Pres. Virgilio, est. Sabatino
Interporto Sud Europa S.p.A. (Avv. Pasquale Iannuccilli) c. Carmela Cicia (Avv. Luigi M. D’Angiolella) nei confronti di Comune di Maddaloni (Avv. Salvatore Canciello)

sulla riforma della sentenza del TAR Campania, Sez. V, 27/5/2014 n. 2915, resa inter partes, concernente condanna al pagamento dell’indennità di esproprio

1. Processo amministrativo – Giudizio di appello – Parte soccombente in primo grado – Contestazioni del decisum tramite memoria di costituzione non notificata – Oggetto – Estraneità dai fatti – Inammissibilità.

2. Processo amministrativo – Difetto di giurisdizione – Rilievo d’ufficio – Ipotesi – Nel caso di un giudizio “ex novo” e nel caso di un giudizio riassunto – Applicazione degli artt. 9 e 11 CPA – Differente disciplina processuale.

3. Espropriazione per p.u. – Pagamento dell’indennità di esproprio – Modalità di pagamento – Deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti – Ipotesi.

1. Ai sensi dell’art. 92 c.p.a., alla parte soccombente nel giudizio di primo grado che si sia costituita in appello con memoria di costituzione non notificata, è preclusa la possibilità di eccepire la propria estraneità ai fatti di causa, atteso che tali censure richiedevano la rituale impugnazione della sentenza di prime cure quanto ai profili inerenti la legittimazione passiva. (1)

2. Nel giudizio amministrativo la questione di giurisdizione si articola diversamente in relazione al meccanismo disciplinato rispettivamente dalle disposizioni processuali di cui all’art. 9 e all’art. 11, co. 3, del c.p.a. Nel primo caso, in un giudizio proposto ex novo, il difetto di giurisdizione può essere rilevato anche d’ufficio mentre nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della sentenza impugnata che in modo implicito o esplicito ha statuito sulla giurisdizione. Nel secondo caso, in presenza di un giudizio riassunto, attivato dopo che un diverso giudice si è già pronunciato, se il giudice di prime cure ha ritenuto erroneamente la sua giurisdizione e comunque non ha sollevato, in virtù del potere di cui al comma 3 dell’art. 11 citato il relativo conflitto, la giurisdizione deve intendersi radicata, senza ulteriore possibilità di contestazione, in ossequio alla ratio di evitare ogni inutile dispendio di attività processuale e in considerazione del valore della celerità del giudizio.

3. In ordine a una fattispecie caratterizzata dalla corretta emanazione del decreto di esproprio, il pagamento liberatorio delle somme dovute a titolo di indennità di espropriazione deve avvenire tramite deposito presso la cassa depositi e prestiti, non mediante pagamento diretto alla parte espropriata, ai sensi degli arti. 38, 48 e 55 della legge 2359/1865, non essendo ancora assodata la proprietà del fondo espropriato e trasferendosi sulla somma le eventuali questioni successive al mutamento di proprietà. (2)

— *** —

(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12/3/2015 n. 1318; Sez. III, 28/10/2013 n. 5174.
(2) Cfr. Cass. Civ. Sez. I, 5/6/2014 n. 12699

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 7636 del 2014, proposto da
Interporto Sud Europa s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale Iannuccilli, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via Lima n. 7, come da mandato in calce al ricorso introduttivo;

Carmela Cicia, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi M. D’Angiolella, ed elettivamente domiciliata, unitamente al difensore, presso l’avv. Titomanlio in Roma, via Terenzio n. 7, come da mandato a margine del ricorso introduttivo in primo grado;

Comune di Maddaloni, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Canciello, ed elettivamente domiciliato, unitamente al difensore, presso l’avv. Marco Gardini in Roma, via Laura Mantegazza n. 24, come da delibera in atti;

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quinta, n. 2915 del 27 maggio 2014, resa tra le parti, concernente condanna al pagamento delle indennità di esproprio;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Carmela Cicia e del Comune di Maddaloni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2015 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati Iannuccilli, D’Angiolella e Canciello;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 7636 del 2014, Interporto Sud Europa s.p.a. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quinta, n. 2915 del 27 maggio 2014 con la quale è stato accolto il ricorso proposto da Carmela Cicia per la declaratoria dell’indennizzo conseguente all’esproprio del fondo in catasto al foglio 32, particella 48, partita 6620, di estensione di mq. 15.749.
Il giudice di prime cure così riassumeva la questione in esame:
“I. La ricorrente agisce in riassunzione a seguito di sentenza n. 140/2011 del Tribunale di Santa Maria C.V. sezione dist. di Marcianise, con la quale, in relazione alla richiesta d’indennizzo conseguente all’esproprio del fondo di proprietà per la costruzione dell’Interporto Marcianise-Maddaloni-Nola, è stato dichiarato il difetto di giurisdizione.
II. Nel riportarsi integralmente a tutti gli atti, domande, richieste ed eccezioni, chiede:
1. la dichiarazione dell’intervenuta occupazione e irreversibile trasformazione del fondo di proprietà, nell’ambito del procedimento espropriativo compiuto dalle convenute, nonché il riconoscimento della qualifica di coltivatrice diretta dell’attrice;
2. la condanna in solido, delle convenute, Comune di Maddaloni, Interporto Sud Europa (I.S.E.) S.p.A. e Naos S.p.A. –quest’ultima in qualità di mandataria dell’I.S.E. S.p.A.-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, al pagamento dell’indennità di esproprio a seguito dell’occupazione del suolo di proprietà pari alla somma di €. 185.129,29 oltre interessi sull’80 % di detta somma a decorrere dal 6.05.1998, fino all’effettivo pagamento e soddisfo, decurtata della somma di €. 96.065,50 – come da ordinanza Trib. Santa Maria C.V. sez. Marcianise n. 1 del 2008 -, già liquidata, oppure, in via gradata, oltre interessi sulla somma così decurtata a decorrere dalla data di stipula dell’accordo di cessione, e cioè dal 19.03.2003 oppure alla diversa somma maggiore o minore, che dovesse risultare in corso di causa anche a seguito di CTU;
3. in via ulteriormente gradata, la condanna in solido delle suddette convenute al pagamento dell’80% di €. 185.129,29, quale indennità offerta e accettata, oltre interessi legali a decorrere dal sessantesimo giorno successivo all’immissione in possesso decurtata della somma di € 96.065,50 -come da ordinanza del tribunale di Santa Maria Capua Vetere – sez. Marcianise, n. 1 del 2008;
4 . nonché la condanna, parimenti in solido, delle dette convenute al pagamento dell’indennità per l’occupazione temporanea, ossia in una somma pari, per ciascun anno di occupazione, a un dodicesimo dell’indennità che è dovuta per l’espropriazione.
III. Si è costituita la società Interporto Sud Europa, controinteressata, eccependo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione e l’inammissibilità del ricorso per omessa integrazione del contraddittorio e concludendo, in subordine, per il rigetto.
IV. All’udienza pubblica del 27 febbraio 2014, fissata per la discussione, la causa è stata introitata per la decisione.”
Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, ritenendo la propria giurisdizione e sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione al mancato perfezionamento della procedura espropriativa.
Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo due diverse ragioni di appello.
Nel giudizio di appello si sono costituiti, la controinteressata, Carmela Cicia, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso, nonché il Comune di Maddaloni, sostenendo la propria estraneità alla vicenda.
Dopo il rigetto della domanda di adozione di misure cautelari inaudita altera parte, avutosi con decreto presidenziale n. 4361 del 2014, all’udienza del 7 ottobre 2014, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 4568/2014.
Alla pubblica udienza del 28 aprile 2014, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. – L’appello è fondato in parte e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.
2. – In via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la fattispecie de qua attenga unicamente a profili di diritto e non vi sono state contestazioni sulla ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve considerarsi assodata la prova dei fatti oggetto di giudizio.
3. – Ancora in via preliminare, va sottolineato come il Comune di Maddaloni risulti condannato in solido al pagamento delle somme indicate in sentenza e, come tale, parte soccombente. Lo stesso ente risulta costituito in appello con memoria non notificata per cui le ragioni ivi contenute, che mirano ad evidenziare la sua estraneità dai fatti, non possono essere esaminate, in quanto, essendo di natura impugnatoria, non sono state ritualmente proposte (in termini, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 12 marzo 2015 n. 1318; id. sez. III, 28 ottobre 2013 n. 5174).
4. – Venendo ora alle questioni sollevate con l’atto di appello, deve essere scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, proposta dall’appellante.
4.1. – La doglianza non è fondata.
La Sezione ritiene necessario puntualizzare la diversa articolazione della questione di giurisdizione, da un lato, nel rapporto tra il primo e secondo grado di giudizio e, dall’altro, nella differenziazione tra questione proposta originariamente e questione derivante da un precedente giudizio riassunto.
In linea generale, l’art. 9 del c.p.a., recante “Difetto di giurisdizione” pone in luce il limite della rilevabilità del difetto di giurisdizione nei diversi gradi di giudizio, atteso che questo può essere rilevato in primo grado anche d’ufficio, mentre “nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione.”
Vi è quindi una linea di tendenza che mira a limitare gli effetti della questione di giurisdizione, al fine di conseguire un minor consumo di risorse processuali e una più celere soluzione della vertenza nel merito.
In tale senso, ma in modo ancora più marcato, si muove l’art. 11 sulla “Decisione sulle questioni di giurisdizione”.
Questa disposizione, dopo aver imposto al giudice che declina la giurisdizione l’onere di indicare “il giudice nazionale che ne è fornito”, prevede che “quando la giurisdizione e’ declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo e’ riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.”
E, al terzo comma, inserisce la disposizione più rilevante nel contesto in esame, prevedendo che “Quando il giudizio è tempestivamente riproposto davanti al giudice amministrativo, quest’ultimo, alla prima udienza, può sollevare anche d’ufficio il conflitto di giurisdizione.”
Si tratta di un meccanismo disciplinare che si discosta considerevolmente rispetto alla disposizione di cui all’art. 9. Sono diversi i presupposti (qui vi è un giudizio riassunto, lì un giudizio proposto ex novo), i poteri del giudice (qui è anche facultato a sollevare motu proprio il conflitto di giurisdizione, lì impone la decisione sulla questione e l’indicazione del giudice attributario della funzione) e, soprattutto, i tempi (qui è rilevato “alla prima udienza”, lì nel corso del giudizio di primo grado).
La diversa struttura si giustifica in relazione alla diversa situazione in cui versa il giudizio, in quanto la pronuncia di cui all’art. 9 affronta il tema della giurisdizione per la prima volta, mentre il comma 3 dell’art. 11 interviene dopo che un giudice diverso si è già pronunciato. La diversa funzione ne è quindi conseguenza, in quanto la norma deve essere letta alla luce dei principi del giusto processo, di cui all’art. 2 del codice del processo amministrativo, per cui “il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo” ed è nel senso di impedire, oltre la prima udienza, la possibilità di sollevare ulteriormente la questione di giurisdizione. In tal senso, spingono le ragioni di economia processuale, visto che la questione è stata espressamente vagliata da un giudice e non ritenuta meritevole di attenzione dal giudice amministrativo, adito alla prima udienza. Vi è così una fattispecie processuale, a formazione complessa, che introduce un’ulteriore preclusione.
Se quindi il giudice di prime cure, alla prima udienza, non solleva d’ufficio o su istanza di parte il conflitto, la questione si radica davanti a lui e non è più oggetto di vaglio, né in quella sede né in appello. E ciò perché sarebbe incongruo ritenere applicabile alla fattispecie in esame la disciplina di cui all’art. 9 del c.p.a. che, come si è visto, riguarda la diversa fattispecie della prima pronuncia in merito. Né potrebbe estendersi al giudice di appello il potere di cui al comma 3 dell’art. 11, che è espressamente configurato come esercitabile in sede di riassunzione e solo alla prima udienza.
Al contrario deve essere rimarcata, da un lato, la considerazione che al sistema non è estranea la possibilità che la decisione venga legittimamente assunta da chi non ha la giurisdizione (si pensi al caso della mancata impugnazione del capo di sentenza che statuisce erroneamente in merito), dall’altro, la considerazione espressa del valore intrinseco della celerità del giudizio e, infine, la notazione che sul caso in questione si sono comunque espressi, implicitamente o esplicitamente, almeno due giudici (in questo senso, vedi anche Consiglio di Stato, sez. III, 23 aprile 2015 n. 2040 che, in relazione alla disciplina dell’art. 59, comma 3, della legge 18 giugno 2009 n. 69, ha escluso che questo Consiglio potesse sollevare il conflitto di giurisdizione, in riforma della sentenza appellata, in quanto la norma individuava il momento oltre il quale non fosse più esperibile tale potere, seguendo la ratio di evitare il più possibile ogni inutile dispendio di attività processuale e in modo da far divenire incontestabile la statuizione sulla competenza giurisdizionale già individuata nella precedente sentenza, come già affermato da Cassazione, sez. un., 19 maggio 2014 n. 10922).
Conclusivamente, deve ritenersi che, qualora nel corso di un processo riassunto, il giudice di prime cure abbia erroneamente ritenuto la sua giurisdizione o, comunque, non si sia avvalso della possibilità prevista dal comma 3 dell’art. 11 del c.p.a., non sollevando alla prima udienza il conflitto, la giurisdizione deve ritenersi definitivamente radicata, senza ulteriori possibilità di contestazione.
L’affermazione appare peraltro tanto più corretta quando si esaminano le conseguenze cui porterebbe l’impostazione opposta, quella per cui previsione potrebbe consentire a questo Consiglio di sollevare il conflitto di giurisdizione (o addirittura, semplicemente declinarla), mettendo la parte in condizione di dover ancora ricercare il suo giudice (nel caso in esame, dopo che l’atto di citazione era stato proposto nel 2005).
La questione così scrutinata impedisce quindi alla Sezione di esaminare funditus il profilo sostanziale della carenza di giurisdizione, come sollevato, sebbene non si possa non convenire con la parte appellante su come il T.A.R. abbia di fatto rovesciato la disciplina della perpetuatio iurisdictionis, ritenendo corretta e condivisibile una pronuncia che, in fine, ha condotto il giudice amministrativo a pronunciarsi sul tema delle indennità di espropriazioni, attribuite funzionalmente al giudice ordinario, giusta il disposto dell’art. 53 del Testo unico sulle espropriazioni.
5. – Con il secondo motivo di diritto, viene lamentata l’erroneità della sentenza per non aver considerato che, a norma degli art. 38, 48 e 55 della legge 2359 del 1865, non poteva essere pronunciata la condanna al pagamento diretto dell’indennità, dovendosi invece procedere al suo deposito presso la Cassa depositi e prestiti.
5.1. – La doglianza va accolta.
Come correttamente evidenziato in appello, la ratio del deposito della somma presso la Cassa depositi e prestiti è data dalla circostanza che la sua quantificazione avviene al momento in cui non è ancora assodata la proprietà del fondo espropriato e che quindi, stante la natura originaria dell’acquisto in capo all’amministrazione, è sulla somma che si trasferiscono le eventuali questioni successive a mutamento della proprietà.
Nel caso in esame, si verte su una fattispecie caratterizzata dall’effettiva e corretta emanazione del decreto di esproprio, per cui effettivamente il pagamento liberatorio delle somme da parte dell’amministrazione deve avvenire tramite deposito presso la Cassa depositi e prestiti (da ultimo, Cassazione civile, sez. I, 5 giugno 2014 n. 12699, per cui il deposito di somma a titolo di indennità presso la Cassa depositi e prestiti, ai sensi degli art. 48 e 49 l. n. 2359 del 1865, ha efficacia liberatoria, per l’espropriante debitore, soltanto nell’ambito della procedura espropriativa conclusasi con efficace decreto di esproprio o di occupazione temporanea – e, quindi, con riguardo sia all’indennità di espropriazione che a quella di occupazione temporanea -ma non anche allorché l’effetto ablatorio si produca a seguito di occupazione acquisitiva, nel qual caso la somma dovuta a titolo di risarcimento del danno deve essere corrisposta direttamente all’espropriato con detrazione dall’importo dovuto delle sole somme eventualmente già incassate da quest’ultimo, potendo l’espropriante legittimamente chiedere la restituzione di quelle ancora giacenti presso la Cassa depositi e prestiti).
Il T.A.R. non poteva quindi disporre in maniera difforme dalla previsione di legge e pertanto, sotto tale aspetto, l’appello deve essere accolto.
6. – Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
7. – L’appello va quindi accolto, limitatamente al secondo motivo. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalla novità della questione decisa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Accoglie in parte l’appello n. 7636 del 2014 nei sensi di cui in motivazione;
2. Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 aprile 2014, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:
Riccardo Virgilio, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere, Estensore
Andrea Migliozzi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/06/2015

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Pres. M. Eliantonio est. M. Balloriani

Attività estrattiva  – Scadenza concessione – Ordine di mera messa in sicurezza della cava – Mancata richiesta di adempimento delle ulteriori prescrizioni – Mancato esperimento di V.I.A. sulla mera messa in sicurezza – -Illegittimità
 

È illegittimo il provvedimento con il quale, alla scadenza della concessione estrattiva, la Regione ordini alla società concessionaria la mera messa in sicurezza della cava, omettendo di richiedere tutte le prescrizioni già previste dal piano di ripristino ambientale allegato alla concessone originariamente rilasciata; anche nel caso in cui queste non siano più realizzabili, inoltre, sussiste comunque una illegittimità  del provvedimento per mancata V.I.A. in relazione al nuovo progetto sotteso di risanamento ambientale.
 

 
ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 383 del 2014, proposto da:

Comune di Abbateggio, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Di Tonno, Matteo Di Tonno, con domicilio eletto presso Matteo Di Tonno in Pescara, Via della Riviera, N. 39;

Regione Abruzzo, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliata in L’Aquila, Via Buccio di Ranallo C/ S.Domenico; 

nei confronti di
– Sama Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Nazareno Saitta, Fabio Saitta, con domicilio eletto presso Piero Sanvitale in Pescara, piazza Ettore Troilo, 23; 
– Parco Nazionale della Majella, non costituito in giudizio; 

per l’annullamento
del provvedimento prot. n. RA/205251 del 29 luglio 2014 con il quale il Dirigente del Servizio Risorse del Territorio della Regione Abruzzo ha ordinato alla Ditta controinteressata di procedere al ripristino ambientale e alla rinaturalizzazione dell’area di cava sita in località “Colle Votta” del Comune ricorrente; nonché della nota dello stesso ufficio regionale prot. n. 235156 del 09/09/2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo e di Sama Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2015 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi l’avv. Matteo Di Tonno per il Comune ricorrente, l’avv. distrettuale dello Stato Massimo Lucci per la Regione resistente, l’avv. Antonio Mezzanotte, su delega dell’avv. Fabio Saitta, per la società controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

1.- Il Comune ricorrente impugna il provvedimento del 29 luglio 2014 (“ordine di servizio”) con il quale la Regione Abruzzo ha ingiunto alla controinteressata Sama srl di provvedere al ripristino ambientale della cava sita in località Colle Votta del Comune di Abbateggio, la cui concessione estrattiva è scaduta, nel rispetto del progetto di ricostituzione ambientale approvato e descritto nel allegato E al decreto di autorizzazione, specificando che tali obblighi consisterebbero solo in lavori proposti dalla stessa SAMA srl nel progetto di messa in sicurezza del sito, vale a dire nella demolizione dei manufatti, fabbricati e di tutte le installazioni esistenti all’interno dell’area cava e nell’impiego delle essenze erbacee, arbustive e arboree autoctone.
In sostanza, secondo il Comune di Abbateggio, in violazione dello stesso piano di ripristino ambientale allegato alla concessione (che prevedeva l’uso del materiale estrattivo depositato per il riempimento della fossa creata dalla coltivazione) nonché dei successivi impegni assunti sempre da Sama nello svolgimento del rapporto concessorio di sfruttamento della cava, nell’ordine impugnato mancherebbe il risanamento ambientale della discarica, intesa come accumulo di materiali, e del cd. vuoto estrattivo (invaso).
Siccome l’area estrattiva in parola rientrerebbe all’interno del Parco Nazionale della Maiella, allora anche i vari piani di ripristino ambientale, e soprattutto il più recente progetto di messa in sicurezza, dovevano essere sottoposti a VIA, ai sensi dell’articolo 6 comma 6 lett. b) e comma 7 lett. b) del codice dell’ambiente.
Prima della realizzazione dei lavori di ripristino ambientale, inoltre, sarebbe comunque necessario il parere dell’Ente Parco.
Secondo la controinteressata, il progetto originario di ripristino ambientale non può essere realizzato perché non è stata completata l’estrazione di tutto il gesso in cava e quindi la morfologia attuale non è quella prevista in detto piano originario; inoltre, per affermazione dello stesso rappresentante dell’Ente Parco in sede di sopralluogo del 24 maggio 2013, l’area avrebbe un interesse geologico e quindi ciò sconsiglierebbe di effettuare il riempimento dello scavo; quella che il ricorrente chiama discarica, inoltre, sarebbe un accumulo di terreno vegetale e sottostante materiale terroso inerte, sul quale sarebbero cresciuti nel tempo un manto erboso e degli arbusti sicchè l’area potrebbe addirittura definirsi oggi come boscata e quindi vincolata ex articolo 1 lett. g) della legge n. 431 del 1985; in sostanza il piano di ripristino approvato circa 30 anni fa non sarebbe oggi più attuale, non essendo necessaria peraltro la ricostituzione del manto erboso e la riforestazione (ex articolo 11 comma 2 della legge regionale n. 54 del 1983), in quanto avvenute ormai spontaneamente.
Sempre secondo la controinteressata, non sarebbe necessaria la VIA in quanto non ci si troverebbe più in presenza di un progetto di recupero ambientale, non più realizzabile per le descritte mutate condizioni di fatto, ma in un progetto di mera messa in sicurezza della cava, peraltro approvato dall’Ente Parco e tuttora sottoposto al vaglio della Soprintendenza.
Trattandosi in sostanza di un mero progetto di messa in sicurezza non potrebbe essere definito come un intervento di nuova realizzazione all’interno di un’area naturale protetta né come modifica al progetto originario di ripristino ambientale (presentato nel 1987 per il rilascio dell’autorizzazione estrattiva) e quindi non sarebbe sottoposto all’obbligo di VIA nè ex articolo 6 comma 6 lett. b) del codice dell’ambiente né ex articolo 6 comma 7 lett. b) del medesimo codice.
Peraltro, il progetto di messa in sicurezza, proprio perché si limita a prevedere l’abbattimento dei fabbricati residuali della pregressa attività estrattiva e l’interdizione alla zona scavata avrebbe sicuramente impatto ambientale pari a zero.
Anche la censura circa il mancato parere dell’Ente Parco sarebbe infondata in quanto basata sul presupposto errato che quanto ordinato dalla Regione sia una modifica dell’originario piano di recupero ambientale del 1987 e non un mero piano di messa in sicurezza dell’area.
All’udienza del 28 maggio 2015 la causa è passata in decisione.
2.- Il ricorso è manifestamente fondato.
Come rilevato dal Comune ricorrente, in realtà il provvedimento impugnato, pur facendo riferimento al valore didattico-geologico del sito estrattivo, dispone in ogni caso l’esigenza di provvedere alla definitiva sistemazione ambientale dell’area oltre alla messa in sicurezza dei luoghi.
Tuttavia, poi, al punto 1) si limita ad affermare che il lavori devono essere realizzati in conformità del progetto del 21 marzo 2014 di messa in sicurezza del sito, elaborato dalla SAMA.
Come si evince dagli atti relativi alla domanda di sfruttamento della cava che ha condotto all’autorizzazione regionale del 19 giugno 1987, la società istante si è impegnata al ripristino ambientale riempiendo la quota di scavo con il materiale inerte di risulta e sistemando lo stesso con la realizzazione di gradoni da riempire con vegetazione arborea e rampicante.
Con il provvedimento impugnato, quindi, indubbiamente si apporta una modifica ambientale considerevole rispetto a quanto inizialmente previsto, disponendosi di lasciare lo scavo e l’accumulo del materiale di risulta nella situazione in cui si trovano attualmente.
Si tratta pertanto in sostanza dell’elaborazione di un nuovo progetto di risanamento ambientale della cava, e quindi il Collegio condivide la prospettazione di parte ricorrente secondo cui tale nuovo progetto dovrebbe essere assoggettato a VIA secondo quanto previsto dall’articolo 6 comma 6 lett. b) del d.lgs. n. 152 del 2006 (codice ambiente), in relazione al punto 8 lettera i) dell’allegato IV alla parte seconda del medesimo d.lgs..
Tra l’altro, tale valutazione s’impone anche sul piano sostanziale, atteso che non appare che la Regione abbia adeguatamente valutato le esigenze ambientali.
Le ragioni della decisione di soprassedere ad un radicale ripristino ambientale risiederebbero, difatti, stando al provvedimento impugnato, nel sopravvenuto interesse didattico della geologia dello scavo.
E’ evidente che si tratta di ragioni che esulano dall’aspetto squisitamente ambientale, sicchè non appare sia stata effettuata un’adeguata ponderazione dell’interesse ambientale, e comunque non sia stato ad esso riservato il rilievo primario che gli spetta per legge.
Peraltro, non convincono neanche le prospettazioni della controinteressata, giacchè la circostanza che con il tempo si formasse una vegetazione spontanea sul deposito di terreno era certamente già nota e prevedibile sin dal 1987, e peraltro appare vaga e non adeguatamente giustificata l’ulteriore ragione impeditiva data dal mancato prelievo di tutto il gesso dalla cava, visto che si trovava lì anche prima di iniziare lo scavo.
3.- Le spese seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Condanna la controinteressata e la Regione Abruzzo, in solido e in parti uguali tra loro, al pagamento in favore della parte ricorrente della somma complessiva di euro 2000.00 (duemila,00) a titolo di spese processuali, oltre Iva, cpa, contributo unificato e accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
 

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Pres. Zaccardi – Est. Russo
Presidenza del Consiglio dei Ministri(Avvocatura dello Stato) c/ Tecnis Spa (Avv. Pellegrino)

sulla irrilevanza del trasferimento di competenze ai fini della individuazione della legittimazione passiva nei ricorsi avverso l’esclusione da una gara

Contratti della P.A. – Concorrente – Esclusione – Controversia – Legittimato Passivo – Amministrazione che ha emanato atti di trasferimento di competenze – Irrilevanza

Nel processo amministrativo, la legittimazione passiva ai fini dell’ammissibilità di un ricorso proposto contro l’esclusione deve essere riferita all’Amministrazione che ha effettivamente emesso l’atto amministrativo e la notificazione del ricorso, in quanto volto all’ottenimento dell’annullamento di un atto amministrativo, deve essere effettuata presso l’Amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato. A tale fine a nulla rileva che, successivamente all’emanazione dell’atto impugnato, la relativa competenza sia stata trasferita ad altro organo o ente, non assumendo questi ultimi la posizione di contraddittori necessari nelle controversie concernenti la legittimità degli atti posti in essere dagli organi in precedenza competenti.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10312 del 2014, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente p.t., Commissario Delegato Nominato Ai Sensi della Opcm 3635/2007 e 3836/2009, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici, ope legis, domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

Tecnis Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento, 11;

Regione Calabria, Regione Calabria Autorita’ Regionale – Stazione Unica Appaltante;

della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO :SEZIONE I n. 01464/2014, resa tra le parti, concernente affidamento contratto di costruzione e gestione del nuovo ospedale di Vibo Valentia.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Tecnis Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 marzo 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Avvocato dello Stato Federica Varrone e Gianluigi Pellegrino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Tecnis S.p.A. ha partecipato alla procedura concorsuale ristretta per l’affidamento del contratto di costruzione e gestione del nuovo ospedale di Vibo Valentia, indetta dal Commissario delegato per la gestione della situazione emergenziale per la Regione Calabria, nominato ai sensi della OPCM 3635/2007 e 3836/2009 .
Avverso gli atti della procedura di gara, ed in particolar modo avverso l’atto di esclusione disposta in data 29 maggio 2013, la società adiva dapprima il TAR Lazio, per poi riassumere la causa di fronte il Tar Calabria, a seguito di dichiarazione di incompetenza del primo TAR, evocando in giudizio il Commissario delegato, la Regione Calabria e l’Autorità Regionale Stazione Unica appaltante.
Il TAR Calabria con sentenza n. 1464/14 accoglieva nel merito il ricorso, previo rigetto dell’eccezione di legittimazione passiva promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica e per il Commissario Delegato.
Avverso tale statuizione la Presidenza del Consiglio dei Ministri propone appello di fronte a questo Consiglio di Stato, deducendo la “Violazione e falsa applicazione dell’Ordinanza di protezione civile 5.12.2012 n. 27 e del decreto della Giunta regionale Regione Calabria del 7.1.2013, n. 2”.
Con tale motivo contesta la dichiarazione di esistenza di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario delegato, nonostante l’avvenuta successione in tutti i rapporti del cessato organo straordinario della Regione Calabria.
Precisano gli appellanti che con D.P.C.M. 11 dicembre 2007 veniva dichiarato lo stato di emergenza nella Regione Calabria, fino al 31 dicembre 2009, poi prorogato fino al 31 dicembre 2011.
In conseguenza delle dichiarazione dello stato di emergenza veniva nominato, con O.P.C.M. n. 3635/2007, quale Commissario delegato per la gestione della situazione emergenziale il presidente della Giunta regionale della Calabria, il quale assumeva l’incarico con O.P.C.M. 30 dicembre 2009, n. 3835.
Successivamente, rientrata la situazione emergenziale, il Capo Dipartimento della Protezione Civile adottava l’ordinanza 27 dicembre 2012, n. 27, volta a favorire il subentro della Regione Calabria nelle iniziative finalizzate al definitivo superamento della stato emergenziale e a tale fine veniva nominato responsabile del coordinamento degli interventi necessari il Presidente della Regione Calabria, il quale con DPGR 7 dicembre 2013, n. 2 ha previsto il subentro della Regione Calabria-Dipartimento Regionale Infrastrutture e lavori pubblici nella attività inerenti la costruzioni di quattro nuovi ospedali, nonché demandando all’Autorità Regionale Stazione Unica Appaltante la prosecuzione delle attività operative connesse alle procedure di gara di concessione, di realizzazione e gestione dei servizi non sanitari del Nuovo Ospedale della Sibaritide e del nuovo Ospedale di Vibo Valentia.
Con tali provvedimenti, pertanto, tutte le competenze relative alla realizzazione dell’Ospedale di Sibaritide e di Vibo Valentia sono transitate dal Commissario delegato, il quale ha cessato le proprie funzioni, al Presidente della Giunta regionale Calabria e all’Autorità Regionale, Stazione Unica Appaltante, con conseguente difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni appellanti.
Si è costituita la società Tecnis S.p.A., chiedendo la conferma della sentenza impugnata.
Alla pubblica udienza del 31 marzo 2015, l’appello è stato discusso e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Viene in decisione l’appello n.r.g. 10312/2014, con il quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri in proprio e per il Commissario delegato nominato ai sensi delle O.P.C.M. nn. 3635/2007 e 3836/2009, impugnano la sentenza n. 1464/2014 del TAR Calabria nella parte in cui ha dichiarato sussistente la legittimazione passiva delle suddette Amministrazioni.
A sostegno del proprio gravame la Presidenza del Consiglio dei Ministri deduce il proprio difetto di legittimazione passiva, stante l’avvenuto trasferimento delle funzioni, relative alle procedure di gara, di concessione, di realizzazione e gestione dei servizi non sanitari del Nuovo Ospedale Sibaritide e del Nuovo Ospedale di Vibo Valentia, alla Regione Calabria.
L’appello è infondato e deve essere respinto.
Oggetto della presente controversia sono le conseguenze in termini di legittimazione passiva dell’avvenuto trasferimento delle competenze amministrative da un soggetto pubblico ad un altro, essendo, in altri termini, necessario comprendere a quale soggetto spetti stare in giudizio al fine di insistere per il mantenimento dell’atto impugnato dal ricorrente.
Nel caso di specie, infatti, la società Tecnis S.p.A. ha impugnato una serie di atti concernenti la procedura di affidamento del contratto di realizzazione dell’ospedale di Vibo Valentia, procedura nel corso della quale è avvenuto il progressivo ritrasferimento delle funzioni amministrative dal Commissario delegato alla Regione Calabria; da qui la necessità di stabilire se il rapporto continui con l’autorità emanante ovvero con il nuovo soggetto che è succeduto nelle funzioni.
Per il diritto processuale, la legittimazione attiva e quella passiva, ai fini della valutazione in ordine all’ammissibilità del ricorso, vanno individuate sulla base della titolarità del potere di promuovere o subire un giudizio e, quindi, in relazione alla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio (cfr. Cass,. sez. I. ord. 22 settembre 2010, n. 20048).
Nel processo amministrativo, l’individuazione del soggetto titolare della legittimazione passiva risente del carattere impugnatorio del processo medesimo, ricavabile dall’ art. 41, comma 2, c.p.a. – ricognitivo sul punto del precedente art. 21 comma 1della L. n. 1034/1971 – quale strumento per impugnare un atto e chiederne l’annullamento ed elidere i risultati prodotti dall’illegittima attività dell’Amministrazione.
In aderenza a tali caratteri impugnatori del processo amministrativo, pertanto, la legittimazione passiva deve essere riferita all’Amministrazione che ha effettivamente emesso l’atto amministrativo e la notificazione del ricorso, in quanto volto all’ottenimento dell’annullamento di un atto amministrativo, deve essere effettuata presso l’Amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato ovvero all’Amministrazione cui è ex lege attribuito il potere di porre in essere i provvedimenti reclamati (Cons. St., Sez. IV, 15 luglio 2011, n. 4343; v. pure Cons. St., Sez. VI, 22 ottobre 1984, n. 669), alla stregua di quanto disposto dal citato art. 41 comma 2 c.p.a in base al quale “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato (…)”.
A tale fine a nulla rileva che, successivamente all’emanazione dell’atto impugnato, la relativa competenza sia stata trasferita ad altro organo o ente, non assumendo questi ultimi la posizione di contraddittori necessari nelle controversie concernenti la legittimità degli atti posti in essere dagli organi in precedenza competenti (cfr. Cons. St., sez. V, sent. 28 settembre 1989, n. 5465 e sez. VI, sent. 16 gennaio 1998, n. 80).
Né di minor rilevanza, sul punto, è la circostanza che l’azione di annullamento deve essere esperita nei confronti dell’amministrazione, che, avendo emesso l’atto, si sia resa responsabile della lesione della situazione giuridica soggettiva, che solo attraverso la rimozione dell’atto illegittimo può trovare piena tutela.
Nel caso di specie, pertanto, la società ricorrente ha correttamente evocato in giudizio tutte le Amministrazioni che hanno emanato gli atti ritenuti lesivi dalla società stessa.
Essa in particolare, onde ottenere la riammissione alla procedura concorsuale, oltre ad impugnare l’atto di esclusione dalla procedura, adottato dalla Regione Calabria – Autorità Regionale – Stazione Unica Appaltante, notificandole correttamente il ricorso di primo grado, ha impugnato in parte qua anche il bando di gara, notificando, pertanto, correttamente l’impugnazione anche alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Anzi la mancata notificazione del ricorso a tale ultima amministrazione avrebbe reso il ricorso inammissibile, stante la natura di litisconsorte necessario dell’amministrazione che ha emanato il bando.
Correttamente, pertanto, il TAR ha disatteso l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, evidenziando come fosse stato il Commissario nominato con O.P.C.M. nn. 3635/2007 e 3836/2009 ad aver indetto la procedura concorsuale di cui è causa e ad averne emanato il bando di gara, impugnato dalla società Tecnis S.p.A.
Alla luce delle dianzi esposte considerazioni l’appello, pertanto, è infondato e deve essere respinto.
La novità della questione consente di compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi, Presidente
Nicola Russo, Consigliere, Estensore
Fabio Taormina, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/06/2015

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