Pres. Riccio, est. Lodi
REGIONE BASILICATA (Avv.ti M. Viggiani e M. C. Santoro) c. FORMICA SAVERIO (Avv. A. Laino)

sulla giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie concernenti il pagamento della sanzione di cui  all’art. 15, co. 1, L. 1947/1939 e sui presupposti per  la prescrittibilità della relativa pretesa sanzionatoria della P.A.

1. Giurisdizione e competenza – Abusi edilizi – Sanzioni ex art. 15, co. L. 1947/1939 – Controversie – Giurisdizione del G.A. – Sussiste – Limiti

2. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Violazione delle norme sulla tutela delle bellezze naturali e paesistiche – Sanzione ex art. 15, co. L. 1947/1939 – Prescrittibilità della pretesa sanzionatoria – Esclusione – Ragioni

3. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Violazione delle norme sulla tutela delle bellezze naturali e paesistiche – Sanzione ex art. 15, co. L. 1947/1939 – Prescrizione della pretesa sanzionatoria – Rilevanza, come dies a quo, del parere favorevole della Commissione regionale per la tutela del paesaggio e dall’Assessore al Dipartimento assetto del territorio al mantenimento del manufatto abusivo – Esclusione – Ragioni

1. Le controversie relative al pagamento delle sanzioni per il mantenimento di opere abusive eseguite in violazione delle norme sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche, ai sensi dell’articolo 15, primo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, rientrano nell’ambito di cognizione della giurisdizione amministrativa. Infatti la suddetta sanzione, adottata in via alternativa rispetto alla demolizione delle opere abusive, costituisce comunque esercizio di potere autoritativo da parte della P.A., ancorché dalla adozione della suddetta sanzione si determini una posizione debitoria per il cittadino. Resta fermo, comunque, che nel caso in cui l’oggetto della controversia riguardi propriamente la procedura coattiva di riscossione, in quanto il privato contesti l’attività di realizzazione della pretesa creditoria in ragione della illegittimità formale del titolo, ovvero del sopravvenuto venir meno del diritto a procedere esecutivamente, la relativa cognizione spetta al giudice ordinario.

2. La sanzione per il mantenimento di opere abusive eseguite in violazione delle norme sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche, ai sensi dell’articolo 15, primo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497 non è soggetta a prescrizione quinquennale ex art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Infatti la suddetta sanzione concreta un esercizio di potere di natura autoritativa, che non può estinguersi per prescrizione o decadenza. In tal caso solo una espressa previsione normativa potrebbe fissare un termine di decadenza. Inoltre il credito dell’Amministrazione non sorge con la mera commissione del fatto, bensì solo al momento del perfezionamento della fattispecie legale complessa, costituita dall’accertamento dell’abuso nella sua materialità e della conclusione dello specifico subprocedimento che termina con la quantificazione della sanzione: prima di tale conclusione, infatti, non sono configurabili né l’inadempimento del trasgressore (tanto che sull’importo dell’indennità non vanno calcolati gli interessi legali), né l’inerzia del “creditore”, non potendo essere chiesta o riscossa una somma per la cui quantificazione deve terminare il subprocedimento prescritto dalla legislazione di settore.

3. In tema di sanzioni irrogate ai sensi dell’articolo 15, primo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, non rileva, ai fini della decorrenza del termine di prescrizione, il parere favorevole al mantenimento delle opere abusivamente realizzate, posto in essere dalla Commissione regionale per la tutela del paesaggio e dall’Assessore al Dipartimento assetto del territorio. Siffatto parere, infatti, in mancanza di una qualsiasi norma positiva in tal senso, è da ritenersi privo di un’autonoma rilevanza in quanto concorre a consentire il rilascio della concessione edilizia in sanatoria inserendosi, secondo le previsioni contenute nell’art. 32 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, nel diverso procedimento volto a sanare solo ed esclusivamente illeciti di natura edilizia-urbanistica, in relazione ad immobili soggetti a vincoli paesaggistici o ambientali, e non costituisce, pertanto, atto idoneo a far decorrere il termine di prescrizione previsto dall’art. 28 della legge n. 689 del 1981.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

sul ricorso iscritto al NRG 5778/2000 proposto dalla

REGIONE BASILICATA, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Mirella Viggiani e Maria Carmela Santoro ed elettivamente domiciliata presso l’Ufficio di rappresentanza delle Regione in Roma, Via Nizza, n. 56;

FORMICA SAVERIO rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Laino ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Piergiorgio Berardi in Roma, Via dei Prati Fiscali n. 258;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, n. 700 del 23 dicembre 1999.

Visto il ricorso in appello;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’intimato;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
relatore alla pubblica udienza del 13 febbraio 2007 il consigliere Pier Luigi Lodi;
nessuno comparso per le parti;
ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 26 maggio 2000, depositato il successivo 22 maggio, la Regione Basilicata ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. per la Basilicata n. 700/1999, che aveva accolto il ricorso proposto dal signor Saverio Formica per l’annullamento del provvedimento in data 29 dicembre 1998 mediante il quale il Dipartimento assetto del territorio – Servizio tutela del paesaggio di detta Regione aveva irrogato una sanzione dell’ammontare di lire 40.000.000, quale misura risarcitoria per il mantenimento di opere abusive in zona paesaggisticamente protetta, ai sensi dell’art. 15, primo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497.
Il T.A.R., affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in materia, riteneva che nella specie dovesse trovare applicazione il termine quinquennale di prescrizione, stabilito dall’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, decorrente dalla data in cui l’Autorità preposta alla tutela del vincolo si era pronunciata per il mantenimento dell’opera abusiva, facendo in tal modo venir meno l’illecito ambientale, di carattere permanente, posto in essere dal costruttore.
La Regione appellante contesta tali statuizioni sollevando nuovamente, anzitutto, l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; controdeduce, poi, in ordine alla possibilità di prescrizione nei casi in cui, come si verificherebbe nella fattispecie in esame, si controverta dell’esercizio di un potere autoritativo dell’Amministrazione.
Si è costituto il signor Formica, il quale deduce l’infondatezza del gravame in fatto e diritto, sottolineando che era stato lo stesso provvedimento regionale impugnato ad indicare il giudice amministrativo quale autorità cui proporre impugnativa, e riproponendo, altresì, i motivi dichiarati assorbiti dal giudice di primo grado.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 13 febbraio 2007.

DIRITTO

1. – L’appellante Regione Basilicata ripropone, con il primo motivo di gravame, l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in esame, in quanto trattasi di una vicenda relativa al pagamento dell’indennità per il mantenimento di opere abusive eseguite in violazione delle norme sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche, ai sensi dell’articolo 15, primo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e, quindi, di questione che risulterebbe attinente a diritti soggettivi patrimoniali, non rientranti nell’ambito di cognizione della giurisdizione amministrativa.
Secondo l’Amministrazione appellante le anzidette funzioni di protezione paesaggistica non sarebbero riconducibili alla materia urbanistica e non potrebbe trovare applicazione nei loro confronti, quindi, la norma dell’art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall’art. 8 della legge 21 luglio 2000, n. 205, concernente la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo delle controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia.
Contesta tale assunto il soggetto privato resistente il quale sottolinea, invece, il carattere effettivamente innovativo della norma da ultimo richiamata.
1.1. – Osserva in proposito la Sezione che, in realtà, non possono disconoscersi le effettive finalità innovative del disegno legislativo che ha portato alla emanazione della norma in parola, la quale si prefiggeva effettivamente di devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la generalità delle controversie in materia urbanistica ed edilizia, a partire dal 1° luglio 1998 (ai sensi dell’art. 45, comma 18 del citato decreto legislativo n. 80 del 1998), facendo espressamente rientrare nella materia urbanistica “tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.
Come è noto, tuttavia, l’ampia portata di tale norma ha avuto una successiva puntualizzazione ad opera di penetranti interventi della Corte costituzionale la quale ha escluso la possibilità, per il legislatore ordinario, di devolvere al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva su intere materie – come quella “urbanistica” – prescindendo del tutto dalle situazioni soggettive coinvolte; ha osservato, quindi, che detta giurisdizione esclusiva va ammessa soltanto nei casi in cui la Pubblica amministrazione agisce di norma esercitando il suo potere autoritativo, mediante l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi. Sulla scorta di tali premesse, pertanto, è stata dichiarata illegittima la previsione relativa alla attribuzione al giudice amministrativo della cognizione su controversie aventi per oggetto meri “comportamenti” dell’Amministrazione pubblica e dei soggetti alla stessa equiparati, e non si versi, quindi, nell’ipotesi di illegittimo esercizio della funzione amministrativa (v. Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204; cfr. anche sentenza 11 maggio 2006, n. 191).
La stessa Corte costituzionale ha ulteriormente precisato, inoltre, che anche il potere di riconoscere i diritti patrimoniali conseguenziali (ivi incluso il risarcimento del danno) nell’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di edilizia ed urbanistica, deve intendersi limitato alle sole ipotesi in cui il giudice amministrativo era già munito di giurisdizione tanto di legittimità quanto esclusiva (sentenza 28 luglio 2004, n. 281).
Ne consegue che, in virtù dell’assetto normativo venuto in tal modo a delinearsi, al giudice amministrativo resta preclusa, per le vicende attinenti all’uso del territorio, nella sua accezione più lata, la cognizione in via esclusiva di controversie riguardanti diritti patrimoniali non connessi con l’esercizio di poteri autoritativi, ovvero non coincidenti con eventuali azioni riparatorie di specifiche determinazioni amministrative illegittime, risultate ingiustamente lesive per i soggetti amministrati.
1.2. – Nel caso in esame l’oggetto dell’impugnativa è costituito da un atto amministrativo di carattere sanzionatorio che, come già detto, è stato adottato con la specifica finalità di repressione di un illecito commesso in danno delle bellezze naturali e panoramiche, in un ambito nel quale sussiste pacificamente – invero – la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, allorché si controverta specificamente dell’esercizio dei poteri autoritativi, di carattere discrezionale, esercitati dall’Amministrazione ai fini dell’adozione delle misure sanzionatorie da comminare nei singoli casi. Tali misure si sostanziano, anzitutto, nella demolizione delle opere abusive, ovvero, in via alternativa, nel pagamento di una indennità, ai sensi del già ricordato art. 15 della legge n. 1497 del 1939, che deve risultare “equivalente alla maggior somma tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la commessa trasgressione”.
Dubbi in proposito vengono sollevati dall’appellante, invece, per quanto riguarda il momento della determinazione in concreto dell’ammontare della misura sanzionatoria, poiché in detta occasione, sostiene la Regione Basilicata, la competente Autorità non agirebbe più quale titolare del potere di ripristino della situazione dei luoghi, bensì nella veste specifica di creditrice di una somma di denaro.
1.3. – A tal riguardo deve necessariamente farsi riferimento alla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, formatasi proprio in relazione alle anzidette problematiche attinenti all’applicazione del citato art. 15 della legge n. 1497 del 1939.
Va ricordato, anzitutto, l’orientamento prevalente della Suprema Corte mediante il quale si è ripetutamente sottolineato, fin da pronunce risalenti nel tempo, che la sanzione pecuniaria di cui si discute ha carattere alternativo rispetto alle previste misure di tipo ripristinatorio, rientrando, pertanto, al pari di queste ultime, nell’area dei poteri autoritativi demandati all’Amministrazione a tutela diretta di interessi pubblici, con la conseguenza che la controversia rivolta a contestare la validità e l’efficacia del provvedimento applicativo di detta sanzione, ancorché insorga in via di opposizione avverso la relativa ingiunzione di pagamento, deve intendersi devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto si ricollega a posizioni di interesse legittimo (cfr. Cass. SS. UU. 28 aprile 1989, n. 2003; 20 aprile 1994, n. 3736; 18 maggio 1995, n. 5473; 10 agosto 1996, n. 7403; 4 aprile 2000, n. 94; 28 aprile 1989, n. 2003; 10 marzo 2005, n. 5254).
Non può omettersi di ricordare, tuttavia, che si rinviene pure un orientamento minoritario delle Sezioni Unite, anch’esso risalente nel tempo, inteso a mettere in evidenza, in special modo, che l’opposizione proposta dal privato avverso la sanzione pecuniaria amministrativa in parola, per sentire dichiarare prescritta la relativa pretesa creditoria, non investirebbe il momento della scelta discrezionale dell’Amministrazione pubblica fra l’irrogazione della sanzione stessa e l’alternativo ordine di restituzione in pristino, bensì la fase successiva di riscossione del credito, in relazione alla quale la posizione del privato ha consistenza di diritto soggettivo, con la conseguenza che la cognizione in proposito risulterebbe spettante alla giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione delle disposizioni degli artt. 22 e 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689; dell’art. 3 del R.D. 14 aprile 1910, n. 639; nonché in conformità dei criteri generali sul riparto della giurisdizione (v. Cass. SS. UU. 7 marzo 1985, n. 1878; 3 marzo 2003, n. 3149).
1.4. – Osserva la Sezione che, tenendo adeguato conto delle più articolate ed approfondite argomentazioni della giurisprudenza maggioritaria, dalle anzidette pronunce può coerentemente desumersi il criterio – che costituisce, in definitiva, la riaffermazione del principio generale relativo alla ripartizione della giurisdizione derivante dall’art. 103 della Costituzione – secondo cui in sede di giudizio di legittimità resta riservata al giudice amministrativo la cognizione di ogni questione attinente all’esercizio di poteri autoritativi, in presenza dei quali la posizione del soggetto privato assume la specifica consistenza dell’interesse legittimo, ancorché dalla adozione degli atti dell’Amministrazione pubblica si determini una posizione debitoria per il cittadino. Tale principio risulta ulteriormente rafforzato nelle ipotesi in cui, come nella materia che ci occupa, l’ordinamento assegni altresì la giurisdizione esclusiva sulle relative controversie.
D’altronde, l’esigenza – più volte sottolineata dalla Corte costituzionale in relazione al disposto dell’art. 24 della Costituzione – di assicurare piena ed effettiva tutela, nei confronti della Pubblica Amministrazione, al cittadino destinatario della sanzione in parola, induce ad escludere che da parte dell’ordinamento si preveda, per le questioni attinenti alla determinazione della sanzione stessa, una duplice giurisdizione: da un lato, quella amministrativa per le censure rivolte agli aspetti procedimentali ed alla applicazione dei criteri di quantificazione dell’importo dovuto; dall’altro lato, quella ordinaria, per le sole censure attinenti alla dedotta violazione del termine finale, che l’ordinamento prevederebbe per l’emanazione dell’atto.
Resta fermo, comunque, che nel caso in cui l’oggetto della controversia riguardi propriamente la procedura coattiva di riscossione, in quanto il privato contesti l’attività di realizzazione della pretesa creditoria in ragione della illegittimità formale del titolo, ovvero del sopravvenuto venir meno del diritto a procedere esecutivamente, la relativa cognizione spetta al giudice ordinario.
1.5. – Tanto premesso il Collegio rileva che nella fattispecie in esame, pur non contestandosi, da parte del ricorrente in primo grado, il potere relativo alla emanazione di simili atti sanzionatori, si censurano in concreto, tuttavia, le modalità procedimentali seguite nell’esercizio della funzione amministrativa attribuita in materia alla competente Autorità regionale, la quale, in sede di determinazione dell’indennità pecuniaria, non avrebbe tenuto conto dei parametri indicati al riguardo nel decreto interministeriale in data 26 settembre 1997, pervenendo conseguentemente ad una quantificazione dell’indennità stessa in misura ritenuta eccessiva dall’interessato.
In altri termini, non si pongono affatto in discussione le modalità di una procedura esecutiva azionata nei confronti del menzionato ricorrente, ma si contesta la legittimità della irrogazione della sanzione pecuniaria sotto il profilo del mancato perfezionamento del procedimento amministrativo previsto dalla vigente disciplina in materia, implicante l’esercizio di un potere sanzionatorio a fronte del quale la posizione del privato assume chiaramente la consistenza di interesse legittimo; e tale posizione di interesse legittimo deve ritenersi permanga anche nel momento successivo alla irrogazione della sanzione, non solo nel caso che la misura adottata si concreti in un ordine di demolizione, ma anche nell’ipotesi alternativa del pagamento di una indennità pecuniaria, stante la omogeneità funzionale delle stesse (cfr. in particolare sul punto la già citata sentenza Cass. SS. UU. N. 2003/1989).
1.6. – Sulla base di quanto sopra esposto il primo motivo di appello risulta infondato, dovendosi concludere per la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, quale giudice sulla funzione pubblica, in quanto si tratta di vertenza attinente non già alle modalità della procedura esecutiva di riscossione od a meri “comportamenti” dell’Amministrazione, ma piuttosto alla asserita illegittimità del procedimento sanzionatorio posto in essere dalla Regione Basilicata, quale autorità amministrativa competente alla protezione delle bellezze naturali e panoramiche, ai sensi delle ripetute disposizioni dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939.

2. – Ritiene il Collegio che sia, invece, fondato il secondo motivo di appello, inteso a prospettare l’erroneità delle statuizioni del giudice di primo grado in ordine alla intervenuta prescrizione quinquennale del diritto dell’Amministrazione regionale alla riscossione della sanzione pecuniaria in discorso, ai sensi dell’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, secondo cui “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”.
Come esattamente prospettato dall’appellante Regione Basilicata, infatti, la fattispecie in esame, a quanto già sopra si è precisato, riguarda l’esercizio di un potere di natura autoritativa, che non può estinguersi per prescrizione o decadenza.
In primo luogo, invero, solo una espressa previsione normativa potrebbe fissare un termine di decadenza in proposito, ad esempio decorrente dalla data di accertamento dell’illecito, ma una norma di tal genere non si rinviene, attualmente, nell’ordinamento.
In secondo luogo, deve considerarsi che il credito dell’Amministrazione – in conseguenza dell’illecito compiuto dal privato in area sottoposta a vincolo paesaggistico – non sorge con la mera commissione del fatto, bensì solo al momento del perfezionamento della fattispecie legale complessa, costituita dall’accertamento dell’abuso nella sua materialità e della conclusione dello specifico subprocedimento che termina con la quantificazione della sanzione: prima di tale conclusione, infatti, non sono configurabili né l’inadempimento del trasgressore (tanto che sull’importo dell’indennità non vanno calcolati gli interessi legali), né l’inerzia del “creditore”, non potendo essere chiesta o riscossa una somma per la cui quantificazione deve terminare il subprocedimento prescritto dalla legislazione di settore.
Il meccanismo della prescrizione, quindi, potrà semmai riguardare il diritto alla riscossione delle somma relativa alla sanzione pecuniaria irrogata, per cui, in relazione a tale profilo, si rende comunque opportuno individuare il giorno dal quale possa calcolarsi il decorso del termine prescrizionale.
Trattandosi di un illecito di carattere permanente, sotto il profilo amministrativo, il giudice di primo grado ha considerato che la prescrizione poteva decorrere dalla cessazione di detta permanenza, coincidente con il momento con cui l’autorità preposta alla tutela aveva espresso parere favorevole al mantenimento dell’opera abusiva, facendo così venir meno l’antiguridicità del fatto.
Tale conclusione non appare corretta, ritenendosi invece condivisibile la precedente giurisprudenza di questa stessa Sezione (v. in particolare: Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2004, n. 395) con cui si è sottolineato che se è vero, come affermato nella sentenza appellata, che l’illecito in questione ha natura permanente, è altrettanto vero che lo stesso è caratterizzato dall’omissione dell’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare secondo diritto lo stato dei luoghi, così che se l’Amministrazione si determina con un provvedimento repressivo (demolizione ovvero irrogazione della sanzione pecuniaria), tale atto non può intendersi emanato a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, essendo volto a sanzionare una situazione antigiuridica ancora persistente, atteso che la situazione di illiceità può dirsi venuta meno solo quando è stato assolto l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi, ovvero sia stata pagata, in alternativa, la prevista sanzione pecuniaria.
Non è, quindi, esatto assumere a parametro di riferimento – come ha fatto il giudice di primo grado – l’intervenuto parere favorevole al mantenimento delle opere abusivamente realizzate, posto in essere dalla Commissione regionale per la tutela del paesaggio e dall’Assessore al Dipartimento assetto del territorio, in relazione al provvedimento di rilascio della concessione edilizia in sanatoria. Siffatto parere, infatti, in mancanza di una qualsiasi norma positiva in tal senso, è da ritenersi privo di un’autonoma rilevanza in quanto concorre a consentire il rilascio della concessione edilizia in sanatoria inserendosi, secondo le previsioni contenute nell’art. 32 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, nel diverso procedimento volto a sanare solo ed esclusivamente illeciti di natura edilizia-urbanistica, in relazione ad immobili soggetti a vincoli paesaggistici o ambientali, e non costituisce, pertanto, atto idoneo a far decorrere il termine di prescrizione previsto dal ricordato art. 28 della legge n. 689 del 1981.
In concreto, dunque, il provvedimento sanzionatorio impugnato trova la sua disciplina in disposizioni diverse da quelle previste nella normativa sulla sanatoria edilizia, che delinea un autonomo procedimento in cui intervengono altre amministrazioni in quanto titolari di interessi finalizzati alla tutela dell’ambiente, del paesaggio e del territorio, nonché alla repressione di eventuali abusi.
Il Collegio ritiene opportuno aggiungere ancora che, come conferma della correttezza di quanto fin qui precisato, si pone anche l’art. 2, comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in base al quale il “versamento dell’oblazione non esime dall’applicazione dell’indennità risarcitoria di cui all’art. 15 della L. n. 1457 del 1939”, attesa la peculiarità della sua funzione di riparare alla lesione di uno specifico interesse pubblico violato, lesione che perdura fintanto che esso non sia risarcito per equivalente. L’oblazione e l’indennità risarcitoria hanno, in effetti, finalità diverse, perché diversi sono i profili su cui vanno ad incidere, così che il pagamento dell’una non fa venir meno il dovere di agire per la riscossione dell’altra, con le ulteriori conseguenze connesse alle dette differenze, compresa quella di cui ora si discute.
Ciò posto, poiché nel caso di specie il provvedimento sanzionatorio dell’Amministrazione regionale non può di per sé ritenersi adottato oltre un termine prescrizionale, e non si profila alcuna altra questione riguardo alla intempestività degli atti regionali, le statuizioni del giudice di primo grado in proposito si palesano erronee e vanno, conseguentemente, annullate.

3. – La fondatezza del suddetto motivo dell’appello principale impone al Collegio l’esame dei motivi del ricorso di primo grado che il Tribunale Amministrativo Regionale ha dichiarato assorbiti.
3.1. – Ad avviso del Collegio fondata ed assorbente si manifesta la riproposta doglianza relativa al procedimento di calcolo dell’indennità oggetto di contestazione da parte dell’interessato.
Dall’esame dell’impugnata determinazione del dirigente preposto al Servizio Tutela del Paesaggio, in data 29 dicembre 1998, emerge che la valutazione del danno paesaggistico è stata effettuata, a quanto risulta, dagli organi tecnici dei competenti uffici, senza tener conto delle indicazioni fornite in materia dal decreto in data 26 settembre 1997 del Ministro per i beni culturali ed ambientali, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, recante la “Determinazione dei parametri e delle modalità per la qualificazione della indennità risarcitoria per le opere abusive realizzate nelle aree sottoposte a vincolo”.
In particolare, come segnala l’interessato, l’Amministrazione regionale ha omesso di applicare i parametri indicati dall’art. 3 di detto decreto, riguardanti il rapporto, fissato in via ordinaria al 3%, del profitto rispetto al valore d’estimo dell’unità immobiliare considerata, continuando ad applicare, invece, i parametri in uso prima della emanazione del ripetuto decreto, basati su criteri vaghi ed eccessivamente discrezionali, con conseguente notevole lievitazione del calcolo relativo all’indennità.
3.2. – Tali censure, in ordine alle quali l’Amministrazione appellante non ha formulato obiezioni, appaiono condivisibili, in considerazione del carattere immediatamente precettivo del decreto interministeriale in parola.

4. – Per ciò solo il ricorso di primo grado deve essere accolto e va, per l’effetto, disposto l’annullamento del provvedimento impugnato, con conseguente assorbimento di ogni altra questione dedotta dall’interessato, salve restando le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione regionale in merito.

5. – In considerazione delle oscillazioni normative e giurisprudenziali che hanno caratterizzato la materia, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
– accoglie, nei limiti indicati in motivazione, l’appello proposto dalla Regione Basilicata;

– accoglie il suindicato motivo riproposto in sede di appello dal signor Saverio Formica e, per l’effetto, conferma, con diversa motivazione, l’appellata sentenza del T.A.R. Basilicata n. 700/1999;

– dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del 13 febbraio e dell’8 marzo 2007, con la partecipazione di:

Stenio Riccio – Presidente

Costantino Salvatore – Consigliere

Luigi Maruotti – Consigliere

Pier Luigi Lodi Rel. Estensore – Consigliere
Antonino Anastasi – Consigliere

Depositata in Segreteria
Il 11/04/2007….
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 11/4/2007 n.1585 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, L. Rasola – Estensore
O C. e D. M. (avv.ti V. Paolucci e M. Coco) c. il COMUNE DI SAN VITO CHETINO (avv.ti A. La Morgia e A. La Morgia)

sulla durata quinquennale del vincolo di PRG che subordina l’edificazione all’approvazione di un piano particolareggiato

Edilizia e Urbanistica – PRG – Vincolo che subordina l’edificazione alla previa approvazione di un piano particolareggiato – Durata – Quinquennale.

Laddove le NTA di un PRG non prevedano alcun limite temporale per l’approvazione di un piano particolareggiato cui è subordinata l’edificazione di alcune zone, dette norme sono legittime, ma incontrano tuttavia i limiti fissati dall’art. 2 della L. 19 novembre 1968, n. 1187, che stabilisce in cinque anni la validità dei vincoli di inedificabilità; ne discende che, decorso il quinquennio senza che si sia provveduto a formare lo strumento di dettaglio, il vincolo decade e perde efficacia.

__________________
(1) Cfr. in motivazione, T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI- SEZIONE QUARTA – Sentenza 28 febbraio 2006, n. 2432; CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 14 ottobre 2005, n. 5710. (A. Fac.)

composto dai signori magistrati:
Dott. Antonio Catoni Presidente
Dott. Dino Nazzaro Consigliere
Dott. Luciano Rasola Consigliere relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 216/1997 proposto dai signori
O C. e D. M., rappresentati e difesi dagli Avv.ti Vincenzo Paolucci e Marco Coco, con domicilio eletto nel loro studio, in Pescara, via Firenze, 10,

contro

il COMUNE DI SAN VITO CHETINO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Aldo La Morgia, in forza di del. di G.M. n. 224/1997, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Augusto La Morgia, in Pescara, viale Marconi, 29,

per l’annullamento
del provvedimento n. 10720 del 17.12.1996 di diniego di concessione edilizia e
degli atti tutti connessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 22 marzo 2007 il magistrato, Consigliere Luciano Rasola;

Uditi, altresì, i difensori delle parti costituite come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Espongono i ricorrenti di essere proprietari in San Vito Chietino di un’area destinata nel PRG vigente a zona di completamento B2 e d’aver chiesto la concessione per edificare un fabbricato di civile abitazione.

Il provvedimento richiesto è stato negato nel rilievo che l’edificazione nella zona è subordinata alla redazione di un preventivo piano particolareggiato, ai sensi dell’art. 43 delle NTA del PRG.

Avverso detto diniego assumono i ricorrenti che sarebbe stato commesso un errore nei presupposti di fatto,
L’art. 43 citato subordina l’edificazione ad un piano di dettaglio solo per alcune delle zone di completamento B2, quelle cioè poste a monte della SS. 16 (contrada San Fino) ed a valle, dal confine Sud di Rocca San Giovanni all’incrocio della SS. 16 con la strada provinciale San Vito-Lanciano e dalla Foce del Feltrino al confine con Ortona.

L’area dei ricorrenti non sarebbe ricompressa tra quelle soggette a detto piano particolareggiato, essendo posta nella parte alta della Marina di San Vito e cioè nella zona abitata del Paese, in cui si applica la normativa della zona di completamento B2.

Il Comune inoltre non ha tenuto conto che l’area dei ricorrenti è ubicata in zona completamente urbanizzata, collocata in una delle zone più abitate della cittadina e che in passato era occupata da un fabbricato successivamente demolito.

Ove comunque dovesse per assurdo ritenersi che l’edificazione del terreno dei ricorrenti sia subordinata all’approvazione di un piano particolareggiato, il diniego sarebbe ugualmente illegittimo per intervenuta inefficacia del vincolo di inedificabilità per decorso del quinquennio dalla data di approvazione del PRG. (1985).
In giurisprudenza infatti si è affermato il principio per cui sono da ritenere legittime le NTA di un PRG che non prevedono alcun termine per l’approvazione di un piano particolareggiato, essendo detto termine previsto per legge, ex art. 2 L.19.11.1968, n.1187.

Il Comune intimato si è costituito in giudizio con una memoria formale.

La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 22 marzo 2007.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e va accolto per il secondo motivo dedotto, poiché non si è in grado di verificare quanto prospettato con il primo motivo e cioè che il terreno dei ricorrenti non ricadrebbe in zona assoggettata all’approvazione di un piano particolareggiato, in quanto il Comune, pur costituitosi in giudizio, non ha prodotto né memoria, né documenti.

In ordine al secondo motivo dedotto, se ne rileva la fondatezza dando per certa la data di approvazione del PRG., risalente al 1985, così come asserito dai ricorrenti.

E’ stato affermato in giurisprudenza che, nel caso le NTA. di un PRG non prevedano alcun limite temporale per l’approvazione di un piano particolareggiato cui è subordinata l’edificazione di alcune zone, dette norme sono legittime, ma incontrano tuttavia i limiti fissati dall’art.2 della L. 19.11.1968, n.1187, che stabilisce in cinque anni la validità dei vincoli di inedificabilità, per cui, decorso il quinquennio senza che si sia provveduto a formare lo strumento di dettaglio, il vincolo decade e perde efficacia TAR Campania, NA, sez. IV, 28.2.2006, n.2432; C.S., sez. IV, 14. 10.2005, n.5710).

Nella specie l’art. 43 delle NTA del PRG. prevede, al 5°comma, che per le zone ivi contemplate, “l’attuazione del piano avviene dopo la redazione di un piano particolareggiato unitario con quello prescritto al precedente art.39”, il cui 2° comma assoggetta ugualmente alla redazione di un piano particolareggiato l’edificazione nella contrada San Fino che viene classificata come zona di “completamento particolare”.

Poiché il PRG. del Comune di San Vito Chetino risulta approvato nel 1985, il vincolo relativo di inedificabilità, che incide negativamente sul contenuto del diritto di proprietà, impedendone le possibilità di godimento, deve ritenersi decaduto per decorso del quinquennio in cui non si è provveduto alla redazione dello strumento attuativo, per cui illegittimo è il diniego di concessione edilizia basato sulla mancata formazione di un piano particolareggiato.

Per le ragioni che precedono il ricorso va accolto.
Le spese di causa seguono la soccombenza.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – Sezione staccata di Pescara -, accoglie il ricorso e, per l’effetto annulla l’atto impugnato.
Condanna il Comune al pagamento delle spese di causa che si liquidano in € 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara,. dal Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, nella Camera di Consiglio del 22 marzo 2007.

Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 11.04.2007

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 11/4/2007 n.432 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, D. Nazzaro – Estensore
D.I. G. (avv.ti C. Del Peschio Liberatore e S. Mancuso) c. la GESTIONE TRASPORTI METROPOLITANI SPA, (G.T.M.) (avv. t. Marchese) B. B. R. SPA (n.c.)

sull’ambito delle informazioni ambientali accessibili in relazione al progetto di un’opera pubblica di trasporto urbano

1. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di accesso ai documenti – Impugnazione del diniego – Inammissibilità.

2. Accesso ai documenti – Informazione ambientale – Portata -Fattispecie.

1. La richiesta d’annullamento dell’atto di diniego di accesso ai documenti è inammissibile in relazione alla tipicità del giudizio di accesso, teso, previa declaratoria, ad ottenere un adempimento positivo da parte della P.A.
2. A fronte del progetto di realizzazione di un’opera pubblica, il diritto all’informazione ambientale (art. 2 L. n. 195/2005) che investe qualsiasi informazione circa lo stato dell’ambiente (aria, suolo, territorio, siti naturali ecc.), nonché i fattori (sostanze, energia, rumore, radiazioni, emissioni ecc.) che possono incidere sull’ambiente è soddisfatto mediante l’ostensione dello studio di fattibilità dell’opera e del progetto esecutivo; il capitolato di gara, il bando e verbali della gara pubblica per l’affidamento dei lavori attengono al momento procedimentale – contrattuale di aggiudicazione dell’appalto, che non possono essere ricompresi nell’ambito dell’informazione ambientale. In tale contesto, l’intervenuto accesso al piano dell’opera, quale progettata ed esecutiva, soddisfa in pieno il diritto di conoscenza del ricorrente, cittadino residente in zona, in merito all’intervento previsto (nella specie, progetto del trasporto urbano innovativo) sulla strada – parco e consente la valutazione della sua incidenza sulla salubrità ambientale e personale, oltre che in merito alla tutela dei suoi diritti patrimoniali, nel pieno rispetto dell’art. 24 Cost..

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’ABRUZZO
Sezione staccata di Pescara

composto dai magistrati:
-Antonio CATONI presidente
-Michele ELIANTONIO consigliere
-Dino NAZZARO consigliere relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nei giudizi proposti con ric. n. 76 del 2007 da
D.I. G., costituito con gli avv. Corrado Del Peschio Liberatore e Salvatore Mancuso, come in ricorso

contro

LA GESTIONE TRASPORTI METROPOLITANI SPA, (G.T.M.) quale rappresentata, in giudizio con l’avv. Tommaso Marchese, come in atti;
BEATTY BALFOUR RAIL SPA, in quanto anche soggetto capofila dell’A.T.I. aggiudicataria della gara d’appalto;

PER L’ESIBIZIONE ED IL RILASCIO, in virtù del DIRITTO D’ACCESSO
dei documenti richiesti con relativa istanza: a) capitolato d’appalto, b) bando di gara, c) determinazione a contrarre, d) verbali di gara, quali atti della gara d’appalto per la realizzazione dell’impianto TPL elettrificato a tecnologia innovativa tra i comuni di Pescara e Montesilvano; in uno all’annullamento del provvedimento di rigetto del 23.1.2007 prot. n. 437/P.F.;

visto il ricorso, la costituzione con memoria della GTM, gli atti di giudizio ed i documenti depositati;
udito alla c.c. del 22 marzo 2007 il consigliere Dino NAZZARO e gli avv. S. MANCUSO e T. MARCHESE;
visto le conclusioni rassegnate in atti;
ritenuta la causa per la decisione e considerato, quanto segue, in

FATTO e DIRITTO

il ricorrente, abita in Pescara, in prossimità della cd. strada- parco (via Castellammare) ed ha esercitato il diritto d’accesso per gli atti specificati in epigrafe, intendendo tutelararsi dall’inquinamento ambientale ed elettromagnetico, nonchè dalla possibile svalorizzazione della sua proprietà posta in zona;
la GTM ha concesso l’accesso allo studio di fattibilità dell’opera, precisando che il progetto esecutivo, non era ancora elaborato, e negato l’accesso agli altri atti di gara.
IL diniego è ritenuto illegittimo in relazione agli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990 (partecipazione), artt. 3 e 5 del D.Lgs. n. 195/19.8.2005 (informazioni ambientali) ed art. 24 cost., nonchè per eccesso di potere (difetto di motivazione).
“Ex adverso” si oppone come gli atti richiesti non abbiano alcuna diretta attinenza con l’interesse del ricorrente, che non avrebbe una posizione differenziata in relazione agli atti di gara.

***

in via preliminare, va osservato come la richiesta di annullamento dell’atto di diniego risulta inammissibile in relazione alla tipicità del giudizio di accesso, teso, previa declaratoria, ad ottenere un adempimento positivo da parte della P.A. (cd. democrazia amministrativa); il gravame va, pertanto, circoscritto nei limiti di legge (artt. 22 ss. L. n. 241/90 nel testo vigente).
Nella fattispecie viene esercitato il diritto all’informazione ambientale (art. 2 L. n. 195/2005) che investe qualsiasi informazione circa lo stato dell’ambiente (aria, suolo, territorio, siti naturali ecc.), nonchè i fattori (sostanze, energia, rumore, radiazioni, emissioni ecc.) che possono incidere sull’ambiente. Nel caso in esame, quindi, quel che è essenziale è lo studio di fattibilità dell’opera, per il quale l’accesso è stato consentito, ed il progetto esecutivo, non ancora elaborato; gli altri atti (capitolato di gara, il bando e verbali) attengono al momento procedimentale – contrattuale di aggiudicazione dell’appalto, che non possono essere ricompresi nell’ambito dell’informazione ambientale.
IL ricorrente, inoltre, in quanto soggetto completamente estraneo alla gara pubblica, non ha alcun interesse diretto, concreto ed attuale nei confronti della stessa (art. 22 L. 241/1990); in effetti, l’accesso al piano dell’opera, quale progettata ed esecutiva, soddisfa in pieno il diritto di conoscenza del ricorrente, cittadino residente in zona, in merito all’intervento previsto (trasporto urbano innovativo) sulla strada – parco e consente la valutazione della sua incidenza sulla salubrità ambientale e personale, oltre che in merito alla tutela dei suoi diritti patrimoniali, nel pieno rispetto dell’art. 24 della costituzione.
In base a quanto esposto, il provvedimento di diniego, per gli atti specificati, è sufficientemente motivato, ponendo una distinzione tra il valore dei vari atti richiesti, al di là di ogni aspetto infraprocedimentale.
IL ricorso va respinto e le spese seguono la soccombenza, come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara,
-respinge il ricorso in epigrafe;
-condanna D’Intino Giovanni al pagamento, in favore della convenuta costituita G.T.M., delle spese di causa (onorari di avvocato, diritti di procuratori e spese vive) che si liquidano in complessivi €2000(duemila)=.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 22 marzo 2007.

-Antonio CATONI presidente
-Dino NAZZARO consigliere estensore

Pubblicata mediante deposito in segreteria in data 11.04.2007

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 11/4/2007 n.450 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, L. Rasola – Estensore
SOCIETA’ S. Srl (avv. T. Marchese) c. il COMUNE DI PESCARA (avv. P. Di Marco) ed il COMMISSARIO AD ACTA NOMINATO PER L’ESECUZIONE DELLA SENTENZA DEL TAR PESCARA N. 282/1996 (n.c.) nonché nei confronti di R. T. E DELLA SNC. G.I.E. DI T. P.I.R. & C. (n.c.)

sulla legittimazione al ricorso in ottemperanza delle parti del giudizio di merito e sulla carenza di legittimazione al ricorso contro l’aggiudicazione della ditta che abbia accettato la restituzione della cauzione

1. Giustizia amministrativa – Giudizio di ottemperanza – Legittimazione attiva – Parti del giudizio di merito – Necessità – Legittimazione di terzi – Limiti.

2. Giustizia amministrativa – Giudicato – Ambito soggettivo – Limiti.

3. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di contratti della p.a. – Acquiescenza – Restituzione della cauzione – Si configura – Impugnazione dell’aggiudicazione – Inammissibilità.

1. Soggetti legittimati ad agire con ricorso per ottemperanza sono solo quei soggetti che hanno rivestito la qualità di parti nel giudizio deciso con la sentenza della quale si chiede l’esecuzione, in conformità della nozione e degli effetti della “cosa giudicata” – presupposto logico giuridico della ottemperanza – fissati dall’art. 2909 c.c.. (1) La legittimazione a proporre ricorso per ottemperanza anche in capo ai terzi che, pur estranei al processo che ha dato luogo al giudicato, siano stati lesi dal provvedimento annullato, sussiste solo nell’ipotesi in cui l’atto annullato si presenti come concettualmente non scindibile in autonome e distinte determinazioni. (2)
2. L’efficacia soggettiva di una sentenza di annullamento passata in giudicato si estende erga omnes solo per la parte cassatoria dell’atto, mentre per la parte prescrittiva vale la regola generale dell’efficacia inter partes di cui all’art. 2909 c.c.. (3)
3. La restituzione della cauzione, accettata dalla ditta concorrente, configura acquiescenza ad un provvedimento equivalente ad una determinazione implicita di esclusione dalla gara. Pertanto, se la partecipazione alla gara d’appalto costituisce presupposto di legittimazione che radica nell’impresa che partecipa l’interesse ad impugnare l’aggiudicazione, il venir meno del titolo di partecipazione, per l’intervenuta ed inoppugnabile esclusione dalla procedura, priva l’impresa di legittimazione a dedurre vizi attinenti alla posizione dell’aggiudicatario, non potendo assumere alcun rilievo gli ipotetici e futuri benefici legati all’eventuale rinnovazione della gara, rispetto alla quale non può che vantare un interesse di mero fatto. (4)
1. Soggetti legittimati ad agire con ricorso per ottemperanza sono solo quei soggetti che hanno rivestito la qualità di parti nel giudizio deciso con la sentenza della quale si chiede l’esecuzione, in conformità della nozione e degli effetti della “cosa giudicata” – presupposto logico giuridico della ottemperanza – fissati dall’art. 2909 c.c.. (1) La legittimazione a proporre ricorso per ottemperanza anche in capo ai terzi che, pur estranei al processo che ha dato luogo al giudicato, siano stati lesi dal provvedimento annullato, sussiste solo nell’ipotesi in cui l’atto annullato si presenti come concettualmente non scindibile in autonome e distinte determinazioni. (2)
2. L’efficacia soggettiva di una sentenza di annullamento passata in giudicato si estende erga omnes solo per la parte cassatoria dell’atto, mentre per la parte prescrittiva vale la regola generale dell’efficacia inter partes di cui all’art. 2909 c.c.. (3)
3. La restituzione della cauzione, accettata dalla ditta concorrente, configura acquiescenza ad un provvedimento equivalente ad una determinazione implicita di esclusione dalla gara. Pertanto, se la partecipazione alla gara d’appalto costituisce presupposto di legittimazione che radica nell’impresa che partecipa l’interesse ad impugnare l’aggiudicazione, il venir meno del titolo di partecipazione, per l’intervenuta ed inoppugnabile esclusione dalla procedura, priva l’impresa di legittimazione a dedurre vizi attinenti alla posizione dell’aggiudicatario, non potendo assumere alcun rilievo gli ipotetici e futuri benefici legati all’eventuale rinnovazione della gara, rispetto alla quale non può che vantare un interesse di mero fatto. (4)
_________________________________________
(1) Cfr. in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 13 luglio 2004, n. 10102; T.A.R. PUGLIA – BARI – SEZIONE II – Sentenza 28 febbraio 1996, n. 60.
(2) T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE I – Sentenza 10 novembre 2004, n. 12082.
(3) CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 6 marzo 2000, n. 1142.
(4) CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 6 giugno 2001, n. 3079; ID – SEZONE SESTA 6 marzo 1992, n. 159; T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA – Sentenza23 marzo 2004, n. 113; CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 13 settembre 2005, n. 4692. (A. Fac.)

A. Catoni – Presidente, D. Nazzaro – Estensore
S.A. (avv.ti M. R. DI Giambattista e S. Lamparelli) c. il COMUNE DI PALENA (avv. A. Cappella) PROVINCIA DI CHIETI (n.c.) e P. A. (n.c.)

sulle conseguenze della mancata indicazione dell’indennizzo nell’atto impositivo del vincolo espropriativo

Espropriazione per p.u. – Vincolo espropriativo – Omessa indicazione dell’indennizzo – Illegittimità – Non sussite.

L’art. 39 del DPR. 8 giugno 2001 n. 327 prevede per il vincolo sostanzialmente espropriativo, in ottemperanza del “dictum comunitario, un’indennità commisurata al danno effettivamente prodotto (comma 1); tale indennità, tuttavia, non deve essere prevista, a pena di nullità, negli atti che determinano gli effetti del vincolo, fermo restando il diritto del proprietario ad ottenerne la corresponsione su sua iniziativa (comma 2), né la mancata indicazione si riflette negativamente sulla legittimità della procedura e dell’atto di vincolo.

_____________________________________
(1) CORTE EUROPEA DIRITTO DELL’UOMO – Sentenza 15 luglio 2004 n. 36815, Scordino c/ Italia.

N.D….445/07
N.R.G.4/2006

composto dai magistrati:

-Antonio CATONI presidente
-Dino NAZZARO consigliere relatore
-Michele ELIANTONIO consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio proposto con ric. 4 del 2006 da
S.A., costituito con gli avv. Mara Rita DI GIAMBATTISTA e Sandro LAMPARELLI, come in ricorso;

contro

IL COMUNE DI PALENA , in giudizio con l’avv. Amedeo CAPPELLA, come in atti;
PROVINCIA DI CHIETI;
P. A.;

PER L’ANNULLAMENTO
-l’annullamento della deliberazioni consiliari del comune di Palena n. 42/21.10.2005 e n. 25/23.7.2005; dell’avviso di avvio del procedimento del 29.6.2005 prot. n. 3141; delle delibere di G.M. n. 46/22.5.2003 e n. 57/27.5.2004, in punto di vincolo espropriativo; della determinazione n. 339/24.11.2006 (indennità provvisoria di espropriazione);
visto il ricorso, i motivi aggiunti, la costituzione del Comune, le memorie ed i documenti depositati;
udito alla udienza del 22 marzo 2007 il consigliere Dino NAZZARO e gli avv. M.R. DI GIAMBATTISTA, S. LAMPARELLI e Claudio ANGELONE, delegato dell’avv. Cappella;
visto le conclusioni rassegnate;
ritenuta la causa per la decisione e considerato, quanto segue, in

-il ricorrente è proprietario di terreni nel comune di Palena (foglio 9, particelle n.n. 490, 491, 492, 493), con vincolo di esproprio decaduto, per trascorso quinquennio (PRG del 1996 – 2001); a seguito di un programma regionale per la tutela e recupero dei centri storici, il comune di Palena ha approvato un progetto di riqualificazione del proprio centro storico (comparti n. 5 e 8, lotto 5^) ed ha riproposto, mediante variante, i vincoli espropriativi per tali ulteriori e diverse finalità, sempre per le stesse particelle, già vincolate in precedenza, per altri scopi pubblici.
La comunicazione dell’avvio è del 26.6.2005 (pervenuta il 2.7.2005) e la seduta del C.C., stabilita per il 15.7.2005, è stata differita al 23.7.2005, data in cui veniva assunta la delibera n. 25, di approvazione definitiva del progetto, con effetto di variante e di apposizione del nuovo vincolo espropriativo.
Nella nota (tardiva) del 29.7.2005, il ricorrente faceva le seguenti osservazioni: a) la insufficienza del termine, inferiore a giorni 20, tra comunicazione e seduta comunale; b) che le particelle n. 490 (in parte), n. 492 e 493, non ricadrebbero nella zona del centro storico, compresa tra via IV Novembre e Trento e Triste; c) l’omessa comunicazione delle pregresse delibere del 2003 e del 2004; d) la particella n. 491 veniva indicata come di proprietà del Comune, quale strada.
Con delibera n. 42/21.10.2005 il C.C. di Palena, approvava la variante ed in data 28.10.2005, seguiva l’offerta delle somme per l’espropriazione, comprensiva anche della particella n. 491.
Le censure dedotte sono relative: a) alla incompetenza della G.M. in punto di approvazione del progetto definitivo e della variante, con richiamo dell’art. 1 L. n. 1/1978; tale motivo è relativo alle delibere n. 46 e 48/2003 e 57/2004; b) l’omesso invio dell’avviso di avvio del procedimento (artt. 7 ed 8 L. 241/1990, con riferimento alla reiterazione del vincolo ed alla delibera n. 48/2003; c) l’erroneità dei presupposti, rientrando i terreni nel comparto 5 – 8, ma non nel lotto 5^; si sostiene, inoltre, che per poter partecipare all’assegnazione dei fondi regionali, il bando stabiliva la disponibilità dei beni oggetto degli interventi (edifici comunali); e) la motivazione insufficiente in punto di reiterazione del vincolo e di previsione di un indennizzo (artt. 9 e 39 T.U. n. 327/2001); f) la sovrapposizione delle stime espropriative di cui agli artt. 20/21 T.U ed art. 22.
La difesa del Comune precisa che i terreni del ricorrente sono ricompresi (delibera n. 101/2005) nel comparto interessato e che gli aspetti formali sono sostanzialmente rispettati, sia per i previsti giorni venti, sia per gli aspetti relativi alla motivazione del vincolo e la procedura d’urgenza per l’indennità di espropriazione, una volta che l’interessato non aveva utilizzato l’art. 21 del T.U. .

***

La procedura di cui trattasi è caratterizzata da una pluralità di atti, di cui alcuni si pongono come preliminari, ai fin dell’accesso, da parte del Comune, ai finanziamenti regionali DOCUP (obiettivo n. 2 – 2000/2006); tali sono le delibere n.n. 46 e 48 del 2003 e la successiva n. 57/2004, quali atti di progettazione del territorio comunale (piano quadro), necessari per poter accedere al finanziamento regionale. La delibera n. 46/2003 (approvazione progetto preliminare dei comparti n.n. 5 ed 8 del PRU) e le altre n. 48/2003 (approvazione del “definitivo) e n. 57/2004 (progetto esecutivo), in quanto riferite ai lotti1/4 (già finanziati ed attivati) ed al lotto n. 5 (vie IV Novembre e Trento e Trieste), da inserire nel programma OO.PP., vanno considerati come atti di programmazione, da notificare ai singoli interessati in relazione alla diretta apprensione del bene di proprietà.
Nei confronti di tali provvedimenti, privi di un piano particellare d’esproprio e di una nuova destinazione di zona, con valore di variante, non può parlarsi di un interesse a ricorrere da parte del singolo proprietario, anche perchè gli stessi fanno riferimento agli “edifici comunali” del comparto 5 ed 8 del PRU; nelle successive rimodulazioni, di cui l’ultima con delibera di G.M. n. 101/2005 (non impugnata), compare in allegato il piano particellare di espropriazione, indicante le particelle n. 490 (vigneto), n. 493 (seminativo), n. 492 (vigneto) e n. 491 (fabbricato rurale ma, come precisato dall’interessato, nella nota del 29.7.2005, strada privata che si vuole ampliare ).
L’interesse immediato e diretto del ricorrente, pertanto, è nei confronti della variante al PRG, che consentirà al Comune di realizzare i lavori di riqualificazione urbanistica del settore del Centro storico, compreso tra le vie IV Novembre e Trento e Trieste, relativamente alla quale ha ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento (nota prot. n. 3191 del 29.6.2005), in uno alla nota particellare di esproprio, non comprensiva, nel testo, della particella n. 491, ma chiaramente indicata nel grafico allegato e tutte rientranti nella zona con confine le vie Trento e Trieste.
IL ricorrente ha depositato, in data 12.3.200, in uno alla memoria, una mappa territoriale del Comune, del tutto informale, che, peraltro, conferma la vicinanza delle citate particelle alle predette strade.
In merito, va chiarito, come non vi sia, negli atti adottati, alcun dubbio circa l’indicazione del centro storico, che viene fatta per comparti (5^ e 8^) e lotti (1^–5^); la puntualizzazione particolareggiata delle vie ha un valore indicativo delle zone ricomprese nel centro storico, senza alcun intento limitativo, dovendosi, per tale aspetto, fare sempre riferimento al piano particellare.
La delibera n. 25/23.7.2005 (approvazione del progetto definitivo, con valore di variante e reiterazione di vincolo) ha, infatti, allegata la planimetria di zona e le particelle da espropriare sono tutte contigue ed a ridosso delle vie Trento e Trieste; la relazione al piano d’esproprio, inoltre, chiarisce il tipo di progetto previsto.
La particella n. 491 viene trascurata perchè considerata una strada comunale da ampliare, ma tale errore è stato corretto nella rimodulazione di cui alla delibera n. 101/2005, il cui piano particellare è stato comunicato con nota del 28.10.2005 prot. n. 5222, agli eredi Pusinelli Ghita e Sica Antonio.
Chiariti gli aspetti preliminari e presupposti, i motivi di gravame, relativi alle delibere n.n. 46 e 48/2003 e 57/2004 (atti di programmazione urbanistica), sono inammissibili, sotto il duplice aspetto della tardività e della carenza d’interesse, essendo essi finalizzati all’ottenimento del finanziamento regionale e facendo riferimento agli edifici comunali.
L’avvio del procedimento, pertanto, non poteva non riguardare che la variante del PRG, di cui alla delibera n. 25/2005, che viene ad incidere in forma costitutiva sulla destinazione dei terreni del ricorrente, rendendoli disponibili per gli interventi di recupero; esso vi è stato e, considerato il rinvio del Consiglio comunale dal 15.7.2005 al 23.7.2005, il termine minimo di giorni 20 è stato, sul piano effettuale, rispettato, mentre tardive sono state le osservazioni del ricorrente, inviate in data 29.7.2005.
La motivazione per l’apposizione del vincolo espropriativo è chiaramente esplicitata dalla finalità pubblica del recupero complessivo del centro storico, relativo ad una zona privata comunque già destinata a finalità di uso pubblico.
La determinazione urgente della indennità di espropriazione provvisoria del 29.11.2006 (art. 22 DPR. 8.6.2001 n. 327), che comprende anche la particella n. 491, fa seguito (e non è contestuale) alla procedura di cui all’art. 21 (nota del 28.10.2005, prot. 5222), dopo l’invito (nota 1.8.2006 prot. n. 4166) fatto ai proprietari, che non hanno concordato la determinazione provvisoria della stessa indennità, ad avvalersi del procedimento di stima peritale di cui all’art. 21, comma 2^, DPR. n. 327/2001.
Gli adempimenti, circa il deposito della somma offerta presso la Cassa depositi e prestiti, previsto dall’art. 20, comma 10^, sono da ritenersi superati dalla sopravvenuta “urgenza”, stabilendo l’art. 22 che le disposizioni, di cui all’art. 20, non siano più applicate; la determinazione della indennità, da parte della Commissione, invece, fa parte della procedura di cui all’art. 22.
Non sussiste, pertanto, nessuna sovrapposizione di procedure, ma una successiva sostituzione, stante il comportamento inerte e non concordatario dell’espropriato, che veniva sostanzialmente a pregiudicare l’esito della procedura “ordinaria”.
La valutazione dell’urgenza è una tipica determinazione rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione e, nel caso di specie, va considerato come essa sia stata utilizzata esclusivamente nei confronti del ricorrente, che sembra essere stato il solo a non concordare la indennità provvisoria attraverso l’art. 20; l’art. 22, invero, è utilizzato “ab origine”, in uno al decreto di esproprio, ma nulla esclude una determinazione urgente dell’indennità di espropriazione successivamente, se resa necessaria dagli sviluppi della fattispecie e se ritenuto più confacente dall’Amministrazione nell’economia della sua azione complessiva.
Parte ricorrente solleva, infine, il problema dell’omessa previsione di un indennizzo, per la disposta reiterazione dei vincoli, nonchè, in sede di memoria depositata in data 12.3.2007, avanza una richiesta risarcitoria, peraltro generica, per l’illegittimità degli atti.
L’art. 39 del DPR. n. 327/2001, invero, prevede, in ottemperanza del “dictum communitario (CEDU, 15.7.2004 n. 36815, Scordino c/ Italia), per il vincolo sostanzialmente espropriativo, un’indennità commisurata al danno effettivamente prodotto (comma 1^), ma essa non deve essere prevista, a pena di nullità, negli atti che determinano gli effetti del vincolo, fermo restando il diritto del proprietario ad ottenerne la corresponsione su sua iniziativa (comma 2^); tale omissione, pertanto, non incide sulla legittimità della procedura e dell’atto di vincolo, senza dimenticare, sempre ai fini dell’art. 39 citato, che la zona con vincolo decaduto è “neutra” ed in attesa di nuova destinazione.
Nella fattispecie, il vincolo non è correlato alla destinazione originaria, ma vi è stato una variante, con una nuova previsione di pubblica utilità, il che è rilevante sulla stessa motivazione, che sarebbe dovuta essere più esaustiva per il caso di mera reiterazione, permanendo la stessa destinazione originaria (Tar Napoli, V, n. 6345/17.5.2005; Tar Pescara, n. 181/7.4.2005); la questione dell’indennizzo è, comunque, di cognizione della C. Appello (Tar Toscana, I, n. 2912/4.8.2004; Cass. civ. SS.UU. n. 11097/15.5.2006).
In conclusione il ricorso deve essere respinto, con equa compensazione delle spese di causa, considerati gli aspetti problematici del caso.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara,
-respinge il ricorso in epigrafe;
-spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa e manda alla Segreteria per le relative comunicazioni.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 22 marzo 2007.
-Antonio CATONI presidente

-Dino NAZZARO consigliere estensore

Pubblicata mediante deposito in segreteria in data 11.04.2007

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 11/4/2007 n.445 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, D. Nazzaro – Estensore
C. A. (avv. F. Pedullà) C. l’AZIENDA USL DI CHIETI (avv. G. Belli) M. P., P. N.C. F. (n. c.)

sulla giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere dell’impugnativa della revoca del conferimento di un incarico d’opera professionale

Giurisdizione e competenza – In tema di contratti della p.a. – Incarico d’opera professionale – Revoca – Giurisdizione del giudice amministrativo – Sussiste.

Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo laddove non è in contestazione l’esistenza di un vincolo contrattuale, né il petitum concerne l’adempimento del suo contenuto prestazionale, ovvero l’inadempimento, la risoluzione e/o rescissione del rapporto e non si caratterizza per la presenza di una situazione paritaria di diritto soggettivo, che solo un contratto scritto “ad substantiam” avrebbe potuto definire (1), bensì si dibatte di un incarico (e non di un contratto) d’opera professionale, che è stato unilateralmente conferito e poi revocato, senza che esso costituisse una proposta contrattuale; l’atto di conferimento di incarico rappresenta una determinazione organizzatoria e funzionale, mediante il ricorso ad elementi professionali esterni, finalizzato a garantire pur sempre il principio di buona amministrazione e di trasparenza dell’azione amministrativa.

____________________________________
(1) CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONE PRIMA – 26 gennaio 2007 n.1752.

N.D..449/07……
N.R.G.434/2006

composto dai magistrati:
-Antonio CATONI presidente
-Michele ELIANTONIO consigliere
-Dino NAZZARO consigliere relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio proposto con ric. 434 del 2006 da
C. A., costituito con l’avv. Francesca PEDULLA’, come in ricorso;

contro

L’AZIENDA USL DI CHIETI, quale rappresentata, in giudizio con l’avv. Germano BELLI, come in atti;
M. P.;
P. N.;
C. F. C.;

PER L’ANNULLAMENTO

-dell’atto del Direttore generale del 1.8.2006 (revoca incarico di collaudatore e nomina di una nuova Commissione);
visto il ricorso (not. 20.10.2006 e dep. 2.11.2006), la costituzione dell’ASL/Chieti (8.11.2006), le memorie ed i documenti depositati;
udito alla udienza del 22 marzo 2006 il consigliere Dino NAZZARO e gli avv. F. PEDULLA’ e G. BELLI;
visto le conclusioni rassegnate;
ritenuta la causa per la decisione e considerato, quanto segue, in

-il ricorrente, nominato presidente della Commissione di collaudo, è stato revocato e sostituito da altro professionista; deduce i motivi di eccesso di potere e violazione di legge, per il difetto di motivazione, la violazione delle regole di correttezza e buona fede, nonchè del suo legittimo affidamento; si invoca, altresì, la responsabilità pre-contrattuale dell’Amministrazione.
La difesa dell’Ente parla di atto di autotutela nell’interesse pubblico, previo riesame delle nomine fatte dai vecchi vertici aziendali.

***

Il gravame è stato notificato all’Amministrazione ed ai tre controinteressati indicati in epigrafe, realizzando la pienezza del contraddittorio.
In punto di giurisdizione, va osservato che nella specie non è in contestazione l’esistenza di un vincolo contrattuale, nè il petitum concerne l’adempimento del suo contenuto prestazionale, ovvero l’inadempimento, la risoluzione e/o rescissione del rapporto e non si caratterizza per la presenza di una situazione paritaria di diritto soggettivo, che solo un contratto scritto “ad substantiam” avrebbe potuto definire (Cass. civ. I^, n. 1752/26.1.2007).
Trattasi, pertanto, di un incarico (e non di un contratto) d’opera professionale, che è stato unilateralmente conferito e poi revocato, senza che esso costituisse una proposta contrattuale; esso rappresenta una determinazione organizzatoria e funzionale, con ricorso ad elementi professionali esterni, garantendo sempre il principio di buona amministrazione e di trasparenza dell’azione amministrativa.
Dalla lettura dell’atto impugnato (delibera n. 878/1.8.2006), si ricava che i lavori sono stati approvati in via definitiva nel novembre 2005 e che “i vecchi vertici gestionali della ASL di Chieti” avevano, come per legge, nominato la Commissione di collaudo; in data 1.12.2005 si sono insediati i nuovi vertici aziendali, che hanno ritenuto le nomine fatte, inopportune ed inadeguate, operando un primo annullamento (10.2.2006), che è stato a sua volta annullato d’ufficio con atto n. 761/2006.
Con l’atto impugnato si è riprovveduto premettendo che “permangano a tutt’oggi inalterate le condizioni di fatto e le ragioni in diritto” per la nomina di una nuova Commissione di collaudo per i lavori; nello specifico si è inteso scegliere delle professionalità più adeguate per permettere un più veloce svolgimento dei lavori della Commissione. Sta di fatto che per la nomina della nuova Commissione sono trascorsi ben otto mesi, che hanno sicuramente inciso negativamente sul piano della buona amministrazione.
Altra considerazione fatta è che la nomina del 30.11.2005 non avrebbe avuto effetti giuridici consequenziali per le aspettative economiche dei professionisti; ogni provvedimento amministrativo, invero, produce un effetto primario sul piano dell’affidamento, che rappresenta un principio guida dell’azione della P.A., che esige serietà e ponderazione per le ipotesi di caducazione, specie quando sono in discussione aspetti personali e di professionalità.
Nella delibera di revoca della precedente Commissione e di nomina dei nuovi professionisti si fa solo una valutazione, peraltro formale e sommaria, dei nuovi professionisti incaricati, ma non vi è alcuna valida giustificazione della revoca, che si pone come un atto di volontà dei nuovi vertici aziendali, circostanza questa che legittimerebbero le pretese risarcitorie (non solo patrimoniali) del ricorrente (parte terminale del ricorso); questi, infatti, era in attesa, come da atto di nomina e correttezza amministrativa, di stipulare il disciplinare contrattuale e non certamente di essere revocato, anche perchè non gli è stato opposto alcun elemento ostativo a giustificazione della rimozione dall’incarico, come emerge significativamente dal parere del dirigente amministrativo, che si è detto contrario all’annullamento della delibera n. 1495/2005 (nota 8.2.2006 prot. 108/DA).
Da un breve esame del “curriculum” del ricorrente, si ricava, infine, che si tratta di un ingegnere elettronico (Politecnico di Torino), iscritto all’albo dei consulenti tecnici d’ufficio (Tribunale di Foggia), in possesso di tutti i requisiti professionali, iscritto all’albo regionale dei collaudatori di OO.PP. della Regione Abruzzo, con esperienza professionale, specie da “committenza pubblica” (trenta incarichi negli ultimi dieci anni), che evidenziano in modo palese l’eccesso di potere esercitato dall’Amministrazione, con un uso improprio di un intervento in autotutela, lesivo degli interessi del ricorrente, senza alcun reale ed esplicito interesse pubblico, che pure viene genericamente invocato.
Conclusivamente il ricorso va accolto sul piano impugnatorio, con assorbimento, allo stato, della richiesta risarcitoria, peraltro generica; le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara,
-accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla l’atto impugnato;
-dichiara inammissibile la prestesa risarcitoria;
-condanna la ASL di Chieti, quale rappresentata, al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di causa (onorari di avvocato, diritti di procuratore e spese vive) che si liquidano in complessivi €3000(tremila)=.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa e manda alla Segreteria per le relative comunicazioni.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 22 marzo 2007.

-Antonio CATONI presidente
-Dino NAZZARO consigliere estensore

Pubblicata mediante deposito in segreteria in data 11.04.2007

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