Pres. Varrone, Est. Caringella
Ricorsi riuniti: GLF s.p.a. (Avv.ti G. e G. Pellegrino) C/ Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Autorità Portuale di Genova (Avv. dello Stato), SIIT (n.c.), S.T. s.p.a.(Avv.ti D. Anselmi, G. Di Gioia, H. Bonura, L. Acquarone) e altri.

sull’ordine di esame degli appelli incidenti su fasi diverse della procedura di gara, e sulla necessaria indicazione delle quote di partecipazione ad un’a.t.i. costituenda già in fase di prequalifica, ovvero sulla sussistenza della causa di esclusione di cui all’art. 75, lett. c), d.p.r. 554/99

1. Giustizia amministrativa – Appalti pubblici – Ordine di esame degli appelli riuniti – Criterio – Determinazione – Diversità dei segmenti della procedura, interessati da detti appelli – Conseguenze.
2. Contratti della p.a. – Bando di gara – Dichiarazione sull’inesistenza di causa di esclusione ex art. 75, lett. c), d.p.r. 554/99 – Presentazione della dichiarazione già in sede di prequalifica – Conseguenze – Decorso del termine ex art. 445, c.p.p. – Irrilevanza.

3. Contratti della p.a. – Gara d’appalto – A.t.i. costituenda – Indicazione delle quote di partecipazione al raggruppamento – Sin dall’ammissione alla gara – Necessità – Ex art. 13, co. 1 e 5, L. 109/94, e art. 93, co. 4, d.p.r. 554/99.

1. Al fine di determinare l’ordine di esame di più appelli riuniti, contenenti censure inerenti ad una medesima gara d’appalto, deve farsi riferimento alla diversità delle fasi della procedura interessati da detti appelli, senza che assuma alcun rilievo il dato, meramente casuale, della loro priorità cronologica. In particolare, qualora, come nella specie, un appello richiami questioni interenti la fase di prequalifica, avendo ad oggetto il difetto di qualificazione dell’appellante per l’ammissione alla predetta procedura, e l’altro contenga censure inerenti la gara strictu sensu, va esaminato con priorità il primo di detti appelli, tenuto conto che il difetto di legittimazione a partecipare alla procedura mette in luce un radicale difetto di legittimazione e interesse, in capo al soggetto non pre-qualificabile, a contestare la legittimità di uno stadio successivo della procedura al quale tale soggetto non avrebbe dovuto avere ingresso.

2. Ove la lex specialis di gara prescriva la presentazione, già in sede di prequalifica, di una dichiarazione attestante l’inesistenza della causa di esclusione di cui all’art. 75, co. 2, lett. c), D.p.r. 554/99, è a tale momento che deve aversi riguardo nel valutare la sussistenza di detta causa ostativa, a nulla rilevando, pertanto, la circostanza che in un momento successivo sia intervenuto un provvedimento giudiziale di dichiarazione dell’estinzione dei reati. Né vale ad escludere la predetta causa ostativa il decorso del periodo quinquennale di cui all’art. 445, co. 2, c.p.p., posto che lo stesso non estingue ipso iure il reato, in assenza di una formale pronuncia del giudice dell’esecuzione.
3. Dal combinato disposto degli artt. 8, 13, co. 1 e 5 della L. 109/94, si desume un principio di corrispondenza tra quote di qualificazione, di partecipazione all’a.t.i. costituenda e quote di esecuzione dei lavori, con la conseguenza che le quote di partecipazione al raggruppamento vanno evidenziate già in sede di prequalifica, e non ex post, in sede di esecuzione del contratto, di guisa da consentire la verifica già in tale sede dei requisiti richiesti in relazione alle singole quote di partecipazione (1).
— *** —

(1) Cfr. , ex plurimis, Cons. Giustizia Amministrativa, Decisione 8 marzo 2007 n. 95; Id., 31 marzo 2006 , n. 116

ha pronunciato la seguente

sui ricorsi riuniti in appello n. 9061/2006 e 9837/2006 proposti rispettivamente:

1) ric. n. 9061/2006 da

GLF GRANDI LAVORI FINCOSIT S.P.A. IN PR. E Q.LE MAND. ATI, A.T.I. COOPSETTE SOC. COOP., A.T.I. IMPRESA PIETRO CIDONIO S.P.A., A.T.I. SOCIETA’ ITALIANA DRAGAGGI S.P.A., A.T.I. CONSORZIO STABILE PAMOTER SCARL, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Gianluigi Pellegrino, Giovanni Pellegrino con domicilio eletto in Roma Corso del Rinascimento n.11, presso l’Avv. Gianluigi Pellegrino;

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n.12;

SIIT – SERVIZI INTEGRATI INFRAST. TRASP. LOMBARDIA E LIGURIA, non costituitosi;

SOCIETA’ TECNIS S.P.A. IN PR. E Q.LE CAPOGRUPPO COSTIT. ATI, BOSKALIS ITALIA S.R.L. UNIPERSONALE IN PR. E Q.LE MAND. ATI, SIGENCO S.P.A. IN PROPRIO E Q.LE MANDANTE A.T.I., rappresentate e difese dagli Avv.ti Daniela Anselmi, Giovanni Di Gioia, Harald Bonura, Lorenzo Acquarone con domicilio eletto in Roma piazza G. Mazzini n.27, presso Giovan Candido Di Gioia;

SOCIETA’ IT. PER CONDOTTE D’ACQUA SPA IN PR. E Q. CAP. ATI, A.T.I. IMPREGILO S.P.A., A.T.I. SIEMENS S.P.A., A.T.I. SIRITI S.P.A., rappresentate e difese dall’Avv. Mario Sanino con domicilio eletto in Roma viale Parioli n.180, presso Mario Sanino;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia sede di Milano Sez. III n. 2059/2006.

2) ric. n. 9837/2006 da

G.L.F. GRANDI LAVORI FINCOSIT SPA IN P. Q. MANDAT. ATI, ATI COOPSETTE SOC. COOP. IMPRESA PIETRO CIDONIO SPA, ATI SOCIETA’ ITALIANA DRAGAGGI SPA, ATI CONSORZIO STABILE PA.MO.TER. SCARL, rappresentate e difese dagli Avv.ti Gianluigi Pellegrino e Giovanni Pellegrino con domicilio eletto in Roma Corso del Rinascimento n.11, presso l’Avv. Giovanni Pellegrino;

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n.12;

e nei confronti di

AUTORITA’ PORTUALE DI GENOVA, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n.12;

SOCIETA’ ITALIANA CONDOTTE D’ACQUE SPA IN PR. E Q. CG R.T.I., RTI – IMPREGILO S.P.A., rappresentate e difese dall’Avv. Mario Sanino con domicilio eletto in Roma Viale Parioli n.180;

RTI – SIEMENS S.P.A. e RTI – SIRTI S.P.A. non costituitesi;

ATI TECNIS SPA, SOC BOSKALIS ITALIA, SI.GEN.CO SPA, rappresentate e difese dagli Avv.ti Daniela Anselmi, Giovan Candido Di Gioia, Harald Bonura e Lorenzo Acquarone con domicilio eletto in Roma piazza G. Mazzini n.27, presso l’Avv. Giovan Candido Di Gioia;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sede di Roma Sez. III ter n. 12512/2006.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 20 febbraio 2007 relatore il Consigliere Francesco Caringella. Uditi gli avv.ti Giovanni Pellegrino, Gianluigi Pellegrino, Acquarone, Anselmi, Sanino e solo nelle preliminari l’avv. Di Gioia e l’Avv. dello Stato Nicoli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. La vicenda interessata dagli appelli in epigrafe specificati concerne la procedura relativa all’appalto integrato per la progettazione esecutiva e la costruzione del Terminal Contenitori del Porto di Genova, di cui al bando pubblicato nella G.U.C.E. n. 178/2005, comprensiva di tre lotti, per un importo a base d’asta di 137.847.795,17 Euro.
Con la sentenza n. 2059/2006 il TAR Lombardia, sez. III ter, ha accolto il ricorso proposto dall’ATI con capogruppo la società Tecnis avverso l’esclusione disposta nel corso della procedura ai suoi danni in ragione della supposta mancata produzione di taluni documenti nella forma richiesta dalla lex specialis.
Con la successiva sentenza n. 12512/2006 il TAR Lazio, sez. III ter, ha invece dichiarato l’inammissibilità del ricorso principale proposto dall’odierna appellante GLF, Grandi Lavori Fincosit s.p.a., in proprio e quale capogruppo del relativo raggruppamento, avverso l’aggiudicazione intervenuta in favore dell’ATI Tecnis, riammessa alla procedura grazie alla misura cautelare concessa nel corso del primo giudizio; alla declaratoria di inammissibilità i Primi Giudici sono pervenuti in virtù dell’accoglimento del ricorso incidentale proposto dall’ATI aggiudicataria.

2. I due ricorsi vanno riuniti per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

3. Si tratta di stabilire, a questo punto, l’ordine da seguire nell’esame degli appelli riuniti. .
Decisiva, a tal fine, si appalesa la considerazione dell’oggetto delle questioni toccate dai due giudizi in relazione all’iter di svolgimento della procedura di gara. In sede di accoglimento del ricorso incidentale proposto dall’ATI Tecnis il Tribunale capitolino ha infatti statuito che, in relazione ai profili che saranno di seguito esaminati, il raggruppamento Fincosit Lavori avrebbe dovuto essere escluso dalla gara in sede di prequalifica per difetto dei requisiti necessari ai fini dell’ammissione alla procedura. Le censure accolte toccano, quindi, uno stadio della vicenda procedurale, la prequalifica, antecedente alla gara vera e propria nel corso della quale è invece intervenuta la violazione degli obblighi documentali che ha condotto all’esclusione dell’ATI Tecnis oggetto di impugnazione nel giudizio definito con la sentenza del Tar Lombardia.
Ed allora, se si considera che l’appello n. 9837/2006 tocca un segmento procedimentale, la prequalifica, antecedente a quello interessato al ricorso n. 9061, e si aggiunge che il difetto di legittimazione alla partecipazione alla procedura in sede di prequalifica mette in luce un radicale difetto di legittimazione e di interesse a contestare la legittimità di uno stadio successivo della procedura, la gara, al quale il raggruppamento Tecnosit, in ipotesi, non avrebbe dovuto partecipare, si deve concludere nel senso che la reiezione del primo gravame, confermando l’assenza dei suoi requisiti di ammissione alla procedura, priverebbe il raggruppamento del titolo di legittimazione alla contestazione del relativo esito. In questa prospettiva un soggetto non suscettibile di qualificazione va infatti equiparato ad un mero quisque de populo, come tale non portatore di una posizione differenziata che lo legittimi, anche in una prospettiva meramente strumentale finalizzata alla riedizione integrale della procedura, alla contestazione degli esiti della gara alla quale non avrebbe dovuto essere ammesso.
Il dato sostanziale della diversità dei segmenti interessati dai due appelli, chiaramente sintomatico della ricorrenza o meno del profilo dell’interesse a ricorrere del soggetto non pre-qualificabile, a sua volta decisivo in sede di graduazione della priorità degli appelli, prevale quindi sul dato schiettamente processuale, in sé meramente casuale, della priorità cronologica degli appelli così come delle sentenze da questi gravate. Non assume poi rilievo la circostanza che le censure relative alla prequalifica siano state svolte in primo grado nella forma del ricorso incidentale, come peraltro naturale in quanto spiegate dal soggetto risultato aggiudicatario all’esito della gara. Al di là della qualificazione del ricorso incidentale, se eccezione ovvero controimpugnazione, ciò che rileva è che le relative censure, mettendo in discussione il titolo del contraddittore ai fini della partecipazione alla procedura, si pongono in uno stadio, logico e cognitivo, anteriore e pregiudiziale rispetto alle questioni relative alla gara stricto sensu intesa, interessate non solo dal ricorso principale relativo al giudizio di primo grado in seno al quale il ricorso incidentale è stato proposto, ma anche dall’appello avverso la sentenza che ha accolto il ricorso proposto dall’ATI Tecnis. L’applicazione coerente, agli istituti del ricorso incidentale e dell’appello, dei principi generali in punto di legittimazione ed interesse a ricorrere, consente allora di escludere che un soggetto di cui si paventi il difetto di qualificazione per l’ammissione ad una procedura competitiva possa giovarsi dell’accoglimento di un appello teso a mettere in discussione la correttezza di uno stadio successivo della procedura medesima al quale non avrebbe dovuto avere ingresso.

4. Sulla scorta di tali premesse si deve allora concludere nel senso che la reiezione dell’appello n. 9837/2006 condurrebbe alla declaratoria di improcedibilità, per difetto di interesse, del ricorso n. 9061 Ne deriva la priorità del relativo scrutinio.
4.1. Con un primo motivo di appello il ricorrente principale contesta il capo della sentenza con cui i Primi Giudici hanno accolto il motivo di ricorso incidentale proposto da ATI Tecnis che aveva dedotto la violazione, da parte dei componenti del raggruppamento Fincosit, del punto BB) della lettera di invito, nonché dell’art. 75 del D.P.R. 21/12/1999, n. 554, nell’assunto, in particolare, della falsità della dichiarazione presentata, in sede di prequalifica, dal sig. Giorgio Loreto, amministratore unico della Sitram S.r.l., facente parte del Consorzio stabile PA.MO.TER, tanto con riferimento alla propria posizione che a quella del sig. Paolo Diozzi, e della irrilevanza / inadeguatezza della successiva dissociazione manifestata dal Consorzio PA.MO.TER.
Più nel dettaglio, la Tecnis, in prime cure, aveva rilevato che con l’autocertificazione in data 17/10/05 il Loreto, in qualità di amministratore unico della Sitram S.r.l., impresa designata dal Consorzio PA.MO.TER per l’esecuzione delle opere scorporabili afferenti la categoria OG3, aveva tra l’altro, al punto sub 2), falsamente dichiarato “l’inesistenza nei confronti dell’impresa di cause di esclusione dalla partecipazione a gare d’appalto in conformità all’art. 75 del D.P.R. n. 554/1999, così come sostituito dal D.P.R. n. 412/2000”.
Il Collegio reputa che la sentenza gravata resista ai motivi di appello.
Decisiva ed assorbente appare invero la circostanza che, in sede di prequalifica, il bando di gara, prevedeva, a pena di esclusione, al punto AA), la presentazione di una la dichiarazione nella quale il legale rappresentante dell’impresa attestasse “l’inesistenza nei confronti dell’impresa di cause di esclusione dalla partecipazione alle gare d’appalto in conformità dell’art. 75 del D.P.R. n. 554/1999 …”. Detta ultima norma, a sua volta, stabilisce, sub lett. c), l’esclusione dalla gara d’appalto di lavori pubblici di soggetti “nei cui confronti è stata pronunciata sentenza di condanna passata in giudicato, oppure di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell’art. 444 del c.p.p., per reati che incidono sull’affidabilità morale e professionale”, specificando altresì, per quanto qui rileva, che la preclusione opera se la sentenza è stata emessa nei confronti degli amministratori muniti del potere di rappresentanza o del direttore tecnico.
Ebbene, dagli atti del procedimento si ricava che la dichiarazione resa dall’allora amministratore sig. Loreto in sede di prequalifica, in data 17 ottobre 2005, in merito all’inesistenza di causa di esclusione ex art. 75 cit., è falsa risultando in atti la prova della sussistenza di due reati accertati con sentenza del Pretore di Genova del 3 marzo 1992, ex art. 444 c.p.p., per violazione dell’art. 25 d.PR. n. 915/1982 per il reato di discarica abusiva di rifiuti ed un decreto del GIP di Savona del 1° gennaio 1999 per il reato di raccolta non autorizzata di rifiuti. Si è altresì appurato che anche il direttore tecnico Paolo Diozzi era gravato da un precedente penale dato da una sentenza del Pretore di Genova del 29 gennaio 1999 per il reato di acquisto di cose di sospetta provenienza (artt. 712 e 62 bis c.p.).Se si considera che l’esistenza di cause ostative doveva essere accertata all’atto della prequalifica se ne ricava la ricorrenza, in detto stadio, di una causa ostativa in relazione all’intervento di pronunce di condanna chiaramente incidenti sulla moralità professionale senza che assuma rilievo contrario l’entità della pena.
Si deve poi soggiungere che, per costante giurisprudenza amministrativa, a sua volta in sintonia con quella penale (Cass. pen, sez. IV, 27 febbraio 2002, n. 11560), il semplice del decorso del periodo quinquennale di cui all’art. 445, comma 2, c.p.p. non estingue ipso jure il reato in assenza di formale pronuncia le Giudice dell’esecuzione.
Le successive dimissioni di detti soggetti dalla cariche rivestite (in data 31 dicembre 2005 per quel che concerne la carica di amministratore unico ed il successivo 20 gennaio 2006 per quel che afferisce alla carica di direttore tecnico) e la successiva dichiarazione di dissociazione resa nel prosieguo della gara dall’amministratore del Consorzio Pamoter sono poi postfacta inidonei ad incidere su di una causa di esclusione, legata alla deficienza sostanziale del requisito ed alla falsità della dichiarazione, ormai perfetta con riguardo alla fase della prequalifica. E tanto a tacere dell’inidoneità di una mera dichiarazione, resa al chiaro fine di essere ammessi alla procedura onde rimediare agli effetti della pregressa dichiarazione falsa ed omissiva, non seguita da atti concludenti e specifici, a dimostrare una dissociazione idonea ai sensi dell’art. 75 cit.
Non assume rilievo, infine, la produzione del provvedimento giudiziale di dichiarazione di estinzione dei reati in sede processuale e con riguardo ad epoca successiva al momento rilevante ai fini della prequalificazione e, poi,della gara.
4.2.2. Con il secondo motivo di gravame si stigmatizza il capo della sentenza di prime cure che ha reputato fondato il motivo del ricorso incidentale secondo cui l’ATI Fincosit avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara e per il fatto di non avere specificato, nell’atto di impegno a costituire l’A.T.I. presentato in sede di prequalifica, le quote di partecipazione di ciascuna società al costituendo raggruppamento, indispensabile per consentire alla Commissione di individuare il possesso dei requisiti dei singoli partecipanti.
Anche in sede di appello l’ATI Ficosit, che precisa di essere A.T.I. verticale, assume che il Consorzio PA.MO.TER ha limitato la sua partecipazione alle sole opere scorporabili afferenti alla categoria OG3, mentre le altre imprese, destinate ad eseguire i rimanenti lavori, possiedono qualificazioni illimitate ciascuna per tutte le categorie, con conseguente irrilevanza della mancata indicazione delle percentuali interne alle singole categorie di lavori, non prescritta dalla lex specialis della gara, ed imposta dall’art. 13, I comma, della legge n. 109/94 solo all’atto della formazione del raggruppamento di imprese.
Il motivo non è fondato alla luce del costante e convincente indirizzo giurisprudenziale maturato in subiecta materia (Cons. Stato, sez. V, 12 ottobre 2004, n. 6585; CGA 31 marzo 2006, n. 116).
Ai sensi dell’art. 13, comma 5, l. 109/1994, ratione temporis vigente, “è consentita la presentazione di offerte da parte dei soggetti di cui all’articolo 10, comma 1, lettere d) ed e), anche se non ancora costituiti. In tal caso l’offerta deve essere sottoscritta da tutte le imprese che costituiranno i raggruppamenti o i consorzi e contenere l’impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, le stesse imprese conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, da indicare in sede di offerta e qualificata come capogruppo, la quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e delle mandanti”. Ai sensi dell’art. 93, comma 1, d.P.R. 554/1999, inoltre, sono ammessi a presentare offerta per gli appalti e le concessioni di lavori pubblici imprese riunite che abbiano conferito o si impegnino a conferire, mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, detta capogruppo; nel caso di associazione temporanea le imprese devono eseguire i lavori nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento” (art. 93, comma 4, d.P.R. 554/’99).
L’art. 95 d.P.R. 554/1999 a sua volta, recita: “1. L’impresa singola può partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico finanziari e tecnico organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi. I requisiti relativi alle lavorazioni scorporabili non posseduti dall’impresa devono da questa essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente. 2. Per le associazioni temporanee di imprese e per i consorzi di cui all’articolo 10, comma 1, lettere d), e) ed e-bis), della Legge di tipo orizzontale, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti nel bando di gara per le imprese singole devono essere posseduti dalla mandataria o da una impresa consorziata nelle misure minime del 40%; la restante percentuale è posseduta cumulativamente dalle mandanti o dalle altre imprese consorziate ciascuna nella misura minima del 10% di quanto richiesto all’intero raggruppamento. L’impresa mandataria in ogni caso possiede i requisiti in misura maggioritaria. 3. Per le associazioni temporanee di imprese e per i consorzi di cui all’articolo 10, comma 1, lettere d), e) ed e-bis), della Legge di tipo verticale, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi sono posseduti dalla capogruppo nella categoria prevalente; nelle categorie scorporate ciascuna mandante possiede i requisiti previsti per l’importo dei lavori della categoria che intende assumere e nella misura indicata per l’impresa singola. I requisiti relativi alle lavorazioni scorporabili non assunte da imprese mandanti sono posseduti dalla impresa mandataria con riferimento alla categoria prevalente. 4. Se l’impresa singola o le imprese che intendano riunirsi in associazione temporanea hanno i requisiti di cui al presente articolo, possono associare altre imprese qualificate anche per categorie ed importi diversi da quelli richiesti nel bando, a condizione che i lavori eseguiti da queste ultime non superino il 20 per cento dell’importo complessivo dei lavori e che l’ammontare complessivo delle qualificazioni possedute da ciascuna sia almeno pari all’importo dei lavori che saranno ad essa affidati. 5. Il mandato conferito all’impresa capogruppo dalle altre imprese riunite deve risultare da scrittura privata autenticata. La relativa procura è conferita al legale rappresentante dell’impresa capogruppo. Il mandato è gratuito ed irrevocabile e la sua revoca per giusta causa non ha effetto nei confronti della stazione appaltante. 6. Al mandatario spetta la rappresentanza esclusiva, anche processuale, delle imprese mandanti nei confronti della stazione appaltante per tutte le operazioni e gli atti di qualsiasi natura dipendenti dall’appalto, anche dopo il collaudo dei lavori, fino alla estinzione di ogni rapporto. La stazione appaltante, tuttavia, può far valere direttamente le responsabilità facenti capo alle imprese mandanti. 7. Ai fini del presente regolamento, il rapporto di mandato non determina di per sé organizzazione o associazione delle imprese riunite, ognuna delle quali conserva la propria autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali e degli oneri sociali”.
Le disposizioni in questione non recano una disposizione espressa circa il momento in cui la ATI partecipante è tenuta a dichiarare l’importo dei lavori del raggruppamento in relazione alle singole compartecipanti, e cioè se sin dall’ammissione alla gara o successivamente all’aggiudicazione.
Tuttavia dalla lettura delle norme in parola, e soprattutto dalla loro parziale modifica nel tempo, può evincersi l’obbligo per le imprese del costituendo raggruppamento, orizzontale e verticale, di indicare l’importo dei lavori in relazione alle singole partecipanti anche in assenza di specifica previsione in seno alla lex specialis. Ragionando diversamente, infatti, non si comprenderebbe la ragione per cui la legge 415/1998 non ha modificato l’art. 13, comma 1, l. 109/94 pur ammettendo alla procedura le costituende associazioni temporanee. Infatti, se il legislatore in fase di riscrittura dell’art. 13, non ha inteso emendare il comma 1 laddove subordina la partecipazione alla procedura concorsuale delle associazioni temporanee alla condizione che la mandataria e le altre imprese del raggruppamento siano già in possesso dei requisiti di qualificazione per la rispettiva quota percentuale, con ciò evidentemente ha riaffermato la necessità delle previa indicazione delle quote di partecipazione. Una volta caduto il divieto di ammettere i raggruppamenti ancora da costituire, infatti, la previsione contenuta all’art. 13, comma 1, l. 109/’94 è chiaro indice dell’intento del legislatore di conservare la preventiva verifica dei requisiti in relazione alle singole quote di partecipazione anche nel nuovo regime.
Il principio di buon andamento e di trasparenza impone, inoltre, che le imprese partecipanti ad un costituendo raggruppamento indichino le quote di lavori che ciascuna di loro eseguirà in modo da permettere subito la verifica dei requisiti in parola atteso che la normativa vigente «si impernia su un principio di corrispondenza sostanziale, già nella fase della offerta, tra quote di qualificazione e quote di partecipazione all’ATI (cfr. art. 13 comma 1 della legge n. 109/1994) e tra quote di partecipazione e quote di esecuzione (art. 93 comma 4 d.P.R. n. 554/1999)» (C.G.A. 13 giugno 2005 n. 358). Peraltro è proprio la normativa regolamentare a sottintendere tale “principio di corrispondenza sostanziale, già nella fase della offerta, tra quote di qualificazione e quote di partecipazione all’ATI (cfr. art. 13 comma 1 della legge) e tra quote di partecipazione e quote di esecuzione (art. 93 comma 4)” (C.G.A., dec. 8 marzo 2005 n. 97).
Risulta, quindi, corretta l’affermazione finale fatta dal primo Giudice secondo cui “ ampliando l’orizzonte di riferimento, si desume dal combinato disposto degli artt. 8, 13, I e V comma, della legge n. 109/94 e 93, IV comma, del D.P.R. n. 554/99 il principio di corrispondenza tra quote di qualificazione, quote di partecipazione all’A.T.I. e quote di esecuzione dei lavori, con la conseguenza che le quote di partecipazione al raggruppamento non possono essere evidenziate ex post, in sede di esecuzione del contratto, costituendo, quand’anche non esplicitato dalla lex specialis, un requisito di ammissione, la cui inosservanza determina l’esclusione dalla gara” (così, ancora, Cons. giust. amm. Sicilia, 31/3/2006, n. 116).

5. La conferma dell’accoglimento delle censure proposte in sede di ricorso incidentale proposto dall’ATI Tecnis in primo grado priva allora, alla luce di auto sopra puntualizzato, l’ATI Fincosit, dell’interesse a vedere esaminate le ulteriori censure proposte con l’appello 9837/2006; ne deriva anche l’improcedibilità del ricorso n. 9061/2006.
Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, riunisce i ricorsi, respinge il ricorso n. 9837/2006 e dichiara l’improcedibilità del ricorso n. 9061/2006.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 20 febbraio 2007 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Claudio Varrone – Presidente

Paolo Buonvino – Consigliere

Aldo Scola – Consigliere

Francesco Caringella – Consigliere Est.

Manfredo Atzeni – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 11/05/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 11/5/2007 n.2310 proviene da Giustamm.

Pres. Elefante , Est. Lipari
R.A. Consulting S.R.L. (Avv. G. Sorrentino) c/ Comune di Pula ( Avv. M. Mereu), NISSARDI ASSOCIATI S.R.L. (Avv. M. Vignolo , M. Massa), POLITECNICA -INGEGNERIA E ARCHITETTURA SOC. COOP. (Avv.ti C. Frattin e L. Buononato)

sulla decorrenza, nel rito speciale di cui all’art. 23bis L. 1034/1971, del termine di 30 giorni per la notifica del ricorso incidentale dalla scadenza del termine dimezzato per il deposito di quello principale; nonché sulla necessità di esaminare con priorità il ricorso incidentale ancorchè ricorso principale ed incidentale mirino entrambi a contestare l’ammissione alla gara delle due parti del giudizio

1. Giustizia amministrativa – Rito speciale ex art. 23bis L. 1034/1971 – Termine per la notifica del ricorso incidentale – Dies a quo – Scadenza del termine per il deposito del ricorso principale – Termine dimezzato – Applicabilità – Ex art. 37, T.U. 1054/1924, richiamato dall’art. 22, co. 1, L. 1034/1971.

2. Giustizia amministrativa – Contratti della p.a. – Ricorso incidentale avverso l’ammissione alla gara del ricorrente principale – Esame preventivo – Necessità – Sussiste – Anche ove il ricorso principale miri a contestare l’ammissione alla gara del ricorrente incidentale – Ragioni.

1. Nel rito speciale di cui all’art. 23bis L. 1034/1971, il termine di 30 giorni per la notifica del ricorso incidentale di primo grado decorre, ex art. 37, T.U. 1054/1924, richiamato dall’art. 22, co. 1, L. 1034/1971, dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso principale, dimezzato a quindici giorni, e non già computato per intero.

2. La necessità di esaminare con priorità il ricorso incidentale volto a contestare l’ammissione ad una gara d’appalto del ricorrente principale, onde la sua stessa legittimazione attiva, resta ferma anche quando lo stesso ricorso principale miri ad affermare l’illegittimità dell’ammissione alla medesima gara dell’aggiudicatario, ricorrente incidentale. Difatti, in tale eventualità, non può sostenersi che l’accoglimento del ricorso principale privi il controinteressato della legittimazione, stante l’inapplicabilità al ricorso incidentale, in virtù della sua diversa funzione meramente conservativa e difensiva, del principio secondo il quale la parte non ammessa a partecipare ad una procedura selettiva non è legittimata a produrre censure riguardanti l’ulteriore svolgimento della gara.

N.2356/07 REG.DEC.
N. 3466 REG.RIC
ANNO 2006

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO .

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 3466/2006 proposto da
R.A. Consulting S.R.L. in proprio e nella qualità di MANDATARIA del. COSTITUENDO R.T.P. con le società: MACCHIAROLI & PARTNERS S.R.L. PROF. ING. MACCHIAROLI BRUNO, STUDIO IMPIANTI TECNOLOGICI DEGLI INGENIERI ASSOCIATI, PROF. ING. MAZZOLANI FEDERICO MASSIMO, PROF. ING. LANDOLFO RAFFAELE, ING. DORI ANTONIO, ARCH. VIRDIS LUCIANO LUSSORIO, ARCH. GALLUS GIOVANNI BATTISTA, ARCH. MAROTTA ANTONELLO, PROF. ING. ATZENI ANDREA, PROF. BARTOLONI PIERO, DOTT. LODDO STEFANO, ABATON S.R.L., MATRAIA S.R.L., ARCH. FERRARO FRANCESCO, rappresentati e difeso dall’av. Giancarlo Sorrentino con domicilio eletto in Roma, viale Bruno Buozzi n. 51 presso Marcello Cardi;

contro

– il Comune di PULA rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Mereu con domicilio eletto in Roma, via Portuense, n. 104 presso la sig.ra Antonia De Angelis;
– NISSARDI ASSOCIATI S.R.L. in persona del legale rappresentante in carica, anche nella qualità di mandante dell’Associazione Temporanea di Imprese costituita con la Politecnica Ingegneria ed Architettura Soc. Coop, e la Solco s.r.l. rappresentate
e nei confronti
– della POLITECNICA-INGEGNERIA E ARCHITETTURA SOC. COOP. rappresentata e difesa dagli avv.ti Costanzo Frattin e Lucia Buononato con domicilio eletto in Roma, via delle Milizie, n. 114 presso l’avv. Lucia Buononato;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Regionale per la Sardegna, Prima Sezione, 13 marzo 2006, n. 289.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata:
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 5 dicembre 2006, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi, altresì, gli avv.ti G. Sorrentino, Masini per delega di Mereu, Frattin, Massa;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La sentenza impugnata, in accoglimento del ricorso incidentale proposto dalla parte controinteressata, ha dichiarato inammissibile il ricorso principale proposto dalla società RA Consulting s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, in proprio ed in qualità di mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo costituito con: Macchiaroli &Partners s.r.l. – Ing. Bruno Macchiaroli- Studio Impianti Tecnologici degli Ingegneri associati – Ing. Federico Massimo Mazzolani, Ing. Raffaele Landolfo, Ing. Antonio Dori, Arch. Luciano Lussorio Virdis, Arch. Giovanni Battista Gallus – Arch. Antonello Marotta – Ing. Andrea Atzeni – Prof. Piero Bartoloni – dott. Stefano Loddo- Abaton s.r.l. – Matraia s.r.l. – Ing. Roberto Garavini – Arch. Francesco Ferraro, per l’annullamento della determinazione n. 305 del 22 giugno 2005 con la quale il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Pula aveva approvato i verbali della Commissione giudicatrice della gara indetta per la sistemazione dell’area archeologica di Nora (e precisamente per l’affidamento dei servizi tecnici professionali di ingegneria e architettura nonché per l’assistenza tecnica per la predisposizione di un piano di valorizzazione dell’area medesima) ed ha aggiudicato la stessa gara all’ATI Società di Professionisti Politecnica – Ingegneria ed Architettura – Società Cooperativa (mandataria) con Nissardi Associati s.r.l. (mandante) e Solco s.r.l. (mandante).
La parte appellante contesta analiticamente la pronuncia di primo grado, deducendo, fra l’altro, l’improcedibilità dell’originario ricorso di primo grado.
Le parti appellate resistono al gravame.

DIRITTO

In linea preliminare, la Sezione osserva che non vi è alcuna ragione di deferire alla Corte di Giustizia delle comunità europee la questione interpretativa dell’articolo 1 della direttiva 89/665/CE, relativa alla ammissibilità del ricorso proposto a titolo individuale da uno solo dei membri di un’associazione temporanea di imprese, priva di personalità giuridica.
Infatti, nel caso di specie, è incontestabile che la società R.A. Consulting abbia agito in primo grado e nella presente fase di appello nella duplice veste di singola impresa e di mandataria con rappresentanza del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese. Pertanto, in concreto, risulta rispettato il principio di pieno parallelismo tra il soggetto che s’impegna ad eseguire la prestazione promessa e il soggetto che contesta l’attività con la quale l’amministrazione ha condotto la gara (decisione 8 settembre 2005, pronunciata nella causa C-129-04).
La questione avrebbe potuto assumere rilevanza nel diverso caso in cui il ricorso fosse stato presentato da una sola delle imprese del raggruppamento, senza esercizio del potere rappresentativo della altre associate.
Passando all’esame del merito dell’appello, la Sezione ritiene opportuno sintetizzare i tratti salienti della vicenda sostanziale all’origine della presente controversia.
Il Comune di Pula indiceva una gara per l’affidamento dei servizi tecnici professionali di ingegneria e architettura relativi alla sistemazione dell’area archeologica di Nora nonché per l’assistenza tecnica per la predisposizione di un piano di valorizzazione dell’area medesima.
All’esito dei lavori della Commissione giudicatrice, approvati con determinazione n. 305 del 22 giugno 2005, il contratto era aggiudicato all’ATI Società di Professionisti Politecnica – Ingegneria ed Architettura – Società Cooperativa (mandataria) con Nissardi Associati s.r.l. (mandante) e Solco s.r.l. (mandante) (di seguito “POLITECNICA).
Al secondo posto della graduatoria si classificava il raggruppamento temporaneo di imprese capeggiato dalla RA Consulting s.r.l., costituito con: Macchiaroli &Partners s.r.l. – Ing. Bruno Macchiaroli- Studio Impianti Tecnologici degli Ingegneri associati – Ing. Federico Massimo Mazzolani, Ing. Raffaele Landolfo, Ing. Antonio Dori, Arch. Luciano Lussorio Virdis, Arch. Giovanni Battista Gallus – Arch. Antonello Marotta – Ing. Andrea Atzeni – Prof. Piero Bartoloni – dott. Stefano Loddo- Abaton s.r.l. – Matraia s.r.l. – Ing. Roberto Garavini – Arch. Francesco Ferraro (di seguito “Consulting”).
Con il ricorso di primo grado, Consulting ha impugnato gli atti di gara, sia nella parte in cui essi ammettono alla procedura il raggruppamento aggiudicatario, sia nella parte in cui essi riconoscono, per taluni elementi di valutazione, un punteggio “del tutto immotivato ed ingiustificato”.
Politecnica ha proposto un ricorso incidentale, contestando, sotto diversi profili, la legittimità degli atti della Commissione, nella parte in cui essi non hanno disposto l’esclusione dalla gara della ricorrente, chiedendo, in via conseguenziale, la declaratoria d’inammissibilità del ricorso principale per carenza di interesse.
Con la sentenza appellata, il tribunale ha ritenuto tempestivo e fondato il ricorso incidentale e, per l’effetto, ha dichiarato inammissibile il ricorso principale.
Con un primo mezzo di gravame, la parte appellante sostiene l’irricevibilità del ricorso incidentale di primo grado, asserendo che esso sarebbe stato notificato ben oltre il termine di trenta giorni decorrenti dalla scadenza del termine (dimezzato a quindici giorni, ai sensi dell’articolo 23-bis della legge TAR), per il deposito del ricorso principale in primo grado. A suo dire, pertanto, non può essere condivisa la pronuncia del tribunale, secondo il quale, ai soli fini del conteggio del termine complessivo per la notifica del ricorso incidentale, il termine per il deposito del ricorso principale deve essere computato per intero.
Il motivo è infondato, per le seguenti ragioni.
La controversia in oggetto rientra, indiscutibilmente, nel raggio di azione dell’articolo 23-bis della legge n. 1034/1971, introdotto dall’articolo 4 della legge n. 205/2000. Sul punto non vi è alcuna contestazione delle parti, trattandosi di ricorso in materia di affidamento di un servizio di progettazione.
Secondo il comma 2 della disposizione citata, “i termini processuali previsti sono ridotti alla metà, salvo quelli per la proposizione del ricorso”.
La portata dell’eccezione prevista della norma, espressa con una tecnica linguistica quanto meno discutibile, ha formato oggetto di un’ampia elaborazione interpretativa, che costituisce, peraltro, evidente segno di inadeguatezza della formulazione della norma, considerato che le regole in materia di termini processuali dovrebbero essere redatte sempre in modo chiaro e inequivoco.
In base alle acquisizioni della prevalente giurisprudenza, si deve affermare, in primo luogo, che l’eccezione al dimezzamento dei termini riguardi, senz’altro, il termine di trenta giorni, previsto, nel rito ordinario, per la notifica del ricorso incidentale. Al riguardo, non si registrano diverse opinioni, né in dottrina né in giurisprudenza.
Secondo la tesi prevalente, poi, l’eccezione alla regola del dimezzamento non si applica al termine per il deposito del ricorso di primo grado. Questo esito interpretativo si è consolidato a partire dalla decisione dell’Adunanza Plenaria n. 5/2002, la quale riguarda, a stretto rigore, la diversa ipotesi del deposito del ricorso in appello, in un contesto in cui anche il termine per la notifica del ricorso è autonomamente determinato dallo stesso articolo 23-bis, comma 7, in trenta giorni dalla notificazione e in centoventi giorni dalla pubblicazione della sentenza del tribunale. In tale ambito, quindi, la regola del dimezzamento del termine si applica al deposito dell’atto dell’appello, sia perché si tratta di una fase successiva (non autonoma) del giudizio, sia perché gli stessi termini per la notifica sono dimezzati (se decorrenti dalla notifica), della sentenza o ridotti circa a un terzo (se decorrenti dalla pubblicazione della decisione).
La pronuncia dell’Adunanza Plenaria, tuttavia, in alcuni passaggi, sembra affermare la portata generale del principio e la sua operatività anche nel giudizio di primo grado. Sulla base di queste indicazioni, nonostante il contrario avviso di una parte della dottrina (i cui argomenti, peraltro, non risultano compiutamente confutati dalla citata decisione dell’Adunanza Plenaria), si è comunque affermato un indirizzo di vero e proprio diritto vivente, in forza del quale il termine per il deposito del ricorso di primo grado deve essere dimezzato, non operando l’eccezione prevista dall’articolo 23-bis, comma 2, secondo periodo.
Del resto, sia la sentenza impugnata, sia le parti del presente giudizio non intendono contestare il principio interpretativo secondo cui, per il ricorrente principale, il termine di deposito dell’atto introduttivo del giudizio è sempre dimezzato a quindici giorni.
La questione interpretativa da risolvere, allora, consiste nello stabilire se il termine di trenta giorni per la notifica del ricorso incidentale debba decorrere dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, dimezzato in quindici giorni, oppure dalla scadenza del termine, intero, di trenta giorni.
In base all’articolo 22, comma primo, della legge TAR, “Nel termine di venti giorni successivi a quelli stabiliti per il deposito del ricorso, l’organo che ha emesso l’atto impugnato e le altre parti interessate possono presentare memorie, fare istanze e produrre documenti. Può essere anche proposto ricorso incidentale secondo le norme degli articoli 37 del testo unico approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e 44 del regolamento di procedura avanti alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 17 agosto 1907, n. 642.”
Secondo una interpretazione assolutamente pacifica, nonostante alcune ambiguità presenti nell’articolo 22, il rinvio al testo unico del Consiglio di Stato riguarda l’intera disciplina del ricorso incidentale, anche con riferimento all’esatto computo del termine.
In forza dell’articolo 37, quindi, “nel termine di 30 giorni successivi a quello assegnato per il deposito del ricorso, l’autorità e le parti, alle quali il ricorso fosse stato notificato, possono presentare memorie, fare istanze, produrre documenti, e anche un ricorso incidentale, con le stesse forme prescritte per il ricorso.”
Ora, la formula letterale utilizzata della norma risulta del tutto chiara. Il termine di trenta giorni per la notifica del ricorso incidentale è ancorato, nella sua decorrenza, alla scadenza del termine “assegnato” per il deposito del ricorso principale.
Poiché nel rito speciale previsto dall’articolo 23-bis il termine “assegnato” per il deposito del ricorso principale è ridotto a quindici giorni, è da questa data che occorre computare la decorrenza del termine di trenta giorni per la notifica del ricorso incidentale.
Si obietta che, in tal modo, la posizione del ricorrente incidentale, nelle controversie assoggettate al rito speciale, verrebbe penalizzata rispetto a quella del ricorrente principale. Infatti, il risultato concreto della interpretazione proposta consisterebbe nella riduzione a soli quarantacinque giorni (se calcolati dalla notifica del ricorso principale) del termine complessivo per la notificazione del ricorso incidentale (quindici più trenta, anziché trenta più trenta).
Ciò determinerebbe uno squilibrio fra le parti private del processo, in quanto il ricorrente principale conserverebbe, invece, l’intero termine ordinario di sessanta giorni per la notifica del ricorso. Nessuna esigenza di speditezza processuale giustificherebbe questo esito, che potrebbe esporre la norma a censure di incostituzionalità.
Questa obiezione non è trascurabile, perché evidenzia uno dei tanti inconvenienti segnalati dalla dottrina (probabilmente nemmeno preventivato dal legislatore), collegati all’affermato dimezzamento del termine per il deposito del ricorso principale.
Tuttavia, il problema pratico messo in luce non permette di proporre un’interpretazione correttiva del dato legislativo, il quale, indiscutibilmente, connette il termine per la notifica del ricorso principale alla dinamica di svolgimento del processo e, quindi, alla scadenza del termine per il deposito del ricorso principale.
Delle due, l’una: o si ritiene che il termine per il deposito del ricorso principale non sia mai dimezzato, e, allora, anche quello per la notifica del ricorso incidentale resterebbe fissato in complessivi sessanta giorni; o si afferma che il termine per il deposito del ricorso principale sia sempre ridotto alla metà e, di conseguenza, anche il termine per la notifica del ricorso incidentale si ridurrebbe a quarantacinque giorni complessivi.
Ma non vi è spazio per una lettura ibrida e intermedia, in forza della quale il dimezzamento opererebbe solo per il ricorrente principale, senza rilevare per il ricorrente incidentale.
Del resto, seppure opinabile sul piano dell’opportunità, non è illogico ipotizzare che, in termini generali, il termine del ricorso incidentale sia calibrato sullo svolgimento delle precedenti fasi di introduzione del giudizio principale.
Questa esigenza di stretta connessione con l’avvio del procedimento giurisdizionale ben potrebbe ritenersi prevalente, sotto il profilo dell’opportunità, rispetto alla affermata necessità di mantenere sempre una perfetta identità di disciplina del ricorso principale e di quello incidentale.
Senza dire che, anche prescindendo dalla questione riguardante la particolare natura del ricorso incidentale (secondo una autorevole linea interpretativa assimilabile a una difesa o ad una eccezione, piuttosto che a una impugnazione), il termine complessivo di quarantacinque giorni non sembra incompatibile con la garanzia costituzionale del diritto di difesa e non sembra determinare una disparità così marcata rispetto alla posizione del ricorrente principale.
In conclusione, quindi, il ricorso incidentale di primo grado risulta notificato tardivamente, oltre il termine di trenta giorni decorrente dalla scadenza del termine dimezzato a quindici giorni per il deposito del ricorso principale.
Tuttavia, considerando l’incertezza interpretativa al riguardo, derivante anche da alcuni precedenti di segno contrario della Sezione, dalla non univocità dei criteri interpretativi indicati dall’Adunanza Plenaria e dalla scarsa chiarezza del dato normativo, alla parte interessata va riconosciuto il beneficio dell’errore scusabile. Ne deriva, in concreto, la ricevibilità del ricorso di primo grado.
L’appellante deduce, ancora, l’inammissibilità e l’irricevibilità del ricorso di primo grado, perché notificato, comunque, oltre il trentesimo giorno dal deposito del ricorso principale e perché depositato oltre il termine dimidiato di cinque giorni, decorrente dall’ultima notifica.
Il motivo è infondato, perché la decorrenza del termine per il deposito va riferita al momento in cui la notifica è completata e non al momento in cui l’atto è consegnato all’ufficiale giudiziario.
Seguendo tale corretto parametro, tanto la notifica, quanto il deposito del ricorso incidentale sono tempestivi.
Con un ulteriore motivo di gravame, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha ritenuto di esaminare prioritariamente il ricorso incidentale rispetto a quello principale.
L’appellante svolge un’ampia argomentazione giuridica, incentrata, essenzialmente, sulla circostanza che, nel caso di specie, il ricorso incidentale e il ricorso principale di primo grado hanno, in sostanza, lo stesso oggetto, mirando a contestare l’ammissione alla gara di ciascuna delle due parti del giudizio, in relazione allo stesso profilo soggettivo.
Il Collegio, pur prendendo atto delle interessanti argomentazioni sviluppate dall’appellante, correlate al complesso tema della natura del ricorso incidentale e alla sua esatta collocazione nell’ambito dell’ordine logico di esame delle questioni, ritiene di poter confermare il proprio indirizzo interpretativo, compiutamente espresso dalla decisione 8 maggio 2002 n. 2468, in forza della quale il ricorso incidentale deve essere esaminato preliminarmente tutte le volte in cui esso mira a contestare la legittimazione al ricorso principale.
Secondo tale pronuncia, “In linea generale, il ricorso incidentale va esaminato dopo quello principale e solo in caso di riconosciuta (astratta) fondatezza di quest’ultimo, poiché esso, di regola, opera come una eccezione processuale in senso tecnico.
Tuttavia, anche mettendo da parte il rilievo di esigenze di economia processuale (peraltro da coordinare con il principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato), si sono individuate fattispecie in cui l’esame del ricorso incidentale può (o deve) precedere la valutazione del ricorso principale.
In particolare, si è affermato che nel caso in cui sia proposto un ricorso incidentale tendente a paralizzare l’azione principale per ragioni di ordine processuale, il giudice è tenuto a dare la precedenza alle questioni sollevate dal ricorrente incidentale che abbiano priorità logica su quelle sollevate dal ricorrente principale, e tali sono le questioni che si riverberino sull’esistenza dell’interesse a ricorrere del ricorrente principale, perché, pur profilandosi come questioni di merito, producano effetti sull’esistenza di una condizione dell’azione, e quindi su una questione di rito (C. Stato, sez. V, 24-11-1997, n. 1367).
Un’ipotesi di questo genere si verifica quando il ricorso incidentale concerne un aspetto del procedimento in contestazione che incide sulla stessa legittimità della partecipazione del ricorrente. È il caso del ricorso principale proposto dal concorrente non vincitore di una gara o di un concorso contro la graduatoria della selezione.
In tali eventualità, quando il ricorso incidentale si rivolge contro l’ammissione del ricorrente principale, si prospetta una questione riguardante la stessa legittimazione dell’attore, che può (ed anzi, di regola, deve) essere esaminata con priorità rispetto alle altre.
Si tratta di un indirizzo ormai consolidato nella giurisprudenza della Sezione. Il ricorso incidentale innanzi al giudice amministrativo mira all’annullamento del medesimo provvedimento impugnato dal ricorrente principale per motivi diversi da quelli da costui dedotti, onde le censure incidentali sono tali rispetto non già ad uno, piuttosto che ad un altro dei motivi del ricorso principale, bensì a quest’ultimo nel suo complesso, senza che per ciò solo venga meno il carattere accessorio del ricorso incidentale nei riguardi di quello principale, perché, in ogni caso, il primo vien meno per effetto delle cause d’estinzione o del rigetto del secondo; peraltro il giudice deve esaminare preliminarmente il motivo del ricorso incidentale con il quale si contesta il titolo di legittimazione del ricorrente principale: nella specie, il ricorrente incidentale ha contestato in radice la partecipazione alla gara d’appalto pubblico del ricorrente principale, ossia la stessa legittimazione di quest’ultimo a gravarsi innanzi al giudice amministrativo contro l’esito della gara, onde il ricorso incidentale dev’essere prioritariamente esaminato prima di quello principale (C. Stato, sez. V, 13-02-1998, n. 168).
E la giurisprudenza ha ribadito che, in tali ipotesi, la proposizione del ricorso incidentale costituisca il veicolo necessario ed insostituibile per contestare la legittimazione del ricorrente principale.
Il controinteressato nei cui confronti sia stato proposto ricorso diretto alla sua esclusione da una gara pubblica per difetto di requisiti soggettivi richiesti deve proporre ricorso incidentale se vuole contestare l’ammissione alla gara del ricorrente (C. Stato, sez. V, 6 marzo 1990, n. 262).
L’appellante non contesta le premesse ricostruttive dell’istituto del ricorso incidentale e l’indirizzo giurisprudenziale che impone, in linea di massima, la priorità dell’esame delle censure relative all’interesse ed alla legittimazione del ricorrente principale.
Tuttavia, l’appellante svolge un interessante ragionamento, diretto a vagliare attentamente il concreto rapporto logico e processuale tra le censure articolate con il ricorso incidentale e quelle proposte con il ricorso principale.
Potrebbe accadere, infatti, che il ricorso principale, pur rivolto contro l’atto conclusivo di una procedura concorsuale o selettiva, intenda contestare, in radice, la stessa legittimità dell’ammissione alla gara del controinteressato. In tale eventualità, secondo l’appellante, la parte intimata non potrebbe articolare alcun ricorso incidentale, perché priva di legittimazione (in quanto non più abilitata a fare parte della procedura selettiva) ad ampliare il tema decisorio.
A dire dell’appellante, quindi:
a) in questa ipotesi il ricorso principale andrebbe esaminato prima di quello incidentale;
b) in caso di accoglimento del ricorso principale, non vi sarebbe alcuno spazio per l’esame del ricorso incidentale, proposto da un soggetto non legittimato.
La tesi, per quanto suggestiva, non può essere condivisa.
È certamente vero che, in linea di principio, la parte non ammessa a partecipare ad una procedura selettiva non è legittimata a proporre censure riguardanti l’ulteriore svolgimento della gara.
Peraltro, tale principio, che non ha carattere assoluto, si riferisce alle ipotesi in cui si tratta di valutare l’ammissibilità delle censure proposte da un soggetto escluso dalla gara. In tal senso, si è ripetutamente affermato che il concorrente escluso dalla procedura selettiva non ha alcun interesse a contestare gli atti riguardanti la fase valutativa delle offerte stesse, se non ottiene la rimozione del provvedimento preclusivo della sua partecipazione. Per le stesse ragioni, una volta respinta la censura contro l’illegittima esclusione di un concorrente dalla gara, vanno dichiarate inammissibili (od improcedibili) le ulteriori censure riguardanti i punteggi attribuiti ai candidati.
Si tratta però di criteri interpretativi che riguardano solo la proposizione del ricorso principale.
Le stesse regole, invece, non possono trovare applicazione nell’ambito del ricorso incidentale, proprio in considerazione della sua funzione meramente difensiva e conservativa.
Infatti, è certamente necessario verificare che il ricorrente incidentale abbia un interesse a proporre la propria impugnazione accessoria e subordinata. Ma il requisito va apprezzato secondo canoni diversi da quelli generalmente utilizzati per selezionare l’interesse alla proposizione del ricorso principale.
Il vincolo dell’interesse ad agire nel ricorso incidentale si scompone in due elementi, l’uno di carattere negativo e l’altro di carattere positivo.
Il primo, negativo, consiste nell’assenza di una lesione attuale, che si sarebbe dovuta far valere in via principale.
Il secondo, positivo, concerne la lesione virtuale derivante dall’accoglimento del ricorso principale.
La riscontrata ampiezza oggettiva del ricorso incidentale si collega anche ad una adeguata latitudine del requisito dell’interesse, che va riconosciuto in tutte le ipotesi in cui l’illegittimità denunciata è comunque idonea a paralizzare l’azione proposta con il ricorso principale.
Molteplici esigenze di carattere sistematico portano a questo risultato interpretativo.
Anzitutto, occorre considerare che, seguendo la tesi dell’appellante, la posizione del controinteressato, vincitore della gara, non potrebbe mai essere tutelata mediante l’affermazione della illegittima ammissione del ricorrente principale alla procedura selettiva.
La denunciata illegittimità, riferita alla carenza dei requisiti soggettivi dell’altra parte, non potrebbe essere fatta valere con un autonomo ricorso, perché:
nel corso della procedura, l’atto di ammissione, avendo natura endoprocedimentale, non è autonomamente impugnabile;
all’esito della procedura di gara, il vincitore non vanta alcun interesse differenziato a contestare l’ammissione degli altri concorrenti, avendo conseguito, di norma, la massima utilità sostanziale offerta dalla procedura;
in caso di infondatezza del ricorso principale, il ricorso incidentale sarebbe privo di interesse;
in caso di accoglimento del ricorso principale, infine, il controinteressato non sarebbe comunque legittimato a contestare il titolo di legittimazione del ricorrente principale.
La tesi proposta dall’appellante, poi, condurrebbe al risultato, difficilmente giustificabile sul piano dei principi, che l’annullamento dell’aggiudicazione verrebbe pronunciata in accoglimento di un’iniziativa processuale proposta da un soggetto privo dei necessari requisiti di legittimazione. Inoltre, considerando l’effetto conformativo della sentenza, l’appalto verrebbe affidato ad un impresa carente dei prescritti presupposti sostanziali.
L’appellante si fa carico di questa obiezione, replicando che tale conseguenza è tipica della ordinaria dialettica processuale e che analogo risultato sostanziale si verificherebbe in caso di accoglimento del ricorso incidentale: l’appalto resterebbe definitivamente assegnato ad un’offerta non corrispondente alla lex specialis di gara.
(…)Peraltro, la Sezione osserva come la tesi difensiva esposta dall’appellante riproponga il delicato interrogativo delle modalità attraverso cui, per effetto dell’accoglimento del ricorso incidentale, possa essere conservata l’efficacia di atti, di cui pure è accertata (o quanto meno non definitivamente esclusa) l’illegittimità.
Al riguardo, occorre considerare che l’accoglimento del ricorso incidentale può comportare conseguenze molto diverse a seconda del contesto in cui esso concretamente si inserisce.
L’ipotesi più semplice è quella in cui l’accertamento delle contrapposte illegittimità, dedotte, rispettivamente, con il ricorso principale e con quello incidentale, comporta il riconoscimento della sostanziale legittimità del risultato sostanziale finale. In tal caso, anche per evidenti esigenze di economia processuale, l’amministrazione non è tenuta a rinnovare il procedimento, perché gli esiti conclusivi resterebbero identici.
La seconda ipotesi è quella in cui il giudice accerta l’illegittimità del concreto provvedimento impugnato (dedotta con il ricorso principale), e la contestuale illegittimità dell’atto normativo, generale (od anche singolare) presupposto (prospettata con il ricorso incidentale). Ma anche in questa eventualità non si verifica alcuna contraddizione, perché, in ultima analisi, la pronuncia accerta la conformità del singolo atto con l’ordinamento giuridico.
Le altre ipotesi sono quelle in cui l’illegittimità dedotta con il ricorso principale non viene positivamente esclusa, ma il ricorso principale impedisce in radice la pronuncia di annullamento, per carenza di un requisito processuale in capo all’attore principale.
In tale eventualità manca qualsiasi valutazione sulla legittimità del provvedimento impugnato, in relazione alle censure dedotte in via principale. Il mancato accoglimento del ricorso principale deriva da ragioni puramente processuali, che non incidono sulla validità sostanziale dell’atto.
Proprio in tale eventualità viene in evidenza la correttezza dell’esame preventivo delle censure riguardanti il difetto di legittimazione del ricorrente principale. La sentenza non contiene un accertamento dell’illegittimità sostanziale del provvedimento amministrativo accompagnata dalla inammissibilità del ricorso, perché ciò determinerebbe una inversione logica della sequenza delle diverse questioni e determinerebbe un esito iniquo e scarsamente comprensibile sul piano pratico.
La necessità di questa valutazione preliminare del ricorso incidentale mirato a contestare la legittimazione attiva del ricorrente principale resta ferma, di norma, anche quando la domanda originaria mira ad affermare l’illegittimità della ammissione alla gara dell’aggiudicatario.
In effetti, occorre considerare attentamente la peculiarità delle concrete vicende di volta in volta esaminate nel giudizio.
Si pensi alle ipotesi di gare con due soli concorrenti. A fronte del ricorso proposto dal secondo classificato, diretto a contestare l’ammissione alla gara del vincitore, questi potrebbe a sua volta contestare l’ammissione alla selezione del ricorrente. In tale eventualità, in caso di fondatezza di entrambi i ricorsi, potrebbe apparire più congrua una decisione che, disponendo l’annullamento degli atti contestati, determini il rinnovo delle operazioni concorsuali. Il ricorrente incidentale, attraverso l’accoglimento della propria domanda otterrebbe comunque un risultato utile, consistente nella possibilità di partecipare al procedimento rinnovato dall’amministrazione.
Diversamente, nelle ipotesi in cui alla procedura concorsuale partecipano altri soggetti, oltre al ricorrente principale ed al controinteressato, ricorrente incidentale, l’accoglimento contestuale del ricorso principale e del ricorso incidentale non può risolversi in un annullamento di entrambi gli atti di ammissione, perché ciò determinerebbe un esito privo di utilità per entrambe le parti, tenuto conto che il vantaggio riguarderebbe la sfera giuridica di una diversa parte.
Dunque, nel caso di specie, caratterizzato dalla partecipazione alla gara di tre concorrenti, il tribunale ha correttamente esaminato con priorità logica il ricorso incidentale, affermando il difetto di legittimazione del ricorrente principale.“
La citata pronuncia si attaglia perfettamente alla controversia in oggetto, anche considerando che, nel caso di specie, si verte proprio nell’ipotesi in cui alla gara hanno partecipato altri concorrenti, oltre alla ricorrente e alla controinteressata in primo grado. Pertanto, l’annullamento degli atti di ammissione di tali due parti non attribuirebbe alcuna utilità, nemmeno strumentale, ai soggetti interessati.
Nel merito, l’appellante contesta la fondatezza della censura proposta con il ricorso incidentale di primo grado, sostenendo anche che il tribunale sarebbe incorso nel vizio di ultrapetizione.
La sentenza appellata ha accolto il ricorso incidentale, svolgendo la seguente motivazione:
“Può quindi passarsi all’esame dei ricorsi incidentale proposti dalle controparti che nelle rispettive impugnazioni contestano, tra l’altro, la violazione da parte della ricorrente principale della disposizione contenuta a pena di esclusione nel capo 2, punto 3 lett. a) del disciplinare di gara in quanto nella dichiarazione allegata alla domanda la società Matraia s.r.l. e la società Abaton s.r.l., mandanti del raggruppamento, non avrebbero indicato il nome del direttore tecnico.
La censura è fondata.
Il disciplinare di gara richiedeva espressamente al capo 2 (Documentazione amministrativa) punto 3, riferito alle società ed alle altre persone giuridiche, lett. a) la “…dichiarazione sostitutiva del certificato di iscrizione alla Camera di commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura, con numero ed anno di iscrizione, oggetto dell’attività, indicazione degli amministratori e dei direttori tecnici”.
Tanto era richiesto a pena di esclusione dall’art. 13 del medesimo disciplinare.
Sulla rilevanza ed essenzialità di tale indicazione vale il richiamo a Cons. Stato, Sez. V, n. 7130 del 7 novembre 2003 per i quale “il direttore tecnico della impresa o della società che partecipa alle gare assume, nell’ambito della disciplina degli appalti, un rilievo particolare, ove si consideri che l’impresa o la società di cui fa parte non può partecipare alle gare per l’esecuzione di lavori pubblici, ove egli versi in una situazione che incida sulla sua affidabilità morale e professionale, e che il divieto opera perfino nei confronti dei soggetti cessati dalla carica nel triennio antecedente alla data di pubblicazione del bando di gara, qualora l’impresa non dimostri di avere adottato atti o misure di completa dissociazione dalla condotta penalmente sanzionata (v. art. 75, primo comma, lett. c del d.P.R. 21.12.1999 n. 554, come sostituito dall’art. 2 del d.P.R. 30.8.2000 n. 412)”.
Come precisato in epigrafe, la ricorrente ha partecipato alla gara per cui è causa in costituendo raggruppamento temporaneo con – tra gli altri – le società Abaton s.r.l. e Matraia s.r.l..
Ebbene, dalla dichiarazione allegata alla domanda di partecipazione alla gara versata agli atti si ricava agevolmente che con riguardo alle predette società mandanti tale indicazione non è stata data, risultando menzionati solo i rispettivi amministratori.
Ad arginare tale decisiva censura non si rivelano idonee le argomentazioni addotte dalla ricorrente principale.
Quanto alla società Matraia s.r.l., infatti, attesa la generalità dell’obbligo imposto dal disciplinare, riferito come detto a tutte le società ed alle altre persone giuridiche partecipanti alla gara, non vale affatto l’assunto per il quale l’obbligo di indicazione del direttore tecnico varrebbe esclusivamente per le società di ingegneria.
Quanto alla società Abaton s.r.l., invece, dalla dichiarazione versata agli atti non risulta affatto che il direttore tecnico sia lo stesso arch. Scaramella indicato, piuttosto, come amministratore unico della società.”
A dire dell’appellante, il tribunale ha erroneamente ritenuto che Consulting non dovesse essere ammessa alla gara perché – a suo avviso l’obbligo di indicare il direttore tecnico gravava, ex capo 2, punto 3, lettera a), del disciplinare, su tutti i concorrenti costituiti in forma societaria. Invece, secondo l’appellante, il motivo articolato con il ricorso incidentale ha “sostanzialmente ricollegato la sussistenza della relativa attestazione alla natura di società di ingegneria della persona giuridica obbligata.”
La tesi dell’appellante non è condivisibile. Infatti, anche ammettendo che il ricorso incidentale non investisse l’obbligo di indicare il direttore tecnico della società Matraia s.r.l. (la quale non è una società di ingegneria), resterebbe comunque ferma la fondatezza del ricorso incidentale, in relazione alla omissione dell’attestazione per altre società del raggruppamento.
La prospettazione dell’appellante, peraltro, non è convincente, perché il ricorso incidentale investe anche la mancata dichiarazione della società Matraia, mentre l’ulteriore motivo di censura riguardante l’illegittima ammissione della società, per l’asserita violazione dell’articolo 17 della legge n. 109/1994, risulta formulato in via gradata e subordinata.
Anche tenendo conto di quanto diffusamente esposto con riguardo alla priorità logica dell’esame del ricorso incidentale, non ha pregio l’ulteriore profilo dell’appello, secondo il quale la parte ricorrente incidentale in primo grado non avrebbe interesse a dedurre una illegittimità riguardante un motivo di esclusione riscontrabile anche in capo alla stessa parte che lo prospetta. Nel caso di specie, poi, tale vizio non risulta essere stato prospettato dalla parte ricorrente principale in primo grado.
Nel merito, l’appellante sostiene che, quanto alla posizione di Abaton s.r.l., nella documentazione di gara era espressamente indicato che l’architetto Scaramella era amministratore unico e direttore tecnico.
La censura è infondata. Infatti, l’illegittimità dell’ammissione alla gara del raggruppamento deriva dalla circostanza che l’indicazione del direttore tecnico dell’impresa era carente proprio nella dichiarazione sostitutiva richiesta dal capo 2, punto 3, lettera a) del bando.
Sotto altro profilo, l’appellante sostiene che la società Matraia, poiché non è una società di ingegneria, non è tenuta a nominare, e tanto meno ad indicare, il nominativo del direttore tecnico.
La tesi non è condivisibile, perché il bando di gara, nella sua generalità, si riferiva, indiscutibilmente, a tutte le società componenti il raggruppamento e non solo alle società di ingegneria.
Pertanto, la sentenza appellata deve essere confermata anche su questo punto.
In definitiva, quindi, l’appello deve essere respinto.
Le spese di lite possono esser compensate, considerando la complessità delle questioni trattate.

Per Questi Motivi

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello, compensando le spese;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5 dicembre 2006, con l’intervento dei signori:
Agostino Elefante Presidente

Corrado Allegretta Consigliere

Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere

Paolo Buonvino Consigliere

Marco Lipari Consigliere Estensore

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 11/5/2007 n.2356 proviene da Giustamm.

Pres. Frascione, Rel. Monticelli
S.C.I. Società Concessioni Internazionali a r.l. (Avv.ti M. Steccanella e G. C. Sciacca) c. Comune di Padova (Avv.ti C. De Simoni, A. Montobbio e F. Lorenzoni) e A.P.S. Azienda Padova Servizi s.p.a. (Avv.ti F.Lorigiola e L.Manzi); A.P.S. Adversiting s.r.l. (n.c.)

sull’improcedibilità del ricorso presentato avverso il diniego di affidamento diretto quando sia subentrata la complessiva riorganizzazione dell’assetto organizzativo posto alla base del diniego stesso e sulla decorrenza del termine per impugnare la delibera comunale di affidamento diretto di un servizio pubblico

1) Processo amministrativo – Legittimazione ed interesse ad agire – Ricorso avverso il diniego di affidamento diretto – Modifica dei presupposti del diniego – Successivo ulteriore e distinto diniego – Improcedibilità
2) Processo amministrativo – Termini – Regolarità dell’impugnazione della delibera comunale di affidamento diretto del servizio delle pubbliche affissioni a favore di una società – Decorrenza dal momento della conoscenza da parte dell’interessato – Sussiste

3) Servizi pubblici – Affidamento diretto – Società non avente totale partecipazione pubblica – Consiglio di amministrazione non controllato dall’ente pubblico – Illegittimità

1) E’ improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso proposto avverso il diniego dell’affidamento diretto della gestione di un servizio pubblico, quando alla sua proposizione sia subentrata la complessiva riorganizzazione dell’assetto organizzativo posto alla base del diniego impugnato e la contestuale sostituzione con un nuovo assetto organizzativo del servizio, che abbia dato luogo ad un ulteriore e distinto diniego.

2) Il termine per impugnare la delibera comunale che dispone l’organizzazione del servizio delle pubbliche affissioni e l’affidamento diretto del servizio a favore di una società, non inizia a decorrere dalla data di pubblicazione della deliberazione o dalla data di produzione dei suoi effetti, ma dalla data in cui tale delibera è stata portata a conoscenza della società interessata, in quanto, tale deliberazione comunale non costituisce un atto amministrativo generale, bensì una decisione a carattere particolare.

3) E’ illegittimo l’affidamento diretto della gestione di un servizio pubblico a favore di una società che non sia a totale partecipazione pubblica e, in ogni caso, laddove al Consiglio di amministrazione sia conferita la possibilità di compiere ogni atto ritenuto necessario per il conseguimento dello scopo sociale, senza la presenza di adeguati poteri di controllo da parte dell’ente pubblico (fattispecie in cui la società per azioni era “ a prevalente” capitale pubblico e nello statuto della stessa non era contemplata alcuna disposizione specifica che vincolasse l’attività sociale alle decisioni dell’ente locale).

N. 2334/07 REG.DEC.
N. 9820/2003
e N. 6687/2005

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello n. 9820/2003 e n. 6687/2005 , proposti dalla
S.C.I. Società Concessioni Internazionali a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa dagli Avv.ti Maurizio Steccanella e Giovanni C. Sciacca ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via della Vite n. 7;

contro

il Comune di Padova , in persona del Sindaco pro-tempore. rappresentato e difeso dagli Avv.ti Carlo De Simoni, Alessandra Montobbio e Fabio Lorenzoni ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via del Viminale n. 43;

e nei confronti di

quanto al ricorso n. 9820/2003:
– A.P.S., Azienda Padova Servizi S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Fulvio Lorigiola e Luigi Manzi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via F. Confalonier
– A.P.S: Advertising S.R.L., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituitasi in giudizio;

quanto al ricorso n. 6687/2005:
–A.P.S., Azienda Padova Servizi S.P.A:, in persona del legale rappresentante pro- tempore, non costituitasi un giudizio;

per la riforma e/o l’annullamento
quanto al ricorso n. 9820/2003, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto 8 settembre 2003 n. 4675;
quanto al ricorso n. 6687/2005, della Sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto 11 aprile 2005 n.1446;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Padova e della A.P.S., Azienda Servizi S.P.A. ;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 7 novembre 2006 , il Consigliere Caro Lucrezio Monticelli; uditi!Fine dell’espressione imprevista, altresì, l’Avv. M. Steccanella, F. Lorenzoni e L. Manzi!Fine dell’espressione imprevista;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La S.C.I., Società Concessioni Internazionali a.r,l, con nota in data 6.11.2001 formulava al Comune di Padova la richiesta di installare 25 nuovi impianti pubblicitari nel territorio comunale.
Con nota dd. 4.12.2001, rivolta all’Ufficio tributi e pubblicità del Comune di Padova, la medesima società rappresentava la propria disponibilità, oltre alla fornitura, installazione, manutenzione di nuovi impianti per le affissioni , ad un eventuale rapporto di concessione o gestione di impianti pubblicitari.
Il comune, con nota dell’11.12.2001, faceva presente che, con deliberazione del consiglio comunale n. 111 del 14.11.2001 nonché con deliberazione della giunta comunale n. 829 del 26.11.2001, aveva stabilito di riscuotere direttamente l’imposta di pubblicità ed il diritto alle pubbliche affissioni, avvalendosi della collaborazione della A.P.S. -Azienda Padova servizi – S.p.a., nonché di affidare a quest’ultima la gestione delle pubbliche affissioni.
La stessa amministrazione precisava inoltre che, per quanto riguarda l’installazione di nuovi impianti pubblicitari, il relativo piano vigente prevedeva una superficie complessiva di 19.900 mq. completamente assegnata e dunque non poteva autorizzare nuovi impianti.
Peraltro con la menzionata deliberazione consiliare era stata altresì disposta la modifica della ripartizione della superficie delle affissioni di natura commerciale sugli impianti di proprietà comunale pari a mq.9074, destinando mq. 7.000 in concessione all’A.P.S. con possibilità di commercializzazione della pubblicità, mentre i restanti mq. 2074 erano stati destinati a diretta gestione comunale.
Con nota in data 25.01.2002 il Comune di Padova ribadiva il diniego già comunicato con la precedente nota dell’11.12.2001.
La stessa APS aveva poi ha costituito la APS Advertising allo scopo di conferire a detta società la gestione e la commercializzazione dei 7.000 mq. di cui sopra, emettendo inoltre avviso per la scelta di un socio di minoranza che potesse acquisire fino al 40% del capitale sociale.
Avverso i citati provvedimenti, che avevano comportato la reiezione delle istanze della S.C.I. , quest’ultima proponeva ricorso dinanzi al Tar del Veneto deducendo i seguenti motivi:
1) violazione del D.L.vo n. 157 del 1995 e successive modifiche; violazione dell’art. 41 della Costituzione; violazione del principio della trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa; travisamento delle norme di evidenza pubblica; violazione dell’art. 9 del regolamento comunale sull’imposta della pubblicità e pubbliche affissioni; violazione dell’art. 3 R.D. n. 2240 del 1923.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 113 D.L.vo n. 267 del 2000, in quanto la costituzione di una società a partecipazione pubblica maggioritaria deve essere rivolta al conseguimento di interessi che permangano di natura pubblicistica, laddove nel caso di specie la composizione della nuova società pare escludere detto requisito.
Successivamente la stessa società ricorrente ha presentava motivi aggiunti nei confronti del provvedimento 22.1.2002 nonché della Carta dei servizi allegata alla deliberazione della Giunta Municipale n. 829 del 26.11.2001.
In particolare, nei confronti del primo dei provvedimenti appena citati, venivano dedotti i medesimi motivi svolti avverso la nota 11.12.2001, atteso il suo carattere reiterativo di quest’ultimo, mentre nei confronti dell’allegato alla deliberazione giuntale anch’essa già oggetto d’impugnazione, la ricorrente deduceva violazione di legge, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. La SCI sosteneva infatti che la carta dei servizi si riferiva esclusivamente ai servizi gestionali di supporto al Comune di Padova per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni e non alle modalità con cui APS avrebbe dovuto gestire gli spazi commerciali ad essa affidati in concessione vale a dire che sarebbe mancata ogni disciplina circa l’assegnazione di detti spazi ad altri eventuali utilizzatori.
Si costituivano in giudizio dinanzi al Tar Veneto il Comune di Padova e l’Associazione Padova servizi che chiedevano la reiezione del gravame dopo averne eccepito l’inammissibilità per carenza d’interesse.
Con sentenza 8 settembre 2003 n. 4675, il Tar del Veneto dichiarava inammissibile il ricorso per carenza di interesse.
Avverso detta sentenza ha proposto appello la S.C.I. (ric.9820/2003), contestando la dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado e ribadendo le censure mosse dinanzi al Tar, con particolare riguardo alla ritenuta illegittimita’ del conferimento alla A.P.S., senza previo esperimento di procedure di evidenza pubblica, sia dell’attività di collaborazione con il comune per quanto concerne il servizio di pubbliche affissioni, sia degli spazi pubblicitari da sfruttare economicamente.
Si sono costituite nel giudizio di appello il Comune di Padova e la A.P.S., che, oltre a ribadire l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso di primo grado, facevano presente che gli impugnati atti deliberativi comunali erano stati annullati, a seguito del ricorso di altri operatori economici del settore, dallo stesso Tar Veneto con sentenza 28 marzo 2003 n.2118, con conseguente improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse.
Successivamente al predetto annullamento da parte del Tar la S.C.I. reiterava in data 12.11.2003 la richiesta di installazione di 25 nuovi impianti pubblicitari e ripresentava le proposte di installare nuovi impianti anche di arredo urbano e di gestire gli impianti delle pubbliche affissioni.
.Il Comune di Padova, con nota del 17.12.2003, confermava il diniego già espresso in precedenza, facendo presente che, con deliberazioni n. 48 in data 5 maggio 2003 del Consiglio Comunale e n. 337 in data 20 maggio 2003 della Giunta Comunale, aveva provveduto a mantenere il rapporto con la A.P.S. sia per quanto riguarda il servizio relativo alle pubbliche affissioni e l’attività di supporto alla riscossione dell’imposta sulla pubblicità, sia per quel che concerne la concessione di mq. 7000 di superficie espositiva da destinare alla commercializzazione della pubblicità.
Anche detti provvedimenti venivano impugnati dalla S.C.I. dinanzi al Tar, il quale,tuttavia, dichiarava ancora, con sentenza 11 aprile 2005 n. 1446, l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.
La S.C.I. proponeva allora appello( n. 6687/2005) nei confronti della menzionata sentenza, ribadendo le censure già rivolte in precedenza avverso la precedente pronuncia del Tar e chiedendo, in riforma della sentenza stessa, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado, nonché il risarcimento dei danni per equivalente a causa dell’impossibilità di una completa reintegrazione in forma specifica.
Si è costituito in giudizio per resistere anche a tale appello il Comune di Padova, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse e per tardività ,concludendo poi nel merito per l’infondatezza delle pretese dell’appellante.

DIRITTO

I ricorsi in appello in epigrafe n. 9823/2003 e n. 6687/2005 possono essere riuniti per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, essendo stati entrambi proposti dalla S.C.I.- Società Concessioni Internazionali a
r.l. contro il Comune di Padova in relazione a due dinieghi opposti per analoghe ragioni, il primo con provvedimento dell’11 dicembre 2001 ed il secondo con provvedimento del 17 dicembre 2003, , da detto comune a due note della citata società S.C.I. aventi il medesimo contenuto: la richiesta di installazione di 25 nuovi impianti pubblicitari e la proposta di gestire gli impianti delle pubbliche affissioni .
Con il primo diniego il Comune di Padova aveva fatto presente che con deliberazioni 14 novembre 2001 n.111 del Consiglio Comunale e 26 novembre 2001 n.829 era stato riorganizzato il servizio delle pubbliche affissioni, riservando alla gestione diretta del comune la riscossione della imposta sulla pubblicità e affidando alla A.P.S:-Azienda Padova Servizi S.P.A. , società a prevalente capitale comunale,la gestione del servizio delle pubbliche affissioni, nonché l’attività di supporto per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità.
Il Comune di Padova comunicava altresì che non risultava possibile l’installazione di nuovi impianti pubblicitari nel territorio comunale, in quanto la superficie espositiva di mq.19.900, di cui al Piano degli Impianti Pubblicitari approvato con deliberazione del consiglio comunale in data 1 marzo 1999, risultava , allo stato, già completamente affidata in concessione.
Nell’ambito dell’operazione di riorganizzazione veniva altresì disposta la modifica della ripartizione delle affissioni di natura commerciale sugli impianti di proprietà comunale pari a mq. 9074, destinando mq. 7000 in concessione alla A.P.S. con possibilità di commercializzazione della pubblicità, mentre i restanti mq. 2074 restavano nella diretta gestione comunale.
La società S.C.I. ha impugnato dinanzi al Tar Veneto, oltre che in via meramente subordinata una serie di altri atti considerati connessi, il provvedimento di diniego e le predette deliberazioni di riorganizzazione, ritenendole il presupposto del diniego stesso.
Il Tar Veneto, con sentenza con 8 settembre 2003, ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di interesse, rilevando, per quanto riguarda il nuovo assetto organizzativo, che la società ricorrente non avrebbe una posizione autonoma e specifica rispetto a tutte le altre imprese operanti nel settore e, per quel concerne la richiesta di installazione di nuovi impianti pubblicitari, che l’annullamento degli atti in questione non avrebbe portato a liberare nuovi spazi pubblicitari da attribuire eventualmente alla S.C.I:, ma solo ad una diversa gestione degli spazi di proprietà comunale.
Senonchè gli impugnati atti di riorganizzazione sono stati annullati, su ricorso di altri operatori economici del settore, dallo stesso Tar Veneto con sentenza 28 marzo 2003 n. 2118 .
Successivamente, il Comune di Padova ha comunque provveduto, tenendo conto dei rilievi di legittimità mossi dal Tar nei confronti degli annullati provvedimenti, a confermare , con deliberazioni del Consiglio Comunale n. 48 in data 5 maggio 2003 e ella Giunta Comunale n. 337 in data 20 maggio 2003, il precedente assetto organizzativo del servizio delle pubbliche affissioni, anche per quanto concerne gli affidamenti a favore della A.P.S.
Ciò posto, il ricorso di primo grado avverso il primo diniego deve essere dichiarato , in riforma della sentenza del Tar Veneto n. 4675/2003 (oggetto del’appello n. 9820/2003), improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo venuto meno il complessivo assetto organizzativo posto alla base del diniego stesso per essere stato sostituito da un nuovo assetto organizzativo che ha dato luogo ad un ulteriore e distinto diniego.
Resta ora da esaminare l’appello n.6687/2005 avverso la sentenza del Tar Veneto 11 aprile 2005 n. 1446 che ha dichiarato, per le stesse ragioni già enunciate nella sentenza n.4675/2003, l’inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto contro il secondo diniego ed il nuovo assetto organizzativo del servizio delle pubbliche affissioni.
Va condiviso l’assunto dell’appellante secondo cui non sussistevano nella fattispecie i presupposti per dichiarare il difetto di interesse.
Deve innanzj tutto richiamarsi il principio generale peraltro già evidenziato dallo stesso Tar Veneto nella citata sentenza, n. 2118/2003, secondo cui gli operatori economici del settore hanno titolo a censurare la scelta di un modello organizzativo che di per sé esclude l’affidamento ai privati dell’espletamento dell’attività oggetto del servizio, sicché l’interesse processuale, di natura strumentale, è legato alla possibile opzione per uno strumento operativo che consenta loro di concorrere all’assegnazione dell’appalto, o comunque al conferimento della gestione del servizio, posto che la scelta effettuata dal Comune di gestione diretta non è a priori ostativa a una riedizione del potere in senso diverso alla luce delle eventuali decisioni giurisdizionali e delle statuizioni ivi contenute.
Occorre poi rilevare che , come ben chiarito dalla società appellante, l’interesse principale di quest’ultima è quello di gestire spazi pubblicitari e sotto questo profilo ha interesse a contestare la scelta del comune che,nel riorganizzare il servizio delle pubbliche affissioni, ha deciso di affidare all’esterno senza gara tutta una serie di attività in stretta connessione tra loro( servizio delle pubbliche affissioni, attività di supporto alla riscossione dell’imposta pubblicitaria e gestione commerciale di spazi pubblicitari di proprietà comunale).
È evidente infatti che da una rimeditazione dell’assetto organizzativo ,conseguente ad un eventuale pronuncia giurisdizionale di annullamento dei precedenti provvedimenti per illegittimità dell’affidamento diretto , vi sarebbe la possibilità per l’appellante, qualora restasse confermata la scelta di affidare all’esterno determinate attività( ivi compresa la gestione commerciali di spazi pubblicitari del comune), di ottenere mediante gara, tra l’altro, la gestione di spazi pubblicitari..
In verità il Comune di Padova ha altresì eccepito la tardività dell’impugnativa delle deliberazioni con le quali è stato riorganizzato il servizio delle pubbliche affissioni, in quanto, trattandosi di atti amministrativi generali, avrebbero dovuto essere impugnate entro il termine di decadenza decorrente dalla data di pubblicazione delle suddette deliberazioni o dalla data di produzione dei loro effetti.
L’eccezione non può essere condivisa, giacchè la società S.C.I., come si è già sopra accennato, contesta. non già le scelte di ordine generale del comune, bensì la decisione di affidare direttamente alla A.P.S tutta una serie di attività e nei confronti di tale decisione di carattere particolare il termine di impugnativa decorreva dalla sua conoscenza da parte della società interessata.
Venendo ora all’esame del merito della controversia ,deve in primo luogo essere verificata la fondatezza della doglianza relativa all’affidamento diretto in questione, con la precisazione che non è possibile distinguere tra le varie attività conferite, essendo chiaro l’intento del comune e della A.p.S. di ritenere le stesse tra loro strettamente connesse e interdipendenti.
La doglianza è fondata.
Ed invero, la sezione ha già evidenziato, con la sentenza 13 luglio 2006 n. 4440, che,pur in presenza di un quadro normativo e giurisprudenziale molto oscillante e incerto, in sede europea la Corte di Giustizia ha di recente chiarito che un affidamento diretto del genere da parte di un’amministrazione pubblica può essere effettuato solo nei confronti di una società totalmente partecipata dall’amministrazione medesima e purchè in ogni caso al consiglio di amministrazione non sia conferita la possibilità di compiere ogni atto ritenuto necessario per il conseguimento dello scopo sociale, senza la presenza di adeguati poteri di controllo.
In caso contrario è invece stato affermato che sempre necessario ricorrere alla gara pubblica.
Orbene nella fattispecie non sussisteva alcuno dei suddetti requisiti per l’affidamento diretto.
Con riferimento alla proprietà del capitale sociale va rilevato, da una parte, che non risulta dagli atti acquisiti al giudizio che il Comune di Padova possedesse all’atto dell’affidamento l’intero capitale della la A.P.S. e, dall’altra, che comunque si legge nell’art.1 dello statuto di detta società che si tratta di una società per azioni a”prevalente” capitale pubblico locale.
Per quanto riguarda poi il controllo del comune si deve osservare che il predetto il predetto statuto non contemplava alcuna disposizione specifica in proposito, mentre al contrario all’art.3, comma 5 disponeva che “la società potrà inoltre compiere tutte le operazioni commerciali, industriali, immobiliari, mobiliari e finanziarie ritenute necessarie od utili al perseguimento dell’oggetto sociale”.
Va, pertanto, disposto ,in riforma della sentenza del Tar n, 1446/2005, l’annullamento dei provvedimenti impugnati in via principale in primo grado.
Non può invece essere accolta la domanda di risarcimento dei danni formulata dalla S.C.I., in quanto , richiamando anche sotto tale aspetto quanto rilevato in proposito dalla citata sentenza della sezione n, 4440/2006, in ipotesi come quella in esame in cui viene in considerazione una normativa ed una giurisprudenza non chiare ed univoche sulla possibilità dell’affidamento diretto, non può configurarsi una colpa dell’amministrazione, requisito indispensabile perché la stessa possa essere condannata al risarcimento del danno.
Sussistono ragioni , in considerazione della complessità delle controversie, per disporre l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe, previa loro riunione , così provvede:

a) quanto all’appello 9820/2003, in riforma della sentenza del Tar Veneto n.4675/2003, dichiara l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse;

b) accoglie in parte l’appello n.6687/2005 e ,in riforma dela sentenza delta Veneto n.1446/2005, annulla i provvedimenti impugnati in via principale in primo grado.

Spese compensate per tutti i gradi dei giudizi.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 7 novembre 2006, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Emidio Frascione PRESIDENTE

Raffaele Carboni CONSIGLIERE Corrado Allegretta CONSIGLIERE

Marco Lipari CONSIGLIERE

Caro Lucrezio Monticelli est. CONSIGLIERE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 11/05/07

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 11/5/2007 n.2334 proviene da Giustamm.

Pres. Varrone – Est.– Cafini
M.L. (Avv. A. Guantario) c. Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni ambientali architettonici artistici e storici per la Puglia (Avv. Stato)

sulla illegittimità del provvedimento ministeriale di annullamento del nulla-osta paesaggistico comunale in caso di omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990

Autorizzazioni e concessioni – Concessione edilizia in sanatoria – Nulla osta paesaggistico – Annullamento del nulla osta comunale da parte della Soprintendenza per i beni ambientali – Omesso avviso di avvio del procedimento ex. art. 7 L. n. 241/90 – Illegittimità – Comunicazione della trasmissione del nulla-osta all’autorità statale per l’esercizio del potere di controllo – Irrilevanza

Il provvedimento ministeriale di annullamento del nulla-osta paesaggistico rilasciato dall’amministrazione comunale in sede di concessione edilizia in sanatoria, deve essere necessariamente preceduto dall’avviso di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della Legge n. 241/90, a nulla rilevando che l’ente autorizzante abbia dato notizia al soggetto istante della trasmissione del nulla-osta all’autorità statale per l’esercizio del potere di controllo. Invero l’autorizzazione comunale costituisce l’oggetto della nuova fase procedimentale destinata ad aprirsi di fronte all’autorità statale, sicché la stessa non può, strutturalmente, essere considerata equivalente all’avviso dell’inizio di tale nuova fase, dal momento che non contiene alcuna generica informazione circa l’oggetto, il responsabile del procedimento, le modalità di partecipazione ed, in genere, lo svolgimento della predetta nuova fase.

N. 2299/2007
Reg. Dec.
N. 6184 Reg. Ric.
ANNO 2002

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 6184 del 2002, proposto da
Lotito Michele, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Guantario ed elettivamente domiciliato nel suo studio in Roma, presso il prof. avv. Francesco Paparella, al corso Trieste n.88, (studio prof. Recchia);

contro

la Soprintendenza per i beni ambientali architettonici artistici e storici per la Puglia di Bari e il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona dei rispettivi rappresentanti legali p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici sono per legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n.12;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Bari, Sezione II, n.1645/02 in data 28 marzo 2002, resa tra le parti;

visto il ricorso con i relativi allegati;
visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Ministero per i beni e le attività culturali e della Soprintendenza per i beni ambientali AA. AA. SS. per la Puglia;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del 20 marzo 2007 – relatore il consigliere Domenico Cafini – uditi, per le parti, l’avv. Pappalepore per delega dell’avv. Guantario e l’avv. dello Stato Cesaroni;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso proposto davanti al TAR per la Puglia il sig. Michele Lotito impugnava il decreto del Soprintendente per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici di Bari 29.1.1999 n. 544, concernente l’annullamento del provvedimento in data 10.7.1997 del Sindaco di Corato, con cui era stato espresso parere favorevole, ai sensi dell’art. 32 L. 47/1985, al rilascio di una concessione in sanatoria per alcune opere abusive realizzate dal ricorrente in un’area di sua proprietà, sita in contrada San Giuseppe del comune predetto, nonché il parere sfavorevole in data 4.4.1997 espresso sulla domanda di condono dalla Commissione edilizia comunale di Corato, integrata ai sensi dell’art. 3 della L. R. n. 8/1995.
A sostegno del gravame l’istante deduceva le seguenti censure:
a) violazione dell’art. 7 e 8 L n. 241/1990; violazione del diritto di difesa ed eccesso di potere, in quanto non era stato comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento conclusosi con l’annullamento del nulla osta comunale; b) violazione e falsa applicazione dell’art. 82, comma 9, D.P.R. 24.7.1977, n. 616, (come modificato. dall’art 1 L 8.8.1985, n. 431) per consunzione del potere di controllo esercitato oltre il termine perentorio di sessanta giorni, perché il nulla osta era stato annullato oltre il termine di sessanta giorni dalla ricezione del parere rilasciato dal Sindaco e della relativa documentazione; c) illegittimità del decreto del Soprintendente 29.1.1999 n. 544 in via derivata dagli stessi vizi di legittimità del parere rilasciato il 4.4.1997 dalla Commissione edilizia comunale sull’istanza di condono prodotta dall’interessato.
Avverso il menzionato parere negativo della Commissione edilizia lo stesso ricorrente deduceva, altresì:
d) eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento dalla causa tipica e macroscopica irragionevolezza; carente e difettosa istruttoria, travisamento dei fatti e falsità nei presupposti, giacché detto parere negativo era assolutamente tautologico e stereotipato;
e) eccesso di potere per immotivata disparità di trattamento e immotivato ed irragionevole contrasto con precedenti pareri favorevoli; eccesso di potere per sviamento, essendo stato differente l’operato dell’Amministrazione nel valutare l’impatto ambientale nei confronti di altri edifici di maggiore portata volumetrica.
Nel giudizio si costituiva il Ministero e la Soprintendenza intimati, che si opponevano al ricorso, chiedendone il rigetto.
2. Con la sentenza in epigrafe specificata il Tribunale adito respingeva il gravame come sopra proposto, ritenendo infondati tutti i motivi in esso dedotti..
3. Avverso tale sentenza è stato proposto l’odierno appello, affidato dal sig. Lotito ai seguenti motivi di diritto:
A) error in iudicando: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 L. n.241/1990, oltre che violazione del diritto di difesa ed eccesso di potere;
B) error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 82, comma 9, D.P.R. 24.7.1977, n. 616, (nel testo modificato. dall’art 1 L 8.8.1985, n. 431) per consunzione del potere di controllo esercitato oltre il termine perentorio di sessanta giorni; eccesso di potere per travisamento dei fatti; falsa presupposizione; ingiustizia;
C) error in iudicando: a) violazione e malgoverno dei principi in materia di eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento dalla causa tipica e macroscopica irragionevolezza; carente e difettosa istruttoria, travisamento dei fatti e falsità nei presupposti; b) violazione e malgoverno dei principi in materia di eccesso di potere per immotivata disparità di trattamento e immotivato e irragionevole contrasto con precedenti pareri favorevoli; eccesso di potere per sviamento.
Nelle conclusioni il sig. Lotto chideva l’accoglimento del proposto gravame e, per l’effetto, previa riforma della sentenza appellata, l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso di prime cure.
Ricostituitosi il contraddittorio nell’attuale fase di giudizio – con memoria datata 19.2.2007 – l’Amministrazione per i beni e le attività culturali ha replicato ai rilevi formulati nel ricorso in appello rilevandone l’infondatezza ed ha concluso, quindi, per il rigetto del gravame.
4. Alla pubblica udienza del 20 marzo 2007 la causa è stata, infine, introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Con l’impugnativa proposta in primo grado è stato censurato dal sig. Michele Lotito il decreto soprintendentizio di annullamento della determinazione assunta dal Comune di Bari, contenente il parere favorevole, ex art. 32 della legge n. 47/1985, al rilascio in favore del ricorrente della concessione edilizia in sanatoria per un abuso edilizio realizzato dal medesimo in violazione dell’art. 1 della L.R. Puglia n. 5/1996, nonostante che la Commissione edilizia comunale avesse espresso parere negativo sulla compatibilità ambientale della costruzione anzidetta.
Tale impugnativa è stata poi respinta dal TAR adito che ha ritenuto infondati tutti i rilievi in essa prospettati con la sentenza in epigrafe specificata, la quale – reputata erronea ed ingiusta – viene ora contestata dall’interessato attraverso doglianze sostanzialmente coincidenti con quelle già dedotte nel giudizio di prime cure.
Di dette doglianze, il Collegio ritiene che debbano essere esaminate, con priorità sulle altre, quelle prospettate nel motivo sopra indicato al punto 3. A) dell’esposizione in fatto, concernenti la violazione degli artt. 7 e 8 L. n. 241 del 1990 e del diritto di difesa e nonché l’eccesso di potere sotto vari profili, con le quali si deduce che il provvedimento impugnato nel giudizio di primo grado non sarebbe stato preceduto dalla necessaria comunicazione di avvio del procedimento.
2. Tale motivo è fondato.
2.1. Con numerose pronunce, dalle cui conclusioni il Collegio non ritiene di doversi discostare, questa Sezione ha più volte affrontato la problematica sollevata con le censure in esame, risolvendola in senso negativo a quello prospettato dall’Amministrazione e dalla sentenza appellata, ossia nel senso della sussistenza dell’obbligo dell’autorità statale di dare notizia all’interessato, anche nell’ipotesi sopra descritta, dell’avvio del procedimento preordinato all’eventuale annullamento del nulla-osta paesaggistico come sopra rilasciato. (cfr., tra le tante, Cons. Stato, VI sez., 25.3.2004, n.1626; 20.1.2003, n.203; 17.9.2002 n.4709, 29.3.2002 n.1790).
Né può ritenersi che vi sia nella determinazione avanti menzionata equipollenza all’avviso di procedimento in questione.
Infatti, l’autorizzazione rilasciata nella fattispecie dal Comune non poteva certamente considerarsi quale atto equipollente all’avviso di procedimento da iniziarsi da parte della Soprintendenza ai sensi dell’art. 7 della legge n.241 del 1990.
E ciò perché la detta autorizzazione comunale costituisce l’oggetto della nuova fase procedimentale destinata ad aprirsi di fronte all’autorità statale, sicché la stessa non può, strutturalmente, essere considerata equivalente all’avviso dell’inizio di tale nuova fase, dal momento che non contiene alcuna generica informazione circa l’oggetto, il responsabile del procedimento, le modalità di partecipazione ed, in genere, lo svolgimento della predetta nuova fase.
Al riguardo la Sezione – nel far presente che il nulla-osta, nella disciplina antecedente all’entrata in vigore del D.M. 19 giugno 2002 n.165, che ha modificato l’art. 4 del D.M. 13 giugno 1994 n. 495, deve essere preceduto dalla comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione statale – ha già espressamente affermato che non può attribuirsi rilevanza, al fine di fondare un diverso avviso, alla circostanza che l’ente autorizzante abbia già dato notizia alla parte della trasmissione del nulla-osta all’autorità statale per l’esercizio del potere di controllo (Cons. Stato, Sez.VI, 20.1.2003 n.203; ord. 9.5.2003 n.1806; 25.3.2004, n.1626).
2.2. La tesi prospettata nella sentenza impugnata circa l’asserita avvenuta conoscenza del procedimento di cui trattasi, per effetto dell’invio della determinazione favorevole in data 10.7.1997 del Sindaco del Comune di Corato, non può essere, quindi, condivisa, perché essa sembra considerare, come “un’unica procedura” quella riguardante il rilascio dell’autorizzazione comunale e la sua verifica di legittimità dinanzi alla Soprintendenza; mentre, come è stato chiarito, quella destinata a svolgersi presso l’autorità statale è una fase procedimentale “diversa”, di secondo grado, rispetto a quella svoltasi dinanzi all’autorità regionale (o, come nel caso in esame, comunale), caratterizzata dalla presenza di una diversa autorità – quella statale rispetto a quella che ha rilasciato l’autorizzazione – e da un diverso responsabile del procedimento (Cons. Stato, Sez. VI, 13.2.2003 n. 790; 17.10.2003 n. 6342; 25.3.2004, n. 1626).
In proposito, è’ stato evidenziato dalla giurisprudenza richiamata, inoltre, che l’onere di comunicare l’avvio del procedimento non può essere soddisfatto dalla semplice indicazione della soggezione al potere ministeriale contenuta nell’autorizzazione paesaggistica, nè dall’indicazione del Ministero tra i destinatari dell’atto medesimo, in quanto siffatte indicazioni non garantiscono né che la pratica sia stata effettivamente trasmessa all’autorità statale, né che questa l’abbia ricevuta, di modo che l’interessato dovrebbe esercitare la propria pretesa partecipativa senza sapere se l’autorizzazione rilasciatagli ed il relativo incartamento siano pervenuti a destinazione, col rischio di porre in essere un’attività che potrebbe, poi, rivelarsi prematura e inutile, ovvero inadeguata, se si considera il potere, riconosciuto all’autorità statale, di acquisire dall’organo di amministrazione attiva i chiarimenti e gli elementi integrativi ritenuti necessari ai fini del corretto esercizio delle funzioni di controllo, ed il correlativo diritto del privato (art. 10 lett. A) della legge n.241/1990) di prendere visione di tutti gli atti del procedimento ai fini di una proficua partecipazione.
2.3. Deve essere ribadito pertanto, anche con riguardo al caso di cui trattasi, l’indirizzo giurisprudenziale della Sezione, che richiede che il provvedimento ministeriale di annullamento del nulla-osta paesaggistico sia preceduto necessariamente dall’avviso del procedimento, salvo che la conoscenza dell’inizio del medesimo procedimento sia avvenuta aliunde (Cons. Stato, Sez. VI, 17.10. 2003 n. 6342; 29.4.2003 n. 2176; 10.4. 2003 n.1909).
E poiché nella fattispecie tale conoscenza non può dirsi, comunque, intervenuta, per le ragioni già esposte, il provvedimento del Soprintendente, di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica comunale, impugnato in prime cure, deve essere considerato illegittimo, come correttamente prospettato dalla parte appellante.
2.4. Osserva, in ogni caso, il Collegio che la circostanza che il procedimento in esame, conclusosi con il contestato provvedimento, si sia integralmente svolto prima della modifica regolamentare introdotta con il D.M. n. 165 del 19.6.2002, che ha modificato la previsione contenuta nell’art. 4 del D.M. 13.6.1994 – la quale richiedeva espressamente l’inizio dell’avviso del procedimento da parte dell’autorità statale – conferma ulteriormente l’esattezza delle affermazioni che precedono.
In definitiva, l’onere di cui all’art. 7, comma 1, della L. n.241/1990, viene soddisfatto soltanto dalla formale comunicazione ad opera dell’autorità statale competente a pronunciare l’eventuale annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, così come, del resto, esplicitamente previsto dalla normativa regolamentare attuativa della L. 241/1990 appositamente dettata dal Ministero dei beni culturali ed ambientali, con D.M. n. 495 del 13.6.1994, art. 4 e Tabella A punto 4.
Nel caso di specie, siffatta comunicazione, come accennato, non è stata data, e ciò vizia certamente il procedimento conclusosi con l’impugnato decreto, come appunto evidenziato nel ricorso in esame.
3. Alla stregua delle considerazioni che precedono, non può pertanto condividersi la statuizione dei primi giudici, secondo cui nella specie la Soprintendenza non aveva l’onere di preavvisare il privato dell’imminente esercizio dei suoi poteri, giacché il ricorrente, al momento di presentazione della domanda di concessione in sanatoria delle opere eseguite in una zona soggetta a vincolo paesaggistico, “sapeva (e, comunque, avrebbe dovuto sapere) che, in virtù dell’art. 32 della legge n. 47 del 28.2.1985, l’accoglimento della sua istanza era subordinato al parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo” e che la conclusione del procedimento autorizzatorio non sarebbe avvenuta con il rilascio del nulla osta dell’autorità regionale o subregionale, “potendo l’autorizzazione essere annullata da parte dell’Autorità statale tenuta, in forza dell’art. 82 del D.P.R. n. 616/1977, a riscontrare la legittimità del nulla osta stesso”.
Pertanto, il ricorso in appello, previo assorbimento delle restanti censure, deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere riformata la sentenza in epigrafe specificata ed annullato il decreto del Soprintendente oggetto dell’originario gravame.

Sussistono, tuttavia, giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello specificato in epigrafe, così dispone:
– accoglie l’appello e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata con conseguente accoglimento del ricorso di primo grado;
– compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio;
– ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 20 marzo 2007, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente

Paolo Buonvino Consigliere

Luciano Barra Caracciolo Consigliere
Domenico Cafini Consigliere est.

Robero Chieppa Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il…11/05/2007

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 11/5/2007 n.2299 proviene da Giustamm.

Pres. Frascione, Rel. Lipari Mogest Molise Gestioni s.r.l. (Avv. S. Di Pardo) c.
Comune di Casacalenda (Avv. E. Marinelli);
Ditta ITALCOGIM RETI (Avv.G.Franco Ferrari)

sulla legittimità della valutazione dell’offerta economica in seduta non pubblica, sulla legittimità dell’attribuzione di un punteggio meramente numerico e privo di specifica motivazione e sulla conformità dell’offerta contenente la certificazione ISO ed UNI in forma di autocertificazione nonostante il bando imponesse la copia autentica

1) Contratti della PA – Gara – Valutazione dell’offerta economica in seduta non pubblica – Procedura di gara implicante valutazioni tecnico-discrezionali da parte della Commissione – Legittimità – Ragioni

2) Contratti della PA – Gara – Attribuzione di un punteggio meramente numerico e privo di specifica motivazione – Prescrizioni riguardanti la relazione della Commissione di gara per le opportune osservazioni del caso – Legittimità – Ragioni

3) Contratti della PA – Gara – Invalidità dell’offerta – Mancata presentazione di una copia autentica dei certificati ISO ed UNI – Autocertificazione contraria alla prescrizione del bando – Non sussiste – Applicabilità del vincolo di forma previsto dall’art. 49 del DPR n. 445/2000 – Non sussiste

1) E’ legittima la procedura di valutazione dell’offerta economica svoltasi senza pubblicità in quanto, fermo restando l’obbligo di pubblicità della seduta in cui si procede alla verifica della integrità dei diversi plichi di cui si compone l’offerta, tuttavia, per giurisprudenza costante, nelle gare che necessitano una valutazione comparativa delle offerte, come nell’appalto concorso o nell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle stesse può avvenire in seduta non pubblica, nell’ipotesi in cui ciò sia conforme alle disposizioni del bando. Infatti, l’apprezzamento che si svolge in tale fase non ha carattere automatico ed il prezzo rappresenta solo uno dei molteplici elementi di valutazione dell’offerta a cui deve essere attribuito un punteggio tra il massimo ed il minimo stabiliti, da sommarsi al punteggio assegnato per le componenti qualitative delle offerte, mediante apprezzamento avente carattere tecnico – discrezionale della Commissione, che dovrà essere effettuato necessariamente in seduta riservata, al fine di evitare influenze esterne sui giudizi dei membri della Commissione medesima.

2) E’ legittima l’attribuzione di un punteggio meramente numerico e privo di specifica motivazione quando nel disciplinare sia previsto unicamente il punteggio massimo attribuibile e qualora in base alla disposizione di gara tra i compiti della Commissione rientri quello di presentate la graduatoria finale ed una relazione motivata con le osservazioni ritenute opportune sull’andamento del confronto, sui caratteri generali delle proposte presentate dai concorrenti e sull’affidamento del servizio, in quanto tale previsione non impone un obbligo di motivazione più intenso di quello desumibile dai principi generali ma, richiamando esplicitamente le sole osservazioni ritenute opportune, implica un obbligo solo per particolari esigenze emerse nel corso delle operazioni di gara. Peraltro, l’attribuzione di un punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quando i criteri di valutazione prefissati siano estremamente dettagliati e tali da rendere percepibile l’iter logico seguito nell’attribuzione del punteggio.

3) Non si configura l’invalidità dell’offerta nell’ipotesi in cui la dichiarazione del possesso delle certificazioni di qualità riconducibili alle norme uniformi ISO e UNI sia stata presentata non in copia autentica, come prescritto dal bando, ma in forma di autocertificazione, in quanto ciò non sembra precluso dalla previsione dell’art. 49 del DPR n. 445/2000, che invece prescrive un obbligo più stringente in merito ai certificati di conformità CE.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 10197/2005 proposto dalla
Mogest Molise Gestioni s.r.l. in persona del legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Di Pardo con domicilio eletto in Roma, via della Conciliazione, n. 44 presso l’avv. Giuliano Segato;

contro

– il Comune di CASACALENDA rappresentato e difeso dall’avv. Eugenio Marinelli con domicilio eletto in Roma via Ugo Bassi, n. 3 presso l’avv. Ennio Mazzoco;

e nei confronti
– della Ditta ITALCOGIM RETI, in persona del legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Franco Ferrari con domicilio eletto in Roma via di Ripetta, n. 142, presso l’avv. Giuseppe Franco Ferrari;
– della Ditta SAGAS S.R.L., non costituitasi;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise 16 giugno 2005, n. 745;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di CASACALENDA e della DITTA ITALCOGIM RETI S.P.A..
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 7 novembre 2006, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi, altresì, gli avv.ti G. Di Pardo per delega di S. Di Pardo, L. Manzi per delega di Ferrari;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso proposto dalla MOGEST MOLISE GESTIONI S.r.l., per l’annullamento dei seguenti provvedimenti adottati dal comune di Casacalenda, concernenti la gara di appalto per l’affidamento del servizio pubblico di distribuzione del gas metano nel territorio comunale, della durata di 12 anni, a decorrere dalla data di consegna degli impianti, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 24, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158:

determinazione 30 giugno 2003, n. 321, con cui il responsabile del Servizio, approvato il verbale di gara del 24.6.2003, ha dichiarato “la ditta Italcogim Reti S.p.A. di Milano aggiudicataria dell’appalto del servizio di distribuzione del gas metano nel territorio comunale”;
verbale di gara del 24 giugno 2003;
bando di gara e disciplinare di gara;
delibera del Consiglio comunale 27 giugno 2002, n. 13 e delibera della Giunta comunale 2.9.2002, n. 90;
determinazione 21.8.2003, n. 39;
contratto di servizio stipulato con la Italcogim Reti S.p.A. in data 1 ottobre 2003.
2. L’appellante ripropone le censure disattese dal tribunale.

3. Le parti intimate resistono al gravame.

1. La parte appellata eccepisce, in linea preliminare, l’inammissibilità dell’appello, perché asseritamente depositato oltre il termine di quindici giorni dalla notificazione.

2. L’eccezione è priva di pregio, poiché il termine per il deposito del ricorso (di primo grado o di appello) deve essere computato dalla data in cui la notifica si è perfezionata e non dalla precedente data in cui la parte ha consegnato l’atto all’ufficiale giudiziario.

3. Al riguardo, la Sezione ritiene di non discostarsi dal proprio orientamento, compiutamente espresso dalla decisione 29 novembre 2005, n. 6774.

Secondo la pronuncia, “evidente è l’errore in cui è incorso il giudice di primo grado nel computare il termine per il deposito muovendo dalla data di spedizione da parte dell’Ufficiale giudiziario, tramite il servizio postale e non, invece, da quello in cui si è perfezionata la consegna del piego (o l’ultima consegna, trattandosi di pluralità di intimati)) da parte dell’addetto al servizio postale, all’indirizzo del destinatario.
A quanto pare, l’errore è stato indotto, oltre che da un lettura forzata della sentenza della Corte costituzionale 28 novembre 2002, n. 477, anche dall’orientamento espresso, in argomento, da questa stessa Sezione, con la decisione 6 ottobre 2003 n. 5897, la quale è però, allo stato, abbondantemente superata da riflessioni ulteriori della giurisprudenza su tale specifico aspetto della questione, a seguito degli approfondimenti conseguenti alla applicazione che, dell’istituto (dopo l’intervento della Corte costituzionale), è stata fatta dalla Corte Suprema di cassazione e degli insegnamenti desumibili da successive pronunce della stessa Corte costituzionale (n. 28 del 23 gennaio 2004 e n. 107 del 2 aprile 2004).
La lettura corretta della prima pronuncia del giudice delle leggi sulla illegittimità delle norme che, in materia di notificazione, ne facevano decorrere gli effetti, nei confronti dell’istante, dal suo perfezionamento, deve essere effettuata tenendo nel debito conto ciò in cui è stata fatta risiedere l’illegittimità costituzionale, ovvero il far ricadere, sul soggetto che richiede (o nell’interesse del quale è richiesta) la notificazione, gli oneri di attività materiali sottratte alla sua disponibilità. Ovviamente ciò non implica anche che tali oneri debbano ricadere sul destinatario dell’atto, né che la declaratoria di incostituzionalità si sia pure riflessa sulle modalità di computo dei termini per il deposito dell’atto o per l’iscrizione della causa a ruolo. Per il destinatario, l’atto produce i suoi effetti secondo le regole ordinarie, desunte da quelle che disciplinano il perfezionamento della notificazione (a mezzo Ufficiale giudiziario o mediante recapito a mezzo posta); quanto al deposito dell’atto, ai fini dell’incardinamento del giudizio, o per tutte le altre finalità connesse al deposito degli atti notificati, le norme che ne fissano i termini hanno sempre riguardo al perfezionamento, reale o legale, per il destinatario, della notificazione.
In questo senso sono le numerose pronunce della Corte Suprema di Cassazione, che specificamente affrontano il problema del deposito del ricorso per cassazione, che è l’istituto che maggiormente si avvicina, analogicamente, al deposito dell’atto introduttivo del giudizio amministrativo.
Correttamente l’appellante segnala, fra le ultime, l’ordinanza n. 458 del 13 gennaio 2005 delle Sezioni Unite; l’orientamento è, peraltro, conforme a quello già espresso dalla Corte Suprema, con la sentenza n. 18087 dell’8 settembre 2004 della Sezione V, ed altre ancora citate dall’appellante nei propri scritti difensivi.
In definitiva deve essere affermato che, nel caso in cui il ricorso giurisdizionale sia stato notificato a mezzo del servizio postale, mentre ai fini del rispetto del termine per proporre l’impugnazione è sufficiente che il ricorso sia stato consegnato all’ufficiale giudiziario entro detto termine, il consolidamento di tale effetto anticipato per il notificante dipende dal perfezionamento del procedimento notificatorio nei confronti del destinatario ed è da tale data che devono farsi decorrere i termini per il deposito del ricorso, unitamente agli ulteriori atti prescritti dall’art. 21 L. n. 1034 del 1971 (salvo il ritardo nella restituzione dell’avviso di ricevimento, che, mentre da un lato non giustifica il tardivo deposito del ricorso, dall’altro consente di ritardare il deposito della prova dell’avvenuta notificazione).”
4. Nel merito, l’appellante contesta analiticamente la pronuncia di rigetto del tribunale, riformulando le censure disattese dal giudice di primo grado.

5. Con un primo motivo di gravame, la ricorrente deduce l’illegittimità dell’operato della commissione di gara, la quale, in asserito contrasto con il punto 8 del disciplinare di gara, ha proceduto alla apertura in seduta segreta dei plichi contenenti le offerte delle imprese concorrenti, sia con riguardo alla busta n. 2 (offerta tecnica), sia con riguardo alla busta n. 3 (offerta economica).

A dire dell’appellante, il principio di pubblicità della fase concernente l’apertura delle buste recanti le offerte economiche è inderogabile e non può essere surrogato dall’affermazione, compiuta dalla sentenza appellata, secondo la quale le parti sarebbero comunque in grado di accertare le statuizioni contenute nei documenti allegati ai verbali di svolgimento delle operazioni di gara, assistititi dalla particolare forza probatoria degli atti pubblici.
6. La censura è infondata.

In punto di fatto, va sottolineato che, in data 24 giugno 2003, conformemente alla previsione del bando, si è riunita la Commissione giudicatrice.
Dapprima, in seduta pubblica, alla presenza dei rappresentanti delle ditte, la stessa ha proceduto alla verifica del corretto inoltro dei plichi (scadenza e sigilli), all’apertura dei plichi regolarmente pervenuti, all’apertura della busta n. 1) ed all’esame della documentazione amministrativa contenuta nella busta n. 1) di ciascuno di essi, ammettendo tutte le concorrenti.
Successivamente, la Commissione ha continuato i lavori in seduta segreta, procedendo in primo luogo all’apertura della busta n. 2, all’esame degli elaborati ivi contenuti ed all’attribuzione dei punteggi per il piano di investimento e per la modalità di gestione e proseguendo con l’apertura della busta n. 3), contenente l’offerta economica, e con la valutazione di quest’ultima e l’assegnazione dei punteggi in relazione alle singole voci individuate in disciplinare.
7. Alla luce di queste considerazioni, non è condivisibile l’affermazione secondo cui il modo di operare della commissione si sarebbe posto in contrasto con il punto 8 del disciplinare di gara. Al contrario, la disposizione richiamata si limita a descrivere le modalità di svolgimento della fase preliminare di verifica estrinseca delle offerte pervenute. Questo profilo è accuratamente vagliato dalla sentenza del tribunale, che, su questo punto, non risulta aver formato oggetto di particolare contestazione da parte dell’appellante. Né il collegio ha motivo per discostarsi dal corretto accertamento del giudice di primo grado, che ha individuato l’esatto significato delle clausole della lex specialis di gara.

8. Resta però da verificare l’ulteriore profilo del mezzo di gravame articolato dall’appellante, che contesta l’illegittimità del bando di gara e degli atti allegati.

9. Al riguardo, va premesso che, in questa sede, non può essere riesaminata la questione relativa alla tardività della censura proposta contro il bando, che, secondo le parti appellate, avrebbe dovuto essere impugnato immediatamente, entro il termine di sessanta giorni dalla sua pubblicazione. A tale riguardo, la sentenza di primo grado ha esplicitamente affrontato la questione, pronunciandosi nel senso della ammissibilità e tempestività della censura, proposta unitamente all’impugnazione dell’atto di aggiudicazione.

Questo capo della sentenza, quindi, avrebbe potuto essere rimesso in discussione solo mediante la tempestiva e rituale proposizione di un appello incidentale, che, al contrario, non è stato articolato dalle parti intimate.
10. Per completezza, comunque, il Collegio ritiene di condividere la conclusione cui è pervenuto il tribunale, perfettamente coerente con l’indirizzo espresso dall’Adunanza Plenaria, secondo cui l’onere di immediata impugnazione del bando sussiste solo in relazione alle clausole che impediscono la partecipazione alla gara di determinati soggetti.

11. Dunque, si tratta di stabilire se, nelle gare per l’aggiudicazione di contratti o dei servizi pubblici, svolte secondo il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sia imposta, o meno, la pubblicità della sola fase riguardante l’apertura della busta recante l’offerta economica.

12. Anche l’appellante conviene con la premessa secondo cui, allo stato attuale, l’ordinamento non regola in modo espresso e puntuale questo aspetto, nei settori dei servizi pubblici e dei settori speciali. E va osservato che anche il codice dei contratti pubblici (non applicabile, direttamente, alla presente vicenda, ma pure rilevante per la sua attitudine a determinare il riassetto della legislazione vigente) demanda al futuro regolamento di attuazione la disciplina delle modalità di funzionamento della commissione di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

13. Del resto, lo stesso appellante individua alcuni argomenti a sostegno della propria tesi, richiamando gli orientamenti di alcune pronunce, a suo dire favorevoli alla assoluta inderogabilità della regola di pubblicità del segmento procedimentale costituito dalla apertura dei plichi contenenti le sole offerte economiche. In tal modo, si dimostra la consapevolezza che la questione è risolvibile solo attraverso l’applicazione di principi di ordine generale e che le soluzioni concrete possono essere articolate anche in funzione delle particolari circostanze rilevanti nei singoli casi.

14. In tal senso, allora, può essere ridimensionata la portata di alcune delle pronunce della Sezione citate dall’impresa interessata, ma che, attentamente considerate, non sembrano contrastare con la soluzione interpretativa seguita dal TAR.

Nel dettaglio, la decisione 16 marzo 2005, n. 1077, enuncia, in un passaggio della motivazione, il principio generale secondo cui la regola della pubblicità delle sedute di gara per la scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione è senz’altro inderogabile in ogni tipo di gara (compreso l’appalto concorso), almeno per quanto riguarda la fase di verifica dell’integrità dei plichi contenenti la documentazione amministrativa e l’offerta economica e relativa apertura. Ma la fattispecie decisa riguardava un caso in cui la regola della pubblicità era stata puntualmente e analiticamente tradotta in apposite regole del bando e una sola offerta era stata conosciuta e valutata dalla commissione in seduta segreta.
15. Analogamente, la pronuncia 9 ottobre 2002, n. 5421, enuncia un analogo principio generale di diritto, ma decide una controversia nella quale, in concreto, era stata omessa, addirittura, la pubblicità dell’intera fase riguardante la verifica dell’integrità dei plichi esterni e la loro apertura.

16. Infine, la decisione della Sezione 2 settembre 2005, n. 4465, conferma una pronuncia del TAR, ma esaminando solo la questione della ammissibilità dell’impugnazione del bando (che prescriveva la segretezza della fase di apertura delle buste recanti le offerte economiche) proposta non immediatamente, ma congiuntamente all’esito dell’aggiudicazione.

17. Il quadro normativo vigente contiene alcune previsioni, non recenti, riguardanti l’obbligo della pubblicità nelle gare svolte secondo il sistema della licitazione privata con il criterio del prezzo più basso (articolo 89 del regolamento generale di contabilità di Stato, di cui al r.d. 23 maggio 1924, n. 827). Da ciò deriva l’argomento, spesso sviluppato dagli interpreti, secondo cui, al di fuori di tale ambito, non esisterebbe un obbligo incondizionato di assicurare la pubblicità di tute le fasi di svolgimento delle operazioni della commissione di gara.

18. Più articolata e complessa risulta la disciplina regolamentare riferita al solo settore dei lavori pubblici. In particolare, il Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici L. 11.2.1994 n.109 e successive modificazioni, approvato con D.P.R. 21.12.1999 n. 554, distingue tra sedute riservate per la valutazione delle offerte tecniche e sedute pubbliche per la verifica della documentazione, apertura delle buste contenenti le offerte economiche e lettura dei ribassi offerti, con determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base dei criteri prefissati.

19. Assume rilievo, in tale direzione, l’art. 64, concernente i servizi di progettazione sotto soglia, il quale, al comma 5, prevede che “In una o più sedute riservate, la Commissione valuta le offerte tecniche e procede alla assegnazione dei relativi punteggi. Successivamente, in seduta pubblica, la Commissione dà lettura dei punteggi attribuiti alle singole offerte tecniche, procede alla apertura delle buste contenenti le offerte economiche e, data lettura dei ribassi e delle riduzioni di ciascuna di esse, determina l’offerta economica più vantaggiosa applicando i criteri e le formule di cui all’allegato E”.

20. D’altro canto, però, secondo l’articolo 67 del regolamento, riguardante la licitazione privata, “la procedura di scelta degli offerenti avviene in seduta pubblica, con data indicata nel bando di gara, limitatamente alla fase di verifica della documentazione amministrativa, e in seduta riservata ai fini dell’attribuzione dei punteggi di cui allegato F). Non sembra previsto alcun obbligo di pubblicità in ordine alla fase di apertura delle buste concernenti le offerte economiche. Infatti, il comma 6 dello stesso articolo prevede che “La stazione appaltante nei successivi tre giorni comunica formalmente a ciascuno dei soggetti concorrenti l’esito della selezione ed il punteggio riportato”. In tal modo, si conferma che la conoscenza dell’attività svolta dalla stazione appaltante avviene solo successivamente al compimento delle operazioni, senza implicare un contraddittorio immediato con le imprese concorrenti.

21. Una più puntuale disciplina delle diverse fasi procedimentali, in cui si succedono momenti riservati e momenti pubblici, è contenuta nell’articolo 91 del regolamento, dedicato all’offerta economicamente più vantaggiosa. Secondo tale previsione, “in una o più sedute riservate, la Commissione valuta le offerte tecniche e procede alla assegnazione dei relativi punteggi applicando i criteri e le formule di cui all’allegato B quelle indicate dal bando. Successivamente, in seduta pubblica, la Commissione dà lettura dei punteggi attribuiti alle singole offerte tecniche, procede alla apertura delle buste contenenti le offerte economiche e, data lettura dei ribassi e delle riduzioni di ciascuna di esse, determina l’offerta economicamente più vantaggiosa applicando, tra i criteri di cui all’allegato B, quello indicato nel bando.”

22. Dall’esame delle previsioni contenute nel regolamento in materia di lavori pubblici emerge, probabilmente, una marcata propensione verso la dilatazione dell’ambito operativo del principio di pubblicità. Tuttavia, si tratta di norme che, per un verso, hanno una sfera applicativa ben determinata, per un altro verso richiedono una puntuale e preventiva definizione delle regole applicabili ai singoli momenti di svolgimento della gara, anche allo scopo di evitare incertezze sulle modalità di valutazione delle offerte.

23. Non si può dire, quindi, che il meccanismo procedimentale disciplinato dal regolamento attuativo della legge n. 109/1994 indichi il contenuto inderogabile delle norme e dei principi applicabile ad ogni tipo di gara. Esso esprime, semplicemente, una particolare ed efficace applicazione del principio di trasparenza e di pubblicità, che non preclude di riconoscere la legittimità di altre modalità operative.

24. Sul versante comunitario, il principio generale della trasparenza delle amministrazioni è certamente enunciato con enfasi, ma, nella sua ampiezza e generalità, esso indica una regola che attiene, nel complesso, alla esigenza di definire preventivamente le modalità di valutazione delle offerte e di garantire, ex post, la leggibilità delle decisioni assunte dalla stazione appaltante.

25. Non esiste alcuna regola espressa (e nemmeno alcuna pronuncia della Corte di Giustizia) che si spingano ad affermare l’obbligo incondizionato delle stazioni appaltanti di assicurare sempre (anche nelle ipotesi di procedure con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) la pubblicità della fase di apertura dell’offerta economica.

26. Per quanto riguarda il diritto interno, poi, i generali principi di trasparenza e partecipazione dell’attività amministrativa, stabiliti dalla legge n. 241/1990 e, in alcuni casi, da particolari leggi di settore (a partire dai lavori pubblici), non si accompagnano alla previsione di regole che impongano, in modo costante e inderogabile, la verificabilità immediata delle operazioni compiute dall’amministrazione.

27. Ovviamente, non va confuso il piano della opportunità, de iure condendo, di possibili soluzioni applicative, orientate ad ampliare i casi in cui il seggio di gara, o la commissione di valutazione, debba svolgere le proprie operazioni in seduta pubblica, o, quanto meno, in contraddittorio con i soggetti direttamente interessati, con la ricostruzione del diritto vigente.

28. In questa prospettiva, è anche possibile convenire sulla maggiore garanzia presentata dalla pubblicità della fase di apertura delle buste recanti le offerte economiche. Da questo punto di vista, la soluzione prevista dal regolamento n. 554/1999, con riferimento all’offerta economicamente più vantaggiosa, risulta molto convincente, perché consente di accertare, con la massima sicurezza, che le offerte economiche non solo non siano state alterate, ma anche che esse siano state conosciute dalla commissione solo dopo la conclusione delle operazioni valutative sulle offerte tecniche. Ma ciò non basta per ritenere che sussista un obbligo assolutamente inderogabile di operare in questo modo, qualora siano state rispettate altre garanzie minime (pubblicità della seduta iniziale di verifica delle integrità dei plichi, accurata verbalizzazione delle operazioni compiute, presenza del plenum della commissione).

29. Senza dire, poi, che, sotto rilevanti profili, nel sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la segretezza di alcune fasi è imposta dalla stessa necessità di permettere la maggiore serenità di giudizio della commissione di gara.

30. E non è nemmeno trascurabile il rilievo che, in ogni caso, anche il valore della trasparenza amministrativa deve essere opportunamente coordinato con l’esigenza di evitare inopportuni aggravamenti del procedimento, ora vietati dall’articolo 1 della legge n. 241/1990.

31. Pertanto, la Sezione ritiene di confermare il proprio orientamento, assolutamente prevalente, in forza del quale, “ferma restando la obbligatoria pubblicità della seduta in cui si procede alla verifica della integrità dei diversi plichi di cui si compone l’offerta, la giurisprudenza ha ribadito che nelle gare che necessitano di una valutazione comparativa di fattori, come nell’appalto concorso, o nel metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, cui si riferisce la fattispecie in esame, la valutazione dell’offerta economica possa avvenire in seduta non pubblica (decisione 27 aprile 2006 n. 2370). Secondo tale pronuncia, “non contrasta con l’indirizzo sopra riferito la norma del bando che rinvia l’apertura delle buste recanti l’offerta economica, di cui si sia pubblicamente verificata l’integrità, alla fase della procedura in cui si svolge la valutazione della convenienza economica dell’offerta, posto che il relativo apprezzamento non ha carattere automatico, ma varia in funzione di una serie indefinita di fattori concorrenti”.

32. Analogamente, anche il più recente indirizzo della Sesta Sezione (decisione n. 2013/2006) è orientato nel senso della derogabilità del principio di pubblicità della fase concernente l’apertura delle buste riguardanti le offerte economiche: “quanto all’esame delle offerte economiche, non si può ritenere che la pubblicità della seduta in cui viene esaminata l’offerta economica sia un principio inderogabile.

La regola è infatti affermata in una fonte di secondo grado (il regolamento di contabilità generale dello Stato, r.d. n. 827/1924), ed ha una sua ragion d’essere nelle procedure di gara meccaniche, basate solo su offerte di prezzo, mentre ben può essere derogato nelle procedure in cui il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
In quest’ultima ipotesi, infatti, il prezzo è solo uno dei molteplici elementi di valutazione dell’offerta, a cui deve essere attribuito un punteggio tra il minimo e il massimo stabiliti dal bando o dai criteri predeterminati dalla commissione.
Se, dunque, la seduta pubblica ha un senso laddove si tratta di verificare i prezzi offerti dai concorrenti e di stilare una graduatoria da cui si evince meccanicamente il prezzo più basso, invece la seduta pubblica non ha ragion d’essere nel caso in cui ai prezzi offerti occorre attribuire un punteggio che va sommato al punteggio assegnato per le componenti qualitative delle offerte.
L’attività di assegnazione del punteggio per l’elemento prezzo, che costituisce attività valutativa della commissione, non può infatti avvenire in seduta pubblica.
La giurisprudenza di questo Consesso ha già avuto modo di affermare che <> (C. Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2235).”
33. Anche questa Sezione, peraltro, ha già ampiamente chiarito che, al fine di stabilire la portata del principio di pubblicità, occorre distinguere tra procedure di aggiudicazione automatica (sulla base della disciplina di gara, che tiene conto unicamente dell’aspetto economico) e quelle che richiedono una valutazione tecnico-discrezionale per la scelta dell’offerta più vantaggiosa per l’Amministrazione sulla base di una pluralità di elementi tecnici ed economici. Per le prime (sistema dell’asta pubblica e delle licitazioni private, salvo quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa introdotto sulla base della normativa comunitaria dall’art. 24, 1° comma lett. b, L.8.8.1977 n. 584), la pubblicità delle sedute è generalmente totale per consentire il controllo delle varie fasi di svolgimento della gara da parte dei concorrenti, non sussistendo alcuna valutazione tecnico-discrezionale da effettuare. Ciò è connaturale al sistema dell’asta pubblica (V. la decisione di questa Sezione n. 661/2000), ma vale anche per la licitazione privata con scelta automatica del contraente (V. art. 89 R.D. n.827/1924). Per quanto concerne in particolare l’appalto concorso, cui è assimilabile la procedura della licitazione privata con l’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base di una pluralità di elementi tecnici ed economici (come nel caso in esame), occorre tener presente che a seguito delle fasi preliminari pubbliche di verifica e riscontro dei plichi presentati e dei documenti in essi contenuti, interviene la valutazione tecnico-qualititativa dell’offerta, che certamente non può essere che essere effettuata in seduta riservata ad evitare influenze esterne sui giudizi dei membri della Commissione giudicatrice. Né detta (parziale) pubblicità può essere esclusa per il fatto che la relativa normativa non la prevede espressamente nell’appalto concorso, atteso che la ratio ispiratrice della pubblicità delle sedute di gara è comune ai vari metodi di aggiudicazione ed è rivolta a tutelare l’esigenza di trasparenza ed imparzialità che deve guidare l’attività amministrativa in tale delicata materia (V. Corte dei Conti, sez. controllo Stato, n.108 del 9.12.1999. e le decisioni di questa Sezione n. 5421 del 9.10.2002 e n. 1427del 18.3.2004).

Il suddetto principio è conforme alla normativa comunitaria in materia, la quale è senz’altro orientata a privilegiare i principi di concorrenza, pubblicità e trasparenza nella scelta del contraente delle pubbliche amministrazioni, per cui non vale rilevare la sottoposizione della gara in esame alla disciplina comunitaria per escluderne l’applicabilità. In senso contrario non potrebbe invocarsi neppure la circostanza che il D. L.vo 17.3.1995 n.157 (richiamato dal bando di gara) nel disciplinare nell’allegato 4 i modelli di bando (con le relative indicazioni) prevede solo nel caso delle procedure aperte (asta pubblica) l’indicazione delle persone autorizzate a presenziare all’apertura delle offerte (lettera B n. 9), in quanto detta precisazione ha la finalità, pur nel rispetto del principio di pubblicità, di contenere il numero delle persone da invitare per ragioni di semplificazione e speditezza dei relativi adempimenti, mentre una limitazione del genere non avrebbe alcun senso nel caso di procedure ristrette (licitazioni private ed appalto concorso) in cui il numero dei partecipanti è normalmente esiguo.
34. Con una seconda censura, l’appellante sostiene che la commissione avrebbe omesso di predeterminare i criteri di attribuzione dei punteggi, con particolare riguardo alle fattispecie “Piano di investimento-modalità di gestione”, per le quali il disciplinare di gara non prevedeva alcuna modalità, limitandosi a stabilire l’attribuzione del punteggio massimo di venti punti. Pertanto, in mancanza di idonei e oggettivi parametri, sarebbero illegittimi i punteggi, meramente numerici, attribuiti alle offerte tecniche, non supportati da alcuna specifica motivazione.

35. Il motivo non merita accoglimento.

Anzitutto, non è sussistente la violazione del punto 8 del disciplinare di gara, secondo cui “la commissione fornirà quindi all’amministrazione: la graduatoria finale e una relazione motivata con le osservazioni ritenute opportune sull’andamento del confronto e sui caratteri generali delle proposte presentate dai concorrenti e sull’affidamento del servizio”. La previsione non sembra imporre alla commissione di gara un obbligo di motivazione più intenso di quello desumibile dai principi generali. Oltretutto, la prescrizione richiama esplicitamente le sole osservazioni “opportune”, correlate, quindi, a particolari esigenze emerse nel corso delle operazioni di gara. In ogni caso, poi, i lavori della commissione risultano suffragati da adeguati supporti esplicativi delle scelte compiute.
36. La censura va allora esaminata nella parte in cui si deduce la violazione del principio secondo cui, in asserita mancanza di adeguati parametri fissati preventivamente dalla commissione, sarebbe illegittima, per difetto di motivazione, la valutazione delle offerte tecniche effettuata mediante la mera attribuzione di un punteggio numerico.

37. La questione della idoneità del punteggio numerico a supportare, sul piano motivazionale, il giudizio valutativo espresso dalle commissioni di gara ha formato oggetto di una costante attenzione della giurisprudenza del Consiglio di Stato.

Al riguardo, dopo numerose oscillazioni, la giurisprudenza amministrativa sembra orientarsi verso una soluzione abbastanza articolata, che vuole coniugare efficienza e razionalità nella tutela delle parti. Gli indirizzi interpretativi formatisi sull’argomento possono sintetizzarsi nei seguenti punti.
38. Secondo Cons Stato n. 67/2003, il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati. Sicché, anche il solo punteggio numerico, di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, è idoneo a dimostrare la logicità e congruità del giudizio tecnico. Non senza considerare che l’obbligo di motivazione è imposto dall’art. 3, legge n. 241/1990, per i provvedimenti, vale a dire gli atti finali del procedimento, e non anche per gli atti preparatori, quali gli atti di giudizio.

39. Analogamente, secondo Cons. Stato, V, n. 6007/2004, e Cons. Stato, V, 6 ottobre 2003 n. 5899, il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati, e ciò per rendere percepibile l’iter logico seguito nell’attribuzione del punteggio, se non attraverso diffuse esternazioni verbali, relative al contenuto delle prove, quanto meno mediante taluni elementi che concorrano ad integrare e chiarire la valenza del punteggio, esternando le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica.

40. Altra giurisprudenza, poi, si è fatta carico di definire le modalità e i contenuti della verbalizzazione delle operazioni di gara, allo scopo di comprendere pienamente l’iter compiuto dalla commissione (Cons. Stato, VI n. 1458/04). In tal modo, senza specificare la presenza di un obbligo di motivazione, si definisce il ruolo della documentazione delle attività compiute.

La verbalizzazione non deve condurre alla minuziosa descrizione delle attività svolte e delle singole opinioni espresse, ma deve essere proporzionata ed adeguata rispetto all’attività esercitata, e, quindi, in relazione all’esistenza di ampi poteri discrezionali di valutazione di offerte tecniche complesse, come quella in esame, deve dare conto compiutamente ma con economia di mezzi, dell’iter logico seguito nell’attribuzione dei punteggi a maggioranza.
41. Può essere utile aggiungere, sul piano sistematico che, ora, il codice dei contratti pubblici affronta, in parte, il tema indicato, stabilendo, all’articolo 83, che la commissione giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, fissa in via generale i criteri motivazionali cui si atterrà per attribuire a ciascun criterio e subcriterio di valutazione il punteggio tra il minimo e il massimo prestabiliti dal bando.

La norma esprime, al tempo stesso, il limite negativo e il potere positivo dell’organo collegiale. Si cerca di raggiungere un delicato punto di equilibrio tra il principio di trasparenza, che impone di definire nel bando il peso, anche relativo, attribuito a ciascuno dei criteri di valutazione, e la necessità che, in ogni caso, anche l’attività della commissione sia predefinita nel suo svolgimento.
42. La formula utilizzata dalla legge (“criteri motivazionali”), evidenzia il collegamento molto stretto con la motivazione concreta della valutazione di ciascuna offerta. Sembra recuperato, allora, un certo ruolo della commissione, più in linea con gli indirizzi espressi dal giudice comunitario.

La circostanza che si debbano preventivamente fissare i parametri motivazionali induce a ritenere che, poi, debba essere definita la giustificazione della scelta conclusiva e della valutazione di ciascuna offerta. Ma la previsione di una rete fittissima di criteri e modalità di attribuzione dei punteggi, spesso incentrata proprio su formule matematiche, dovrebbe rendere più facile il ricorso alla motivazione espressa con dati numerici.
43. Tenendo conto di queste indicazioni, allora, si può affermare che, nella concreta vicenda in esame, tutti gli atti di gara, a partire dal bando e dai relativi allegati, indicassero in modo adeguato i contenuti dei criteri valutativi utilizzabili dalla commissione di gara.

D’altro canto, l’appellante non sembra nemmeno dedurre alcuna apprezzabile divergenza tra i contenuti delle offerte e i punteggi concretamente attribuiti, in relazione agli indicati criteri di valutazione.
44. Una terza censura dell’appellante riguarda l’asserita violazione dell’articolo 17 della legge n. 68/1999, in quanto la società aggiudicataria non avrebbe esibito idonea certificazione, ma solo una insufficiente dichiarazione sostitutiva.

45. Anche tale censura è infondata.

La legge 12 marzo 1999 n. 68, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”, prevede, all’articolo 17 (rubricato Obbligo di certificazione), la seguente disciplina “1. Le imprese, sia pubbliche sia private, qualora partecipino a bandi per appalti pubblici o intrattengano rapporti convenzionali o di concessione con pubbliche amministrazioni, sono tenute a presentare preventivamente alle stesse la dichiarazione del legale rappresentante che attesti di essere in regola con le norme che disciplinano il diritto al lavoro dei disabili, nonché apposita certificazione rilasciata dagli uffici competenti dalla quale risulti l’ottemperanza alle norme della presente legge, pena l’esclusione.”
46. Successivamente, il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al D.P.R. 28-12-2000 n. 445, ha previsto all’art. 77-bis, che “le disposizioni in materia di documentazione amministrativa contenute nei capi II e III si applicano a tutte le fattispecie in cui sia prevista una certificazione o altra attestazione, ivi comprese quelle concernenti le procedure di aggiudicazione e affidamento di opere pubbliche o di pubblica utilità, di servizi e di forniture, ancorché regolate da norme speciali, salvo che queste siano espressamente richiamate dall’articolo 78”.

47. La portata innovativa della norma è indiscutibile e risulta confermata dalla circolare interpretativa del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 28-3-2003 n. 10/2003. Secondo tale condivisibile lettura, “la legge 16 gennaio 2003, n. 3, al capo II, recante norme di semplificazione, ha introdotto modifiche al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445”.

In particolare l’art. 15, nell’introdurre alla lettera b) l’art. 77-bis stabilisce che: “le disposizioni in materia di documentazione amministrativa contenute nei capi II e III si applicano a tutte le fattispecie in cui sia prevista la certificazione od altra attestazione, ivi comprese quelle concernenti le procedure di aggiudicazione e affidamento di opere pubbliche o di pubblica utilità, di servizi e di forniture, ancorché regolate da norme speciali, salvo che queste siano espressamente richiamate dall’art. 78“.
48. La circolare chiarisce che: “Per effetto della suddetta disposizione viene meno, pertanto, la prescrizione di cui all’art. 17 della legge 12 marzo 1999, n. 68, in virtù della quale le imprese che partecipano a bandi per appalti pubblici o intrattengono rapporti convenzionali o di concessione con Pubbliche Amministrazioni erano tenute a certificare l’avvenuto adempimento degli obblighi di assunzione.”

Quanto sopra premesso, le aziende che intendono partecipare a gare per l’assegnazione di appalti pubblici, sono tenute a presentare unicamente una dichiarazione del legale rappresentante, che attesti l’ottemperanza agli obblighi di assunzione; sarà cura delle amministrazioni interessate effettuare, nei confronti dell’azienda che risulterà aggiudicataria, i necessari accertamenti presso i servizi provinciali che esercitano le funzioni di collocamento.”
49. Contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, poi, l’operatività della disciplina normativa richiamata non implica affatto la “disapplicazione” del bando, il quale si limita a prescrivere la produzione di determinati documenti, senza stabilire alcuna deroga alla disciplina generale in materia di documentazione amministrativa.

50. Un quarto motivo di censura riguarda l’asserita inadeguatezza della produzione relativa alla certificazione ISO 9000, prodotta in copia semplice e non in copia autentica, come prescritto dal bando.

Il motivo è infondato.
Non vi è motivo di ritenere che la prescritta certificazione non possa essere effettuata mediante il sistema dell’autocertificazione. Né ciò sembra precluso dalla previsione dell’articolo 49 del D.P.R. n. 445/2000, riguardante la ben diversa fattispecie dei certificati di conformità CE, che non possono essere confusi con le ipotesi di certificazioni di qualità riconducibili alle norme uniformi ISO e UNI.
51. Non assume alcuna rilevanza invalidante, poi, la circostanza che il documento sia stato erroneamente inserito in altra busta, trattandosi di mera irregolarità, insuscettibile di influire, anche in modo meramente potenziale, sulle operazioni di gara o sulla valutazione delle offerte.

Contrariamente a quanto affermato dall’appellante, non risulta che tale certificazione abbia avuto peso nella attribuzione del punteggio relativo all’offerta tecnica.
52. Con un ulteriore gruppo di censure, poi, l’appellante sostiene che non sarebbe stato adeguatamente dimostrato il possesso della prescritta capacità tecnica e finanziaria. Inoltre, l’asserita inadeguatezza della richiesta capacità si rifletterebbe anche sulla inidoneità del piano finanziario predisposto dall’aggiudicataria.

Il motivo è privo di fondamento.
53. Come dettagliatamente rilevato dalla pronuncia di primo grado, la società aggiudicataria ha dimostrato in modo inequivoco che i prescritti requisiti economici finanziari sono riferiti alla società dante causa, da cui ha conseguito il ramo di azienda, in attuazione degli obblighi di separazione societaria imposti dalla normativa comunitaria e dal decreto legislativo n. 164/2000.

54. Privo di pregio è anche l’ulteriore profilo di censura, secondo cui la dichiarazione resa dal legale rappresentante della società in ordine agli investimenti effettuati non corrisponderebbe a quanto richiesto dal bando di gara e dal disciplinare. Infatti, non è seriamente dubitabile il senso della dichiarazione resa, che si riferisce senza alcun dubbio alla concreta realizzazione dei richiesti investimenti, nel triennio 2000/2002. La formula utilizzata “può disporre di investimenti”, nel contesto in cui si colloca, equivale perfettamente alla frase “ha effettuato investimenti”.

55. Del tutto inconsistente, poi, è la censura secondo cui potrebbero sorgere dubbi in ordine alla misura degli investimenti indicati dalla società aggiudicataria, essendo chiaro che la dichiarazione riguardasse il volume degli investimenti espresso in euro.

56. L’appellante ripropone, ancora, le censure riguardanti l’adeguatezza del piano economico finanziario proposto dalla società aggiudicataria e la sostanziale “anomalia” della relativa offerta, che prevede l’aumento del 44% del canone a base della gara.

57. Il motivo è destituito di fondamento. Entrambi i punti sono esaminati con attenzione dal tribunale e le relative statuizioni non risultano inficiate dalle tesi argomentative dell’appellante.

Il piano di investimento presentato dall’aggiudicataria risulta conforme alle prescrizioni del bando, nella parte in cui individua, in modo adeguato, le opere che saranno attribuite al comune a titolo gratuito e quelle che saranno attribuite mediante il rimborso del valore residuo degli ammortamenti.
Pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, il piano risulta redatto in modo esaustivo e conforme alle prescrizioni della lex specialis di gara.
58. Per quanto concerne, poi, l’asserita anomalia dell’offerta, i documenti di gara e le argomentazioni sviluppate dalla parte appellata permettono di evidenziare con sufficiente chiarezza logica il percorso argomentativi sviluppato per comporre l’offerta. In particolare, risulta dimostrata l’idoneità dell’offerta a operare una piena copertura di una delle componenti del valore riguardante il “vincolo sui ricavi di gestione” (VRD), costituita dalla remunerazione dei costi di investimento, lasciando impregiudicata la sola componente relativa alla remunerazione dei costi di gestione.

Pertanto, in mancanza di altre indicazioni riferite a possibili illegittimità nell’iter di valutazione delle offerte da parte della stazione appaltante, la censura proposta risulta priva di pregio e non si ravvisano i presupposti della richiesta consulenza tecnica di ufficio.
59. Per le stesse ragioni sono infondate anche le censure riguardanti l’asserita inadeguatezza e anomalia dell’offerta formulata dalla Sagas, seconda classificata nella procedura, anche prescindendo dal difetto di interesse a coltivare a tale mezzo di gravame, come asserito dal tribunale.

Conclusivamente, quindi, l’appello deve essere rigettato con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

Per Questi Motivi

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello, compensando le spese;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 7 novembre 2006 con l’intervento dei Signori:
Emidio Frascione Presidente

Raffaele Carboni Consigliere

Corrado Allegretta Consigliere

Marco Lipari Consigliere Estensore

Caro Lucrezio Monticelli Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Marco Lipari f.to Emidio Frascione

IL SEGRETARIO
f.to Agatina Maria Vilardo

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 11/05/07
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
P. IL DIRIGENTE
f.to Livia Patroni Griffi

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 11/5/2007 n.2355 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il provvedimento che nega il trattenimento in servizio di un dipendente in imminente collocazione in quiescenza, anche se l’istanza di trattenimento in servizio e’ motivata con riferimento al completamento di un corso concorso selettivo di formazione, dubitandosi altresi’ della giurisdizione dell’adita magistratura. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

N. 00334/2007 REG.ORD.
N. 00402/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Sul ricorso numero di registro generale 402 del 2007, proposto da:
Luisa De Tommaso, rappresentata e difesa dall’avv. Enrico Giuseppe Gigli, con domicilio eletto presso Enrico Giuseppe Avv. Gigli in Latina, c/o Segreteria Tar – Latina;

contro

Ministero della Pubblica Istruzione-Ufficio Scolastico Regionale Per il Lazio-Direzione Generale Ufficio X;

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento prot. n. 2684 del 21.03.2007, con il quale e’ stata respinta l’istanza di trattamento in servizio, finalizzata al completamento del corso-concorso selettivo di formazione riservato ai Presidi con almeno un anno di incarico ai sensi dell’art. 1 sexies l. 43/05 e dell’art. 3 bis l. 168/05, pubblicato sulla G.U. n. 76 del 6 ottobre 2006.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11/05/2007 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che il ricorso presenti profili di inammissibilità per difetto di giurisdizione in quanto: a) oggetto di impugnazione è un atto con cui è stata respinta una domanda di trattenimento in servizio oltre il limite di età della ricorrente, preside incaricata, finalizzata al completamento del corso-concorso selettivo di formazione riservato ai presidi con almeno un anno di incarico; b) di conseguenza la controversia all’esame è relativa a rapporto di impiego di dipendente pubblico “contrattualizzato”, cioè a materia non rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’articolo 63 del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165;

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, respinge l’istanza di tutela cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 11/05/2007 con l’intervento dei signori:
Franco Bianchi, Presidente
Davide Soricelli, Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo, Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Lazio – Latina – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 11/5/2007 n.334 proviene da Giustamm.

R. Speca – Presidente, F. Mattei – Estensore
Autoscuola “A.” s.a.s, di A. B. & C. (avv. P. Baldini e S. Cicioni) c. l’Amministrazione provinciale di Teramo (avv. P. Di Nicola e C. Fiore) e nei confronti di Autoscuola C. di P. M. (n.c.)

Autorizzazione e concessione – Autoscuole – Trasferimento di sede – Disciplina applicabile.

Il D.M. 17 maggio 1995 n. 317 ha introdotto una disciplina in materia di trasferimento di sede di autoscuole che sostituisce le disposizioni normative contenute nel previdente D.M. 3 agosto 1990 n. 301. In particolare, l’art. 1, comma 6 del D.M. 17 maggio 1995 n. 317 ha demandato alle province stabilire i criteri per disciplinare in modo uniforme il rilascio di nuove autorizzazioni nonché per conseguire una redistribuzione territoriale ottimale delle autoscuole esistenti, comprensiva quest’ultima anche delle istanze di trasferimento di sede (nella specie, il Collegio ha dato atto che, allo stato, il vigente regolamento provinciale non contiene disposizioni che impongano una distanza minima fra le sedi di autoscuole). (1)

___________________________________________
(1) V. invece T.A.R. PIEMONTE – TORINO – SEZIONE I – Sentenza 22 novembre 2006 n.4370, in questa Rivista, secondo cui Il decreto Bersani (art. 3 c. 1 lett. b del D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito con modif, in L. 4 agosto 2006 n. 248) e il D.Lgs. 114/1998 si applicano soltanto alle attività commerciali e pertanto non si applicano alle attività di esercizio delle autoscuole. In caso di trasferimento di autoscuola, si devono rispettare le distanze minime di cui all’art. 1 c. 3 e 4 D.M. 17 maggio 1995 n. 317.. (A Fac.)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso (n. 125/2000) proposto da
SOCIETÀ A. “A.” S.A.S, DI A. B. & C. con sede in Alba Adriatica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Patrizio Baldini, ed elettivamente domiciliata presso lo studio legale dell’avvocato Stefano Cicioni, in L’Aquila, Via Paganica, n. 18

contro

l’AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI TERAMO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Piero Di Nicola ed elettivamente domiciliata presso lo studio legaledell’avvocato Carla Fiore, in L’Aquila, Via Monte Velino, n. 25;
il Dirigente del II settore “contratti e patrimonio affari legali ed attività economiche controllo gestione” dell’Amministrazione provinciale di Teramo,

nei confronti di
– di AUTOSCUOLA C. DI P. M., con sede in Alba Adriatica, in persona del legalerappresentante pro tempore,

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
del provvedimento prot. n. 73064 del 20.12.1999 del Dirigente del II settore dell’Amministrazione provinciale di Teramo con il quale è stato concesso il nulla osta al trasferimento di sede dell’autoscuola Cappelletti di Palestini Miriam da Viale Mazzini n. 190 a Via Duca D’Aosta, n. 25-27;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione provinciale.
Vista l’ordinanza n. 103/2000, adottata nella Camera di consiglio dell’8.3.2000, con la quale è stata respinta l’istanza di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato.
Viste le memorie, depositate dalle parti in causa, a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Relatore, alla Camera di consiglio del 31.05.2006, il dott. Fabio Mattei.
Uditi i difensori presenti delle parti in causa come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

1. Con atto n. 125/2000, notificato il 18 febbraio 2000, la società Autoscuola “Ambrosio” s.a.s, di Ambrosio B. & C., con sede in Alba Adriatica, in persona del legale rappresentante pro tempore, ha adito l’intestato Tribunale per l’annullamento del provvedimento dirigenziale, in epigrafe indicato, con il quale è stato concesso il nulla osta al trasferimento di sede dell’autoscuola Cappelletti di Palestini Miriam da Viale Mazzini n. 190 a Via Duca D’Aosta, n. 25-27.
2. Espone di svolgere la propria attività nel Comune di Alba Adriatica, giusta deliberazione della Giunta provinciale di Teramo m. 497 del 13.3.1997 ed in forza del provvedimento dirigenziale prot. n. 10839 del 24.3.1997, e che la titolare della autoscuola “Cappelletti”, odierna controinteressata, ha presentato in data 16.1.1998 all’Amministrazione provinciale di Teramo istanza di trasferimento della propria sede in Alba Adriatica da Via Mazzini, n. 108 a Via Duca D’Aosta, n. 25-27 .
3. Espone che, in merito alla predetta istanza, il Dirigente del II settore dell’Amministrazione provinciale con nota del 9.2.1998 ha affermato di ritener assentibile il richiesto trasferimento nel rispetto dei limiti imposti dall’art. 17 del D.M. n. 301/1990 e che, conseguentemente, la sig.ra Miriam Palestini, titolare dell’autoscuola “Cappelletti”, con nota acquisita dall’Amministrazione provinciale in data 9.3.1999 ha reiterato la propria istanza di trasferimento, in quanto conforme alla suddetta normativa.
4. Espone, altresì, che il Dirigente del II settore le ha comunicato, in quanto soggetto controinteressato al citato trasferimento, l’avvio procedimento preordinato al rilascio alla autoscuola “Cappelletti” dell’autorizzazione al trasferimento della propria sede in Alba Adriatica da Via Mazzini, n. 108 a Via Duca D’Aosta, n. 25-27.
5. Riferisce che con provvedimento odiernamente gravato l’Amministrazione provinciale ha rilasciato il proprio nulla osta riguardo al predetto trasferimento di sede richiesto dalla autoscuola “Cappelletti”.
6. Avverso detto provvedimento la Società ricorrente ha adito questo Tribunale deducendo le seguenti censure:
a) violazione e falsa applicazione dell’art. 17, commi 2 e 7 del decreto ministeriale 3.8.1990, n. 301, dell’art. 4 del D.P.R. n. 425 del 22.4.1994 e dell’art. 222 del R.D. 27.7.1934, n. 1265;
b) eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, contraddittorietà manifesta, travisamento dei fatti.
7. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione provinciale che ha controdedotto l’infondatezza delle censure e chiesto il rigetto del ricorso.
8. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente, premesso che il decreto del Ministro del trasporti n. 301/1990 attribuisce alle amministrazioni provinciali la vigilanza sulle autoscuole, che a norma dell’art. 17, comma 2 le autorizzazioni all’esercizio dell’attività di autoscuola possono essere rilasciate a condizione che sia rispettato il rapporto di un’autoscuola per ogni 12.000 abitanti residenti nel comune e purchè nell’ambito del medesimo comune vi sia una distanza fra autoscuole non inferiore a 400 metri, misurata sulla base del percorso pedonale più breve, ad eccezione delle ipotesi di deroga previste dal successivo comma 5, ossia che in caso di necessità di trasferimento della sede per motivi di inagibilità dei locali, sfratto esecutivo, chiusura al traffico della zona, si deroga ai limiti di distanza, purchè il trasferimento avvenga nell’ambito della stessa circoscrizione comunale, deduce che l’autoscuola “Cappelletti” a corredo della sua istanza di trasferimento di sede avrebbe addotto motivazioni non configurabili quali inagibilità dei locali, intesa quale salubrità e sanità dell’ambiente, bensì quale inidoneità degli stessi all’ordinario svolgimento dell’attività (incompatibilità dell’autoscuola con l’uso residenziale del fabbricato, impossibilità di adeguamento dell’ufficio alle normative in materia di sicurezza del lavoro ed antincendio, violazione della normativa in materia di abbattimento delle barriere architettoniche, rischio per le restanti unità immobiliari).
9. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta che il responsabile del procedimento iniziato con l’istanza di trasferimento anzidetta, avrebbe omesso di accertare l’inagibilità dei locali sotto il profilo igienico sanitario, nonché di richiedere l’acquisizione della dichiarazione del sindaco di inagibilità prescritta a norma dell’art. 222 del R.D. n. 1625 del 1934, con conseguente difetto di istruttoria ed illegittimità del disposto nulla osta al trasferimento.
10. Il ricorso è infondato e per tale ragione non può essere accolto.
11. Giova in proposito rilevare che parte ricorrente lamenta la omessa applicazione delle disposizioni contenute nel decreto ministeriale 3 agosto 1990, n. 301, recante “Regolamento recante la sostituzione degli articoli dal 486 al 501 del regolamento di esecuzione del testo unico delle norme sulla disciplina della circolazione stradale, approvato con D.P.R. 30.6.1959, n. 20 in materia di autoscuole” che a norma dell’art. 17 prevede che “1. Le amministrazioni provinciali esercitano le loro competenze in materia di rilascio delle autorizzazioni e di vigilanza sulle autoscuole sulla base di specifici regolamenti che devono essere emanati con l’osservanza delle norme fissate dall’art. 7 della legge n. 111 del 1988 e degli articoli del regolamento d’esecuzione del testo unico delle norme sulla disciplina della circolazione stradale come sostituiti dagli articoli del presente decreto e che devono essere approvati dai competenti organi di controllo, sentito il parere del Ministero dei Trasporti.
2. In tali regolamenti deve essere previsto che le nuove autorizzazioni all’esercizio della attività di autoscuola possono essere rilasciate a condizione che sia rispettato il rapporto di un’autoscuola per ogni 12.000 abitanti residenti nel comune e purché, nell’ambito del medesimo comune, vi sia una distanza fra le autoscuole non inferiore a 400 metri misurata sulla base del percorso pedonale più breve.
3. Inoltre nei regolamenti provinciali deve essere prevista la possibilità di rilasciare autorizzazioni anche in Comuni che abbiano almeno 6.000 abitanti purché la più vicina autoscuola disti non meno di 10 chilometri.
4. Qualora nelle province l’indice della Motorizzazione (abitanti/veicoli) sia superiore del 10% all’indice nazionale desunto dai dati ISTAT, le autorizzazioni per l’attività di autoscuola sono consentite in Comuni che abbiano almeno 10.000 abitanti.
5. In caso di necessità di trasferimento della sede per motivi di inagibilità dei locali, sfratto esecutivo, chiusura al traffico della zona, si deroga dai limiti di distanza sopra indicati purché il trasferimento avvenga nell’ambito della stessa circoscrizione comunale”.
Il Collegio, al fine del decidere, non può fare a meno di rilevare che susseguentemente a tale decreto è stato adottato il D.M. 17 maggio 1995, n. 317 recante “Regolamento in materia di attività delle autoscuole”, che ha introdotto una nuova disciplina in materia di rilascio di autorizzazioni prevedendo all’art. 1 (Attività e limitazione numerica delle autoscuole),ora abrogato, che:
3. Le nuove autorizzazioni all’esercizio dell’attività di autoscuola possono essere rilasciate a condizione di rispettare il rapporto di un’autoscuola ogni 15.000 abitanti residenti nel comune.
4. Le nuove autorizzazioni possono essere rilasciate anche in comuni che abbiano almeno 8.000 abitanti, purché la più vicina autoscuola disti non meno di 10 chilometri.
5. Nelle province in cui l’indice della motorizzazione (abitanti/veicoli) è superiore del 10% all’indice nazionale desunto dai dati Istat, le autorizzazioni per l’attività di autoscuola sono consentite in comuni che abbiano almeno 12.000 abitanti.
6. Le province stabiliscono i criteri per disciplinare in modo uniforme il rilascio di nuove autorizzazioni nonché per conseguire una redistribuzione territoriale ottimale delle autoscuole esistenti. Le province vigilano e verificano la regolarità degli atti amministrativi indicati nel presente articolo e nell’art. 8, comma 5, del presente regolamento.
7. È consentito alle province, in caso di significativa presenza nella loro circoscrizione di comuni al di sotto delle soglie indicate ai commi precedenti, di procedere, per le finalità del presente articolo, e comunque nel rispetto dei limiti fissati dai commi 3 e 4, ad aggregazioni di comuni limitrofi per bacini territoriali omogenei”.
2. Ciò premesso ritiene opportuno il Collegio operare un breve riferimento alla disciplina in materia di autorizzazione di trasferimento delle autoscuole, osservando che l’art. 123 del nuovo codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285) stabilisce che le autoscuole siano soggette ad autorizzazione e vigilanza amministrativa da parte delle Province le quali sono svolte in base ad apposite direttive emanate dal Ministro dei trasporti, nel rispetto dei principi legislativi ed in modo uniforme, per la vigilanza tecnica sull’insegnamento e per la limitazione numerica delle autoscuole relativamente alla popolazione, all’indice della motorizzazione ed alla estensione del territorio.
Tali direttive, adottate con il succitato D.M. 17 maggio 1995, n. 317, il cui prevedono (art. 1, commi 3, 4, 6) il rilascio di nuove autorizzazioni a condizione che sia rispettato il rapporto di una autoscuola ogni 15.000 residenti, il rilascio delle stesse anche in Comuni con meno di 8.000 abitanti, purché la più vicina autoscuola disti non meno di 10 chilometri, che che Province fissino criteri per disciplinare in modo uniforme il rilascio di nuove autorizzazioni, nonché per conseguire una redistribuzione territoriale ottimale delle autoscuole esistenti.
Orbene, si osserva che, ai fini della definizione dell’istanza presentata dalla autoscuola odierna controinteressata, l’Amministrazione provinciale ha legittimamente ritenuto non applicabili, in materia di trasferimento di autoscuole, le disposizioni normative contenute nel succitato decreto ministeriale n. 301 del 3 agosto 1990, in ragione della sopravvenuta adozione delle disposizioni di cui al suddetto decreto ministeriale n. 317 del 1995.
Né, di conseguenza, possono ritenersi invocabili i limiti stabiliti nel primo decreto (n. 301), in considerazione del disposto di cui all’art. 1, comma 6 del decreto ministeriale n. 317/1995, a norma del quale “ Le province stabiliscono i criteri per disciplinare in modo uniforme il rilascio di nuove autorizzazioni nonché per conseguire una redistribuzione territoriale ottimale delle autoscuole esistenti”, comprensiva quest’ultima anche delle istanze di trasferimento di sede, che a norma del vigente regolamento provinciale non contengono disposizioni che impongano una distanza minima fra sedi di autoscuole.
Per la considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.
Sussistono, tuttavia, giustificati motivi per disporre, fra le parti in causa l’integrale compensazione delle spese e degli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 31/05/2006 con l’intervento dei signori:
Rolando Speca, Presidente FF
Luciano Rasola, Consigliere
Fabio Mattei, Primo Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 11/5/2007 n.220 proviene da Giustamm.

S. Balba – Presidente, F. Mattei – Estensore
M. B. (avv.ti F. Camerini, G. Della Riva) c. l’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI L’AQUILA (Avv. dist. St.)

sul riconoscimento dei diplomi universitari del cittadino straniero

1. Istruzione pubblica – Studi superiori – Università – Diplomi universitari esteri – Riconoscimento – Presupposti – Dichiarazione di valore – Non occorre – Ragioni.

2. Istruzione pubblica – Studi superiori – Università – Diplomi universitari esteri – Riconoscimento – Istruttoria – Motivazione – Concrete ragioni del diniego – Necessità.
3. Istruzione pubblica – Studi superiori – Università – Diplomi universitari esteri – Riconoscimento – Istruttoria – Riscontro formale – Insufficienza – Ragioni.

1. La “dichiarazione di valore”, prevista dall’art. 12, comma 1, lett. b) del R.D. 4 giugno 1938 n. 1269, contenente informazioni in ordine all’effettivo conseguimento, alla natura, alla durata ed al valore degli studi compiuti e del titolo conseguito all’estero, prevista quale atto necessario ai fini del riconoscimento ex art. 170 del R.D. 31 agosto 1933 n. 1592, non può che ritenersi abrogata a seguito dell’entrata in vigore della L. 11 luglio 2002 n. 148, ed in quanto tale non più invocabile dalle università quale presupposto indispensabile per il riconoscimento legale di un titolo accademico conseguito all’estero. (1)

2. E’ carente di motivazione il provvedimento di diniego del riconoscimento di diploma universitario estero che ometta di esternare le concrete ragioni del denegato riconoscimento con specifico riguardo alla documentazione inerente agli studi intrapresi dal richiedente, e rappresentativi della necessaria acquisizione della dichiarazione anzidetta resa dall’Autorità consolare italiana. Ciò in quanto la valutazione demandata all’Amministrazione, implicante un’analitica e specifica comparazione tra i predetti elementi, non può che esplicarsi attraverso un approfondito esame mediante un procedimento di raffronto sostanziale.(2)

3. Posto che, da un lato, il giudice amministrativo ha riconosciuto particolare rilievo alle disposizioni comunitarie in materia di libera circolazione e libertà di stabilimento comprendenti anche la mobilità studentesca (3) e, dall’altro, la sentenza della Corte di Giustizia del 14 settembre 2000 nella causa C-238/98, Hoesman, ha enunciato il principio secondo cui il criterio fondamentale a cui deve esser ispirata la valutazione per il riconoscimento del diploma universitario conseguito all’estero è comune ad entrambi e consiste nel rapporto tra le competenze attestate da quei diplomi e le cognizioni e le qualifiche richieste dalla norme nazionali per il conseguimento del corrispondente diploma, il riconoscimento del titolo accademico acquisito presso una università straniera, a norma delle disposizioni di cui all’art. 2 della L. 11 luglio 2002 n. 148, e la conseguente declaratoria di equipollenza non possono essere negati sulla base di mero un riscontro formale tra programmi, discipline d’esame e crediti formativi, bensì solamente a seguito di un indispensabile e prodromico confronto sostanziale inerente al contenuto delle singole discipline.

_________________________________
(1) T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza n. 32/2005. V. anche CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza n. 376/2007; T.A.R. LAZIO – SEZIONE III bis – Sentenza n. 672/2005; T.A.R. EMILIA – ROMAGNA – BOLOGNA – SEZIONE I – Sentenza n. 524/2002.
Il Collegio ha, quindi, ritenuto, con riferimento al caso di specie, che “l’omessa allegazione all’istanza di riconoscimento presentata dal ricorrente della cosiddetta dichiarazione di valore, non trovando riscontro in specifiche disposizioni normative in ragione dell’intervenuta abrogazione normativa, non costituisce un elemento ostativo allo svolgimento da parte dell’Ateneo aquilano di autonome valutazioni inerenti la predetta comparazione scientifica finalizzata al riconoscimento in Italia del diploma di laurea conseguito presso l’istituzione universitaria statale straniera.”.
(2) Il diniego di riconoscimento era stato fondato sulla riscontrata incongruenza dei programmi e delle discipline d’insegnamento e dei crediti formativi relativi al diploma di laurea conseguito dal sig. B. presso l’Università estera con quelli corrispondenti del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria dell’Università di L’Aquila.Secondo il Collegio, “Tale supporto motivazionale rappresentato nella deliberazione del 5 aprile 2005 della Commissione equipollenza lauree del corso di laurea specialistica anzidetto, nonché recepito nel provvedimento rettorile in epigrafe indicato, non costituisce idonea, sufficiente ed adeguata rappresentazione dell’iter logico e giuridico seguito dall’Amministrazione, tale da far comprendere all’interessato le specifiche incompatibilità tra i programmi delle singole discipline d’esame ed i crediti formativi relative al diploma di laurea conseguito presso l’Università di Nis e quelli corrispondenti al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria istituito presso l’Università degli studi di L’Aquila.”
(3) Cfr., citate in motivazione, la raccomandazione del Consiglio dei Ministri della C.E. n. 89/49 CEE del 21.12.1988 e la direttiva n. 93/16/CE volta ad agevolare la libera circolazione dei medici ed il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli posseduti dai cittadini degli Stati membri che esercitano l’attività medico dentistica. (A. Fac.)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 403 del 2005, proposto da: M. B., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Camerini, Gianluca Della Riva, con domicilio eletto presso lo studio legale dell’avvocato Francesco Camerini in L’Aquila, via S. Francesco di Paola, n. 19

contro

l’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI L’AQUILA, in persona del Rettore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di L’Aquila e presso la stessa ope legis domiciliata in L’Aquila, Portici S. Bernardino
nei confronti di
il Consiglio di struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria, presso la Facoltà di Medicina e Chirurgia dell’Universita’ degli studi di L’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore,la Commissione di equipollenza lauree presso il corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria presso la Facoltà di Medicina e Chirurgia dell’Universita’ degli studi di L’Aquila
tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, presso la quale sono ope legis domiciliati in L’Aquila, Portici S. Bernardino;

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
– del provvedimento del Rettore dell’Università degli studi di L’Aquila del 30.5.2005 rep. 1820-2005 con il quale è stata respinta la sua domanda di riconoscimento del diploma di laurea da lui conseguito presso l’Università di Nis in Serbia;
– della deliberazione del Consiglio di struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria della Facoltà di medicina e chirurgia dell’Università degli studi di L’Aquila del 26.4.2005 con la quale è stata affermata la n
– della deliberazione del 5.4.2005 della Commissione equipollenza lauree della Facoltà di medicina e chirurgia dell’Università degli studi di L’Aquila con la quale è stato affermato che la domanda di riconoscimento non risulta istruita dall’Autorità conso

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visti gli di costituzione del Universita’ degli studi L’Aquila.
Viste le memorie difensive, depositate dalle parti in causa, a sostegno delle rispettive difese.
Vista l’ordinanza n. 322 del 2005, adottata nella Camera di consiglio del 27 luglio 2005, con la quale è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati.
Visto l’atto propositivo di motivi aggiunti.
Vista l’ordinanza n.
Visti tutti gli atti della causa.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15/02/2006 il dott. Fabio Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con atto n. 403/2005 il sig. Massimo Bisi ha adito questo Tribunale per l’annullamento del provvedimento del Rettore dell’Università degli studi di L’Aquila n. 1820-2005 in data 30 maggio 2005 con il quale è stato ritenuto non ammissibile il riconoscimento del diploma di laurea in odontoiatria e protesi dentaria conseguito presso l’Università di Nis (Serbia), nonché degli atti ad esso prodromici, in epigrafe indicati, tra cui la deliberazione del Consiglio della struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria presso la Facoltà di medicina e chirurgia dell’Università degli studi di L’Aquila del 26.4.2005 e la deliberazione del 5.4.2005 della Commissione equipollenza delle lauree presso la predetta Facoltà con la quale è stata affermata l’incongruenza tra i programmi delle singole discipline di insegnamento ed i relativi crediti formativi con quelli corrispondenti al corso di laurea specialistica e protesi dentaria dell’Ateneo aquilano, e conseguentemente espresso parere sfavorevole all’accoglimento dell’istanza di riconoscimento dell’equipollenza del titolo accademico conseguito dall’odierno ricorrente in Serbia presso l’Università di Nis.
2. Riferisce di aver presentato in data 5.8.2004 all’Università degli studi di L’Aquila domanda di riconoscimento del proprio diploma di laurea in stomatologia conseguito in data 19.10.1995 presso il succitato Ateneo serbo, e di aver all’uopo allegato dichiarazione sostitutiva di certificazione del diploma di maturità del 28.7.2004, copia autenticata del diploma di laurea in stomatologia conseguito in data 19.10.1995 presso l’Università di Nis, con traduzione in lingua italiana del relativo contenuto, copia autenticata del certificato degli esami sostenuti presso quest’ultimo Ateneo anch’essa con relativa traduzione in lingua italiana, copia autenticata dell’attestato di superamento dell’esame di ammissione svolto in data 18.11.1995, copie autenticate del certificato di iscrizione, dell’attestato di frequenza, del certificato di frequenza e di superamento degli esami del 18.2.2004, dell’attestato di superamento della tesi di laurea, dei programmi di studio della Facoltà di medicina di Nis con traduzione in lingua italiana, delle note dell’Ambasciata l’Italia a Belgrado in data 28.8.2000 prot. n. 2738 e del 9.11.2000 prot n. 3706.
3. Riferisce che con nota del 24.8.2004 prot. n. 24456/U-2 l’Università degli studi di L’Aquila ha comunicato l’impossibilità di prendere in esame la suddetta stanza di riconoscimento in quanto carente della documentazione da rilasciarsi per il tramite dell’Autorità consolare italiana, costituita dalla cosiddetta dichiarazione di valore del diploma di laurea ai sensi della circolare ministeriale n. 30 del 23.6.1973, della conferma della regolarità della traduzione della documentazione sopra citata da lui presentata a corredo dell’istanza, nonché certificazione attestante l’effettivo soggiorno nel paese scelto per i propri studi per tutto il periodo corrispondente alla durata degli stessi sulla base dei visti di ingresso e di uscita dal Paese estero.
Afferma di aver adito, avverso la succitata nota del 24.8.2004, questo Tribunale che con sentenza n. 32/2005 ha accolto il proposto ricorso.
4. Espone, altresì, di aver sollecitato l’inizio di un nuovo procedimento di valutazione di equipollenza del titolo accademico conseguito presso l’Università di Nis, all’esito del quale sono stati adottati i provvedimenti, nell’epigrafe indicati, oggetto della presente impugnativa.
5. Avverso tali atti il sig. Bisi ha nuovamente adito questo Tribunale deducendo le seguenti censure:
a)Violazione e falsa applicazione degli artt.103 e 113 della Costituzione, dell’art. 33 della legge n. 1034 del 1971, violazione per falsa applicazione della sentenza T.A.R. L’Aquila, n. 32/2005; eccesso di potere per sviamento di potere, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, atteso che i provvedimenti impugnati sarebbero contrastanti con il decisum di questo Tribunale (sentenza n. 32/2005), che aveva affermato che la domanda presentata dal sig. Bisi non doveva, ai fini del relativo esame, essere necessariamente sottoposta all’istruzione preventiva della rappresentanza di
plomatica italiana, non essendo necessaria l’allegazione della dichiarazione di valore.
b) Violazione e falsa applicazione del R.D. n. 674 del 1924 ed in particolare dell’art. 18, nonché dei principi sulla costituzione del Consiglio della struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria, in quanto costituitosi nella fattispecie in numero pari alla metà dei suoi componenti e non in maggioranza di quest’ultimi, come stabilito dall’art. 18 del R.D. n. 674, con conseguente illegittimità derivata del provvedimento rettorile, in epigrafe menzionato.
c) Eccesso di potere per carenza di motivazione e violazione dell’art. 3, dell’art. 6, dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, posto che i provvedimenti impugnati sarebbero inficiati da evidente carenza motivazionale e dunque omessa indicazione delle ragioni sottese sia al richiesto intervento dell’Autorità consolare italiana, sia all’asserita incompatibilità tra i programmi ed i crediti relativi al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria presso l’Università di Nis e quelli relativi al corrispondente corso di laurea istituito presso l’intimato Ateneo, nonché alla mancata menzione delle ragioni per le quali l’Amministrazione universitaria ha ritenuto di disattendere gli scritti e le osservazioni presentate dal sig. Bisi, ai fini del riconoscimento del suo titolo accademico conseguito all’estero, con evidente carenza d’istruttoria.
Deduce, altresì, la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, entrata in vigore antecedentemente alla data di adozione del provvedimento rettorile impugnato e dunque applicabile al caso di specie, in quanto non sarebbero state a lui anticipate le ragioni ostative all’accoglimento della sua istanza.
d)Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della legge 11.7.2002, n. 148, e dei RR.DD. nn. 1592/1933 e 1269/1938, difetto assoluto di incompetenza del Ministero degli esteri, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione, del regolamento didattico d’Ateneo di cui al decreto n. 2001-0177 del 17.9.2001 e degli artt. 10 e 20, del regolamento didattico della Facoltà di medicina e chirurgia e degli artt. 13 e 26, del regolamento del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria, attesa l’illegittimità della delega da parte dell’Ateneo al Ministero degli esteri, tramite le proprie Rappresentanze diplomatiche, di effettuare attività istruttorie di competenza dell’Università.
e) Violazione del D.P.R. n. 445 del 2000 ed in particolare dell’art. 33, violazione per falsa applicazione della convenzione internazionale dell’Aia del 5.10.1961, ratificata con legge n. 1253 del 1966; falsa applicazione dell’art. 117 della Costituzione, posto che l’Ateneo non avrebbe ritenuto non affidabile il contenuto della documentazione esibita dal ricorrente a corredo della propria istanza in ragione della richiesta dichiarazione da parte dell’Autorità consolare con conseguente violazione dell’art. 33 del D.P.R. n. 445 del 2000.
f) Violazione della Convenzione di Nizza del 17.12.1976, ratificata con legge n. 965 del 1980, con particolare riferimento agli artt. 1, 5, 6; violazione per falsa applicazione dell’art. 117 della Costituzione, atteso che la Repubblica Federale di Jugoslavia Serbia Montenegro sarebbe succeduta mediante apposita dichiarazione alla Repubblica Socialista di Jugoslavia che aveva aderito alla Convenzione di Nizza ed alla Convenzione di Parigi del 21.12.1979 entrambe ratificate dalla Repubblica italiana, con conseguente pari dignità dei titoli accademici dei Paesi membri e conseguente esclusione del problema attinente al valore del titolo conseguito presso un ateneo statale, quale quello di Nis della Repubblica Federale di Jugoslavia, nonchè illegittimità della richiesta di idoneità del predetto titolo in quanto completamente assimilabile a quello italiano corrispondente.
g) Violazione e falsa applicazione della Convenzione internazionale di Parigi ratificata con legge n. 376 del 1982, dell’art. 117 della Costituzione, del regolamento didattico d’Ateneo modificato conformemente al decreto ministeriale 3 agosto 2001, atteso che in violazione della succitata convenzione l’Università non avrebbe proceduto a rigettare l’istanza di riconoscimento del titolo accademico conseguito dal ricorrente presso l’Università di Nis senza svolgere una preventiva valutazione della documentazione da quest’ultimo presentata a relativo corredo.
h) Violazione del regolamento didattico d’Ateneo (decreto n. 2001-0177 del 17.9.2001) ed in particolale degli artt. 10 e 20, del regolamento didattico della Facoltà di medicina e chirurgia ed in particolare degli artt. 13 e 26, del regolamento del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria, attesa l’espressa previsione in detti regolamenti della vigenza di trattati internazionali in materia di equipollenze di titoli accademici.
i) Violazione dell’art. 33 della Costituzione, violazione dei principi comunitari in materia di libera circolazione e delle disposizioni (artt. 43 e 47) del Trattato di Roma istitutivo della Comunità europea; violazione della direttiva comunitaria n. 78/686, della raccomandazione del Consiglio della Comunità europee n. 89/48, della direttiva comunitaria n.92/51, omessa applicazione delle sentenze della Corte di Giustizia del 19.6.2003; violazione dell’art. 117 della Costituzione, attesa l’illegittimità degli atti impugnati in relazione alla normativa comunitaria in materia di riconoscimento di diplomi universitari.
l) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità, perplessità, atteso che il denegato riconoscimento non sarebbe sorretto da adeguata indicazione dell’iter logico e giuridico ad esso sotteso, né da una valutazione analitica istruttoria sulla dettagliata documentazione depositata dal ricorrente a corredo della propria istanza.
6. Si è costituita in giudizio l’Università degli studi di L’Aquila che ha chiesto il rigetto dei ricorso.
7. Con atto depositato in data 14.12.2005 il sig. Bisi ha proposto motivi aggiunti avverso:
a) la deliberazione del 20.9.2005 del Consiglio della struttura didattica del Corso di laurea specialistica con la quale, in accoglimento del parere espresso dalla Commissione equipollenza lauree, è stata respinta l’istanza di riconoscimento del titolo accademico conseguito dal ricorrente presso l’Università di Nis;
b) della deliberazione del 20.9.2005 della Commissione equipollenza lauree della Facoltà di medicina e chirurgia dell’Università degli studi di L’Aquila che ha reso parere sfavorevole all’accoglimento della domanda di riconoscimento anzidetta;
c) della nota dell’Università degli studi di L’Aquila – Ufficio affari legali del 6.12.2005 prot. n. 43710, nonché delle note dell’8.8.2005 e del 1.12.2005.

DIRITTO

1. Osserva il Tribunale che con l’atto di ricorso introduttivo del presente giudizio il sig. Bisi chiede l’annullamento:
a) del provvedimento del Rettore dell’Università degli studi di L’Aquila del 30.5.2005 rep. 1820-2005 con il quale è stata respinta la domanda di riconoscimento del diploma di laurea in stomatologia da lui conseguito presso l’Università di Nis in Serbia;
b) della deliberazione del Consiglio di struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoia-tria e protesi dentaria della Facoltà di medicina e chirurgia dell’Università degli studi di L’Aquila con la quale è stata affermata la necessità che la pratica fosse debitamente istruita dall’Autorità di-plomatica competente, a garanzia degli studi effettuati dal ricorrente;
c) della deliberazione del 5.4.2005 della Commissione equipollenza lauree della Facoltà di medici-na e chirurgia dell’Università degli studi di L’Aquila con la quale è stato affermato che la domanda di riconoscimento non risulta istruita dall’Autorità consolare italiana, nonché l’incongruenza dei singoli insegnamenti e dei crediti sostenuti dal ricorrente presso l’Ateneo straniero con i corri-dpndenti programmi e crediti del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria dell’Università degli studi di L’Aquila, con conseguente parere sfavorevole reso ai fini del preteso riconoscimento.
2. Con il primo motivo di ricorso il sig. Bisi lamenta che il provvedimento del Rettore dell’Università degli studi di L’Aquila di reiezione dell’istanza di riconoscimento del titolo accademico da lui conseguito presso l’Università di Nis (Serbia) sarebbe, unitamente alle prodromiche deliberazioni, in epigrafe indicate, fondato sulla circostanza che la domanda anzidetta non sia stata debitamente istruita dall’Autorità consolare italiana competente; si duole, altresì, del fatto che l’Università degli studi di L’Aquila non avrebbe provveduto, in conseguenza di detta carenza documentale, ad esaminare la documentazione didattica dallo stesso presentata e, dunque, a verificare la corrispondenza tra i programmi e le materie d’esame sostenute presso l’Università di Nis e quelli relativi al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, istituito presso l’Ateneo aquilano.
Lamenta, infine, l’illegittimità dei richiamati provvedimenti per contrasto con la sentenza di questo Tribunale del 12.1.2005, n. 32.
3. La censura è meritevole di accoglimento.
4. Il Collegio ritiene, in primo luogo, dover rinviare a quanto disposto dal Rettore dell’Università degli studi di L’Aquila, che ha ritenuto non ammissibile l’istanza di riconoscimento del titolo accademico conseguito dal sig. Bisi, sulla base del “parere sfavorevole espresso in data 05.04.2005 dalla Commissione equipollenza lauree appositamente riunitasi per la valutazione della pratica del sig. Bisi, sia con riguardo alla carenza di documentazione che in relazione ai programmi delle singole discipline, considerati incongruenti con i corrispondenti programmi e crediti del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria dell’Università di L’Aquila”, nonché della “delibera del 26.4.2005 con la quale il Consiglio di Corso di Laurea, acquisito agli atti il parere sfavorevole della Commissione equipollenza, ribadiva comunque la necessità che la pratica fosse debitamente istruita dall’autorità italiana competente per territorio, a garanzia degli studi svolti” .
4.1 A tale riguardo, il Collegio osserva che il parere sfavorevole dalla Commissione equipollenza lauree in data 5.4.2005 è stato reso in quanto “ ….risulta che la pratica non è stata istruita dall’autorità consolare italiana a Nis. Inoltre esaminati analiticamente i programmi delle singole discipline d’insegnamento ed i relativi crediti formativi, si riscontra l’incongruenza di questi con i corrispondenti programmi e crediti del Corso di Laurea Specialistica in Odontoiatria e Protesi Dentaria dell’Università di L’Aquila”, e che il Consiglio di area didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria in data 26 aprile 2005, in relazione alla suddetta istanza di riconoscimento ha ribadito “la necessità che la pratica venga debitamente istruita dall’autorità italiana competente per territorio, a garanzia degli studi svolti, pertanto si conferma l’eventuale ammissibilità al primo anni di Corso previo superamento della prova”.
4.2 Osserva, al fine del decidere, il Collegio che i succitati provvedimenti si rivelano, sotto il profilo della rappresentata necessità di preventiva istruttoria da parte dell’Autorità consolare italiana mediante rilascio della cosiddetta dichiarazione di valore (rectius “esposto documentato”) di cui all’art. 12, comma 1, lett. b) del R.D. 1269/1938, inficiati dall’asserito vizio di legittimità.
A tale riguardo, il Tribunale non può esimersi dal riaffermare anche con riferimento al caso di specie, la mancata vigenza di disposizioni normative che, in materia di riconoscimento di titoli accademici conseguiti all’estero, prescrivano, quale presupposto necessario ai fini del riconoscimento di un titolo accademico conseguito all’estero, l’allegazione alla relativa istanza della cosiddetta “dichiarazione di valore” da parte dell’Autorità consolare territorialmente competente (T.A.R. L’Aquila n. 32/2005).
Discende da ciò che l’omessa presentazione della succitata dichiarazione di valore non può costituire un elemento ostativo all’esame da parte dell’Università, ai fini del citato riconoscimento, della corrispondenza scientifica dei programmi d’esame e dei crediti relativi al titolo di studio conseguito presso un’università straniera con quelli corrispondenti ad un corso di laurea istituito nel nostro ordinamento ed al primo assimilabile.
Il Collegio rinviando ad insegnamento giurisprudenziale del giudice amministrativo, dal quale ritiene riguardo alla fattispecie in giudizio non doversi discostare, osserva che il potere riconosciuto alle università in materia di riconoscimento di diplomi universitari conseguiti all’estero deve essere esercitato, ex art. 2 della legge n. 148/2002, ed ai fini dello svolgimento di specifiche valutazioni di merito attinenti alla corrispondenza scientifica anzidetta, a prescindere dall’acquisizione della succitata dichiarazione di valore resa, per consuetudine, dall’Autorità diplomatica territorialmente competente, trattandosi di valutazione comparative di carattere prettamente scientifico tra programmi d’esame di corsi di laurea svolti all’estero e quelli relativi a corsi di laurea istituiti in Italia.
Tale dichiarazione prevista dall’art. 12, comma 1, lett. b) del R.D. n. 1269/1938, contenente informazioni in ordine all’effettivo conseguimento, alla natura, alla durata ed al valore degli studi compiuti e del titolo conseguito all’estero, quale atto necessario ai fini del riconoscimento ex art. 170 del R.D. n. 1592/1933, non può che ritenersi abrogata a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 148 del 2002, ed in quanto tale non più invocabile dalle università quale presupposto indispensabile per il riconoscimento legale di un titolo accademico conseguito all’estero.
Pertanto, con riferimento al caso di specie, l’omessa allegazione all’istanza di riconoscimento presentata dal ricorrente della cosiddetta dichiarazione di valore, non trovando riscontro in specifiche disposizioni normative in ragione dell’intervenuta abrogazione normativa, non costituisce un elemento ostativo allo svolgimento da parte dell’Ateneo aquilano di autonome valutazioni inerenti la predetta comparazione scientifica finalizzata al riconoscimento in Italia del diploma di laurea conseguito presso l’istituzione universitaria statale straniera (in tal senso C. Stato, sez. VI, n. 376/2007; T.A.R. Lazio sez. III bis n. 672/2005; T.A.R. Emilia-Romagna, sez. I, n. 524/2002).
5. Con il secondo motivo di ricorso si asserisce l’illegittimità della deliberazione del Consiglio della struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria in quanto adottata non in presenza della maggioranza dei componenti secondo quanto prescritto a norma dell’art. 18 del R.D. n. 674/1924.
Il motivo di ricorso non è suscettibile di positiva definizione, posto che dal verbale della riunione del 26 aprile 2005 dei n. 15 componenti detto Organo, n. 7 componenti risultano presenti e n. 4 assenti giustificati con conseguente raggiungimento del numero legale necessario ai fini dell’adozione della relativa deliberazione nell’epigrafe indicata.
6. Con il terzo motivo di ricorso il sig. Bisi lamenta la carenza motivazionale dei provvedimenti oggetto della presente impugnativa in quanto privi di idonea motivazione sottesa al denegato riconoscimento con specifico riguardo alla documentazione inerente agli studi intrapresi dallo stesso, e rappresentativi della necessaria acquisizione della dichiarazione anzidetta resa dall’Autorità consolare italiana.
6.1 La censura è suscettibile di positiva definizione.
6.2 Il Collegio, rinviando per quest’ultimo profilo di censura a quanto già espresso in merito al primo motivo di ricorso riguardo alla dichiarazione di valore, osserva che nei provvedimenti impugnati l’Amministrazione universitaria ha fondato il proprio diniego sulla base della riscontrata incongruenza dei programmi e delle discipline d’insegnamento e dei crediti formativi relativi al diploma di laurea conseguito dal sig. Bisi presso l’Università di Nis con quelli corrispondenti del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria dell’Università di L’Aquila.
Tale supporto motivazionale rappresentato nella deliberazione del 5 aprile 2005 della Commissione equipollenza lauree del corso di laurea specialistica anzidetto, nonché recepito nel provvedimento rettorile in epigrafe indicato, non costituisce idonea, sufficiente ed adeguata rappresentazione dell’iter logico e giuridico seguito dall’Amministrazione, tale da far comprendere all’interessato le specifiche incompatibilità tra i programmi delle singole discipline d’esame ed i crediti formativi relative al diploma di laurea conseguito presso l’Università di Nis e quelli corrispondenti al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria istituito presso l’Università degli studi di L’Aquila.
Giova, in proposito, osservare che tale valutazione, implicante un’analitica e specifica comparazione tra i predetti elementi, non può che esplicarsi attraverso un approfondito esame che, riguardo al caso di specie, risulta non essere stato eseguito mediante un procedimento di raffronto sostanziale, né documentalmente comprovato dall’Università degli studi di L’Aquila, né risultante dalle deliberazioni prodromiche al provvedimento rettorile impugnato.
7. Con il quanto motivo di doglianza parte ricorrente lamenta: il mancato riconoscimento del titolo accademico conseguito presso l’Università di Nis, all’uopo invocando la Convenzione di Nizza del 17.12.1976 “Convenzione sul riconoscimento degli studi, dei diplomi e dei gradi di insegnamento superiore negli Stati arabi e negli Stati europei rivieraschi del mar Mediterraneo”, ratificata dall’Italia con legge 29.11.1980, n. 956 , la Convenzione di Parigi del 21.12.1979, ratificata dall’Italia con legge 4.6.1982, n. 376, nonché la Convenzione di Lisbona dell’11.4.1997, ratificata con legge 11.7.2002, n. 148, anche se non ancora entrata in vigore, nonché l’illegittima delega al Ministero degli esteri, mediante la propria Rappresentanza diplomatica ad eseguire competenze istruttorie spettanti alle università.
7.1 La censura è suscettibile di positiva definizione anche in ragione delle considerazioni esposte riguardo al primo motivo di doglianza.
7.2 Osserva, in proposito, il Collegio che il riconoscimento dei titolo accademico conseguito presso uno Stato straniero extra comunitario, nel caso di specie la Repubblica Federale Jugoslava Serbia-Montenegro, può avvenire mediante una convenzione internazionale che preveda un automatico riconoscimento ovvero un obbligo di esaminare l’istanza di riconoscimento ai fini dell’assimilazione al corrispondente titolo italiano. Tale convenzione stipulata in data 18.12.1983 tra la Repubblica Italiana e la Repubblica di Jugoslavia e ratificata con legge n. 971/1984, risulta non più in vigore essendo stata unilateralmente sospesa dall’Italia con atto del 9.1.1996, con conseguente inapplicabilità di detto atto convenzionale.
7.3 Orbene, le convenzioni internazionali di Nizza e di Parigi, sopra citate, tra la Repubblica Italiana e la Repubblica Federale di Jugoslavia devono ritenersi inapplicabili in quanto abrogate dal succitato accordo del 18.12.1983 sul riconoscimento dei diplomi e dei titoli accademici.
7.4 Tuttavia tale circostanza deve ritenersi, ad avviso del Collegio, ininfluente, riguardo al caso di specie in relazione all’obbligo dell’Istituzione universitaria aquilana di operare un riconoscimento in esecuzione delle succitate convenzioni internazionali, in applicazione della disposizione di cui all’art. 2 della legge n. 148 del 2002 a norma della quale “La competenza per il riconoscimento dei cicli e dei periodi di studio svolti all’estero e dei titoli di studio stranieri, ai fini dell’accesso all’istruzione superiore, del proseguimento degli studi universitari e del conseguimento dei titoli universitari italiani, è attribuita alle università ed agli istituti di istruzione universitaria, che la esercitano nell’ambito della loro autonomia e in conformità ai rispettivi ordinamenti, fatti salvi gli accordi bilaterali in materia”.
8. Suscettibile di positiva definizione deve ritenersi, altresì il quinto motivo di doglianza con il quale si lamenta l’illegittimità per violazione dell’art. 33 del D.P.R. n. 445/2000 e della legge n. 1253 del 1966 di ratifica della convenzione internazionale dell’Aja del 5.1.1961, dei provvedimenti impugnati i quali presupporrebbero la non affidabilità della documentazione presentata dal sig. Bisi a corredo della sua istanza di riconoscimento in ragione della richiesto intervento dell’Autorità consolare a relativa garanzia, posto che tali atti allegati all’istanza recherebbero in calce la cosiddetta “apostilla” ai fini della relativa legalizzazione produttivi di effetti ai sensi del succitato art. 33.
9. In merito alle censure dedotte con il sesto ed il settimo motivo di ricorso il Collegio ritiene dover rinviare a quanto considerato in merito al quarto motivo di doglianza.
10. Suscettibile di positiva definizione deve, altresì, essere considerato l’ulteriore motivo di ricorso con cui è stata asserita la violazione delle disposizioni comunitarie in materia di riconoscimento di diplomi universitari provenienti anche da Stati terzi extra comunitari.
10.1 Osserva, a tale riguardo, il Collegio che il giudice amministrativo ha riconosciuto particolare rilievo alle disposizioni comunitarie in materia di libera circolazione e libertà di stabilimento ricomprendenti anche la mobilità studentesca (cfr. la raccomandazione del Consiglio dei Ministri della C.E. n. 89/49 CEE del 21.12.1988 e la direttiva n. 93/16/CE volta ad agevolare la libera circolazione dei medici ed il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli posseduti dai cittadini degli Stati membri che esercitano l’attività medico dentistica). Significativo è anche il principio enunciato dalla sentenza della Corte di Giustizia del 14.9.2000 nella causa C-238/98, Hoesman, secondo cui il criterio fondamentale a cui deve esser ispirata la valutazione per il riconoscimento del diploma universitario conseguito all’estero è comune ad entrambi e consiste nel rapporto tra le competenze attestate da quei diplomi e le cognizioni e le qualifiche richieste dalla norme nazionali per il conseguimento del corrispondente diploma.
Il riconoscimento del titolo accademico acquisito presso una università straniera, a norma delle disposizioni di cui all’art. 2 della legge n. 148 del 2002, e la conseguente declaratoria di equipollenza non possono, dunque, essere negati sulla base di mero un riscontro formale tra programmi, discipline d’esame e crediti formativi, bensì a seguito di un indispensabile e prodromico confronto sostanziale inerente al contenuto delle singole discipline.
11. Suscettibile di positiva definizione deve ritenersi, infine, mediante rinvio a quanto sopra considerato anche l’ultimo motivo di ricorso.
12. Con atto propositivo di motivi aggiunti il ricorrente ha proposto impugnativa avverso:
a) la deliberazione del Consiglio struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria del 20.9.2005;
b) della deliberazione della Commissione equipollenza lauree del 20.9.2005;
c) della nota dell’Università degli studi di L’Aquila del 6.12.2005 prot. n. 43710, delle note in data 8.8.2005 prot. n. 26935 e in data 1.12.2005 prot. n. 43099.
13. All’uopo il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
a) illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 101, 103 e 113 della Costituzione, degli artt. 26 e 33 della legge n. 1034 del 1971; violazione e falsa applicazione della sentenza T.A.R. L’Aquila n. 32 del 2005; eccesso di potere per sviamento di potere, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, posto che i provvedimenti impugnati mediante proposizioni di motivi aggiunti sarebbero contrastanti con la sentenza n. 32/2005 pronunciata da questo Tribunale;
b) Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e per violazione degli artt. 3, 6, comma I, lett. a) e b), 10 e 10 bis della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, illogicità, atteso che i provvedimenti anzidetti sarebbero privi di una adeguata e specifica rappresentazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche ad essi sottese, ed in particolare di analitica indicazione delle motivazioni specifiche per le quali i programmi e le discipline d’esame sostenuti dal ricorrente siano stati considerati incongruenti, nonché per omessa indicazione dell’iter procedurale formale mediante il quale l’Amministrazione ha proceduto in sede di istruttoria ad esaminare la documentazione allegata dal sig. Bisi alla propria domanda di riconoscimento.
c) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 148 del 2002, del R.D. n. 1592/1933 e del R.D. n. 1269/1938; difetto assoluto di competenza in capo al Ministero degli esteri; violazione dell’art. 97 della Costituzione, del regolamento didattico d’Ateneo, della facoltà di medicina e chirurgia, del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria, atteso che le determinazioni assunte dall’Università degli studi di L’Aquila sarebbero contrastanti con le succitate Convenzioni internazionali di Nizza e di Parigi, nonché con le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 148 del 2002 che hanno sancito la competenza delle università a provvedere sulle domande di riconoscimento presentate da cittadini italiani che abbiano conseguito un titolo accademico all’estero.
d) Illegittimità della circolare ministeriale n. 1115/1993, in quanto richiamata dall’Università degli studi di L’Aquila e già censurata dal T.A.R. Lazio, sez. III bis con sentenza n. 1914 del 28.1.2002.
e) Violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del D.P.R. n. 445 del 2000, della Convenzione internazionale dell’AJA del 5.10.1961, ratificata con legge 20.12.1966, n. 1253; violazione dell’art. 117 della Costituzione, stante la ritenuta inaffidabilità da parte dell’Università degli studi di L’Aquila della documentazione allegata alla domanda di riconoscimento, in ragione della richiesta dichiarazione di valore a garanzia degli studi svolti dal ricorrente.
f) Violazione della Convenzione di Nizza ratificata con legge n. 865 del 1980, e dell’art. 117 della Costituzione.
g) Violazione e falsa applicazione della Convenzione di Parigi del 21.12.1979, ratificata con legge n. 376/1982, dell’art. 117 della Costituzione, del regolamento didattico d’Ateneo modificato in conformità del decreto ministeriale 3 agosto 2001.
h) Violazione del regolamento didattico d’Ateneo, del regolamento didattico della Facoltà di medicina e chirurgia, del regolamento didattico del corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria.
i) Violazione dell’art. 33 della Costituzione e dei principi comunitari in materia di libera circolazione e libertà di stabilimento di cui agli artt. 43 e 47 del Trattato di Roma del 25.3.1957; violazione della direttiva comunitaria n. 78/686/CEE, della raccomandazione del Consiglio delle Comunità Europee del 21.12.1988, n. 89/49, della direttiva del Consiglio n. 89/48, della direttiva 92/51; violazione ed omessa applicazione delle sentenze della Corte di Giustizia del 16.6.2003 e del 14.9.2000; violazione e falsa applicazione dell’art. 117 della Costituzione.
14. Le censure dedotte sono suscettibili di positiva definizione.
14.1 Osserva, a tal fine, il Collegio che, a seguito dell’ordinanza cautelare n. 322/2005 adottata da questo Tribunale, l’Ufficio affari legali dell’Università degli studi di L’Aquila con nota in data 8.8.2005 prot. n. 26935 ne ha trasmesso copia al Responsabile della Segreteria studenti della Facoltà di medicina e chirurgia di tale Ateneo, informandolo dell’obbligo di conformarsi alla stessa, nella specie sospendendo l’efficacia del decreto rettorale del 30.5.2005 impugnato con l’atto introduttivo del presente giudizio,e procedendo all’inoltro della pratica relativa al riconoscimento dei titolo accademico conseguito presso l’Università di Nis dall’odierno ricorrente al Consiglio struttura didattica al fine di procedere ad una valutazione di merito degli studi dal dott. Bisi intrapresi.
14.2 Il Consiglio di struttura didattica, prescindendo dalla acquisizione della cosiddetta dichiarazione di valore, ha proceduto alla valutazione di merito dei programmi svolti dal ricorrente, onde accertarne la congruità rispetto a quelli previsti per il corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria istituito presso l’Università degli studi di L’Aquila.
14.3 Con nota dell’Università aquilana in data 1.12.2005 prot. n. 43099 è stata comunicata al sig. Bisi l’intervenuta deliberazione del Consiglio struttura didattica del corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria del 20 settembre 2005 con cui è stata approvata all’unanimità la determinazione adottata, in pari data, dalla Commissione equipollenza lauree sull’istanza di riconoscimento sopra citata, con la quale è stato ribadito il non accoglimento di tale richiesta, mediante espressione di sfavorevole parere.
Osserva il Collegio che dalla documentazione depositata in atti, e segnatamente dall’esame di quest’ultima determinazione, è dato rilevare che “…..Dall’esame e dalla valutazione degli atti riguardanti il ricorso presentato dal Dott. Massimo Bisi, inviati alla Commissione Equipollenza Lauree si evince una marcata incongruità dei programmi e dei contenuti delle singole discipline d’insegnamento sostenuti dal ricorrente rispetto ai programmi e relativi crediti formativi ed al piano di studio nel complesso riguardante il nuovo ordinamento degli studi del Corso di laurea specialistica in odontoiatria e protesi dentaria dell’Università degli studi di L’Aquila (Allegato 1).
Su questa base, la Commissione esprime parere sfavorevole all’accoglimento della richiesta riguardo al riconoscimento della laurea in Odontoiatria e Protesi Dentaria presentata dal Dott. Massimo Bisi e ritiene di poterlo iscrivere al primo anno del Corso di Laurea previo superamento di concorso….”.
Orbene, al fine del decidere, il Collegio non può che rinviare a quanto già affermato in relazione al terzo motivo di doglianza rappresentato nell’atto introduttivo del presente giudizio, ritenendo che il supporto motivazionale rappresentato nelle deliberazioni anzidette, non costituisce idonea, sufficiente ed adeguata rappresentazione dell’iter logico e giuridico seguito dall’Amministrazione, tale da far comprendere all’interessato le specifiche incompatibilità tra i programmi delle singole discipline d’esame ed i crediti formativi relative al diploma di laurea conseguito presso l’Università di Nis e quelli corrispondenti al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria istituito presso l’Università degli studi di L’Aquila.
Lo svolgimento effettivo di tale valutazione, implicante un’analitica e specifica comparazione tra i predetti elementi, non risulta comprovato documentalmente dalla esecuzione di un procedimento di raffronto sostanziale, e non meramente formale, da parte dell’Università degli stu-di di L’Aquila con la conseguenza che anche le suddette deliberazioni adottate in data 20.9.2005 non appaiono scevre dai paventati vizi di illegittimità.
15. Per le considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto.
16. Le spese e gli onorari di giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sede di L’Aquila accoglie il ricorso in epigrafe indicato nel senso indicato nella parte motiva.
Condanna l’Università degli studi di L’Aquila al pagamento a favore del sig. Massimo Bisi delle spese e degli onorari di giudizio che liquida il complessivi euro 3000,00 (tremila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 15/02/2006 con l’intervento dei signori:
Santo Balba, Presidente
Rolando Speca, Consigliere
Fabio Mattei, Primo Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 11/5/2007 n.199 proviene da Giustamm.

Pres. BILE, Red. TESAURO

illegittime le norme della legge finanziaria 2006 sulla individuazione dei distretti produttivi

Impresa e imprenditore – Norme della legge finanziaria 2006 – Individuazione dei distretti produttivi – Determinazione con decreto ministeriale delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei predetti distretti – Previsione di norme amministrative e per la ricerca e lo sviluppo da applicare ai distretti in questione -Individuazione del distretto come soggetto giuridico nei rapporti con la pubblica amministrazione per conto delle imprese aderenti – Accesso da parte dei distretti alle banche dati formate e detenute dalle pubbliche amministrazioni e dagli enti pubblici -Previsione della presentazione da parte dei medesimi distretti di istanze collettive per l’accesso ai contributi (regionali, nazionali e comunitari) -Costituzione ed organizzazione della “Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione” – Sottoposizione della predetta Agenzia alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri – Estensione delle norme fiscali, amministrative e finanziarie previste per i distretti produttivi anche ai distretti rurali ed agro-alimentari, ai sistemi produttivi, ai sistemi produttivi locali, ai distretti industriali e consorzi di sviluppo industriale nonché ai consorzi per il commercio estero

È incostituzionale l’art. 1, comma 366, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2006), nella parte in cui non prevede che le caratteristiche e le modalità di individuazione dei distretti produttivi siano definite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle attività produttive, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e con il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e sentite le Regioni interessate. La disciplina interferisce con materie attribuite alla competenza legislativa sia concorrente, sia residuale delle Regioni, senza che sia stata prevista alcuna forma di collaborazione con queste ultime nella fase di definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei distretti, in quella di fissazione delle modalità applicative delle disposizioni, nonché in occasione della definizione dei criteri e delle modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali dell’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione.

È incostituzionale l’art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nella parte in cui non prevede che le modalità applicative della norma siano stabilite con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

È incostituzionale l’art. 1, comma 368, lettera b), numero 2, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nella parte in cui non prevede che le modalità applicative della norma siano stabilite con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

È incostituzionale l’art. 1, comma 368, lettera d), numero 4, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nella parte in cui non prevede che criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali della Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione siano definiti con decreti di natura non regolamentare della Presidenza del Consiglio dei ministri, sentiti il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero delle attività produttive, nonché il Ministro per lo sviluppo e la coesione territoriale ed il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, della legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 369, della legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE, Presidente

#NOME? AMIRANTE – Ugo DE SIERVO #NOME? MADDALENA #NOME? FINOCCHIARO #NOME? QUARANTA #NOME? GALLO #NOME? MAZZELLA #NOME? SILVESTRI #NOME? CASSESE #NOME? SAULLE #NOME? TESAURO #NOME? NAPOLITANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 366, 368 e 369, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, notificati il 22 e il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 28 febbraio e il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai numeri 28, 39 e 41 del registro ricorsi 2006.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 20 febbraio 2007 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Le Regioni Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Toscana, con separati ricorsi notificati il 27 febbraio ed il 22 febbraio, depositati il 3 e 4 marzo 2006 ed il 28 febbraio 2006, hanno promosso, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 366, 368 (rectius: comma 368, lettera b, numeri 1 e 2, e lettera d, numero 4, censurato soltanto dalle prime due Regioni) e 369 (comma quest’ultimo impugnato soltanto dalla terza ricorrente) della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2006), in riferimento agli artt. 97, 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione (la prima ricorrente), nonché agli artt. 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, all’art. 4, numeri 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 e 13, all’art. 5, numeri 7, 8 e 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) (la seconda ricorrente), infine, agli artt. 117 e 118 della Costituzione (la terza ricorrente).
1.1. – Il citato art. 1, al comma 366, disciplina i «distretti produttivi», che definisce quali «libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, con l’obiettivo di accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di migliorare l’efficienza nell’organizzazione e nella produzione, secondo princìpi di sussidiarietà verticale ed orizzontale, anche individuando modalità di collaborazione con le associazioni imprenditoriali». Detto articolo 1, al comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, stabilisce la disciplina applicabile ai distretti produttivi in materia amministrativa; al comma 368, lettera d), disciplina la costituzione e l’organizzazione dell’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione; al comma 369 prevede che le disposizioni concernenti i distretti produttivi si applicano anche ai distretti rurali e agro-alimentari di cui all’art. 13 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (Orientamento e modernizzazione del settore agricolo, a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57), ai sistemi produttivi, ai sistemi produttivi locali, distretti industriali e della pesca e consorzi di sviluppo industriale definiti ai sensi dell’art. 36 della legge 5 ottobre 1991, n. 317 (Interventi per l’innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese), nonché ai consorzi per il commercio estero di cui alla legge 21 febbraio 1989, n. 83 (Interventi di sostegno per i consorzi tra piccole e medie imprese industriali, commerciali ed artigiane).
2. – Le Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, nei ricorsi e nelle memorie depositate in prossimità dell’udienza pubblica, di contenuto in larga misura coincidente, premettono che la disciplina recata dalle norme impugnate attiene alle «materie dello sviluppo economico», riconducibili, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., alla competenza legislativa cosiddetta residuale delle Regioni e, comunque, presenta profili di interferenza con la competenza legislativa regionale in materia di politica economica e di interventi nell’economia, benché sia connessa anche con materie spettanti alla competenza legislativa dello Stato quale, ad esempio, quella fiscale. A loro avviso, detta connessione avrebbe reso possibile una regolamentazione di carattere generale e non, come sarebbe accaduto, l’emanazione di norme di dettaglio che, conseguentemente, sarebbero costituzionalmente illegittime.
Inoltre, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., che limita il potere regolamentare dello Stato alle materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva del medesimo, la disciplina dei distretti produttivi è stata demandata a decreti interministeriali, senza neppure stabilire criteri e parametri legislativi, quindi anche in contrasto con il principio di legalità sostanziale.
In linea gradata, ad avviso delle ricorrenti, qualora si ritenesse legittima la fissazione delle caratteristiche dei distretti e dei relativi criteri di individuazione con decreto interministeriale, l’art. 1, comma 366, della legge n. 266 del 2005 sarebbe comunque costituzionalmente illegittimo, in quanto non è prevista nessuna forma di collaborazione con le Regioni, in particolare, nella forma della acquisizione dell’intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (di seguito: Conferenza Stato-Regioni), ed in quanto ad esse non è riconosciuto alcun ruolo in occasione della «concreta individuazione» di ciascun distretto.
Le Regioni censurano il citato art. 1, comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, poiché stabilisce la disciplina «dell’azione amministrativa in relazione alle imprese», che spetta alla competenza regionale, salvo che per gli eventuali interventi di carattere macroeconomico. Inoltre, la disposizione esproprierebbe le Regioni dall’attività amministrativa di propria competenza in favore di corpi espressivi degli interessi parziali delle imprese, dei quali non sono definite con legge le caratteristiche, prevedendo che, a seguito della dichiarazione dei distretti in ordine alla titolarità da parte delle imprese dei requisiti necessari per l’avvio del procedimento amministrativo e per la partecipazione allo stesso, nonché per la sua conclusione con atto formale ovvero con effetto finale favorevole alle imprese aderenti, le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici provvedono senza altro accertamento nei riguardi delle imprese aderenti.
Pertanto, la norma illegittimamente sottrae la disciplina della materia in esame e del procedimento amministrativo alle Regioni, alle quali essa spetta, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., anche in virtù dell’art. 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nel testo sostituito dall’art. 19 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa), prevedendo poteri normativi del Ministro, preclusi in relazione all’attività amministrativa regionale, vieppiù in quanto gli atti previsti dalla norma possono essere adottati senza alcuna partecipazione delle Regioni.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, la evidente «parzialità» del soggetto al quale sono attribuite le funzioni amministrative e la sua inidoneità a valutare gli interessi pubblici comportano anche l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, della legge n. 266 del 2005, in riferimento all’art. 97 Cost.
Infine, il citato art. 1, comma 368, lettera d), numero 4, violerebbe anch’esso le competenze legislative ed amministrative delle Regioni, nella parte in cui disciplina la costituzione e l’organizzazione dell’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, senza prevedere la partecipazione delle Regioni, neppure in occasione dell’approvazione dello statuto dell’Agenzia da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, che esercita un potere di vigilanza sulla medesima e, con propri decreti (di natura non regolamentare), sentiti i ministeri indicati nella norma, definisce «criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali».
La Regione Friuli-Venezia Giulia deduce, inoltre, che i distretti produttivi costituiscono un istituto che presenta connessioni «con la potestà legislativa regionale in materia di politica economica e di interventi nell’economia, attribuite dall’art. 4 dello statuto regionale alla propria competenza legislativa di tipo primario, come specificato dai numeri 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 13». Inoltre, lo statuto regionale attribuisce alla competenza legislativa concorrente della Regione la materia dei servizi pubblici (art. 5, n. 7), tra l’altro in relazione all’ordinamento «degli enti aventi carattere locale o regionale per i finanziamenti delle attività economiche nella Regione» (art. 5, n. 8), nonché quella della «istituzione e ordinamento di enti aventi carattere locale o regionale per lo studio di programmi di sviluppo economico» (n. 9) e, in ogni caso, le materie dello sviluppo economico sono attribuite alla competenza residuale di essa istante, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione e dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
2.1. – La Regione Toscana, nel ricorso e nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, deduce che la disciplina recata dalle norme impugnate è riconducibile alle materie del commercio, dello sviluppo economico e dell’industria, attribuite alla competenza legislativa residuale delle Regioni, alle quali spetta quindi stabilire le caratteristiche e le modalità di individuazione dei distretti produttivi, come appunto ha fatto essa ricorrente con la deliberazione consiliare del 21 febbraio 2000, n. 69.
Pertanto, il citato art. 1, comma 366 – applicabile anche ai distretti rurali e agro-alimentari, ai sistemi produttivi locali, ai distretti industriali e ai consorzi industriali – viola gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto non sussistono – comunque non sono indicate – le ragioni che potrebbero giustificare l’attrazione allo Stato delle funzioni amministrative in esame e neppure è prevista l’intesa con le Regioni, che sarebbe invece necessaria.
Infine, il citato comma 366 si pone in contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost., dato che attribuisce ad una fonte regolamentare statale la definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei distretti «(industriali, produttivi, rurali, agro-alimentari, dei sistemi produttivi, dei sistemi produttivi locali, dei consorzi di sviluppo industriale)» in una materia non riconducibile a quelle spettanti alla competenza dello Stato.
3. – In tutti e tre i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi.
La difesa erariale, con argomentazioni sostanzialmente identiche nei tre atti di costituzione, deduce che l’art. 1, comma 366, della legge n. 266 del 2005, disponendo che con decreto interministeriale sono stabilite le caratteristiche necessarie, affinché le «libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale» siano riconosciute come distretti produttivi, concerne la materia «ordinamento civile», in quanto fissa i caratteri che devono connotare le associazioni degli imprenditori per dare luogo a detta nuova figura associativa, conosciuta sul piano economico, ma non disciplinata normativamente. A suo avviso, si tratta di una regolamentazione parallela a quella dei consorzi (artt. 2602 e seguenti del codice civile), destinata ad operare per scopi diversi.
Il comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, della norma impugnata chiarisce i limiti della capacità giuridica dei distretti; la lettera d) concerne una Agenzia la cui costituzione non vulnera l’autonomia regionale, con conseguente infondatezza delle censure concernenti dette norme, che hanno ad oggetto materie nelle quali le Regioni non hanno competenza legislativa.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la censura del comma 369 del citato art. 1, proposta dalla Regione Toscana, è infondata per le ragioni sopra svolte, limitandosi la norma a rendere applicabile il comma 366 ai distretti rurali ed agro-alimentari. Peraltro, nel caso in cui il decreto interministeriale previsto dalla disposizione dovesse eccedere i limiti da questa fissati, le Regioni potrebbero proporre conflitto di attribuzione in relazione a detto atto, eventualità questa che non può affatto comportare il contrasto della norma con i parametri costituzionali evocati.
4. – All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

1. – Le Regioni Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Toscana, con tre distinti ricorsi, hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose norme della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2006).
1.1. – Le impugnazioni aventi ad oggetto l’art. 1, commi 366, 368 (rectius: comma 368, lettera b, numeri 1 e 2, e lettera d, censurato esclusivamente dalle prime due Regioni) e 369 (comma impugnato soltanto dalla terza ricorrente) della legge n. 266 del 2005 sono qui trattate separatamente rispetto alle altre questioni promosse nei suddetti ricorsi e, in quanto formulate in riferimento a profili e sulla scorta di argomentazioni sostanzialmente coincidenti, possono essere decise con la medesima sentenza.

2. – Le ricorrenti censurano l’art. 1, comma 366, della legge n. 266 del 2005, in riferimento agli artt. 97 (Regione Emilia-Romagna), 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione (Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia), nonché all’art. 4, numeri 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 e 13, e all’art. 5, numeri 7, 8 e 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) (Regione Friuli-Venezia Giulia), ed agli artt. 117 e 118 Cost. (Regione Toscana).
La norma disciplina i «distretti produttivi», definiti quali «libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, con l’obiettivo di accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di migliorare l’efficienza nell’organizzazione e nella produzione, secondo princìpi di sussidiarietà verticale ed orizzontale, anche individuando modalità di collaborazione con le associazioni imprenditoriali».
Secondo le ricorrenti, la disposizione impugnata violerebbe i suindicati parametri costituzionali, in quanto i distretti produttivi attengono alle «materie dello sviluppo economico» (comunque a quelle del commercio e dell’industria) che, ex art. 117, quarto comma, Cost., spettano alla competenza legislativa residuale delle Regioni e, ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, sono riconducibili alla propria competenza legislativa primaria o concorrente, e comunque a quella residuale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. e dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Inoltre, la disciplina in esame interferirebbe con la competenza legislativa regionale in materia di politica economica e di interventi nell’economia e, anche tenendo conto dell’esistenza di una connessione con àmbiti riservati alla competenza dello Stato (ad esempio, in materia fiscale), illegittimamente prevederebbe l’individuazione dei distretti produttivi con decreto interministeriale. Peraltro, secondo le ricorrenti, anche qualora siffatta modalità fosse ritenuta legittima, la disposizione sarebbe comunque viziata, poiché neppure è prevista la partecipazione delle Regioni in detta fase, in particolare, nella forma dell’acquisizione dell’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Infine, in contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost., la regolamentazione dei distretti produttivi è demandata a decreti interministeriali e, in ogni caso, in violazione del principio di legalità sostanziale, non sono stati stabiliti criteri e parametri legislativi; inoltre, in contrasto con l’art. 118 Cost., non sussistono – comunque non sono state indicate – le ragioni che giustificherebbero l’attrazione in sussidiarietà allo Stato della disciplina in esame.
2.1. – L’art. 1, comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, della legge n. 266 del 2005, dispone che i distretti produttivi: svolgono attività riferibili direttamente alle imprese, secondo modalità applicative stabilite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica; possono inoltrare istanze per l’accesso ai contributi previsti da leggi regionali, nazionali o da disposizioni comunitarie, mediante un procedimento amministrativo collettivo, stipulando apposite convenzioni, anche di tipo collettivo, aventi ad oggetto la prestazione di garanzie, secondo modalità applicative fissate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.
Ad avviso delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, la norma violerebbe i parametri costituzionali sopra indicati (n. 2), in quanto disciplina la «azione amministrativa in relazione alle imprese», spettante alla competenza regionale, salvo che per gli eventuali interventi di carattere macroeconomico, prevedendo altresì poteri normativi ministeriali, preclusi in relazione all’attività amministrativa regionale, vieppiù in difetto della partecipazione delle Regioni alla adozione dei decreti previsti dalla disposizione. Inoltre, la norma illegittimamente sottrarrebbe alle amministrazioni la regolamentazione dell’attività amministrativa di propria competenza in favore di corpi espressivi degli interessi parziali delle imprese, dei quali non sono definite con legge le caratteristiche.
Infine, secondo la Regione Emilia-Romagna, il citato art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, recherebbe vulnus anche all’art. 97 Cost., in considerazione della evidente “parzialità” del soggetto al quale sono attribuite le funzioni amministrative oggetto della medesima e della inidoneità del medesimo a valutare gli interessi pubblici.
Entrambe le ricorrenti impugnano l’indicato art. 1, comma 368, lettera d), numero 4, nella parte in cui regola la costituzione e l’organizzazione dell’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, senza prevedere la partecipazione delle Regioni, neppure in occasione dell’approvazione dello statuto dell’Agenzia, riservata alla Presidenza del Consiglio dei ministri, che esercita un potere di vigilanza sulla medesima e, con propri decreti (di natura non regolamentare), sentiti i ministeri indicati nella norma, definisce «criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali».
2.2. – La Regione Toscana censura, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., anche l’art. 1, comma 369, della legge n. 266 del 2005, il quale stabilisce che le disposizioni recate dal comma 366, concernenti i distretti produttivi, si applicano altresì ai distretti rurali e agro-alimentari di cui all’art. 13 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (Orientamento e modernizzazione del settore agricolo, a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57), ai sistemi produttivi, ai sistemi produttivi locali, distretti industriali e della pesca e consorzi di sviluppo industriale definiti ai sensi dell’art. 36 della legge 5 ottobre 1991, n. 317 (Interventi per l’innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese), nonché ai consorzi per il commercio estero di cui alla legge 21 febbraio 1989, n. 83 (Interventi di sostegno per i consorzi tra piccole e medie imprese industriali, commerciali ed artigiane).

3. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, della legge n. 266 del 2005, promossa dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento all’art. 97 Cost., è inammissibile.
Va infatti ribadito che le Regioni possono far valere il contrasto delle disposizioni censurate con norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza legislativa soltanto se tale contrasto si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri regionali (tra le molte, sentenze n. 116 del 2006, n. 383 e n. 285 del 2005). Pertanto, il mancato riferimento nella prospettazione della censura ad una compressione delle competenze della ricorrente, come conseguenza della pretesa violazione dell’art. 97 Cost., non consente di affrontare il merito della questione.
3.1. – Del pari inammissibile è la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 369, della legge n. 266 del 2005, promossa dalla Regione Toscana, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., non essendo individuabili, in riferimento a questa norma, censure sorrette da specifiche argomentazioni.
Nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, l’esigenza di una adeguata motivazione a sostegno dell’impugnativa si pone infatti in termini perfino più pregnanti che in quelli in via incidentale (ex plurimis, sentenze n. 139 del 2006; n. 450 del 2005).

4. – Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 366, 368, lettera b), numeri 1 e 2, e lettera d), della legge n. 266 del 2005, promosse in riferimento ai parametri sopra indicati, da esaminare congiuntamente in considerazione dei profili di connessione della disciplina e della sostanziale identità delle argomentazioni con le quali le disposizioni sono censurate, sono fondate nei limiti e nei termini di seguito precisati.
4.1. – Occorre anzitutto identificare la materia nella quale si collocano le disposizioni impugnate. A questo scopo, come questa Corte ha già affermato, occorre fare riferimento all’oggetto ed alla disciplina stabilita dalle norme scrutinate, per ciò che esse dispongono (sentenze n. 450 e n. 411 del 2006), alla luce della ratio dell’intervento legislativo nel suo complesso e nei suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi delle norme medesime (sentenze n. 319 e n. 30 del 2005), così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato (sentenze n. 285 del 2005; n. 449 del 2006).
4.1.1. – La disciplina dei distretti produttivi, come risulta anche dai lavori preparatori, è parte di un complesso di misure approntate per favorire la crescita economica del Paese; in particolare, è stata intesa come un rimedio ad alcuni profili negativi correlati alle ridotte dimensioni che caratterizzano in grandissima parte le imprese italiane. Il conseguimento di questo obiettivo è stato affidato ad un intervento mirato a «valorizzare la specificità del nostro sistema produttivo», rendendo i «distretti la piattaforma di sviluppo e “tenuta” delle nostra economia» (così, la Relazione al disegno di legge), in quanto ritenuti idonei a permettere l’integrazione dell’offerta di beni e servizi da parte di imprese che svolgono attività complementari e comunque connesse, in definitiva a favorire condizioni di maggiore competitività.
Le conferenti disposizioni della legge 266 del 2005 hanno anzitutto definito, in linea generale, i distretti produttivi quali «libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, con l’obiettivo di accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di migliorare l’efficienza nell’organizzazione e nella produzione, secondo princìpi di sussidiarietà verticale ed orizzontale, anche individuando modalità di collaborazione con le associazioni imprenditoriali» (comma 366).
Per conseguire tali obiettivi, si sono disciplinati gli effetti di questa peculiare forma di aggregazione, in primo luogo, sotto il profilo fiscale e finanziario (comma 368, lettere a e c, non censurate dalle ricorrenti). In secondo luogo, allo scopo di permettere uno snellimento degli adempimenti burocratici dei quali sono onerate le imprese, è stato a queste concesso di «intrattenere rapporti con le pubbliche amministrazioni e con gli enti pubblici» «per il tramite del distretto», legittimato a svolgere detti adempimenti per conto delle medesime (comma 368, lettera b, numero 1), anche per «facilitare l’accesso ai contributi erogati a qualunque titolo», avvalendosi appunto della «attività di consulenza ed assistenza» che i distretti produttivi potranno loro fornire (comma 368, lettera b, numero 2). Peraltro, il contenuto delle norme dimostra che queste riguardano la facoltà dei distretti produttivi di agire in rappresentanza delle imprese nei rapporti con le pubbliche amministrazioni, piuttosto che – come sostenuto dalle ricorrenti – la disciplina del procedimento amministrativo, perseguendo dunque una finalità resa ancor più chiara dalla previsione della ulteriore facoltà dei distretti produttivi «di stipulare, per conto delle imprese, negozi di diritto privato secondo le norme in materia di mandato di cui agli articoli 1703 e seguenti del codice civile» (comma 368, lettera b, numero 3, non censurato dalle ricorrenti).
L’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, oggetto del comma 368, lettera d), benché non strettamente connessa con la figura dei “distretti produttivi”, per espresso dettato della norma, è infine strumentale ad «accelerare il processo di circolazione della conoscenza ed accrescere la capacità competitiva delle piccole e medie imprese e delle piattaforme industriali», nonché ad «assistere le piattaforme industriali in ogni fase del percorso di ricerca, applicazione ed ingegnerizzazione di una nuova tecnologia».
4.2. – La disciplina e la ratio dell’intervento normativo rivelano con evidenza la finalità di realizzare una manovra di politica economica per favorire la crescita del sistema produttivo italiano. Nell’ordinamento, peraltro, già esistono discipline dirette a garantire anche siffatte esigenze di riordino e di intervento, pure conformate sulla peculiarità del sistema produttivo italiano e recanti misure dirette a favorirne lo sviluppo. Tra queste, va ricordata quella concernente i sistemi produttivi locali, definiti come «contesti produttivi omogenei, caratterizzati da una elevata concentrazione di imprese, prevalentemente di piccole e medie dimensioni, e da una peculiare organizzazione interna», nel cui ambito costituiscono un particolare sottoinsieme i “distretti industriali”, «caratterizzati da una elevata concentrazione di imprese industriali nonché dalla specializzazione produttiva di sistemi di imprese» (art. 36 della legge n. 317 del 1991, nel testo sostituito dall’art. 6 della legge 11 maggio 1999, n. 140). Si tratta di una disciplina che ha riconosciuto dal punto di vista giuridico una realtà industriale, assegnando alle Regioni il compito di individuare i citati distretti, attribuendo alle medesime compiti rilevanti, con la conseguenza che è questa tipologia e non quella oggetto delle norme impugnate, che è stata anche puntualmente disciplinata da alcune di esse (così dalla Regione Toscana, con la delibera del Consiglio Regionale 21 febbraio 2000, n. 69, nonché dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, con la legge regionale 11 novembre 1999, n. 27, recante «Per lo sviluppo dei distretti industriali» e con la delibera della Giunta regionale del 21 luglio 2006, n. 1695).
Tuttavia, nonostante l’omologia tra i distretti industriali appena ricordati e quelli contemplati dalle norme impugnate, risulta comunque diverso l’oggetto delle discipline. Invero, la menzionata Relazione al disegno di legge in questione, dopo avere premesso che «il modello dei distretti industriali è la base su cui viene costruita la nozione più ampia di piattaforma industriale», la quale «può assumere la forma del distretto territoriale o del distretto funzionale», significativamente indica che il «distretto funzionale è una libera aggregazione di imprese che cooperano in modo intersettoriale» e, «rispetto ai tradizionali distretti territoriali», «prescinde da uno specifico territorio e si sviluppa come integrazione dell’offerta di beni e servizi da parte di imprese che svolgono attività complementari o comunque connesse».
Le norme censurate hanno realizzato precisamente questo obiettivo e, quindi, la peculiarità dei distretti produttivi va colta nella circostanza che la loro istituzione non è collegata solo ad un determinato àmbito territoriale, ma può richiedere un’articolazione in più di una Regione, ognuna delle quali resta libera di disciplinare all’interno del suo àmbito le figure omologhe, e tuttavia diverse, dei distretti industriali.
Lo scopo di realizzare una incisiva azione a sostegno dello sviluppo del sistema produttivo, nel quadro di una manovra di politica economica nazionale, è stato conseguito mediante un intervento articolato su molteplici piani. In particolare, la normativa in questione, da un canto, privilegia una valorizzazione di profili ulteriori rispetto a quello della collocazione territoriale delle imprese e che, nella fissazione delle modalità di individuazione delle caratteristiche dei distretti produttivi (comma 366), richiede l’apprezzamento anche di profili di carattere tecnico ed una attività di ricognizione e valutazione che non può essere adeguatamente soddisfatta a livello regionale; dall’altro, mira a realizzare una unificazione idonea a porre rimedio agli effetti negativi della ridotta dimensione delle imprese, senza tuttavia farne venire meno l’individualità.
La disciplina recata dalle norme impugnate non è stata sostanzialmente innovata dall’art. 1, commi 889, 890 e 891 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2007), che, tuttavia, ha apportato elementi per la sua corretta interpretazione. Il comma 890 ha introdotto nell’art. 1 della legge 266 del 2005 due nuovi commi, in virtù dei quali: «In attesa dell’adozione del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di cui al comma 366 può essere riconosciuto un contributo statale a progetti in favore dei distretti produttivi adottati dalle regioni per un ammontare massimo del cinquanta per cento delle risorse pubbliche complessivamente impiegate in ciascun progetto» (comma 371-bis); «Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono individuati i progetti regionali ammessi al beneficio di cui al comma 371-bis ed i relativi oneri per il bilancio dello Stato ed eventuali ulteriori progetti di carattere nazionale, fermo restando il limite massimo di cui al comma 372» (comma 371-ter).
Si tratta di norme evidentemente giustificate dalla considerazione sia della complessità dell’attività necessaria per dare attuazione alla nuova disciplina, sia della possibilità per le Regioni di realizzare, nel loro ambito territoriale, progetti che permettano di conseguire scopi analoghi a quelli perseguiti con le disposizioni impugnate.
4.3. – L’oggetto e la finalità delle norme impugnate non permettono di ritenere che la relativa disciplina sia riconducibile ad una materia, lo “sviluppo economico”, che sarebbe riservata alla competenza residuale delle Regioni. La locuzione costituisce una espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia ad una pluralità di materie. In tal senso, è significativo che già il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), nel delegare numerose funzioni alle Regioni, contemplava in un apposito Titolo (il II) le funzioni inerenti allo «sviluppo economico e attività produttive», precisando tuttavia che allo stesso erano riconducibili una pluralità di materie: agricoltura e foreste, artigianato, industria, energia, miniere e risorse geotermiche, ordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, fiere e mercati e commercio, turismo ed industria alberghiera (art. 11, comma 2).
L’art. 117 Cost. contempla molteplici materie caratterizzate da una palese connessione con lo sviluppo dell’economia, le quali sono attribuite sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.), sia a quella concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), o residuale (art. 117, quarto comma, Cost.) delle Regioni.
La finalità avuta di mira dal legislatore statale ha dunque comportato che la disciplina recata dalle norme impugnate attiene a più materie, alcune senz’altro riservate alla competenza esclusiva dello Stato (la materia fiscale, nonché quella dell’ordinamento civile, in quanto si è regolata una peculiare figura associativa, intervenendo sulla disciplina delle modalità di contrarre e della rappresentanza). Tuttavia, proprio in quanto le disposizioni sono dirette a realizzare una complessa manovra concernente lo sviluppo dell’economia e del sistema produttivo italiano, esse incidono anche su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni, sia concorrente (quale la «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi»: ex plurimis, sentenze n. 31 del 2005 e n. 423 del 2004), sia residuale (quali il commercio: sentenza n. 1 del 2004; l’industria, l’artigianato: sentenza n. 162 del 2005). Analogamente, l’attività della Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione – pur se non imprescindibilmente connessa ai distretti produttivi – è riconducibile a materie spettanti alla competenza legislativa concorrente delle Regioni (in particolare, alla ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi) ed a quella residuale (industria). Il comma 368, lettera d), attribuisce infatti a detta Agenzia, tra gli altri, i compiti di provvedere alla «diffusione di nuove tecnologie e delle relative applicazioni industriali», nonché di promuovere «l’integrazione fra il sistema della ricerca ed il sistema produttivo attraverso l’individuazione, valorizzazione e diffusione di nuove conoscenze, tecnologie, brevetti ed applicazioni industriali prodotti su scala nazionale ed internazionale», anche stipulando «convenzioni e contratti con soggetti pubblici e privati che ne condividono le finalità».
Relativamente alla Regione Friuli-Venezia Giulia, va appena rilevato che alcune delle materie sulle quali incidono le norme impugnate (in particolare, commercio, industria e artigianato) sono riconducibili alla competenza legislativa regionale residuale (art. 117, quarto comma, Cost.), rispetto alla quale, come questa Corte ha già affermato, gli artt. 117 e l’art. 118 Cost. delineano forme più ampie di autonomia rispetto a quelle già attribuite dallo statuto regionale, in quanto detta competenza è soggetta ai limiti generali stabiliti dal primo comma dell’art. 117 della Costituzione, fra i quali non vi è, ad esempio, quello delle norme fondamentali di riforma economico-sociale (sentenza n. 274 del 2003), né quello dell’interesse nazionale, indicati dallo statuto speciale (sentenza. n. 328 del 2006). Pertanto, ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, la particolare “forma di autonomia” espressa dalle norme del titolo V della parte seconda della Costituzione in favore delle Regioni ad autonomia ordinaria si applica anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto “più ampia” rispetto a quella prevista dallo statuto, con conseguente corretta evocazione degli artt. 117 e 118 Cost.
4.4. – Le norme qui in esame si caratterizzano dunque in quanto, perseguendo un obiettivo complesso, interferiscono in una molteplicità di materie.
Nella specie, non è possibile comporre siffatta interferenza facendo ricorso al criterio della prevalenza, applicabile soltanto quando risulti evidente l’appartenenza del nucleo essenziale della disciplina ad una materia piuttosto che ad un’altra (per tutte, sentenze n. 422 e n. 181 del 2006; n. 135 e n. 50 del 2005), circostanza che risulta chiaramente esclusa dal contenuto e dalla ratio della disciplina sopra indicati.
Tuttavia, la finalità dell’intervento e l’individuazione dell’oggetto delle norme permettono di ritenere che ci si trovi di fronte a scelte di rilevanza nazionale, in relazione alle quali, come questa Corte ha affermato, il legislatore costituzionale del 2001 ha inteso unificare in capo allo Stato strumenti che attengono allo sviluppo dell’intero Paese, anche al di là della specifica utilizzabilità di quelli elencati nel secondo comma dell’art. 117 Cost. (sentenze n. 242 del 2005 e n. 69 del 2004).
In riferimento alle materie interessate dalle disposizioni impugnate, spettanti alla competenza regionale – sia concorrente, sia residuale –, le considerazioni sopra svolte dimostrano che sussistono quelle “esigenze di carattere unitario” che legittimano l’avocazione in sussidiarietà sia delle funzioni amministrative che non possono essere adeguatamente svolte ai livelli inferiori (tra le molte, sentenze n. 214 del 2006; n. 383, n. 270, n. 242 del 2005; n. 6 del 2004), sia della relativa potestà normativa per l’organizzazione e la disciplina di tali funzioni (sentenza n. 285 del 2005), che è stata realizzata con modalità tali da escluderne l’irragionevolezza, alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità. Ciò vale anche in relazione alla norma concernente l’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, in primo luogo, in quanto l’attrazione appare giustificata dalla considerazione che lo svolgimento dell’attività di promozione dell’integrazione fra il sistema di ricerca ed il sistema produttivo, attraverso la valorizzazione e la diffusione di nuove conoscenze, tecnologie, brevetti ed applicazioni industriali prodotti su scala nazionale ed internazionale presuppone, all’evidenza, un’attività unitaria. In secondo luogo, la disciplina risulta proporzionata, dato che i compiti affidati all’Agenzia, come disciplinati dall’art. 1, comma 368, lettera d), della legge n. 266 del 2005, sono appunto quelli connessi all’esigenza di unitarietà e da questa giustificati, mentre l’approvazione dello statuto da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri evoca un controllo di mera legittimità.
L’attrazione al centro delle funzioni amministrative, mediante la “chiamata in sussidiarietà”, benché sia giustificata, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, richiede tuttavia che l’intervento legislativo preveda forme di leale collaborazione con le Regioni (soprattutto sentenza n. 214 del 2006; ma anche sentenze n. 425, n. 406, n. 213 del 2006). Quest’ultima condizione non risulta osservata dalle norme impugnate, mentre la circostanza che esse «trovano applicazione in via sperimentale» (art. 1, comma 371, della legge n. 266 del 2005) neppure ne esclude l’idoneità a recare vulnus alle competenze regionali.
La disciplina interferisce, infatti, con materie attribuite alla competenza legislativa sia concorrente, sia residuale delle Regioni, senza che, in contrasto con i principi sopra enunciati, sia stata prevista alcuna forma di collaborazione con queste ultime nella fase di definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei distretti (comma 366), in quella di fissazione delle modalità applicative delle disposizioni di cui al comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, nonché in occasione della definizione dei criteri e delle modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali dell’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione (comma 368, lettera d, numero 4).
Per porre rimedio al vizio delle norme, occorre recuperare il ruolo delle Regioni in termini di coinvolgimento delle medesime. L’incidenza della disciplina stabilita dalle norme impugnate anche in materie riconducibili alla competenza legislativa residuale di queste ultime rende indispensabile, per la loro riconduzione nell’ambito della “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato, l’applicazione del modulo della concertazione necessaria e paritaria fra organi statali e Conferenza Stato-Regioni dei poteri di tipo normativo o programmatorio riservati dalle disposizioni impugnate esclusivamente ad organi statali.
E’ ineludibile, pertanto, che i decreti ministeriali previsti dall’art. 1, commi 366 e 368, lettera b), numeri 1 e 2, della legge n. 266 del 2005, siano adottati di intesa con la Conferenza Stato-Regioni, in modo da permettere alle Regioni (in materie che sarebbero di loro competenza) di partecipare alle scelte normative o programmatorie; e che il decreto interministeriale del citato comma 366 sia altresì adottato sentite le Regioni interessate dall’istituendo distretto produttivo. Per le stesse ragioni, è imprescindibile che il decreto della presidenza del Consiglio recante la definizione dei criteri e delle modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali della Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione (dall’art. 1, comma, 368, lettera d, numero 4, della legge n. 266 del 2005) sia adottato di intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Pertanto, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale delle norme ora richiamate, nella parte in cui non prevedono che gli atti indicati siano adottati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, e quello del citato art. 1, comma 366, anche sentite le Regioni interessate.
Infine, l’illegittimità costituzionale di dette norme, per la Regione Friuli-Venezia Giulia, non è esclusa dalla cosiddetta “clausola di salvaguardia” prevista dall’art. 1, comma 610, della legge n. 266 del 2005. Infatti, va qui ribadito che detta clausola non è idonea ad escludere il vizio di legittimità della norma, qualora, come nel caso in esame, sia caratterizzata da estrema genericità e sia contenuta nel contesto di una legge recante numerose disposizioni, concernenti materie ed oggetti diversi, senza alcuna precisazione in ordine a quelle che dovrebbero ritenersi non applicabili alla ricorrente, per incompatibilità con lo statuto speciale (sentenze n. 134 e n. 118 del 2006).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 23 dicembre 2005, n. 266, sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 366, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2006), nella parte in cui non prevede che le caratteristiche e le modalità di individuazione dei distretti produttivi siano definite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle attività produttive, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e con il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e sentite le Regioni interessate;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nella parte in cui non prevede che le modalità applicative della norma siano stabilite con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera b), numero 2, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nella parte in cui non prevede che le modalità applicative della norma siano stabilite con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera d), numero 4, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nella parte in cui non prevede che criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali della Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione siano definiti con decreti di natura non regolamentare della Presidenza del Consiglio dei ministri, sentiti il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero delle attività produttive, nonché il Ministro per lo sviluppo e la coesione territoriale ed il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 368, lettera b), numero 1, della legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 369, della legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.

Depositata in Cancelleria l’11 maggio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/5/2007 n.165 proviene da Giustamm.

R. Speca – Presidente, F. Mattei – Estensore
COMUNE DI PIZZOFERRATO (avv. ti D. Peschi e C. D’Alessandro) c. l’ENTE PARCO NAZIONALE MAIELLA (avv.ti F. Iannotta, G. Iannotta e A. Gentileschi)

sulla necessità del nulla osta e di specifica autorizzazione dell’Ente parco della Maiella per l’apertura di una pista funzionale all’esecuzione di un intervento di miglioramento boschivo

1. Pubblica Amministrazione – Atto amministrativo – Procedimento – Comunicazione di avvio – Natura sostanziale – Conseguenza.

2. Ambiente e territorio – Parchi e aree naturali protette – Poteri dell’Ente parco – In caso di carenza e/o difformità dal nulla osta dell’ente parco – Art. 29 della L. 6 dicembre 1991 n. 394.

3. Ambiente e territorio – Parchi e aree naturali protette – Poteri dell’Ente parco – Nulla osta – 13 della L. 6 dicembre 1991 n. 394 – Fattispecie.

4. Ambiente e territorio – Parchi e aree naturali protette

1. L’obbligo della P.A. di provvedere alla comunicazione di avvio del procedimento nei riguardi di soggetti nei cui confronti il provvedimento sia destinato a produrre effetti diretti pregiudizievoli deve configurarsi in senso sostanziale e non formale e, dunque, sussistente ogni qualvolta l’Amministrazione, in relazione ad un procedimento semplice o complesso, possa beneficiare della partecipazione del privato, mediante l’acquisizione di un suo contributo e non anche nelle ipotesi, peraltro comprovate dall’Ente resistente ex art. 21 octies, in cui il provvedimento sarebbe stato in ogni caso adottato, in ragione delle violazioni accertate. ù

2. L’art. 29 della L. 6 dicembre 1991 n. 394, recante la legge quadro sulle aree protette – secondo cui il legale rappresentante dell’organismo di gestione dell’area naturale protetta, qualora venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta, dispone l’immediata sospensione dell’attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione delle specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell’impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione o di trasformazione di opere – prevede un provvedimento avente una carattere di immediatezza che non consente, proprio in quanto tale, ulteriori tempi per poter procedere alla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. 7 agosto 1990 n. 241. (1)

3. Le autorizzazioni e le concessioni inerenti ad interventi od opere che siano svolte all’interno dell’ambito territoriale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella, a norma dell’art. 13 della L. 6 dicembre 1991 n. 349, devono essere assentite mediante specifico nulla osta (nella specie il Comune aveva eseguito, senza il previo nulla osta dell’Ente parco, l’apertura ex novo di una pista della lunghezza di m. 500 e larghezza di m. 3, utilizzata da un trattore cingolato munito di rimorchio per l’esbosco del materiale legnoso proveniente dai lavori di miglioramento boschivo e che 7 (sette) piante di cerro e faggio erano state scortecciate, danneggiate dall’utilizzo del trattore cingolato munito di rimorchio utilizzato per i lavori di esbosco). (2)

4. A norma degli artt. 5, comma 3, e 6 del D.P.R. 5.6.1995, recante “Istituzione del Parco Nazionale della Maiella”, all’Ente parco compete l’autorizzazione di interventi relativi all’apertura di nuove piste forestali. (3)

_______________________________
(1-3) Non constano precedenti in termini in questa Rivista. (A. Fac.)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 655 del 2005, proposto da:
COMUNE DI PIZZOFERRATO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Diana Peschi, ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale dell’avvocato Cinzia D’Alessandro in L’Aquila, via Tre Marie n. 6;

contro

l’ENTE PARCO NAZIONALE MAIELLA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federica Iannotta, Gregorio Iannotta, con domicilio eletto presso lo studio legale dell’avvocato Alessandro Gentileschi in L’Aquila, Vico Picenze, n. 25;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
dell’ordinanza dell’Ente parco nazionale della Maiella n. 1/2005 del 1° giugno 2005 di sospensione delle opere eseguite dalla parte ricorrente in assenza dell’Ente Parco e di rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale della Maiella.
Vista l’ordinanza cautelare adottata nella Camera di consiglio del 7 dicembre 2005, con la quale è stata accolta l’istanza incidentale di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato.
Viste le memorie depositate dalle parti in causa a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Relatore, alla Camera di consiglio del 20.4.2006, il dott. Fabio Mattei.
Uditi i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale d’udienza.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Con atto (n. 655/2005), notificato in data 11 ottobre 2005, il Comune di Pizzoferrato ha adito questo Tribunale per l’annullamento dell’ordinanza n. 1/2005 del 1° giugno 2005 del Direttore generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella, indicata nell’epigrafe, con la quale è stata ordinata alla parte ricorrente l’immediata sospensione degli interventi ivi descritti, nonché l’immediato ripristino, a proprie spese in solido con altri soggetti coobbligati in solido, dello stato dei luoghi.
Il Comune di Pizzoferrato riferisce di essere stato autorizzato all’esecuzione di un intervento di conversione all’alto fusto di un bosco ubicato in località Cascerie nell’ambito territoriale del Comune di Montenerodomo ma di sua proprietà, affidato alla Società cooperativa Eco.r a r.l..
Avverso l’ordinanza (n. 1/2005), in epigrafe menzionata, i ricorrenti hanno dedotto le seguenti censure:
a) Mancata notificazione degli atti che costituiscono il presupposto dell’ordinanza oggetto della presente impugnativa, ossia dei sommari processi verbali nn. 2 e 4 rispettivamente del 28.7.2004 e del 2.9.2004, redatti dagli agenti del Comando stazione forestale di Pizzoferrato, secondo cui sarebbe stata realizzata ex novo una pista lunga metri 500 e larga metri 3, per consentire l’esecuzione dei suddetti lavori, ed in particolare il transito di un trattore cingolato munito di rimorchio per l’esbosco di materiale legnoso proveniente dai lavori di miglioramento boschivo eseguiti dalla Società cooperativa ECO.R. a r.l., senza preventivo rilascio da parte dell’Ente Parco di apposito atto abilitativo, con danneggiamento mediante scortecciamento di n. 7 piante di cerro e di faggio.
b) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, atteso che l’impugnata ordinanza non sarebbe stata preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, né dalla preventiva notificazione dei succitati processi verbali nn. 2 e 4, degli scritti difensivi presentati dalla Società cooperativa esecutrice dei lavori, dell’ordinanza n. 5/2005.
c ) Carenza di competenza del parco Nazionale della Maiella ad adottare l’ordinanza di sospensione e di rimessione in pristino odiernamente impugnata, stante la competenza esclusiva dell’Ispettorato ripartimentale delle foreste della Regione Abruzzo ad emettere tale ordinanza il quale avrebbe con verbale del 15.11.2002 previsto la realizzazione di un tracciato per l’esecuzione dei lavori e l’utilizzazione di mezzi cingolati.
Asserisce, altresì, di non aver proceduto all’apertura di una pista forestale dalle predette dimensioni, ma di aver realizzato solo un tracciato tortuoso tra le piante esistenti, senza alcuna movimentazione di terra mediante mezzi meccanici.
d) Eccesso di potere, travisamento dei fatti e difetto di motivazione, posto che l’Ente Parco nell’ordinanza impugnata avrebbe utilizzato la locuzione tracciato percorribile con mezzi meccanici, e non di una pista ex novo come asserito dallo stesso.
Si è costituito in giudizio l’Ente Parco Nazionale della Maiella che con memoria depositata in atti il 23 novembre 2005 ha controdedotto ai motivi di doglianza, chiedendo il rigetto del ricorso.
Con il primo motivo di doglianza il Comune di Pizzoferrato lamenta l’omessa notificazione degli atti presupposti dell’ordinanza oggetto della presente impugnativa, ossia dei sommari processi verbali nn. 2 e 4 rispettivamente del 28.7.2004 e del 2.9.2004, redatti dagli agenti del Comando stazione forestale di Pizzoferrato, secondo cui sarebbe stata realizzata ex novo una pista lunga metri 500 e larga metri 3, per consentire l’esecuzione dei suddetti lavori ed in particolare il transito di un trattore cingolato munito di rimorchio per l’esbosco di materiale legnoso proveniente dai lavori di miglioramento boschivo eseguiti dalla Società cooperativa ECO.R. a r.l. senza preventivo rilascio da parte dell’Ente Parco di apposito atto abilitativo, con danneggiamento mediante scortecciamento di n. 7 piante di cerro e di faggio, deducendo che a tale omissione conseguirebbe la nullità dell’ordinanza impugnata.
Il motivo di ricorso non è suscettibile di positiva definizione, posto che l’Ente Parco ha ritualmente provveduto a notificare ai soggetti ivi indicati, tra cui l’Amministrazione ricorrente, in qualità di committente dei lavori, l’ordinanza di cui all’epigrafe, dispositiva della sospensione dei lavori e della rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in quanto atto finale della sequenza procedimentale nel corso della quale erano state accertate le violazioni descritte nei processi verbali sopra citati.
Alcun obbligo da parte dell’Amministrazione può dunque ritenersi configurabile in relazione alla pretesa notificazione degli atti presupposti all’ordinanza odiernamente impugnata, posto che il provvedimento pregiudizievole e lesivo della sfera giuridica soggettiva dei destinatari – ossia l’ordinanza impugnata – è stato ritualmente notificato al Comune, non potendosi ragionevolmente pretendere che l’Ente Parco procedesse alla notificazione di tutti gli atti prodromici al provvedimento innanzi citato, i quali ben potevano essere acquisiti dalla parte ricorrente mediante gli strumenti giuridici messi a disposizione dall’ordinamento giuridico; né alcun obbligo poteva ritenersi sussistente nei confronti dell’Ente Parco in merito alla notificazione dell’ordinanza ingiunzione n. 5 in quanto provvedimento diverso da quello impugnato ed appartenente ad altro iter procedimentale, con differenti destinatari.
Con il secondo motivo di ricorso il Comune di Pizzoferrato si duole della omessa comunicazione di avvio del procedimento prodromico all’adozione dell’ordinanza n. 1/2005.
Tale censura non è suscettibile di positiva definizione.
Occorre, in proposito, osservare che l’ordinanza oggetto di impugnativa è stata adottata in ragione dell’accertata realizzazione, senza la preventiva autorizzazione, di una nuova pista forestale e dello scortecciamento di n. 7 piante, tale da comprometterne lo stato vegetativo.
Orbene, secondo il Collegio l’obbligo della P.A. di provvedere alla comunicazione di avvio del procedimento nei riguardi di soggetti nei cui confronti il provvedimento sia destinato a produrre effetti diretti pregiudizievoli deve configurarsi in senso sostanziale e non formale e dunque, sussistente ogni qualvolta l’Amministrazione in relazione ad un procedimento semplice o complesso possa beneficiare della partecipazione del privato, mediante l’acquisizione di un suo contributo e non anche nelle ipotesi, peraltro comprovate dall’Ente Parco ex art. 21 octies, in cui il provvedimento sarebbe stato in ogni caso adottato, in ragione delle violazioni accertate con i verbali nn. 2 e 4, innanzi menzionati.
Deve, altresì, rilevarsi che l’ordinanza de qua risulta essere stata adottata ex art. 29 della legge n. 394/1991 “Legge quadro sulle aree protette”, a norma del quale “Il legale rappresentante dell’organismo di gestione dell’area naturale protetta, qualora venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta, dispone l’immediata sospensione dell’attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione delle specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell’impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione o di trasformazione di opere”.
Trattasi, pertanto, di provvedimento previsto ex lege con carattere di immediatezza che non consente proprio in quanto tale ulteriori tempi per poter procedere alla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990.
Senonchè, con riferimento alla fattispecie in giudizio, è da escludersi che l’apporto che avrebbe potuto fornire il Comune ricorrente nel contraddittorio procedimentale sarebbe potuto essere influente ai fini della determinazione finale.
Con il terzo motivo di doglianza l’Amministrazione comunale lamenta l’illegittimità per incompetenza dell’ordinanza n. 1/2005 in quanto adottata dall’Ente Parco e non dall’Ispettorato ripartimentale delle foreste della Regione Abruzzo.
Asserisce, altresì, di non aver proceduto all’apertura di una pista forestale delle predette dimensioni, ma di aver realizzato solo un tracciato tortuoso tra le piante esistenti, senza alcuna movimentazione di terra mediante mezzi meccanici.
La censura non è meritevole di accoglimento.
A tale proposito, il Tribunale non può fare a meno di rilevare che l’ordinanza oggetto della presente impugnativa risulta essere stata adottata sulla base di articolati presupposti di fatto e correlate motivazioni.
In particolare, nel preambolo del provvedimento odiernamente gravato sono richiamati i verbali nn. 2 e 4 del 14.9.2004 redatti dagli agenti del Comando Stazione Forestale di Pizzoferrato, con i quali è stato rispettivamente accertato, in data 28 luglio 2004, “l’apertura di una pista ex novo della lunghezza di m. 500 e larghezza di m. 3, utilizzata da trattore cingolato munito di rimorchio per l’esbosco del materiale legnoso proveniente dai lavori di miglioramento boschivo eseguiti dalla soc. coop. Eco.r a r.l. di Roio del Sangro (CH), senza autorizzazione del Parco naz. Maiella”, e che “n° 7 (sette) piante di cerro e faggio sono state scortecciate, danneggiate dall’utilizzo di un trattore cingolato munito di rimorchio di proprietà e utilizzato dal trasgressore per i lavori di esbosco eseguiti dalla soc. coop. Eco.r a r.l.”.
Dalla succitata ordinanza n. 1/2005, in epigrafe indicata, risulta, altresì, essere stata realizzata una nuova opera di mobilità consistente nella “apertura di una nuova pista forestale lunga 550 metri e larga 3 metri utilizzata da un trattore cingolato munito di rimorchio per l’esbosco del materiale legnoso proveniente dai lavori di cui trattasi eseguita all’interno del bosco, per la maggior parte fuori dalla zona autorizzata al taglio, mediante movimenti di terra sulla quale sono evidenti i segni delle unghiate prodotti da mezzo meccanico, probabilmente escavatore utilizzato a tale fine. Tale operazione ha causato in più punti un abbassamento del soprassuolo di circa 70/80 cm e distrutto numerosi apparati radicali ivi presenti ed il danneggiamento di sette piante tra cerro e faggio che risultano per effetto di tale passaggio scortecciate, compromettendone lo stato vegetativo”.
Occorre, al riguardo, osservare che le autorizzazioni e le concessioni inerenti ad interventi o opere che siano svolte all’interno dell’ambito territoriale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella, a norma dell’art. 13 della legge n. 349 del 1991, devono essere assentite mediante specifico nulla osta, nel caso di specie non rilasciato in riferimento alla tipologia ed alla natura degli interventi sanzionati con l’ordinanza odiernamente gravata.
Quest’ultimi, in ragione della descrizione riportata in particolare nel verbale n. 2/04, sono rappresentati da un’apertura di una pista ex novo di dimensioni di 500 metri di lunghezza e di 3 metri di larghezza utilizzata da un trattore cingolato munito di rimorchio, ossia da un mezzo di trasposto del materia legnoso differente rispetto a quello assentito dall’Ente parco atto del 13 settembre 2004.
Giova, altresì, rilevare che, a norma degli artt. 5, comma 3, e 6 del D.P.R. 5.6.1995, recante “Istituzione del Parco Nazionale della Maiella”, all’Amministrazione resistente compete l’autorizzazione di interventi relativi all’apertura di nuove piste forestali, e dunque anche della pista rilevata nel sommario processo verbale redatto dagli agenti del Comando Stazione Forestale, nel caso di specie non oggetto di alcun preventivo provvedimento di assenso da parte dell’Ente Parco medesimo, e che, a norma del succitato art. 29, all’Ente Parco spetta disporre l’immediata sospensione dell’attività medesima ed ordinare in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione delle specie vegetali o animali dell’organismo di gestione dell’area naturale protetta, qualora venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta.
Con l’ultimo motivo di doglianza i ricorrenti lamentano che nel preambolo dell’ordinanza oggetto della presente impugnativa l’Ente parco avrebbe asserito la realizzazione di un tracciato e non di una nuova pista, di fatto smentendo quanto affermato dagli agenti del Corpo forestale nei predetti verbali.
Il motivo di ricorso non è suscettibile di positiva definizione.
Osserva il Collegio che l’ordinanza n. 1 del 2005 enuncia chiaramente che la realizzazione della nuova opera di mobilità realizzata consiste nell’apertura di una nuova pista forestale delle anzidette misure, eseguita mediante movimenti di terra su cui sono evidenti i segni delle “unghiate” prodotte da mezzo meccanico, probabilmente un escavatore.
Orbene, il fatto che l’Autorità emanante l’ordinanza di cui all’epigrafe, abbia utilizzato il termine “tracciato” in luogo di “pista” nella diffusa premessa della parte dispositiva del provvedimento, non può ritenersi contraddittorio rispetto alle affermazioni rese dagli agenti del Corpo forestale nel verbale n. 2/2004 inerenti alla realizzazione di una nuova pista destinata al trasporto del materiale legnoso, posto che l’Ente ha precisato che, indipendentemente dalla dizione terminologica formale, l’apertura di un tracciato percorribile con mezzi meccanici, in quanto alterazione innovativa dell’assetto pregresso, non può che essere soggetta a nulla osta poiché ricompresa nella previsione normativa di cui all’art. 6 dell’allegato A al d.P.R. 5.6.1995, istitutiva dell’Ente parco resistente, dispositiva del divieto di aprire nuove piste, che nel caso di specie risultano aver comportato in più punti un abbassamento della quota originaria del suolo pari a 70/80 cm., con conseguente distruzione di apparati radicali esistenti.
Per le considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
Le spese e gli onorari di giudizio possono essere, tuttavia, integralmente compensati fra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sede di L’Aquila, respinge il ricorso in epigrafe indicato.
Compensa integralmente, fra le parti in causa, le spese e gli onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 20/04/2006 con l’intervento dei signori:
Rolando Speca, Presidente FF
Luciano Rasola, Consigliere
Fabio Mattei, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/05/2007

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