Pres. F. Scano; Est. A. Plaisant
A. E. D. (avv.ti M. Vignolo e M. Massa) c/ Regione Sardegna (avv. R. Murroni e G. Parisi); Comune di San Teodoro (n.c.)

Ambiente e territorio – Beni paesaggistici – Individuazione – Potere dei comuni di procedere a riperimetrazione dei centri storici tutelati quali beni paesaggistici – Disciplina regionale sarda – Art. 6, co. 3-bis, L.R. Sardegna 25 novembre 2004 n. 8 come introdotto dall’art. 5, co. 8, L.R. Sardegna 7 agosto 2009 n. 3 – Sussiste

Nell’ambito della disciplina regionale sarda in materia di tutela dei beni paesaggistici, le modifiche normative intervenute nel corso del tempo (modifica dell’art. 2, L.R. Sardegna 4 agosto 2008 n. 13, ad opera dell’art. 14, L.R. Sardegna 23 ottobre 2009 n. 4) non impediscono ai Comuni di effettuare la riperimetrazione dei centri di antica e prima formazione al di fuori del processo di revisione del PPR, non avendo lo ius superveniens alterato la possibilità di operare tale riperimetrazione in ossequio ai disposti dell’art. 6, co. 3-bis L.R. Sardegna 25 novembre 2004 n. 8, introdotto dall’art. 5, co. 8, L.R. Sardegna 7 agosto 2009 n. 3; né sarebbe possibile limitare l’utilizzo di tale procedura di riperimetrazione ai soli fini di correggere eventuali “errori formali”, quindi non anche di “modifiche sostanziali” della perimetrazione, in quanto la norma in esame non recepisce una simile distinzione, risultando, quindi, applicabile in tutti i casi

N. 00605/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00454/2013 REG.RIC.
N. 00966/2013 REG.RIC.
N. 00310/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 454 del 2013, proposto da:
A. El. D., rappresentato e difeso dagli avv.ti Marcello Vignolo e Massimo Massa, con domicilio eletto presso il loro studio, in Cagliari, piazza del Carmine n. 22;

– Regione Sardegna, rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Murroni e Giovanni Parisi, con domicilio eletto presso l’Ufficio legale dell’Ente, in Cagliari, viale Trento n. 69;
– Comune di San Teodoro, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 966 del 2013, proposto da:
A. E. D., rappresentato e difeso dagli avv. Marcello Vignolo e Massimo Massa, con domicilio eletto presso il loro studio, in Cagliari, piazza del Carmine n. 22;

contro

– Regione Sardegna, rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Murroni e Giovanni Parisi, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale dell’Ente, in Cagliari, viale Trento n. 69;
– Comune di San Teodoro, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 310 del 2014, proposto da:
A. E. D., rappresentato e difeso dagli avv. Marcello Vignolo e Massimo Massa, con domicilio eletto presso il loro studio, in Cagliari, piazza del Carmine n. 22;

contro

– Regione Sardegna, rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Murroni e Giovanni Parisi, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale del’Ente, in Cagliari, viale Trento n. 69;
– Comune di San Teodoro;
per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:
quanto al ricorso n. 454 del 2013:
– della nota prot. n. 26227/PU del 24.05.2013 con la quale il Direttore del Servizio Politiche per le Aree Urbane della RAS ha comunicato al ricorrente la volontà dell’amministrazione regionale di non concludere il procedimento di perimetrazione del Centr
– della nota prot. 57598/PU del 10.10.2012, non conosciuta, richiamata nella succitata nota prot. n. 26227/PU..
quanto al ricorso n. 966 del 2013:
– della nota prot. n. 42336 del 3.09.2013, con la quale il Direttore del Servizio Pianificazione Paesaggistica e Urbanistica della RAS ha comunicato che la richiesta di riperimetrazione del Centro matrice del Comune di San Teodoro, proposta dall’amministr
– per quanto occorrer possa, della relazione istruttoria, non conosciuta, richiamata nella succitata nota prot. n. 42336/2013..
quanto al ricorso n. 310 del 2014:
– della nota prot. n. 1664/PIAN del 13.01.2014, con la quale il Direttore del Servizio Pianificazione Paesaggistica e Urbanistica della RAS ha comunicato che la richiesta di riperimetrazione comunale con nota prot. n. 16174 del 27.10.2010 non può essere a
– della nota prot. n. 6259/PGU del 7.2.2014, con la quale il Direttore Generale della Pianificazione Urbanistica Territoriale e della Vigilanza Ambientale della RAS ha trasmesso al ricorrente la suddetta nota prot. n. 1664 del 2014, dichiarando di condivi
– per quanto occorrer possa, della nota prot. n. 61750 del 23.12.2013 – non conosciuta – menzionata nella succitata nota prot. n. 1664 del 2014.

Visti i ricorsi e i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Regione Sardegna.
Viste le memorie difensive.
Visti tutti gli atti della causa.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2014 il dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con istanza del 30 luglio 2012, il sig. De Candia aveva presentato una dichiarazione autocertificativa per la demolizione e ricostruzione (con aumento di volumetria e realizzazione di n. 5 unità abitative) di un edificio sito nel Comune di San Teodoro.
In data 21 febbraio 2013 la conferenza di servizi convocata per deliberare su tale istanza ha espresso parere favorevole solo per una parte del progetto esaminato, avendo rilevato che lo stesso ricade all’interno del “centro di antica e prima formazione” (cd. centro matrice) di San Teodoro, individuato e tutelato come bene paesaggistico ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 51 e 52 del vigente Piano paesaggistico regionale.
Peraltro l’Ufficio tecnico del Comune di San Teodoro, di intesa con gli uffici regionali, già nel 2007 aveva avviato una procedura di “ridelimitazione” del centro matrice rispetto a quanto previsto dal PPR, che aveva portato all’individuazione di nuovi (e più ristretti) confini dello stesso, all’interno dei quali non rientrerebbe più l’intervento proposto dal ricorrente; la relativa tavola progettuale (doc. 3 di parte ricorrente) era stata approvata dal Consiglio comunale con deliberazione 14 ottobre 2010, n. 44 e trasmessa all’Assessorato degli Enti locali finanze e urbanistica della Regione affinché provvedesse ad esaminare la nuova perimetrazione proposta ai sensi dell’art. 5, comma 8, della legge Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3, introduttivo di un nuovo comma 3 bis all’art. 6 della legge regionale 25 novembre 2004, n. 8) secondo cui “Le correzioni dei tematismi e degli elementi descrittivi e cartografici relativi alle componenti di paesaggio, ai beni paesaggistici ed ai beni identitari individuati dal Piano paesaggistico regionale, anche a seguito di motivata proposta del comune, sono effettuate dalla Regione mediante deliberazione della Giunta regionale da pubblicarsi sul BURAS e della quale è data pubblicità sul sito istituzionale della Regione“.
Tuttavia con nota 10 ottobre 2012, n. 57598, il Dirigente del Servizio Politiche per le aree urbane della Regione ha comunicato al sig. De Candia che la sua richiesta avrebbe potuto essere valutata solo nell’ambito di un più “complessivo processo di revisione del PPR”.
A seguito di diffida dell’interessato in data 9 aprile 2013, lo stesso Dirigente del Servizio Politiche per le aree urbane ha poi inviato al De Candia l’ulteriore nota 24 maggio 2013, n. 26227/PU, con la quale ha sostanzialmente ribadito che la “richiesta di rettifica della perimetrazione in argomento potrà essere compiutamente valutata nel complessivo processo di revisione del PPR”, in quel momento “già in corso”.
Con il ricorso RG. n. 454/2010 il sig. De Candia ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, di entrambe le citate note dirigenziali, sollevando censure che saranno esaminate nella parte in diritto.
Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, opponendosi all’accoglimento del gravame.
Con ordinanza di questa Sezione 30 luglio 2013, l’istanza cautelare contenuta nel ricorso è stata accolta “ai fini di un riesame, non potendo legittimamente rinviare sine die la concreta valutazione della richiesta avanzata dal ricorrente”.
B. Con nota del 31 luglio 2013 il sig. De Candia ha invitato la Regione a dare esecuzione a quanto disposto con l’ordinanza di questo Collegio sopra citata.
Con nota 3 settembre 2013, n. 42336/PU, il Dirigente del Servizio Politiche per le aree urbane ha definito l’istanza di riperimetrazione del centro matrice ricevuta dal Comune di San Teodoro “non procedibile”, in quanto “la deliberazione del Consiglio comunale n. 44 del 30 settembre 2010 è intervenuta successivamente all’1 novembre 2009, data di entrata in vigore della l.r. n. 4/2009, che con l’art. 14 ha integralmente sostituto l’art. 2 della legge regionale 4 agosto 2008, n. 13, non consentendo più la riperimetrazione dei centri di antica e prima formazione quali individuati dal PPR al di fuori del processo di revisione del PPR. D’altra parte, in relazione alla suddetta richiesta di riperimentrazione presentata dal Comune, non è possibile neanche attivare il procedimento di cui al comma 3 bis della l.r. 8/2004, come introdotto dalla l.r. 3/2009, in quanto tale procedimento si applica esclusivamente per la correzione di errori materiali nel perimetro, mentre nel caso della richiesta del Comune di San Teodoro la modifica alla perimetrazione del centro matrice riguarda aspetti sostanziali e non una mera correzione di errori materiali, in quanto viene proposta una notevole riduzione dell’ambito individuato come centro di prima e antica formazione dal PPR. In definitiva, per quanto sopra detto, la richiesta del Comune di San Teodoro…non può essere accolta e, per quanto detto, poiché si tratta di una modifica sostanziale a un bene paesaggistico individuato e tipizzato dal PPR, la modifica…può essere, allo stato attuale, proposta solo all’interno del procedimento -attualmente in corso- di revisione del PPR ex art. 11 della l.r. n. 4/2009 e ss.mm.., in quanto è lo stesso strumento sovraordinato di pianificazione paesaggistica che, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 42/2004, ha disposto l’identificazione di tale bene paesaggistico e ne ha sancito il regime di tutela”.
Con il ricorso RG. n. 966/2013 il sig. De Candia ha chiesto l’annullamento di tale determinazione dirigenziale, sulla base di censure che saranno esaminate nella parte in diritto.
Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, eccependo l’infondatezza del gravame.
Con ordinanza di questa Sezione 11 dicembre 2013, n. 404, l’istanza cautelare contenuta nel ricorso è stata accolta, con l’affermazione del dovere della Regione di “concretamente valutare” l’istanza di riperimetrazione del centro matrice presentata dal Comune.
C. Con nota 13 gennaio 2014, n. 1664, infine, il Dirigente del Servizio Pianificazione paesaggistica urbanistica della Regione Sardegna ha “ritenuto di dover confermare le proprie precedenti conclusioni”, concludendo nel senso che “la richiesta di riperimentrazione del “centro matrice” presentata dal Comune di San Teodoro potrà essere valutata solo nell’ambito del procedimento di revisione del PPR ex art. 11 della l.r. n. 4/2009”.
Tale determinazione è stata trasmessa all’interessato con nota 7 febbraio 2014, n. 6259, del Direttore generale dell’Assessorato Enti locali, finanze e urbanistica della Regione, il quale a sua volta ha dichiarato di “condividerne integralmente i contenuti”.
Con il ricorso RG. n. 310/2014, il sig. De Candia ha chiesto l’annullamento delle da ultimo citate determinazioni regionali, deducendo censure che saranno esaminate nella parte in diritto.
Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, eccependo l’infondatezza del gravame.
Alla pubblica udienza del 18 giugno 2014 le cause sono state trattenute in decisione nel merito.

DIRITTO

In primo luogo deve disporsi la riunione dei ricorsi in epigrafe descritti, in quanto relativi alla medesima vicenda amministrativa e basati su censure di contenuto sostanzialmente identico.
Ciò posto, la tesi di fondo degli uffici regionali è che l’istanza di riperimetrazione del centro matrice proposta dal Comune di San Teodoro -avendo a oggetto modifiche sostanziali della stessa (e non meri errori materiali)- non potrebbe essere ricondotta alla procedura “extra PPR” delineata dall’art. art. 5, comma 8, della l.r. n. 3/2009, dovendo essere necessariamente esaminata nell’ambito del formale procedimento di revisione dello stesso PPR; ciò in quanto l’art. 14 della l.r. n. 4/2009, che ha integralmente riscritto l’art. 2 della l.r. n. 13/2008, non consentirebbe più modifiche sostanziali dei “centri matrice” al di fuori della ordinaria procedura di revisione del Piano.
Tale assunto è contestato dal ricorrente sotto due distinti profili.
Con una prima doglianza (motivo I dei ricorsi RG. n. 966/2013 e n. 310/2014, motivo III del ricorso RG. n. 454/2013) si deduce il difetto di competenza degli organi dirigenziali che hanno adottato gli atti impugnati, osservando che ai sensi dell’art. 3 bis della l.r. n.8/2004 le opportune correzioni dei confini dei centri matrice “anche a seguito di motivata proposta del Comune, sono effettuate dalla regione mediante delibera della Giunta regionale”.
La censura è evidentemente fondata.
Difatti la proposta del Comune di San Teodoro ha dato impulso a uno specifico procedimento, che l’art. 3 bis della l.r. n. 8/2004 e ss.mm.ii. ascrive alla competenza della Giunta regionale, per cui la vicenda, a prescindere dal suo esito finale, avrebbe comunque dovuto chiudersi con deliberazione della stessa Giunta, invece che con atti a firma dei dirigenti di settore, che assumono una veste “interlocutoria”, rinviando l’esame della questione a una futura revisione complessiva del PPR, dai tempi alquanto incerti.
Peraltro quest’aspetto era stato già chiaramente evidenziato dal Collegio nelle due ordinanze cautelari adottate in relazione alla vicenda in esame: l’ordinanza 30 luglio 2013, n. 260, con cui l’istanza cautelare del ricorrente era stata accolta “ai fini di un riesame, non potendo la Regione legittimamente rinviare sine die la concreta valutazione della richiesta” e l’ordinanza 11 dicembre 2013, n. 404, con cui, in accoglimento della nuova istanza cautelare, era stato espressamente evidenziato il dovere della Regione di “concretamente valutare” la proposta di perimetrazione del Comune di San Teodoro; non di meno gli uffici regionali, invece che portare la questione all’esame della Giunta, hanno semplicemente ribadito il proprio precedente orientamento negativo, in plateale e ripetuta violazione delle richiamate ordinanze cautelari.
Vi è poi la doglianza di carattere più sostanziale, oggetto dei restanti motivi dei tre ricorsi in esame, con cui il ricorrente sostiene che l’intervenuta modifica dell’art. 2 della l.r. n. 13/2008, ad opera dell’art. 14 della l.r. n. 4/2009, non avrebbe affatto vietato di effettuare la riperimetrazione dei centri di antica e prima formazione al di fuori del processo di revisione del PPR, come afferma la Regione, viceversa avrebbe lasciato inalterata la possibilità di operare tale riperimetrazione ai sensi del comma 3 bis dell’art. 6 della l.r. n. 8/2004, introdotto dall’art. 5, comma 8, della l.r. n. 3/2009; né sarebbe possibile limitare l’utilizzo di tale procedura ai soli fini di correggere eventuali “errori formali”, quindi non anche di “modifiche sostanziali” della perimetrazione, come vorrebbe la Regione, giacché la norma in esame non farebbe alcun riferimento a una simile distinzione, risultando, quindi, applicabile in tutti i casi.
La censura è fondata.
Prima di tutto è necessario operare una complessiva ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Come noto i “centri di prima e antica formazione” (cd. centri matrice”) sono i “nuclei storici” dei centri urbani, come tali considerati beni paesaggistici di insieme (anche se non “per legge”, bensì in base a espressa previsione amministrativa di tutela) per la loro valenza storica, tradizionale ed estetica; difatti l’art. 136 , comma 1, lett. c), del d.lgvo 22 gennaio 2004, n. 42 e ss.mm.ii., li include espressamente tra “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici”, in tal modo facendo scattare la funzione di tutela attribuita al PPR dall’art. 143, comma 1, lett. b), dello stesso d.lgvo, che attribuisce al Piano la “ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonche’ determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis”.
Deve però osservarsi che lo stesso Piano paesaggistico sardo contempla particolari meccanismi di delimitazione (e conseguente tutela) dei “centri matrice”, non previsti per altre categorie di beni.
In particolare l’art. 66 delle NTA del l PPR prevede in via generale che “1. Per i centri di antica e prima formazione, si applicano le disposizioni relative agli insediamenti storici di cui al titolo II (Assetto storico-culturale)” e in tal modo rinvia in particolare agli artt. 51 e 52 delle stesse NTA; l’art. 51 include tra le “aree caratterizzate da insediamenti storici, così come individuati nella Tavola 3” anche “a) le matrici di sviluppo dei centri di antica e prima formazione, letti dalla cartografia storica, comprensivi anche dei centri di fondazione moderni e contemporanei, i nuclei specializzati del lavoro e l’insediamento sparso” e l’art. 52, comma 2, statuisce che “2. I Comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici, provvedono a verificare ed integrare le perimetrazioni degli insediamenti storici, come delimitati dal P.P.R., e individuano in modo dettagliato i tessuti di antica e prima formazione, analizzando i seguenti fattori: a) quadro geografico: orografia, idrografia, rapporto con gli elementi naturali, giaciture; b) funzioni e ruoli nelle reti insediative territoriali; c) margini, eventualmente fortificati; d) assi e poli urbani; e) caratteri dell’edificato, tessuti e tipologie edilizie; f) presenza di complessi e manufatti di carattere emergente e monumentale; g) presenza di verde storico, parchi, giardini e ville, slarghi e piazze; h) caratteri, significatività, rappresentatività e fruibilità dello spazio pubblico, delle sue superfici e dell’arredo urbano; i) stato di conservazione del patrimonio storico; j) criticità in atto, problemi di recupero e riuso emergenti”.
Ne deriva un quadro complesso, nel quale -fermo restando che i “centri matrice” rientrano tra i beni oggetto di “pianificazione necessaria”, con quel che ne deriva in punto di limiti ai poteri di intervento del legislatore regionale nei termini delineati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 308/2013- è tuttavia lo stesso PPR ad attribuire ai comuni il compito di contribuire concretamente al “perfezionamento” della loro individuazione, sulla base di criteri predeterminati; del resto questa scelta è perfettamente logica, giacchè l’esatta delimitazione dei “centri matrice”, inevitabilmente legata a “fattori locali” e allo sviluppo edilizio che ogni insediamento urbano può aver subito prima del PPR, deve farsi carico di contemperare razionalmente la fondamentale esigenza di tutela paesaggistica con quella di evitare un’inutile “ingessatura urbanistica” di aree magari un tempo di pregio ma oramai notevolmente compromesse.
Questa articolata premessa appare al Collegio fondamentale, perché permette di collocare nel giusto contesto di riferimento le successive disposizioni legislative richiamate dalla Regione e, in tal modo, di interpretarle in modo coerente con la struttura complessiva e con la reale funzione del sistema di tutela dettato dal PPR.
Si passa, quindi, all’esame e all’interpretazione della normativa regionale.
La prima norma regionale introdotta nella materia de qua è l’art. 2 della l.r. n. 13/2008, che nella sua versione originaria così recitava: “1. Dall’approvazione del Piano paesaggistico regionale e fino all’adeguamento ad esso dei Piani urbanistici comunali (PUC) i comuni i cui centri storici non coincidano con quelli delimitati nella cartografia allegata al Piano paesaggistico regionale possono avviare un’intesa con l’Ufficio regionale del piano per giungere ad una nuova perimetrazione. 2. Qualora la nuova perimetrazione non coincida con il perimetro del previgente piano particolareggiato del centro storico, la proposta d’intesa è attivata previa delibera del consiglio comunale ed ha l’effetto di superare il regime transitorio di salvaguardia eventualmente previsto dal Piano paesaggistico regionale. 3. Qualora la nuova perimetrazione coincida con il perimetro del previgente piano particolareggiato del centro storico, con comunicazione del sindaco sono attivate le procedure di verifica di conformità richiamate dall’articolo 52, comma 1, lettera b), delle norme tecniche di attuazione del vigente Piano paesaggistico regionale. 4. L’esito delle procedure di intesa è attestato, entro il termine massimo di trenta giorni dalla sua attivazione, dal direttore generale della pianificazione urbanistica con propria determinazione. 5. Dal giorno successivo alla pubblicazione della determinazione di cui al comma 4, nei centri storici interessati si applica la disciplina contenuta nei previgenti piani particolareggiati dei centri storici, fatte salve le prescrizioni eventualmente contenute nell’atto d’intesa di cui al comma 2. 6. Agli interventi ammessi dalla disciplina derivante dall’atto d’intesa si applicano, fino all’approvazione dei PUC conformi alle prescrizioni del Piano paesaggistico regionale, gli articoli 3, 4 e 5 della legge regionale 12 agosto 1998, n. 28 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di tutela paesistica trasferite alla Regione autonoma della Sardegna con l’art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, e delegate con l’art. 57 del D.P.R. 19 giugno 1979, n. 348). 7. Dall’approvazione del Piano paesaggistico regionale e fino all’adeguamento ad esso dei PUC con le medesime procedure di cui ai precedenti commi vengono ridefiniti i perimetri cautelari dei beni paesaggistici ed identitari. 8. Per i beni paesaggistici ed identitari ricadenti all’interno dei centri matrice coincidenti con il perimetro del piano particolareggiato, i divieti e le limitazioni di intervento imposti nelle fasce di rispetto della larghezza di 100 metri non si applicano ai beni inclusi nel centro matrice”.
Pertanto questa norma espressamente consentiva -mediante intesa tra Comune e Regione e anche al di fuori di una formale revisione del PPR- un completo riassetto dei confini del “centro matrice” tutte le volte in cui gli stessi “non coincidano con quelli delimitati nella cartografia allegata al Piano paesaggistico regionale”,
Il testo originario dell’art. 2 della l.r. n. 13/2008 è stato poi radicalmente sostituito dall’art. 14 della l.r. n. 4/2009, nei termini seguenti: “1. Nelle more dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al Piano paesaggistico regionale, alle sue varianti ed agli atti di aggiornamento e revisione, i comuni, con deliberazione del consiglio comunale, verificano la coerenza delle disposizioni dei vigenti piani particolareggiati dei centri storici ricadenti nelle aree di antica e prima formazione con le disposizioni del Piano paesaggistico regionale, sue varianti ed atti di aggiornamento e revisione, e possono procedere alla loro attuazione per le parti coerenti. Con deliberazione consiliare, i comuni, per le restanti aree del centro di antica e prima formazione esterne al piano particolareggiato del centro storico, verificano la coerenza delle relative previsioni urbanistiche con le disposizioni del Piano paesaggistico regionale e procedono alla loro attuazione. Tale deliberazione è approvata come previsto dalla legge regionale n. 28 del 1998, articolo 9, comma 5. 2. Il comune, ottenuta l’approvazione, pubblica sul BURAS le deliberazioni di cui al comma 1. Dal giorno successivo alla pubblicazione, all’interno dell’area del centro di antica e prima formazione, possono essere realizzati gli interventi coerenti, previsti nella disciplina urbanistica previgente, a condizione che abbiano ottenuto l’autorizzazione paesaggistica, rilasciata ai sensi del decreto legislativo n. 42 del 2004, articolo 146”.
La nuova previsione normativa non contempla più l’intesa Comune – Regione per la “ridelimitazione” del centro di prima e antica formazione e prescrive, invece, una “verifica di coerenza” tra le previsioni urbanistiche comunali e quelle del PPR, nonché la necessità dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione degli interventi.
Infine vi è l’art. 5, comma 8, della l.r. n. 3/2009, che ha aggiunto un nuovo comma 3 bis all’art. 6 della l.r. n. 8/2004, del seguente tenore: “Le correzioni dei tematismi e degli elementi descrittivi e cartografici relativi alle componenti di paesaggio, ai beni paesaggistici ed ai beni identitari individuati dal Piano paesaggistico regionale, anche a seguito di motivata proposta del comune, sono effettuate dalla Regione mediante deliberazione della Giunta regionale da pubblicarsi sul BURAS e della quale è data pubblicità sul sito istituzionale della Regione”.
Orbene, poiché, come già si è rilevato, i centri di prima e antica formazione rientrano a pieno titolo tra i “beni paesaggistici”, tale disposizione li riguarda pienamente e consente la correzione con provvedimento regionale “degli elementi descrittivi e cartografici relativi alle componenti di paesaggio, ai beni paesaggistici ed ai beni identitari”; in sostanza la norma da ultimo richiamata consente tuttora un intervento “fuori PPR” sulla delimitazione dei centri di prima e antica formazione, indirettamente “confermando” il meccanismo a suo tempo previsto dall’art. 2 della l.r. n. 13/2008 nell’originaria stesura, anche se con un ambito di applicazione più ampio e con l’intesa Comune – Regione che passa da necessaria a eventuale.
In tal modo, ed è questo ciò che concretamente rileva ai fini della presente controversia, tale intepretzione dlla nuova disciplina legislativa regionale consente il rispetto e la concreta attuazione delle sopra descritte previsioni del PPR in materia di “centri matrice”, con particolare riferimento all’art. 52, comma 2, delle NTA del Piano, che come detto prevede un diretto contributo dei comuni alla delimitazione degli stessi.
Pertanto il Collegio ritiene che al nuovo comma 3 bis dell’art. 6 della l.r. n. 8/2004 non debba e non possa essere attribuita la portata, fortemente riduttiva, invocata dalla Regione, secondo cui la relativa procedura potrebbe essere utilizzata solo per correggere meri “errori materiali” di delimitazione, per due ordini di ragioni.
In primo luogo perché il tenore testuale della norma de qua non pare assecondare un simile distinguo, prevedendo, in termini generali, la possibilità di operare correzioni agli “elementi descrittivi e cartografici relativi alle componenti di paesaggio, ai beni paesaggistici ed ai beni identitari”, definizione questa, che si attaglia perfettamente ai “centri matrice”, la cui delimitazione cartografica deve essere operata con attento contemperamento tra effettive esigenze di tutela e possibilità di sviluppo del territorio, in base alla situazione concreta dei luoghi.
In secondo luogo perché tale interpretazione appare indispensabile per armonizzare adeguatamente la disciplina legislativa regionale con le previsioni del PPR, in quanto, come più volte rilevato, è lo stesso PPR, all’art. 52, comma 2, delle NTA a prevedere il contributo dei comuni alla puntuale (e più conforme) delimitazione dei centri di prima e antica formazione, in evidente applicazione del principio di leale collaborazione tra i vari livelli di governo coinvolti.
Ciò non esclude, come ovvio, la persistente operatività dell’art. 2 della l.r. n. 13/2008 (come sostituito dall’art. 14 della l.r. n. 4/2009), per cui la concreta realizzazione dell’intervento resterà comunque subordinata alla verifica di coerenza tra il piano particolareggiato comunale per il centro storico con le disposizioni del PPR, alla verifica delle altre previsioni urbanistiche vigenti con le disposizioni dello stesso Piano paesaggistico (laddove l’intervento ricada all’esterno dello stesso piano particolareggiato), nonché al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (a meno che tali procedure amministrative non siano già state espletate, anche nell’ambito della conferenza di servizi cui si è fatto riferimento in narrativa).
Ma resta il fatto che, all’esito della presente pronuncia giurisdizionale, la proposta del Comune di San Teodoro -di modifica dei confini del centro di prima e antica formazione- dovrà essere sottoposta all’esame della Giunta regionale, ai sensi e per gli effetti di cui al comma 3 bis dell’art. 6 della l.r. n. 8/2004 e ss.mm.ii., affinché la stessa possa discrezionalmente e motivatamente esprimere le proprie scelte di pianificazione del territorio in ordine alla nuova delimitazione proposta dal Comune e dei criteri puntualmente indicati dagli artt. 51 e 52 delle NTA del PPR.
Di conseguenza tutti i ricorsi in esame meritano accoglimento, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza, nei termini precisati in dispositivo.
Inoltre, considerata la ripetuta inottemperanza alle pronunce cautelari adottate nel corso del presente giudizio da parte degli uffici regionali, il Collegio ritiene che sussistano gli estremi per applicare la sanzione prevista dall’art. 26, comma 2, del c.p.a., avendo la Regione “resistito temerariamente in giudizio”, quanto meno in relazione ai ricorsi RG. n. 966/2014 e n. 310/2014, aventi a oggetto atti pedissequamente ripetitivi (senza nuova motivazione sostanziale) del primo atto già sospeso in via cautelare del Collegio nell’ambito del ricorso RG. n. 454/2013; la predetta sanzione va quantificata nella misura minima, pari al doppio del contributo unificato dovuto per i due ricorsi introduttivi sopra indicati (contributo che è pari a euro 650,00 per ciascuno di essi), e il relativo gettito, ai sensi dell’art. 15 delle disposizioni di attuazione del c.p.a., dovrà essere versato al bilancio dello Stato per essere riassegnato allo stato di previsione del Ministero dell’economia per le spese di cui all’articolo 1, comma 309, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando e previa riunione dei ricorsi in epigrafe indicati, li accoglie e, per l’effetto, tutti annulla gli atti impugnati.
Condanna la Regione Sardegna al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente, liquidate nella somma complessiva di euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge e al contributo unificato.
Condanna, altresì, la Regione Sardegna al versamento, in favore del bilancio dello Stato e nei termini descritti in motivazione, della somma di euro 2.600,00 (duemilaseicento/00) a titolo di sanzione prevista dall’art. 26, comma 2, del c.p.a. sul ricorso, come in epigrafe proposto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Antonio Plaisant, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2014

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Pres. C.L. Monticelli; Est. G. Rovelli

1. Giustizia amministrativa – Legittimazione ad agire – Articolazioni regionali delle associazioni ambientaliste legittimate ex art. art. 13 L. 8 luglio 1986, n. 349 – Verifica – Criteri

2. Giustizia amministrativa – Legittimazione al ricorso – Comitati spontanei – Condizioni –

3. Giustizia amministrativa – Legittimazione ed interesse al ricorso – Criterio della vicinitas – In materia di approvazione di autorizzazione di impianti energetici – Sufficienza – Necessità di dimostrare la temuta dannosità dell’impianto – Non sussiste

4. Giustizia amministrativa – Ricorso – Decorrenza dei termini – Edificazione su terreni confinanti – Piena conoscenza del contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio e dell’entità delle violazioni urbanistiche ovvero del completamento dell’opera stessa – Necessità

5. Processo amministrativo – Annullamento per vizi di incompetenza – Assorbimento dei motivi di merito – Adozione di un criterio casuistico – Necessità – Fattispecie

6. Processo amministrativo – Intervento ad adiuvandum notificato e depositato nei termini per l’impugnazione – Conversione in ricorso principale – Si verifica

7. Atto amministrativo – Convalida – Obbligo di motivazione – Portata

8. Processo Amministrativo – Ricorso giurisdizionale – Motivi aggiunti – Principio dell’equivalenza delle forme e della conversione/conservazione degli atti processuali – Applicabilità – Sussiste – Conseguenza sul rito

1. Ai fini verificare la sussistenza della legittimazione delle associazioni ambientaliste non ricomprese nel D.M. ai sensi dell’art. 13 L. 8 luglio 1986, n. 349, ovvero delle articolazioni regionali delle associazioni ambientaliste, occorre avere riguardo all’effettiva e non occasionale militanza del soggetto associativo a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali, all’esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come un istituzionale compito dell’associazione e delle sue articolazioni territoriali nonché alla vicinanza spaziale della fonte del paventato pregiudizio agli interessi/beni giuridici protetti al centro principale dell’attività dell’associazione o della sua specifica struttura periferica (nella specie, il Collegio, alla stregua dello statuto, ha riconosciuto legittimazione ad impugnare all’Adiconsum Sardegna)

2. Non sussiste la legittimazione ad impugnare di un comitato spontaneo che non dimostri di perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale e di avere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso

3. In tema di legittimazione ad impugnare provvedimenti di autorizzazione, il tradizionale criterio della vicinitas non può essere limitato ai soli proprietari stricto sensu confinanti con l’area di realizzazione dell’impianto, ma deve essere “inteso in senso ampio, per le intuibili ricadute sulla qualità della vita astrattamente implicate da iniziative obiettivamente incidenti sul contesto ambientale interessato, per cui ciò che rileva è non solo e non tanto la vicinanza geografica del cittadino ricorrente, ma più specificamente la possibilità di risentire delle esternalità negative del progetto medesimo; in senso contrario alla legittimazione non può condurre la mancata prova della temuta dannosità del parco fotovoltaico, in quanto la questione della concreta pericolosità dell’impianto, valutata alla luce dei parametri normativi, è questione di merito, mentre al fine di radicare l’interesse ad impugnare è sufficiente la prospettazione di temute ripercussioni su un territorio collocato nelle immediate vicinanze ed in relazione al quale i ricorrenti (come nella specie) sono in posizione qualificata (quali residenti o proprietari o titolari di altre posizioni giuridiche soggettive rilevanti)

4. In ossequio ai principi generali di cui all’art. 24 ed all’art. 113 Cost., per cui la tutela dei diritti e interessi legittimi in giudizio è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento e non può essere pregiudicata da formalismi non strettamente ed assolutamente necessari all’economia processuale, deve ritenersi che, nel caso di costruzione da parte del vicino, la conoscenza di una situazione potenzialmente lesiva non obbliga affatto il titolare dell’interesse legittimo oppositivo ad attivarsi immediatamente in sede giurisdizionale – dato che, ad esempio, potrebbe trattarsi di un’edificazione abusiva – ma il termine decadenziale per l’impugnazione decorre solo dalla piena conoscenza dal contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio e dell’entità delle violazioni urbanistiche ovvero dal completamento, quanto meno strutturale, dell’opera stessa

5. La questione giuridica dell’assorbimento dei motivi in caso di accoglimento del ricorso per vizio d’incompetenza deve essere risolta non già con affermazioni di principio ma avendo riguardo al singolo caso esaminato (nella specie, in cui l’incompetenza non è rilevata tra organi della stessa Amministrazione, bensì tra amministrazioni diverse, vertendosi di annullamento di autorizzazione energetica per incompetenza dell’ente locale in favore della Regione, il Collegio ha ritenuto di dichiarare assorbiti i motivi di ricorso “sostanziali”)

6. In ossequio alla teoria del raggiungimento dello scopo, se un soggetto che, legittimato a proporre direttamente impugnazione, propone invece atto di intervento ad adiuvandum, tale atto, se notificato e depositato nei termini, può essere convertito in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all’art. 1424 cod. civ., applicabile anche agli atti processuali

7. Ai sensi dell’art. 21 nonies co. 2, L. 7 agosto 1990 n. 241, introdotto dalla L. 11 febbraio 2005 n. 15 — che fa salva la possibilità del ricorso all’istituto della convalida (in cui è compresa anche la ratifica) del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole — l’amministrazione ha il potere di convalidare o ratificare un provvedimento viziato; tuttavia l’atto di convalida deve contenere una motivazione espressa e persuasiva in merito alla sua natura e in punto di interesse pubblico alla convalida, essendo insufficiente la semplice e formale appropriazione da parte dell’organo competente all’adozione del provvedimento, in assenza dell’esternazione delle ragioni di interesse pubblico giustificatrici del potere di sostituzione e della presupposta indicazione, espressa, dell’illegittimità per incompetenza in cui sarebbe incorso l’organo che ha adottato l’atto recepito in via sanante

8. Vale anche in materia di motivi aggiunti (intesi come impugnazione di atti sopravvenuti) il principio dell’equivalenza delle forme e della conversione/conservazione degli atti processuali, di tal che se i nuovi atti vengono impugnati non mediante motivi aggiunti, bensì mediante un ricorso separato, non si determina alcuna inammissibilità ma vi è semmai la facoltà (se non il dovere) di procedere alla riunione d’ufficio

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