Pubblico impiego – collocamento a riposo – decreto di collocamento a riposo con effetto retroattivo – tutela cautelare – rigetto.

Vedi anche: T.A.R. CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Ordinanza sospensiva del 11 febbraio 2004 n. 83

Vedi anche: T.A.R. CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Sentenza del 16 dicembre 2003 n. 2154

Vedi anche: T.A.R. CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Ordinanza sospensiva n. 261 del 7 maggio 2003
Vedi anche: T.A.R. CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Ordinanza sospensiva n. 385 del 2 luglio 2003
Vedi anche: T.A.R. CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Ordinanza sospensiva n. 326 del 4 giugno 2003

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 11/6/2004 n.2750 proviene da Giustamm.

Contratti – forniture – aggiudicazione di contratto di fornitura tessuto non tessuto – esito di gara annullato per interferenza delle valutazioni del direttore sula Commissione giudicatrice – sospensiva di sentenza – tutela cautelare – rigetto.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Ordinanza:2748/2004
Registro Generale:4011/2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

composto dai Signori:
Pres. Agostino Elefante
Cons. Raffaele Carboni
Cons. Corrado Allegretta Est.
Cons. Aniello Cerreto
Cons. Gabriele Carlotti
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 11 Giugno 2004
Visto l’art. 33, commi terzo e quarto, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
FOROMED S.P.A.
rappresentato e difeso da: Avv. ALESSIO PETRETTI Avv. LUIGI SANFELICI con domicilio eletto in Roma VIA DEGLI SCIPIONI 268/A presso ALESSIO PETRETTI
contro

AZIENDA SANITARIA LOCALE N. 21 DI CASALE MONFERRATOnon costituitosi;MOLNLYEKE HEALTH CARE S.R.L.rappresentato e difeso da: Avv. GIUSEPPE RAMADORI Avv. MAURO BALLERINI Avv. VITTORIO MINERVINI con domicilio eletto in Roma VIA MARCELLO PRESTINARI 13 presso GIUSEPPE RAMADORI
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia, della sentenza del TAR PIEMONTE – TORINO: Sezione II 383/2004 , resa tra le parti, concernente AGGIUDICAZIONE DEL CONTRATTO DI FORNITURA TESSUTO NON TESSUTO IN SERVICE.

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista la domanda di sospensione dell’ efficacia della sentenza di accoglimento, presentata in via incidentale dalla parte appellante.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

MOLNLYEKE HEALTH CARE S.R.L.
Udito il relatore Cons. Corrado Allegretta e uditi , altresì, per le parti, gli avv.ti Petretti e Ramadori;

Ritenute pienamente condivisibili le ragioni che sorreggono la sentenza appellata;

P.Q.M.

respinge la domanda di sospensione (Ricorso numero: 4011/2004).
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 11 Giugno 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 11/6/2004 n.2748 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. ZAGREBELSKY
Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: Laporta) – Regione Marche (Avv. Grassi)

dichiarata l’infondatezza e la manifesta infondatezza di questioni di legittimità costituzionale concernenti un legge regionale in materia di rete di distribuzione dei carburanti

1. Regione – Regione Marche – Disciplina regionale di razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione – Materia oggetto di numerose discipline, connesse a settori di competenza esclusiva statale – Lamentata omessa considerazione, da parte della disposizione regionale, delle norme statali che riguardano la localizzazione e la costruzione degli impianti di carburante – Questione di legittimità costituzionale in via principale – Infondatezza
2. Regione – Regione Marche – Disciplina regionale di razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione – Autorizzazione all’esercizio provvisorio dell’impianto di distribuzione dei carburanti Affidamento a un soggetto privato di compiti che attengono ad aspetti non riconducibili alle competenze legislative regionali – Manifesta infondatezza

3. Regione – Regione Marche – Disciplina regionale di razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione – Attribuzione al Presidente della Giunta regionale del potere di adottare provvedimenti sostitutivi idonei ad assicurare il rispetto delle prescrizioni legislative e regolamentari – Rispetto delle condizioni e dei limiti elaborati dalla giurisprudenza costituzionale – Infondatezza

1. È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione) sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), h), l) e s), e terzo comma, della Costituzione. (1)

2. È manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della predetta legge della Regione Marche n. 15 del 2002, sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), h), l) e s), e terzo comma, della Costituzione. (2)

3. È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 2, della predetta legge della Regione Marche n. 15 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione (3).

— *** —

(1-3). Sui limiti e condizioni che la legge regionale deve rispettare nel prevedere ipotesi di interventi sostitutivi v., da ultimo, sentt. nn. 313 del 2003; 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112 del 2004

Dichiarata l’infondatezza e la manifesta infondatezza di questioni di legittimità costituzionale concernenti un legge regionale in materia di rete di distribuzione dei carburanti

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente; Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda, CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto, CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Giudici

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, 5 e 11, comma 2, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 7 ottobre 2002, depositato in cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2002.

Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’Avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 7 ottobre 2002 e depositato il successivo 15 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 4, comma 1, 5 e 11, comma 2, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione).

2. – Il ricorrente, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, osserva preliminarmente che gli impianti di distribuzione dei carburanti liquidi e gassosi per autotrazione sono oggetto di numerose discipline (tributarie, di sicurezza, ambientali, commerciali, civilistiche, amministrative, in tema di «scorte petrolifere»), attinenti a diversi parametri costituzionali, come quelli dell’art. 117, secondo comma, lettere e) («sistema tributario»), h) («sicurezza»), l) («ordinamento civile») e s) («tutela dell’ambiente, dell’ecosistema»); in questo quadro, il ricorrente richiama altresì la disposizione dell’art. 18, comma 1, lettere d) e f), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59); in particolare, la normativa regionale contro la quale il ricorso è promosso attiene alla disciplina amministrativa, e si ricollega alla delega di funzioni amministrative, nel settore dei distributori di carburante in questione, disposta a favore delle Regioni con l’art. 52, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).

Questa materia, prosegue il ricorrente, è rimasta affidata alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni, nel nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione, rientrando essa nella disciplina dell’«energia» nonché, «marginalmente», in quella della «tutela della salute».

Di conseguenza, secondo il ricorrente, la legislazione regionale in questo settore deve attenersi ai principi fondamentali posti dalla legislazione statale, e specificamente dal decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, recante «Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59», e dal decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 13 febbraio 1998, n. 32, concernente la razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), oltre che «in testi normativi anteriori».

Poste le suddette premesse, il ricorrente formula specifiche censure riguardanti le tre indicate disposizioni della legge regionale n. 15 del 2002.

2.1. – Quanto all’art. 4, comma 1, della legge regionale, che dispone la realizzazione degli impianti di distribuzione dei carburanti «nel rispetto delle prescrizioni della presente legge e del regolamento di cui all’art. 2 [della legge medesima]», il ricorrente lamenta l’omessa considerazione, da parte della disposizione regionale, delle «non poche e non trascurabili» norme statali che riguardano la localizzazione e la costruzione degli impianti in parola; norme che, del resto, il richiamato art. 2 della legge regionale non menziona né potrebbe menzionare, in quanto non attinenti all’attuazione della legge regionale medesima.

Un «accenno» agli interessi pubblici coinvolti, conclude sul punto il ricorso, si rintraccerebbe solo nell’art. 5, secondo periodo, e nell’art. 11, comma 3, ma soltanto in connessione, rispettivamente, con gli aspetti della «autorizzazione provvisoria» e dei «controlli».

2.2. – Con riferimento all’art. 5, relativo alla già accennata autorizzazione – rilasciata, sulla base di una domanda dell’interessato, in caso di ristrutturazione totale o parziale dell’impianto – all’esercizio provvisorio dell’impianto di distribuzione dei carburanti, il ricorrente censura l’affidamento, che in esso sarebbe previsto, a un soggetto privato (il «tecnico abilitato») di compiti che attengono ad «aspetti» non riconducibili alle competenze legislative regionali.

2.3. – Per ciò che concerne, infine, l’art. 11, comma 2, della legge regionale, nel ricorso si premette una ricostruzione del vigente testo costituzionale secondo la quale la disciplina del potere di sostituirsi a organi degli enti locali, con la definizione delle correlative procedure, e nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, non potrebbe essere stabilita altrimenti che con legge dello Stato: a questa conclusione condurrebbero (a) la «continuità testuale» dei due periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120 della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi casi di esercizio, (b) le «solenni disposizioni» contenute nell’art. 114, commi primo e secondo, della Costituzione (con la garanzia dell’autonomia degli enti territoriali), (c) l’assegnazione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» [art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione], (d) la «cogente esigenza» di una disciplina unitaria – o perlomeno fortemente coordinata – delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi, a iniziare dall’individuazione dell’organo chiamato a disporre l’intervento sostitutivo.

Pertanto, l’espressione contenuta nell’art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo cui la «legge» definisce le citate procedure di esercizio dei poteri sostitutivi, dovrebbe intendersi alla stregua di una riserva alla fonte legislativa statale; in questo stesso senso, il ricorrente richiama le norme attuative della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

A questo schema non si conformerebbe l’impugnata disposizione regionale dell’art. 11, comma 2, là dove essa attribuisce al Presidente della Giunta regionale il potere di «adottare, nell’esercizio delle funzioni di vigilanza di cui al comma 1 e previa diffida, i provvedimenti, anche di carattere sostitutivo, idonei ad assicurare il rispetto dei termini e delle norme violate»; donde la lesione dei parametri sopra enucleati.

Infine, nel ricorso si critica una certa «oscurità» che sarebbe propria della disposizione, in quanto, da un lato, essa collegherebbe l’eventuale intervento sostitutivo alle funzioni di vigilanza «sull’applicazione della presente legge» (così nel comma 1 richiamato), mentre, dall’altro, accennerebbe alla violazione delle «prescrizioni vincolanti» previste «dalle leggi», al plurale, senza adeguatamente considerare, dunque, che tali prescrizioni possono essere contenute in disposizioni legislative statali.

3. – Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione Marche, che, previa sintesi della complessiva disciplina posta con la legge regionale n. 15 del 2002, diretta alla «razionalizzazione e all’ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione, al fine di migliorare l’efficienza complessiva del sistema distributivo, favorire il contenimento dei prezzi e incrementare, anche qualitativamente, i servizi resi all’utenza», secondo le finalità della legge definite nel suo art. 1, ha concluso per l’infondatezza di tutte le censure sollevate con il ricorso statale.

3.1. – Quanto all’art. 4, comma 1, l’infondatezza della questione sollevata deriverebbe dal fatto che il mancato richiamo delle disposizioni statali di principio, in particolare dei decreti legislativi n. 32 del 1998 e n. 346 del 1999, non potrebbe assumere il significato di escludere o di ridurre l’ambito della loro applicabilità.

3.2. – Circa la censura mossa all’art. 5, l’indicazione comprensiva di tutti gli aspetti (fiscali, sanitari, ambientali, di sicurezza, etc.) coinvolti nel rilascio dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio non si trasformerebbe in una disciplina ricadente nei rispettivi ambiti materiali, ma varrebbe solo come definizione del contenuto della domanda di autorizzazione da presentare al Comune competente; senza considerare che, comunque, le materie in discorso non sarebbero estranee alle competenze – quantomeno di natura concorrente – della Regione.

3.3. – Quanto, infine, all’art. 11, comma 2, la norma regionale atterrebbe all’esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione, mentre le disposizioni costituzionali fatte valere dal ricorrente riguarderebbero la disciplina e l’esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato:
l’estraneità reciproca degli ambiti priverebbe, dunque, di fondamento
l’asserita violazione della sfera di competenza statale.

4. – Nell’imminenza dell’udienza di trattazione, l’Avvocatura generale dello Stato, per il ricorrente, ha depositato una memoria in cui si sviluppano ulteriormente alcuni degli argomenti già dedotti nel ricorso.

In particolare, quanto alla previsione di un potere sostitutivo regionale, la tesi della possibile «compresenza» di poteri sostitutivi dello Stato e delle Regioni, addotta dalla resistente, a parte i rilevanti inconvenienti che potrebbe far insorgere in caso di esercizio concorrente di tali poteri, sarebbe contraddetta dall’assenza di una qualsiasi previsione costituzionale che, al pari di quanto per lo Stato fa l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, attribuisca un potere sostitutivo alle Regioni: se, nel procedere alla revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, si è ritenuto necessario porre una espressa disposizione costituzionale, indicando l’organo competente e dettando limiti e modalità dell’esercizio del potere, sarebbe «irrazionale e a-sistematico», ad avviso del ricorrente, ritenere che per l’intervento sostitutivo da parte delle Regioni non occorra alcuna «copertura» costituzionale, con l’effetto di rendere il legislatore regionale, al contrario di quello statale, sostanzialmente libero di attribuire poteri sostitutivi a organi e soggetti indeterminati.

«Sia dicendo (nell’art. 120 Cost.) sia tacendo», la Costituzione stabilirebbe dunque una sorta di riserva in capo allo Stato del potere in questione; e ciò sarebbe confermato dalla legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che, all’art. 8, farebbe salve soltanto le competenze delle Regioni ad autonomia differenziata (comma 3), assegnando a Regioni ed enti locali una mera facoltà di «iniziativa» (commi 1 e 4).

D’altra parte, a bilanciare l’accennata riserva statale, varrebbe il principio di sussidiarietà, in virtù del quale non ogni sostituzione si tradurrebbe in avocazione allo Stato: proprio secondo l’art. 120, l’intervento sostitutivo si collocherebbe nel quadro del principio di leale collaborazione, giacché esso non si porrebbe alla stregua di un intervento di natura sanzionatoria, ma sarebbe espressione di sostegno e ausilio, in vista del perseguimento di finalità comuni a tutti gli enti menzionati nell’art. 114 della Costituzione.

La disciplina dell’art. 120, nella quale la sostituzione concernerebbe non l’ente ma l’organo (e in cui l’atto adottato in via sostitutiva resterebbe un atto imputabile all’ente, per il tramite dell’«organo straordinario» di esso che sarebbe il soggetto che si sostituisce), ammetterebbe la sostituzione del Governo non solo nei casi di inerzia dell’organo ordinariamente competente, ma anche quando quest’ultimo agisse – ma non «nel rispetto» delle esigenze costituzionali – ovvero perfino quando lo richiedesse semplicemente la tutela dei valori indicati nella norma. Si tratterebbe, in definitiva, di una nozione di intervento sostitutivo assai più ampia di quella che è utilizzata nel campo dell’azione amministrativa.

Si aggiunge che la disciplina costituzionale potrebbe anche condurre a una delimitazione della stessa nozione di intervento sostitutivo, dalla quale potrebbero essere esclusi i casi di competenze amministrative attribuite in via ordinaria (ed eventualmente anche da leggi regionali) a più enti, in una sequenza procedimentale articolata in più momenti tra loro collegati, e ciò indipendentemente dalla tipologia dei casi che valgono quali presupposti per l’attivazione del collegamento procedimentale.

In questa prospettiva, l’impugnato art. 11 della legge regionale considererebbe due casi: (a) il mancato rispetto di termini per l’esercizio di funzioni amministrative, cioè una inerzia perdurante anche dopo la diffida, e (b) l’adozione di atti in violazione di «prescrizioni vincolanti», cioè il mancato annullamento, dopo la diffida, di atti illegittimi. Mentre il primo caso rientrerebbe nella nozione tradizionale di intervento sostitutivo, il secondo sembrerebbe piuttosto configurare una sorta di potere di riesame da parte di un altro ente (in tal modo implicitamente «sovraordinato»).

Le considerazioni svolte sarebbero tali da corrispondere all’esigenza «di evitare sia una eccessiva estensione sia una banalizzazione della categoria giuridica dell’intervento sostitutivo».

5. – Nel depositare anch’essa una memoria, la Regione Marche ha ribadito la contestazione dei singoli profili di censura prospettati nel ricorso statale.

5.1. – Quanto all’art. 4, comma 1, della legge regionale n. 15 del 2002, si rileva che la sua legittimità potrebbe essere colta alla luce del complessivo percorso normativo nel settore della distribuzione di carburante, da (a) l’iniziale assetto – nel quale la disciplina non costituiva materia di legislazione concorrente ex art. 117 della Costituzione, cosicché le normative regionali si giustificavano in base all’art. 118, secondo comma, della Costituzione, nel quadro di una legislazione statale che qualificava la materia come servizio pubblico, da esercitare in regime di concessione (art. 16 del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, convertito con legge 18 dicembre 1970, n. 103) –, passando attraverso (b) la delega di funzioni amministrative a norma del d.P.R. n. 616 del 1977 – nel quadro di indirizzi posti dal Governo, in particolare con il d.P.C.m. dell’11 settembre 1989, e in regime di autorizzazione, ora affidato alla potestà dei Comuni, secondo una ripartizione di competenze tra quella di programmazione (Regioni) e quella di concreta gestione (Comuni) che la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 159 del 2001) avrebbe riconosciuto conforme al disegno costituzionale –, fino a (c) il più recente quadro improntato alla liberalizzazione, quale delineato dal decreto legislativo n. 32 del 1998, emanato secondo le direttive di razionalizzazione e di efficienza commerciale poste dalla legge di delega (art. 4 della legge n. 59 del 1997), e nel quale rimane ferma la potestà di «indirizzo programmatico» affidata alle Regioni (art. 1 del decreto legislativo n. 32), che conseguentemente sono titolari di poteri sostitutivi nei confronti dei Comuni inadempienti rispetto agli obblighi di localizzazione loro assegnati (art. 2 del decreto legislativo citato).

Su quest’ultimo contesto normativo, poi, sono intervenuti dapprima il decreto legislativo n. 112 del 1998, che con l’art. 41 ha «trasferito» alle Regioni le competenze già «delegate» in base al d.P.R. n. 616 del 1977, e poi la legge 5 marzo 2001, n. 57, il cui art. 19, in particolare, ha previsto l’adozione con decreto ministeriale di un Piano nazionale recante le linee-guida per l’ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti. In coerenza con questo piano – adottato con decreto ministeriale del 31 ottobre 2001 – è previsto che le Regioni, svolgendo i poteri di programmazione di cui dispongono, redigano piani regionali, nel rispetto di criteri prestabiliti dalla legge.

Prosegue la difesa della Regione Marche osservando che, con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la «distribuzione locale dei carburanti», non riservata allo Stato né compresa nell’elenco delle materie di legislazione concorrente, rientrerebbe nella competenza c.d. «residuale» delle Regioni, pur presentando interferenze e connessioni con quella della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», prevista, quale competenza concorrente, nel terzo comma del nuovo art. 117 della Costituzione.

Tutto ciò posto, la resistente ribadisce che l’impugnato art. 4, comma 1, della legge regionale n. 15 del 2002 non si presterebbe alle censure governative, e ciò sia considerando la materia di competenza residuale della Regione, sia considerandola di competenza concorrente: in ogni caso, infatti, il mancato richiamo delle norme statali di cui ai decreti legislativi n. 32 del 1998 e n. 346 del 1999 non avrebbe affatto il significato di escludere o limitare l’applicabilità della disciplina posta dallo Stato; al contrario, l’art. 4 censurato stabilirebbe il rispetto delle prescrizioni della «presente legge» e tra esse sarebbe da far rientrare anche quella posta nel comma 3 dell’art. 3 della legge regionale, che stabilisce appunto il «rispetto delle norme di cui al d.lgs. n. 32 del 1998».

5.2. – Circa l’impugnato art. 5 della legge regionale, nella memoria si riprendono le argomentazioni già dedotte, operandosi anche il richiamo a una serie di atti normativi di altre Regioni, che presenterebbero contenuti analoghi a quelli della norma impugnata.

5.3. – Sulla censura concernente l’art. 11, comma 2, infine, la Regione, nel ribadire le osservazioni già formulate nell’atto di costituzione, rileva che, da ultimo, l’art. 8 della legge n. 131 del 2003, attuando l’art. 120 della Costituzione, avrebbe posto regole di esercizio del potere sostitutivo che confermerebbero come la norma della Costituzione riguardi soltanto la sostituzione del Governo in rapporto a provvedimenti regionali (così nel comma 1, che prescrive la partecipazione del Presidente della Regione alle riunioni del Consiglio dei ministri), senza disporre alcunché sui poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali. La generica prescrizione del comma 3 del citato art. 8, che impone di tenere conto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione nell’esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali, costituirebbe d’altra parte un principio fondamentale che le Regioni sarebbero tenute a rispettare nel disciplinare l’esercizio dei poteri sostitutivi nelle materie di loro competenza.

La resistente conclude osservando che la normativa impugnata sarebbe conforme agli enunciati della più recente giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 313 del 2003), quanto a presupposti e moduli procedimentali della sostituzione.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, 5 e 11, comma 2, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione).

La legge regionale, ad avviso del ricorrente, interverrebbe su una materia, quella degli impianti di distribuzione dei carburanti liquidi e gassosi per autotrazione, che sarebbe oggetto di numerose discipline, connesse a settori di competenza esclusiva statale [art. 117, secondo comma, lettere e) («sistema tributario»), h) («sicurezza»), l) («ordinamento civile») e s) («tutela dell’ambiente, dell’ecosistema»), della Costituzione], e che sarebbe comunque rimasta affidata, nel nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione, alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni, rientrando essa nella disciplina dell’«energia» nonché, «marginalmente», in quella della «tutela della salute».

1.1. – Con riferimento all’art. 4, comma 1, della legge regionale, che dispone la realizzazione degli impianti di distribuzione dei carburanti «nel rispetto delle prescrizioni della presente legge e del regolamento di cui all’art. 2 [della legge medesima]», il ricorrente lamenta l’omessa considerazione, da parte della disposizione regionale, delle «non poche e non trascurabili» norme statali che riguardano la localizzazione e la costruzione degli impianti in parola.

1.2. – Circa l’art. 5 della legge, relativo alla autorizzazione all’esercizio provvisorio dell’impianto di distribuzione dei carburanti, si censura l’affidamento, in esso previsto, a un soggetto privato (il «tecnico abilitato») di compiti che attengono ad «aspetti» non riconducibili alle competenze legislative regionali.

1.3. – Quanto, infine, all’art. 11, comma 2, l’attribuzione al Presidente della Giunta regionale del potere di «adottare, nell’esercizio delle funzioni di vigilanza di cui al comma 1 e previa diffida, i provvedimenti, anche di carattere sostitutivo, idonei ad assicurare il rispetto dei termini e delle norme violate», si porrebbe in contrasto con gli articoli 114, commi primo e secondo, 117, comma secondo, lettera p), e 120, comma secondo, della Costituzione, giacché la disciplina degli interventi sostitutivi sarebbe riservata alla legge dello Stato.

A suffragio di tale conclusione si adducono (a) la «continuità testuale» dei due periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120 della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi casi di esercizio, (b) le «solenni disposizioni» contenute nell’art. 114, commi primo e secondo, della Costituzione (con la garanzia dell’autonomia degli enti territoriali), (c) l’assegnazione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» [art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione], (d) la «cogente esigenza» di una disciplina unitaria – o perlomeno fortemente coordinata – delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi, a iniziare dall’individuazione dell’organo chiamato a disporre l’intervento sostitutivo.

Dello stesso art. 11, comma 2, il ricorrente lamenta, altresì, una certa «oscurità», in quanto da un lato esso collegherebbe l’eventuale intervento sostitutivo alle funzioni di vigilanza «sull’applicazione della presente legge» (così nel comma 1 dell’articolo, che viene richiamato), mentre, dall’altro, accennerebbe alla violazione delle «prescrizioni vincolanti» previste «dalle leggi», al plurale, senza adeguatamente considerare, dunque, che tali prescrizioni possono essere contenute in disposizioni legislative statali.

2. – La questione relativa all’art. 4, comma 1, della legge della Regione Marche n. 15 del 2002, nella parte in cui omette di considerare la normativa statale in materia tra le disposizioni il cui rispetto si impone nella realizzazione degli impianti di distribuzione dei carburanti, non è fondata.
La disposizione impugnata, nell’operare un rinvio alle prescrizioni contenute nella «presente legge» (oltre che nel suo regolamento di attuazione), non può condurre a circoscrivere il novero delle fonti normative cui la realizzazione degli impianti deve conformarsi. L’assenza di un espresso riferimento alla legislazione statale vigente in materia, quindi, non può in alcun modo escludere la necessità di conformarsi a tutte le previsioni legislative che incidono sulla realizzazione degli impianti di distribuzione dei carburanti.

D’altra parte, se anche, in ipotesi, si volesse accedere a una lettura restrittiva, il rinvio operato dall’art. 4, comma 1, alle disposizioni della legge regionale non potrebbe non leggersi nel senso che esso richiami tutte le prescrizioni contenute nella legge, e, tra queste, evidentemente anche l’art. 13, comma 6, il quale stabilisce espressamente che, per quanto dalla legge non previsto, trovano applicazione le norme di cui al decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, recante «Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59», e successive modificazioni.

3. – Manifestamente infondata è la censura mossa nei confronti dell’art. 5 della legge della Regione Marche n. 15 del 2002, secondo cui la domanda di rilascio dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio di un impianto temporaneo deve essere presentata al Comune dall’interessato unitamente a una perizia giurata, redatta da un ingegnere o tecnico abilitato, attestante il rispetto della normativa vigente, «in particolare in ordine agli aspetti fiscali, sanitari, ambientali, di sicurezza antincendio, urbanistici, di tutela dei beni storici o artistici».

Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, con l’indicazione dei profili che nella perizia giurata debbono essere presi in considerazione, la disposizione impugnata non incide sulla disciplina di materie (asseritamente) non di competenza legislativa regionale, ma si limita a precisare i presupposti per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di una attività ricadente in un settore di competenza regionale.

4. – La questione avente a oggetto l’art. 11, comma 2, della legge della Regione Marche n. 15 del 2002, che attribuisce al Presidente della Giunta regionale il potere di adottare provvedimenti, «anche di carattere sostitutivo», idonei ad assicurare il rispetto delle prescrizioni legislative e regolamentari e dei termini previsti per l’esercizio delle funzioni amministrative disciplinate dalla legge, non è fondata.

4.1. – Come questa Corte ha già più ampiamente argomentato (cfr. sentenze numeri 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112 del 2004), con l’avvenuta riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, i mutati criteri di riparto delle funzioni amministrative si sono articolati, per un verso, nell’attribuzione generale delle stesse all’ente comunale e, per l’altro, nella flessibilità assicurata al sistema dalla clausola in base alla quale si prevede, al fine di «assicurarne l’esercizio unitario», il conferimento di funzioni amministrative a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, «sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» (art. 118, primo comma, della Costituzione).

Sulla scorta della compenetrazione tra questi due criteri, la concreta allocazione delle funzioni amministrative ai vari livelli di governo non può prescindere da un intervento legislativo (statale o regionale, a seconda della ripartizione della competenza legislativa in materia), che deve, di volta in volta, manifestare la prevalenza del criterio generale di allocazione al livello comunale ovvero la necessaria preminente considerazione di esigenze unitarie che impongono una allocazione diversa: in questo contesto, il nuovo art. 118, secondo comma, della Costituzione, stabilisce che i Comuni (oltre che le Province e le Città metropolitane) sono titolari sia di «funzioni amministrative proprie» sia di funzioni «conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze».

In tale quadro, la previsione della sostituzione di un livello di governo a un altro per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi unitari coinvolti, pregiudicati dall’inerzia dell’ente ordinariamente competente, vale a inserire un elemento di flessibilità tale da preservare la normale distribuzione delle competenze che il principio di sussidiarietà implica. In assenza, infatti, si renderebbe necessario collocare la competenza, in via normale, al livello di governo più comprensivo, con evidente sproporzione del fine rispetto ai mezzi e con altrettanto evidente lesione del principio di sussidiarietà.

Alla luce delle finalità espressamente indicate nella norma costituzionale, il potere attribuito dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione non può non configurarsi alla stregua di un potere sostitutivo straordinario, esercitabile cioè soltanto in presenza di emergenze istituzionali di particolare gravità, allorché si ravvisino rischi di compromissione di interessi essenziali di portata più generale. D’altro canto, nulla, nella disposizione citata, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ha ammesso pacificamente interventi sostitutivi operati da enti diversi dallo Stato e da organi diversi dal Governo.

L’art. 120, secondo comma, della Costituzione non preclude, dunque, in linea di principio, la possibilità che la legge regionale, intervenendo in materie di propria competenza, e nel disciplinare l’esercizio di funzioni amministrative di competenza degli enti locali, preveda anche poteri sostitutivi in capo a organi regionali nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell’ente ordinariamente competente.

Nel prevedere ipotesi di interventi sostitutivi, da configurarsi come eccezionali rispetto al normale esercizio delle funzioni, la legge regionale non può però prescindere dal rispetto di condizioni e limiti.

Al riguardo, è stato chiarito (cfr., in particolare, sentenze numeri 313 del 2003; 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112 del 2004) che (a) le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n. 338 del 1989), la quale deve definirne i presupposti sostanziali e procedurali; (b) la sostituzione può essere prevista esclusivamente per il compimento di atti o attività «prive di discrezionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo; (c) l’esercizio del potere sostitutivo deve essere affidato a un organo di governo della Regione o deve comunque svolgersi sulla base di una decisione di questo (cfr. sentenze n. 313 del 2003, n. 342 del 1994, n. 460 del 1989), stante l’attitudine dell’intervento a incidere sull’autonomia costituzionale dell’ente sostituito; infine, (d) la legge deve predisporre, in conformità al principio di leale cooperazione, congrue garanzie procedurali per l’esercizio del potere sostitutivo, prevedendo, in particolare, un procedimento in cui l’ente sostituito sia messo in grado di interloquire con gli organi deputati alla sostituzione e di evitare la sostituzione stessa attraverso un autonomo adempimento (cfr. sentenze n. 419 del 1995 e n. 153 del 1986; ordinanza n. 53 del 2003).

4.2. – L’art. 11, comma 2, della legge della Regione Marche n. 15 del 2002 non contrasta con alcuno dei limiti e delle condizioni sopra enunciati.

Oggetto della legge, in cui la previsione di interventi sostitutivi si inserisce, è la razionalizzazione e l’ammodernamento della rete di carburanti per uso di autotrazione, materia che, per quanto asseritamente connessa ad altre di competenza esclusiva statale, come riconosciuto dallo stesso ricorrente appartiene al novero di quelle di competenza concorrente. La previsione, nella specie, di un potere sostitutivo da parte di organi regionali nei confronti degli enti comunali si conforma, pertanto, a «l’ordine delle competenze rispettivamente […] fissato dalla Costituzione» (sentenza n. 313 del 2003).

Inoltre, la disposizione impugnata contiene una compiuta definizione dei presupposti sostanziali e procedurali che legittimano l’esercizio del potere sostitutivo, offrendo a esso una sicura base legislativa.

Circa la natura dei presupposti sostanziali, la disposizione prevede che all’intervento sostitutivo si faccia luogo «in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’esercizio delle funzioni amministrative di cui alla […] legge o in caso di adozione di atti in violazione delle prescrizioni vincolanti previste dalle leggi o dal regolamento» di attuazione di cui all’art. 2. Tale riferimento, peraltro, è di per sé univoco nell’individuare – attraverso un sintetico richiamo alle fonti legislative e regolamentari regionali e alle fonti legislative statali – le fattispecie suscettibili di sostituzione regionale, e da ciò discende l’infondatezza della doglianza circa una asserita «oscurità» della disposizione.

Conforme ai requisiti prescritti è altresì l’attribuzione del potere sostitutivo a un organo di governo, quale sicuramente è il Presidente della Giunta regionale.

Le modalità di esercizio del potere sostitutivo, attivabile soltanto «previa diffida», soddisfano, infine, il necessario rispetto del principio di leale cooperazione, dovendo intendersi la formulazione legislativa nel senso che sarà cura dell’organo regionale anteporre, all’intervento sostitutivo, un congruo lasso di tempo a far data dalla diffida, onde consentire il coinvolgimento del Comune inadempiente e, eventualmente, l’autonomo adempimento.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

a) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione), sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), h), l) e s), e terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

b) dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della predetta legge della Regione Marche n. 15 del 2002, sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), h), l) e s), e terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

c) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 2, della predetta legge della Regione Marche n. 15 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente e Redattore
Depositata in Cancelleria l’11 giugno 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/6/2004 n.172 proviene da Giustamm.

Pres. Perricone, Est. Testori
Omar Nicolini contro U.S.L. n. 16 di Modena (art.54, comma 12 e 55 D.P.R. n. 348/1983)

sull’interpretazione dell’art.54, comma 12 del d.p.r. n. 348 del 1983

Pubblico impiego – Trattamento economico – passaggio a qualifica superiore – nuovo contratto di lavoro – corresponsione scaglionata del “maggiore beneficio teorico” che ne deriva -riferimento alla sola differenza conseguente ai miglioramenti introdotti dalla nuova disciplina contrattuale – Ammissibilità.

Non è ammissibile l’interpretazione dell’art.54, comma 12, D.P.R. n. 348 del 1983, laddove si stabilisce che l’espressione “maggiore beneficio teorico” corrisponde a tutto il miglioramento conseguente al passaggio di qualifica, la locuzione va, invero, intesa, come l’incremento contrattuale che differenzia i diversi trattamenti economici (precedente e successivo all’entrata in vigore del nuovo contratto) relativi alla medesima qualifica; perciò il relativo scaglionamento della corresponsione va applicato solo sull’incremento contrattuale ex D.P.R. n. 348/1983 relativo al livello in questione e non invece anche sull’importo dovuto per il passaggio alla posizione superiore, che non costituisce beneficio contrattuale.

Sull’interpretazione dell’art.54, comma 12 del d.p.r. n. 348 del 1983

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1522/1986 Reg. Ric.
N. Reg. Sez.
N.1120 Reg. Sent.
Anno 2004

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE I

composto dai signori: Dott. Bartolomeo Perricone – Presidente; Dott.ssa Rosaria Trizzino – Consigliere; Dott. Carlo Testori – Consigliere rel.est. ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1522 del 1986 proposto da
Nicolini Omar, rappresentato e difeso dall’Avv. Giorgio Sacco, presso il quale è elettivamente domiciliato in Bologna, via S. Felice n. 6,

contro

– la U.S.L. n. 16 di Modena, ora in persona del Commissario Liquidatore, Direttore Generale p.t. dell’Azienda U.S.L. di Modena, non costituitasi in giudizio;

– la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, non costituitasi in giudizio
per l’annullamento
– del foglio della U.S.L. n. 16 di Modena in data 18/8/1986, prot. n. 6220/Serv.Pers., con cui è stato comunicato al ricorrente il criterio di interpretazione adottato dalla predetta U.S.L. in merito al D.P.R. n. 348/1983, art. 54 comma 12 e art. 55;
– del foglio dell’Assessore alla Sanità della Regione Emilia-Romagna in data 8 maggio 1986, prot. n. 61.6.3/6122, avente ad oggetto indicazioni relative all’applicazione dell’art. 54 del D.P.R. n. 348/1983.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Udita alla pubblica udienza del 6 aprile 2004 l’Avv. N. Zorzella, in sostituzione dell’Avv. G. Sacco;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1) Il dott. Omar Nicolini, già dipendente della U.S.L. n. 16 di Modena, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, contestando l’interpretazione e le modalità di applicazione del D.P.R. n. 348/1983 (art. 54 comma 12 e art. 55) seguite nei suoi confronti dalla predetta U.S.L., sulla base delle indicazioni fornite dalla Regione Emilia-Romagna; in particolare, il ricorrente lamenta di avere subito, in conseguenza dell’interpretazione e dell’applicazione contestate, indebite trattenute di somme che invece gli spettavano; e perciò chiede la condanna dell’Amministrazione alla corresponsione delle somme medesime, maggiorate di interessi legali e rivalutazione monetaria.
Le Amministrazioni intimate non si sono costituite in giudizio.
La causa è stata trattata nella pubblica udienza del 9 ottobre 2003; con ordinanza n. 120 del 27 ottobre 2003 questo Tribunale ha disposto istruttoria a carico della Gestione liquidatoria della ex U.S.L. n. 16 di Modena.
Intervenuto l’adempimento, all’udienza del 6 aprile 2004 la causa è passata in decisione.
2) Il ricorrente, all’epoca dei fatti in servizio presso la U.S.L. n. 16 di Modena inquadrato come “tecnico strumentista” del 5° livello retributivo, fu incaricato come “biologo collaboratore” interino dal 16 gennaio 1983, con riconoscimento della differenza economica tra il livello di appartenenza ed il 9°, corrispondente all’incarico conferito.
A seguito dell’entrata in vigore del nuovo contratto nazionale di lavoro di cui al D.P.R. n. 348/1983, la predetta U.S.L. ha applicato al dott. Nicolini una serie di ritenute a partire dal luglio 1984 conseguenti all’applicazione dell’art. 54 comma 12 del citato D.P.R., che dispone:
Ove per effetto di passaggio di qualifica nelle forme previste il dipendente acquisisca entro il 1° gennaio 1985 una nuova posizione economica tabellare, il maggiore beneficio teorico che ne deriva verrà corrisposto, a partire dal 1° del mese successivo alla data nel quale è stato maturato, nelle percentuali previste secondo gli scaglionamenti di cui al successivo art. 55 che saranno appresso indicate.
Come esplicitato nella impugnata nota del 18 agosto 1986, l’Amministrazione di appartenenza ha ritenuto di applicare la norma citata “nel senso di dover scaglionare tutta la differenza tabellare tra il vecchio e il nuovo livello, nelle percentuali previste dal successivo art. 55”. Al contrario, secondo il ricorrente, il “maggiore beneficio teorico” a cui fa riferimento il comma 12 dell’art. 54 corrisponde ai soli benefici contrattuali risultanti dalla differenza tra l’inquadramento economico a regime nella nuova posizione economico-tabellare e quanto spetta all’interino in virtù del conferimento della posizione superiore; lo scaglionamento andrebbe disposto quindi solo sulla differenza conseguente ai miglioramenti introdotti dal nuovo contratto di lavoro.
Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato e l’interpretazione della norma di cui si controverte fornita dal ricorrente va condivisa. Per “maggiore beneficio teorico” va inteso l’incremento contrattuale che differenzia i diversi trattamenti economici (precedente e successivo all’entrata in vigore del nuovo contratto) relativi alla medesima qualifica; perciò il relativo scaglionamento non può riguardare tutto il miglioramento conseguente al passaggio di qualifica, come è avvenuto nei confronti del dott. Nicolini. In sostanza, a seguito del passaggio ad una posizione corrispondente al 9° livello retributivo, nei confronti del predetto lo scaglionamento previsto dall’art. 54 co. 12 andava applicato solo sull’incremento contrattuale ex D.P.R. n. 348/1983 relativo al livello in questione e non invece anche sull’importo dovuto per il passaggio alla posizione superiore, che non costituisce beneficio contrattuale.
3) Il ricorso merita dunque accoglimento. Conseguentemente vanno annullati gli atti impugnati, in quanto lesivi per l’interessato e, soprattutto, va accolta la domanda di accertamento e di condanna formulata dal ricorrente. A quest’ultimo proposito va peraltro precisato:
– la domanda in questione, proposta nel ricorso contro l’Amministrazione di appartenenza del dott. Nicolini – all’epoca la U.S.L. n. 16 di Modena – investe ora la Gestione liquidatoria della predetta U.S.L. (in persona del Commissario Liquidatore, Diretto
– la predetta Gestione liquidatoria va dunque condannata, in solido con la Regione Emilia-Romagna, alla corresponsione al dott. Nicolini delle somme indebitamente trattenute per effetto dell’erronea applicazione nei confronti del predetto dipendente dell’
– sulle somme predette vanno altresì corrisposti la rivalutazione monetaria e gli interessi legali, posto che si controverte di crediti retributivi maturati prima dell’entrata in vigore della legge n. 724/1994 (che all’art. 22 comma 36 ha introdotto, per4) Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico delle Amministrazioni intimate, in solido, per una misura che può essere equitativamente liquidata in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA e CPA.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I accoglie il ricorso in epigrafe e conseguentemente condanna la Gestione liquidatoria della U.S.L. n. 16 di Modena e, in solido, la Regione Emilia-Romagna, alla corresponsione al ricorrente delle somme indebitamente trattenute per effetto dell’erronea applicazione nei suoi confronti dell’art. 54 co. 12 del D.P.R. n. 348/1983, maggiorate di rivalutazione monetaria ed interessi legali; il tutto secondo le modalità indicate in motivazione.
Condanna altresì le Amministrazioni intimate, in solido, al pagamento in favore del ricorrente delle spese del giudizio, nella misura liquidata in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna il 6 aprile 2004.
Presidente F.to Bartolomeo Perricone
Consigliere rel.est. F.to Carlo Testori

Depositata in Segreteria in data 11/06/2004
Bologna, li 11/06/2004

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 11/6/2004 n.1120 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. DE SIERVO
Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: Fiorilli) – Regione Emilia-Romagna (Avv. Falcon)

illegittimità di una legge regionale sulla vivisezione perché invasiva delle competenze concorrenti statali in tema di ricerca scientifica e tutela della salute

1. Regione – Regione Emilia-Romagna – Legge regionale recante norme contro la vivisezione – Divieto di ogni attività a fini di ricerca e di vivisezione degli animali a fini didattici – Lamentata lesione della potestà legislativa concorrente dello Stato sulle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute – Questione di legittimità costituzionale in via principale – illegittimità costituzionale

2. Regione – Regione Emilia-Romagna – Legge regionale recante nome contro la vivisezione – Divieto di ogni attività a fini di ricerca e di vivisezione degli animali a fini didattici – Lamentata lesione della potestà legislativa concorrente dello Stato sulle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute – illegittimità costituzionale consequenziale

1. È fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione) (1).

2. Sono costituzionalmente illegittimi, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, gli articoli 3 e 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20. (2)

— *** —

(1-2) Sul divieto per le Regioni di violare i principi fondamentali statali nelle materie riservate alla potestà legislativa concorrente, v sentt. nn. 507 e 338 del 2003; 282 del 2002.

illegittimità di una legge regionale sulla vivisezione perché invasiva delle competenze concorrenti statali in tema di ricerca scientifica e tutela della salute

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente; Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda, CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto, CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Giudici
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 30 settembre 2002, depositato in cancelleria l’8 ottobre 2002 ed iscritto al n. 64 del registro ricorsi 2002.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 30 settembre 2002 e depositato l’8 ottobre 2002 , il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione).
Secondo quanto esposto dall’Avvocatura generale dello Stato, la legge impugnata vieterebbe nel territorio regionale ogni attività di allevamento, utilizzazione o cessione, a fini di ricerca, di cani e di gatti, prevedendo sanzioni in caso di violazione di tale precetto. Essa vieterebbe inoltre di vivisezionare qualsiasi animale a fini didattici, ad eccezione dei casi previsti da appositi, e preventivi, accordi stipulati con istituti scientifici ed università.
La difesa erariale sostiene che la legge censurata inciderebbe sulle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute, che l’art. 117, terzo comma, Cost., attribuisce alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni. La legge n. 20 del 2002 della Regione Emilia-Romagna, ad avviso dell’Avvocatura, eccederebbe i limiti imposti alla competenza legislativa regionale, in particolare poiché l’art. 2, vietando in modo indiscriminato nel territorio della Regione Emilia-Romagna le attività indicate dalla legge, contrasterebbe con il decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 116 (Attuazione della direttiva 86/609 CEE in materia di protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici). Tale decreto, nel recepire la direttiva 86/609/CEE del Consiglio del 24 novembre 1986 (Direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini specifici), individuerebbe il fondamento e i limiti della sperimentazione ammessa sugli animali a scopi scientifici. Inoltre, la legge regionale potrebbe ostacolare l’attività di sperimentazione ammessa in ambito europeo, così determinando la violazione della normativa comunitaria in materia.
La normativa impugnata, inoltre, contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto, nel prevedere sanzioni amministrative per la violazione delle disposizioni in essa contenute, violerebbe la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. Secondo la difesa erariale, infatti, la Corte avrebbe costantemente affermato il principio secondo cui la potestà di sanzionare eventuali illeciti amministrativi seguirebbe i medesimi criteri di distribuzione delle competenze statali cui le sanzioni si riferiscono.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, limitandosi a chiedere che la Corte respinga il ricorso perché inammissibile, oltre che infondato, e riservandosi di esporre i motivi delle proprie richieste in separata memoria.
Ha presentato atto di intervento fuori termine l’ENPA – Ente nazionale per la protezione degli animali.

3. – In data 14 gennaio 2003, in vista dell’udienza pubblica fissata originariamente per il successivo 28 gennaio, l’Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria, sviluppando ulteriormente le proprie argomentazioni.
In particolare, nella memoria si sostiene, in primo luogo, che la legge regionale violerebbe il primo comma dell’art. 117 Cost., e ciò in quanto non rispetterebbe la normativa posta dall’ordinamento comunitario in materia e recepita dalla legislazione italiana. Infatti, mentre la direttiva europea fisserebbe “regole fondamentali, tali da ridurre al minimo le sofferenze e gli abusi nei confronti di animali allevati od utilizzati a scopo sperimentale” e mentre la disciplina nazionale di attuazione, pur senza porre un divieto assoluto agli esperimenti, aggiungerebbe “ulteriori elementi di rafforzamento della tutela degli animali”, la disciplina regionale porrebbe in essere “un divieto generalizzato di allevamento, utilizzo e cessione di cani o gatti a fini di sperimentazione”, nonché dell’utilizzo di “pratiche di vivisezione a scopo didattico su qualunque tipo di animale”, prevedendo in materia anche “sanzioni amministrazioni pecuniarie di rilevante entità”.
Viene inoltre messa in evidenza anche la previsione del secondo comma dell’art. 1 della legge in questione – previsione definita paradossale dal ricorrente – secondo la quale, a fronte dell’insuperabile divieto di vivisezione a scopo di sperimentazione, potrebbero essere autorizzati dalla Regione esperimenti didattici su tutti gli animali nei casi “in cui il sacrificio di animali da laboratorio potrebbe, almeno astrattamente, portare a progressi medico-scientifici per la vita umana”.
Ulteriore ragione di “illegittimità della previsione derogatoria” appena citata, inoltre, deriverebbe dalla considerazione della più restrittiva disciplina corrispondente contenuta nel terzo comma dell’art. 8 del d.lgs. n. 116 del 1992, ai sensi del quale “il Ministro della sanità autorizza gli esperimenti a semplice scopo didattico soltanto in caso di inderogabile necessità e non sia possibile ricorrere ad altri sistemi dimostrativi”.
La legge regionale viene inoltre censurata sotto il profilo del primo comma dell’art. 33 Cost., relativo alla libertà scientifica, poiché porrebbe un ostacolo assoluto alle ricerche scientifiche del tipo in oggetto, “a prescindere dalle caratteristiche o modalità” del loro svolgimento.
Viene denunziata, infine, la violazione del secondo e del terzo comma dell’art. 117 Cost., poiché la Regione, con la normativa in questione, inciderebbe su alcune materie di esclusiva competenza statale; in particolare, ad essere interessate dall’intervento regionale sarebbero le materie dell’ordinamento civile e dell’ordinamento penale, che soffrirebbero una deroga per effetto della speciale disciplina in tema di sperimentazioni lecite sugli animali. Ancora, le disposizioni impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime in quanto disapplicherebbero la normativa di principio in materia di ricerca scientifica, che, per di più, è stata dettata in recepimento della apposita normativa comunitaria.

4. – In data 15 gennaio 2003, la Regione Emilia-Romagna ha depositato una ampia memoria, esponendo le ragioni poste a fondamento della propria difesa.
La Regione resistente, in via preliminare, afferma che il ricorso dovrebbe essere ritenuto inammissibile, in primo luogo perché meramente assertivo, e in secondo luogo perché si limiterebbe “a formulare censure di ordine generale, ed in definitiva ad affermare l’illegittimità costituzionale della legge senza indicare affatto le specifiche ragioni che potrebbero determinare l’illegittimità della normativa regionale impugnata”.
Nel merito, la Regione sostiene anzitutto che la normativa regionale in questione non contrasterebbe con la direttiva europea invocata dall’Avvocatura dello Stato, dal momento che quest’ultima determinerebbe solo una disciplina minima di tutela degli animali che potrebbero essere oggetto di sperimentazione, senza tuttavia escludere la possibilità di una maggior tutela, quale appunto quella prevista dalla legge in oggetto. La direttiva europea 86/609/CEE, in altre parole, sarebbe destinata essenzialmente al ravvicinamento delle normative nazionali relative alla protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici. Inoltre, la direttiva citata esplicitamente prevederebbe che gli Stati possano introdurre “un regime di tutela più severo” rispetto a questo nucleo minimo comune, con ciò quindi rinviando al riparto di competenze previsto nei singoli ordinamenti.
Quanto poi alla riconducibilità della materia disciplinata dalla legge alle categorie previste nell’art. 117 Cost., la Regione Emilia-Romagna afferma anzitutto che essa rientrerebbe prevalentemente nel quarto comma di questa disposizione costituzionale, dal momento che opererebbe “nel campo del rapporto tra uomo e specie animali”, realizzando “l’aspirazione ad uno speciale rapporto di affettività con gli animali utilizzati a scopo di compagnia”. D’altra parte, la Regione riconosce come la legge in esame incida anche nella materia della tutela della salute, ma nega che esista in questa materia un principio fondamentale che “vieti un intervento quale quello recato della legge regionale”. Anzi, il fatto che nel d.lgs. n. 116 del 1992 siano previsti alcuni poteri ministeriali di restrizione del numero delle specie sottoponibili a sperimentazione o di autorizzazione starebbe a dimostrare la ammissibilità di un analogo esercizio di poteri da parte delle Regioni.
La Regione resistente, inoltre, evidenzia come, a suo avviso, la determinazione delle regole in materia non “debba essere necessariamente unica per tutta la comunità nazionale”.
Viene infine contestata l’affermazione dell’Avvocatura secondo la quale la disciplina delle sanzioni amministrative sarebbe riconducibile alla materia dell’“ordinamento civile”; viceversa, tale disciplina seguirebbe i medesimi criteri di distribuzione delle competenze sostanziali.
5. – In prossimità dell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003, la Regione Emilia-Romagna ha depositato una ulteriore memoria, dando conto di quanto sopravvenuto all’impugnativa e replicando ulteriormente agli argomenti sviluppati dalla difesa erariale nella memoria a suo tempo depositata.
Sotto il primo profilo, la Regione riferisce dell’esito della fase cautelare del giudizio amministrativo intentato da una ditta di allevamento e commercio di animali a fini di sperimentazione avverso i provvedimenti attuativi della legge regionale impugnata emanati da parte del Comune di S. Polo d’Enza. Tanto il TAR di Parma, quanto la V sezione del Consiglio di Stato, rispettivamente con ordinanza n. 41 del 18 febbraio 2003 e con ordinanza del 27 maggio 2003, hanno respinto la richiesta di sospensione degli atti impugnati e rigettato in limine la richiesta di rimessione della questione di legittimità costituzionale della legge regionale oggetto del presente giudizio, rilevando l’insussistenza di contrasti con la disciplina comunitaria, la quale fisserebbe semplicemente limiti alla sperimentazione, lasciando spazio ai singoli Stati di adottare una disciplina più restrittiva.
La Regione dà conto, inoltre, dei contenuti della legge regionale 10 luglio 2003, n. 13, recante «Modifiche alla legge regionale 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione)», intervenuta a modificare la legge impugnata sulla base di contatti intercorsi con il Governo, al fine di pervenire alla cessazione della materia del contendere. La resistente sottolinea come i nuovi commi 2-bis e 2-ter dell’art. 1 della legge n. 20 del 2003, introdotti appunto dalla legge n. 13 del 2003, prevedano l’istituzione da parte delle Università aventi sede nel territorio della Regione di “Comitati etici per la sperimentazione animale” disciplinati dalla Regione previa intesa con i Rettori delle Università, e come il nuovo comma 2 dell’art. 2 consenta oggi di prevedere i casi di deroga al divieto di vivisezione a scopo didattico senza la necessità di ulteriore espressa autorizzazione regionale.
Quanto agli argomenti prospettati dall’Avvocatura dello Stato a sostegno del ricorso, la Regione insiste anzitutto sul fatto che la legge regionale impugnata non potrebbe in alcun modo avere l’effetto di “escludere l’applicazione del diritto comunitario da una porzione importante del suolo nazionale”, richiamando non soltanto l’art. 24 della direttiva 86/609/CEE ma anche la nota con la quale la Commissione europea, proprio in relazione al caso di specie, ha constatato che la medesima direttiva “contiene norme di armonizzazione minime, garantendo al contempo agli Stati membri il diritto di adottare ed applicare norme più restrittive nell’ambito della tutela degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici”.
Sulla asserita contraddittorietà della legge regionale derivante dalla circostanza secondo la quale essa, mentre vieterebbe l’uso di cani e gatti a scopo di sperimentazione scientifica, consentirebbe a certe condizioni la vivisezione di animali a scopo didattico, la difesa della Regione, oltre all’inammissibilità della censura perché non prospettata nel ricorso, rileva come essa sia frutto di un evidente equivoco, dal momento che il divieto concernerebbe solo i cani e i gatti, mentre la vivisezione a scopi didattici riguarderebbe tutti gli animali.
La Regione argomenta poi sulla infondatezza della censura concernente la violazione dell’art. 33, primo comma, Cost., in relazione alla libertà della ricerca scientifica, osservando che da un lato sarebbe impossibile configurare una presunta libertà assoluta della scienza, dall’altro che la direttiva comunitaria e lo stesso legislatore statale, prevedendo la possibile limitazione del numero delle specie e del numero delle razze o categorie all’interno di ciascuna specie sottoponibili a sperimentazione (addirittura affidando tale potere ad un provvedimento ministeriale a carattere sostanzialmente regolamentare), confermerebbero in termini evidenti la limitabilità della libertà di ricerca scientifica.
Quanto alla lamentata violazione dell’art. 117 Cost., la Regione, pur riconoscendo come la legge impugnata incida anche sulla materia della ricerca scientifica (senza peraltro violare i principi fondamentali contenuti nella legge statale), ribadisce che il settore in questione avrebbe una sua consistenza propria, concernente in particolare il rapporto tra uomo e animali, e come tale dovrebbe rientrare nell’ambito della competenza regionale. La presunta interferenza con le materie, di competenza esclusiva dello Stato, dell’ordinamento civile e di quello penale costituirebbe poi un motivo nuovo, non fatto valere nel ricorso (ad eccezione di quanto lamentato con riferimento alle sanzioni amministrative), e dunque inammissibile; l’inammissibilità di tale motivo deriverebbe, inoltre, dalla genericità della sua prospettazione. La censura in questione sarebbe comunque infondata nel merito.
Infine, sul rilievo mosso dalla difesa erariale concernente il fatto che la deroga al divieto di vivisezione per scopi didattici non sarebbe assistita dall’intervento di un organo tecnico-scientifico, a parte l’inammissibilità perché si tratterebbe di motivo nuovo rispetto al ricorso, la Regione osserva che, se la censura fosse fondata, andrebbe a colpire la stessa legge statale che prevede la competenza ministeriale senza alcuna specifica partecipazione di organi tecnici; tuttavia, la censura sarebbe infondata, dal momento che confonderebbe la competenza alla stipulazione delle intese previste dalla legge regionale con il procedimento da seguire per giungere ad ogni intesa.
Con queste argomentazioni, la Regione conclude per l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per genericità delle censure in esso contenute; per l’inammissibilità dei motivi nuovi contenuti nella memoria depositata dalla difesa erariale; in subordine, per l’infondatezza del ricorso in tutte le sue parti.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione), per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, poiché essa inciderebbe sulle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute, attribuite alla potestà legislativa concorrente delle Regioni, in violazione dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato. La legge impugnata, infatti, eccederebbe i limiti imposti alla competenza legislativa delle Regioni, in particolare poiché l’art. 2, vietando in modo indiscriminato nel territorio regionale le attività ivi indicate, contrasterebbe con quanto previsto dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 116 (Attuazione della direttiva n. 86/609/CEE in materia di protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici), che individua il fondamento e i limiti della sperimentazione ammessa sugli animali a scopi scientifici.
Inoltre, la legge regionale, ostacolando l’attività di sperimentazione ammessa nell’ordinamento comunitario, determinerebbe una violazione della normativa comunitaria in materia e quindi contrasterebbe con il primo comma dell’art. 117 Cost.
La normativa oggetto del presente giudizio contrasterebbe altresì con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto, nel prevedere sanzioni amministrative per la violazione delle disposizioni in essa contenute, incidenti in materie di competenza statale, violerebbe la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.
La legge regionale, infine, violerebbe anche il primo comma dell’articolo 33 Cost. in quanto porrebbe uno ostacolo assoluto alla ricerca scientifica condotta con le modalità in oggetto.

2. – Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile l’intervento spiegato nel giudizio, peraltro tardivamente, dall’ENPA – Ente nazionale per la protezione degli animali. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale sono legittimati ad essere parti solo i soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione (cfr., da ultimo, sentenze n. 338 del 2003, n. 315 del 2003, n. 307 del 2003, n. 303 del 2003 e n. 49 del 2003),
3. – Sempre in via preliminare va respinta la eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Emilia-Romagna perché in esso si affermerebbe “apoditticamente il contrasto della normativa regionale con la Costituzione o con la normativa europea, senza addurre specifiche argomentazioni a sostegno di tale tesi, e senza illustrare le ragioni ed i profili sotto i quali la censura sarebbe fondata”. In realtà, il ricorso dell’Avvocatura individua, seppur in estrema sintesi e tramite il rinvio al contenuto dei testi normativi citati, le cause dell’asserita incostituzionalità della legge regionale n. 20 del 2002 nel contrasto delle sue disposizioni con quanto previsto dal d.lgs. n. 116 del 2002 riguardo alla attuazione della direttiva 86/609/CEE del Consiglio del 24 novembre 1986 (Direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini specifici).
Occorre, peraltro, procedere alla delimitazione del thema decidendum su cui questa Corte è chiamata a pronunciarsi. Infatti, la delibera del Consiglio dei ministri che decide la proposizione del ricorso e l’allegata relazione del Ministro per gli affari regionali contengono censure del tutto generiche nei confronti dell’intera legge, mentre vengono espressi specifici rilievi di costituzionalità solo limitatamente all’art. 2 ed in relazione alla lesione del terzo comma dell’art. 117 Cost.; lo stesso riferimento alla lesione del diritto comunitario appare del tutto generico e perplesso. Ciò conduce a restringere la presente questione di costituzionalità al solo profilo della eventuale lesione del terzo comma dell’art. 117 Cost. da parte dell’art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 20 del 2002, ferma restando la valutazione di questa Corte in ordine alla eventuale inscindibilità tra la disposizione validamente impugnata e le altre disposizioni della legge.

4. – Nel merito la questione è fondata.

5. – I due commi dell’art. 2 della legge regionale impugnata contengono due distinte disposizioni: la prima vieta nel territorio regionale non solo l’allevamento, ma anche “l’utilizzo e la cessione a qualsiasi titolo di cani e gatti, ai fini di sperimentazione”; la seconda vieta “la vivisezione a scopo didattico su tutti gli animali, salvo i casi autorizzati” secondo le previsioni della stessa legge. Sul punto ha inciso marginalmente la modifica introdotta dall’art. 2 della legge regionale n. 13 del 2003, eliminando il precedente riferimento alla Regione come soggetto che avrebbe dovuto esprimere l’autorizzazione.
La tesi sostenuta dalla d
ifesa regionale, secondo la quale la disposizione censurata opererebbe nell’ambito di una materia di competenza residuale delle Regioni, quindi di loro esclusiva spettanza, definita come “rapporto tra uomo e specie animali” non può essere condivisa. Oltre ai forti dubbi sulla configurabilità di una simile materia nel sistema di riparto di cui all’art. 117 Cost., nel caso in esame la stessa terminologia utilizzata (“sperimentazione”, “vivisezione a scopo didattico”) rende palese che il legislatore regionale è consapevolmente intervenuto nell’ambito della materia “ricerca scientifica”, seppur finalizzata al settore medico o alla didattica universitaria, e quindi in una materia di legislazione concorrente, nella quale ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. spetta al legislatore nazionale determinare i principi fondamentali. Inoltre, anche nella più recente legislazione in tema di riparto delle funzioni amministrative fra Stato e Regioni (seppur antecedente alla riforma del Titolo V operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001), la “protezione e tutela degli animali impiegati a fini scientifici e sperimentali” ineriva alla materia “ricerca scientifica”, secondo quanto si ricava dall’art. 125 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
D’altra parte il d.lgs. n. 116 del 1992 disciplina gli stessi settori materiali ora disciplinati dall’art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 20 del 2002, nell’ambito di una ampia normativa esplicitamente finalizzata, come specificato nell’art. 1, alla “protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici”.

6. – La tutela degli animali sottoposti a sperimentazioni a scopo scientifico e didattico, già sommariamente garantita dalla legge 12 giugno 1931, n. 924, recante «Modificazione delle disposizioni che disciplinano la materia della vivisezione sugli animali vertebrati a sangue caldo (mammiferi ed uccelli)», ha subito un sostanziale rafforzamento con il d.lgs. n. 116 del 1992 che, nel recepire la direttiva 86/609/CEE, ha sviluppato ampiamente i principi e gli obiettivi di quest’ultimo atto normativo mediante una disciplina analitica, fortemente restrittiva della stessa libertà di sperimentazione, a tutela degli animali coinvolti, e largamente affidata nella sua applicazione alle determinazioni, alle autorizzazioni ed ai controlli del Ministro della sanità e dell’Istituto superiore di sanità.
Quanto, in particolare, ai cosiddetti animali di affezione – oltre alle misure previste dalla legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo) e alla tutela generale contro i maltrattamenti di cui all’art. 727 cod.pen. – il d.lgs. n. 116 del 1992 stabilisce espressamente che questi possono essere sottoposti a sperimentazioni solo ove appositamente allevati e su specifica autorizzazione ministeriale (art. 3, comma 2), nella esclusiva ipotesi che obiettivo di tali attività “siano verifiche medico-biologiche essenziali e gli esperimenti su altri animali non rispondano agli scopi dell’esperimento” (art. 8, comma 1, lettera b). Analoga è la previsione per gli esperimenti a scopo didattico, poiché il Ministro della sanità può autorizzarli “soltanto in caso di inderogabile necessità e non sia possibile ricorrere ad altri sistemi dimostrativi” (art. 8, comma 3).
La legislazione vigente quindi bilancia attentamente il doveroso rispetto verso gli animali sottoposti a sperimentazione e l’interesse collettivo alle attività di sperimentazione su di essi che sono ritenute indispensabili, sulla base delle attuali conoscenze di tipo scientifico, sia dall’ordinamento nazionale che dall’ordinamento comunitario (cfr. soprattutto l’art. 3 del d.lgs. n. 116 del 1992 e l’art. 3 della direttiva 86/609/CEE). E’ noto che esistono anche opinioni contrarie ad ogni specie di sperimentazione animale, dal momento che si asserisce che queste sperimentazioni sarebbero in realtà inefficaci, ma si tratta di opinioni scientifiche finora largamente minoritarie e non recepite né dal legislatore nazionale, né da quello europeo (il quale, anzi, ha ancora di recente confermato ed integrato la disciplina di cui alla direttiva 86/609/CEE mediante la direttiva 2003/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio 2003 (Direttiva del parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 86/609/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini specifici).
Da quanto detto emerge che, nell’ambito della materia “ricerca scientifica”, l’esigenza di tener conto sia dello sviluppo della ricerca, che della massima tutela degli animali che possono essere coinvolti nelle sperimentazioni ha originato una serie di norme del d.lgs. n. 116 del 1992, che costituiscono principio fondamentale in quanto esprimono il punto di equilibrio della sperimentazione; da ciò il divieto che possano essere sostanzialmente modificate ad opera dei legislatori regionali, riducendo ulteriormente la relativa libertà della ricerca scientifica o comprimendo l’attuale livello di tutela degli animali sottoponibili a sperimentazione (per considerazioni in parte analoghe, si vedano le sentenze di questa Corte n. 507 del 2003, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002).
In questo senso sono significativi di entrambi questi rischi gli stessi contenuti dell’art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 20 del 2002, poiché il primo comma vieta in assoluto l’allevamento, l’utilizzo e la cessione nel territorio regionale di cani e gatti a fini di sperimentazione, mentre il secondo comma sostituisce all’eccezionale autorizzazione ministeriale alla vivisezione a scopo didattico una diversa ed indeterminata autorizzazione.Ciò senza considerare che limiti differenziati da Regione a Regione potrebbero comunque essere aggirati con estrema facilità.
E’ pur vero che l’art. 24 della direttiva europea 86/609/CEE autorizza gli Stati membri ad adottare o ad applicare anche “misure più rigide per la protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o per il controllo e la limitazione dell’uso degli animali in esperimenti”; il legislatore statale, tuttavia, nell’esercizio del proprio potere di determinare i principi fondamentali della materia, non si è limitato a recepire il livello di tutela previsto dalla normativa comunitaria, ma ha già direttamente dettato una disciplina in parte più rigida delle prescrizioni della direttiva europea, peraltro attraverso una regolamentazione uniforme per tutto il territorio nazionale.
Né, d’altra parte, appare ammissibile dedurre, dalla previsione contenuta nella legislazione in oggetto (art. 18 del d.lgs. n. 116 del 1992) di alcuni limitati poteri ministeriali che possono modificare alcune disposizioni del decreto legislativo, la tesi che la Regione possa esercitare il proprio potere legislativo almeno nei medesimi ambiti. Dal momento che, invece, è alla legge dello Stato che spetta dettare i principi fondamentali nella materia de qua, può semmai dubitarsi della legittimità costituzionale di un potere ministeriale di modificazione di norme qualificabili come principi fondamentali, aspetto peraltro non in discussione in questa sede.

7. – La dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 20 del 2002 comporta la dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli articoli 3 e 4 della medesima legge, che disciplinano esclusivamente il sistema sanzionatorio ed i poteri di vigilanza relativi alle prescrizioni contenute nell’art. 2.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione);
dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Depositata in Cancelleria l’11 giugno 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/6/2004 n.166 proviene da Giustamm.

Antonio CAMOZZI – Presidente, Giancarlo PENNETTI – Estensore
GARAMBONE (T. Calculli, F. Calculli) c. A.U.S.L. n.4 di Matera (avv. F. Panizzolo).

sulla configurabilità di un appalto di servizi e non di lavori in caso di impegno dell’Impresa ad eseguire lavori a richiesta della p.a.

1. Contratti della pubblica amministrazione – Disciplina normativa – Contratto – Impegno dell’impresa ad eseguire lavori a richiesta della p.a. – E’ appalto di servizi.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Disciplina normativa – Art.6 comma 2, l. n.537 del 1993 – Contratti stipulati anteriormente – Applicabilità.

1. Nel caso in cui un contratto abbia per oggetto non il compimento di un’opera determinata ma l’esecuzione di prestazioni continuative di cui è parte prevalente il puro impegno di disponibilità, da parte dell’impresa, per tutta la durata del contratto, ad effettuare lavori solo in caso di richiesta della p.a., è configurabile una sommistrazione di servizi e, quindi, un vero e proprio appalto di servizi, lontano dall’appalto di opere pubbliche che, viceversa, comporta determinatezza dell’opera da eseguirsi, in regime di esclusiva, dall’impresa aggiudicataria con predeterminazione d’un corrispettivo fisso.

2. La disciplina dettata dall’art. 6 comma 2, l. 24 dicembre 1993 n.537, come modificata dall’art.44, l. 23 dicembre 1994 n.724, in tema di divieto, a pena di nullità, di rinnovo tacito dei contratti della p.a. per la fornitura di beni e servizi, è applicabile anche ai contratti stipulati antecedentemente al varo della normativa stessa.

sulla configurabilità di un appalto di servizi e non di lavori in caso di impegno dell’Impresa ad eseguire lavori a richiesta della p.a.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.541 Reg.Sent. Anno 2004

N.425- 453 Reg.Ric. Anno 1996

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE – PER LA BASILICATA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti nn. 425/96 e 453/96 proposti
da Garambone Vittorio Nicola rappresentato e difeso dagli Avv.ti Tommaso e Ferancesco Calculli e con gli stessi domiciliato in Potenza presso la Segreteria del T.A.R.

CONTRO

L’Azienda Sanitaria U.S.L. n.4 di Matera in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’Avv. Filippo Panizzolo e con lo stesso elettivamente domiciliato in Potenza presso la Segreteria del T.A.R.

per l’annullamento
quanto al ricorso n.425/96:
1.-della deliberazione del Direttore Generale n.735 del 26/4/96 con la quale si ritiene a tutti gli effetti scaduto col 19/5/96 il contratto di appalto in atto a mente di quanto previsto dall’art. 44 della legge n.724/94 che, vietando il tacito rinnovo, ritiene nulli di fatto gli eventuali contratti stipulati in violazione del predetto divieto;
2.-della successiva nota a firma del Direttore Generale dell’A.S. U.S.L. n.4, prot. n.9211 del 2/5/96, recante comunicazione della deliberazione sub a) e dei suoi contenuti;
3.-della antecedente nota a firma del Direttore Generale dell’A.S. USL n.4, prot. racc.ta n.8425 del 28/3/96 (ricevuta il 30/3/96) con la quale si porta a conoscenza dell’Impresa che, pur nella mancata disdetta nei termini previsti dall’art. 3, il contratto deve intendersi concluso sotto la data del 19/5/96 a mente di quanto previsto al punto 2 dell’art. 44 l.n.724/94;

ovvero alternativamente
perché l’Ill.mo T.A.R. adito, vertendosi in materia soggetta a giurisdizione esclusiva ex art. 44, comma 19, l.n.724/94 renda:
1.-se del caso previa incidentale dichiarazione di illegittimità o annullamento o disapplicazione degli atti adottati, renda accertamento e dichiarazione dell’illegittimità e dell’inesistenza dell’assunta conclusione e scadenza del contratto sotto la data del 19/5/96, nonché renda accertamento e dichiarazione del diritto di parte ricorrente a proseguire per un triennio nel contratto descritto in narrativa, con correlativa condanna dell’Azienda Sanitaria USL n.4, in persona del Direttore Generale legale rappresentante p.t., a dare prosecuzione ed esecuzione al contratto sino alla data del 19/5/99 o alla difforme data, anteriore o successiva, ritenuta di giustizia
comunque perché il Tribunale:
2.-accerti e dichiari il diritto della ricorrente e condanni l’Azienda U.S.L. al pagamento in suo favore dei compensi contrattuali anche nel triennio di rinnovo e, in ipotesi di mancata esecuzione, totale o parziale, anche nelle more del giudizio, ad essere retribuita, o indennizzata o risarcita dell’equivalente, per l’intero triennio o per i periodi di mancata esecuzione, per l’importo che sarà ritenuto di giustizia, anche in via equitativa (importo indicato, per il triennio in L. 320.000.000, salvo maggiore o minore importo ritenuto di giustizia) con ristoro pari almeno alle spese generali, al mancato utile, ai maggiori oneri-polizza, alle quote di ammortamento e prezzamento dei beni utilizzati con carattere esclusivo nel contratto e pro-quota dei beni ad utilizzazione promiscua, ai costi del personale, agli interessi passivi bancari, ad ogni altra voce legale, contrattuale, indennitaria e di danno con interessi e rivalutazione e comunque maggior danno ex art. 1224 c.c. o difforme forma di ristoro quali gli artt. 35 e 36 del d.p.r. n.1063/62 e art. 4 l.n.741/81;

-quanto al ricorso n.453/96:
1.-dell’atto direttoriale dell’Ausl n.4 di cui alla racc.ta 28/5/96 n.13581 col quale si riscontra la nota del 16/5/96 del ricorrente, confermando l’intenzione di ritenere scaduto e non rinnovabile il contratto stipulato il 13/4/90 e già prorogato fino al 19/5/96, ritenendo il contratto sussumibile nel concetto di fornitura di servizi ed informando che è stata indetta, con atto deliberativo n.950 del 22/5/96, nuova gara di licitazione privata per l’affidamento dei lavori;
2.-della deliberazione direttoriale AUSL n.4 n.950 del 22/5/96, pubblicata il 25/5/96, con la quale “considerato che con il 19/5/97 è venuto improrogabilmente a scadere il contratto di appalto già in vigore con l’impresa Garambone” viene indetta gara di licitazione privata per l’affidamento a ditta esterna dei lavori di manutenzione e piccole ristrutturazioni negli immobili di proprietà dell’Azienda Sanitaria USL n.4 di Matera;
3.- di ogni ignota presupposta determinazione sulla quale si fondi la nota sub 1;
4.- di ogni altro provvedimento, anche endoprocedimentale, ivi compresa l’ignota relazione favorevole del Responsabile del servizio tecnico di cui è menzione nel deliberato, comunque connesso, presupposto, preordinato o conseguente, ivi compresi atti conseguenti ed esecutivi del procedimento concorsuale.
Col presente ricorso si reiterano altresì tutte le altre domande contenute nell’epigrafe del ricorso precedente.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda intimata, limitatamente al ricorso n.425/96;
Viste le ordinanze collegiali nn. 293 e 299 del 19/6/96 con cui sono state rigettate le istanze incidentali di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati proposte in ciascun ricorso;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi gli avvocati come da verbale alla pubblica udienza dell’8 aprile 2004 – relatore il magistrato Pennetti -;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A.- Col gravame n. 425/96 l’istante premette che, fin dal 13/4/90, è parte di contratto di appalto per lavori di manutenzione ordinaria e piccole ristrutturazioni di immobili dell’USL n.6 di Matera (oggi AUSL n.4).
Il primo contratto, alla scadenza, in assenza di disdetta, stante l’art. 3 del capitalo, è proseguito per un ulteriore triennio alle medesime condizioni e anche il nuovo contratto conteneva un’analoga clausola di tacito rinnovo in assenza di disdetta tre mesi prima della scadenza.
Ora, benché nei tre mesi precedenti la scadenza del 1996 non fosse intervenuta alcuna disdetta, inopinatamente l’amministrazione rendeva noto alla ricorrente che il contratto doveva comunque intendersi concluso sotto la data del 19/5/96 a mente di quanto previsto al punto 2 dell’Art. 44 della legge n.724/94.
Tale avviso veniva anche successivamente ribadito dall’AUSL con delibera n.735/96.
Si deduce qunto segue:
1.-violazione di legge per falsa ed erronea applicazione dell’art. 44 della legge n.724/94, della falsa ed erronea applicazione di normativa concernente contratti di fornitura e di beni e servizi e sotto il profilo dell’omessa applicazione della difforme legislazione e principi di diritto e normativi in materia di contratto di appalto di LL.PP.- eccesso di potere per travisamento ed erronea e fuorviante considerazione dei presupposti di fatto e di diritto, ivi compresi i principi interpretativi, giurisprudenziali e di qualificazione giuridica in materia di contratti di servizi e di fornitura- violazione di legge (art. 3 l.n.241/90) ed eccesso di potere per difetto ed insufficienza di motivazione ed istruttoria, anche con riferimento alle prospettazioni rese dall’amministrato nel procedimento con la nota del 2/4/96- eccesso di potere e violazione di legge per violazione e disapplicazione della disciplina contrattuale vincolante autoprescrittasi dall’amministrazione- incompetenza relativa ed assoluta- carenza di potere- sviamento.
Si sostiene che nella specie si verte in ipotesi di contratto che, afferendo alla manutenzione ordinaria e parziali ristrutturazioni di immobili della USL, rientra nell’appalto di opere pubbliche come tale soggetto al capitolato generale di appalto delle oo.pp. ed al capitolato speciale tipo per l’appalto dei lavori edilizi del Ministero dei LL.PP.
Ne sarebbe prova il fatto che il contraente è stato prescelto mediante licitazione privata di cui alla lettera a) della legge n.14/73 (riguardante gli appalti di oo.pp.) nonchè il tipo di opere cosi come risultanti dagli ordini di esecuzione e dalle fatture.
Non sussistendo nella specie un appalto di servizi o di fornitura non poteva trovare applicazione la norma di legge sul divieto di rinnovo cui si è riferita l’amministrazione, la quale neppure ha dimostrato che il contratto in questione rientrasse in uno dei due tipi sopracitati.
Tale conclusione è avvalorata pure dal decreto legislativo n.157/95 in materia di appalti di servizi, con cui stata recepita la direttiva CEE 92/50, il cui allegato 1, quando si riferisce a manutenzioni e riparazioni non comprende gli immobili.
Ove poi si ritenga nella specie sussistente un’ipotesi di contratto misto, allora, stante il criterio della prevalenza, si deve parlare di appalto di opere pubbliche;

2.–violazione di legge per falsa ed erronea applicazione dell’art. 44 della legge n.724/94 e sotto il profilo dell’omessa applicazione dell’art. 47 della stessa fonte- omessa applicazione della difforme legislazione e principi di diritto e normativi in materia di contratto di appalto- eccesso di potere per travisamento ed erronea e fuorviante considerazione dei presupposti di fatto e di diritto, ivi compresi i principi interpretativi, giurisprudenziali e di qualificazione giuridica in materia di contratti- violazione di legge (art. 3 l.n.241/90) ed eccesso di potere per difetto ed insufficienza di motivazione ed istruttoria- eccesso di potere e violazione di legge per violazione e disapplicazione della disciplina contrattuale vincolante autoprescrittasi dall’amministrazione- incompetenza relativa ed assoluta- carenza di potere- sviamento.
In subordine si osserva che l’art. 44 citato concerne solo i contratti di fornitura di beni e servizi nuovi, cioè conclusi dopo il 1 gennaio 1995, data di entrata in vigore della legge n.724;

3.-violazione di legge per omessa, falsa ed erronea applicazione dell’art. 44 comma 2 della legge n.724/94- eccesso di potere per omessa ed erronea considerazione dei presupposti di fatto e di diritto- violazione di legge (art. 3 l.n.241/90) ed eccesso di potere per difetto ed insufficienza di motivazione ed istruttoria- eccesso di potere e violazione di legge per violazione e disapplicazione della disciplina contrattuale vincolante autoprescrittasi dall’amministrazio-ne- incompetenza relativa ed assoluta- carenza di potere – sviamento.
Si sostiene che l’art. 44 introduca non una facoltà discrezionale ma un vero e proprio obbligo di verifica della sussistenza di ragioni di convenienza e pubblico interesse alla rinnovazione dei contratti medesimi da adempiersi tre mesi prima della scadenza del contratto.
Tale soglia temporale, nella fattispecie, è decorsa inutilmente dato che la verifica predetta non è stata effettuata;

4.-invalidità derivata.
Si è costituita l’Azienda Sanitaria U.S.L. n.4 di Matera che resiste e deduce l’infondatezza del ricorso e, in subordine, il difetto di giurisdizione del TAR.
Con ordinanza collegiale n. 293/96 è stata rigettata l’istanza incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
B) Col ricorso n.453/96 il ricorrente reitera la narrativa in fatto del precedente gravame e impugna gli atti, specificati in epigrafe, con cui il direttore generale dell’Azienda ha indetto una nuova gara di licitazione privata per l’affidamento a ditta esterna dei servizi in questione.
Si deducono, sia a titolo di vizi proprii degli atti impugnati e sia a titolo di illegittimità derivata, gli stessi motivi già illustrati col precedente ricorso e, in più, il seguente motivo:

4.-violazione di legge per omessa, falsa ed erronea applicazione dell’art. 44 co. 2 della legge n.724/94- eccesso di potere per omessa ed erronea considerazione dei presupposti di fatto e di diritto- violazione di legge (art. 3 l.n.241/90) ed eccesso di potere per difetto ed insufficienza di m motivazione ed istruttoria- eccesso di potere e violazione di legge e disapplicazione della disciplina contrattuale vincolante autoprescrittasi dall’amministrazione- incompetenza relativa ed assoluta- carenza di potere- sviamento- irrazionalità ed illogicità manifesta-eccesso di potere per travisamento, difetto e malgoverno dei presupposti di fatto e di diritto- violazione dei canoni di buona amministrazione e del giusto procedimento- dell’economia pubblica (art. 97 Cost.)- violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 21 l.n.109/94 e succ. modif..
Non è stata effettuata la preventiva verifica sul rinnovo e il nuovo bando incide su un diritto soggettivo già perfezionatosi per maturazione del diritto al rinnovo in assenza di tempestiva disdetta e si fonda sull’erroneo presupposto che il 19 maggio 1996 è venuto improrogabilmente a scadere il contratto di appalto in vigore;

5.- invalidità derivata.
L’amministrazione intimata non si è costituita.
Con ordinanza collegiale n.299/96 è stata rigettata l’istanza incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
c) Alla pubblica udienza dell’8 aprile 2004 i ricorsi sono stati ritenuti per la decisione.

DIRITTO

I.- Preliminarmente occorre disporre la riunione dei ricorsi in epigrafe stante l’evidente connessione fra gli stessi.

II.- Con riferimento al ricorso n. 425/96, preliminarmente, al fine della risoluzione dei dubbi sorti in corso di giudizio intorno alla giurisdizione del T.A.R. nella controversia “de qua”, occorre chiarire se si è in presenza d’un contratto di appalto di opere pubbliche o, piuttosto, di servizi.
Infatti, in base all’articolo 6 della legge n.537/93, la disposizione che stabilisce che le controversie “derivanti dall’applicazione del presente articolo sono devolute alla giurisdizione, in via esclusiva, del giudice amministrativo” (comma 19), deve coordinarsi col comma 2 che vieta il rinnovo tacito dei contratti delle pp.aa. -stabilendone, in caso contrario, la nullità- limitatamente a quelli aventi ad oggetto la “fornitura di beni e servizi”.
Ne consegue che solo le controversie aventi ad oggetto l’applicazione o meno in concreto del divieto predetto in relazione agli appalti contemplati nella norma rientrano nella giurisdizione del G.A..
Ciò premesso, ad avviso del Collegio il contratto di cui il ricorrente era titolare è sussumibile nello schema dell’appalto di servizi.
E’ certamente indubbio che l’oggetto dell’appalto, a tenore dell’art. 1 del contratto sia costituito da lavori di manutenzione ordinaria e di parziale ristrutturazione di immobili dell’USL n.6 di Matera situati nei comuni ricompresi nell’area territoriale di competenza di questa.
Non si può però neppure prescindere dalle seguenti ulteriori circostanze, del pari ricavabili sempre dal contratto e cioè che:
-la manutenzione ordinaria consiste nell’esecuzione di “piccole opere con la fornitura dei materiali occorrenti per lavori di muratura, risarcitura di intonaci (con relativa pitturazione di infissi interni ed esterni), di impianti idrici, igienici, elettr
-l’oggetto del contratto non riguarda il compimento di un’opera determinata ma è di genere con individuazione e specificazione dei lavori rimessa a future determinazioni della p.a. in rapporto al manifestarsi di concrete eventuali esigenze, come si evince
-l’indeterminatezza dell’oggetto si collega poi agli articoli 2, 3 e 4 del contratto con i quali si prevede: a) una durata triennale, con decorrenza dalla data della stipula, fissandosi una tipologia di contratto ad esecuzione prolungata; b) quanto all’im
Trattasi quindi di contratto che, avendo per oggetto non il compimento di un’opera determinata ma piuttosto l’esecuzione di prestazioni continuative di cui è parte prevalente il puro impegno di disponibilità, da parte dell’impresa, per tutta la durata del contratto, ad effettuare lavori solo in caso di richiesta della p.a., dà luogo ad una sommistrazione di servizi e quindi, in definitiva, ad un vero e proprio appalto di servizi, lontano dall’appalto di opere pubbliche che, viceversa, comporta determinatezza dell’opera da eseguirsi, in regime di esclusiva, dall’impresa aggiudicataria con predeterminazione d’un corrispettivo fisso.
Non vale richiamare, in contrario, l’art. 2 della legge n.109/94 e l’allegato 1 del d.lgs. n.157/95, richiamato dall’art. 3 di quest’ultimo.
Tali disposizioni sono successive alla stipula del contratto “de quo” e comunque, per quanto riguarda il decreto sugli appalti di servizi, esso concerne contratti che si collocano, differentemente da quello in esame, al di sopra della “soglia” comunitaria.
Neppure -in ogni caso- vale richiamare le tipologie di servizi di manutenzione e riparazione (di cui all’allegato 1 del citato decreto), che, come rilevato dal ricorrente, riguardano code diverse dagli immobili.
Infatti la prescrizione in questione fissa i casi per i quali è obbligatoria l’applicazione della direttiva e, quindi, del citato decreto legislativo ma non vale ad escludere la ricorrenza del contratto di appalto pubblico di servizi per prestazioni manutentive di natura diversa.
Né ancora in contrario può valere il riferimento al capitolato generale per l’appalto dei lavori edilizi del Ministero dei LL.PP. contenuto all’art. 15 del contratto dato che, a parte il fatto che lo stesso si applica solo “per tutto ciò che non sia in opposizione con le condizioni espresse nel presente contratto”, non c’è dubbio che lo stesso riguardi il solo momento dell’esecuzione dei lavori edilizi senza alterare la configurazione generale del rapporto giuridico contrattuale che, come si è già detto, rientra nell’appalto di servizi.
Si può ora passare ad esaminare il merito della controversia e, con riferimento al primo motivo, con cui si deduce l’illegittimità degli atti impugnati proprio sul presupposto dell’inapplicabilità del divieto ex lege di rinnovo a un appalto di oo.pp., il Collegio deve giudicarlo infondato con richiamo a tutto quanto fin qui illustrato che porta a concludere per l’esistenza, nella fattispecie, d’un appalto di servizi.
Pure infondato è, poi, il secondo motivo.
Invero il Collegio condivide l’opinione giurisprudenziale (cfr. Cons. St., V, 20/10/98 n.1508) che ritiene che la disciplina dettata dall’art. 6 comma 2 l.n.537/93 come modificata dall’art. 44 l.n. 724/94, in tema di divieto, a pena di nullità, di rinnovo tacito dei contratti della p.a. per la fornitura di beni e servizi, è applicabile anche ai contratti stipulati antecedentemente al varo della normativa stessa.
Ciò perché il divieto di legge mira al contenimento della spesa pubblica e risponde ad esigenze di contabilità concrete ed attuali, che resterebbero insoddisfatte se il divieto di rinnovo automatico riguardasse solo i nuovi contratti, stipulati dopo l’entrata in vigore della legge, senza che ciò implichi alcuna retroattività di quest’ultima, ma determina l’integrazione del contratto mediante la caducazione automatica dell’eventuale clausola sul rinnovo tacito, in base al principio sancito dall’art. 1340 c.c..
Pure infondato è il terzo ed ultimo motivo di ricorso.
La norma, ad avviso del Collegio, è chiara nel dettare, come regola, il divieto “ex lege” del rinnovo tacito dei contratti “de quibus” con caducazione automatica dell’eventuale clausola di rinnovo tacito negli stessi inserita (cfr. Cons. St. cit.) e conseguente nullità dei contratti stipulati in violazione di detto divieto.
Solo nel caso in cui l’amministrazione, in virtù della propria potestà ampiamente discrezionale di scelta, si determini per la rinnovazione del contratto, sorge a carico di quella l’obbligo di accertare, come precisato dalla norma medesima, la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per detta rinnovazione.
Non può quindi trovare accoglimento la tesi attorea che impone “a priori” e in via generale un obbligo di riesame a carico della p.a. il cui procedimento deve attivarsi tre mesi prima della scadenza del contratto.
Infatti, conseguenza di tale assunto -come osservato dalla difesa dell’Asl- sarebbe quella di sostenere che il Legislatore, con la norma “de qua”, abbia voluto attribuire priorità all’istituto della rinnovazione a scapito della regola dell’espletamento delle gare pubbliche.
Tale conclusione, oltre a non trovare addentellato alcuno nella lettera della norma, è del tutto inaccettabile in quanto frustrerebbe il “favor” che l’ordinamento riserva per il principio della gara quale modalità, per la provvista di beni e servizi per l’amministrazione, più idonea a soddisfare il pubblico interesse.
A parte ciò, comunque, la proposta di rinnovazione formulata dalla ricorrente in data 16/5/96 neppure era idonea ad innescare il procedimento di verifica in questione dato che, oltre a non essere sottoscritta dal contraente, è intervenuta oltre il termine trimestrale di legge anteriore alla scadenza del 19/5/96 indicato nella censura.
Il quarto motivo di illegittimità derivata, di conseguenza, è pure infondato.
In conseguenza il ricorso deve essere rigettato.

III) Deve essere esaminato il ricorso n. 453/96 che va rigettato alla luce delle stesse considerazioni formulate con riferimento al ricorso precedente che, in particolare, escludono che, in assenza di tempestiva disdetta, fosse maturato un diritto soggettivo del ricorrente al rinnovo.

IV) Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate in euro 2.000 (euroduemila).

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA
definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe li riunisce e li rigetta.
Spese a carico liquidate in euro 2000.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Potenza, addì 8 aprile 2004, dal
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA
nella Camera di Consiglio con l’ intervento dei signori:
Antonio Camozzi PRESIDENTE

Giancarlo Pennetti COMPONENTE- ESTENSORE

Giuseppe Buscicchio COMPONENTE

Depositata in Segreteria il 11 Giugno 2004

L'articolo T.A.R. Basilicata – Potenza – Sentenza – 11/6/2004 n.541 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. MEZZANOTTE
Presidente del Consiglio dei ministri (avv. Stato: Polizzi) – Regione Emilia-Romagna (Avv. Falcon)

inammissibile la questione di legittimità di una legge regionale in tema di comunicazione, per la sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto legislativo recante i principi fondamentali di cui si denunciava la violazione

Regione – Regione Emilia-Romagna – Legge regionale recante nome per la localizzazione degli impianti fissi per l’emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile – Disciplina espressione della potestà legislativa concorrente in materia di ordinamento della comunicazione – Denunciato contrasto con i principî fondamentali stabiliti dalla legislazione statale – Intervenuta illegittimità costituzionale di tale legislazione statale di principio – Successivo atto legislativo statale ne avrebbe in gran parte riprodotto il contenuto normativo – Possibilità prospettata dall’Avvocatura di individuare il parametro del giudizio con riferimento alla nuova fonte nella quale si rinvengono i medesimi principî fondamentali, la cui violazione è stata denunciata con il ricorso – Inesistenza di una continuità normativa tra le due fonti, atteso che quella dichiarata costituzionalmente illegittima è stata rimossa con effetto retroattivo – Inammissibilità della questione

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per l’emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione e in relazione agli artt. 3, commi 1 e 2, e 5 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443) (1).

— *** —

(1) Per la dichiarazione d’illegittimità costituzionale del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, contenente i principi fondamentali della materia poi in parte riprodotti nel codice delle comunicazioni elettroniche, v. sent. 303 del 2003.

Inammissibile la questione di legittimità di una legge regionale in tema di comunicazione, per la sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto legislativo recante i principi fondamentali di cui si denunciava la violazione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente; Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda, CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto, CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Giudici ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per l’emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 gennaio 2003, depositato in cancelleria il 3 febbraio 2003 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2003.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna, nonché l’atto di intervento della TIM – Telecom Italia Mobile s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2004 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi l’avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri, l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato Giuseppe de Vergottini per la TIM – Telecom Italia Mobile s.p.a.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 24 gennaio e depositato il successivo 3 febbraio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per l’emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile).
Il ricorrente muove dalla premessa che la legge regionale impugnata costituisca espressione della potestà legislativa concorrente in materia di ordinamento della comunicazione (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e contesta la violazione, da parte di essa, dei principî fondamentali stabiliti dalla legislazione statale. In particolare il comma 1 dell’art. 1, nell’estendere tutte le disposizioni della legge regionale alle infrastrutture di telecomunicazioni definite strategiche dal decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), contrasterebbe con il principio fondamentale fissato nell’art. 3, comma 1, del menzionato d.lgs. n. 198 del 2002, il quale prevede che “le categorie di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell’articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, sono opere di interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite dal presente decreto, anche in deroga alle disposizioni di cui all’articolo 8, comma 1, lettera c), della legge 22 febbraio 2001, n. 36”.L’incostituzionalità dell’art. 1, comma 1, comporterebbe poi l’illegittimità costituzionale delle disposizioni, ad esso collegate, di cui all’art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale oggetto di censura.
Quanto al comma 2 dello stesso art. 1, il quale prevede che per la localizzazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche “continuano a trovare applicazione le disposizioni regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia di trasformazione edilizia”, esso contrasterebbe con il principio fondamentale contenuto nell’art. 3, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 198 del 2002, a mente del quale le infrastrutture definite strategiche, ad eccezione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di televisione digitale terrestre e ferme restando le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali e quelle a tutela delle servitù militari, “sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento”.Il ricorrente denuncia infine l’art. 2 della legge regionale n. 30 del 2002, il quale reca modificazioni a talune norme (in particolare ai commi 7, 8 e 9) dell’art. 8 della legge regionale 31 ottobre 2000, n. 30, riguardanti il regime delle autorizzazioni per tutti gli impianti fissi di telefonia mobile.
La disposizione, nel modificare il precedente regime autorizzatorio, contrasterebbe con l’art. 5 del d.lgs. n. 198 del 2002, il quale, stabilendo una nuova ed uniforme disciplina per i “procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di telecomunicazioni per impianti radioelettrici”, costituisce principio fondamentale in materia di ordinamento della comunicazione, che deve trovare attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale, sia per la forte caratterizzazione unitaria della materia, sia in considerazione della formazione del catasto nazionale delle sorgenti elettromagnetiche di origine industriale prevista dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 198 del 2002.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
3. – Con atto depositato fuori termine è intervenuta ad adiuvandum del Presidente del Consiglio la TIM – Telecom Italia Mobile s.p.a., licenziataria per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazioni per l’espletamento del servizio pubblico di radiomobile in tecnica GSM e UMTS e titolare di infrastrutture e di telecomunicazioni cui la Regione Emilia-Romagna ha esteso l’applicazione della legge n. 30 del 2002.
4. – In prossimità dell’udienza pubblica del 23 marzo 2004 la Regione Emilia-Romagna ha presentato una memoria nella quale conclude per l’inammissibilità dell’intervento spiegato dalla TIM e per la infondatezza del ricorso.
Quanto all’intervento, si osserva che esso è stato compiuto oltre il termine previsto per la costituzione in giudizio.
Relativamente al merito del ricorso, la Regione sostiene che il contrasto denunciato dall’Avvocatura fra la legge regionale n. 30 del 2002 ed il d.lgs. n. 198 del 2002 dovrebbe dirsi a priori escluso a seguito della intervenuta declaratoria di illegittimità dell’intero d.lgs. n. 198 del 2002 con la sentenza di questa Corte n. 303 del 2003. La difesa regionale non ignora che, con il d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259, è stato approvato il “Codice delle comunicazioni elettroniche”, ma ritiene che esso non rilevi ai fini del presente giudizio in quanto, essendo posteriore alla legge regionale impugnata, i rapporti tra la sopravvenuta fonte statale e la fonte regionale pongono “al più un problema di individuazione della fonte applicabile, e in ogni caso non un problema di legittimità costituzionale”. Peraltro, si prosegue nella memoria, il d.lgs. n. 259 del 2003 non si sovrappone integralmente al d.lgs. n. 198 del 2002, tanto che quest’ultimo non figura tra i numerosi atti normativi espressamente abrogati dal codice stesso.

5. – Nella pubblica udienza del 23 marzo 2004 l’Avvocatura dello Stato ha insistito per l’accoglimento del ricorso, negando che la sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 198 del 2002 abbia privato la questione proposta del parametro di legittimità costituzionale in essa invocato. Secondo la difesa erariale il Codice delle comunicazioni elettroniche, nel riprodurre in larga parte il contenuto normativo del d.lgs. n. 198 del 2002, lo avrebbe tacitamente abrogato e si porrebbe ora quale nuovo principio fondamentale della materia, idoneo a costituire limite di legittimità della legislazione regionale oggetto di censura. Il rinvio al d.lgs. n. 198 del 2002 che compare nell’art. 1 della legge regionale impugnata sarebbe dunque ora da intendere come riferito al d.lgs. n. 259 del 2003. La difesa della Regione Emilia-Romagna ha replicato che non potrebbe considerarsi sussistente alcuna continuità normativa fra il d.lgs. n. 198 del 2002 e il Codice, poiché, con la dichiarazione di illegittimità costituzionale, il decreto n. 198 del 2002 è stato caducato ex tunc. Sarebbe venuto in tal modo a mancare un requisito essenziale per la rituale proposizione del ricorso, che dovrebbe essere dichiarato inammissibile.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per l’emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile). Se ne denuncia il contrasto con i principî fondamentali stabiliti dalla legislazione statale, e specificamente recati dagli artt. 3, commi 1 e 2, e 5 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443).
Il comma 1 dell’art. 1 della legge regionale n. 30 del 2002, nel prevedere che essa si applichi alle “infrastrutture di telecomunicazioni definite strategiche” dal d.lgs. n. 198 del 2002, violerebbe il principio posto dall’art. 3, comma 1, di tale decreto, il quale stabilisce che quelle infrastrutture siano realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite dal medesimo decreto. Per la stessa ragione sarebbe incostituzionale pure l’art. 3, commi 1 e 2, della legge oggetto di impugnazione.
Quanto all’art. 1, comma 2, il quale stabilisce che per la localizzazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche “continuano a trovare applicazione le disposizioni regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia di trasformazione edilizia”, esso contrasterebbe con il principio fondamentale contenuto nell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 198 del 2002. Le infrastrutture strategiche sono infatti qualificate come “compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica” e “realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento”.Infine l’art. 2 della legge regionale n. 30 del 2002, nel modificare il regime autorizzatorio per tutti gli impianti fissi di telefonia mobile, contrasterebbe con l’art. 5 del d.lgs. n. 198 del 2002, il quale detta una nuova ed uniforme disciplina per i “procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di telecomunicazioni per impianti radioelettrici”.

2. – Deve preliminarmente essere dichiarata l’inammissibilità dell’intervento spiegato, peraltro tardivamente, dalla TIM – Telecom Italia Mobile s.p.a. Va infatti ribadito il consolidato orientamento di questa Corte secondo il quale nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale non è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio è oggetto di contestazione (cfr., da ultimo, sentenze n. 338, n. 315, n. 307 e n. 303 del 2003; n. 533 e n. 510 del 2002; n. 382 del 1999).

3. – La questione è inammissibile.
La legge regionale n. 30 del 2002, nella prospettazione del ricorrente, rappresenterebbe esercizio della potestà legislativa ripartita in materia di ordinamento della comunicazione. L’Avvocatura dello Stato ne assume il contrasto con i principî fondamentali della materia, contenuti nel d.lgs. n. 198 del 2002 e, segnatamente, nell’art. 3, comma 1, in tema di infrastrutture strategiche, nell’art. 3, comma 2, concernente la realizzabilità in deroga ad ogni disposizione di legge o regolamento delle predette infrastrutture, ivi compresa la legge quadro sulle emissioni, e nell’art. 5, in tema di procedimenti autorizzatori di infrastrutture radioelettriche.
Il predetto decreto legislativo, con la sentenza n. 303 del 2003, è stato tuttavia dichiarato costituzionalmente illegittimo nella sua interezza, per contrasto con l’art. 76 Cost. In quella occasione si è osservato che l’art. 1, comma 2, della legge n. 443 del 2001, che figura nel titolo del d.lgs. n. 198 del 2002 ed è richiamato nel preambolo, ha conferito al Governo il potere di individuare infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale a mezzo di un programma formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le Regioni interessate ovvero su proposta delle Regioni sentiti i Ministri competenti. Proprio la estraneità al programma di quanto previsto dal d.lgs. n. 198 rendeva evidente l’eccesso di delega, “a nulla rilevando”, osservava questa Corte nella citata pronuncia, “la sopravvenuta entrata in vigore del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante il Codice delle comunicazioni elettroniche, che riguarda in parte la stessa materia”.
L’Avvocatura dello Stato ha sostenuto in udienza che la declaratoria di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 198 del 2002 non avrebbe fatto venire meno le norme indicate come parametro nel presente giudizio. Il Codice delle comunicazioni elettroniche, infatti, avrebbe tacitamente abrogato il d.lgs. n. 198 del 2002, riproducendone al tempo stesso in larga parte il contenuto normativo. Esso si porrebbe pertanto come fonte dei principî fondamentali della materia, formalmente nuova, ma in sostanziale continuità con le norme abrogate. Dovrebbe pertanto essere consentito individuare il parametro del giudizio di legittimità costituzionale con riferimento alla nuova fonte nella quale si rinvengono i medesimi principî fondamentali, la cui violazione è stata denunciata con il ricorso.
In particolare la difesa erariale osserva che, mentre le questioni di costituzionalità relative agli artt. 1, commi 1 e 2, e 3 della legge regionale n. 30 del 2002 sarebbero divenute inammissibili poiché i commi 1 e 2 dell’art. 3 del d.lgs. n. 198 del 2002, di cui si denuncia la violazione, non sono stati riprodotti nel Codice, al contrario permarrebbe la necessità di uno scrutinio di costituzionalità in ordine all’art. 2 dell’anzidetta legge regionale. Se ne assume infatti il contrasto con l’art. 5 del d.lgs. n. 198 del 2002, che è stato interamente trasfuso nell’art. 87 del Codice e che stabilisce una nuova ed uniforme disciplina per i “procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di telecomunicazioni per impianti radioelettrici”.
La tesi dell’Avvocatura dello Stato non può essere condivisa. Il d.lgs. n. 259 del 2003 ha in effetti dettato una disciplina organica della materia, riproducendo molte disposizioni contenute nel d.lgs. n. 198 del 2002, e tuttavia nessuna continuità normativa potrebbe dirsi sussistere fra le due fonti, poiché, con la dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto n. 198 del 2002, questo è stato rimosso con effetto ex tunc, ciò che impedisce di operare quella saldatura tra le due fonti che il ricorrente afferma essersi prodotta. Dal d.lgs. n. 198 del 2002, dichiarato illegittimo per vizio di forma, non può scaturire alcun effetto, neanche quello di costituire un legame con il successivo Codice delle comunicazioni.
Si aggiunga che l’ipotizzato trasferimento del parametro lederebbe il diritto di difesa della Regione resistente. I termini della questione sono definiti dal ricorrente con l’atto introduttivo, né la parte resistente può essere gravata, come si pretende nel presente giudizio, dell’onere di verificare, in sede difensiva, quale dei principî contenuti nel vecchio d.lgs. n. 198 del 2002 siano presenti anche nel vigente Codice delle comunicazioni e quali non siano stati in questo riprodotti.
In conclusione, l’illegittimità costituzionale delle disposizioni del d.lgs. n. 198 del 2002, la cui violazione ridonderebbe in lesione del parametro invocato nel presente giudizio, ha inciso radicalmente sui termini della questione, privandola di uno dei suoi requisiti essenziali, così da renderla inammissibile.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per l’emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione e in relazione agli artt. 3, commi 1 e 2, e 5 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria l’11 giugno 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/6/2004 n.167 proviene da Giustamm.

Antonio CAMOZZI – Presidente, Giulia FERRARI – Estensore
COMUNE DI ROTONDA (avv. F. Rinaldi) c. COMUNE DI LAURIA (avv. F.A. Fiore).

rientra nella giurisdizione esclusiva del g.a. la controversia avente ad oggetto l’annullamento del decreto ingiuntivo chiesto da un Comune nei confronti di un altro per il pagamento del fitto di un immobile destinato a sede della sezione circoscrizionale del lavoro

Processo – Processo amministrativo – Controversia – Costi per un immobile destinato a sede della sezione circoscrizionale del lavoro – Decreto ingiuntivo – Domanda di annullamento – Controversia – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – Vi rientra

In forza dell’art.33 comma 2 lett. e), d.lg. 31 marzo 1998 n.80, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l’annullamento del decreto ingiuntivo chiesto da un Comune nei confronti di un altro Comune per il pagamento di una somma quale quota di partecipazione all’onere finanziario sostenuto per l’utilizzo, a titolo di locazione, di un immobile privato destinato a sede della sezione circoscrizionale del lavoro, atteso che viene in considerazione un rapporto di contenuto patrimoniale che intercorre nell’espletamento del servizio pubblico relativo all’organizzazione del mercato del lavoro da parte delle sezioni circoscrizionali

Rientra nella giurisdizione esclusiva del g.a. la controversia avente ad oggetto l’annullamento del decreto ingiuntivo chiesto da un Comune nei confronti di un altro per il pagamento del fitto di un immobile destinato a sede della sezione circoscrizionale del lavoro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.536 Reg.Sent. Anno 2004
N.18 Reg.Ric. Anno 2003

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.18/03, proposto dal
Comune di Rotonda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Rinaldi e con questi elettivamente domiciliato in Potenza, via Nazario Sauro n. 102, presso lo studio dell’avv. Nicola Roccanova,

contro

il Comune di Lauria, in persona del Sindaco pro tempore, rappre-sentato e difeso dall’ avv. Francesco A. Fiore e con questi elettiva-mente domiciliato presso la Segreteria del Tribunale adito,

per l’annullamento e/o revoca
del decreto ingiuntivo n. 3 del 10 giugno 2003, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento della complessiva somma di € 16.322.35, oltre interessi e rivalutazione monetaria a favore del Comune di Lauria.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lauria;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi gli avvocati alla pubblica udienza del 26 febbraio 2004, come da relativo verbale; relatore il magistrato dott.ssa Giulia Ferrari;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso depositato in data 25 luglio 2003 il Comune di Roton-da chiede l’annullamento del decreto ingiuntivo n. 3 del 10 giugno 2003, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento della complessi-va somma di € 16.322.35, oltre interessi e rivalutazione monetaria a favore del Comune di Lauria.
Espone, in fatto, che il Comune di Lauria, con ricorso per decreto in-giuntivo depositato il 15 gennaio 2003, ha chiesto di ingiungere al Comune di Rotonda il pagamento della somma complessiva di € 16.322.35, oltre interessi e rivalutazione monetaria, quale quota di partecipazione dell’onere finanziario da esso sostenuto dal 1988 al 2001 per l’utilizzo, a titolo di locazione, dell’immobile di proprietà pri-vata sito in Lauria e destinato a sede della sezione circoscrizionale del lavoro, nel cui ambito di competenza territoriale ricade anche il Comune debitore.
2. Avverso detto decreto il Comune di Rotonda propone opposizione, non sussistendo le condizioni di ammissibilità prescritte dall’art. 633 cod. proc. civ..
Preliminarmente il Comune eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice adito, non rientrando la pretesa azionata dal Comune di Lau-ria in nessuna delle ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice am-ministrativo.
L’ingiunzione di pagamento ha infatti ad oggetto canoni di locazione e, quindi, prestazioni scaturenti da fonte contrattuale.
Mancano inoltre le condizioni di ammissibilità della richiesta di in-giunzione di pagamento, non sussistendo alcuna prova scritta in or-dine alla liquidità ed esigibilità del credito.
Infine, il Comune di Rotonda eccepisce la prescrizione delle annualità anteriori all’ultimo quinquennio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2948 n. 3 cod. civ. sia dei canoni di locazione che degli interessi.

3. Si è costituita in giudizio il Comune di Lauria, che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso per opposizione.

4. All’udienza del 26 febbraio 2004 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Priva di pregio è l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune di Rotonda sul rilievo che il decreto ingiuntivo n. 3 del 10 giugno 2003 sarebbe intervenuto su materia non rientrante nella giu-risdizione del giudice amministrativo.
Ed invero, con ricorso per decreto ingiuntivo depositato il 15 gennaio 2003 il Comune di Lauria aveva chiesto a questo Tribunale di in-giungere al Comune di Rotonda il pagamento della somma comples-siva di € 16.322.35, oltre interessi e rivalutazione monetaria, quale quota di partecipazione dell’onere finanziario sostenuto per l’utilizzo, a titolo di locazione, nel periodo 1988-2001, dell’immobile di proprie-tà privata sita in Lauria, destinato a sede della sezione circoscrizio-nale del lavoro, nel cui ambito di competenza territoriale ricade il Comune debitore. Ciò in quanto l’art. 3 L. 28 febbraio 1987 n. 56 prescrive che “i Comuni, ove hanno sede la sezione circoscrizionale, i recapiti periodici e le sezioni decentrate sono tenuti a fornire i locali necessari per il funzionamento delle sezioni e dei recapiti medesimi, secondo criteri di massima relativi alle caratteristiche degli immobili stabiliti dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale. I predetti Comuni ricevono dai Comuni compresi nell’ambito territoriale delle sezioni circoscrizionali dei recapiti periodici e delle sezioni decentrate una quota di partecipazione all’onere finanziario sostenuto, secondo accordi e criteri di proporzionalità stabiliti dagli stessi comuni”. Si trat-ta quindi di un rapporto di contenuto patrimoniale che intercorre nell’espletamento di un pubblico servizio, id est quello di organizza-zione del mercato del lavoro da parte delle sezioni circoscrizionali. La controversia rientra pertanto nella giurisdizione esclusiva del giu-dice amministrativo ex art. 33 D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80, sostituito dall’art. 7 L. 21 luglio 2000 n. 205, che devolve a detto giudice tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi comprese quelle “ri-guardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi” (secondo comma, lett. e).

2. E’ solo in parte fondata l’eccezione di prescrizione del credito van-tato dal Comune di Lauria.
Ed invero, con il ricorso per decreto ingiuntivo il Comune di Lauria ha depositato una serie di note indirizzate al Comune di Rotonda per ot-tenere il pagamento dei canoni di locazione. La prima di tali note ri-sale al 29 dicembre 1995 (n. 20210), la seconda utile agli effetti in-terruttivi della prescrizione quinquennale è del 27 aprile 1999.
Segue da ciò che la prescrizione è relativa ai soli crediti vantati per il periodo 1988-29 dicembre 1990.

3. Nel merito, il Comune di Rotonda rileva l’assenza di una prova certa in ordine all’esistenza del credito nonché la mancanza dei re-quisiti di liquidità ed esigibilità dello stesso.
Ritiene il Collegio di poter rinvenire la prova del credito vantato dal Comune non solo nel contratto di locazione stipulato dal Comune di Lauria con i sig. ri Lista e Carlomagno, ma anche nella documenta-zione versata in atti dallo stesso Comune in data 18 marzo 2003 e relativi ai mandati di pagamento in favore del locatari dell’immobile e della soc. Enel.
Infine, i criteri cui ha fatto riferimento il Comune di Lauria nel calcola-re il canone di locazione che ogni altro Comune avrebbe dovuto pa-gare per l’utilizzo dell’immobile locato è individuato nella convezione trasmessa al Comune di Rotonda e che lo stesso, con nota n. 369 del 5 novembre 1998, si è rifiutato di sottoscrivere pur continuando ad usufruire dei locali.

4. Per i motivi individuati sub 2 l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 3 del 10 giugno 2003 è quindi accolta.
L’accoglimento, anche solo parziale, dell’opposizione determina la revoca del decreto ingiuntivo.
Infatti, l’opposizione al decreto ingiuntivo instaura un ordinario giudi-zio di cognizione nel quale il giudice non deve limitarsi ad esaminare se l’ ingiunzione sia stata legittimamente emessa, ma deve procede-re ad una autonoma valutazione di tutti gli elementi probatori offerti – sia dal creditore per dimostrare la fondatezza della propria pretesa dedotta con il ricorso per l’ ingiunzione sia dall’ opponente per conte-stare tale pretesa – ed accogliere la domanda del creditore qualora ritenga provato il suo diritto, indipendentemente dalla regolarità, vali-dità e sufficienza degli elementi in base ai quali il decreto era stato emesso; pertanto, il giudice, qualora riconosca fondata, anche solo parzialmente, una eccezione di pagamento formulata dall’ opponen-te, con l’ atto di opposizione o nel corso del giudizio, deve comunque revocare in toto il decreto opposto (T.A.R. Salerno 17 dicembre 2001 n. 1601).
Nel caso in esame è fondata la pretesa patrimoniale del resistente Comune di Lauria, ma limitatamente alla parte non coperta dall’eccepita prescrizione quinquennale.
Entro questi limiti va quindi accolta la domanda del Comune di Lau-ria e, per l’effetto, il Comune di Rotonda deve essere condannato al pagamento in suo favore del canone di locazione, con esclusione di quello dovuto per tutto il periodo anteriore al 29 dicembre 1990 ma maggiorato di interessi legali dalle date di insorgere del credito sino al soddisfo ma non di rivalutazione monetaria trattandosi di credito di valuta.
Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensa-zione fra le parti costituite.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA
definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, come in epigrafe, dal Comune di Rotonda, lo accoglie e per l’effetto revoca il decreto ingiuntivo n. 3 del 10 giugno 2003.
Condanna lo stesso Comune di Rotonda al pagamento, in favore del Comune di Lauria, della somma indicata nella parte motiva.
Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza, addì 26 febbraio 2004, dal
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA

in Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori:
Antonio Camozzi Presidente

Giancarlo Pennetti Componente

Giulia Ferrari Componente – Estensore

Depositata in Segreteria l’11 giugno 2004

L'articolo T.A.R. Basilicata – Potenza – Sentenza – 11/6/2004 n.536 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. AMIRANTE
(nei giudizi promossi dal Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, con ordinanze del 18 febbraio, del 5 febbraio, del 28 gennaio e del 4 giugno 2003, rispettivamente iscritte ai nn. 256, 289, 552 e 790 del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19, 21, 33 e 40, prima serie speciale, dell’anno 2003)

infondate diverse questioni di legittimità costituzionale di disposizioni sulla formazione delle graduatorie e sull’immissione in ruolo dei docenti

Istruzione pubblica e privata – Scuola – personale docente – immissione in ruolo – graduatorie permanenti – raggruppamento in scaglioni – efficacia retroattiva di norme di interpretazione autentica – effetti sulle nomine già conferite – Questioni di legittimità costituzionale – Infondatezza

Sono infondate le le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333 (1).

— *** —

(1). Sulle leggi di interpretazione autentica v., ex plurimis, sentenze n. 291 del 2003, n. 525 del 2000, n. 229 del 1999, n. 421 e n. 376 del 1995.

infondate diverse questioni di legittimità costituzionale di disposizioni sulla formazione delle graduatorie e sull’immissione in ruolo dei docenti

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente; Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda, CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto, CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Giudici ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, promossi dal Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, con ordinanze del 18 febbraio, del 5 febbraio, del 28 gennaio e del 4 giugno 2003, rispettivamente iscritte ai nn. 256, 289, 552 e 790 del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19, 21, 33 e 40, prima serie speciale, dell’anno 2003.

Visti l’atto di costituzione di F. P. ed altre, nonché gli atti d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 aprile 2004 e nella camera di consiglio del 7 aprile 2004 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Corrado Mauceri e Fausto Buccellato per F. P. ed altre, Massimo Luciani per P. R. e l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.— Nel corso di un giudizio promosso con diversi ricorsi riuniti da alcuni docenti, già inseriti nelle graduatorie permanenti degli abilitati (terza fascia di cui ai decreti ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000), per ottenere l’annullamento delle graduatorie medesime, il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, ha sollevato (r.o. n. 552 del 2003), in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, nelle parti in cui dispone che i docenti già inseriti nella terza e quarta fascia di cui al citato decreto ministeriale n. 123 del 2000 confluiscano in un unico scaglione e che siano fatte salve le nomine in ruolo già conferite nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse.
Premette il giudice a quo che i ricorrenti erano stati collocati nella terza fascia delle graduatorie permanenti degli abilitati di cui ai citati decreti ministeriali e che, a seguito dell’accorpamento tra la terza e la quarta fascia disposto dall’art. 1, comma 2, del d.l. n. 255 del 2001, sono stati sopravanzati da altri docenti i quali, appartenenti in precedenza alla quarta fascia, avevano potuto far valere, grazie alla norma impugnata, il punteggio conseguito presso scuole non statali, in tal modo superando i ricorrenti nella nuova graduatoria unificata. Aggiunge il TAR che i ricorsi sono fondati su numerosi profili di violazione di legge e di illegittimità costituzionale di varie norme, precisando tuttavia di condividere (e di fare propria) soltanto la presunta illegittimità costituzionale della norma impugnata.
A tale proposito il remittente nota che l’art. 1, comma 2, impugnato – qualificandosi come norma di interpretazione autentica dell’art. 2 della legge 3 maggio 1999, n. 124, e perciò applicandosi retroattivamente – ha in realtà alterato la posizione dei ricorrenti i quali, a seguito dell’accorpamento tra la terza e la quarta fascia, pur conservando lo stesso punteggio attribuito loro pochi mesi prima, si sono di fatto trovati superati da docenti che erano collocati nella quarta fascia, ossia in posizione deteriore. Da tanto deriva la sicura rilevanza della presente questione, perché una declaratoria di illegittimità costituzionale nei termini sollecitati determinerebbe il recupero dell’originaria posizione in graduatoria.
Per dare conto della non manifesta infondatezza della questione, il TAR premette una breve ricostruzione delle principali tappe normative che hanno condotto alla situazione attuale, a partire dalla legge n. 124 del 1999. Questa, nel modificare gli artt. 399 e 401 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, ha stabilito che le graduatorie dei concorsi per soli titoli venissero trasformate in graduatorie permanenti, dalle quali attingere il cinquanta per cento degli insegnanti da nominare in ruolo, rimanendo il restante cinquanta per cento da coprire con concorsi per titoli ed esami. Nell’individuare, all’art. 2, commi 1, 2 e 3, i docenti aventi diritto all’inserimento in sede di prima integrazione delle graduatorie permanenti, la legge n. 124 del 1999 rimandava ad un successivo decreto ministeriale la definizione delle relative modalità applicative; in esecuzione di tale previsione, sono stati quindi emanati nel 2000 i due decreti ministeriali già menzionati. Questi ultimi, come si è detto, articolando le graduatorie permanenti dei docenti in quattro fasce, hanno tenuto distinta la posizione degli insegnanti che, oltre ad avere l’abilitazione, potevano anche vantare un periodo di precariato presso scuole statali di 360 giorni nell’ultimo triennio, rispetto a quella dei docenti che non avevano tale anzianità di insegnamento presso le scuole statali. A seguito dell’annullamento – operato da alcune sentenze del giudice amministrativo (TAR Lazio, sezione III-bis, sentenze n. 2838 e n. 3411 del 2001) – dei suddetti decreti, nella parte in cui prevedevano la suddivisione delle graduatorie in quattro fasce, è poi intervenuta la norma impugnata la quale, ad avviso del remittente, non possiede le caratteristiche dell’interpretazione autentica benché si qualifichi in tali termini (viene richiamata, in proposito, la sentenza n. 525 del 2000 di questa Corte).
Essa, infatti, in contrasto con l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e della tutela del principio dell’affidamento, è andata a modificare con efficacia retroattiva le disposizioni regolamentari del 2000 (che tenevano distinte la terza e la quarta fascia) senza che traesse alcuna giustificazione né dall’esigenza di chiarire il significato dell’art. 2, comma 1, della legge n. 124 del 1999 (che aveva già sancito una differenza tra i docenti abilitati a seconda che avessero svolto o meno presso scuole statali un periodo di precariato di 360 giorni nell’ultimo triennio) né da quella del bilanciamento di interessi costituzionalmente protetti.
Peraltro, secondo quanto affermato nelle sentenze di questa Corte n. 136 del 2001 e n. 229 del 1999, anche a prescindere dal carattere interpretativo della disposizione stessa, la sua portata retroattiva si porrebbe in contrasto con il principio di ragionevolezza non tanto per la prevista modifica della disciplina transitoria in questione, quanto per l’incidenza di tale modifica su situazioni già definite in conformità dei criteri contenuti nell’indicata normativa regolamentare.
Ad avviso del giudice a quo, l’art. 1, comma 2, del d.l. n. 255 del 2001 sarebbe, inoltre, lesivo anche del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., in quanto l’accorpamento dei docenti appartenenti alle precedenti terza e quarta fascia condurrebbe ad effettuare nomine in ruolo non coerenti con il curriculum degli insegnanti e con i requisiti richiesti fino al 1999 per poter partecipare ai soppressi concorsi per soli titoli.
Per le stesse ragioni individuate a proposito del comma 2, il TAR dell’Emilia-Romagna ritiene di dover sottoporre allo scrutinio di questa Corte anche il comma 7 del medesimo art. 1 del d.l. n. 255 del 2001. Secondo il remittente, infatti, tale norma, nel prevedere che le graduatorie permanenti vengano “riarticolate” in ossequio ai criteri ivi fissati, stabilisce pure che la riarticolazione non abbia alcun effetto sulle nomine in ruolo già conferite, «che sono fatte salve nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse». In altre parole, ciò comporta che i docenti collocati nella disciolta terza fascia e già nominati in ruolo, o perché situati nelle posizioni più alte della graduatoria o semplicemente perché l’amministrazione è stata più sollecita, vedono salvaguardata la loro posizione; ma tale limitata tutela dell’affidamento realizza un’irragionevole disparità di trattamento con gli altri docenti che, invece, perdono analoga possibilità pur facendo parte della medesima fascia di insegnanti abilitati.
2.— E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile ovvero infondata.
Osserva in primo luogo la difesa erariale che l’art. 1 del d.l. n. 255 del 2001 contiene una norma di interpretazione autentica priva di ogni carattere innovativo rispetto all’art. 2, commi 1 e 2, della legge n. 124 del 1999. Entrambe le norme, infatti, prevedono – alle lettere a) e b) – solo due sub-graduatorie: alla prima hanno titolo a partecipare i docenti già in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa precedente per la partecipazione ai soppressi concorsi per soli titoli (ossia aver superato un precedente concorso per titoli ed esami anche a soli fini di abilitazione ed aver svolto un periodo di insegnamento precario non inferiore a 360 giorni nell’ultimo triennio); alla seconda sono invece ammessi i docenti che hanno la medesima qualificazione professionale (perché hanno superato un precedente concorso per titoli ed esami anche a soli fini di abilitazione) senza però poter vantare il precariato di servizio; analogamente la legge valuta coloro che hanno conseguito l’abilitazione tramite la sessione riservata di cui all’art. 2, comma 4, della medesima legge n. 124 del 1999. L’impugnato art. 1, comma 2, non fa altro che specificare quanto già contenuto nella norma precedente, in particolare prescrivendo che nel nuovo “secondo scaglione” confluiscano i docenti che hanno maturato i requisiti richiesti per la partecipazione ai soppressi concorsi per soli titoli alla data di scadenza del termine per la presentazione delle domande di inclusione nella graduatoria permanente, in precedenza previsti dall’art. 2, comma 4, lettera a2), del d.m. n. 123 del 2000. Risulta evidente che, con tale statuizione, la norma interpretativa si limita a chiarire il senso della precedente disciplina introdotta dalla legge n. 124 del 1999, la cui sola vera innovazione è rappresentata dalla previsione della possibilità di inserimento nelle graduatorie permanenti (e, quindi, di ingresso in ruolo) anche per i docenti che non possono far valere alcun titolo di servizio in aggiunta al conseguimento dell’abilitazione.
La questione prospettata si fonda essenzialmente sul fatto che i ricorrenti, a seguito dell’unificazione nel secondo scaglione delle precedenti terza e quarta fascia, sono stati posti sul medesimo piano di quei docenti che hanno maturato i requisiti per partecipare alla sessione riservata di abilitazione (360 giorni di precariato: art. 2, comma 4, della legge n. 124 del 1999) grazie ad insegnamenti svolti nelle scuole non statali (parificate, pareggiate o legalmente riconosciute). Ma tale questione è, a detta dell’Avvocatura dello Stato, infondata.
Com’è stato già osservato dal TAR del Piemonte (sentenza 21 novembre 2001, n. 2163), infatti, il legislatore del 2001, pur ammettendo che potessero essere fatti valere i periodi di insegnamento presso scuole non statali, ha tuttavia mantenuto una differente modalità di valutazione delle due situazioni; l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 255 del 2001 stabilisce che, in sede di prima integrazione delle graduatorie permanenti, i titoli posseduti dai vari aspiranti vengano valutati secondo quanto previsto dalla tabella di cui all’allegato A del d.m. n. 123 del 2000; tabella che prevede per il servizio svolto nelle scuole statali (B) un valore doppio rispetto a quello prestato nelle scuole non statali (C). Il legislatore, dunque, non ha integralmente uguagliato i due tipi di servizio, limitandosi a fissare, nell’ambito della sua discrezionalità, la rispettiva valutazione di due situazioni oggettivamente diverse.
L’Avvocatura dello Stato, perciò, conclude nel senso che alla luce della giurisprudenza costituzionale non sia possibile invocare, come fa il giudice remittente, alcun divieto a che gli insegnanti della scuola privata e quelli della scuola pubblica vengano posti sullo stesso piano ai fini dell’ingresso in ruolo.

3.— Si sono costituite in giudizio alcune delle ricorrenti del giudizio principale chiedendo l’accoglimento della prospettata questione.

4.— Nel corso di altri giudizi amministrativi di analogo contenuto, tutti promossi da docenti già inseriti nelle graduatorie permanenti degli abilitati (terza fascia di cui ai decreti ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000), per ottenere l’annullamento delle graduatorie medesime, il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, con altre tre ordinanze di contenuto pressoché uguale, ha sollevato identica questione di legittimità costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri costituzionali (r.o. n. 256, n. 289 e n. 790 del 2003).

5.— Anche negli altri tre giudizi che si sono instaurati dinanzi alla Corte ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con tre atti identici a quello relativo al giudizio di cui si è detto sopra, rassegnando le medesime conclusioni.

Considerato in diritto

1.— Il TAR dell’Emilia-Romagna dubita della legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dell’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, in quanto, modificando con efficacia retroattiva il regolamento ministeriale n. 123 del 2000 e il decreto ministeriale 18 maggio 2000 ed eliminando ogni distinzione tra coloro che avevano i requisiti per essere iscritti nella terza fascia e coloro che, viceversa, non li avevano, avrebbe del tutto irragionevolmente leso il diritto degli iscritti nella terza fascia all’affidamento riguardo al godimento di una posizione prioritaria rispetto a coloro che erano stati inclusi nella quarta fascia.
Il giudice remittente sospetta egualmente della legittimità costituzionale del comma 7 dello stesso articolo 1, il quale, facendo salve le assunzioni già avvenute sulla base dell’originaria formulazione del regolamento, avrebbe creato una distinzione fondata su un elemento estrinseco, in tal modo procurando irragionevolmente vantaggio a taluni e correlativamente svantaggio ad altri.

2.– Le questioni vengono sollevate con quattro ordinanze di contenuto identico: pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti per essere definiti con unica pronuncia.

3.— Le questioni non sono fondate.
A proposito delle c.d. leggi di interpretazione autentica, questa Corte ha più volte affermato che «il legislatore può porre norme che retroattivamente precisino il significato di altre norme preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di senso del testo originario, purché compatibile con il tenore letterale di esso». La Corte ha anche precisato che «in tali casi il problema da affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva incontra alla luce del principio di ragionevolezza e del rispetto di altri valori ed interessi costituzionalmente protetti» (v., ex plurimis, sentenze n. 291 del 2003, n. 525 del 2000, n. 229 del 1999, n. 421 e n. 376 del 1995).
Riguardo a questi ultimi ed a ciò che più in particolare concerne la prima delle questioni in esame, questa Corte ha affermato che «in linea generale, l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – non può essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (v., ex plurimis, sentenza n. 446 del 2002).

4.— Nel caso di specie l’affidamento che, ad avviso del remittente, sarebbe leso dalla norma censurata trova il suo fondamento non sulla legge, bensì su di una normativa secondaria costituita dal regolamento n. 123 del 2000 e dal decreto ministeriale 18 maggio 2000. Le ordinanze di rimessione, infatti, non indicano le disposizioni della legge n. 124 del 1999, fonte di legittimità del regolamento, che avrebbero previsto la distribuzione dei precari in quattro scaglioni o fasce ed, in particolare, la inclusione in terza o quarta fascia a seconda che gli interessati avessero prestato o meno servizio di insegnamento negli istituti statali per il tempo prescritto.
Inoltre gli atti amministrativi suindicati, che dovrebbero costituire la base dell’affidamento e giustificarne la tutela, sono stati immediatamente impugnati ed annullati dal giudice di primo grado. Né può considerarsi diversa la conclusione cui è pervenuto il Consiglio di Stato il quale, decidendo sugli appelli contro tali sentenze, ha ritenuto che la norma ora in esame, costituente jus superveniens in quei giudizi, avesse realizzato l’interesse che si voleva tutelare con l’azione giudiziaria.
Le difese delle parti private, per dare sostegno alla invocata tutela dell’affidamento, hanno richiamato il decreto-legge 28 agosto 2000, n. 240, convertito, con modificazioni, nella legge 27 ottobre 2000, n. 306, il cui articolo 1, in sede di disciplina di prima integrazione delle graduatorie permanenti, regola le assunzioni in ruolo del «personale incluso negli scaglioni di graduatoria, approvati in via definitiva in data successiva al 31 agosto 2000…». Questa disposizione costituirebbe il sicuro fondamento legislativo del sistema degli scaglioni previsto dagli atti amministrativi menzionati e sarebbe idonea a fondare l’affidamento sulla stabilità di tale sistema.
L’argomentazione non può essere condivisa.
Il sistema degli scaglioni, disciplinato da atti amministrativi all’epoca ancora efficaci nel loro testo originario, costituisce il presupposto e non l’oggetto della disposizione citata del d.l. n. 240 del 2000. E’ quindi improprio parlare di «legificazione» del sistema stesso.

5.— Il giudice remittente, che pure ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità della stessa norma (poi censurata per altre ragioni) per non aver nettamente distinto i possessori del requisito della prestazione dell’insegnamento in istituti statali da coloro che ne erano privi, sostiene però che la norma sarebbe tuttavia irragionevole perché la omissione di ogni distinzione darebbe luogo all’adozione di criteri disomogenei di classificazione dei docenti.
Anche tale tesi non può essere accolta.
A prescindere dalla sua contraddittorietà, l’infondatezza di tale affermazione risulta palese ove si noti che l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 255 del 2001 stabilisce che, in sede di prima integrazione delle graduatorie permanenti, i titoli dei candidati vengono valutati, all’interno dei (residui) due scaglioni, secondo la vecchia tabella approvata con decreto ministeriale 29 marzo 1993 e modificata con decreto ministeriale 29 gennaio 1994, allegata al regolamento del 2000. In tale tabella al servizio prestato in istituti statali viene attribuito un punteggio doppio rispetto a quello riconosciuto al servizio prestato in istituti non statali.
Ne consegue che nel complesso normativo applicabile nei giudizi a quibus l’equiparazione tra i due suddetti servizi di insegnamento non vi è stata, in quanto nella prima integrazione delle graduatorie si è tenuto conto della diversità esistente, ai fini del precariato, tra i vari tipi di scuola. Infatti, solo a decorrere dal 1° settembre 2000 tale differenziazione è stata abbandonata per «i servizi di insegnamento prestati … nelle scuole paritarie di cui alla legge 10 marzo 2000, n. 62» (art. 2, comma 2, del d.l. n. 255 del 2001).

6.– Per quel che riguarda la questione relativa al comma 7 dell’art. 1 dello stesso d.l. n. 255 del 2001, a dimostrarne l’infondatezza è sufficiente il rilievo che la norma è ispirata all’esigenza di tutelare l’affidamento di coloro che hanno conseguito l’immissione in ruolo, sulla base della normativa regolamentare nella sua versione originaria e delle graduatorie formate in applicazione di tale normativa.
E’ contraddittoria la tesi del remittente secondo la quale mentre – in riferimento al comma 2 del medesimo art. 1 – sarebbe degno di tutela l’affidamento di chi, avendo una certa posizione in una graduatoria, avrebbe potuto confidare di non essere, in futuro, scavalcato da alcuni di coloro che nella medesima lo seguivano, viceversa – con riguardo al comma 7 della medesima disposizione – sarebbe irragionevole la salvaguardia dei diritti di coloro che hanno effettivamente ottenuto l’immissione in ruolo, così conseguendo una posizione rispetto alla quale la collocazione in graduatoria poteva dar luogo solo ad una qualche aspettativa. Infatti di ben diversa consistenza sono le ragioni che giustificano la salvaguardia di una situazione (l’acquisizione di un posto di ruolo) caratterizzata nella attualità dal diritto alla sua permanenza – jus in officio – rispetto a quelle che possono essere addotte per rivendicare la conservazione di una posizione per sua natura virtuale (collocamento in una graduatoria).

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,V
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, sollevate, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Depositata in Cancelleria l’11 giugno 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/6/2004 n.168 proviene da Giustamm.

Pres. Lignani. Est. Cardoni
Istituto Statale di Istruzione “Matteo Gattapone” di Gubbio c. Regione Umbria; Dirigente Generale dell’Ufficio scolastico regionale per l’Umbria, quale Commissario ad acta

sulla natura giuridica dell’attività svolta dal Commissario ad acta nei giudizi in materia di silenzio della P.A.

1. Giustizia amministrativa- silenzio della p.a. – commissario ad acta – qualificazione –organo straordinario dell’amministrazione.

2. Giustizia amministrativa- silenzio della p.a – attività del commissario ad acta- rimedi esperibili.

1. Nel procedimento ex art. 21bis l.n. 1034 del 1971 il commissario ad acta non va assimilato all’omonima figura del procedimento di ottemperanza, trattandosi di un organo straordinario dell’ente e non di un alter ego del giudice

2. E’ragionevole che al giudice preponente rimanga la potestà di verificare che gli atti del commissario non siano meramente elusivi dell’obbligo di provvedere, sollevando ogni altra questione ipotizzabile mediante l’impugnazione ordinaria, in contraddittorio con l’ente di cui esso è straordinario.

— *** —

Con commento della Dott.ssa Annalisa Giusti “Analogie e differenze fra la natura dell’attività svolta dal commissario ad acta nei giudizi sul silenzio e di ottemperanza”

Sulla natura giuridica dell’attività svolta dal Commissario ad acta nei giudizi in materia di silenzio della P.A.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti nn. 562/2003 e 20/2004 proposti
dall’ISTITUTO STATALE DI ISTRUZIONE SUPERIORE “MATTEO GATTAPONE” di Gubbio, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, ed elettivamente domiciliato in Perugia, Via degli Offici n. 14;

CONTRO

La Regione dell’Umbria in persona del legale rappresentante pro-tempore:
– rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabrizio Figorilli e Fulco Ruffo ed elettivamente domiciliata presso il primo difensore in Perugia, via Bontempi n. 1 (Ric. n. 562/2003);
– e rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Tarantini, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Baglioni n. 10 (Ric. n. 20/2004);

E NEI CONFRONTI DI

Dirigente Generale dell’Ufficio scolastico regionale per l’Umbria quale Commissario ad acta, non costituito in giudizio (Ric. n. 562/2003);

– il ric.n. 562/2003: per la mancata esecuzione della sentenza del TAR dell’Umbria n. “256/2003” (rectius: n. 642/2003), della successiva ordinanza collegiale n. 37/03 e dell’ulteriore ordinanza collegiale n. 49/03;
nonché, per quanto possa occorrere, per l’impugnazione del decerto del 12 dicembre 2003 del commissario ad acta, con cui è stato deliberato che “la richiesta…non può essere inserita nel piano di istituzione dei nuovi indirizzi, definitivamnete deliberato dalla Regione dell’Umbria per l’anno scolastico 2003/04”, nonché degli atti presupposti connessi e/o consequenziali;
– il ric.n. 20/2004: per l’annullamento della delibera del Consiglio Regionale dell’Umbria del giorno 22 Dicembre 2003 n.355 con la quale l’istanza dell’Istituto “Gattapone” rivolta all’attivazione di un corso ad indirizzo turistico (ITER), in sostituzion

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione dell’Umbria;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del giorno 10 marzo 2004 la relazione del Dott. Carlo Luigi Cardoni e uditi i difensori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

FATTO E DIRITTO

1- Con sentenza n. 642/ 2003 questo Tribunale ha ordinato alla Regione Umbria di pronunciarsi sull’istanza presentata dall’istituto Gattapone in data 24 gennaio 2002 per ottenere l’attivazione, per l’anno scolastico 2003/2004, di un corso di studi ed indirizzo turistico (ITER) , in sostituzione di un altro corso ad indirizzo amministrativo (IGEA) ed ha nominato, nell’ipotesi di inadempienza, un Commissario ad Acta.

2- Questi, all’atto dell’insediamento, si è trovato di fronte ad una nota della Regione (numero 20745/V in data 9 settembre 2003) con la quale asseriva di aver provveduto.
Con Ordinanza n. 37/2003 il Tribunale, ritenendo elusivo il provvedimento regionale, ha ordinato al Commissario di insediarsi.

4- Con successiva Ordinanza n. 49/2003, è stato ritenuto elusivo anche il provvedimento commissariale, adottato in asserita esecuzione della citata Ordinanza n. 37/2003.
Il Commissario ha quindi emanato il provvedimento in data 12 dicembre 2003, qui impugnato con il ricorso n. 562/ 2003, sotto il duplice profilo dell’elusività (dell’Ordinanza n. 49/2003) e dell’eccesso di potere in varie figure sintomatiche.

5- Nella vicenda si è poi inserita la Delibera del Consiglio Regionale 22 dicembre 2003 n. 355 con la quale è stata respinta l’istanza di cui trattasi anche per l’anno scolastico 2004 – 2005.
Detta delibera è oggetto del ricorso n. 20/2004 e contro di essa si deducono pure articolate censure d’eccesso di potere in molteplici figure sintomatiche.
In ambedue i giudizi si è costituita la Regione dell’Umbria, la quale, in particolare, ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva rispetto al gravame n. 562/2003 non ritenendo ad essa riferibile il provvedimento del Commissario ad acta.
La Regione eccepisce altresì il sopravvenuto difetto d’interesse a coltivare il detto ricorso n. 562/2003 in relazione all’emanazione, nelle more, nella deliberazione regionale n. 355/2003 (impugnata con il ricorso n. 20/2004).

6- Il Collegio, in primo luogo, riunisce i ricorsi in epigrafe per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.
In secondo luogo, non condivide l’eccezione di carenza di legittimazione passiva nel ricorso n. 562/2003.
A questo proposito, è opportuno definire la figura e i poteri del commissario “ad acta” previsto dall’art. 21-bis della legge n. 1034/1971 (come mod. dalla legge n. 205/2000). In prima approssimazione, invero, detta figura può sembrare assimilata a quella dell’analogo commissario “ad acta” che viene sovente utilizzata nell’ambito del procedimento di ottemperanza, di cui all’art. 27, n. 4, testo unico n. 1054 del 1924.
Ad un esame più attento, peraltro, le due figure risultano ben differenziate; e ciò non solo perché il commissario “ad acta”, nell’ambito del procedimento di cui all’art. 21-bis, è previsto dalla legge, mentre nell’ambito del procedimento di ottemperanza non lo è, trattandosi invece di una creazione giurisprudenziale.

7- La differenza radicale tra le due figure di commissario deriva dal fatto che in sede di ottemperanza spetta, in linea di principio, allo stesso giudice amministrativo emanare un provvedimento interamente conformativo della fattispecie: egli esercita, infatti, giurisdizione di merito, il che significa che ha il potere-dovere di sostituirsi all’amministrazione anche nell’esercizio della discrezionalità propria di quest’ultima. Solo per evidenti ragioni di opportunità e di praticità il giudice amministrativo preferisce talvolta delegare tale funzione ad un commissario “ad acta”, il quale, in questo contesto, si presenta dunque come un “organo del giudice di ottemperanza” (Cons. St., Sez. V, 28 febbraio 1995, n. 298) tanto che la giurisprudenza prevalente nega che i suoi atti siano impugnabili nelle forme ordinarie, ritenendo esperibile solo un reclamo allo stesso giudice dell’ottemperanza, quale rimedio “interno” ad una fase processuale non ancora esaurita. E’ vero, peraltro, che giurisprudenza recente (Cons. St., Sez V, 17 aprile 2002, n. 2006), dichiaratamente ricollegandosi all’orientamento minoritario, preferisce distinguere fra le statuizioni del commissario che costituiscono (rectius: vogliono costituire) mera attuazione di un ordine vincolante del giudice (impugnabili solo mediante reclamo) e quelle che sono invece frutto di libera determinazione del commissario (impugnabili nelle forme ordinarie). Trattasi però di questioni non pertinenti alla vicenda attuale, e il Collegio non ha motivo di pronunciarsi al riguardo.

8- Nel procedimento di cui all’art. 21-bis, invece, il giudice non esercita giurisdizione di merito, né gli compete sostituirsi all’amministrazione. Non si può dire dunque che il commissario sia la “longa manus” mediante la quale il giudice fa ciò che potrebbe fare anche direttamente. Ma vi è di più.
Il procedimento di ottemperanza presuppone un giudicato che, pur non esaurendo (o non sempre) tutti i margini di discrezionalità della p.a., tuttavia, pregiudica (per definizione) il contenuto degli emanandi provvedimenti, o almeno buona parte di esso.
Non è così, invece, nel procedimento di cui all’art. 21-bis della legge n. 1034/1971. Qui il giudicato consiste e si esaurisce nell’accertamento dell’obbligo di provvedere. Restano dunque impregiudicati non solo gli aspetti di merito (corrispondenti ai margini di discrezionalità della p.a.) ma le stesse questioni di legittimità diverse dall’obbligo di provvedere. Volendo esprimersi in termini figurativi, si può dire che mentre il giudice dell’ottemperanza si colloca su una linea più avanzata rispetto al giudizio di legittimità, il giudice del silenzio (art. 21-bis) si colloca su una linea più arretrata.

9- Da tutto ciò consegue che il commissario “ad acta” nell’ambito del procedimento dell’art. 21-bis va assimilato non già all’omonima figura del procedimento di ottemperanza, bensì alla tradizionale e ben nota figura del commissario nominato dall’autorità tutoria (o di controllo, di vigilanza, etc..) a rimedio dell’inerzia di un ente locale o altro ente pubblico. Si tratta cioè, puramente e semplicemente, di un organo straordinario dell’ente, e non dell’ “alter ego” del giudice.
Nondimeno, è ragionevole che al giudice preponente rimanga la potestà di verificare che gli atti del commissario non siano meramente elusivi dell’obbligo di provvedere. Ma, una volta accertato che non vi è stata elusione, ogni altra questione ipotizzabile va sollevata mediante l’impugnazione ordinaria dell’atto del commissario – in contraddittorio, naturalmente, con l’ente di cui esso è organo straordinario.

10- Tanto osservato il Collegio rigetta anche l’eccezione di sopravvenuto difetto d’interesse pure sollevata nel ricorso n. 562/2003.
Infatti, la delibera regionale concerne l’anno scolastico 2004/2005 e non quello 2003/2004, oggetto del provvedimento commissariale al cui annullamento la parte ricorrente può avere interesse.
Certo non per attivare retroattivamente il corso, ma, ad esempio, per chiedere il risarcimento del danno o per costituire un elemento di fatto idoneo a supportare analoghe istanze per i successivi anni scolastici.

11- Ciò premesso, il Tribunale osserva che nel ripetuto ricorso n. 562/2003 sono esercitate contestualmente due azioni.
L’una, in via principale, di reclamo per l’inadempimento commissariale, ritenendo l’atto da questi emanato meramente elusivo.
L’altra, in via subordinata, con la quale si formula un’ordinaria impugnazione di legittimità dell’atto stesso.
Il Collegio ritiene ammissibile la proposizione contestuale delle due azioni, rilevatane la non contraddittorietà intrinseca, in base ai principi di economia processuale.

12- Ciò posto si giudica che con il provvedimento del 12 dicembre 2003 il Commissario abbia eseguito l’ordine di provvedere sull’istanza dell’Istituto Gattapone per l’anno 2003 – 2004.
Infatti, ha emanato al riguardo un provvedimento di rigetto esaurientemente motivato.
Ne consegue l’infondatezza della domanda avanzata con il ricorso n. 562/2003 volta ad ottenere la dichiarazione dell’elusività dell’atto commissariale ed i conseguenti provvedimenti di questo Tribunale.

13- Occorre ora esaminare le censure di legittimità con le quali, in sostanza, si lamenta l’insufficienza e l’illogicità della motivazione del ridetto provvedimento commissariale.
Al riguardo, il Collegio rammenta come la decisione di istituire o meno un corso scolastico nuovo in una determinata area territoriale, si connoti come ampiamente discrezionale.
Infatti, occorre tener conto di una molteplicità di fattori complessi, (p. es. la richiesta di formazione, il quadro generale dell’organizzazione scolastica, l’offerta formativa già esistente, gli oneri economici ecc.) l’apprezzamento dei quali è squisitamente di merito e, dunque, insindacabile, com’è notorio, in sede di legittimità se non per macroscopica illogicità.
Questa, nel caso di specie non sussiste.

14- Difatti, il diniego avversato si fonda su una serie di considerazioni che, alla luce del comune buon senso e dell’ordinaria esperienza, appaiono congruenti dal punto di vista logico.
Per vero, si apprezzano espressamente (pag. 2 del provvedimento impugnato) l’offerta formativa nel suo complesso (cpv. 3° e 5°), le compatibilità finanziarie, l’organizzazione scolastica anche in relazione a progetti di riorganizzazione (cpv. 3° e 5°), le specifiche esigenze territoriali in rapporto alla domanda formativa (cpv. 6°9 l’impatto, negativo per eccessiva frammentazione, sulla rete scolastica (cpv. 7°).

15- Con questo, non si vuol dire che le conclusioni raggiunte nel provvedimento impugnato siano in assoluto le migliori, ma pare indubitabile che esse siano ragionevolmente e compiutamente giustificate.
Qui si arresta il sindacato di questo Tribunale e quanto sin qui esposto è sufficiente per rigettare il ricorso.

16- Analoghe considerazioni valgono per rigettare il ricorso n. 20/2004.
Invero, anche la delibera regionale con la quale si rigetta l’istanza dell’Istituto ricorrente per l’anno scolastico 2004/2005 appare logicamente motivata.
Infatti, in essa si recepiscono le ampie considerazioni formulate sia dalla Terza Commissione Consiliare, sia dalla Giunta Regionale, giudicando inopportuno un aumento degli indirizzi di studio in un’area nella quale non si prevede un aumento della domanda di formazione.
Ciò, anche in vista della ristrutturazione organizzativa della rete scolastica in esecuzione del decreto legislativo n. 112/1998.
Orbene, dette motivazioni appaiono logiche e congruenti.

17- A tacer d’altro, invero, appare indubbio che un’Amministrazione, prima di istituire un corso di istruzione ad indirizzo specifico, in aggiunta ad altri già esistenti in un territorio regionale di modeste dimensioni, debba valutare lo sviluppo demografico ed il prevedibile incremento della domanda formativa per quell’indirizzo.
Questo è quanto ha fatto la Regione nel provvedimento avversato.
Se tali valutazioni siano poi condivisibili nel merito è questione estranea al presente giudizio.

18- Inoltre, è proficuo notare come il fatto che la Provincia di Perugia, fosse d’avviso diverso dalla Regione (Del. N. 311/2003) non infici la legittimità della scelta regionale.
Alla Regione compete, invero, il potere decisorio in materia e questo è stato esercitato dopo aver tenuto conto anche del parere della Provincia (v. delibera regionale impugnata pag.2, terzo capoverso).

19- Il fatto, poi, che non si contestino punto per punto le considerazioni provinciali non si traduce in un vizio d’insufficienza della motivazione giacché sono state comopiutamente espresse le ragioni sulle quali si fonda la decisione contestata.
Per tutte le considerazioni che precedono debbono essere rigettati ambedue i ricorsi qui riuniti e giudicati.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, riunitili, li rigetta.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio complessivamente liquidate in € 6.000 (seimila), oltre agli oneri di legge ed alle spese occorrende

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del giorno 10 marzo 2004 con l’intervento dei signori:
Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente

Avv. Annibale Ferrari Consigliere

Dott. Carlo Luigi Cardoni Consigliere, estensore

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