Pres. Lipari, est. Ungari

Sull’annullamento del provvedimento con cui la Commissione di stabilità finanziaria per gli Enti Locali ha annullato gli atti di indizione di una procedura selettiva per progressioni verticali da parte di un Comune che ha aderito al piano di riequilibrio finanziario

1. Comuni e Province – Adesione di un Comune al Piano di riequilibrio finanziario – Provvedimenti di assunzione del personale e di modifica della pianta organica – Sono sottoposti al controllo della Commissione per la stabilità finanziaria degli Enti Locali.

2. Comuni e Province – Adesione di un Comune al Piano di riequilibrio finanziario – Poteri della Commissione per la stabilità finanziaria degli Enti Locali – Poteri di verifica sulla compatibilità finanziaria – Si estendono alle implicazioni economico – finanziarie derivanti da provvedimenti illegittimi in materia di reclutamento del personale.

3. Comuni e Province – Adesione di un Comune al Piano di riequilibrio finanziario –Indizione di una procedura selettiva per progressioni verticali – Sussistenza di pareri favorevoli del Dipartimento della Funzione Pubblica – Non impongono alla Commissione per la stabilità finanziaria una motivazione dissenziente.

 
 
N. 03018/2016REG.PROV.COLL.
N. 10358/2015 REG.RIC.
N. 00804/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
-1-
sul ricorso numero di registro generale 10358 del 2015, proposto da: 
Francesco Esposito, Salerno Beniamino, Patriciello Salvatore, Sebillo Salvatore, Bartiromo Carlo, Citarella Pietro, Cristiani Cristiana, Pilla Tommaso, Barbieri Gianluca, Valente Antonio, Tudisco Carlo, Salamandra Anna, Esposito Massimiliano, Palmieri Enrico, Palmieri Vincenzo, Lombardi Simona, Esposito Luca, Vitiello Gennaro, Messina Stefania, Casciello Sabino, Finelli Silvana, Verzino Giuseppe, Moffa Massimo, Sommella Gianluca, Acerra Giovanni, Torquato Marco, Cerbone Domenico, Cimmino Francesco, Ardente Gaetano, Barca Annibale, Viano Giovanni, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Riccardo Marone, con domicilio eletto presso lo Studio Napolitano, in Roma, Via Sicilia, 50; 
contro
Ministero dell’Interno – Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv. Anna Pulcini, Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, con domicilio eletto presso Nicola Laurenti in Roma, Via F. Denza, 50/A; 

-2-
sul ricorso numero di registro generale 804 del 2016, proposto da: 
Federazione Funzione Pubblica CGIL Provinciale di Napoli, Danilo Criscuolo, Antonio Ferraro, Giuseppe Gison, rappresentati e difesi dall’avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso Andrea Abbamonte in Roma, Via degli Avignonesi, 5; 
contro
– Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, Anna Pulcini, con domicilio eletto presso Nicola Laurenti in Roma, Via F. Denza, 50/A; 
– Ministero dell’Interno – Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
– Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica; 
per la riforma
– quanto al ricorso n. 804 del 2016:
della sentenza del TAR Campania – Napoli, Sezione V, n. 04080/2015, resa tra le parti, concernente determinazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali presso il Ministero dell’interno;
– quanto al ricorso n. 10358 del 2015:
della sentenza del TAR Campania – Napoli, Sezione V, n. 03731/2015, resa tra le parti, concernente determinazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali presso il Ministero dell’interno;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno – Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, Comune di Napoli ;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2016 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Marone, Andrea Abbamonte, Nicola Laurenti su delega di Anna Pulcini e l’avvocato dello Stato Tito Varrone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Va premesso che il Comune di Napoli, con delibera di C.C. n. 58 in data 30 novembre 2012, ha formalizzato la propria adesione alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, e con delibera di C.C. n. 3/2013 ha approvato il piano di riequilibrio pluriennale, ai sensi degli artt. 243-bis, 243-ter e 243-quater del TUEL di cui al d.lgs. 267/2000, richiedendo l’accesso al Fondo di rotazione per la stabilità finanziaria, con conseguente sottoposizione ai vincoli finanziari previsti dalla evocata normativa ed ai poteri di approvazione e controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale attribuiti alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.
2. In precedenza, con delibera di G.M. n. 872/2009, modificata dalla n. 2147/2009, anche sulla base dell’Accordo di Contratto Decentrato Integrativo sottoscritto con le OO.SS., era stato approvato il Piano del Fabbisogno del Personale 2009/2011 con il Piano Operativo delle Assunzioni per il 2009; con delibere n. 2028/2009 e n. 2147/2009, rispettivamente, erano stati indetti un concorso per la selezione e formazione di 534 unità lavorative ed un concorso per coprire altri 531 posti mediante progressioni verticali (281 unità dalla categoria B alla C, e 250 dalla C alla D).
3. Sopravvenuto l’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001 (art. 62 del d.lgs. 150/2009, entrato in vigore il 1 gennaio 2010), secondo il quale le progressioni fra aree avvengono tramite concorso pubblico (ferma restando la possibilità di stabilire una riserva dei posti, fino al 50%, per il personale interno in possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso esterno), in data 30 novembre 2010 il Comune di Napoli ha chiesto al Dipartimento della Funzione Pubblica se fosse possibile procedere con il concorso relativo alle progressioni verticali.
4. Il D.F.P. ha risposto soltanto con nota prot. 46865 in data 17 ottobre 2013, affermando la possibilità di portare a compimento il concorso, in quanto bandito anteriormente all’entrata in vigore della nuova disciplina preclusiva.
5. Il Comune, con delibera di G.M. n. 825/2013, integrativa della n. 49/2013, e poi con delibera n. 1034/2013, ha in un primo tempo stabilito di coprire i posti vacanti mediante stabilizzazione di LSU e scorrimento della graduatoria di un concorso Formez; solo in un secondo momento, con delibere di G.C. n. 205/2014 e n. 670/2014, ha nuovamente modificato la propria dotazione organica, rendendo così possibile la prosecuzione del concorso e lo svolgimento delle prove selettive per le progressioni verticali.
6. Stante la sopra ricordata sottoposizione del Comune alla procedura di riequilibrio finanziario, dette ultime delibere sono state sottoposte alla Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali di cui all’art. 243 del TUEL.
La Commissione ha dapprima chiesto un nuovo parere al D.F.P.; poi, ricevuta la nota prot. 71015 in data 16 dicembre 2014 (nella quale, richiamando il parere già espresso, si afferma che “… lo scrivente non ignora che sia un’anomalia il caso di procedure concorsuali che, avviate ante 1° gennaio 2010, non abbiano seguito uno sviluppo ed una conclusione fisiologici e vengano, invece, riattivate solo a distanza di anni. Ciò è stato evidenziato anche nel parere n. 63889 del 13.11.2014 relativo alla medesima fattispecie, che rimette ogni determinazione finale, in termini di opportunità e convenienza, alla valutazione dell’amministrazione procedente, nell’esercizio dei poteri di reclutamento e gestione delle risorse umane. Altrettanto dicasi per il Comune di Napoli …”), sottolineando la “formulazione dubitativa” del parere, ha deliberato di non approvare le delibere di G.C. n. 1034/2013, n. 205/2014 e n. 670/2014, in quanto non consentite dalle norme vigenti (il riferimento, sebbene non esplicitato nel dispositivo, è all’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001, succitato).
7. La decisione della Commissione è stata impugnata dinanzi al TAR Campania da alcuni dipendenti del Comune di Napoli, inquadrati nelle categorie B e C e che avevano partecipato alla procedura selettiva per la progressione verticale alle categorie superiori.
8. Il TAR Campania, con la prima delle sentenze appellate oggi in esame (V, n. 3731/2015), ha respinto il ricorso, affermando in particolare che:
(a) – quanto alla questione fondamentale, consistente nello stabilire se la Commissione abbia travalicato le sue competenze, i poteri di controllo della Commissione, proprio perché “prioritariamente” orientati secondo una coordinata di natura finanziaria (ex art. 243 del d.lgs. 267/2000), non possono non ritenersi estesi a verifiche di altra natura, ove beninteso presentanti diretti ed immediati riflessi di ordine contabile; atteso, per un verso, che il complesso sistema di controlli sugli atti amministrativi, normativi e sull’organo, è stato soppresso, in attuazione del principio di autonomia degli Enti Locali, dalla legge costituzionale n. 3/2001, ma che, per altro verso, proprio la situazione di dissesto finanziario implica e giustifica un momento di verifica della regolarità amministrativo-contabile delle procedure aventi significative ricadute finanziarie;
(b) – il controllo in esame, proprio per la diretta incidenza di scelte di forte impatto organizzativo gestionale del comparto personale, deve ritenersi non esorbitante l’ambito prioritariamente finanziario entro cui legislativamente è chiamata ad operare la Commissione;
(c) – anche in base al criterio ermeneutico assiologico e finalistico, appare coerente ritenere che nel giudizio di verifica finanziaria assegnato alla Commissione rientri anche la valutazione della correttezza procedurale delle scelte che significativamente impattano sulla finanza pubblica, in quanto prodromica e direttamente riverberantesi sulla conseguente verifica della compatibilità economico-finanziaria delle stesse;
(d) – alla luce della natura non vincolante e dell’effettiva formulazione non perentoria, nonché della segnalata anomalia legata al dato oggettivo della durata temporale delle procedure in questione (non rilevando, a tal fine, la responsabilità per tale anomalo ritardo), il parere del D.F.P. risulta correttamente valutato dalla Commissione ai fini della non approvazione.
9. Nell’appello (NRG 10538/2015) i ricorrenti deducono che:
(a) – volendo estendere i poteri della Commissione sino ai limiti riconosciuti dal TAR, (nel senso della possibilità di verifiche ulteriori oltre a quelle di natura finanziaria, nel caso in cui gli atti sottoposti a controllo presentino “diretti ed immediati riflessi di ordine contabile”), allora si sarebbe dovuto considerare che non solo non vi erano ricadute economico-finanziarie, ma addirittura si realizzava un risparmio di spesa per il Comune, dal momento che lo stesso (in applicazione del blocco degli effetti economici delle progressioni verticali, ai sensi dell’art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010) avrebbe funzionari di livello superiore con il trattamento economico corrispondente al livello inferiore;
(b) – sempre secondo le premesse accolte dal TAR, i poteri della Commissione hanno sempre una matrice economico-finanziaria, attengono ad un ambito prioritariamente finanziario; tuttavia, il provvedimento impugnato concretizza un controllo di legittimità tout court, e non può farsi rientrare in tale ambito, come afferma il TAR, “proprio per la diretta incidenza di scelte di forte impatto organizzativo gestionale nel comparto personale”; infatti, la Commissione non è chiamata a verificare la correttezza delle scelte, di natura organizzativa e gestionale, effettuate dall’Amministrazione, in quanto l’art. 243 del T.U.E.L. non lo prevede, e nemmeno potrebbe prevederlo pena la violazione del Titolo V della Costituzione;
(c) – quanto affermato dal TAR (nel senso che “appare coerente ritenere che nel giudizio di verifica finanziaria assegnato alla Commissione de qua rientri anche la valutazione della correttezza procedurale delle scelte che significativamente impattano sulla finanza pubblica, in quanto prodromica e direttamente riverberantesi sulla conseguente verifica della compatibilità economico-finanziaria”) si pone in contrasto con il Titolo V della Costituzione, che ha abolito i controlli di legittimità sugli enti locali, e con la legge istitutiva della Commissione, che demanda a detto organo un esame degli atti del Comune riguardanti il personale limitato alla compatibilità economico-finanziaria con il piano di riequilibrio;
(d) – il TAR ha omesso di pronunciarsi sulla censura con cui si contestava, sotto il profilo della violazione dell’art. 243, cit., la mancanza di valutazioni circa l’aspetto economico-finanziario degli atti non approvati;
(e) – il TAR ha errato nel ritenere che i pareri del D.F.P. fossero stati adeguatamente valutati, in relazione alla anomalia ivi segnalata legata al dato oggettivo della durata temporale delle procedure in questione, quale elemento su cui innescare un diverso esito in termini di non approvazione; infatti, avendo la Commissione chiesto il parere, avrebbe dovuto motivare in ordine alle ragioni per le quali si discostava dall’avviso favorevole, anziché travisare i fatti enfatizzando detta anomalia, che non si riferiva ad una valutazione di illegittimità della procedura bensì di mera opportunità e convenienza; né convince l’affermazione del TAR secondo cui il ritardo del D.F.P. nell’emettere il parere in ordine alla possibilità di dare seguito al concorso sarebbe ininfluente, posto che l’Amministrazione che ha determinato il rallentamento non può poi contestare al Comune gli effetti di tale ritardo.
10. Per la Commissione si è costituita in appello l’Avvocatura Generale dello Stato, controdeducendo puntualmente.
11. Si è costituito in appello anche il Comune di Napoli, chiedendo il rigetto dell’appello.
12. La medesima decisione di non approvazione assunta dalla Commissione in data 17 dicembre 2014 è stata impugnata anche dalla Federazione Funzione Pubblica C.G.I.L. Provinciale di Napoli e da altri tre dipendenti comunali interessati alle progressioni verticali.
13. Il TAR Campania, con una seconda sentenza (V, n. 4080/2015), altresì appellata, ha respinto il ricorso, affermando in particolare che:
(a) – è corretto il rilievo di contrarietà al d.lgs. 150/2009, sotteso alla non approvazione;
(b) – non può ritenersi che la Commissione abbia travalicato i confini del sindacato rimesso alle sue cure, non potendo dubitarsi delle inevitabili e gravose ricadute economiche discendenti dall’adozione di atti amministrativi illegittimi e dei conseguenti pregiudizievoli effetti circa il raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio finanziario individuati nel piano pluriennale di cui all’art. 243-bis del T.U.E.L.; è noto, infatti, che l’ente locale sottoposto a siffatta procedura, ai sensi del comma 8, lettera d), di detto articolo è soggetto, tra l’altro, “al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale previsto dall’articolo 243, comma 1”. Come può leggersi in quest’ultima previsione normativa, nonché nell’art. 5, comma 5, del d.P.R. 142/2013, il controllo è esercitato “prioritariamente” in relazione alla verifica sulla compatibilità finanziaria, il che non impedisce all’organo di considerare tutte le implicazioni rivenienti da illegittime scelte in materia di reclutamento di personale in grado di incidere sfavorevolmente sugli obiettivi di risanamento finanziario prefissati per le maggiori spese che inevitabilmente comportano;
(c) – non vi è stata violazione dell’art. 5, comma 6, lettera c), del d.P.R. 142/2013, secondo cui l’approvazione o il diniego di approvazione devono intervenire entro il termine di novanta giorni dal ricevimento del provvedimento sottoposto al controllo, decorso il quale i provvedimenti si intendono approvati (per silentium); infatti, ai sensi del comma 3, in caso di richiesta istruttoria, detto termine è sospeso fino al ricevimento degli elementi integrativi richiesti; e quindi, pur volendo, secondo l’assunto di parte ricorrente, stabilire la decorrenza del termine di novanta giorni dalla seduta del 23 settembre 2014 (nella quale viene menzionata anche la delibera n. 670/2014), lo stesso non risulta comunque spirato alla data della seduta del 17 dicembre 2014 (ciò, anche laddove non si volesse tenere conto della sospensione conseguente alla richiesta di chiarimenti – disposta nella seduta del 19 novembre 2014 e riscontrata con la nota del 16 dicembre 2014 del Dipartimento della Funzione Pubblica).
14. Nell’appello (NRG 804/2016), i ricorrenti deducono che:
(a) – la Commissione, ignorando che la progressione verticale non avrebbe avuto, in ragione del blocco disposto dall’art. 9, comma 1, del d.l. 78/2010, effetti economici, ha completamente “sviato” dai binari tracciati dall’art. 243 T.U.E.L., che le impongono di espletare le proprie funzioni all’interno di un ambito prioritariamente finanziario;
(b) – la lettura dell’art. 243 fatta dal TAR viola il riparto di competenze stabilito dagli artt. 117 ss. Cost., consentendo all’organo statale una ingerenza nelle prerogative del Comune, laddove la riforma del Titolo V ha abolito ogni controllo che esuli dal controllo finanziario sugli atti degli enti locali, sancendo la pari dignità tra Comuni, Province, Regioni e Stato e delineando il rapporto tra dette istituzioni esclusivamente in termini di sussidiarietà; quindi, la Commissione avrebbe dovuto limitarsi ad un esame di compatibilità economico-finanziaria degli atti con il piano di riequilibrio approvato per il Comune in situazione di pre-dissesto;
(c) – l’operato della Commissione ha violato l’art. 5, comma 6, lettera c), del d.P.R. 142/2013, che attribuisce novanta giorni per pronunciarsi sulle dotazioni organiche; i provvedimenti erano infatti trasmessi in data 18 settembre 2014 e dunque il termine spirava il 17 dicembre 2014, mentre la Commissione ha trasmesso le proprie determinazioni solo il 23 dicembre 2014; erroneamente il TAR fa decorrere il termine dal 23 settembre 2014 (data di comunicazione anche della delibera n. 670/2014); erroneamente il TAR fa discendere una sospensione del termine dalla richiesta dei chiarimenti al DPF, in quanto l’art. 5, comma 3, d.P.R. cit., prevede la sospensione in relazione alla diversa ipotesi di richiesta nei confronti dell’ente sottoposto al controllo;
(d) – quanto alla legittimità delle progressioni verticali dopo il d.lgs. 150/2009, le due pronunce del Consiglio di Stato invocate dal TAR non si attagliano al caso in esame; infatti, riguardano casi in cui l’Amministrazione aveva deciso di scorrere la graduatoria degli idonei di una progressione verticale anzichè indire un concorso ex novo, mentre nel caso in esame la scelta di espletare la progressione verticale era stata assunta quando ancora era nella piena facoltà del Comune (prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 150/2009) e solo il ritardo del D.F.P. aveva impedito di portate a compimento detta scelta;
(e) – il TAR ha errato nel ritenere che i pareri del D.F.P. fossero stati adeguatamente valutati, in relazione alla anomalia ivi segnalata legata al dato oggettivo della durata temporale delle procedure in questione, quale elemento su cui innescare un diverso esito in termini di non approvazione; infatti, avendo la Commissione chiesto il parere, avrebbe dovuto motivare in ordine alle ragioni per le quali si discostava dall’avviso favorevole, anziché travisare i fatti enfatizzando detta anomalia, che non si riferiva ad una valutazione di illegittimità della procedura bensì di mera opportunità e convenienza; né convince l’affermazione del TAR secondo cui il ritardo del D.F.P. nell’emettere il parere in ordine alla possibilità di dare seguito al concorso sarebbe ininfluente, posto che l’Amministrazione che ha determinato il rallentamento non può poi contestare gli effetti di tale ritardo al Comune.
15. Per la Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali si è costituita in appello l’Avvocatura Generale dello Stato e controdeduce puntualmente.
16. Anche il Comune di Napoli si è costituito in giudizio e chiede l’accoglimento dell’appello.
17. I due appelli, in quanto oggettivamente connessi – riguardando la stessa vicenda procedimentale e vertendo su questioni in buona parte coincidenti – possono essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.
18. Gli appelli sono infondati e devono pertanto essere respinti.
18.1. Alcune censure sono sostanzialmente comuni ad entrambi gli appelli e vengono esaminate congiuntamente.
18.2. E’ anzitutto il caso delle censure con le quali, in entrambi gli appelli, mediante diverse argomentazioni, si sostiene che il profilo di legittimità opposto dalla Commissione riguardi una scelta organizzativa, e pertanto esuli – alla luce dell’abrogazione dei controlli di legittimità ad eccezione di quelli di carattere finanziario, derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione – dall’ambito del controllo demandato all’organo statale.
18.2.1. E’ utile premettere che questo Consiglio (cfr. A.G., n. 4625/2012 – parere su affare n. 5099/2011, e IV, n. 136/2014) ha escluso che, a partire dal 1° gennaio 2010, l’Amministrazione possa utilizzare gli esiti di procedure di selezione interna, bandite anteriormente a tale data, in quanto la riforma della modalità di reclutamento di personale per le fasce funzionali superiori (progressioni di carriera), introdotta dagli articoli 24 e 62 del d.lgs. 150/2009, con la sostanziale abrogazione delle progressioni verticali interne, comporta – appunto, a decorrere dal 1° gennaio 2010 – l’inefficacia delle disposizioni del bando concernenti la copertura di posti, senza che dal bando possa discendere alcuna legittima aspettativa.
Non essendo ormai più permesso disporre progressioni verticali di carriera, il rilievo di legittimità opposto dalla Commissione a supporto della mancata approvazione delle delibere con le quali il Comune di Napoli aveva inteso riattivare le relative procedure, si palesa dunque in sé corretto.
D’altra parte, l’indizione delle progressioni verticali in questione è avvenuta quando il d.lgs. 150/2009 già era stato pubblicato sulla G.U., le procedure selettive interne non sono mai state espletate e non vi era dunque nemmeno alcuna aspettativa giuridicamente rilevante da tutelare.
18.2.2. La Commissione non ha travalicato le proprie competenze, ai sensi degli artt. 155, 243 e 243-bis, del T.U.E.L., né ha omesso di considerare aspetti necessari.
Infatti, in base al combinato disposto degli artt. 155, comma 1, lettera a), 243 e 243-bis, del d.lgs. 267/2000, la Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali (oggi, a seguito della legge 213/2012, Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali), è tenuta ad esercitare i propri poteri di controllo sulle dotazioni organiche e sui provvedimenti di assunzione di personale degli enti dissestati e degli enti strutturalmente deficitari nonché degli enti i quali (come il Comune di Napoli) hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui al predetto art. 243-bis.
L’art. 243-bis, cit., prevede che “il controllo è esercitato prioritariamente in relazione alla verifica sulla compatibilità finanziaria”. Dunque, se prioritariamente riguarda la verifica della compatibilità finanziaria, vale a dire la coerenza della decisione con le previsioni del piano di riequilibrio, non è tuttavia precluso all’organo di controllo di considerare tutte le implicazioni rivenienti da illegittime scelte in materia di reclutamento di personale che appaiano in grado di incidere sfavorevolmente sugli obiettivi di risanamento finanziario prefissati, a causa delle maggiori spese a dette scelte oggettivamente ricollegabili.
In altri termini, la limitazione agli aspetti di carattere economico-finanziario, del controllo statale sugli enti locali previsto dalla legge dopo l’abrogazione dei controlli estesi a tutti i profili di legittimità, che costituisce la (condivisibile) premessa da cui muovono alcune delle censure in esame, va riferita non tanto al parametro di legittimità del controllo stesso, quanto piuttosto agli effetti del provvedimento sottoposto al controllo.
In questa prospettiva, deve ritenersi che la Commissione, contrariamente a quanto prospettato dagli appellanti, non sia entrata nel merito delle scelte organizzative discrezionali del Comune di Napoli in materia di personale; ma si sia invece limitata ad eccepire la contrarietà alla normativa vigente di una decisione che avrebbe comportato un effetto economico-finanziario non trascurabile.
Gli appellanti obiettano che le progressioni verticali sarebbero state economicamente vantaggiose per il Comune, e a tal fine invocano la previsione dell’art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, che prevede il blocco degli effetti economici delle progressioni verticali del personale contrattualizzato per tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2011 (salvaguardandone gli effetti giuridici); tuttavia, occorre considerare che (a parte la circostanza che detto argomento poteva avere un peso concreto al momento della richiesta di parere e della valutazione da parte del D.F.P., non al momento del controllo degli atti da parte della Commissione, essendo ormai decorso detto triennio) gli effetti economico-finanziari degli atti sottoposti a controllo devono essere valutati in una prospettiva che va oltre il breve-medio periodo, e in questa prospettiva non sembra irragionevole che la Commissione abbia implicitamente ritenuto che una progressione verticale possa comportare, a regime, maggiori oneri che non la copertura mediante concorso pubblico.
Né la Commissione era tenuta necessariamente a motivare in ordine ai profili di stretta compatibilità finanziaria (in ordine ai quali, evidentemente, non erano emerse criticità).
18.3. Comune ai due appelli sono anche le censure concernenti la considerazione dei pareri del D.F.P. da parte della Commissione.
Va al riguardo precisato che il contenuto dei pareri del D.F.P. è stato correttamente valutato dalla Commissione, la quale ha soltanto sottolineato come “le perplessità emerse nella seduta del 19.11.2014 non appaiono fugate dal parere fatto pervenire dal Dipartimento della Funzione Pubblica, peraltro reso con una formulazione dubitativa”. Con ciò, infatti, viene attribuita al parere una valenza non condizionante, neanche sotto il profilo dell’onere di motivazione dissenziente, in quanto il parere non ha prospettato concrete motivazioni nel senso della legittimità della scelta di procedere con le progressioni verticali (circostanza evidente, mancando nel parere in questione, come anche nel precedente prot. 63889/2014, una effettiva argomentazione a sostegno della tesi accolta dal D.F.P.), e si sottolinea inoltre il contenuto dubitativo della valutazione (circostanza altresì evidente, posto che la valutazione viene espressamente rimessa all’amministrazione procedente), sotto un profilo che, seppure qualificato dal D.F.P. in termini di “opportunità e convenienza”, appare comunque rilevante ai fini del buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto concerne la riattivazione di una procedura interna a distanza di cinque anni.
Quanto al ritardo del D.F.P. nella formulazione del (primo) parere, è circostanza che non può condizionare l’esercizio del potere di controllo, rendendo legittima una scelta che altrimenti risulta non esserlo.
18.4. L’avvenuta decorrenza del termine ai fini della formazione del silenzio assenso viene dedotta soltanto nel secondo appello suindicato.
Al riguardo, deve invece ritenersi che correttamente il TAR abbia calcolato il termine per la formazione del silenzio assenso dalla trasmissione completa dei provvedimenti sottoposti al controllo, inclusa la delibera 670/2014, che avrebbero reso possibile la prosecuzione del concorso e lo svolgimento delle prove selettive per le progressioni verticali.
Deve inoltre ritenersi che l’art. 5, comma 3, del d.P.R. 142/2013, nel prevedere la possibilità di richieste istruttorie nei confronti dell’ente sottoposto al controllo, con effetto sospensivo del termine predetto, esprima un principio suscettibile di applicazione anche nei confronti delle richieste rivolte nei confronti di altre Amministrazioni pubbliche; d’altro canto, non è stata contestata la pertinenza e l’utilità dell’approfondimento istruttorio concernente le valutazioni espresse dal D.F.P., invocando le quali, del resto, gli appellanti hanno sviluppato alcune delle censure in esame.
18.5. Il secondo appello, ed in relazione ad altre censure anche il primo, contestano la sussistenza del profilo di illegittimità delle progressioni verticali rilevato dalla Commissione.
Tale profilo è già stato considerato, quale premessa dell’esame delle altre censure, al punto 18.2.
Il principio espresso dalle pronunce ivi indicate sembra suscettibile di applicazione sia a fronte dell’indizione di una nuova procedura concorsuale, sia a fronte dell’utilizzazione della graduatoria di un concorso preesistente, in entrambi i casi trattandosi di una decisione di coprire posti vacanti mediante progressione verticale, adottata autonomamente e senza condizionamenti derivanti dalle attività pregresse.
Non può pertanto rilevare che la decisione originaria sulla modalità di copertura dei posti mediante progressioni verticali risalisse ad un momento antecedente la data di entrata in vigore del d.lgs. 150/2009; peraltro, le delibere non approvate dalla Commissione costituiscono il frutto di una nuova valutazione al riguardo, intervenuta a distanza di anni e dopo che erano stati adottati provvedimenti comportanti scelte organizzative di segno contrario, e pertanto devono ritenersi autonome.
19. Le spese del grado di giudizio, considerata la relativa novità di alcuni aspetti della controversia, possono essere interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari, Presidente
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 11/7/2016 n.3018 proviene da Giustamm.

Pres.Poli/ Est.Greco

Revocazione per errore di fatto: sulla rilevanza o meno dell’omessa pronuncia ai fini revocatori

1.Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Omessa pronuncia su elementi fattuali controversi – Inammissibilità
 
 

1.L’errore di fatto, che consente di rimettere in discussione il decisum del giudice attraverso il rimedio della revocazione, non può essere quello che coinvolge l’attività valutativa del giudice. Deve trattarsi di un’errata od omessa percezione del contenuto materiale degli atti di giudizio che sia immediatamente rilevabile, a prescindere da indagini ermeneutiche, onde evitare che il giudizio revocatorio si trasformi da rimedio eccezionale in un terzo grado di giudizio. Dunque, l’omessa pronuncia da parte del giudice su alcuni elementi fattuali che, se valutati unitariamente, avrebbero potuto determinare una pronuncia di illegittimità del provvedimento amministrativo, non può costituire oggetto di giudizio revocatorio. Infatti gli elementi fattuali in questione costituivano res controversa della sentenza impugnata per revocazione e, come tali, non sono revocabili.
 

ha pronunciato la presente

sul ricorso nr. 5578 del 2015, proposto dal dottor Gianluca ZARRO, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Abbamonte e Romolo Zarro, con domicilio eletto presso lo studio Abbamonte – Titomanlio in Roma, via N. Porpora, 12, 

il MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, e il CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, 

dottor Lorenzo BARACCO, non costituito,

della sentenza nr. 6387/2014 della Sezione Quarta del Consiglio di Stato, depositata il 29 dicembre 2014, emessa in relazione al ricorso nr. 4186/2013, con la quale non è stato accolto il ricorso in appello proposto dal ricorrente, per la riforma della sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima, nr. 2915/2013, resa tra le parti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dal ricorrente (in date 16 e 26 maggio 2016) e dall’Amministrazione (in data 10 maggio 2016) a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 16 giugno 2016, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi gli avv.ti Turturiello (su delega dell’avv. Abbamonte) e Zarro per il ricorrente e l’avv. dello Stato Collabolletta per l’Amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Il dottor Gianluca Zarro ha partecipato al concorso per esami a 350 posti di magistrato ordinario, indetto con d.m. del 15 dicembre 2009, e, dopo aver superato le prove scritte, è stato giudicato “nonidoneo” in quelle orali, avendo riportato una valutazione insufficiente in tutte le discipline oggetto della relative prove (tranne che in quella di lingua inglese).
2. L’interessato ha impugnato la determinazione negativamente assunta nei suoi confronti, e i relativi verbali di esame, con ricorso che il T.A.R. del Lazio ha respinto con sentenza nr. 2915 del 2013, ritenendolo infondato.
L’istante ha appellato tale decisione innanzi al Consiglio di Stato, deducendo l’erroneità delle statuizioni rese dal primo giudice, in particolare sotto il profilo della violazione di legge, dell’eccesso di potere e della disparità di trattamento.
Questa Sezione, con sentenza n. 6387 del 2014, ha respinto l’appello in quanto infondato, con conferma della decisione di prime cure.
3. Avverso tale sentenza insorge oggi l’appellante soccombente con ricorso per revocazione ai sensi degli artt. 106 cod. proc. amm. e 395, comma 1, nr. 4, cod. proc. civ., ravvisandosi, a suo avviso, nelle statuizioni rese dal Consiglio di Stato un errore di fatto revocatorio.
In particolare, il ricorrente ritiene che questa Sezione abbia omesso di apprezzare una serie di elementi fattuali- documentali che, in una visione combinata e unitaria, dimostrerebbero l’errore di fatto in cui lo stesso sarebbe incorso.
Nello specifico, il Collegio giudicante non avrebbe tenuto conto di una molteplicità di fatti risultanti dai documenti processuali in atti, quali:
– l’evidente distonia fra i titoli accademici conseguiti dal ricorrente e i brillanti risultati conseguiti nelle prove scritte, da un lato, e i giudizi di inidoneità riportati in tutte le materie oggetto della prova orale, dall’altro;
– l’anomalo avvio di un procedimento presso il C.S.M. (come da nota nr. 1917/2706 del 20 settembre 2011 del Ministero della Giustizia), secondo il ricorrente assolutamente tardivo, per la valutazione della sussistenza dei requisiti morali necessari per l’
– il consequenziale rinvio (disposto con nota del 22 settembre 2011) della data della prova orale, originariamente fissata al 16 novembre 2011 e poi posticipata al 23 novembre 2011;
– la conseguente posticipazione dell’esame del ricorrente rispetto a quello di tutti gli altri esaminandi;
– la particolare composizione della Commissione esaminatrice, rappresentata per il solo istante da soli magistrati;
– la durata ridotta dell’esame rispetto a quella degli altri esaminandi.
In tal modo, omettendo la valutazione di tali circostanze, il Collegio sarebbe incorso nell’errore di fatto costituito dal mancato apprezzamento di elementi i quali, secondo la versione del ricorrente, sarebbero stati dimostrativi della volontà dell’Amministrazione di negargli il “bene della vita” cui aspirava.
4. Si sono costituiti in resistenza l’Amministrazione della Giustizia e il C.S.M., eccependo l’inammissibilità del ricorso, e in subordine assumendone l’infondatezza.
5. Tanto premesso, il ricorso in epigrafe deve essere dichiarato inammissibile, in accoglimento dell’eccezione sul punto sollevata dall’Amministrazione.
5.1. Ed invero, come più volte ribadito in giurisprudenza, l’errore di fatto che consente di rimettere in discussione ildecisum del giudice è solo quello che non coinvolge l’attività valutativa dell’organo decidente, ma tende invece ad eliminare l’ostacolo materiale frapposto fra la realtà del processo e la percezione che di questa il giudice abbia avuto, ostacolo promanante da una omessa percezione e sempreché il fatto oggetto di asserito errore non abbia costituito un punto controverso sul quale la sentenza impugnata per revocazione abbia pronunciato (cfr. ex plurimisCons. Stato, sez. III, 16 marzo 2015, nr. 1358).
Deve trattarsi, quindi, di una semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale deve apparire con immediatezza e di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 dicembre 2007, nr. 6774; id., sez. IV, 23 settembre 2008, nr. 4607; id., 20 luglio 2007, nr. 4097; id., 16 settembre 2008, nr. 4316), onde evitare che il giudizio revocatorio, ad onta del suo carattere di rimedio eccezionale, possa essere trasformato in un terzo grado del giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2011, nr. 503).
Più specificamente, la lettura e l’interpretazione dei documenti di causa appartiene all’insindacabile valutazione del giudice e non può essere censurata quale errore di fatto previsto dall’art. 395, nr. 4, c.p.c., salvo trasformare lo strumento revocatorio in un inammissibile terzo grado di giudizio; ciò in quanto l’errore di fatto deducibile in sede di revocazione non è ravvisabile qualora si assuma che il giudice abbia omesso di esaminare, su questione oggetto di discussione tra le parti, le prove documentali esibite o acquisite d’ufficio, ovvero abbia proceduto a una erronea e incompleta valutazione delle medesime, risolvendosi siffatta doglianza in una censura di errore di giudizio rientrante nella valutazione complessiva delle produzioni documentali, esorbitante in quanto tale dall’ambito della revocazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 febbraio 2015, nr. 460; id., 12 giugno 2012, nr. 3420).
5.2. Orbene, nel caso di specie, avuto riguardo ai principi giurisprudenziali testé richiamati, e tenuto altresì conto della ricostruzione del giudizio per revocazione che ne discende, il Collegio non ritiene che gli elementi esposti dal ricorrente si qualifichino come errore di fatto revocatorio, tale cioè da comportare, nella c.d. fase rescindente, la revocazione della sentenza qui gravata sì da procedere, nella successiva fase rescissoria, a una diversa definizione del merito della controversia.
E, infatti, parte ricorrente imputa al giudice della decisione di legittimità di aver omesso di pronunciarsi su elementi di fatto, risultanti ictu oculi, i quali, se valutati unitariamente, avrebbero dovuto determinare l’illegittimità della procedura selettiva de qua.
Ma tale asserzione avanzata dal ricorrente non merita di essere condivisa per una pluralità di ragioni.
5.2.1. In particolare, premesso che gli elementi addotti dal ricorrente costituiscono il nucleo fondante della res controversa nel giudizio a quo, e non semplici dati materiali non contestati e accessori rispetto alla lite, bisogna comunque tenere conto che il giudice di appello, che in ogni caso non è tenuto a fornire una puntuale e singola motivazione in ordine a tutti gli aspetti fattuali quando questi sono stati comunque debitamente valutati nel loro insieme, ha fornito una spiegazione, circa l’irrilevanza di tutti gli aspetti fattuali contestati, del tutto logica e non censurabile dal giudice della revocazione, se non riconoscendo illegittimamente alla parte istante un terzo grado di giudizio.
Nello specifico, con riguardo alla sostenuta discrasia fra la valutazione delle prove scritte e la generale inidoneità alle prove orali, il giudice dell’appello ha puntualmente motivato in ordine alla sfortunata possibilità che, pur all’esito di un positivo esame scritto, il candidato non riesca poi a superare la prova orale, segmento autonomo e rilevante per il conseguimento del bene della vita in questione e non mero step formalistico.
In ordine, poi, all’apertura di un accertamento dinanzi al C.S.M. relativo all’ idoneità morale del candidato all’esercizio della professione di magistrato, ritenuto dal ricorrente elemento condizionante il giudizio della Commissione esaminatrice, il Collegio ha puntualmente motivato in ordine alla sua irrilevanza anche alla luce della nota con la quale il Presidente della Commissione confermava il regolare corso del procedimento selettivo nei confronti del ricorrente, come di fatto avvenuto; donde l’irrilevanza degli ulteriori elementi addotti dal ricorrente circa la posticipazione della data dell’esame orale, il suo esame finale in coda a tutti gli esaminandi, l’assenza di pubblico nell’aula di esame.
5.2.2. Le predette circostanze di fatto, assolutamente poco decisive se considerate isolatamente, non inducono a conclusioni diverse neanche nella loro considerazione unitaria posto che, come già evidenziato, costituiscono elementi fondanti specificamente la res controversa su cui il giudice di appello ha effettuato la sua attività valutativa/cognitiva fornendo una ricostruzione del tutto immune da vizi logici.
5.2.3. Inoltre, risulta dirimente ai fini dell’inammissibilità del ricorso la circostanza che nello stesso il ricorrente si è limitato ad allegare fatti da lui ritenuti lesivi della sua posizione di interesse legittimo, senza fornire alcuna prova né in ordine all’effettività del pregiudizio né al nesso di causalità di questo con tali circostanze dedotte.
In altri termini, anche a voler prescindere dal già evidenziato carattere non decisivo e non viziante delle circostanze rappresentate, costituisce mera petizione di principio dell’istante la conclusione che l’esito negativo della prova orale, che si assume ingiusto, sia stato determinato dalle anzi dette circostanze di fatto.
6. Così stando le cose, deve concludersi che correttamente il Collegio della sentenza impugnata è pervenuto alle sue conclusioni tenendo conto di specifiche circostanze di fatto verificatesi in concreto, per cui la contestazione di dette conclusioni a mezzo del rimedio giurisdizionale all’esame è inammissibile, proprio perché la domanda di revocazione viene utilizzata come strumento per rimettere in discussione il tema controverso al fine di pervenire ad una diversa decisione (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 17 maggio 2010, nr. 2).
7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate equitativamente in dispositivo.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna il ricorrente al pagamento, in favore dell’Amministrazione, di spese e onorari del presente grado del giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila) oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:

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Pres. Patroni Griffi, Est. Castiglia

Sulla illegittimità della determinazione dirigenziale n. 19 del 12 novembre 2014, con cui la Regione Molise, aderendo alle valutazioni di criticità segnalate dall’A.r.p.a. in sede di screening , ha stabilito di assoggettare il progetto della S.E.T. – Società Elettrica Trigno s.r.l. di realizzazione e esercizio di un parco eolico nel Comune di Castelmauro alla procedura di V.I.A.

1. Autorizzazione unica ambientale – VIA – parco eolico – procedure di rilascio delle autorizzazioni ambientali- energia da fonte rinnovabile.

La realizzazione di un parco eolico non può essere sottoposta a più gravosi procedimenti autorizzatori, in quanto la disciplina legislativa sul procedimento autorizzatorio degli impianti destinati alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili – sulla base di un sostanziale favor del legislatore comunitario e nazionale – ha natura di normativa  speciale, informata al canone della massima semplificazione al fine di rendere più rapida la costruzione degli impianti di produzione di energia alternativa.
 

 
 
 
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

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