.2003, 6 del 7.11.2003 e 7 del 28.11.2003), anch’esse impugnate, con le quali è stato dettato un calendario di interventi e delimitate determinate zone nelle quali poter esercitare l’abbattimento dei cinghiali “in via del tutto sperimentale” mediante “l’utilizzo dei cani da seguito”, che è poi il metodo della braccata.
Tale specificazione non era contenuta nella impugnata delibera n. 233/2003 approvativa dell’Accordo con le categorie, nella quale era soltanto precisato che il Ministero dell’ambiente consentiva di individuare, in via sperimentale, altre possibili tecniche, oltre quelle consigliate dall’Istituto per la fauna selvatica, con abbattimenti selettivi. Quest’ultima precisazione, se correlata all’autorizzazione del sistema della braccata, non risulta corretta, perché la nota del Ministero dell’ambiente 1.10.2002 (richiamata nella delibera impugnata) chiedeva dati e notizie ai Presidenti degli enti parco sui danni causati dagli ungulati (che non sono solo i cinghiali) al fine di individuare altre possibili tecniche di contenimento del numero degli animali nocivi che sarebbero state valutate “caso per caso”. Precedenti e successive note ministeriali hanno sempre precisato che deve essere evitato il sistema della braccata (nota 9.1.2001-doc. 15; nota 12.4.2002-doc. 16; nota 10.11.2003-doc. 17).

7. Tutto ciò premesso, sono fondati i seguenti motivi o profili di ricorso, da trattare congiuntamente, e precisamente: a) la violazione della legge n. 394/91 (artt. 9, 11 e 21) che affida al “regolamento” del parco di dettare, in deroga al generale divieto di caccia nei parchi nazionali, le misure relative ai prelievi faunistici e abbattimenti selettivi di animali, compresi i cinghiali e non autorizza forme diverse di deroga; b) la carenza dei requisiti che giustificano l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti, dal momento che il problema dei cinghiali era noto da molti anni e nessuna programmazione era stata effettuata dall’ente, che aveva anche omesso di adottare il regolamento e il piano del parco nel periodo della vigenza dei suoi organi ordinari; c) l’erronea interpretazione delle note ministeriali che non hanno mai autorizzato la tecnica della braccata, in quanto di disturbo per le ulteriori specie animali e per l’ecosistema dell’area protetta.
In accoglimento del ricorso e assorbiti gli altri motivi non trattati, vanno pertanto annullati i provvedimenti impugnati, escluse le note ministeriali che devono essere interpretate nei sensi anzidetti.
Le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
– dichiara inammissibile il ricorso di Legambiente – Comitato regionale toscano Onlus, per carenza di legittimazione;
– accoglie il ricorso dell’Associazione italiana WWF Onlus e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi di cui in motivazione;
– compensa le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 22 Aprile 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott.ssa Marcella COLOMBATI – Consigliere rel.
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 11/8/2004 n.3180 proviene da Giustamm.

PRES. Saggio, EST. Bonomo
Ministero dell’economia e delle finanze (Avv. Stato) c. De Pascalis (Avv. V. Notarnicola)

sulla trasmissibilità via fax del ricorso per Cassazione da parte dell’Avvocatura dello Stato

1. Avvocatura dello Stato – Atti giudiziari – Ricorso per cassazione – Trasmissione per “fax” a norma dell’art. 7 legge n. 664 del 1986 – Requisiti di validita’.

2. Provvedimenti del giudice civile – Sentenza secondo equità – Giudice di pace – Controversie di valore non eccedente euro 1032,91 – Richiesta di condanna dello Stato al pagamento di compenso aggiuntivo, promossa da componente di commissione tributaria per il riconoscimento di una somma rapportata all’indennita’ giudiziaria dei magistrati pubblici dipendenti – Equita’ sostitutiva del giudice di pace – Ammissibilita’ – Esclusione – Fondamento: art. 81, quarto comma, Cost. – Pronuncia secondo diritto – Necessita’.

1. E’ rituale, e non affetto da inammissibilita’, il ricorso per Cassazione proposto dall’Avvocatura dello Stato, nel caso in cui la stessa, avvalendosi della facolta’ di teletrasmissione degli atti, anche contenziosi, prevista dall’art. 7, terzo e quarto comma, della legge 15 ottobre 1986, n. 664, abbia osservato le regole dettate da queste disposizioni, relative alla sottoscrizione dell’atto da parte dell’Avvocato dello Stato ricevente e alla rilevabilita’ nella copia trasmessa per “fax” dell’indicazione e della firma dell’Avvocato estensore dell’atto originale.

2. L’art. 81, quarto comma, della Costituzione, la’ dove dispone che ogni legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte, in tal modo ponendo per tali spese una riserva di legge e vincolando il legislatore ad indicare i mezzi per farvi fronte, non consente al giudice di pace – adito da un componente di commissione tributaria per ottenere un compenso aggiuntivo, rapportato all’indennita’ giudiziaria dei magistrati pubblici dipendenti, rispetto a quello previsto dalla legge – di fondare la condanna dello Stato al pagamento della somma pretesa su un’equita’ sostitutiva della legge, perche’ altrimenti il giudice di pace usurperebbe un potere riservato al legislatore ed eluderebbe il precetto per cui la spesa che gravi sul bilancio erariale deve indicare i mezzi per farvi fronte. Una tale controversia, pertanto, ancorche’ di valore non eccedente 1032,91 euro, va decisa dal giudice di pace secondo diritto.

sulla trasmissibilità via fax del ricorso per Cassazione da parte dell’Avvocatura dello Stato

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Depositato in cancelleria l’11 agosto 2004

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 11/8/2004 n.15490 proviene da Giustamm.

E. Lazzeri Pres. – S. Romano Est.
Cooperativa Edile La Castelnuovese a r.l. (Avv.ti N. Giallongo, A. Giunta ed E. Amante) contro il Comune di San Giovanni Valdarno (Avv. M. Manneschi)

nella Regione Toscana, per gli interventi edilizi compresi nei piani di recupero, non è più possibile l’abbattimento degli oneri di concessione al 10% per contrasto con il sopravvenuto art. 26 della L.R. 52/99

1. Edilizia ed urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Regione Toscana – L.R. Toscana n. 57/85 – L.R. Toscana 52/99 (così come modificata dalla L.R. Toscana 43/03) – Interventi edilizi compresi nei piani di recupero – Abbattimento degli oneri di concessione al 10% (ex art. 5, comma 2, L.R. Toscana 57/85) – Contrasto con l’art. 26, comma 2, della L.R. Toscana 52/99 – Non è consentito

2. Edilizia e urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Realizzazione in via diretta delle opere di urbanizzazione – Scomputabilità – Oneri di urbanizzazione primaria e secondaria – Ammissibilità

3. Edilizia e urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Realizzazione in via diretta delle opere di urbanizzazione – Accordo con il Comune – Opere di urbanizzazione non previste dall’accordo – Scomputabilità – Esclusione

1. Nella Regione Toscana la materia dei contributi di concessione non è più regolata dalla L.R. Toscana n. 57/85 ma dalla sopravvenuta L.R. Toscana 52/99 (modificata dalla L.R. Toscana 43/03). Pertanto, alla luce del mutato quadro normativo, non è più ammissibile, per gli interventi edilizi compresi nei piani di recupero, l’abbattimento generalizzato degli oneri di concessione al 10% (ex art. 5, comma 2, L.R. Toscana 57/85) in quanto ciò contrasterebbe col disposto del sopravvenuto art. 26, comma 2, della L.R. Toscana 52/99 il quale prevede il potere per i Comuni di variare i contributi soltanto fino alla misura massima del 70% di quelli risultanti dalle tabelle regionali.

2. Lo scomputo, totale o parziale, della quota di contributo dovuta in caso di realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione deve essere effettuata senza distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria, atteso che la mancata distinzione nella sede legislativa specifica (art. 11 l. 10/1977) delle due categorie di opere vieta all’interprete di introdurre una siffatta distinzione.

3. La possibilità per il titolare della concessione edilizia di realizzare in tutto o in parte le opere di urbanizzazione, sia primarie che secondarie, a scomputo dei relativi oneri non implica in nessun caso una pretesa indiscriminata allo scomputo del valore di qualsiasi opera volontariamente eseguita al di fuori di un preventivo accordo con il Comune (nel caso di specie è stata esclusa la scomputabilità del valore di opere direttamente eseguite oltre il limite di valore convenzionalmente stabilito).

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Cfr. in argomento T.A.R. Toscana, sez. III, 11 marzo 2004, n. 679 citata in motivazione.

Nella Regione Toscana, per gli interventi edilizi compresi nei piani di recupero, non è più possibile l’abbattimento degli oneri di concessione al 10% per contrasto con il sopravvenuto art. 26 della L.R. 52/99

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA – III^ SEZIONE

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sui ricorsi n. 1138/2003 e n. 73/2004 proposti da

COOPERATIVA EDILE LA CASTELNUOVESE a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Natale Giallongo, Antonino Giunta ed Enrico Amante ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Firenze, via Alfieri n. 19;

contro

COMUNE DI SAN GIOVANNI VALDARNO, in persona del sindaco pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Manneschi del foro di Arezzo e domiciliato presso la segreteria del Tribunale in Firenze, via Ricasoli n. 40;

– quanto al ricorso n. 1138/03,

PER L’ANNULLAMENTO
della concessione edilizia n. 2289/2003, nella parte in cui determina gli importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione, ivi compresi: a) la comunicazione 26 luglio 2002 del Dirigente del settore Assetto del territorio del comune di San Giovanni Valdarno; b) la comunicazione 13 gennaio 2003 del Dirigente del settore Assetto del territorio; c) la delibera del Consiglio comunale n. 17 del 21 marzo 2000, in parte qua; d) la delibera del Consiglio comunale n. 18 del 21 marzo 2000, in parte qua; e) le delibere di approvazione del piano di recupero (C.c. n. 1221 del 4.11.1991 e C.c. n. 65 del 29.11.2001, in parte qua);

PER L’ACCERTAMENTO
del quantum debeatur dalla ricorrente – titolare di pregressi rapporti e soggetto esecutore delle opere previste nella convenzione del 28 maggio 2002 – in favore del comune di San Giovanni Valdarno a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione per l’intervento di recupero “Ex Fornaci Bagiardi”;

NONCHÉ PER LA CONDANNA
dell’amministrazione alla restituzione delle eventuali somme indebitamente percepite;

quanto al ricorso n. 73/04,

PER L‘ANNULLAMENTO
della concessione edilizia n. 2289/2003, nella parte in cui determina gli importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione, nonché della determinazione dirigenziale 14 novembre 2003 e, ove lesive, delle delibere C.C. n. 17 e n. 18 del 21 marzo 2000;

PER L’ACCERTAMENTO
del quantum debeatur dalla ricorrente – titolare di pregressi rapporti e soggetto esecutore delle opere previste nella convenzione del 28 maggio 2002 – in favore del comune di San Giovanni Valdarno a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione per l’intervento di recupero “Ex Fornaci bugiardi”;

NONCHÉ PER LA CONDANNA
dell’amministrazione alla restituzione delle eventuali somme indebitamente percepite e/o trattenute;

OVVERO, IN SUBORDINATA IPOTESI, PER L’ACCERTAMENTO
dell’ingiustificato arricchimento dell’Ente in danno della ricorrente
E LA CONDANNA
dell’Amministrazione alla corresponsione dell’indennizzo ex art. 2041 c.c.

Visti i ricorsi e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 13 maggio 2004 – relatore il Consigliere dott. Saverio Romano – gli avv.ti N. Giallongo, E. Amante e D. Rigacci delegato da M. Manneschi;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Proprietaria di un compendio immobiliare in località Ex Fornaci Bagiardi, nel comune di San Giovanni Valdarno, oggetto di piano di recupero adottato con delibera C.C. n. 185 del 19.3.1990 ed approvato con delibera n. 1221 del 4.11.1991, ai sensi della legge n. 457/78 e della legge regionale n. 59/80, ed in relazione al quale è stata successivamente approvata variante al piano di recupero, con contestuale variante di p.r.g., la Castelnuovese, cooperativa edile a r.l., (e la coop. Sanciprianese, proprietaria di altra porzione immobiliare compresa nello stesso piano di recupero) ha sottoscritto con il comune, in data 28 maggio 2002, la convenzione urbanistica per l’attuazione dell’intervento.
Detta convenzione si limiterebbe a prevedere che i presentatori si impegnano e si obbligano ad assumere quota parte degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione.
Rilasciata concessione edilizia per la costruzione di otto alloggi nella Unità minima di Intervento (U.M.I.) identificata (nel piano) con lettera D), il comune ha determinato gli oneri di urbanizzazione secondaria ed il contributo sul costo di costruzione in misura piena, senza la riduzione prevista dall’art. 5, comma 2, l.r.t 57/85.
Gli oneri sono stati calcolati, oltre che per la U.M.I. D), anche per le U.M.I. B) e C), per le quali era stata presentata d.i.a.
Il comune tuttavia non ha scomputato – dalle somme dovute a titolo di urbanizzazione secondaria – l’eccedenza delle somme relative alle opere di urbanizzazione primaria.
In sintesi, per l’intero piano di recupero, per la parte di proprietà della ricorrente (comprese le U.M.I. ancora da concessionare) il calcolo degli oneri ammonta a Euro 574.851,33.
La Castelnuovese ha trasmesso al comune nota con la quale ha richiesto il beneficio della riduzione al 10% degli oneri, ex art. 5 comma 2, citato.
La Castelnuovese, inoltre, assume di aver diritto allo scomputo del valore delle opere di urbanizzazione primaria eccedente gli importi dovuti.
La stessa Cooperativa assume altresì di essere cessionaria di crediti verso l’amministrazione comunale, la quale ha disposto di compensare con la Cooper Chianti (dante causa della ricorrente) le somme di cui è debitrice con il credito vantato dalla Cooperativa a titolo di oneri di urbanizzazione.
Con ricorso notificato il 30 giugno 2003 e depositato il successivo 4 luglio, la Cooperativa La Castelnuovese ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento insieme con l’accertamento delle somme dovute a favore del comune e la condanna del medesimo alla restituzione delle eventuali somme indebitamente percepite.
Con ricorso notificato il 5 gennaio 2004, depositato il 12 gennaio successivo, in relazione ad una seconda concessione edilizia relativa allo stesso piano di recupero, la medesima Cooperativa, che intende contestare la quantificazione degli oneri operata dall’amministrazione con la predetta concessione edilizia relativa all’ultima tranche dell’intervento (c.d. U.M.I. A), ha chiesto l’annullamento degli atti ivi indicati, riproponendo le stesse domande di accertamento e di condanna avanzate con il primo ricorso o, in ipotesi subordinata, l’accertamento dell’ingiustificato arricchimento del comune in suo danno e la condanna dell’amministrazione alla corresponsione dell’indennizzo ex art. 2041 c.c.
Con il ricorso n. 1138/03, sono stati proposti i seguenti motivi:
1 – Violazione di legge (falsa interpretazione dell’art. 5 l.r. 57/85).
Violazione dell’art. 11 L. 10/77. violazione della l.r. 59/80. violazione degli artt. 19 e 26 l.r. 52/99. violazione dei principi in materia di oneri concessori. Violazione dei principi in tema di Piani di recupero. In subordinata ipotesi: illegittimità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, l.r. 57/85.
Secondo la ricorrente in ipotesi di interventi ricompresi nei Piani di recupero, il contributo di urbanizzazione dovuto dal privato attuatore è:
– del 60% di quello ordinario, ante lege 1985 (art. 16 l.r. 59/80);
– del 10%, dopo l’entrata in vigore della l.r. 57/85 (art. 5).
Pur dopo l’abrogazione dell’art. 16 l.r. 59/80 (per effetto dell’art. 45, comma 2, l.r. 52/99) gli oneri connessi ad interventi di recupero sul patrimonio esistente non possono – pena l’illegittimità – essere tout court equiparati – come invece assunto dal Comune di San Giovanni – a quelli connessi a nuova edificazione.
La motivazione dei provvedimenti richiama le delibere nn. 17 e 18 del 21 marzo 2000.
Invero, non sembra che i provvedimenti indicati consentano l’interpretazione recepita dall’Ente.
Comunque, ove il Tribunale recepisca tale lettura la ricorrente chiede l’annullamento – per contrasto con l’art. 5, l.r. 59/85, artt. 19 e 26 l.r. 52/99 ed i principi in materia – degli atti presupposti in quanto lesivi, nella parte in cui non richiamano ai fini dei criteri di quantificazione degli oneri (anche) la l. 57/85.
2 – Sotto altro profilo appare sussistere il diritto della Castelnuovese allo scomputo – da quanto dovuto a titolo di urbanizzazione secondaria – del valore delle opere di urbanizzazione primaria (direttamente realizzate) eccedente il quantum debeatur allo stesso titolo secondo le tabelle parametriche comunali.
L’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione primaria ha, infatti, un valore triplice a quello che sarebbe il costo degli oneri allo stesso titolo dovuti, pur utilizzando i criteri della stessa Amministrazione comunale.
Dalla constatazione che le opere di urbanizzazione primaria cui la ricorrente si è convenzionalmente obbligata superano (per tre volte) l’ammontare di quanto dovuto allo stesso titolo secondo le tabelle parametriche comunali discende, in via di diretto corollario, la sussistenza del diritto allo scomputo dell’eccedenza sul contributo dovuto a titolo di urbanizzazione secondaria.
Anche sotto il profilo dell’omesso scomputo i provvedimenti impugnati appaiono illegittimi.
3 – Assume rilevanza la constatazione che il credito vantato dalla Castelnuovese appare (notevolmente) superiore al debito conseguente agli oneri (dalla stessa dovuti) per l’intero intervento.
La constatazione trova fondamento nelle giuste pretese della ricorrente alla riduzione al 10% degli oneri nonché allo scomputo – dal quantum debeatur a titolo di urbanizzazione secondaria – dell’eccedenza di urbanizzazione primaria e al credito (acquisito per intervenuta cessione) già vantato dalla Cooper.
La ricorrente richiede, pertanto, che il Tribunale adito nell’ambito della giurisdizione esclusiva:
– dichiari compensato il credito vantato dall’amministrazione a titolo di contributi concessori dovuti per l’intero intervento con il debito dello stesso Ente;
– condanni il Comune intimato alla restituzione delle somme eccedenti il quantum debeatur a titolo di contributi concessori (indebitamente) percepite e/o trattenute;
– condanni in ultima ipotesi il Comune alla restituzione del credito della Cooper Chianti, oggetto di cessione a favore della ricorrente.
Con il ricorso n. 73/04, con il quale la ricorrente intende contestare la quantificazione degli oneri operata dall’Amministrazione con la concessione edilizia relativa all’ultima tranche dell’intervento, oltre a riproporre gli stessi motivi già dedotti, si richiede inoltre che il Tribunale voglia esperire, se ritenuta opportuna, consulenza tecnica d’ufficio attestante:
– il valore delle opere di urbanizzazione primaria direttamente realizzate e/o realizzande dalla Castelnuovese;
– quanto altrimenti dovuto dal privato attuatore per gli interventi ricompresi nelle U.M.I. A, B, C e D, a titolo di urbanizzazione primaria secondo le tabelle parametriche comunali.
In via subordinata la ricorrente richiede l’accertamento dell’ingiustificato arricchimento e la conseguente pronuncia di condanna dell’Ente alla corresponsione dell’indennizzo ex art. 2041 c.c.
Costituitosi in entrambi i giudizi, il Comune di San Giovanni Valdarno ha sostenuto la legittimità degli atti impugnati, chiedendo la reiezione dei ricorsi in quanto infondati.
La ricorrente ha replicato con unica memoria.
All’udienza sopra indicata, entrambe le cause sono passate in decisione.

DIRITTO

1 – I procedimenti introdotti con gli atti sopra indicati, attese le ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva dei due ricorsi, devono essere riuniti, per essere congiuntamente trattati e decisi con un’unica sentenza.

2 – La controversia introdotta con i due ricorsi in esame ha ad oggetto tre distinte questioni: a) la prima concernente la quantificazione dei contributi dovuti a titolo di urbanizzazione in ipotesi di piani di recupero; b) la seconda concernente la scomputabilità – dall’importo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria – del valore delle opere di urbanizzazione primaria eseguite dal privato; c) la terza, con specifico riguardo alla fattispecie, attinente la pretesa della società ricorrente di scomputare il valore delle opere direttamente eseguite oltre il limite di valore convenzionalmente stabilito.

3 – In ordine alla prima questione, con il primo motivo di entrambi i ricorsi in esame, la ricorrente ha dedotto: la violazione dell’art. 5 della legge regionale toscana n. 57/85, sostenendo la spettanza del beneficio della riduzione al 10% degli oneri di urbanizzazione dovuti dal privato in caso di piano di recupero; la violazione dell’art. 11 l. 10/77, della l.r.t. 59/80, degli artt. 19 e 26 l.r.t. 52/99, dei principi in tema di oneri concessori e in tema di piani di recupero; in subordine, illegittimità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, l.r.t. 57/85.
In particolare, la ricorrente deduce che i piani di recupero, di cui agli artt. 27 e ss. l. 457/78 si attuano attraverso interventi che beneficiano di agevolazioni creditizie (art. 33).
La legislazione regionale (l.r.t. 59/80) concedeva al privato attuatore la riduzione del 40% degli importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione (art. 16), oltre al contributo regionale a favore dei Comuni per agevolare la formazione dei piani (art 17).
La l.r.t. 57/85 ha introdotto ulteriori finanziamenti e/o incentivi, stabilendo che “gli interventi edilizi compresi nei piani di recupero di cui alla presente legge, anche se non ammessi a contributi, sono soggetti al pagamento degli oneri determinati in misura pari al 10% di quelli risultanti dall’applicazione della l.r. 41/84” (art. 5).
La più favorevole quantificazione di cui all’art. 5 della legge citata avrebbe indotto la giurisprudenza a ritenere tacitamente abrogato l’art. 16 della l.r.t n. 59 del 1980 (la quale consentiva una riduzione dei contributi del solo 40%), oggi peraltro espressamente abrogata con la legge regionale n. 52 del 1999.
Tale interpretazione sarebbe stata confermata dal giudice d’appello (C.S., n. 1339/98) con la conseguenza che tutti i piani di recupero di cui alla l.r.t. 59/80 usufruiscono della riduzione al 10% degli oneri di urbanizzazione in funzione di incentivo al recupero del patrimonio edilizio esistente e delle finalità pubblicistiche sottese.
Secondo la ricorrente, sarebbe illegittima l’equiparazione tra oneri dovuti in base a piani di recupero e oneri dovuti per interventi di nuova edificazione (e nella specie dovrebbe altresì considerarsi che gli oneri sono stati richiesti anche per interventi assentiti con semplice d.i.a.).
Pertanto, sarebbero illegittime le deliberazioni n. 17 e n. 18 del 2000, nella parte in cui non richiamano la l.r.t. 57/85.
In subordine, la ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, l.r.t. 57/85, con riferimento all’art. 3 Costituzione e al principio di ragionevolezza, nella parte in cui consentirebbe lo stesso regime degli oneri di urbanizzazione in ipotesi di nuova edificazione e di intervento su edilizia preesistente.
Il motivo è infondato.
La legge regionale toscana 7 maggio 1985 n. 57, al fine di favorire il recupero del patrimonio edilizio esistente, promuove il finanziamento della redazione dei piani di recupero definiti dall’art. 28 della legge 5 agosto 1978 n. 457 e dall’art. 17 della l.r.t. 21 maggio 1980 n. 59, e della realizzazione degli interventi in essi compresi (art. 1).
L’art. 28 si riferisce ai piani di recupero ad iniziativa pubblica; l’art. 17 a quelli a iniziativa comunale soggetti al contributo della regione per agevolarne la formazione.
La stessa legge regionale n. 57/85, peraltro, fa anche riferimento ai piani di recupero di cui agli artt. 9 e 10 l.r.t. 59/80, il primo dei quali richiama anche le proposte di piano di recupero presentate dai privati.
Essa dispone, infine, che “gli interventi edilizi compresi nei piani di recupero di cui alla presente legge, anche se non ammessi a contributi, sono soggetti al pagamento degli oneri previsti dall’art. 3 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, determinati in misura pari al 10% di quelli risultanti dall’applicazione della legge regionale 30 giugno 1984 n. 41 e successive modificazioni” (art. 5, comma 2, l.r.t. 57/85).
Pertanto, in base alla richiamata ricostruzione normativa, il beneficio della riduzione al 10% sembrerebbe spettare in tutti i casi.
Intervenuta la l.r.t. 14 ottobre 1999 n. 52 – successivamente modificata dalla l.r.t. 5 agosto 2003 n. 43 ma, sul punto, rimasta invariata – la quale disciplina i contributi relativi agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ed al costo di costruzione da corrispondere al comune (art. 1, comma 1, lett. c, come modificato dalla l.r.t. n. 13/2000), il comune è chiamato a determinare l’incidenza degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, per le diverse parti del territorio, sulla base di diversi fattori, tra i quali le “tipologie degli interventi di recupero” (art. 26, comma 1).
Le determinazioni comunali danno conto dell’incidenza dei singoli fattori e non possono determinare variazioni superiori al 70% dei valori medi definiti in base alle tabelle parametriche regionali (art. 26, comma 2).
Dal quadro normativo sopra delineato discende:
a) che la materia dei contributi di concessione è stata completamente novellata dalla legge regionale n. 52 del 1999;
b) che, per quanto riguarda in particolare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, la loro incidenza è valutata dai comuni in rapporto a vari fattori, tra i quali le diverse tipologie degli interventi di recupero;
c) che non sono comunque ammesse variazioni superiori al 70% dei valori medi definiti in base alle tabelle parametriche regionali.
Ne consegue che la materia dei contributi di concessione non é più regolata dalla legge 57/85, bensì dalla legge regionale n. 52 del 1999.
Il titolo IV della legge vigente inizia con la norma che disciplina il contributo relativo alle concessioni, alle autorizzazioni edilizie ed alle denunce di inizio dell’attività (cfr. art. 18, successivamente modificato dalla legge n. 43/03 che ha eliminato il riferimento alla figura dell’autorizzazione, non più prevista dopo l’emanazione del t.u. in materia di edilizia approvato con d.p.r. 380/2001).
L’art. 19 – anch’esso modificato dalla legge 43/03 ma la modifica, nella specie, non rileva – stabilisce che gli oneri di urbanizzazione sono dovuti in relazione agli interventi che comportano nuova edificazione o determinano un incremento dei carichi urbanistici in funzione di: a) aumento delle superfici utili degli edifici; b) mutamento delle destinazioni d’uso degli immobili; c) aumento del numero delle unità immobiliari.
La medesima norma richiama le nuove tabelle ad essa allegate sulla cui base spetta al comune, per le diverse parti del suo territorio, calcolare l’incidenza degli oneri corrispondenti alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, in base a diversi fattori, tra cui le “tipologie degli interventi di recupero”.
Nell’ambito del suo potere discrezionale, il comune non può introdurre variazione superiori al 70% dei valori medi definiti dalle tabelle regionali.
Trattandosi di variazioni, che evidentemente possono essere di segno diverso e cioè in più o in meno, esse individuano da parte dei comuni un potere diverso (e più penetrante) del mero “potere di riduzione” previsto dall’art. 16 l.r.t. 59/80.
Ultimo elemento di innovazione introdotto dalla legge regionale, rilevante nella fattispecie, é quello risultante dal comma 5 dell’art. 26, secondo cui nelle zone di espansione ed in quelle soggette alla formazione di piani attuativi di iniziativa privata a carattere, residenziale, direzionale, commerciale, turistico, industriale e artigianale, le opere di urbanizzazione primaria sono eseguite a totale carico dei privati proponenti; in tal caso la quota di oneri riferiti alla urbanizzazione primaria non é più dovuta.
Infine, la legge stabilisce che a scomputo totale o parziale del contributo, ai fini del rilascio della concessione o della presentazione della denuncia di inizio dell’attività, é facoltà dell’interessato obbligarsi a realizzare direttamente opere di urbanizzazione con le modalità e le garanzie stabilite dal comune (art. 26, comma 11, così sostituito con l.r. 43/03).
Ritiene il Collegio che tale sistema, nel suo complesso e in particolare con riferimento al disposto di cui al comma 2 della norma richiamata, non possa tollerare, come preteso dalla ricorrente, la perdurante vigenza del beneficio previsto dall’art. 5, comma 2, l.r.t. 57/85, e cioè della riduzione degli oneri di concessione al 10% ammesso per tutti gli interventi edilizi compresi nei piani di recupero di cui alla stessa legge e cioè (per quanto qui interessa) per gli interventi compresi nei piani di recupero definiti dall’art. 28 l. 457/78 e dall’art. 17 l.r. 59/80.
A tacer d’altro, applicando in maniera generalizzata l’abbattimento degli oneri al 10% di quelli relativi a tutti i piani di recupero, sarebbe vanificato il potere dei comuni di variare i medesimi contributi, fino alla misura massima del 70% di quelli risultanti dalle tabelle regionali.
In ogni caso, l’art. 16 della l.r.t. 59/80, che prevedeva l’abbattimento degli oneri di urbanizzazione relativi ad interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente fino al 60%, é stato abrogato dall’art. 45, comma 2, l.r.t. 52/99, la quale anche per tale ragione si propone quale nuovo sistema di determinazione dei contributi e di individuazione di criteri incentivanti (con espresso riferimento alle tipologie degli interventi di recupero).
Nella fattispecie, pertanto, la pretesa della ricorrente di fruire del beneficio della riduzione al 10% del contributo é infondata.
Nel merito del contributo come determinato dal comune, rileva in particolare che, a seguito della variante urbanistica deliberata dal consiglio comunale, l’area interessata ha registrato un rilevante mutamento di destinazione, da produttiva a residenziale, a cui corrisponde un implicito quanto evidente aumento del carico urbanistico indotto dall’incremento delle dotazioni infrastrutturali che la destinazione residenziale necessariamente presuppone.
In attuazione dell’art. 26 l.r.t. 52/99, il comune resistente ha approvato le tabelle comunali per la determinazione degli oneri di urbanizzazione e, al fine di incentivare gli interventi di ristrutturazione e di recupero, ha stabilito un abbattimento del 30% in tutte le zone di p.r.g., nonché un ulteriore abbattimento fino al 50%, limitatamente alle zone “A”.
Pertanto, nella fattispecie, la pretesa della ricorrente sarebbe quella di sommare, all’ abbattimento del 30% già previsto dalla disciplina comunale, un ulteriore abbattimento del 90% in base alla legge (cfr. relazione tecnica del comune prodotta in giudizio come doc. 5).
Rileva, altresì, che (unitamente al mutamento di destinazione d’uso) la ricorrente abbia beneficiato anche di un aumento volumetrico pari al 10% della volumetria preesistente (cfr. relazione citata).
Complessivamente, secondo quanto emerge dalla predetta relazione tecnica, l’incentivazione del piano di recupero di cui trattasi si é articolata: in un bonus volumetrico in base alle norme di p.r.g., nel cambio quasi totale delle destinazioni d’uso a favore della destinazione residenziale, nell’abbattimento degli oneri del 30% sugli interventi di ristrutturazione edilizia (circa la metà della volumetria interessata dai lavori).

4 – In ordine alla questione dell’astratta scomputabilità – dall’importo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria – del valore delle opere di urbanizzazione primaria eseguite o da eseguirsi dalla ricorrente – va premesso che, come previsto dalla legge 28 gennaio 1977 n. 10, il concessionario può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione con le modalità e le garanzie stabilite dal comune a scomputo totale o parziale degli oneri di urbanizzazione primaria o secondaria (artt. 11 e 5).
L’obbligazione per oneri di urbanizzazione, a differenza di quella contributiva per costo di costruzione che è stata definita acausale perché connessa alla mera utilizzazione edificatoria del territorio e perciò ritenuta di natura paratributaria, deve ritenersi invece causale ed ha natura di corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, dovuto dal titolare della concessione edilizia per la partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione connessi all’edificazione (da ultimo, Tar Campania, Salerno, II, 23.5.2003 n. 548).
Peraltro, la quota di urbanizzazione è stata anche qualificata come tassa, in quanto essenzialmente corrispettivo di una prestazione resa o da rendere da parte dell’amministrazione, o avente natura di corrispettivo di diritto pubblico (Tar Lombardia Milano, II, 6.11.2002 n. 4267).
Ad avviso del Collegio, si tratta, comunque, di una forma di partecipazione alle spese pubbliche con caratteri atipici, ma sempre collegata all’attività di trasformazione del territorio (C.S., V, 6.5.1997 n. 462); più precisamente, ha carattere di corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (C.S., V, 23.5.1997 n. 529).
Pertanto, il relativo contributo può essere scomputato nei casi in cui, ricorrendone i presupposti e le condizioni, le opere di urbanizzazione siano realizzate dal titolare della concessione edilizia (art. 11, comma 1, citato, l. 10/77).
Ne consegue che ben può ammettersi anche la scomputabilità del valore corrispondente alle opere di urbanizzazione primaria dall’importo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria, attesa la comune natura giuridica degli oneri di cui trattasi, non ravvisandosi ragioni ostative alla compensazione tra obbligazioni intercorrenti tra i medesimi soggetti e nascenti dal medesimo rapporto convenzionale.
La giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ha già affermato che lo scomputo, totale o parziale, della quota di contributo dovuta in caso di realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione deve essere effettuato senza distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria, atteso che la mancata distinzione nella sede legislativa specifica (art. 11 legge n. 10/77) delle due categorie di opere vieta all’interprete di introdurre una siffatta distinzione (da ultimo, Tar Toscana, III, 11.3.2004 n. 679 e giurisprudenza ivi richiamata).
Pertanto, deve ritenersi ammissibile la richiesta in tal senso formulata dalla ricorrente al comune resistente.

5 – Nello specifico, peraltro, la domanda di scomputo avanzata dalla ricorrente non è fondata.
Essa, infatti, si basa sui seguenti assunti: in base alla convenzione stipulata con il comune, l’ente pubblico ha diritto all’esecuzione (e cessione) a cura del privato di tutte le opere indicate nella convenzione medesima, indipendentemente dal loro valore; per la quantificazione (e l’eventuale scomputo) degli oneri rileva il valore in concreto sostenuto dal privato e non quello (implicitamente) presunto ai soli fini del calcolo della polizza fidejussoria dovuta; il valore delle opere che la ricorrente dovrebbe realizzare supera di ben tre volte quello degli oneri da essa dovuti al comune, pur utilizzando i criteri stabiliti dalla stessa amministrazione comunale.
Contrariamente alla tesi sostenuta dalla ricorrente, il Collegio ritiene quanto segue.
Come già chiarito, deve ammettersi la possibilità per il titolare della concessione edilizia di realizzare in tutto o in parte le opere di urbanizzazione, sia primarie che secondarie, a scomputo dei relativi oneri, “con le modalità e le garanzie stabilite dal comune”, ai sensi dell’art. 11 l. 10/77 e, ora, dell’art. 16 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380 (t.u. in materia edilizia) e dell’art. 26, comma 11, l.r.t. 52/99.
Tale facoltà, peraltro, non implica in nessun caso una pretesa indiscriminata allo scomputo del valore di qualsiasi opera di urbanizzazione volontariamente seguita al di fuori di un preventivo accordo con il comune che è il soggetto destinatario degli oneri di urbanizzazione e, in caso di scomputo del valore delle opere direttamente eseguite dal concessionario, delle opere stesse che devono soddisfare, sotto il profilo quantitativo, qualitativo e funzionale le necessità del nuovo insediamento.
Pertanto, l’accertamento del se (e della misura in cui) le opere eseguite direttamente dal privato rispondano alle predette necessità non può che spettare al comune, in via preventiva o successiva alla realizzazione delle opere medesime.
Laddove sussista, la convenzione sugli oneri di urbanizzazione inserita nei procedimenti di concessione edilizia onerosa ha carattere di contratto di natura peculiare che viene ad innestarsi nel procedimento che si conclude con rilascio della concessione edilizia; pertanto, come la pubblica amministrazione non può apportare modifiche unilaterali alla convenzione urbanistica stipulata tra essa ed il privato con la quale siano stati quantificati gli oneri di urbanizzazione (C.G.A., 1.2.2001 n. 184), così il concessionario non può mettere in discussione l’obbligazione convenzionalmente assunta.
Al più, ove modalità e garanzie non siano state oggetto di preventivo accordo con il comune, la giurisprudenza ritiene che la pretesa del concessionario sia subordinata alla valutazione comunale dell’entità e della effettiva utilizzazione delle opere realizzate (Tar Lazio, II bis, 22.7.2003 n. 6570 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, nella fattispecie, la concessione n. 2267, per il completamento delle opere di urbanizzazione primaria, prevede che è concesso di eseguire i relativi lavori , secondo il progetto costituito da n. 21 tavole, relazione tecnica e computo metrico-estimativo, “quale parte integrante e sostanziale del presente atto”.
Essa, quanto agli oneri di urbanizzazione (art. 2), prescrive che i concessionari si obbligano a realizzare le opere di urbanizzazione primaria nel rispetto della convenzione e a cedere al comune le relative aree; la medesima concessione determina l’importo complessivo previsto per le suddette opere indicandolo nella misura di Euro 752.475,25.
Allo stesso provvedimento è allegato il computo metrico estimativo delle opere di urbanizzazione.
Sulla scorta delle circostanze precisate, ritiene il Collegio che la ricorrente non possa vantare una pretesa patrimoniale eccedente il valore delle opere che si era obbligata a realizzare, senza aver preventivamente, con l’amministrazione comunale, giustificato l’esistenza e concordato l’entità della differenza tra l’ammontare prestabilito e quello richiesto.
Né vale sostenere, da parte ricorrente, che l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione primaria, convenzionalmente prevista, avrebbe un valore triplo rispetto a quello che sarebbe il costo degli oneri allo stesso titolo dovuti e che la convenzione non preclude lo scomputo delle eventuali somme eccedenti; non vale, neanche, richiamare che la giurisprudenza avrebbe ritenuto inammissibile la richiesta di scomputo solamente ove, in sede di convenzione, tale diritto sia stato espressamente escluso o limitato (cfr. C.S., V, 29.9.1999 n. 1209).
Invero, la sentenza citata dalla ricorrente non pare contribuire a sorreggere la tesi qui prospettata, limitandosi ad affermare la possibilità che la parte promittente possa liberamente assumere impegni patrimoniali più onerosi rispetto a quelli astrattamente previsti dalla legge (che ammette lo scomputo parziale, anziché totale).
Infine, non appare condivisibile l’affermazione secondo cui il diritto allo scomputo delle eccedenze discende ex lege ove il privato si impegni – con le garanzie e le modalità concordate con l’amministrazione – alla realizzazione diretta (e alla cessione) delle opere di urbanizzazione primaria e tale diritto non sia stato convenzionalmente escluso o limitato dalle parti, soprattutto se, come nella fattispecie, la convenzione non abbia quantificato il valore delle opere di urbanizzazione secondaria e preveda la necessità del conguaglio solo in favore dell’amministrazione (cfr. ricorso n. 73/04).
Vero è che la convenzione stipulata in data 28 maggio 2002 tra il comune e la ricorrente prevede: a) l’obbligo di rispettare la variante al piano di recupero approvato la cui attuazione avverrà “previa approvazione del nuovo progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione primaria” (art. 2); b) che i presentatori del piano di recupero si obbligano alla realizzazione a propria cura e spese della urbanizzazione primaria e delle opere….previste nel progetto esecutivo, composto da relazione tecnica, elaborati grafici, computo metrico estimativo il quale è redatto sulla base del prezzario ufficiale del Provveditorato alle opere pubbliche della regione Toscana (art. 3).
La stessa convenzione prevede, altresì, che al termine dei lavori dovrà essere presentato all’amministrazione comunale un quadro di raffronto tra le opere stimate e quelle effettivamente eseguite e che se la stima delle opere risulterà inferiore a quanto dovuto per gli oneri di urbanizzazione primaria, calcolati sulla base delle tabelle, dovrà esservi un conguaglio a favore del comune (art. 3 citato).

5 – Escluso, per le ragioni esposte, il “diritto” della ricorrente a scomputare, dall’importo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria, il valore corrispondente alle opere di urbanizzazione eccedente quello stabilito in convenzione, ne consegue l’infondatezza delle ulteriori domande proposte.
Secondo la ricorrente, atteso che dallo scomputo del maggior valore delle opere di urbanizzazione primaria direttamente realizzate o realizzande conseguirebbe l’inesistenza di alcun debito della ricorrente medesima per oneri di urbanizzazione secondaria, il credito nei confronti del comune, a suo tempo cedutole dalla sua dante causa (Cooper Chianti), risulterebbe, ad oggi, insoluto.
Sulla base di tali premesse, la ricorrente ha proposto domanda di condanna dell’amministrazione al pagamento della somma di cui risulterebbe debitrice.
Sennonché, venuta meno la premessa (il c.d. diritto allo scomputo delle somme eccedenti), resta a carico della ricorrente l’obbligazione relativa gli oneri di urbanizzazione secondaria.
Peraltro, come risulta dagli atti di causa, l’amministrazione ha provveduto a computare il costo delle opere di urbanizzazione eseguite dalla dante causa della ricorrente (cfr. relazione tecnica depositata come doc. 5, ed ivi riferimento alle opere “riutilizzabili”).
Ciò in conformità all’art. 5 della convenzione tra la ricorrente ed il comune che prevede che nel calcolo degli oneri concessori si debba tener conto di quanto già corrisposto dalla società Cooper Chianti e che sarà consentito l’eventuale conguaglio con le somme già pagate per oneri di urbanizzazione secondaria e costo di costruzione relativi ad interventi non eseguiti e/o non ultimati, previsti dalla precedente convenzione.
Restano da esaminare, infine, l’azione di indebito arricchimento del comune e la connessa domanda di condanna dell’amministrazione alla corresponsione dell’indennizzo ex art. 2041 c.c., proposte con il secondo ricorso in esame.
A fondamento dell’azione, la ricorrente deduce la corresponsione sine titulo, a favore del comune, del costo delle opere di urbanizzazione primaria indicato in circa 1.300.000 euro e del contributo di urbanizzazione secondaria a fronte del contributo dovuto in base alle tabelle parametriche, a titolo di urbanizzazione primaria, in misura pari a circa 410.000 euro.
L’assunto è infondato.
Il presupposto dell’azione di indebito arricchimento, costituito dall’indebito oggettivo e individuato nella fattispecie nella pretesa eccedenza tra il valore delle opere di urbanizzazione primaria da realizzare e il contributo, a tale titolo, determinato in sede di convenzione tra le parti, è nella specie insussistente.
Infatti, l’azione di indebito arricchimento presuppone, come fatto oggettivo, l’avvenuto arricchimento di una parte e la correlativa diminuzione patrimoniale dell’altra, il che nella specie non si verifica, trattandosi di indebito riferito, dalla stessa parte ricorrente, al costo di opere ancora non eseguite.
Inoltre, condizione necessaria per l’esperimento dell’azione di arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione è il riconoscimento dell’utilità parziale o totale dell’opera, cosa o prestazione in quanto la configurabilità stessa di un arricchimento senza causa della p.a. resta affidata ad una valutazione discrezionale di quest’ultima, unica legittimata ad esprimere il relativo giudizio che presuppone il ponderato apprezzamento circa la rispondenza, diretta o indiretta, della cosa o della prestazione al pubblico interesse (Cass. civ., II, 11.2.2002 n. 1884).
Nella fattispecie, per le considerazioni già illustrate, mancano entrambe le condizioni per un valido esperimento dell’azione di che trattasi.

6 – Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, entrambi i ricorsi vanno respinti in quanto infondati.
Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, li riunisce e li respinge entrambi.
Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio che liquida complessivamente in Euro 4.000 (quattromila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 13 maggio 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott.ssa Marcella COLOMBATI – Consigliere
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel. est.

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