Presidente Silvestri, Redattore Tesauro

Pubblico impiego – Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 5, comma 9, 7, comma 1, e 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni) – Disposizioni in tema di indennità e responsabilità amministrativa del personale pubblico della provincia autonoma di Bolzano – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri – Lamentata violazione degli artt. 117, secondo comma lettera l), e terzo comma, e 97 Cost. – Illegittimità costituzionale

Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 5, comma 9, 7, comma 1, e 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE “
– Giuseppe TESAURO “
– Paolo Maria NAPOLITANO “
– Giuseppe FRIGO “
– Alessandro CRISCUOLO “
– Paolo GROSSI “
– Giorgio LATTANZI “
– Aldo CAROSI “
– Marta CARTABIA “
– Sergio MATTARELLA “
– Mario Rosario MORELLI “
– Giancarlo CORAGGIO “
– Giuliano AMATO “
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-28 marzo 2011, depositato in cancelleria il 24 marzo 2011 ed iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 19 novembre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.

1.– Con ricorso notificato a mezzo posta il 22-28 marzo 2011 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 24 marzo 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo comma, della Costituzione, nonché agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia.
1.1.– In primo luogo, viene impugnato l’art. 5, comma 9, che aggiunge all’art. 26 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), il comma 12, in quanto, prescrivendo che «per il personale svolgente funzioni dirigenziali a titolo di reggenza, la misura prevista per la trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale e pensionabile è raddoppiata con decorrenza dall’assunzione delle funzioni dirigenziali», si porrebbe in contrasto con l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa superare il trattamento ordinariamente spettante nel 2010.
Tale disposizione, eccedendo la competenza statutaria di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia, e confliggendo con la normativa statale dettata in materia di contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni e di coordinamento della finanza pubblica, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.– Il ricorrente censura, poi, l’art. 7, comma 1, della citata legge della Provincia autonoma di Bolzano, il quale – nell’introdurre il comma 3 nell’art. 1-bis, della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi) – prevede che, per gli enti pubblici di cui all’art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la denuncia alla Corte dei conti relativamente ad ipotesi di responsabilità amministrative del personale pubblico non vada effettuata sino al raggiungimento della soglia valoriale prescritta in tale legge.
Siffatta disposizione, prevedendo un’ipotesi di esenzione di responsabilità amministrativa per effetto della mancata denuncia alla Corte dei conti della relativa violazione, si porrebbe in contrasto con la normativa statale di riferimento dettata dal d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), che, riguardo ai dipendenti statali, all’art. 20 individua i soggetti obbligati a tale denuncia ed all’art. 22 prevede che l’impiegato è sempre personalmente obbligato a risarcire il danno ingiustamente cagionato a terzi.
Poiché la denuncia di fatti dannosi per il pubblico erario costituirebbe essenziale presupposto per l’attivazione del sistema giurisdizionale diretto all’accertamento di responsabilità amministrative, nonché elemento ineludibile, tenuto conto che l’art. 1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), chiama a rispondere del danno erariale coloro che, con l’aver «omesso o ritardato la denuncia», abbiano determinato la prescrizione del relativo diritto al risarcimento, la disposizione in esame sarebbe illegittima in quanto incidente sulla responsabilità amministrativa, riconducibile alla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato (sentenze n. 337 del 2009, n. 184 del 2007 e n. 345 del 2004). La potestà legislativa della Provincia autonoma in materia di «ordinamento degli uffici pubblici», infatti, pur potendo stabilire obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non potrebbe incidere sul regime giuridico di quest’ultima o introdurre nuove cause di esenzione della responsabilità (sentenze n. 337 del 2009 e n. 345 del 2004).
Pertanto, la sospensione dell’obbligo di denuncia, in base al meccanismo compensatorio previsto nella novella all’art. 1-bis della legge provinciale n. 17 del 1993, interferirebbe direttamente sia con le competenze statali in materia di «ordinamento civile» e di «giustizia amministrativa», in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., sia con l’ordinamento della giurisdizione contabile ledendone, in violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità ai sensi dell’art. 97 Cost., la necessaria uniformità su tutto il territorio nazionale (sentenza n. 340 del 2001).
1.3.– Il Presidente del consiglio dei ministri, censura, inoltre, l’art. 8 della citata legge prov. n. 1 del 2011, perché – novellando l’art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l’applicazione delle sanzioni amministrative), riguardante le «violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili» e prevedendo che le autorità incaricate del controllo, nei casi in cui rilevino «violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili» possano procedere alla irrogazione delle sanzioni solo dopo aver esperito una particolare procedura finalizzata all’adeguamento al precetto della normativa violata, con ampi margini d’indeterminatezza delle fattispecie – contrasterebbe con l’art. 25, secondo comma, Cost., nonché con l’art. 1, commi 1 e 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), rubricato «principio di legalità».
1.4.– Con riferimento all’art. 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 1 del 2011, poi, il ricorrente ne deduce il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La norma impugnata, stabilendo che «nell’esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice tavolare», prevedrebbe una forma di limitazione patrimoniale della responsabilità del conservatore di libri fondiari che incorrerebbe nelle medesime censure di cui al punto 1.3. che precede, espresse nella sentenza di questa Corte n. 340 del 2001, in quanto in contrasto con il sistema della responsabilità amministrativa, la cui disciplina deve essere ricondotta alla materia della «giustizia amministrativa», di competenza esclusiva dello Stato.
Inoltre, anche l’art. 12, comma 2, soffrirebbe del medesimo vizio prevedendo che, anche nel caso di accertata colpa lieve e di compensazione delle spese per i procedimenti dinanzi alla Corte dei conti, le spese legali sostenute per la difesa in giudizio siano rimborsate dagli enti pubblici provinciali, nel caso di coinvolgimento del personale stesso nella fase istruttoria dei suddetti procedimenti, ove ritenuto congruo dall’avvocatura provinciale. Tale disposizione confliggerebbe con l’ordinamento della giurisdizione contabile nella parte in cui autorizza, in caso di accertata colpa lieve, la disapplicazione di un’eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali, eccedendo dalle competenze statutarie e violando la competenza attribuita allo Stato in materia di «ordinamento civile» e «giustizia amministrativa» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.5.– Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri assume che l’art. 15 della citata legge provinciale, modificando l’art. 9 della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6, riguardante la «Legge di tutela della natura ed altre disposizioni», e prevedendo che, fatti salvi i diritti dei proprietari, la giunta provinciale possa emanare, in casi giustificati, disposizioni in deroga ai divieti di raccolta, per effetto della mancata esplicitazione degli ambiti di applicazione rientranti nel concetto di «casi giustificati», violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto disposizione idonea a garantire il rispetto dei principi di salvaguardia e conservazione previsti dagli artt. 3, 4 e 9 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), e dal decreto ministeriale 17 ottobre 2007 emesso in attuazione della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), nonché del principio di uniformità nella applicazione del decreto su tutto il territorio nazionale.
Ciò in quanto, nonostante la Provincia, ai sensi dell’art. 8, comma 1, n. 16), del d.P.R. n. 670 del 1972, abbia una potestà legislativa primaria in materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna», secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale, la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza è affidata in via esclusiva allo Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. Spetterebbe dunque in via esclusiva a quest’ultimo il compito di disciplinare l’ambiente come una entità organica, con norme che costituiscono un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza (sentenza n. 380 del 2007). Il legislatore provinciale, nell’esercizio della propria competenza legislativa sarebbe, dunque, sottoposto al rispetto degli standard minimi ed uniformi di tutela posti in essere dalla legislazione nazionale, oltre che al rispetto della normativa comunitaria di riferimento secondo quanto disposto dall’art. 8, comma 1, dello statuto speciale di autonomia e dall’art. 117, primo comma, Cost.
Sulla base di queste premesse, le disposizioni della legge in esame sarebbero illegittime, non recando i necessari richiami alle norme statali di settore di cui alla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) e al d.P.R. n. 357 del 1997.
1.6.– Da ultimo, il ricorrente ha richiesto la sospensione dell’esecuzione della legge censurata, poiché l’esecuzione delle norme impugnate sarebbe stata suscettibile di determinare un danno immediato e irreparabile all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico della Repubblica.
2.– Nel giudizio si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo che il ricorso in esame venga dichiarato manifestamente inammissibile o, in ogni caso, infondato.
2.1.– In primo luogo, la difesa della Provincia assume che la legge provinciale, modificata dal censurato art. 5, prevede, precisamente all’art. 28, che «l’indennità di dirigenza spettante ai sensi dell’art. 47, l.p. 11 del 1981, e successive modifiche ed integrazioni, è trasformata in assegno personale nella misura maturata ai sensi dell’articolo 22, comma 5». Quindi, con l’incremento della somma riconosciuta e corrisposta a titolo di assegno personale, decrescerebbe l’entità della indennità di dirigenza, sicché con la prescrizione censurata dal ricorrente si realizzerebbe unicamente un’accelerazione della proceduta di trasformazione prevista dal citato art. 28 della legge prov. n. 10 del 1992, senza che l’ammontare complessivo del trattamento percepito si modifichi, consentendo il pieno rispetto del parametro individuato dal d.l. n. 78 del 2010.
2.2.– Quanto all’art. 7, comma 1, della citata legge provinciale n. 1 del 2011, si tratterebbe di una misura di carattere finanziario, volta al contenimento della spesa pubblica, in applicazione delle all’art. 79, comma 3, dello statuto, come emergerebbe dall’incipit della disposizione.
La Provincia autonoma di Bolzano avrebbe adottato un peculiare sistema di copertura delle spese connesse ai risarcimenti discendenti da responsabilità amministrativa del dipendente nei confronti dei terzi, nell’ambito del quale la previsione censurata avrebbe lo scopo di individuare un sistema che consenta di perseguire l’obiettivo di contenimento, finanziando la spesa con il risparmio derivante dalla riduzione dei capitoli destinati a garantire la copertura delle spese di assicurazione.
In ogni caso, assume la resistente, la previsione di disposizioni che riguardino il profilo della responsabilità amministrativa del dipendente sarebbe comunque legittima, come affermato dalla sentenza di questa Corte n. 340 del 2001, in quanto intimamente connessa con lo svolgimento della funzione amministrativa e, quindi, con la materia dell’«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto».
2.3.– Anche con riferimento alla questione di cui all’art. 8, la resistente ne deduce l’infondatezza, perché l’individuazione tanto delle «violazioni amministrative» che non danno luogo a danni irreversibili, quanto dei profili di difformità della condotta posta in essere dal soggetto agente rispetto alla norma violata e delle misure necessarie a ripristinare la legalità sarebbe stabilita ex ante dalle disposizioni recate da un decreto del Presidente della Provincia, che tassativamente ne delimiterebbe i confini.
2.4.– La Provincia resistente inoltre, con riferimento all’art. 12, premette che la disposizione non introdurrebbe una nuova o diversa ipotesi di responsabilità amministrativa, ma si limiterebbe ad applicare al conservatore dei libri fondiari, funzionario dipendente della Provincia, i limiti di imputabilità propri del giudice tavolare, di cui è coadiutore.
La norma censurata, quindi, costituirebbe espressione dei poteri legislativi in materia di «ordinamento degli uffici e del personale» assegnati, a titolo di potestà legislativa esclusiva, alla Provincia autonoma di Bolzano dallo statuto.
2.4.1.– Quanto al secondo comma dell’art. 2, la norma censurata non farebbe altro che estendere il beneficio della manleva dalle spese legali all’ipotesi in cui il dipendente sia stato condannato per una condotta solo lievemente colposa, nell’esercizio delle prerogative spettanti alla Provincia ai sensi dell’art. 8, numero l), dello statuto, cosa che non inciderebbe sulla pronuncia del giudice, né modificherebbe l’effetto dell’art. 6, della legge provinciale 9 novembre 2001, n. 16 (Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia e degli Enti provinciali), continuando a prevedere che al dipendente siano comunque rimborsate unicamente le spese sostenute per la propria difesa.
2.5.– Infine, con riguardo all’art. 15, comma 1, la resistente precisa che la disposizione costituirebbe espressione della potestà legislativa provinciale in materia di «apicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna» (art. 8, numero 16, dello statuto), oltre che, più in generale, in materia di «tutela del paesaggio» (art. 8, numero 6, dello statuto).
Questa Corte, con la sentenza n. 378 del 2007, avrebbe infatti precisato che, ove l’esercizio della potestà legislativa assuma natura esclusiva, la Provincia è tenuta a fare applicazione dei soli principi generali dell’ordinamento e non dei principi fondamentali della materia.
La censura sarebbe, dunque, priva di fondamento, in quanto le norme individuate dal ricorrente non individuerebbero certo principi fondamentali dell’ordinamento. Del resto, lo stesso citato d.m. del 17 ottobre 2007 conterrebbe un’espressa clausola di salvaguardia.
Infine, quanto all’attribuzione alla Giunta del potere di determinare le deroghe, la Provincia osserva che a tale organo non sarebbe conferita alcuna delega in bianco, restando esso vincolato alle disposizioni di legge applicabili.
2.6.– La Provincia di Bolzano ha poi depositato, in data 29 ottobre 2013, una memoria nella quale ha chiesto la dichiarazione di cessazione della materia del contendere, in riferimento alle disposizioni impugnate di cui agli artt. 15, comma 1; 7, comma 1; 8. In particolare, la resistente assume che l’art. 11, comma l, lettera a), della legge provinciale 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica) ha abrogato il comma 4 dell’art. 9 della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6 (Legge di tutela della natura e altre disposizioni), aggiunto dall’art. 15, comma l, della legge prov. n. l del 2011, che aveva autorizzato la Giunta provinciale ad emettere, in casi giustificati e fatti salvi i diritti dei proprietari, disposizioni in deroga ai precedenti commi 2 e 3 dello stesso art. 9 della legge prov. n. 6 del 2010. Inoltre, l’art. 11, comma l, lettera b), della legge prov. n. 4 del 2011, avrebbe soppresso il comma 3 dell’art. l-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi), aggiunto dall’art. 7, comma l, della legge prov. n. l del 2011, secondo cui le denunce indicate nell’art. 5 della legge prov. n. 16 del 2001 non erano da effettuarsi fino al raggiungimento della soglia valoriale, complessivamente considerata e annualmente rivalutata sulla base degli indici ISTAT, pari alla somma delle economie realizzate da ciascun ente con il venir meno degli obblighi assicurativi. Infine, deduce che l’art. 11, comma l, lettera c), della legge prov. n. 4 del 2011 avrebbe abrogato l’art. 8 della legge prov. n. l del 2011, innovativo dell’art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l’applicazione delle sanzioni amministrative).
La Provincia, inoltre, precisa che nessuna delle tre disposizioni sopra citate avrebbe trovato applicazione durante il periodo di rispettiva validità.
Quanto alle altre due disposizioni censurate, la resistente ribadisce le conclusioni di cui all’atto di costituzione.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo comma, della Costituzione nonché agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia.
2.– In linea preliminare, occorre considerare che la Provincia autonoma di Bolzano, successivamente alla proposizione del ricorso, con l’art. 11, comma l, della legge provinciale 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica) ha abrogato: a) il comma 4 dell’art. 9 della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6 (Legge di tutela della natura e altre disposizioni), aggiunto dall’art. 15, comma l, della legge prov. n. l del 2011, che aveva autorizzato la Giunta provinciale ad emettere, in casi giustificati e fatti salvi i diritti dei proprietari, disposizioni in deroga ai precedenti commi 2 e 3 dello stesso art. 9 della legge prov. n. 6 del 2010; b) il comma 3 dell’art. l-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi), aggiunto dall’art. 7, comma l, della legge prov. n. l del 2011, secondo il quale le denunce di cui all’art. 5 della legge provinciale 9 novembre 2001, n. 16 (Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia e degli Enti provinciali), non erano da effettuarsi fino al raggiungimento della soglia valoriale, complessivamente considerata e annualmente rivalutata sulla base degli indici ISTAT, pari alla somma delle economie realizzate da ciascun ente con il venir meno degli obblighi assicurativi; c) l’art. 8 della legge prov. n. l del 2011, innovativo dell’art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l’applicazione delle sanzioni amministrative), con riguardo alle violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili.
2.1.– È necessario, dunque, verificare se l’intervenuta abrogazione dei commi impugnati abbia carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e se ricorrano, nella specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte perché possa essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, con riferimento specifico al fatto che la normativa impugnata non abbia avuto, medio tempore, applicazione (ex plurimis, sentenze n. 93 del 2013 e n. 245 del 2012).
2.2.– Quanto alla disposizione relativa all’art. 15, comma l, della legge provinciale n. l del 2011, appare evidente che, in mancanza della predisposizione del provvedimento demandato alla Giunta di fissazione delle disposizioni in deroga, l’effetto derogatorio della norma non si è verificato, sicché all’abrogazione totale della norma censurata, per ciò stesso satisfattiva, consegue la richiesta pronuncia di cessazione della materia del contendere.
2.3.– Nel medesimo senso deve concludersi, poi, con riguardo all’art. 8 della più volte citata legge provinciale, in quanto il contenuto precettivo della norma invocata si limitava – con riguardo a violazioni amministrative – all’esperimento di una procedura finalizzata all’adeguamento al dettato della normativa violata, senza prevedere il venir meno dell’irrogazione delle sanzioni amministrative, sicché, dato anche il breve lasso di tempo di vigenza, nessun effetto irreversibile sotto il profilo sanzionatorio si è determinato con la vigenza della norma impugnata, con conseguente difetto di applicazione e cessazione della materia del contendere.
2.4.– Quanto, invece all’art. 7, comma l, e all’effetto sospensivo verificatosi statim, con l’entrata in vigore della disposizione censurata, consegue che la successiva abrogazione non è sufficiente ad escludere che medio tempore un qualche effetto irreversibile si sia determinato, non risultando che non abbia in concreto trovato applicazione, con la conseguenza che non ricorrono, nella specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte perché possa essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
3.– Ciò posto, nel merito le censure possono essere scrutinate secondo l’ordine ad esse attribuito dal ricorrente.
4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, in primo luogo, che l’art. 5, comma 9, che aggiunge all’art. 26 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano) il comma 12, prescrivendo che «per il personale che svolge le funzioni dirigenziali a titolo di reggenza la misura prevista per la trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale pensionabile […] è raddoppiata con decorrenza dall’assunzione delle funzioni dirigenziali in atto», si porrebbe in contrasto con l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa superare il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010.
4.1.– La questione è fondata.
4.2.– La disposizione impugnata si pone in evidente contrasto con l’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, norma ricondotta dalla giurisprudenza di questa Corte nell’ambito del coordinamento della finanza pubblica, in quanto riguarda il trattamento economico di tutti i dipendenti delle Regioni e degli enti regionali, con l’effetto finale di fissare, per gli anni del triennio 2011-2013, l’entità complessiva degli esborsi a carico delle Regioni a titolo di trattamento economico del personale in misura non superiore al trattamento economico ordinario, per l’anno 2010, così da imporre un limite generale ad una rilevante voce del bilancio regionale (sentenze n. 217 e n. 215 del 2012). Peraltro, non v’è dubbio che il vincolo del rispetto dei princípi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, che grava sulle Regioni in base all’art. 119, Cost., si impone anche alle Province autonome nell’esercizio dell’autonomia finanziaria di cui allo statuto speciale, sussistendo, sotto questo aspetto, una sostanziale coincidenza tra limiti posti alla autonomia finanziaria delle Regioni di diritto comune dall’art. 119 Cost. e quelli stabiliti per le Province autonome dallo statuto speciale (sentenza n. 190 del 2008).
Nel caso di specie, la tesi della difesa provinciale, secondo cui il raddoppio dell’indennità di reggenza non comporterebbe la violazione del vincolo, in quanto costituirebbe soltanto un passo per la graduale trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale, di cui alla legge provinciale n. 10 del 1992 e alla legge provinciale 16 ottobre 1992, n. 36 (Riordinamento dello stato giuridico del personale), compensando la diminuzione dell’indennità di funzione, è contraddittoria e priva di rilevanza. In primo luogo, infatti, la stessa Provincia autonoma afferma che, a distanza di 11 anni dalla prevista trasformazione, l’attuazione di quella norma non è ancora completata, sicchè l’indennità di funzione, in difetto di altre previsioni, continua ad essere corrisposta. Inoltre, un’indennità come quella di reggenza, meramente accessoria ed eventuale rispetto al trattamento dirigenziale ordinario, non può entrare nel gioco economico compensativo prefigurato, dovendosi invece ritenere che per ciò stesso il risultato finanziario della disposizione in esame ecceda il vincolo statale in questione.
5.– Quanto al già citato art. 7, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 1 del 2011, a giudizio del ricorrente, la previsione che, per gli enti pubblici di cui all’art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la denuncia alla Corte dei conti relativa ad ipotesi di responsabilità amministrative del personale pubblico non vada effettuata, sino al raggiungimento della soglia valoriale prescritta in tale legge, introdurrebbe un’ipotesi di esenzione di responsabilità amministrativa per effetto della mancata denuncia. Tale precetto violerebbe, pertanto, gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto inciderebbe sul regime giuridico della responsabilità amministrativa, interferendo direttamente sia con le competenze statali in materia di «ordinamento civile» che di «giustizia amministrativa», ledendone, in violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità, la necessaria uniformità su tutto il territorio nazionale.
5.1.– La questione è fondata.
5.2.– Questa Corte ha chiarito, con un ragionamento valevole anche per le Regioni ad autonomia speciale (sentenza n. 337 del 2009), che, con riferimento alla responsabilità amministrativa e contabile, nessuna fonte regionale potrebbe introdurre nuove cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di materia non disciplinata dagli statuti di autonomia speciale e riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La disciplina della responsabilità amministrativa – nella quale i profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla, ovvero fanno riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia dell’«ordinamento civile» (sentenza n. 345 del 2004) – in quanto materia di competenza dello Stato non rientra tra le attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, come del resto si ricava dall’art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), aggiunto dall’art. 5 del decreto legislativo 14 giugno 1999, n. 212 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti integrazioni e modifiche al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, in materia di controllo e di sezioni giurisdizionali della Corte dei conti) norma a tenore della quale per l’attività giurisdizionale delle sezioni aventi sede a Trento e a Bolzano si applicano le leggi statali sulla disciplina dell’ordinamento e delle procedure della Corte dei conti.
In tale contesto, la norma impugnata, escludendo che sussista l’obbligo di denuncia in determinate ipotesi di responsabilità amministrativa e contabile del personale pubblico, rientra nell’ambito di competenza riservato allo Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., relativamente alla disciplina della responsabilità amministrativa. La potestà della Provincia autonoma in materia di ordinamento dei propri uffici, se può esplicarsi nel senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei propri dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non può tuttavia incidere sul regime di quest’ultima (sentenza n. 345 del 2004), neppure sotto il profilo della modifica dei termini o degli obblighi attraverso i quali si consente la conoscibilità delle violazioni da parte del Procuratore regionale della Corte del conti.
6.– Il ricorrente censura, infine, l’art. 12 della legge prov. n. 1 del 2011, il quale prevede, al primo comma, che nell’esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice tavolare e, al secondo comma, che anche nel caso di accertata colpa lieve e di compensazione delle spese per i procedimenti dinanzi alla Corte dei conti, le spese legali sostenute per la difesa in giudizio siano rimborsate dagli enti pubblici provinciali, nel caso di coinvolgimento del personale stesso nella fase istruttoria dei suddetti procedimenti, ove ritenuto congruo dall’avvocatura provinciale. La prima disposizione contemplerebbe una forma di limitazione patrimoniale della responsabilità del conservatore dei libri fondiari, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., perché si porrebbe in contrasto con il sistema della responsabilità amministrativa, la cui disciplina deve essere ricondotta alla materia della «giustizia amministrativa», di competenza esclusiva dello Stato. La seconda disposizione violerebbe il medesimo parametro costituzionale, confliggendo con l’ordinamento della giurisdizione contabile nella parte in cui autorizza, in caso di accertata colpa lieve, la disapplicazione di un’eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali.
6.1.– Anche tali censure sono fondate, in considerazione della medesima surrichiamata giurisprudenza di questa Corte relativa al riparto delle competenze in materia di responsabilità amministrativa, poiché, per un verso viene introdotta una limitazione della responsabilità del conservatore, per l’altro, incidendo sulla materia «ordinamento civile» e «giustizia amministrativa», si disciplina, peraltro in senso difforme dalla normativa statale, il regime delle condizioni alla presenza delle quali le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza, eccedendo dalle competenze statutarie.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, e 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni);
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 1 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2014.

Depositata in Cancelleria l’11 febbraio 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/2/2014 n.14 proviene da Giustamm.

A. Radesi Pres. – L. Marzano Est.
D. Besagni ed altri (Avv. G. Voltattorni) contro il Comune di Bardi ed altri (Avv.ti M. Moglia e L. Nanni), la Regione Emilia Romagna ed altri (non costituiti), l’Agenzia Territoriale Emilia Romagna Servizi Idrici e Rifiuti – ATERSIR – (già ATO 2 Parma) (Avv. M.C. Vaccari), il Comune di Berceto (Avv. V. Angiolini) e nei confronti di Società Montagna 2000 S.p.a. (Avv.ti M. Moglia e L. Nanni) e con l’intervento ad adiuvandum del Movimento Nuovi Consumatori (Avv.ti L. Favaro e C. Vincenti) nonché di Alzapiedi I. ed altri (Avv.ti V. Angiolini e M. Cuniberti)

1. Giustizia amministrativa – Class action pubblica – Art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 198/09 – Pendenza di un procedimento presso organismo di controllo – Inammissibilità

2. Giustizia amministrativa – Class action pubblica – Art. 7 D.lgs 198/09 – Necessità di ulteriore normativa – Fattispecie predefinite – Applicabilità – Violazione di obblighi non specifici né definiti – Inapplicabilità

3. Giustizia amministrativa – Class action pubblica – Evocazione in giudizio di amministrazioni diverse con funzioni e competenze di natura differente – Inammissibilità – Domanda astratta e generica – Ulteriore inammissibilità

1. In tema di class action pubblica l’art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 198/09 prevede: “il ricorso di cui all’art. 1 non può essere proposto se un organismo con funzione di regolazione e di controllo istituito con legge statale o regionale e preposto al settore interessato ha instaurato e non ancora definito un procedimento volto ad accertare le medesime condotte oggetto dell’azione di cui all’art. 1 …”: Ne deriva che in specie la pendenza di un procedimento presso l’Agenzia Territoriale Emilia Romagna Servizi Idrici e Rifiuti (ATERSIR), Agenzia cui va riconosciuta la qualità di “organismo di regolazione e di controllo”, per espressa previsione di legge inibisce la proposizione dell’azione di classe, dovendosi evitare un possibile conflitto di giudizi, in ordine alla sussistenza o meno della asserita lesione, resi da soggetti diversi per natura e funzioni: l’organismo di vigilanza e la giustizia amministrativa

2. La previsione dell’art. 7 d.lgs 198/09 non delinea i parametri specifici della condotta lesiva e dunque necessita di una ulteriore previsione normativa, ma non va esclude l’applicabilità delle norme del d.lgs 198/09 che individuano fattispecie completamente definite in ogni loro aspetto. Nella specie però, in presenza di censure che riguardano la violazione degli obblighi, non specifici, contenuti nelle carte di servizi ovvero la violazione di standard qualitativi ed economici non ancora definiti, è evidente che siamo di fronte ad ipotesi che postulano, per la “concreta applicazione”, la preventiva emanazione dei Decreti ministeriali attuativi, di talchè trattasi di posizioni giuridiche che non sono ancora in concreto prospettabili davanti ad un giudice difettando la compiuta definizione della fattispecie lesiva o l’esatta individuazione del comportamento esigibile, oltre che la fissazione del dies a quo della concreta applicazione

3. Risulta doppiamente inammissibile la class action pubblica laddove con un unico atto siano state evocate in giudizio amministrazioni diverse, aventi funzioni e competenze di natura differente e in conflitto fra loro, in relazione a situazioni disparate che interessano soggetti diversi, con potenziale applicazione di molteplici e diverse norme generali e locali nonché laddove venga formulata una generica richiesta di provvedimenti generali, non meglio specificati, con conseguente difficoltà per il giudice adito di individuare quali specifici ordini dovrebbe impartire alle Amministrazioni interessate al fine di porre rimedio alla complessa e articolata situazione denunciata

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 317 del 2012, proposto da:
Domenico Besagni, Marco Besagni, Angela Boccacci, Domenico Luigi Boccacci, Giovanni Boccacci, Giuseppe Boccacci, Severino Boccacci, Claudio Borella, Giancarlo Cadei, Domenico Campelli, Benvenuto Carini, Giacomo Carini, Antonia Casali, Bruna Carla Colombari, Cesare Cordani, Simone Cordani, Maria Ferdenzi, Liduina Marazzi, Leontina Mazzaschi, Francesco Monti, Giuseppa Moruzzi, Lino Moruzzi, Pia Moruzzi, Fabio Paterniti, Angela Ralli, Mario Rossi, Bruno Salvi, Lina Sartori, Andrea Sartori, Adolfo Stomboli, Enrico Stomboli, Giuseppe Toledi, Lugia Zacchi, rappresentati e difesi dagli avv.ti Vittorio Angiolini e Marco Cuniberti, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Voltattorni in Parma, Piazzale Boito, 3;

Comune di Bardi, Comune di Bore e Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, rappresentati e difesi dagli avv.ti Marco Moglia e Luca Nanni, con domicilio eletto presso il primo in Parma, Galleria Bassa dei Magnani, 7;
Regione Emilia Romagna, Autorità Regionale per la Vigilanza dei Servizi Idrici e di Gestione dei Rifiuti Urbani, Comune di Albareto, Comune di Bedonia, Comune di Borgo Val di Taro, Comune di Compiano, Comune di Fornovo di Taro, Comune di Pellegrino Parmense, Comune di Solignano, Comune di Terenzo, Comune di Tornolo, Comune di Valmozzola, Comune di Varano de’ Melegari, Comune di Varsi, non costituiti in giudizio;
Agenzia Territoriale Emilia Romagna Servizi Idrici e Rifiuti – ATERSIR – (già ATO 2 Parma), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Cristina Vaccari, con domicilio eletto presso l’avv. Paola Da Vico in Parma, via Girolamo Cantelli, 9;
Comune di Berceto, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Vittorio Angiolini, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Voltattorni in Parma, Piazzale Boito, 3;

Società Montagna 2000 S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Moglia e Luca Nanni, con domicilio eletto presso il primo in Parma, Galleria Bassa dei Magnani, 7;

ad adiuvandum:
Movimento Nuovi Consumantori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Laura Favaro e Corrado Vincenti, con domicilio eletto presso il secondo in Parma, vicolo Campanini, 1;
Alzapiedi Iolanda ed altri, rappresentati e difesi dagli avv.ti Vittorio Angiolini e Marco Cuniberti, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Voltattorni in Parma, Piazzale Boito, 3;

della lesione diretta concreta e attuale dei ricorrenti derivante dalla violazione dei principi stabiliti per l’erogazione del servizio idrico e per il corretto svolgimento della funzione amministrativa art.1 comma1 D.Lgs. 198/09;
nonché per la condanna dei resistenti all’adozione di ogni altro atto idoneo al ripristino del corretto svolgimento dell’azione amministrativa e della corretta erogazione del servizio idrico integrato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio: del Comune di Bardi, del Comune di Bore e della Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno; dell’Agenzia Territoriale Emilia Romagna Servizi Idrici e Rifiuti; della Società Montagna 2000 S.p.a.; del Comune di Berceto;
Visti gli atti di intervento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Laura Marzano;
Uditi, nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2013, i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

1. I ricorrenti, tutti residenti nei Comuni di Bardi e Bore (PR) e, dunque, utenti della Società Montagna 2000 s.p.a, con sede legale in Borgo Val di Taro, per il servizio di erogazione di acqua potabile ad uso domestico, con il ricorso in epigrafe lamentano che la società Montagna 2000 gestisca il servizio pubblico, di cui è affidataria, in maniera arbitraria, poco trasparente, illegittima, antieconomica e gravemente al di sotto degli standard qualitativi richiesti, ledendo cosi i loro interessi e producendo danno sia agli utenti che agli Enti pubblici partecipanti al capitale sociale.
Premettono di aver notificato ai resistenti, in data 14 giugno 2011, diffida ex art. 3 D.Lgs 198/2009, regolarmente ricevuta da tutti i destinatari, riscontrata, in data 27 settembre 2011, dalla società Montagna 2000, dal Comune di Bardi, dal Comune di Bore e dalla Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, con risposta unitaria a firma del loro legale in cui, in sintesi, gli Enti e la Società negano ogni circostanza rappresentata nell’atto di diffida.
Pertanto, con il ricorso in epigrafe hanno chiesto:
1) accertarsi la lesione diretta, concreta e attuale degli interessi dei ricorrenti derivante dalla violazione dei principi stabiliti per l’erogazione del servizio e per il corretto svolgimento della funzione amministrativa dall’art. 1 comma 1 del D.Lgs 198/2009;
2) ordinarsi:
– a ogni organismo e/o Ente, per gli atti di pertinenza, di adottare gli opportuni provvedimenti affinchè siano ripristinati i requisiti di “controllo equivalente” (ed effettivo) della P.A. sulle attività gestorie affidate alla società in house Montagna 2
– ai Comuni soci, ed in ogni caso ai Comuni di cui sono cittadini e contribuenti gli istanti, di salvaguardare con ogni mezzo disponibile il patrimonio comunale, anche intraprendendo le opportune azioni a tutela dei crediti che il Comune vanti nei confron
– che vengano avviate verifiche interne volte ad accertare eventuali responsabilità in capo a proprie strutture e/o dipendenti e/o altri soggetti comunque sottoposti a coordinamento controllo o in qualsiasi caso e a qualunque titolo agenti in nome od in f
– che venga adottato ogni provvedimento utile e/o necessario alla ricostituzione di un corretto svolgimento della funzione e di una corretta erogazione del servizio anche, e non solo, mediante: annullamento/revoca/rimborso di tutte le contestate bollette
– la predisposizione di ogni opportuno strumento tecnico o strutturale volto a risolvere i problemi di erogazione della risorsa idrica nonchè la sicurezza e sanità delle infrastrutture dalla fonte al luogo di erogazione;
– di adottare ogni altro provvedimento idoneo a soddisfare i diritti e i legittimi interessi dei ricorrenti, ponendo rimedio ai disservizi dedotti.
Hanno spiegato intervento ad adiuvandum sia il Movimento Nuovi Consumatori sia altri 39 cittadini residenti nei comuni di Bore e di Bardi, anch’essi utenti della società Montagna 2000 s.p.a..
Il Comune di Berceto, evocato in giudizio dai ricorrenti fra i comuni controinteressati, si è costituito sposando la tesi difensiva e le conclusioni dei ricorrenti, del cui ricorso ha chiesto l’accoglimento dichiarandosi soggetto cointeressato.
Quanto alle parti intimate, si sono costituiti in giudizio sia l’Agenzia Territoriale dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici (ATERSIR), sia Montagna 2000, sia congiuntamente il Comune di Bardi, il Comune di Bore e la Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, eccependo tutti, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili e chiedendone, in subordine, la reiezione per infondatezza.
Le altre parti evocate in giudizio sono rimaste contumaci.
In vista della trattazione del merito le parti costituite hanno depositato ulteriore documentazione nonché scritti conclusivi e repliche.
All’udienza pubblica del 18 dicembre 2013, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Le ragioni del lamentato grave disservizio sarebbero riconducibili, secondo i ricorrenti, anche a problemi radicati all’interno della struttura organizzativa della Società e ai meccanismi di controllo, interni ed esterni, sulla società stessa.
A tal fine i ricorrenti descrivono minuziosamente le vicende societarie relative alla Società Montagna 2000 s.p.a., vicende che possono riassumersi come segue.
2.1. La società Montagna 2000 s.p.a viene costituita con atto del 13 dicembre 1994, quale società a capitale misto pubblico-privato avente come oggetto sociale, in estrema sintesi, «la gestione di impianti, beni e dotazioni acquisite e/o conferite dai soci per lo svolgimento delle attività connesse all’erogazione dei servizi pubblici locali affidate dai soci nel loro prevalente interesse. In via principale, l’oggetto della società è costituito dallo svolgimento delle attività operative relative alla gestione integrata delle risorse idriche, della gestione integrata delle risorse energetiche e dalla gestione dei servizi idrici ambientali».
Inizialmente la proprietà della Società Montagna 2000 s.p.a. era detenuta per il 49% delle azioni da soggetti privati (Cassa di Risparmio di Parma e Piacenza, Sinergie economiche montane s.r.l. – SIN.E.MONT., EM.RO Popolare società finanziaria di partecipazione s.p.a.) e per il restante 51% da numerosi soggetti pubblici tra cui la Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno e il Consorzio lntercomunale Monte Bosso.
Nel novembre 2007 i soci privati di Montagna 2000 s.p.a. cedevano le proprie azioni ai soggetti pubblici già partecipanti nonchè, quali nuovi soci, ai Comuni di Albareto, Bedonia, Fornovo di Taro e Varano Melegari ditalchè Montagna 2000 s.p.a. diveniva società a totale azionariato pubblico, partecipata dalla Comunità Montana Ovest, dal Consorzio lntercomunale Monte Bosso e dai Comuni di: Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgotaro, Compiano, Fornovo di Taro, Pellegrino Parmense, Solignano, Terenzo, Tornolo, Valmozzola, Varano Melegari e Varsi.
Secondo le previsioni statutarie la gestione del servizio rifiuti e del servizio idrico era, nelle intenzioni degli Enti soci, riservata alla Società Montagna 2000, anche a tal fine costituita.
Secondo i ricorrenti la gestione di tali servizi ha subito vicende alterne, antieconomiche, poco trasparenti, irrazionali e, soprattutto, differenziate da Comune a Comune.
Nel corso degli anni sono stati compiuti vari tentativi di riassetto societario, affrontando di volta in volta la grave situazione debitoria della Società la cui consistenza è tale da esporre gli utenti, i Comuni e i loro cittadini a gravi danni economici e di gestione del servizio.
Di tali ipotesi di riassetto, anch’esse riportate minuziosamente dai ricorrenti, deve segnalarsi il progetto di scissione parziale proporzionale di Montagna 2000 s.p.a., a favore di una società di nuova costituzione, presentato dal Presidente alla Commissione lntercomunale di controllo di Montagna 2000 s.p.a., convocata con nota del 21 aprile 2011 inviata ai Soci di Montagna 2000.
Tale scissione era motivata con la circostanza che la società, essendo beneficiaria di un affidamento diretto, non sarebbe stata essere legittimata a partecipare a gare d’appalto per l’affidamento di altri servizi.
Alla Commissione intercomunale, gli Amministratori di Montagna 2000 s.p.a. presentavano sommariamente ai rappresentanti dei Comuni soci l’operazione descritta producendo la documentazione amministrativa e contabile per la costituzione della società Montagna Ambiente s.p.a. nonché la bozza di delibera di Consiglio Comunale da far approvare ai Comuni soci.
Tale ipotesi di riassetto societario, che sarebbe stata comunque sospesa, unitamente alla successiva proposta di aumento del capitale sociale mediante emissione di nuove azioni, per rimpinguare le casse della società in grave dissesto, dimostrerebbe come la gestione della società sia del tutto priva di indirizzo e controllo da parte degli enti soci.
Le riforme societarie riportate in ricorso, a dire dei ricorrenti, sarebbero state finalizzate esclusivamente ad usufruire delle deroghe previste per sottrarre l’affidamento dei pubblici servizi a soggetti individuati con procedure ad evidenza pubblica e nel rispetto delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, sul presupposto di pater sfruttare i regimi transitori previsti per le società in house che fossero titolari di affidamento diretto da parte degli Enti pubblici.
Secondo i ricorrenti i provvedimenti adottati sarebbero del tutto inidonei a garantire una corretta gestione del servizio idrico e un corretto funzionamento della società, che lo esercita per affidamento diretto.
Dunque Montagna 2000 non avrebbe i requisiti di legge di una società in house essendo del tutto assente il profilo del controllo analogo.
Infatti nel tentativo di esercitare sulla società affidataria un controllo equivalente a quello esercitato sui propri uffici, i soci avrebbero sottoscritto un accordo politico finalizzato, tra l’altro, ad ottenere dall’Agenzia di ambito per i servizi pubblici di Parma (ATO), l’affidamento in house dei servizi per la gestione del ciclo integrato delle acque e del servizio di raccolta dei rifiuti, dunque con l’intento di aggirare ogni procedura concorrenziale per l’individuazione del soggetto affidatario.
Le irregolarità denunciate sarebbero comprovate da due decisioni assunte, relativamente al Comune di Bardi e al Comune di Bore, il 12 maggio 2009 dalla Corte dei Conti per l’Emilia Romagna, nell’esercizio della sua funzione di controllo.
Con tali decisioni, infatti, quanto al rendiconto per l’anno 2007 dei due Comuni la Corte ha ritenuto che, pur non emergendo dalla relazione dell’Organo di revisione gravi irregolarità contabili suscettibili di “specifica pronuncia”, sussistesse il pericolo per i conti comunali derivante da partecipazione ad enti e/o a società di capitali che abbiano registrato perdite rilevanti e ha fatto presente che l’affidamento di servizi pubblici locali a società con risultato di gestione negativo e/o la partecipazione ad enti e/o a società di capitali in perdita potesse rappresentare un rischio per la stabilità dell’equilibrio di bilancio dell’Ente pubblico.
Tali criticità, secondo i ricorrenti, sarebbero analoghe a quelle rilevate, sempre dalla Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo, in ordine al bilancio di previsione 2010 del Comune di Bardi.
2.2. Le vicende descritte, come innanzi riassunte, a dire dei ricorrenti fornirebbero il quadro e il contesto all’interno del quale sarebbero stati adottati atti o posti in essere da Montagna 2000 comportamenti illegittimi, spesso con l’ausilio di provvedimenti comunali.
Fra questi le bollette “fuori controllo”.
Tutti i ricorrenti, infatti, lamentano di aver sofferto disservizi e danni dalla fornitura del servizio idrico, in particolare con riferimento ad un aumento eccessivo e indiscriminato delle tariffe e all’insufficiente pressione e portata nell’erogazione dell’acqua.
Nello specifico, i ricorrenti residenti nel Comune di Bardi, hanno ricevuto in data 27 gennaio 2010, in relazione al periodo di fatturazione “3/2008”, (in taluni casi mancante) “solleciti di pagamento” in cui la società minacciava di sospendere in tutto o in parte l’erogazione del servizio pubblico essenziale di fornitura dell’acqua, in caso di mancato pagamento entro 30 giorni delle somme richieste.
Tali “solleciti di pagamento” si riferivano, in ognuno dei casi citati, a una sola anomala bolletta, non pagata proprio in ragione della sua manifesta sproporzione.
In proposito i ricorrenti lamentano che la tariffazione applicata sia arbitraria, sproporzionata e irragionevole, nonché in contrasto con la qualificazione della tariffa quale corrispettivo ex art. 154 D.Lgs 152/2006 (codice dell’ambiente), nonchè in contrasto con gli obblighi contenuti nella carta dei servizi.
I fatti esposti denoterebbero, secondo i ricorrenti, l’inidoneità di Montagna 2000 a gestire il servizio pubblico idrico.
Vi sarebbe, a parte il problema della corrispondenza tra servizio reso e corrispettivo richiesto, l’ulteriore problema della trasparenza delle bollette: infatti i ricorrenti evidenziano che parrebbe che la Società abbia chiesto tali somme in base all’ordinanza del Comune di Bardi n. 12 del 20 maggio 2008 con la quale il Responsabile dell’area tecnica “Ordina, a tutti coloro che abbiano in esercizio nel Comune di Bardi un allaccio alla rete idrica comunale (…) di installare un misuratore di portata (contatore) disposto in corrispondenza della tubazione di ingresso all’immobile entro e non oltre il 31 luglio 2008, a cura e spese degli interessati, tramite I’Ente gestore del servizio idrico integrato, Montagna 2000 S.p.a. che provvederà anche alla piombatura. (…) Informa che qualora l’utenza interessata non provvederà all’installazione dei suddetti contatori entro il termine più sopra indicato si procederà a fatturare dal 01.01.2008, semestralmente in modo forfettario, un quantitativo presunto di acqua” (poi arbitrariamente determinato in 136 mc di acqua per ogni persona componente il nucleo familiare, vale a dire un consumo presunto di 136.000 litri di acqua all’anno per persona (eventuali bambini compresi).
L’ordinanza prosegue disponendo che “su tali volumi si applicherà, alle utenze allacciate alla pubblica fognatura, la tariffa relativa al servizio di fognatura e depurazione prevista dal Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 49 del 13.3.2006”; inoltre “avvisa che l’inadempimento (…) comporterà una sanzione amministrativa da un minimo di € 25 a un massimo di € 500”.
In proposito i ricorrenti rilevano innanzitutto che non sarebbero chiari i poteri spesi dal Responsabile dell’area tecnica, seppur con l’avallo del visto sindacale, alla luce della disciplina recata dagli artt. 107 e 109 del D.Lgs 267/2000. In secondo luogo osservano che l’ordinanza, inserendosi in un rapporto contrattuale tra terzi (utente-società), impegnerebbe il Comune a svolgere un’attività di valutazione/disposizione fuori dalla propria competenza.
A ciò si aggiunga, quale ulteriore profilo, che la citata ordinanza, comunque qualificata, ha di fatto costituito titolo per un illegittimo, abusivo e surrettizio finanziamento indiretto della società da parte della Pubblica Amministrazione, con l’aggravante che tale finanziamento verrebbe attuato non mediante trasferimento di liquidità, ma attraverso un’illegittima attività provvedimentale.
L’arbitrarietà dell’individuazione del “consumo forfettario”, fissato in 136 mc per ogni componente del nucleo familiare, risulterebbe anche dal confronto con il tariffario dell’autorità d’ambito ATO 2 Parma.
Infatti i ricorrenti lamentano, a monte, anche il livello irragionevole ed eccessivo delle tariffe applicate da Montagna 2000 che renderebbe palese come la gestione del servizio pubblico idrico non sia esercitata in ossequio ai principi di economicità, trasparenza, proporzionalità, ragionevolezza nè, tantomeno, applicando tariffe coerenti con il servizio reso.
D’altra parte se, come probabile, nel bilancio della società risultassero iscritte somme non dovute, come quelle delle “bollette fuori controllo”, ciò comporterebbe ricadute anche sui bilanci comunali (come già rilevato dalla Corte dei Conti).
Considerando il quadro d’insieme che emergerebbe dalle bollette impazzite, dalla sproporzione delle tariffe, da quanto rilevato dalla Corte dei Conti, dal fatto che, nonostante il prezzo altissimo delle tariffe applicate, la società sembra costretta a trovare forme di finanziamento torbide ed alternative rispetto a un’equa remunerazione di un efficiente erogazione del servizio, dai possibili profili debitori verso i Comuni Soci, a dire dei ricorrenti, Montagna 2000 opererebbe una gestione irrazionale, non trasparente, antieconomica e non compatibile con la natura pubblica del servizio; il tutto reso possibile da uno scarso, inefficiente e inadeguato controllo da parte dei Comuni affidanti, attesa la promiscuità di competenze tra società e Comuni soci, rilevabile dalla citata ordinanza del Comune di Bardi, in cui è minacciata la sospensione del servizio al di fuori delle ipotesi contemplate dall’art. 29 del Regolamento di Utenza della società.
2.3. Ancora i ricorrenti lamentano la pessima qualità del servizio fornito anche a causa dell’inquinamento dell’acqua, della mancanza di depuratori, della mancanza o insufficienza di analisi periodiche che provocano gravi danni alla salute.
Infatti vi sarebbero numerosi casi di disservizi e vere e proprie violazioni dei parametri di legge o degli standards qualitativi contenuti nella carta dei servizi quali, ad esempio, la torbidità dell’acqua soprattutto in seguito ad eventi temporaleschi, l’eccessiva presenza di cloro percepibile al gusto e all’olfatto, la presenza di sabbia, di terra e addirittura di larve nelle tubazioni, di colibatteri, oltre che problemi di portata, pressione e continuità dell’erogazione.
Circostanze delle quali gli utenti, odierni ricorrenti, si sono lamentati per anni con il gestore o con le amministrazioni comunali, dapprima bonariamente e verbalmente e, successivamente, in forma scritta.
Tuttavia la società si sarebbe sempre sottratta alle richieste degli utenti e, in particolare, avrebbe negato le doverose informazioni quanto alla periodicità dei controlli e ai risultati degli stessi, negando interventi strutturali anche a tutela della salute pubblica; infatti da una parte la Società non si riterrebbe responsabile “dei disservizi” relativi all’erogazione del servizio idrico, dall’altra il Comune, che ha affidato il servizio e continua a sostenere l’onere dei mutui sulle infrastrutture, non risponderebbe dei problemi relativi all’erogazione del servizio affidato al Gestore, che ne gestisce la rete, su cui si presume eserciti un “controllo analogo”.
Di tale situazione sarebbero a conoscenza da anni tutte le amministrazioni e i soggetti competenti.
2.4. In conclusione i ricorrenti ritengono che l’agire delle Amministrazioni diffidate nonchè della Società affidataria di pubblico servizio, per le sintetizzate circostanze di fatto, costituisca lesione diretta, concreta e attuale dei loro interessi alla stregua delle seguenti ragioni di diritto:
I. Violazione dei principi di cui all’art 1 D.Lgs 198/2009 in relazione alla violazione e falsa applicazione delle norme che dettano i requisiti necessari per l’affidamento del Servizio Idrico Integrato; mancanza del requisito del “controllo analogo” nella gestione del servizio in house; violazione normativa comunitaria, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee relativamente ai requisiti per l’affidamento di servizio pubblico c.d. in house; violazione e falsa applicazione dell’art. 150 digs 152/2006.
II. Violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi e violazione degli standard qualitativi ed economici ex art. 1 comma 1 del D.Lgs. 198/2009, anche in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 154 D.Lgs 152/2006 nonchè dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 cost., nonchè dell’art. 3 cost. quale parametro di ragionevolezza.
Ill. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del D.Lgs. 198/2009 in relazione agli artt. 1.3; 1.5; 2.2; 2.3; 2.5; 2.9; 3.7; 3.8; 3.11; 5.1; 5.3; 5.8; 5.9; 5.10; 5.11; 5.14 della Carta dei servizi approvata dall’Assemblea in data 18 marzo 2010, nonchè degli standard qualitativi ed economici stabiliti per l’erogazione del servizio; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del D.Lgs. 198/2009 in relazione alla violazione e falsa applicazione della normativa di settore di cui agli artt. 94; 150, 162 e 165 D.Lgs 152/2006, nonchè dei principi e disposizioni di cui al D.Lgs. 31/2001 – “Attuazione della direttiva 98/83/CE relativa alla qualità delle acque destinate al consumo umano” (in particolare artt. 1, 4, 5, .6, 7, 8, 14) anche in relazione alla Circolare Emilia Romagna n. 9/2004.
3. Il Comune di Bardi, il Comune di Bore e la Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, nella congiunta memoria di costituzione, hanno esposto le seguenti circostanze di fatto.
Montagna 2000 s.p.a. è società a totale partecipazione pubblica a cui l’Autorità d’ambito territoriale ottimale (ATO 2 di Parma) aveva affidato la gestione in house del servizio idrico integrato nei Comuni delle Vali del Taro e del Ceno, ai sensi dell’art. 150, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006.
La L.R. 23 dicembre 2011, n. 23, recante “Norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali dell’ambiente”, con decorrenza 1 gennaio 2012 ha istituito l’Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti (ATERSIR), alla quale partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della Regione, per l’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani.
La citata legge, inoltre, ha stabilito la soppressione e la messa in liquidazione delle forme di cooperazione di cui all’art. 30 della L.R. 30 giugno 2008, n. 10 (Autorità d’Ambito), disponendo il subentro di ATERSIR in tutti i rapporti giuridici dalle stesse instaurati e il trasferimento in capo alla stessa delle funzioni già attribuite alle suddette forme di cooperazione.
Il servizio integrato reso da Montagna 2000 s.p.a. soggiace al c.d. controllo analogo e alla vigilanza di ATERSIR, mentre il servizio di raccolta dei rifiuti le è stato affidato dai singoli Comuni del comprensorio.
Ricevuta la diffida ex art. 1, D.Lgs. n. 198/09, gli Enti resistenti, unitamente a Montagna 2000, notificavano ai ricorrenti la comunicazione ex art. 3 del 7 settembre 2011 contestando i rilievi avversari e, in particolare, deducendo che:
– il Comune di Bardi e di Bore sono da sempre stati nella condizione di effettuare il c.d. “controllo analogo” (effettivamente prestato), ai sensi dell’art 21 dello statuto di Montagna 2000 S.p.a., attraverso la costituita “Commissione intercomunale di controllo” che assolve alla precipua funzione di verifica dell’operato della società affidataria, nel rispetto di quanto prescritto dal protocollo sottoscritto dai soci;
– siffatto “controllo analogo”, come previsto dall’art. 3 della “Convenzione tra enti locali per la costituzione di una commissione intercomunale di controllo”, è stato esercitato da parte dei predetti enti locali in forma d’indirizzo (controllo “ex ante”), monitoraggio (controllo “contestuale”) e verifica (controllo “ex post”);
– le modalità di controllo esercitato dalla Commissione sono esperite secondo quanto stabilito dall’art. 5 della citata convenzione;
– non può condividersi l’assunto secondo cui durante l’iter di approvazione della cessione di quote di Montagna 2000 S.p.a., i Comuni sarebbero stati esautorati dalle funzioni di controllo, atteso che la bozza della delibera che i consigli comunali avrebbero dovuto assumere per consentire l’operazione era volta ad agevolarne la redazione, ma non certo ad esercitare una pressione per la sua adozione;
– per quanto accertato attraverso il c.d. controllo analogo, Montagna 2000 s.p.a. ha applicato tariffe approvate dall’Autorità d’ambito territoriale di Parma, valide per l’intero sub-ambito ove essa opera; peraltro tali tariffe sono state applicate tenuto conto dei consumi annuali previsti nella suddetta ordinanza e parametrati, dal competente Servizio Tecnico del Comune di Bardi, con riguardo al numero dei componenti di ciascuna utenza allacciata al pubblico acquedotto;
– in ordine alla deliberazione 18/2009/PRSE proveniente dalla Corte dei Conti, le “criticità” in essa riportate avevano riguardato rilievi circoscritti alla sola formazione del bilancio del Comune di Bardi, a nulla rilevando, dunque, le vicende descritte dai diffidanti;
– anche con riferimento alla successiva deliberazione n. 525/2010/PRSE emessa dall’organo di controllo contabile, il monito riguardava le possibili ripercussioni che deriverebbero al bilancio dell’Ente a fronte dell’aumento di capitale degli organismi partecipati, assicurando un’attività tecnico-valutativa volta a conseguire politiche di risanamento;
– in particolare il Comune di Bardi contestava i rilievi mossi in relazione all’ordinanza n. 12 del 20 maggio 2008, assunta dal Responsabile del Servizio Tecnico, atteso che la sua adozione si è resa necessaria per ordinare l’installazione del misuratore di consumo (contatore) alle utenze ancora sprovviste in quanto, come si legge nell’ordinanza è “… interesse della Pubblica Amministrazione tutelare contro gli sprechi le risorse idriche, sia per il valore economico per la collettività, sia per contenere i fenomeni di consumo nel territorio e che a tale scopo è necessario poter conoscere esattamente l’entità dei prelievi”;
– nel provvedimento, dunque, era fatto espresso ordine di installazione del contatore entro la data del 31 luglio 2008, prevedendo che in difetto si sarebbe proceduto, in modo forfetario e su base semestrale, alla fatturazione di un quantitativo presunto sulla base di un criterio di calcolo che ha trovato applicazione esclusivamente nei confronti di taluni utenti (presenti nella frazione di Boccolo di Bardi), che non avevano provveduto per tempo all’installazione del contatore previsto al punto f) dell’art 146, D. Lgs. n. 152/2006, al fine di adottare sistemi per il risparmio idrico;
– tale bollettazione, peraltro, ha trovato applicazione per un periodo temporale assai limitato che, caso per caso, è decorso dal 1 gennaio 2008 (come indicato nell’ordinanza), fino all’effettiva installazione dello stesso;
– l’ordinanza n. 12 del 20 maggio 2008 non è stata oggetto d’impugnativa da alcun utente, così divenendo, quello in essa previsto, unico ed indefettibile criterio di calcolo, vincolante non solo per il gestore ma anche per gli utenti.
Dunque con la riassunta nota di riscontro tali enti concludevano ritenendo di aver correttamente svolto la funzione e l’erogazione dei servizi di competenza.
Gli enti costituitisi hanno, dunque, segnalato che per i fatti e le censure dedotti dapprima in diffida e successivamente nel ricorso, ATERSIR ha avviato nei confronti della concessionaria Montagna 2000 s.p.a. un procedimento, tuttora in corso, volto ad accertare la sussistenza o meno delle dedotte violazioni, omissioni o mancati adempimenti, nell’ambito dei poteri di vigilanza che le competono per legge.
Hanno, pertanto, eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso innanzitutto per omessa notifica, da parte di alcuni ricorrenti (sigg.ri Besagni Domenico, Besagni Marco, Boccacci Domenico Luigi, Boccacci Severino, Borella Claudio, Cadei Giancarlo e Paterniti Fabio), della diffida prevista, dall’art. 1, comma 1, D.Lgs. n. 198/09, quale condizione di procedibilità del ricorso proposto innanzi al T.A.R..
Gli enti in parola hanno eccepito un secondo profilo di inammissibilità del ricorso derivante dalla pendenza del procedimento previsto dall’art. 2, D.Lgs. n. 198/09 avviato da ATO 2, successivamente alla notifica della diffida da parte dei ricorrenti, e proseguito da ATERSIR, Agenzia costituita con la legge regionale n. L.R. 23 dicembre 2011, n. 23, subentrata alle ATO.
Secondo gli enti resistenti il ricorso sarebbe inammissibile anche per omesso esercizio dell’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto ex art. 2, Legge n. 241/90 serbato da talune amministrazioni diffidate.
Quanto alle condizioni, ai presupposti e all’operatività dell’azione collettiva gli enti hanno dedotto l’irretroattività delle norme introdotte col D.Lgs. n. 198/09, entrato in vigore il 1 gennaio 2010 e, dunque, la valutabilità alla stregua della nuova disciplina delle sole condotte poste in essere in epoca successiva all’entrata in vigore del decreto legislativo.
Gli enti resistenti hanno eccepito inoltre la genericità ed eterogeneità delle censure mosse dai ricorrenti e delle relative domande, proposte nei confronti di Enti diversi, fondate sulla pretesa violazione di normative e su circostanze di fatto i cui profili di illegittimità e/o arbitrarietà, forieri di generare la lesione descritta all’art. 1 del D.Lgs. n. 198/09, riguarderebbero piani di valutazione funzionalmente e normativamente differenti.
Nel ricorso non sarebbero individuabili le censure imputabili ai singoli enti, così come la norma che si pretenderebbe violata da parte di ciascuno di essi, né sarebbe indicata la misura riparatoria che ogni singolo ente convenuto avrebbe dovuto adottare in forza dell’impianto normativo di riferimento, per preservare in efficienza l’agire della pubblica amministrazione.
Un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso risiederebbe nella inoperatività delle norme contenute nel D.Lgs. n. 198/09 in quanto non sarebbero stati adottati i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri previsti dall’art. 7, ai fini della concreta applicazione del decreto legislativo, stante la necessità di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all’articolo 1, comma 1, e di valutare l’impatto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, alle amministrazioni ed ai concessionari di servizi pubblici.
L’inapplicabilità deriverebbe dal fatto che le censure mosse in ricorso non afferiscono a condotte poste in essere in spregio alla legge, dunque concretamente individuabili pur in assenza della definizione in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici.
Ancora un profilo di inammissibilità risiederebbe nell’omessa dichiarazione in ricorso della persistenza totale o parziale della situazione denunciata ex art. 4, D.Lgs. n. 198/09, condizione di procedibilità ricavabile dall’art. 3, comma 2, D.Lgs. n. 198/09, il quale prevede che su parte ricorrente grava “… l’onere di comprovare la notifica della diffida di cui al comma 1 e la scadenza del termine assegnato per provvedere, nonché di dichiarare nel ricorso la persistenza, totale o parziale, della situazione denunciata”.
Mancherebbe, peraltro, la “lesione diretta, concreta e attuale” ex art. 1, D.Lgs n. 198/09) non potendo la class action prevista dalla normativa in rassegna trasformarsi in un’azione popolare, fino ad assumere le sembianze di uno strumento di controllo oggettivo e generalizzato dell’operato della P.A. e quindi un modello alternativo alla funzione di controllo politico-amministrativo, già disciplinata nell’ordinamento.
Evidenziano gli enti resistenti che i ricorrenti, infatti, oltre a denunciare disservizi strettamente connessi all’erogazione del servizio idrico integrato, hanno posto a fondamento della pretesa lesione anche altre e variegate condotte, quali “vicende societarie” a loro dire elusive delle regole del mercato e della concorrenza, presunti “accordi politici” tra gli enti preposti alla gestione in house, l’esistenza di procedimenti avviati dalla Corte dei Conti nei confronti dei Comuni di Bore e di Bardi, la tariffazione arbitraria del servizio idrico integrato, ecc..
Secondo i resistenti tali doglianze non attengono alla “violazione di termini”, alla “mancata emanazione di atti amministrativi generali e obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento”, alla “violazione degli obblighi contenuti nella carte di servizi” e nemmeno alla “violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti per i concessionari di servizi pubblici …”, come delineato dall’art. 1, D.Lgs. n. 198/09, quanto, piuttosto, alle scelte di indirizzo politico degli enti coinvolti o, al limite, alla loro esecuzione.
Dunque i profili d’illegittimità rinvenibili in tali scelte, secondo i resistenti, sarebbero sottratti allo scrutinio da parte degli utenti finali attraverso l’azione di classe in quanto detta azione si sovrapporrebbe a quel sindacato strettamente riservato al controllo politico-amministrativo.
In subordine, anche in caso denegato di accertamento di una prestazione tardiva o sotto standard, la tutela di classe andrebbe comunque respinta qualora le risorse a disposizione delle parti intimate risultassero insufficienti per consentire l’eliminazione della lesione conclamata in sede giudiziaria, ai sensi dell’art. 1, comma 1 bis, D.Lgs. n. 198/09.
Le difese di Montagna 2000 s.p.a., svolte dai medesimi difensori, sono di analogo tenore.
4. L’Agenzia territoriale dell’Emilia Romagna per i servizi idrici e rifiuti (ATERSIR), nel costituirsi in giudizio, ha esposto in punto di fatto che essa Agenzia è stata istituita con L.R. Emilia Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, a far data dal 1 gennaio 2012, per l’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico e al servizio di gestione dei rifiuti urbani previste dal D.Lgs. n. 152/2006 e già esercitate dalle Autorità d’ambito territoriali ottimali quali forme di cooperazione degli Enti locali (cfr. art. 4, L.R. cit.).
L’Agenzia, alla quale partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della Regione, esercita le proprie funzioni di organizzazione e di regolazione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani per l’intero territorio regionale, quale nuovo ambito territoriale ottimale e, per espressa disposizione di legge regionale, a far data dal 1 gennaio 2012, è subentrata nei rapporti giuridici attivi e passivi delle precedenti Autorità d’ambito, poste in liquidazione a decorrere dalla medesima data.
Il processo di attivazione dell’Agenzia si è formalmente concluso all’ottobre del 2012.
Le competenze dell’Agenzia riguardano la regolazione e l’organizzazione dei servizi pubblici locali ambientali; in specie la regolazione e l’organizzazione del servizio idrico integrato, così come definito dal D.Lgs. n. 152/2006 (Norme in materia ambientale) e costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue (art. 141).
L’Agenzia provvede quindi a scegliere il gestore secondo le procedure di affidamento previste dall’ordinamento vigente e a stipulare con esso il relativo contratto (o convenzione) di servizio pubblico; provvede inoltre a predisporre la tariffa del servizio idrico (oggi) sulla base del Metodo Tariffario Transitorio (MTT) per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013, approvato con deliberazione n. 585 del 28 dicembre 2012 dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (doc. 18 del fascicolo di ATERSIR).
Per quanto innanzi, a far data dal 1 gennaio 2012 l’Agenzia è subentrata nei rapporti regolati attraverso i contratti di servizio, già stipulati dalle Autorità d’ambito con i singoli gestori, per l’erogazione del servizio idrico e del servizio rifiuti urbani nei vari subambiti.
In particolare l’ATERSIR è subentrata nel rapporto regolato dalla Convenzione stipulata, in data 31 dicembre 2007, tra l’Agenzia di Ambito per i Servizi Pubblici di Parma ATO 2 e la società a capitale totalmente pubblico Montagna 2000 s.p.a. (doc. 3 id.), per l’erogazione del servizio idrico integrato nel relativo subambito, sulla base della deliberazione di affidamento n. 6 del 29 novembre 2007 della medesima Autorità (doc. 4 id.).
Ciò premesso la difesa dell’ATERSIR, sul rilievo che la domanda formulata dai ricorrenti – tendendo ad ottenere il ripristino del “controllo equivalente” (ed effettivo) della P.A. sulle attività svolte dal gestore in house del servizio idrico integrato ovvero, in sostanza, la revoca dell’affidamento a Montagna 2000 s.p.a. in modo che i singoli Comuni gestiscano “in economia” il servizio idrico integrato o lo affidino con gara ad un gestore imprenditoriale capace di assicurare una maggior efficienza ed economicità del servizio – coinvolge le prerogative dell’ATERSIR, alla quale la citata L.R. n. 23/2011 ha attribuito le funzioni di organizzazione della gestione del servizio di cui si tratta, ha eccepito l’inammissibilità prima ancora dell’infondatezza del ricorso, promosso a sensi dell’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 198/2009.
Ciò in quanto la domanda non rientrerebbe tra i contenuti propri della c.d. class action pubblica, così come disciplinata dalla legge.
La condotta imputata all’ente competente ossia, nella prospettazione dei ricorrenti, l’inerzia rispetto all’adozione di un provvedimento puntuale di affidamento del servizio idrico integrato, secondo una particolare formula organizzativa per un territorio da definire, non rientra, secondo l’Agenzia, tra le ipotesi tipizzate all’art. 1 del D.Lgs. n. 198/2009; nello specifico, non può essere ricondotta all’ipotesi in cui l’interesse degli utenti è leso “dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento”.
Inoltre la difesa di ATERSIR osserva che le censure mosse in ricorso riguardano le condotte del gestore del servizio idrico integrato, rispetto al quale l’ATERSIR, costituita con la citata L.R. n. 23/2011 e divenuta operativa alla data del 1 ottobre 2012, svolge i compiti di regolazione, organizzazione e controllo previsti dal D.Lgs. n. 152/2006 e già esercitati dalle disciolte Autorità d’ambito; condotte sulle quali l’Agenzia sta svolgendo attività di regolazione e verifica sia rispetto ai profili tariffari sia rispetto ai profili concernenti la qualità dell’acqua nel territorio del Comune di Bardi.
Il ricorso sarebbe, dunque, inammissibile anche per la pendenza di un procedimento presso ATERSIR in ordine alla questioni denunciate dapprima con la diffida e, successivamente, con il ricorso.
Nel merito l’Agenzia ha, comunque, contestato la fondatezza del ricorso chiedendone la reiezione.
5. Il ricorso è inammissibile.
Fra le plurime eccezioni di inammissibilità sollevate dalle amministrazioni resistenti, il Collegio ritiene di dare precedenza nello scrutinio all’eccezione che investe la preclusione derivante dalla pendenza di un procedimento presso di ATERSIR, in quanto assorbente rispetto alle altre e in grado di definire il giudizio.
L’art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 198/09 prevede: “il ricorso di cui all’art. 1 non può essere proposto se un organismo con funzione di regolazione e di controllo istituito con legge statale o regionale e preposto al settore interessato ha instaurato e non ancora definito un procedimento volto ad accertare le medesime condotte oggetto dell’azione di cui all’art. 1 …”.
Il comma 2 della stessa norma aggiunge che nell’ipotesi in cui il procedimento di accertamento o un giudizio per inibitoria “… sono iniziati dopo la proposizione del ricorso di cui all’art. 1, il giudice di quest’ultimo ne dispone la sospensione fino alla definizione dei predetti procedimenti o giudizi”.
Rileva il Collegio che, nel caso di specie, sia nelle memorie conclusive che nel corso della discussione orale, la difesa dei ricorrenti non ha contestato la pendenza presso ATERSIR di un procedimento nei confronti di Montagna 2000 s.p.a., avviato da ATO 2 dopo la notifica della diffida.
I ricorrenti, viceversa, si dilungano nel contestare che ad ATERSIR possa essere riconosciuta la qualità di “organismo di regolazione e di controllo” in quanto l’Agenzia avrebbe funzioni più ampie.
Tale tesi non può trovare condivisione.
In proposito deve ricordarsi che ATERSIR è stata costituita con la legge regionale 23 dicembre 2011, n. 23 e che in forza di detta legge regionale è subentrata alle ATO.
Risulta dagli atti di causa che, all’esito della diffida inviata da parte di alcuni dei ricorrenti (doc. 19 del fascicolo di ATERSIR), avente contenuto pressoché identico a quello poi riversato in ricorso, ATO 2 di Parma ha avviato un procedimento nei confronti di Montagna 2000 s.p.a., teso ad accertare la situazione di inquinamento batteriologico e di presenza di residui organici nella rete distributiva del servizio idrico, nonché la vicenda delle bollette impazzite e la condotta del gestore in ordine all’allacciamento alla rete di alcuni utenti del Comune di Bore (doc. 20 id.).
Risulta, come confermato dalla difesa di ATERSIR in udienza, che il suddetto procedimento – nel corso del quale si è prodotta copiosa corrispondenza tra gestore e organismo di controllo nonché attività di campionatura delle acque (docc. 21-39 id.) – non è ancora concluso.
Rileva il Collegio come il procedimento de quo, avviato da “… organismo con funzione di regolazione e di controllo istituito con legge statale o regionale e preposto al settore interessato …” (art. 2, comma 1, D.Lgs. n. 198/09), per espressa previsione di legge, inibisce la proposizione dell’azione di classe, dovendosi evitare un possibile conflitto di giudizi, in ordine alla sussistenza o meno della asserita lesione, resi da soggetti diversi per natura e funzioni: l’organismo di vigilanza e la giustizia amministrativa.
Ne discende che, allo stato, pur nella indubbia gravità dei disagi e dei disservizi lamentati dai ricorrenti, questo Tribunale non può pronunciarsi.
Per la assorbente ragione che precede il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
5.1. Per dovere di esaustività il Collegio, peraltro, rileva un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso, eccepito dalle amministrazioni resistenti, afferente alla tipologia di censure ivi svolte.
In proposito deve rammentarsi che la nuova disciplina introdotta dal D.Lgs. n. 198/2009 è posta a tutela dei titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori, che si assumono lesi:
a) dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori, non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento;
b) dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi;
c) dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e per le pubbliche amministrazioni, (art. 1).
Il successivo art. 7 dispone: “In ragione della necessità di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all’articolo 1, comma 1, e di valutare l’impatto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, la concreta applicazione del presente decreto alle amministrazioni ed ai concessionari di servizi pubblici è determinata, fatto salvo quanto stabilito dal comma 2, anche progressivamente, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la Pubblica amministrazione e l’Innovazione, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e di concerto, per quanto di competenza, con gli altri Ministri interessati”.
La ratio di tale norma è quella di consentire ai Ministeri competenti di delineare in via preventiva gli obblighi previsti nella carta dei servizi sia per renderli omogenei nei vari settori della P.A., sia per dar modo ai gestori di adeguare l’efficacia della loro azione agli standard previsti con i suddetti obblighi.
E’ stato osservato da giurisprudenza che il Collegio richiama e condivide (TAR Lazio, Roma, sez. III, 20 gennaio 2011, n. 552) che valorizzando il dato meramente testuale sembrerebbe che l’applicazione dell’intera fonte normativa sia, dallo stesso legislatore, subordinata ad un’ulteriore previsione regolamentare che, seguendo il passo della concreta attività di istruttoria, verifica, valutazione e definizione degli standard qualitativi, determini, se del caso in via progressiva, ossia per parti o blocchi, i tempi della “concreta applicazione” del disposto normativo primario.
La norma è contenuta in una disposizione finale espressamente qualificata “transitoria” ed ha ad oggetto, non già il vigore e l’efficacia delle norme che la precedono, ma la loro “concreta applicazione”.
Tale ultima locuzione descrive il processo di implementazione necessario – fatto di parametri, elementi organizzativi, sostenibilità degli impegni, valutazioni di spesa – perché l’astratta applicabilità delle norme, connotato generale e caratteristico della fonte normativa, sia resa concreta ed effettiva nell’interesse sia dell’amministrazione sia dei soggetti amministrati.
La formula utilizzata dal legislatore descrive cioè una norma incompleta che, avendo individuato in via generale e astratta posizioni giuridiche di nuovo conio, oltre che strumenti azionabili per la relativa tutela, ma non i parametri specifici della condotta lesiva, necessita di una ulteriore previsione normativa, agganciata alla peculiarità e concretezza dell’assetto organizzativo dell’agente ed ai limiti della condotta diligente dal medesimo esigibili, ferme restando le risorse assegnate.
L’indiscusso vigore della norma primaria opera, dunque, in questa prima fase, su un piano, propedeutico a quello della concreta operatività, nel quale gli effetti obbligatori sorgono esclusivamente in capo all’Esecutivo ed attengono a tutta l’attività – preliminarmente conoscitiva e successivamente normativa – finalizzata a sostanziare il modello di comportamento diligente esigibile nell’interesse degli amministrati (cd. standard qualitativo).
Una volta individuatolo e vagliatane la sostenibilità per l’amministrazione, sarà lo stesso Esecutivo a “determinare la concreta applicazione” nel tempo.
In sostanza – è stato condivisibilmente osservato dalla richiamata giurisprudenza – sul piano della tutela, il legislatore, piuttosto che lasciare al giudice del caso concreto la valutazione circa l’esaustività del quadro organizzativo e normativo nel relativo divenire, ha preferito, probabilmente anche stretto dall’esigenza di controllare il processo sì da programmarne i profili di spesa, cautelarsi riservando allo stesso Esecutivo il compito di individuare, con appositi regolamenti, se del caso in via progressiva, finanche l’individuazione del dies a quo della concreta applicazione.
In conclusione, allo stato, nonostante la vigenza della norma primaria, le posizioni giuridiche in via generale individuate e protette dalla stessa non sono ancora in concreto prospettabili davanti ad un giudice difettando la compiuta definizione della fattispecie lesiva o l’esatta individuazione del comportamento esigibile, oltre che la fissazione del dies a quo della concreta applicazione.
E’ chiaro come, per converso, tali considerazioni non possano riprodursi per quelle norme del D.Lgs. 198/09 che individuano fattispecie completamente definite in ogni loro aspetto, ivi compresa l’esatta perimetrazione del comportamento lesivo.
Il riferimento è, in questo caso, all’obbligo di “emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento”.
In tale ultimo caso, infatti, tutto è compiutamente predeterminato: la posizione giuridica tutelata è correlata all’emanazione di un atto le cui caratteristiche sono declinate direttamente dal legislatore, è regolamentata l’azione in relazione a tutti i profili rilevanti, è disciplinato il conseguente processo.
Fatta questa premessa di principio il Collegio osserva come parte delle doglianze formulate dai ricorrenti afferiscano alle vicende societarie confuse che impedirebbero l’esercizio del controllo analogo, necessario per le società in house, da parte degli enti soci; altra parte riguarda l’inefficienza, l’inadeguatezza e l’antieconomicità del servizio idrico; altra parte riguarda l’abnorme fatturazione.
E’ evidente allora come non si sia in presenza di censure con le quali si lamenti la violazione di termini o la mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, bensì di censure che, pur riferite a situazioni di fatto che, se accertate, sarebbero indubbiamente gravi, segnatamente sotto il profilo del danno alla salute, riguardano la violazione degli obblighi, non specifici, contenuti nelle carte di servizi ovvero la violazione di standard qualitativi ed economici, ma non ancora definiti: ipotesi, queste ultime, che a tenore della richiamata norma transitoria, postulano per la “concreta applicazione” la preventiva emanazione dei Decreti ministeriali.
5.2. Da ultimo deve analizzarsi un ulteriore dirimente profilo di inammissibilità del ricorso, parimenti eccepito dalle amministrazioni resistenti.
Invero i ricorrenti hanno chiesto, ai sensi e per gli effetti degli artt. 1 e 3 D.Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198, “accertarsi la lesione diretta, concreta e attuale degli interessi dei ricorrenti derivante dalla violazione dei principi stabiliti per l’erogazione del servizio e per il corretto svolgimento della funzione amministrativa e ordinarsi:
– a ogni organismo e/o Ente, per gli atti di pertinenza, di adottare gli opportuni provvedimenti affinchè siano ripristinati i requisiti di “controllo equivalente” (ed effettivo) della P.A. sulle attività gestorie affidate alla società in house Montagna 2
– ai Comuni soci, ed in ogni caso ai Comuni di cui sono cittadini e contribuenti gli istanti, di salvaguardare con ogni mezzo disponibile il patrimonio comunale, anche intraprendendo le opportune azioni a tutela dei crediti che il Comune vanti nei confron
– che vengano avviate verifiche interne volte ad accertare eventuali responsabilità in capo a proprie strutture e/o dipendenti e/o altri soggetti comunque sottoposti a coordinamento controllo o in qualsiasi caso e a qualunque titolo agenti in nome od in f
– che venga adottato ogni provvedimento utile e/o necessario alla ricostituzione di un corretto svolgimento della funzione e di una corretta erogazione del servizio anche, e non solo, mediante: annullamento/revoca/rimborso di tutte le contestate bollette
– la predisposizione di ogni opportuno strumento tecnico o strutturale volto a risolvere i problemi di erogazione della risorsa idrica nonchè la sicurezza e sanità delle infrastrutture dalla fonte al luogo di erogazione;
– di adottare ogni altro provvedimento idoneo a soddisfare i diritti e i legittimi interessi dei ricorrenti, ponendo rimedio ai disservizi dedotti”.
Il ricorso è stato proposto nei confronti: di Montagna 2000 s.p.a. (gestore), di ATO 2 Parma e di ATERSIR (organismi di vigilanza), della Regione Emilia Romagna, della Comunità Montana Valli del Taro e del Ceno e di 15 Comuni, tutti soci esercenti il controllo analogo sulla società in house Montagna 2000 s.p.a., uno dei quali (il Comune di Berceto), peraltro, si assume cointeressato condividendo le doglianze dei ricorrenti.
Sono state, evidentemente, con un unico atto, evocate in giudizio amministrazioni diverse, aventi funzioni e competenze di natura differente e in conflitto fra loro, in relazione a situazioni disparate che interessano soggetti diversi, con potenziale applicazione di molteplici e diverse norme generali e locali.
E stata, inoltre, formulata una generica richiesta di provvedimenti generali, non meglio specificati, con conseguente difficoltà per il giudice adito di individuare quali specifici ordini dovrebbe impartire alle Amministrazioni interessate al fine di porre rimedio alla complessa e articolata situazione denunciata (cfr. in tal senso: T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 3 settembre 2012, n. 7483).
Conclusivamente, per le ragioni che precedono, assorbite le ulteriori eccezioni e censure, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
6. La complessità e la relativa novità delle questioni dedotte in giudizio, unitamente al considerevole numero di soggetti pubblici e privati coinvolti, costituiscono giusta causa per disporre l’integrale compensazione delle spese fra tutte le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione distaccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.
Compensa le spese del giudizio fra tutte le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Angela Radesi, Presidente
Laura Marzano, Primo Referendario, Estensore
Marco Poppi, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/02/2014

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sezione I – Sentenza – 11/2/2014 n.37 proviene da Giustamm.

A. Radesi Pres. – M. Poppi Est.
Società Agricola Podere San Lorenzo e Soci Ss (Avv. M. Mendogni) contro la Provincia di Parma, (Avv. G. Conti), la Regione Emilia Romagna ed altri (non costituiti) e nei confronti di Adorni F.o e G. Societa’ Agricola Semplice ed altra (non costituiti)

Contributi e provvidenze – Domanda di assegnazione del contributo per l’insediamento dei giovani agricoltori – Regione Emilia Romagna – Rigetto fondato sulla mancata produzione dei tre richiesti preventivi – Illegittimità – Approfondimento istruttorio – Necessità – Violazione nell’art. 24 del reg. UE n. 65/2011 – Sussistenza

È illegittima la declaratoria di inammissibilità della domanda di assegnazione del contributo per l’insediamento dei giovani agricoltori, previsto dal programma di sviluppo rurale 2007-2013 della Regione Emilia Romagna, laddove fondata sulla mancata produzione dei tre richiesti preventivi (in specie redatti da Ditte in concorrenza). Detta carenza difatti non poteva determinare di per sé l’esclusione dell’offerta ma, al più, un giudizio di incongruità delle spese preventivate che, in ogni caso doveva scaturire da un approfondimento istruttorio, risultato invece mancante. La descritta condotta dell’Amministrazione si pone, altresì, in violazione nell’art. 24 del reg. UE n. 65/2011 che, disciplinando i controlli amministrativi in materia di “domande di aiuto e di pagamento”, prevede che la congruità dei costi dichiarati venga valutata sulla base “della ragionevolezza dei costi dichiarati, valutati con un sistema di valutazione adeguato, ad esempio in base a spese di riferimento o al raffronto di diverse offerte, oppure esaminati da un comitato di valutazione”

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9 del 2013, proposto da:
Societa’ Agricola Podere San Lorenzo e Soci Ss, rappresentata e difesa dall’Avv. Marcello Mendogni presso il quale elegge domicilio, in Parma, borgo Antini n. 3;

Provincia di Parma, in persona del Predidente della Giunta pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Giorgio Conti presso il quale elegge domicilio, in Parma, via Mazzini n. 2;
Regione Emilia Romagna;
Comunita’ Montana delle Valli del Taro e del Ceno;
Comunita’ Montana Unione Comuni Parma Est;

Adorni Franco e Gianni Societa’ Agricola Semplice, Societa’ Agricola Cavalca;

del provvedimento del 29 ottobre 2012 prot. 84457, con il quale il responsabile dell’Ufficio sviluppo e programmazione territoriale della Provincia di Parma ha dichiarato la non ammissibilità degli investimenti e della domanda di aiuto presentata dai ricorrenti per la misura 112 del Programma di sviluppo rurale della regione Emilia Romagna 2007/2013;
dell’avviso del 11 settembre 2012 prot. 55713 con il quale la Provincia di Parma ha rilevato la possibile non ammissibilità della domanda e riconosciuto la possibilità di presentare memorie, osservazioni e documenti entro 10 giorni;
della determinazione dirigenziale del Responsabile Area ambiente e agricoltura della Provincia di Parma n. 2819/2012 del 19 novembre 2012 con la quale veniva approvata la graduatoria delle domande ammissibili per la misura 112 e sancito la non ammissibilità della domanda presentata dalla ricorrente;
di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, compreso il bando per la presentazione di domande di contributo per la misura 112 nella parte in cui prevede che debbano essere acquisiti tre preventivi di ditte in concorrenza tra loro;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Parma;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2014 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti con i quali la Provincia di Parma ha determinato l’inammissibilità della propria domanda di aiuto n. 2332920, presentata il 30 novembre 2011 in esito alla pubblicazione del “Bando per la presentazione di domande di contributo in applicazione della misura 112 “Insediamento dei giovani agricoltori” del programma di sviluppo rurale 2007-2013 della Regione Emilia Romagna e del Programma rurale integrato provinciale annualità 2013”.
La censurata determinazione è stata adottata sul presupposto dell’omessa produzione, da parte della ricorrente, di “almeno tre preventivi di altrettante ditte fornitrici specializzate ed in concorrenza fra loro” che il bando, all’art. 17.7, imponeva nell’ipotesi in cui il progetto da ammettersi a finanziamento prevedesse “acquisti di macchinari strutture particolari, attrezzature ed impianti” necessari per il successivo utilizzo in attività agricole.
Nel caso di specie, l’Amministrazione ha rilevato la presenza di una medesima persona nelle compagini aziendali di due delle tre ditte cui si riferivano i preventivi prodotti dalla ricorrente ed ha ritenuto che tale circostanza escludesse l’effettiva situazione di concorrenza richiesta dal richiamato art. 17.7 del bando.
La ricorrente ha impugnato la sequenza provvedimentale in epigrafe specificata (bando e atti applicativi) allegando una pluralità di profili di illegittimità.
La Provincia di Parma si è costituita in giudizio eccependo in via pregiudiziale la tardività dell’impugnazione del bando (censurato con il quarto e quinto motivo di ricorso) e confutando le avverse doglianze.
Nella camera di consiglio del 6 febbraio 2013 è stata accolta l’istanza di sospensione.
L’Amministrazione, con provvedimento n. 1285 dell’11 giugno 2013, depositato in giudizio solo il 14 gennaio 2014, si è rideterminata provvedendo alla concessione di un contributo ammontante ad € 30.000,00 che parte ricorrente, con dichiarazione resa dal difensore all’odierna pubblica udienza, ha ritenuto essere satisfattiva.
Per quanto precede, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta cessazione della materia del contendere.
Permane, tuttavia, un interesse di entrambe le parti allo scrutinio delle doglianze oggetto di ricorso ai fini della pronunzia sulle spese di giudizio che, la ricorrente, chiede le vengano liquidate, mentre la resistente chiede vengano compensate.
Con il primo motivo di ricorso (sostanzialmente riproposto in sede di formulazione del secondo capo di impugnazione), la ricorrente ha dedotto la violazione del Regolamento UE n. 65/2011, della delibera del Consiglio regionale n. 99/2007 e del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Emilia Romagna, nonché, il difetto di istruttoria e la contraddittorietà del supporto motivazionale dell’impugnata esclusione.
In particolare, è stato rilevato che la presentazione dei preventivi veniva richiesta ai soli fini del giudizio di congruità della spesa preventivata e non quale requisito di aggiudicazione, mentre l’Amministrazione avrebbe proceduto ad escludere la ricorrente sulla base della ritenuta mancanza di concorrenzialità fra le ditte interpellate in assenza di alcuna attività istruttoria.
L’Amministrazione ha contestato la tesi di parte ricorrente richiamando il disposto dell’art. 2.1 delle “Linee guida sull’ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale e a interventi analoghi” – 2010, adottate dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali a norma del quale, in materia di “Investimenti materiali realizzati da privati”, al fine di “determinare il fornitore e la spesa ammissibile ad aiuto, è necessario adottare una procedura di selezione basata sul confronto tra almeno tre preventivi di spesa forniti da ditte in concorrenza, procedendo alla scelta di quello che, per parametri tecnico-economici, viene ritenuto il più idoneo”.
Il motivo è fondato.
Il Bando individuava i “Beneficiari” degli incentivi in favore del “primo inserimento in agricoltura di imprenditori agricoli giovani e professionalizzati” all’art. 4 e disciplinava le “Condizioni di ammissibilità dell’impresa agricola” e le “Condizioni di ammissibilità dell’azienda agricola”, rispettivamente agli articoli 5 e 6.
Ciò premesso, si evidenzia che non è oggetto di contestazione nel presente giudizio che parte ricorrente rientri nel novero dei potenziali beneficiari delle misure di aiuto come non è contestato il possesso da parte della stessa dei necessari requisiti di ammissibilità.
L’Amministrazione, infatti, con l’impugnato provvedimento del 29 ottobre 2012, ha determinato l’esclusione della domanda di aiuto presentata da parte ricorrente sul solo presupposto del difetto di un adempimento non previsto a pena di decadenza ma contemplato unicamente ai fini dell’espletamento dell’istruttoria tesa alla verifica di congruità dei costi esposti in offerta.
Detto adempimento era richiesto dall’art. 17.7 del Bando (rubricato “Congruità della spesa”) che, come anticipato, prevedeva che “nel caso di acquisti di macchinari, strutture particolari, attrezzature ed impianti si dovranno allegare almeno tre preventivi di altrettante ditte specializzate ed in concorrenza tra loro, con quadro di raffronto che giustifichi la scelta effettuata: rimane in ogni caso all’Ente competente per l’istruttoria, la facoltà di esprimere il giudizio finale di congruità”.
La mancata produzione dei tre richiesti preventivi (ovvero, di tre preventivi redatti da Ditte in concorrenza) non poteva, pertanto, determinare di per sé l’esclusione dell’offerta ma, al più, un giudizio di incongruità delle spese preventivate che, in ogni caso doveva scaturire, come imposto dall’ultima parte del richiamato art. 17.7, da un approfondimento istruttorio che nel caso di specie è mancato.
La descritta condotta dell’Amministrazione si pone, altresì, in violazione nell’art. 24 del reg. UE n. 65/2011 che, disciplinando i controlli amministrativi in materia di “domande di aiuto e di pagamento”, prevede che la congruità dei costi dichiarati venga valutata sulla base “della ragionevolezza dei costi dichiarati, valutati con un sistema di valutazione adeguato, ad esempio in base a spese di riferimento o al raffronto di diverse offerte, oppure esaminati da un comitato di valutazione”.
Il rilevato profilo non esaurisce, peraltro, le cause di illegittimità del provvedimento impugnato atteso che la ricorrente non può in ogni caso essere considerata inadempiente alla prescrizione di cui al più volte citato art. 17.7 avendo provveduto alla produzione dei tre prescritti preventivi.
A tal proposito si rileva che l’offerta della Società ricorrente, contemplava l’acquisto di una falciacondizionatrice e di undumper e, relativamente a ciascuno di detti macchinari, venivano presentati tre preventivi redatti dalle Società Marvasi S.r.l., Macchine Agricole Devoti S.r.l. e Razzini-Devoti S.r.l..
Con riferimento ai tre citati fornitori, l’Amministrazione affermava non sussistere una condizione di effettiva concorrenzialità fondando la propria conclusione sulla base del solo elemento indiziante rappresentato dalla circostanza che tanto la Macchine Agricole Devoti S.r.l quanto la Razzini-Devoti S.r.l. risultavano essere amministrate dal Signor Stefano Devoti.
Conclusione non supportata da alcun approfondimento istruttorio teso alla verifica in concreto della criticità rilevata che, qualora effettuato, come peraltro imposto dal Bando e dalla richiamata normativa comunitaria, avrebbe evidenziato l’assenza delle rilevate criticità dell’offerta esclusa.
Dirimente sul punto è la circostanza che nessuna delle due Ditte amministrate dalla medesima persona si è aggiudicata la fornitura atteso che la miglior offerta risulta essere stata presentata dalla Società Marvasi.
In ogni caso, come si evince, dai preventivi prodotti da parte ricorrente (Sub doc. 4 – 9), le ditte amministrate dal Devoti, commercializzano prodotti di marca diversa, ciascuno con propri prezzi di listino (il dato non è contestato dall’Amministrazione ed è facilmente verificabile) e, per la precisione, la Ditta Macchine Agricole Devoti,falciacondizionatrice marca FELLA SM3113RG e dumper marca VAIA NL141 140, mentre la ditta Razzini-Devoti ,falciacondizionatrice marca KUHN e dumper marca TECNOSIMA.
La diversità dei macchinari offerti, non prodotti ma solo commercializzati dalle due Ditte ed a prezzi agevolmente verificabili sulla base di un semplice acquisizione dei relativi listini, avrebbe permesso di valutare la effettiva congruità dei costi esposti in offerta e la concorrenzialità del confronto operato dalla ricorrente.
Quanto esposto determina di per sé, senza necessità di procedere oltre, il riconoscimento dell’illegittimità del complessivo agire dell’Amministrazione che è pervenuta ad un giudizio di inammissibilità dell’offerta presentata dalla ricorrente in difetto dei relativi presupposti.
Per quanto precede il ricorso deve essere dichiarato improcedibile essendo venuta ameno la materia del contendere.
Le spese di giudizio, in ossequio al principio della soccombenza virtuale, devono essere poste a carico della resistente nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile nei sensi di cui in motivazione.
Condanna parte resistente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 3.000,00 oltre IVA e CA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Angela Radesi, Presidente
Laura Marzano, Primo Referendario
Marco Poppi, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/02/2014

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sezione I – Sentenza – 11/2/2014 n.47 proviene da Giustamm.