Pres. A. Pozzi, Est. P. Grauso

Sono devolute al giudice ordinario le controversie in materia di appalti pubblici, ancorchè non sia intervenuta la stipula del contratto, laddove vi sia stata la consegna di urgenza per l’esecuzione anticipata

Contratti della Pubblica Amministrazione – Esecuzione anticipata del contratto- Incidenza sulla natura delle posizioni giuridiche sostanziali delle parti – Giurisdizione del giudice ordinario sulle relative controversie – Sussistenza

N. 00610/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00353/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 353 del 2016, proposto da:
Tek.R.A. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Gianni’, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gabriele Sandrelli in Firenze, Via dei Conti 3;
contro
Publiambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Fausto Falorni, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via dell’Oriuolo 20;
nei confronti di
ATI Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Germano Scarafiocca e Carmela Sara Santoro, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, Via Duca d’Aosta 16;
per l’annullamento
del provvedimento, prot. n. 556 del 27.01.2016, comunicato in pari data alla ricorrente a mezzo pec, avente ad oggetto “Procedura aperta n. 31/2014 per affidamento del servizio di raccolta differenziata porta a porta dei rifiuti urbani e assimilati nei Comuni di Castelfiorentino (FI), Certaldo (FI), Gambassi Terme (FI), Montaione (FI) per un periodo di 12 mesi con eventuale opzione di estensione per ulteriori 12 mesi – CIG 6007036AEA. Comunicazione revoca dell’aggiudicazione e conseguente cessazione dell’esecuzione del servizio”, nonche’ ove occorrer possa, della comunicazione di avvio del procedimento di revoca, prot. n. 8258 del 22.12.2015 e, ove disposta, dell’aggiudicazione definitiva del servizio a favore della controinteressata, e di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso tra cui, in particolare: – l’affidamento del servizio disposto, a quanto risulta, a favore della controinteressata, con provvedimento non conosciuto dalla ricorrente;- ogni diverso provvedimento recante contestazioni, segnalazioni e applicazione di penali nei confronti della ricorrente richiamato nel provvedimento di revoca dell’aggiudicazione;
e per la declaratoria di inefficacia del contratto laddove medio tempore stipulato con la controinteressata e per la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno ingiusto subito in conseguenza dell’illegittimita’ degli atti impugnati attraverso la reimmissione della ricorrente, gia’ aggiudicataria del servizio, nell’esecuzione dello stesso ovvero, in subordine, per equivalente, con riserva di quantificare l’ammontare del danno nel corso del giudizio.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Publiambiente S.p.A. e della controinteressata ATI Soc. Coop. a r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2016 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente TEK.R.A. S.r.l. si è resa aggiudicataria, in forza di atto del 15 giugno 2015, della gara indetta da Publiambiente S.p.a. per l’affidamento del servizio di raccolta differenziata porta a porta dei rifiuti urbani e assimilati nei Comuni di Castelfiorentino, Certaldo, Gambassi Terme e Montaione.
All’avvio del servizio è stata data esecuzione anticipata a norma dell’art. 302 co. 2 D.P.R. n. 207/2010, con decorrenza dal 1 dicembre 2015, sotto riserva della completa e definitiva esecuzione, da parte dell’aggiudicataria, degli adempimenti richiesti dalla stazione appaltante e consistenti nell’assunzione della quota di personale svantaggiato prevista dalla legge di gara e nel compimento di tutte le azioni occorrenti per rendere il sistema satellitare installato sui mezzi operativi dell’appaltatrice compatibile con la piattaforma informatica di Publiambiente (si veda il verbale di avvio dell’esecuzione del servizio del 30 novembre 2015). Con nota del 27 gennaio 2016, tuttavia, Publiambiente – contestati alla ricorrente gravi inadempimenti nella conduzione del servizio – ha disposto la revoca dell’aggiudicazione e la cessazione delle prestazioni a far data dal successivo 31 gennaio.
1.1. La revoca è stata impugnata dinanzi a questo T.A.R. da TEK.R.A., che ne chiede l’annullamento previa sospensione dell’efficacia.
1.2. Costituitisi in giudizio Publiambiente e la controinteressata ATI Coop., subentrata nell’affidamento, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione sulla domanda cautelare nella camera di consiglio del 23 marzo 2016.
2. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito e può essere definito con sentenza in forma semplificata, come da avvertimento rivolto dal collegio alle parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
La questione di giurisdizione è stata prospettata dalla stessa società ricorrente, la quale – nell’atto introduttivo del giudizio – afferma che la controversia sarebbe riservata alla cognizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 co. 1 lett. a) ed e) n. 1 c.p.a.. Malgrado l’anticipato avvio dell’esecuzione del servizio, la mancata sottoscrizione del contratto e, con essa, la mancata chiusura della fase pubblicistica della procedura di scelta del contraente manterrebbe la lite nell’ambito della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di affidamento di contratti pubblici, impedendo la configurazione del rapporto come paritetico e, in quanto tale, devoluto alla giurisdizione ordinaria.
2.1. La tesi non può essere condivisa.
2.1.1. Il collegio non ignora l’esistenza di un orientamento interpretativo, anche di recente riaffermato, secondo cui la giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di affidamento dei contratti pubblici si estenderebbe a tutti gli atti adottati nel tempo che intercorre tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto, anche se l’aggiudicatario abbia intrapreso l’esecuzione in via anticipata, in quanto, in tale fase, l’amministrazione conserverebbe poteri di natura pubblicistica, sottoposti al controllo del giudice amministrativo (da ultimo, cfr. T.A.R. Lombardia – Brescia, 15 aprile 2014, n. 395, che rinvia al precedente di Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8220); ma ritiene preferibile aderire al contrapposto indirizzo della Corte di legittimità, che – ai fini del riparto di giurisdizione, pur a fronte dell’esecuzione anticipata dell’appalto – valorizza piuttosto il criterio sostanziale della natura intrinseca delle posizioni soggettive coinvolte in giudizio, ritenendo non potersi reputare dirimente il dato formale della mancata stipula del contratto (cfr. Cass. civ., SS.UU., 18 ottobre 2005, n. 20116; id., 6 maggio 2005, n. 9391).
Nella specie, la nota Publiambiente del 27 gennaio 2016 contiene una diffusa contestazione degli inadempimenti nei quali si assume che l’odierna ricorrente sia incorsa nel fare luogo all’esecuzione anticipata del contratto; e unicamente in quella contestazione la predetta nota trova causa, così come lo scopo dichiarato dell’iniziativa assunta dalla stazione appaltante è quella di far cessare in via d’urgenza l’esecuzione del rapporto, e non di far valere l’esistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela disciplinato dall’art 21-quinquies della legge n. 241/1990.
La manifesta incoerenza fra la parte motiva dell’atto impugnato (che, come si è visto, inequivocabilmente afferisce all’esecuzione del rapporto) e il suo dispositivo (“si revoca in via definitiva l’aggiudicazione del servizio in oggetto…”) va pertanto risolta nel senso di riqualificare l’atto stesso in termini di anticipata risoluzione contrattuale, motivata dall’inadempimento dell’appaltatore. La conclusione è peraltro conforme all’insegnamento che esclude in linea di principio il ricorso ai poteri di autotutela pubblicistica dalla fase esecutiva dell’appalto pubblico (sulla questione, per tutte cfr. Cons. Stato, A.P., 20 giugno 2014, n. 20).
Correlativamente, i motivi di ricorso svolti da Tek.R.A. non investono l’esercizio di prerogative pubblicistiche della stazione appaltante, ma unicamente l’esecuzione del rapporto, l’intera prospettazione essendo dedicata alla confutazione degli inadempimenti contestati.
Se ne ha, conseguentemente, che il comportamento della stazione appaltante, prima, e la controversia, poi, non pongono il tema della violazione di regole dell’azione amministrativa, ma quello del corretto adempimento delle obbligazioni nascenti dall’esecuzione anticipata del contratto, cui è estranea ogni questione inerente il procedimento di scelta del contraente: questa, infatti, si colloca per definizione a monte dell’esecuzione del rapporto, sia che questa origini dal contratto d’appalto, sia che questa origini, appunto, dall’esecuzione anticipata a norma dell’art. 302 D.P.R. n. 207/2010.
L’accettazione dell’esecuzione anticipata, da parte dell’impresa aggiudicataria, implica dunque la conclusione di un vero e proprio accordo di matrice negoziale, la cui esecuzione si identifica con quella del rapporto (sia pure anticipata rispetto alla stipula del contratto d’appalto), e il cui inadempimento attrae comunque la controversia nella giurisdizione del giudice ordinario, in ragione del fatto che le reciproche situazioni soggettive delle parti assumono la consistenza del diritto soggettivo (così, in particolare, Cass., SS.UU., n. 9391/2005, cit.). Del resto, pur non potendosi parlare di piena assimilabilità delle due situazioni, non appare superfluo osservare che il meccanismo della formazione dell’accordo in virtù del principio di esecuzione è ben conosciuto dall’ordinamento (art. 1327 c.c.).
3. Le assorbenti considerazioni esposte esimono il collegio dalla trattazione del ricorso nel merito.
Si ricorda che la tempestiva riassunzione del giudizio nei termini stabiliti dall’art. 11 c.p.a. fa salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda.
3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza della società ricorrente e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito.
Condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 1.000,00, oltre agli accessori di legge, in favore di ciascuna delle controparti resistenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 11/4/2016 n.610 proviene da Giustamm.

Pres. Rovelli – Rel. Virgilio

Sulla espropriabilità dei beni regolieri.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f. –

Dott. CICALA Mario – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere –

Dott. Di IASI Camilla – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – rel. Consigliere –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 16682-2013 proposto da:

REGOLA DI VALLESELLA RESINEGO E SERDES, REGOLA GENERALE O GRANDA DI SAN VITO DI CADORE, REGOLA DI CHIAPUZZA E COSTA, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA DI MONTE FIORE 22, presso lo studio dell’avvocato RENZO CUONZO, che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato STEFANO CANAL, per delega a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

CONFINDUSTRIA VENETO, ASSOCIAZIONE DEI PRODUTTORI, DELL’INDUSTRIA E DEI SERVIZI PER LE ENERGIE RINNOVABILI – ASSORINNOVABILI (già A-

P.E.R. Associazione Produttori di Energia da Fonti Rinnovabili), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA E.Q. VISCONTI 99, presso lo studio degli avvocati MICHELE CONTE, GIOVANNI BATTISTA CONTE, VALENTINA PETRI, che le rappresentano e difendono, per delega a margine del controricorso;

– controricorrenti –

REGIONE DEL VENETO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio dell’avvocato ANDREA MANZI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati EZIO ZANON, LUISA LONDEI, FRANCESCO ZANLUCCHI, per delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

COMUNE DI CORTINA D’AMPEZZO, COMUNE DI SAN VITO DI CADORE, COMUNE DI BORCA DI CADORE, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DI MONTE FIORE 22, presso lo studio dell’avvocato STEFANO GATTAMELATA, che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato ENRICO GAZ, per deleghe a margine del controricorso;

– controricorrenti –

PROVINCIA DI BELLUNO, REGOLA DI BORCA DI CADORE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 79/2013 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 19/04/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/10/2015 dal Consigliere Dott. BIAGIO VIRGILIO;

uditi gli avvocati Giovanni Battista CONTE, Renzo CUONZO, Stefano CANAL, Andrea MANZI, Stefano GATTAMELATA, Enrico GAZ;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FUZIO RICCARDO, il quale ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale, assorbito l’incidentale.

Svolgimento del processo

1. La Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, la Regola di Chiapuzza e Costa e la Regola di Vallesella Resinego e Serdes, tutte con sede in (OMISSIS), impugnarono dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche la Delib. 7 dicembre 2011, n. 2100, con la quale la Giunta Regionale del Veneto, modificando propri precedenti provvedimenti, ha – fra l’altro – soppresso le disposizioni della Delib. n. 1609 del 2009 che avevano escluso il patrimonio regoliero dalle procedure di esproprio per pubblica utilità.

Dedussero le ricorrenti che la decisione di abolire il divieto di espropriazione, con conseguente possibilità che la procedura ablativa si svolgesse senza il consenso del titolare dei beni regolieri, si poneva in spregio al vincolo funzionale posto dalla legge.

L’intimata Regione Veneto, costituendosi, eccepì l’inammissibilità del ricorso, sia per difetto d’interesse, in quanto la disciplina delle Regole è essenzialmente fissata dalla legge, sia perchè l’impugnativa in via giurisdizionale avrebbe dovuto, in ipotesi, essere esperita avverso l’eventuale silenzio-rifiuto.

Nel giudizio intervennero la Regola di Borca di Cadore, i Comuni di Cortina d’Ampezzo, San Vito di Cadore e Borca di Cadore, la Confindustria Veneto e I’APER – Associazione produttori di energia da fonti rinnovabili.

2. L’adito Giudice, con sentenza n. 79/2013, depositata il 19 aprile 2013, respinte le eccezioni di inammissibilità, ha rigettato il ricorso.

Ha rilevato il TSAP che i vincoli d’inalienabilità, d’indivisibilità e di destinazione dei beni delle Regole non possono tradursi in “un assoluto divieto di modificazione di assetti proprietari e men che mai d’espropriazione” di detti beni, argomentando che tali vincoli recedono rispetto ad “esigenze d’interesse pubblico generale sottese o alla tutela dell’ambiente, o (come nel caso in esame) all’uso razionale delle risorse energetiche da fonti rinnovabili”.

Ha aggiunto che la tutela del patrimonio regoliero, connessa alla sua funzione sociale, è assicurata “nell’ambito del procedimento unico ex D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, nel cui contenitore, segnatamente in fase di VIA, le esigenze di tutela trovano il loro punto di sintesi con tutti gli altri interessi coinvolti”.

3. Avverso la sentenza hanno proposto ricorso per cassazione la Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, la Regola di Chiapuzza e Costa e la Regola di Vallesella Resinego e Serdes.

La Regione Veneto ha resistito con controricorso e proposto anche ricorso incidentale condizionato, cui a loro volta hanno resistito le ricorrenti principali.

Hanno proposto altresì controricorso i Comuni di Cortina d’Ampezzo, San Vito di Cadore e Borca di Cadore (chiedendo l’accoglimento del ricorso principale e il rigetto dell’incidentale), nonchè la Confindustria Veneto e l’Associazione dei produttori, dell’industria e dei servizi per le energie rinnovabili, già APER (le quali, invece, hanno chiesto il rigetto del ricorso principale).

Non si sono costituite la Provincia di Belluno e la Regola di Borca di Cadore.

4. Tutte le parti hanno depositato memorie.

Motivi della decisione

1. Va preliminarmente dichiarata l’inammissibilità della documentazione depositata in data 5 agosto 2015, consistente in un parere sul “regime giuridico dei beni regolieri” redatto su richiesta della Consulta veneta della proprietà collettiva, in quanto atto proveniente da soggetto privo della qualità di parte nel giudizio.

2. Con l’unico motivo del ricorso principale, le Regole denunciano “violazione di legge con riferimento all’art. 112 c.p.c. nonchè con riferimento alla L. 31 gennaio 1994, n. 97, art. 3, alla L. 3 dicembre 1971, n. 1102, art. 11, alla L.R. Veneto 19 agosto 1996, n. 26, artt. 1, 6, 11 e 14, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3″.

Lamentano, in sintesi, che la sentenza impugnata è frutto di “una “libera” meditazione sulla proprietà regoliera”, sganciata dall’impugnazione proposta e dalle fonti di riferimento, basata su considerazioni di ordine generale sull’istituto del patrimonio delle Regole anzichè sui dedotti vizi di legittimità della delibera regionale impugnata, la quale ha omologato i procedimenti che interessano il detto patrimonio a quelli afferenti qualsiasi proprietà privata, in spregio alla normativa vigente, statale e regionale, sopra richiamata.

Aggiungono che la sentenza contrasta con il quadro legislativo anche là dove individua nel procedimento di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 la sede di ponderazione degli interessi di cui le Regole sono portatrici, poichè tale tesi conferma il livellamento del loro patrimonio alle altre proprietà immobiliari, in violazione delle norme che riconoscono a tale patrimonio antico e alle istituzioni che lo gestiscono un crisma di specialità.

3. La Regione Veneto eccepisce l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui è denunciata la violazione dell’art. 112 c.p.c..

L’eccezione è infondata nei sensi appresso indicati.

E’ esatto che, per costante giurisprudenza (da ult., Cass., sez. un., n. 9662 del 2014 e n. 1824 del 2015), la violazione dell’art. 112 c.p.c. non può essere dedotta come motivo di ricorso per cassazione avverso le sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche, essendo in tal caso esperibile, ai sensi del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici approvato con il R.D. n. 1775 del 1933, art. 204, che opera un rinvio recettizio al codice di procedura civile del 1865, non il ricorso per cassazione, ma lo specifico rimedio del ricorso per rettificazione allo stesso Tribunale superiore, contemplato da detta norma per i casi previsti al n. 4 (se la sentenza “abbia pronunciato su cosa non domandata”), al n. 5 (“se abbia aggiudicato più volte quello ch’era domandato”) e al n. 6 (“se abbia omesso di pronunciare sopra alcuno dei capi della domanda stati dedotti per conclusione speciale”) dell’art. 517 del codice di rito anzidetto.

Nella specie, tuttavia, il richiamo operato dalle ricorrenti all’art. 112 c.p.c. è improprio, lamentando esse, come detto al par. 2, che il TSAP ha deciso la controversia alla stregua di profili giuridici di ordine generale sull’istituto delle Regole e sul regime dei loro beni, anzichè sulla base delle norme invocate: in realtà, quindi, nel ricorso non è denunciata la non corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, bensì ci si duole, in definitiva, del merito della decisione per violazione del quadro legislativo richiamato.

4.1. Il ricorso è infondato, nei sensi e con le precisazioni che seguono.

4.2. Le Regole del Cadore appartengono alla categoria, molto risalente nel tempo, di forme di proprietà collettiva di gruppi familiari stanziati in territori montani (soprattutto – ma non solo – nell’arco alpino) aventi ad oggetto beni agro-silvo-pastorali, disciplinate essenzialmente dai propri statuti e consuetudini.

Il riconoscimento giuridico di tali comunioni familiari (e la loro insuscettibilità di essere ricondotte nel novero degli usi civici:

cfr. Cass., sez. un., n. 2336 del 1982 e Cons. St., parere 14 aprile 1964, n. 525), già avvenuto, specificamente per le Regole cadorine, con il D.Lgs. 3 maggio 1948, n. 1104, e, in generale, con la L. 25 luglio 1952, n. 991, art. 34 – in virtù del quale “nessuna innovazione è operata in fatto di comunioni familiari vigenti nei territori montani nell’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale;

dette comunioni continuano a godere e ad amministrare i loro beni in conformità dei rispettivi statuti e consuetudini riconosciuti dal diritto anteriore” – e con la L. 3 dicembre 1971, n. 1102, art. 10 – il cui comma 1 dispone che “per il godimento, l’amministrazione e l’organizzazione dei beni agro-silvo-pastorali appresi per laudo, le comunioni familiari montane (anche associate tra loro e con altri enti) sono disciplinate dai rispettivi statuti e consuetudini” -, ha poi avuto nuovo e maggiore impulso dalla L. 31 gennaio 1994, n. 97, recante “Nuove disposizioni per le zone montane”.

L’art. 3 della legge (rubricato “Organizzazioni montane per la gestione di beni agro-silvo-pastorali”) ha demandato alle regioni di provvedere “al riordino della disciplina delle organizzazioni montane, anche unite in comunanze, comunque denominate”, fra le quali “le regole cadorine di cui al D.Lgs. 3 maggio 1948, n. 1104“, “al fine di valorizzare le potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali in proprietà collettiva indivisibile ed inusucapibile, sia sotto il profilo produttivo, sia sotto quello della tutela ambientale”.

Ha dettato, al riguardo, alcuni principi cui le regioni devono attenersi. Fra questi vanno menzionati: a) conferimento alle organizzazioni della personalità giuridica di diritto privato (comma 1, lett. a); b) ferma restando l’autonomia statutaria delle organizzazioni, e sentite le stesse: b1) possibilità delle regioni di autorizzare, a determinate condizioni, la destinazione di beni comuni ad attività diverse da quelle agro-silvo-pastorali, “assicurando comunque al patrimonio antico la primitiva consistenza agro-silvo-pastorale” (comma 1, lett. b, n. 1); b2) previsione di “forme specifiche di pubblicità dei patrimoni collettivi vincolati”, con annotazioni nel registro dei beni immobili (comma 1, lett. b, n. 3); b3) previsione di “modalità e limiti del coordinamento tra organizzazioni, comuni e comunità montane”, nonchè “garanzie del loro coinvolgimento nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale” (comma 1, lett. b, n. 4).

E’ quindi intervenuta la L.R. Veneto 19 agosto 1996, n. 26 (modificata dalla L.R. 6 aprile 2012, n. 13, che ne ha esteso l’applicazione alle Proprietà collettive dell’Altopiano di Asiago e agli Antichi Beni Originari di Grignano Polesine), la quale ha previsto, per quanto qui maggiormente interessa, che: le Regole (cioè “le Comunità di fuochi-famiglia o nuclei familiari proprietarie di un patrimonio agro-silvo-pastorale collettivo, inalienabile, indivisibile ed inusucapibile”, ivi comprese le “Regole cadorine”) sono “soggetti concorrenti alla tutela ambientale e allo sviluppo socio-economico del territorio montano” (art. 1); alle stesse è riconosciuta la personalità giuridica di diritto privato, all’esito di un determinato procedimento (arti. 2 e 3); “il patrimonio antico delle Regole è inalienabile, indivisibile, inusucapibile e vincolato alle attività agro-silvo-pastorali e connesse”; tale vincolo “è riconosciuto di interesse generale” (art. 6); “le Regole possono modificare la destinazione di singoli beni di modesta entità, per consentirne l’utilizzazione abitativa, diretta e personale, da parte dei regolieri o, eccezionalmente, l’utilizzazione a fini turistici, artigianali, per coltivazione di cave o per la realizzazione di opere pubbliche”; la deliberazione di mutamento della destinazione è soggetta, salvo casi di breve durata, ad autorizzazione della giunta regionale (art. 79); “al fine di valorizzare le potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali sia sotto il profilo produttivo sia sotto quello della tutela ambientale”, “gli enti pubblici territoriali sono tenuti a coinvolgere le Regole, acquisendone il preventivo parere, nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale, nonchè nei processi di gestione forestale ed ambientale e di promozione della cultura locale. Gli enti interessati nell’assumere le deliberazioni finali devono motivare espressamente sul parere acquisito” (art. 14).

4.3. Venendo, infine, più direttamente all’oggetto del presente giudizio, con Delib. Giunta regionale 9 giugno 2009, n. 1609 furono approvate le procedure per il rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti idroelettrici: in particolare, al punto 8 delle “Generalità”, fu previsto, per quanto qui rileva, che “nel caso in cui l’impianto interessi aree demaniali, beni appartenenti al patrimonio indisponibile degli Enti pubblici ovvero beni del patrimonio regoliero, la procedura espropriativa non è ammessa e, pertanto, il richiedente deve dimostrare, mediante atti idonei, la disponibilità del soggetto proprietario a concedere l’uso delle aree medesime”.

Con la deliberazione n. 2100 del 7 dicembre 2011, oggetto del ricorso dinanzi al TSAP, la Giunta regionale ha provveduto ad aggiornare, fra l’altro, le procedure anzidette (nell’ambito dell’adeguamento al D.M. 10 settembre 2010, recante le “linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”), con abrogazione integrale (salvo un punto che qui non interessa) della Delib. n. 1609 del 2009 e, quindi, anche del riportato punto 8 delle “Generalità”.

E’, pertanto, venuta meno la previsione dell’inammissibilità della procedura espropriativa (salva la disponibilità del proprietario a concederne l’uso) per i beni appartenenti al patrimonio regoliero.

4.4. Dal complessivo quadro normativo sopra delineato emerge che il legislatore, nazionale e regionale, ha evidentemente inteso valorizzare le Regole e il loro antico patrimonio agro-silvo- pastorale, riconoscendo ad esse, in ragione della finalità della loro attività, la funzione del perseguimento di interessi della collettività, garantiti anche a livello costituzionale nelle norme poste a tutela dell’ambiente in generale e delle zone montane in particolare (artt. 9 e 44 Cost.).

Ciò, però, non comporta alcun vincolo di inespropriabilità dei beni regolieri, nè la subordinazione del loro esproprio a forme di autorizzazione o consenso della Regola: tali beni, infatti, non possono ritenersi sottratti al principio generale di cui all’art. 42 Cost., comma 3, secondo cui la proprietà privata (qual è quella in esame) può essere espropriata – salvo indennizzo – per motivi di interesse generale.

Nessuna disposizione porta ad una tale conclusione.

Il vincolo di inalienabilità e il divieto di mutamento di destinazione dei beni (se non autorizzato dalla regione), stabiliti dalla L. n. 97 del 1994 e dalla Legge Regionale di attuazione n. 26 del 1996, hanno come destinatari gli stessi soggetti collettivi proprietari e certo non precludono alla regione di valutare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che imponga l’espropriazione dei beni regolieri e la loro sottrazione alla destinazione originaria, così come la regione stessa, come detto, può autorizzare un tale mutamento deliberato dalla Regola.

Del resto, non può non rilevarsi che il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 4 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), prevede che “I beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione” (comma 2) e che “I beni gravati da uso civico non possono essere espropriati o asserviti coattivamente se non viene pronunciato il mutamento di destinazione d’uso, fatte salve le ipotesi in cui l’opera pubblica o di pubblica utilità sia compatibile con l’esercizio dell’uso civico” (L. 28 dicembre 2015, n. 221, art. 74, comma 1 bis).

4.5. Tuttavia, la suddetta funzione di interesse sociale da attribuire ai soggetti titolari delle proprietà collettive in esame, i quali concorrono alla tutela del paesaggio ed allo sviluppo socio- economico delle zone montane (garantiti dalla Costituzione, in particolare all’art. 44, comma 2), esige che, nell’ambito di una procedura di espropriazione per pubblica utilità – quale quella di cui si discute, diretta alla costruzione di impianti di energia alimentati da fonti rinnovabili -, occorra procedere ad una valutazione comparativa tra l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera e l’opposto interesse pubblico al mantenimento dell’originaria destinazione dei terreni, quale mezzo di salvaguardia dell’ambiente.

E tale attività di ponderazione non può prescindere, ai fini di una piena cognizione, da un coinvolgimento delle comunità regoliere, stante il rilievo costituzionale della loro tutela: la modalità di tale coinvolgimento va individuata, secondo un’interpretazione adeguatrice costituzionalmente orientata, nel parere (non vincolante), cioè nell’obbligo dell’organo competente di sentire le Regole (non rivelandosi a tal fine sufficiente il loro eventuale intervento in seno al procedimento unico di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, finalizzato al rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili).

Lo strumento del parere, del resto, non può ritenersi escluso dalla deliberazione di Giunta oggetto di contestazione, trovando già ampio riconoscimento, nella materia in esame, sia nella L. n. 97 del 1994, il cui art. 3 prevede che le regioni disciplinino con legge le organizzazioni montane “sentite” le stesse, sia nella L. R. Veneto n. 26 del 1996, la quale, all’art. 14, come sopra riportato, stabilisce che gli enti pubblici territoriali devono acquisire il “preventivo parere” delle Regole “nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale, nonchè nei processi di gestione forestale ed ambientale e di promozione della cultura locale”, con obbligo degli enti medesimi di motivare espressamente, nell’assumere le deliberazioni finali, sul parere acquisito.

Inoltre, e in conclusione, il parere costituisce lo strumento generale adeguato allorchè si tratti di garantire il coinvolgimento di tutti i soggetti portatori di interessi pubblici nella procedura di valutazione comparativa con altri interessi coinvolti (cfr. Corte cost. n. 156 del 1995, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale della L. n. 97 del 1994, art. 12, comma 2, nella parte in cui, in caso di espropriazione di terreni montani per opere pubbliche o di pubblica utilità, non prevedeva che fosse sentito il parere della regione interessata in merito alla cessazione dei diritti di uso civico esistenti sui beni espropriandi).

5. Il ricorso principale va, pertanto, nei sensi anzidetti, rigettato. Resta assorbito il ricorso incidentale della Regione Veneto.

6. La novità e la complessità della questione inducono a disporre la compensazione delle spese.

7. Sussistono, infine, i presupposti per dare atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso principale, assorbito l’incidentale.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 6 ottobre 2015.

Depositato in Cancelleria il 11 aprile 2016

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