Pres. De Siervo – Red. Napolitano

1. Corte Costituzionale – Questione di legittimità – Legittimazione attiva – Parti procedimento analogo – Non Sussiste – Ragioni – Carattere incidentale giudizio della Corte Costituzionale

2. Giustizia sportiva – Decisioni organi di arbitrato – Giurisdizione g.a. – Sussiste – Ragioni – Natura provvedimentale

3. Corte Costituzionale – Questione legittimità costituzionale – Art. 2, comma I, lettera b), e II, del D.L. n. 220/2003 – Contrasto art. 24 Cost. – Non sussiste – Ragioni – Tutela giurisdizionale – Sussiste

4. Giustizia sportiva – Regole tecniche dell’ordinamento sportivo – Giurisdizione statale – Esclusione – Violazione art. 24 Costituzione – Inconfigurabilità – Ragioni – Lesione diritti soggetti o interessi legittimi – Non sussiste

5. Giustizia amministrativa – Sanzioni disciplinari – Giurisdizione giudice “sportivo” – Risarcimento del danno – Giurisdizione giudice amministrativo – Ragioni

1. In materia di giudizi di legittimità costituzionale di una norma, la legittimazione attiva sussiste solo in capo alle parti del giudizio principale ed ai terzi portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di censura. Ne consegue che l’inammissibilità dell’intervento è estesa anche ai soggetti parti di un procedimento analogo a quello principale, quand’anche sospeso nell’attesa della pronuncia della Corte, posto che la contraria soluzione risulterebbe elusiva del carattere incidentale del giudizio di legittimità costituzionale, implicando l’accesso delle parti prima che, nell’ambito della relativa controversia, sia stata verificata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione.

2. In materia di giustizia sportiva sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei confronti di ogni tipo di decisione assunta dagli organi di arbitrato istituiti in seno al CONI in quanto, tali decisioni, hanno natura di provvedimenti amministrativi.

3. Non è fondata la questione di legittima costituzionale dell’art. 2, primo comma, lettera b), e II, del D.L. n. 220/2003, che riserva alla c.d. giustizia sportiva la soluzione delle controversie relative alle c.d. regole tecniche, in relazione agli artt. 24, 103, 113 della Costituzione, in quanto non è ravvisabile in tale disposizione una preclusione ad adire il giudice statale una volta esauriti i gradi di giudizio in seno agli organi sportivi. L’art. 3 del decreto legge 220/2003 infatti, individua una triplice forma di tutela giustiziale: una prima, limitata ai rapporti patrimoniali fra società, associazioni sportive, atleti e tesserati, che non rientra fra le materie che sono riservate all’esclusivo interesse degli organi di giustizia sportiva, demandata alla cognizione del giudice ordinario; una seconda, relativa alle regole tecniche delle diverse discipline sportive ove sussiste la cognizione dei soli organi di giustizia sportiva; infine una terza di carattere residuale, non ricompresa nella altre due ipotesi, ove sussiste la giurisdizione del g.a. allorché siano lesi diritti soggettivi od interessi legittimi.

4. La riserva in favore della giustizia sportiva delle questioni inerenti alle regole tecniche, esclude un intervento della giurisdizione statale in materia e non il diritto alla difesa tutelato dall’art. 24 della Costituzione. Infatti, alle regole di cui sopra non può essere attribuita natura di norme di relazione dalle quali derivino diritto soggettivi o posizioni di interesse legittimo.

5. Un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1 del decreto legge 220 del 2003 consente, laddove il provvedimento adottato dalla Federazione sportiva o dal C.O.N.I. abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, di proporre innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell’atto, ma il conseguente risarcimento del danno, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere. Pertanto il Giudice amministrativo può conoscere – nonostante la riserva in favore della “giustizia sportiva” – delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Ugo DE SIERVO Presidente
– Paolo MADDALENA Giudice
– Alfio FINOCCHIARO ”
– Alfonso QUARANTA ”
– Franco GALLO ”
– Luigi MAZZELLA ”
– Gaetano SILVESTRI ”
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, con legge 17 ottobre 2003, n. 280, promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio nel procedimento vertente tra Cirelli Andrea e la Federazione Italiana Pallacanestro (FIP) ed altri con ordinanza dell’11 febbraio 2010, iscritta al n. 194 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visti gli atti di costituzione della FIP, del Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI) nonchè l’atto di intervento della Associazione Sportiva Agorà e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 14 dicembre 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l’avvocato Luciano de Luca per l’Associazione Sportiva Agorà, Guido Valori per la FIP, Alberto Angeletti e Luigi Medugno per il CONI e l’avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Nel corso di un giudizio avente ad oggetto la impugnazione, proposta da persona tesserata, in qualità di dirigente sportivo, presso la Federazione italiana pallacanestro (FIP) della sanzione disciplinare della inibizione allo svolgimento di ogni attività endofederale per la durata di anni 3 e mesi 4, irrogata nei suoi confronti con decisione della Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), e di numerosi altri atti ad essa prodromici, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza depositata in data 11 febbraio 2010, ha sollevato, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, con legge 17 ottobre 2003, n. 280.
1.1. – Il giudice rimettente, prima di illustrare i profili di rilevanza e di non manifesta infondatezza della presente questione, riferisce ampiamente in merito alle vicende del giudizio a quo, nei termini qui di seguito riassunti.
Nel marzo del 2007 il ricorrente in tale giudizio, team manager della squadra di pallacanestro Benetton Treviso, fu deferito dal Procuratore federale della FIP di fronte agli organi della giustizia federale in quanto, al fine di consentire il tesseramento per la predetta compagine di un giocatore, avrebbe confezionato un falso atto di risoluzione contrattuale relativo alla posizione di altro giocatore della medesima squadra. Per tali fatti, costituenti illecito sportivo, egli, oltre ad essere stato licenziato dalla Benetton Treviso, veniva sanzionato dal giudice sportivo di primo grado con la inibizione da qualsiasi attività federale per la durata di anni 2. Essendo stato tale provvedimento impugnato, sia dalla FIP che dal tesserato, di fronte alla Corte federale, questa, in accoglimento del gravame proposto dalla Federazione, aggravava la sanzione irrogata protraendo la durata della inibizione sino a complessivi anni 3 e mesi 4. In relazione a tale provvedimento il tesserato proponeva istanza di conciliazione di fronte alla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport che, però, fallito il tentativo di conciliazione, confermava, in sede contenziosa, il precedente provvedimento.
A questo punto il dirigente sportivo inibito, articolando tre motivi di censura (ampliati, in seguito, con altri due motivi aggiunti), impugnava di fronte al TAR del Lazio sia la decisione assunta in sede conciliativa che quelle prese nelle precedenti fasi giustiziali nonché i provvedimenti con i quali egli era stato deferito agli organi della giustizia sportiva. Impugnava, altresì, le disposizioni, di natura statutaria e regolamentare, le quali, disciplinando le modalità di funzionamento della giustizia sportiva, prevedono che i tesserati federali debbano adire gli organi della suddetta giustizia nelle materia di cui all’art. 2 del decreto-legge n. 220 del 2003, comminando a loro volta, in caso di violazione di tale dovere, ulteriori sanzioni disciplinari.
1.2. – Nel giudizio di fronte al TAR, si costituivano la FIP ed il CONI eccependo ambedue, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice adito, e il secondo, sempre preliminarmente, la propria carenza di legittimazione passiva, là dove, nel merito, ambedue sostenevano la infondatezza del ricorso.
1.3. – Dopo che il ricorrente aveva depositato presso la segreteria del TAR copia della sentenza del Tribunale di Bologna che lo aveva assolto dal reato di frode sportiva usando la formula «perché il fatto non sussiste», il TAR, in data 28 gennaio 2010, tratteneva la causa per la decisione
2. – Il giudice a quo ritiene di dovere preliminarmente esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti costituite, secondo le quali le sanzioni sportive sarebbero impugnabili, ai sensi dell’art. 2, primo comma, lettera b), del decreto-legge n. 280 del 2003, solo di fronte agli organi della giustizia sportiva.
A tale proposito, rileva di avere più volte affermato la propria giurisdizione in materia di sanzioni disciplinari sportive diverse da quelle tecniche – cioè da quelle preordinate ad assicurare la regolarità della competizione e la rispondenza del risultato ai valori sportivi in essa espressi – in considerazione del fatto che il principio, espresso dal decreto-legge n. 220 del 2003, secondo il quale l’ordinamento sportivo è disciplinato autonomamente da quello statale, trova una espressa deroga in caso di rilevanza per quest’ultimo di situazioni giuridiche, costituenti diritti soggettivi e interessi legittimi, connesse con il primo. È il caso delle controversie che abbiano ad oggetto rapporti giuridici patrimoniali fra società sportive ed atleti, devolute al giudice ordinario, ovvero il caso di controversie relative ai provvedimenti del CONI o delle Federazioni sportive, devolute al giudice amministrativo.
2.1. – Tale impostazione è compendiata dal rimettente nel principio secondo il quale la giustizia sportiva si occupa della applicazione delle regole sportive, quella statale entra in gioco ove la controversia concerna la lesione di diritti soggettivi o interessi legittimi.
In particolare, per ciò che concerne la giurisdizione disciplinare, il TAR ha più volte affermato che l’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 220 del 2003, il quale riserva al giudice sportivo le questione relative a «comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni sportive», non opera là dove la sanzione non si esaurisca nell’ambito sportivo, refluendo, invece, anche nell’ordinamento dello Stato.
In applicazione di tale tesi il TAR, prosegue l’ordinanza di rimessione, ha affermato la propria giurisdizione in relazione a ricorsi proposti da dirigenti, società sportive e giudici di gara in relazione alle note sanzioni disciplinari emesse dalla Corte federale della Federazione italiana giuoco calcio al termine della stagione calcistica 2005/2006, mentre la ha declinata in occasione della impugnazione del provvedimento con il quale un arbitro di calcio non era stato iscritto nei ruoli degli arbitri della Serie A e B in considerazione della asserita carenza delle necessarie qualità tecniche.
2.2. – Tale impostazione, ad avviso del rimettente, si fonda anche sulla necessità di dare dell’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 220 del 2003 una lettura costituzionalmente orientata, in accordo col principio, più volte espresso dal giudice delle leggi, secondo il quale l’interprete deve, fra più letture possibili di una norma, privilegiare quella idonea a fugare i dubbi di costituzionalità, dovendosi dichiarare la illegittimità costituzionale di una disposizione legislativa solo là dove sia impossibile dare di essa una interpretazione che preservi i valori costituzionali ad essa sottesi.
Aggiunge il rimettente che anche nel caso esaminato nel giudizio a quo vi erano argomenti che, alla luce della pregressa giurisprudenza, consentivano di affermare che il legislatore, col decreto-legge n. 220 del 2003 avesse voluto sì garantire il previo esperimento di tutti i rimedi propri della giustizia sportiva, ma senza che ciò, una volta esauriti quelli, escludesse, per le sanzioni rilevanti anche nell’ordinamento generale, la possibilità di adire il giudice dello Stato.
2.3. – Tale «parabola argomentativa» – riferisce sempre il rimettente TAR – però non è stata, di recente, condivisa dal Consiglio di Stato che, partendo dal rilievo che frequentemente i provvedimenti disciplinari adottati in ambito sportivo incidono, almeno indirettamente, su situazioni giuridiche rilevanti per l’ordinamento generale, si è interrogato se, in tali evenienze, debba prevalere il valore della autonomia dell’ordinamento sportivo ovvero il diritto di azione e di difesa in giudizio. Rispondendo a tale quesito, pur consapevole delle perplessità di ordine costituzionale che ne potrebbero derivare, il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover privilegiare la prima delle due possibili alternative, affermando che, visto il tenore letterale degli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 220 del 2003, deve concludersi che il legislatore, nel demandare alla giustizia sportiva la cognizione sui comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e sulle conseguenti sanzioni, non ha attribuito importanza al fatto che queste ultime possano anche produrre effetti incidenti sul piano morale o patrimoniale.
3. – Ritiene, pertanto, il rimettente, tenuto conto del ricordato recente arresto del Consiglio di Stato, di dovere aderire alla impostazione di quest’ultimo, sollevando, però, questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera b), e, in parte qua, anche del comma 2 del decreto-legge n. 220 del 2003, convertito con modificazioni, con legge n. 280 del 2003, per contrasto con gli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, nella parte in cui riserva al giudice sportivo la competenza a decidere in via definitiva le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari non tecniche inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole al giudice amministrativo, anche se i loro effetti superano l’ambito dell’ordinamento sportivo, incidendo su diritti ed interessi legittimi.
Riscontrata la rilevanza della questione nel giudizio a quo, atteso che l’esame della impugnazione del ricorrente postula la giurisdizione del giudice adito, il rimettente, aderendo alla ricordata opzione ermeneutica del Consiglio di Stato, volta a privilegiare il tenore letterale dell’art. 2 del citato decreto-legge n. 220 del 2003, a scapito di una lettura sistematica di esso, in passato adottata dallo stesso rimettente, che valorizzi anche il regime derogatorio previsto nella parte finale del comma 2 del medesimo decreto-legge, afferma la non manifesta infondatezza della questione.
3.1. – Ritiene il rimettente che la tesi ora seguita violi in primo luogo l’art. 24 della Costituzione che garantisce il diritto, in ogni stato e grado del procedimento, di agire in giudizio a tutela dei propri diritti ed interessi legittimi. Violati sarebbero, altresì, gli artt. 103 e 113 della Costituzione, che consentono l’impugnativa degli atti amministrativi di fronte agli organi della giustizia amministrativa, non potendosi dubitare, proprio per la riserva di giurisdizione contenuta nell’art. 3 del decreto-legge n. 220 del 2003, della riconducibilità al genere degli atti amministrativi dei provvedimenti emessi dal CONI e dalle Federazioni sportive.
Né la disciplina censurata può ritenersi giustificata dalla esigenza di assicurare, in considerazione della peculiarità degli interessi in gioco, una giustizia rapida che l’ordinamento statuale non sarebbe in grado di assicurare, dato che lo stesso legislatore del 2003, consapevole di ciò, ha esteso al contenzioso sportivo la disciplina acceleratoria del processo dettata per altre materie in cui è riscontrabile la medesima esigenza di speditezza. Aggiunge il rimettente che, se ciò non fosse stato ritenuto sufficiente, il legislatore, senza giungere a violare il diritto di difesa, avrebbe potuto introdurre ulteriori strumenti di velocizzazione del processo.
Precisa il rimettente che la illegittimità costituzionale non viene da lui ravvisata nella cosiddetta pregiudiziale sportiva, che è, anzi, una logica conseguenza della autonomia dell’ordinamento sportivo, ma nella preclusione del ricorso alla giurisdizione ordinaria una volta esauriti i gradi di quella sportiva. Parimenti estraneo alla problematica in esame è il caso della sanzione tecnica, irrogata nel corso od in conseguenza della competizione sportiva: in tal caso, infatti, manca lo stesso presupposto per poter invocare la tutela dell’art. 24 della Costituzione, cioè la lesione di posizioni giuridiche rilevanti. Invero, alle regole tecniche non può attribuirsi la valenza di norme di relazione da cui scaturiscono diritti soggettivi e contrapposti obblighi per quanti operano nell’ordinamento sportivo. Dovendosi altresì escludere che le decisioni assunte dai giudici di gara abbiano valenza provvedimentale, non è ravvisabile in capo ai destinatari di esse una posizione di interesse legittimo. In definitiva sia la violazione delle regole tecniche proprie di una disciplina sportiva che le sanzioni da essa derivanti appartengono all’«irrilevante giuridico», per il quale la «giustiziabilità può essere […] riservata agli organi della giustizia sportiva».
A tale approdo, rileva il rimettente, era, peraltro, già pervenuto il giudice ordinario allorché aveva affermato, sia pure anteriormente alla entrata in vigore del decreto-legge n. 220 del 2003, che l’ordinamento generale, pur riconoscendo l’autonomia di quello sportivo, per un verso pretende che le norme fondamentali di questo si armonizzino con le proprie e per altro verso assicura la tutela delle posizioni giuridiche che gravitano nella sua orbita, esulando da essa le disposizioni, meramente tecniche, che l’ordinamento speciale ha elaborato ai fini della acquisizione del risultato della competizione sportiva.
3.2. – Ritiene il TAR del Lazio che tale caratteristica, cioè l’esaurire la loro efficacia all’interno dell’ordinamento sportivo, non sia propria anche dei provvedimenti con i quali sono inflitte sanzioni disciplinari per violazioni di regole non tecniche, posto che queste, dirette a modificare in modo sostanziale, sebbene non irreversibile, lo status dell’affiliato, ridondano in danno della sua sfera giuridica rilevante per l’ordinamento generale.
Né può invocarsi al proposito l’autonomia dell’ordinamento sportivo, essendo giustificabile la intangibilità di questo solo in quanto gli atti e le pronunce ad esso riferibili esauriscano i loro effetti all’interno del medesimo.
Ciò non avviene ove le valutazioni e gli apprezzamenti espressi investano con immediatezza i diritti fondamentali del loro destinatario, influendo negativamente sulla sua onorabilità, così come si verifica nel caso di specie, là dove il danno sofferto dal ricorrente starebbe non tanto nella misura interdittiva a lui applicata, quanto nel giudizio di riprovevolezza morale che ad essa sottende.
3.3. – Pertanto il TAR del Lazio ha sollevato, in relazione agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e, in parte qua, 2, del decreto-legge n. 220 del 2003, convertito, con modificazioni, con legge n. 280 del 2003, nella parte in cui riserva al giudice sportivo la cognizione sulle controversie relative alle sanzioni disciplinari non tecniche inflitte ad atleti, tesserati associazioni e società sportive, sottraendola al giudice amministrativo, anche là dove esse incidano su diritti ed interessi legittimi che, per l’ordinamento generale, il rimettente TAR è chiamato a tutelare.
4. – Si è costituito in giudizio il CONI chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile ovvero, in subordine, infondata.
4.1. – Ad avviso della difesa del CONI, l’ordinanza di rimessione presenta profili di inammissibilità connessi alla mancata valutazione della natura della decisione, oggetto di impugnazione di fronte al TAR, della Camera di conciliazione ed arbitrato dello sport. Infatti, se tale decisione fosse qualificata come lodo arbitrale rituale, tenuto conto della “compromettibilità” degli interessi sostanziali coinvolti dalla decisione, resterebbe salva la possibilità per il destinatario di essa di giovarsi delle forme di gravame consentite dal codice di rito in relazione a siffatta tipologia di decisioni.
Prosegue la difesa del CONI rilevando che il descritto difetto motivazionale della ordinanza di rimessione neppure potrebbe essere ovviato dal riferimento, peraltro non contenuto nella ordinanza del TAR del Lazio, all’indirizzo giurisprudenziale, da tale parte definito “consolidato”, in base al quale le decisioni assunte in seno alla Camera di conciliazione ed arbitrato dello sport, sebbene assunte nel contraddittorio delle parti, avrebbero la natura di provvedimenti amministrativi, sicché non sarebbe ad esse applicabile la normativa in tema di impugnazione dei lodi arbitrali. Tale orientamento, infatti, è sorto in materia di ricorsi avverso la mancata ammissione a campionati, e si fonda sulla non suscettibilità degli interessi in tali casi coinvolti ad essere oggetto di clausola compromissoria, dato che essi – stante il potere «pacificamente pubblicistico» spiegato dal soggetto che ha denegato la ammissione – sarebbero qualificabili sotto la specie degli interessi legittimi. Poiché tale vincolo negativo non sussisterebbe in materia disciplinare, il ricordato orientamento giurisprudenziale (a prescindere dai dubbi espressi sulla sua correttezza) non sarebbe pertinente al caso in questione.
4.2. – Nell’esaminare, a questo punto, la normativa concernente la giustiziabilità delle sanzioni disciplinari irrogate in ambito sportivo, la suddetta difesa osserva che la loro sottrazione alla cognizione della autorità giudiziaria statuale concerne le sole sanzioni irrilevanti per l’ordinamento generale, posto che la autonomia dell’ordinamento sportivo, sancita dal decreto-legge n. 220 del 2003, non è assoluta, ma, a mente del comma 2 dell’art. 1 del citato decreto-legge, trova una deroga ogni qual volta la sanzione ha una attitudine lesiva che trascende i limiti dell’ordinamento sportivo. Esemplificando, la difesa dell’Ente sostiene che esulano dalla soglia di indifferenza connessa a tale ordinamento le sanzioni che incidono direttamente sullo status di tesserato rescindendo il legame associativo, come nel caso della radiazione, mentre sono comprese in essa quelle da cui non può derivare alcuna lesione rilevante per l’ordinamento generale (sanzioni pecuniarie, inibizione allo svolgimento di attività endofederale, penalizzazioni sportive). Emblematica sarebbe, in tal senso, la stessa vicenda oggetto del giudizio a quo, posto che la inibizione inflitta comporta solo il divieto di svolgere attività in ambito federale, senza incidere sul rapporto di lavoro, unico rilevante sul piano generale, che lega il dirigente alla società sportiva. Parimenti irrilevanti per l’ordinamento generale sono le sanzioni pecuniarie, posto che le federazioni sportive per la loro esazione non possono ricorrere a strumenti apprestati dell’ordinamento statuale ma solo a quelli previsti da quello speciale.
Ritiene, infine, la difesa del CONI che sarà, di volta in volta, compito dell’organo giudicante valutare se i termini della controversia a lui devoluta siano tali da coinvolgere direttamente posizioni giuridiche tutelate dall’ordinamento generale, ritenendo solo in questo caso la propria giurisdizione, declinandola nel caso opposto. Così intesa la disciplina contenuta nel decreto-legge n. 220 del 2003 non dà più adito a dubbi di legittimità costituzionale, risultando non tutelate solo le posizioni giuridiche prive di rilevanza in ambito statuale.
Va tuttavia precisato, prosegue la esponente difesa, che il coinvolgimento della posizione giuridica rilevante deve essere diretto e non, come in passato sostenuto dal TAR del Lazio, anche indiretto, atteso che questa opzione ermeneutica avrebbe l’effetto di rendere “lettera morta” la riserva di giurisdizione disciplinare in favore degli organi della giustizia sportiva posta dal legislatore, dato che, come certamente non è sfuggito a quest’ultimo, ogni sanzione sportiva è di per sé astrattamente idonea a determinare effetti riflessi proiettati anche al di fuori dell’ordinamento sportivo.
Che le uniche sanzioni disciplinari destinate a incidere direttamente su posizioni giuridiche rilevanti per l’ordinamento generale siano quelle coinvolgenti lo status del destinatario è desumibile anche dal fatto che, in sede di conversione in legge del decreto-legge n. 220 del 2003, il Parlamento eliminò dal comma 1 dell’art. 2 l’intera lettera c), la quale riservava all’autonomia dell’ordinamento sportivo anche le questioni concernenti «l’ammissione e l’affiliazione alle Federazioni sportive di società, associazioni sportive e di singoli tesserati», restituendo, quindi, agli organi dello Stato le eventuali controversie su di esse.
4.3. – Osserva, conclusivamente, la difesa del CONI che, nel corso del giudizio a quo, la disciplina dei rimedi giustiziali propri dell’ordinamento sportivo ha subito una sensibile revisione: infatti, attraverso la sostituzione della Camera di conciliazione ed arbitrato dello sport con il Tribunale nazionale di arbitrato per lo sport, si è inteso accentuare sensibilmente i profili arbitrali di tale organo giudicante, dotato espressamente di “competenza arbitrale” e le cui decisioni, definite “lodi” e alle quali si perviene a seguito di un iter procedurale ampiamente ricalcato su quello previsto dal codice di rito per i giudizi arbitrali, sono, se assunte riguardo a controversie «rilevanti per l’ordinamento giuridico dello Stato», suscettibili del mezzo di gravame di cui all’art. 828 cod. proc. civ.
Privo, invece, di siffatta connotazione arbitrale sarebbe, invece, l’altro organo ora previsto al vertice della giustizia sportiva, l’Alta Corte di giustizia sportiva, che, in quanto destinato a giudicare su materie sottratte ai poteri di disposizione delle parti o in assenza di regolamentazione pattizia e poiché munito di un’investitura di fonte regolamentare e formato da soggetti non scelti dalle parti, deve essere considerato «depositario di funzioni decisorie di natura amministrativa», tali, pertanto, da consentire la qualificazione in termini di provvedimento amministrativo degli atti da essa assunti, con le derivanti conseguenze in termini di regime impugnatorio.
Da tali novità ordinamentali la costituita difesa fa discendere la inattualità della questione proposta dal TAR del Lazio ed il rischio che un suo eventuale accoglimento renderebbe l’ordinamento sportivo privo della necessaria riserva di giurisdizione riguardo alle sanzioni disciplinari che non producono effetti esterni all’ordinamento stesso.
5. – Si è, altresì, costituita in giudizio la FIP, la quale ha concluso nel senso della inammissibilità della questione di legittimità costituzionale o, comunque, della sua infondatezza.
5.1. – Quanto alla inammissibilità, la difesa della FIP osserva che, in realtà, il dubbio di legittimità costituzionale dedotto dal TAR non si alimenta tanto del tenore testuale della disposizione censurata quanto deriva dalla interpretazione che di essa ne è stata data dal Consiglio di Stato con la nota decisione n. 5782 del 2008, interpretazione, ricorda la esponente difesa, che lo stesso TAR aveva in passato disatteso, ritenendo, invece, che ne fosse consentita un’altra che facesse salva la giurisdizione statuale ogniqualvolta gli effetti che discendono dalla sanzione disciplinare non esauriscano i loro effetti all’interno dell’ordinamento sportivo ma li proiettino anche all’esterno di esso.
Essendo chiaro che, nel caso di specie, il rimettente avrebbe avuto tutti gli strumenti per verificare l’ambito di efficacia della sanzione disciplinare irrogata al ricorrente nel giudizio a quo, si afferma la inammissibilità della questione, essendo stata questa sollevata non tanto per dirimere un effettivo dubbio di costituzionalità, quanto per ottenere l’avallo della Corte ad una determinata interpretazione normativa.
Ritiene, peraltro, la difesa della FIP che nella fattispecie, avendo il ricorrente in sostanza chiesto al TAR di pronunziarsi sulla sussistenza o meno dei presupposti sostanziali per la irrogazione della sanzione disciplinare, sarebbe evidente il tentativo di trasformare, attraverso la allegazione di effetti indiretti della sanzione, il giudice statale in un giudice (del fatto) sportivo; ma proprio la mancanza di una posizione giuridica tutelata nell’ordinamento generale viene a giustificare, in questo caso, la declinatoria di giurisdizione.
5.2. – Prosegue la Federazione osservando che, comunque, la questione, ove se ne riscontrasse la rilevanza, sarebbe infondata. Infatti l’art. 2 del decreto-legge n. 220 del 2003 va letto congiuntamente all’art. 1 che, nel garantire la autonomia dell’ordinamento sportivo, precisa che siffatta tutela si esplica in termini assoluti solo nelle materie il cui rilievo è esclusivamente interno a tale ordinamento. Invece, là dove entrano in gioco diritti ed interessi protetti dall’ordinamento generale, la garanzia dell’ordinamento particolare cede di fronte a quelle apprestate ai soggetti dall’ordinamento generale.
Non essendo sempre possibile individuare le due diverse tipologie di interessi in gioco, il legislatore ha ritenuto di selezionare due “blocchi di regole” che attengono in maniera esclusiva all’ordinamento sportivo, non potendo questo sopravvivere se non può, per un verso, autonomamente regolamentare la propria attività e non ha, per altro verso, gli strumenti per ottenere, attraverso i procedimenti disciplinari, il rispetto dei principi di lealtà sportiva.
In questo senso al concetto di autonomia si ricollega quello della autodichia, dovendo un ordinamento, legittimato ad emanare regole, essere in grado di istituire organi che valutino le relative controversie. In tal senso il legislatore statuale ha riservato alla esclusiva giurisdizione sportiva le questioni di cui alle lettere a) e b) dell’art. 2 del decreto-legge n. 220 del 2003, ma tale esclusività non sarebbe assoluta, in quanto il giudice statuale è comunque chiamato a conoscere, anche in questi casi, sui diritti e sugli interessi protetti dallo Stato.
Dalla applicazione dei criteri che precedono consegue la infondatezza del dubbio di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto-legge n. 220, atteso che la riserva di giurisdizione nelle materie di cui alle lettere a) e b) del medesimo non comporta la sottrazione allo Stato delle sue prerogative riguardanti le posizioni giuridiche soggettive protette dall’ordinamento generale, in quanto per queste ultime rimane salva la giurisdizione del giudice statale.
5.3. – La problematica, in sostanza, consisterebbe nella delimitazione, rimessa all’apprezzamento del giudice, del concetto di cosa sia “giuridicamente rilevante”, così esulando dalla costituzionalità della norma ora in questione. Ove sia rinvenibile tale rilevanza, sussisterebbe l’esigenza di tutela giurisdizionale che legittima il ricorso al giudice statale, ove, invece, sia richiesta la tutela di una posizione di mero fatto, difettando una vera e propria domanda giudiziale, non vi può essere radicamento della giurisdizione statale.
Applicando tali principi all’ipotesi di sanzione disciplinare irrogata in ambito sportivo, se la impugnazione di questa è solo finalizzata al riesame delle medesima questione già decisa dal giudice sportivo, essa, senza che rilevino – per quanto gravi possano essere – gli eventuali effetti indiretti del provvedimento impugnato, è insindacabile dal giudice ordinario.
6. – E’ intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità della questione o, comunque, per la sua non fondatezza.
6.1. – Riguardo alla inammissibilità, la difesa erariale osserva che il TAR rimettente ritiene che la lesione subita dal ricorrente nel giudizio a quo è data dalle pregiudizievoli valutazioni personali contenute negli atti impugnati, tali da fondare un giudizio negativo sulle qualità morali dello stesso, Atteso, però, che nel giudizio a quo è solamente richiesto l’annullamento degli atti impugnati, senza alcun profilo risarcitorio, mancherebbe nel caso di specie – o quantomeno non ne è adeguatamente chiarita dal rimettente la sussistenza – quel riflesso nell’ordinamento generale della sanzione sportiva che ne giustificherebbe il sindacato da parte del giudice statale: di tal che la questione sarebbe irrilevante nel giudizio a quo.
Essa sarebbe, comunque, anche infondata. Il legislatore del 2003 si sarebbe, infatti, limitato a precisare, riportandosi ad un consolidato orientamento precedentemente formatosi sia in dottrina che in giurisprudenza, quali sono gli atti delle “associazioni sportive” indifferenti per l’ordinamento statale e che, pertanto, sfuggono alla giurisdizione di questo. Fra questi gli atti con i quali viene sanzionato il comportamento del tesserato sul piano disciplinare.
Tale scelta risponderebbe ad un generale criterio di ragionevolezza, rispettando l’autonomia dell’associazionismo sportivo.
La diversa opinione formulata dal rimettente, secondo la quale, ferma restando la distinzione fra sanzioni tecniche e sanzioni ordinarie, sarebbero rilevanti per l’ordinamento generale le sanzioni disciplinari ordinarie incidenti su di un interesse patrimoniale o morale del destinatario di esse, sarebbe tale che travolgerebbe anche la stessa distinzione, essendo evidente che anche da una sanzione tecnica possono derivare rilevanti conseguenze sia di carattere patrimoniale che di carattere morale.
Il criterio distintivo deve, invece, costruirsi sul tipo di situazione soggettiva coinvolta, risultando indifferente al diritto statuale quella che non giunga alla soglia di diritto soggettivo o di interesse legittimo.
Data tale indifferenza non vi sarebbe contrasto fra la norma censurata ed i parametri costituzionali evocati.
Parametri che, riguardo agli artt. 103 e 113 della Costituzione, appaiono altresì non pertinenti alla fattispecie, atteso che i provvedimenti resi dalle Federazioni sportive, organismi di diritto privato che nella materia giustiziale non operano su delega del CONI, non sono sussumibili sotto la specie del provvedimento amministrativo, sicché neppure sarebbero suscettibili di essere annullati dal Tribunale rimettente.
7. – È, altresì, intervenuta nel giudizio di legittimità costituzionale la Associazione sportiva Agorà, la quale, in punto di fatto, riferisce di avere impugnato di fronte al TAR del Lazio il provvedimento, reso nei suoi confronti dalla Camera di conciliazione ed arbitrato per lo sport del CONI in data 24 dicembre 2004, con il quale era stata confermata una sanzione disciplinare, consistente nella squalifica dalle competizioni per la durata di un anno e 8 mesi, a lei inflitta dalla Commissione d’appello della Federazione italiana wushu kung fu.
Avendo il TAR rigettato la richiesta di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, argomentando, fra l’altro sulla base della dubbia ammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, la Agorà ha eccepito la illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge n. 220 del 2003. Avendo, quindi, appreso che il medesimo TAR, in altro giudizio, ha sollevato la questione di costituzionalità della norma citata mentre il giudizio che la vede ricorrente è stato rinviato a data da destinarsi, la Agorà è intervenuta nel presente giudizio, ritenendosi a ciò legittimata, anche sulla base di taluni precedenti della Corte costituzionale, in quanto titolare di una posizione qualificata rispetto alla definizione di esso – attese le conseguenze decisive che la sua definizione avrà nell’ambito della controversia promossa di fronte al TAR – tale da farle affermare la sussistenza di un “interesse diretto” ad intervenire nel presente giudizio strettamente funzionale all’esercizio del diritto di difesa all’interno di un processo pendente.
Riguardo al merito della questione, la interveniente si associa ai dubbi sulla legittimità costituzionale della disposizione censurata formulati dal rimettente, osservando che detta disposizione suscita altresì dubbi in ordine alla sua rispondenza al canone della ragionevolezza.
8. – Nell’imminenza della udienza, la difesa della FIP ha depositato una memoria illustrativa, in larga parte confermativa delle precedenti difese.
8.1. – Riguardo all’intervento della Associazione sportiva Agorà, la difesa federale ne rileva l’inammissibilità, in quanto spiegato da soggetto estraneo al giudizio a quo, non titolare di una posizione sostanziale connessa in modo immediato e diretto a quella dedotta nel giudizio principale.
La FIP insiste poi per la inammissibilità dell’incidente di costituzionalità sollevato dal TAR del Lazio, in quanto la questione difetterebbe del requisito della rilevanza. Infatti, per un verso, essa avrebbe potuto essere risolta verificando se l’oggetto della domanda proposta di fronte al rimettente fosse tra le questioni cui l’ordinamento dello Stato attribuisce tutela e, per altro verso, è lo stesso ricorrente, non avendo dedotto alcun atto lesivo di un proprio diritto né avendo formulato alcuna domanda risarcitoria, a confinare la questione nel “giuridicamente irrilevante”.
Precisa, tuttavia, la FIP che la questione sarebbe, comunque, infondata. Ricordato che sin dal 2004 la Corte di cassazione ha individuato, con riferimento al contenzioso di carattere sportivo, la categoria del “giuridicamente indifferente”, si osserva come, con recentissima ordinanza delle Sezioni unite civili, la Corte regolatrice sia tornata sull’argomento ribadendo che la sussistenza o meno di una situazione astrattamente tutelabile non integra una questione di giurisdizione ma attiene al merito della controversia, costituendo uno dei presupposti della domanda giudiziale.
Nel caso di specie il ricorrente, come detto, non ha dedotto la lesione di una situazione giuridica protetta, lamentando solo la adozione del provvedimento disciplinare ai suoi danni in assenza del necessario presupposto fattuale, costituito dalla ricorrenza dell’illecito sportivo. Mancando, pertanto, ad avviso della difesa della FIP, una posizione giuridica assunta come lesa, non sarebbe possibile affermare la giurisdizione. Né avrebbe senso fondare la giurisdizione sugli effetti indiretti (del provvedimento sanzionatorio), posto che così verrebbe disancorata la domanda dalla esistenza del diritto, facendosi così discendere una «molteplicità di possibili situazioni protette» da un «mero fatto».
Tale conclusione, fra l’altro, tradirebbe il senso del d.l. n. 220 del 2003, in base al quale, invece, esiste un’area giuridicamente neutra e, in quanto tale, sottratta al sindacato del giudice statale.
Il TAR, viceversa, prima di interrogarsi sulla esistenza della posizione tutelabile, si domanda se vi è la sua giurisdizione. Anzi, precisa la FIP, il TAR individua solo una posizione indirettamente tutelata per chiedersi se su di essa vi sia la giurisdizione.
In tal modo, attesa la diversa opinione già espressa dal Consiglio di Stato, il TAR, in realtà, chiede alla Corte l’avallo alla sua interpretazione.
Peraltro, conclude la memoria, ove si esaminino le deroghe al principio della autonomia dell’ordinamento sportivo contenute nell’art. 1 del d.l. n. 220 del 2003 nonché l’art. 3 del medesimo d.l., il quale assegna al TAR del Lazio la cognizione sulle controversie, escluse quelle di natura patrimoniale, esulanti dalla autonomia sportiva, risulterà chiaro che, là dove la vicenda, pur originata all’interno dell’ordinamento sportivo, abbia ad oggetto la lesione di diritti o interessi legittimi – lesione da verificare caso per caso – sarà assicurata la tutela giurisdizionale statale.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, con legge 17 ottobre 2003, n. 280, nella parte in cui riserva al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari, diverse da quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole al sindacato del giudice amministrativo, anche ove i loro effetti superino l’ambito dell’ordinamento sportivo, incidendo su diritti soggettivi ed interessi legittimi.
1.1. – Prima di ogni altra considerazione giova premettere che il decreto-legge n. 220 del 2003 è stato oggetto di talune modificazioni, ancorché non riguardanti le disposizioni censurate, a seguito della entrata in vigore del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo).
In particolare, all’art. 3, comma 1, le parole «è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo» sono state sostituite, dal comma 13 dell’art. 3 dell’allegato 4 del d.lgs. n. 104 del 2010, dalle parole «è disciplinata dal codice del processo amministrativo»; mentre i successivi commi 2, 3 e 4 sono stati abrogati dal numero 29 del comma 1 dell’art. 4 dell’allegato 4 del d.lgs. n. 104 del 2010.
Tali modificazioni, in realtà, non mutano la disciplina normativa in questione, posto che il codice del processo amministrativo contiene disposizioni che, di fatto, riproducono quelle modificate o abrogate, così lasciando in sostanza inalterato il complessivo quadro normativo.
Esse, pertanto, non incidono sul presente giudizio di legittimità costituzionale.

2. – Deve essere prioritariamente esaminata la ammissibilità dell’intervento in giudizio spiegato dalla Associazione sportiva Agorà. Esso, conformemente alla consolidata giurisprudenza di questa Corte, deve essere dichiarato inammissibile.
La detta Associazione sportiva fonda la propria legittimazione ad intervenire in giudizio sulla circostanza che, essendo anch’essa destinataria di un provvedimento disciplinare, emesso dalla Camera di conciliazione ed arbitrato per lo sport, oggetto di impugnazione di fronte al TAR del Lazio, è parte di un giudizio amministrativo –rinviato a data da destinarsi in attesa della definizione del presente incidente di legittimità costituzionale – il cui esito è subordinato alla odierna decisione. Questa Corte ribadisce che è sua costante giurisprudenza che possono partecipare al giudizio di legittimità costituzionale le sole parti del giudizio principale ed i terzi portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di censura. L’inammissibilità dell’intervento di soggetti diversi rispetto a quelli sopra elencati non viene meno in forza della pendenza di un procedimento analogo a quello principale, quand’anche sospeso in via di fatto nell’attesa della pronuncia di questa Corte, posto che la contraria soluzione risulterebbe elusiva del carattere incidentale del giudizio di legittimità costituzionale, implicando l’accesso delle parti prima che, nell’ambito della relativa controversia, sia stata verificata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione (da ultimo sentenza n. 288 del 2010 e, in precedenza, fra le molte, ordinanza collegiale allegata alla sentenza n. 245 del 2007).

3. – Stante la sua preliminarità, va a questo punto esaminata la eccezione di inammissibilità della questione, per difetto di motivazione sulla sua rilevanza, formulata dalla difesa del CONI con riferimento alla mancata adeguata valutazione da parte del rimettente della natura del provvedimento emesso dalla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport. Se, infatti, questo fosse considerato un lodo arbitrale, data la soggezione di tali atti a ipotesi tipizzate di motivi di impugnazione, secondo la disciplina all’uopo dettata dal codice di rito civile, il ricorso di fronte al giudice a quo sarebbe inammissibile e, non ricorrendo, secondo quanto riferito dal rimettente, alcuna delle ipotesi in questione, la sollevata questione di legittimità costituzionale si paleserebbe altresì irrilevante.
3.1. – L’eccezione non è fondata.
È, infatti, evidente che il giudice rimettente, sia pure per implicito, si è conformato all’orientamento del tutto consolidato nella giurisprudenza amministrativa di primo e di secondo grado, come testimoniato dalla ampia messe di precedenti giurisprudenziali riscontrabili in argomento, secondo il quale, ancorché adottate nel contraddittorio delle parti, le decisioni assunte dalla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport (organismo, peraltro, oramai soppresso in quanto sostituito in seno al CONI dal neo istituito Tribunale nazionale arbitrale dello sport) hanno la natura di provvedimenti amministrativi, di talché non è, in linea di principio, implausibile che il giudice amministrativo affermi la sua giurisdizione (che è di natura esclusiva) nei confronti di ogni tipo di decisione della Camera di conciliazione ed arbitrato. Al riguardo, si deve sottolineare che questa Corte ha più volte affermato che il difetto di giurisdizione per essere rilevabile deve essere macroscopico (da ultimo, sent. n. 34 del 2010).
3.2. – Deve essere, parimenti, disattesa la eccezione di inammissibilità formulata sulla base dell’assunto secondo il quale il giudice rimettente più che esporre un reale dubbio di costituzionalità ricerca, da parte di questa Corte, un improprio avallo alla interpretazione da lui in passato seguita e, ora, sconfessata dal giudice del gravame.
Invero il TAR del Lazio, pur avendo riferito i profili della propria precedente posizione, si dà carico del fatto che essa è stata motivatamente disattesa sia dal Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana (sentenza n. 1048 del 2007), sia dallo stesso Consiglio di Stato (sentenza n. 5782 del 2008), il quale, pur ritenendola l’unica possibile, si pone peraltro in termini problematici rispetto alla compatibilità costituzionale della propria interpretazione. Pertanto, di fronte alla opposta tesi, argomentatamente sostenuta dal giudice del gravame, che è, riguardo al caso, anche giudice di ultima istanza di merito (la cui decisione non è più scalfibile neppure a seguito di ricorso ex ultimo comma dell’art. 111 Cost. ove ricorra un’ipotesi di carenza assoluta di giurisdizione), non restava al rimettente, proprio in quanto aderiva all’interpretazione del Consiglio di Stato, che sollevare il presente dubbio di costituzionalità, in tal senso portando a compimento l’iter esegetico lumeggiato dallo stesso Consiglio di Stato.

4. – Venendo al merito della questione, essa deve essere dichiarata non fondata, nei sensi di cui in motivazione.
4.1. – Va, innanzitutto, ricordato che il decreto-legge n. 220 del 2003 è stato emanato in una situazione che fu espressamente definita dal relatore, durante i lavori parlamentari che hanno portato alla approvazione della legge di conversione, un «vero e proprio disastro incombente sul mondo del calcio». Con esso si è affrontata una questione particolarmente delicata, vale a dire il rapporto tra l’ordinamento statale e uno dei più significativi ordinamenti autonomi che vengono a contatto con quello statale, cioè l’ordinamento sportivo.
La singolarità della situazione e la connessa difficoltà di una actio finium regundorum tra queste due realtà è individuabile già dall’impostazione iniziale del decreto-legge il quale, nell’affermare che la normativa riconosce e favorisce «l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale», chiarisce che esso è «articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale». Si afferma cioè, reiterando concetti già espressi in altri testi normativi (quali gli artt. 2 e 15 del d.lgs. 23 luglio 1999, n. 242, recante «Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano – C.O.N.I., a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59»), che questo ordinamento autonomo costituisce l’articolazione italiana di un più ampio ordinamento autonomo avente una dimensione internazionale e che esso risponde ad una struttura organizzativa extrastatale riconosciuta dall’ordinamento della Repubblica.
Anche prescindendo dalla dimensione internazionale del fenomeno, deve sottolinearsi che l’autonomia dell’ordinamento sportivo trova ampia tutela negli artt. 2 e 18 della Costituzione, dato che non può porsi in dubbio che le associazioni sportive siano tra le più diffuse «formazioni sociali dove [l’uomo] svolge la sua personalità» e che debba essere riconosciuto a tutti il diritto di associarsi liberamente per finalità sportive.
4.2. – Per ciò che concerne lo specifico esame delle disposizioni su cui verte la questione di costituzionalità sollevata dal rimettente TAR, si osserva che al comma 1 dell’art. 2 del predetto decreto-legge è stato previsto, peraltro dando veste normativa ad un già affermato orientamento giurisprudenziale, che è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni concernenti, oltre che l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie finalizzate a garantire il corretto svolgimento delle attività sportive – cioè di quelle che sono comunemente note come “regole tecniche” – anche «i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari». Viene, altresì, precisato, al successivo comma 2, che in siffatte materie i soggetti dell’ordinamento sportivo (società, associazioni, affiliati e tesserati) hanno l’onere di adire (si intende: ove vogliano censurare la applicazione delle predette sanzioni) «gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo», secondo le previsioni dell’ordinamento settoriale di appartenenza.
Al contenuto di tale disposizione fa riferimento il successivo art. 3 del decreto-legge n. 220, il quale, nel testo vigente al momento della proposizione della questione di legittimità costituzionale, individua, in sostanza, una triplice forma di tutela giustiziale. Una prima forma, limitata ai rapporti di carattere patrimoniale tra società sportive, associazioni sportive, atleti (e tesserati), è demandata alla cognizione del giudice ordinario. Una seconda, relativa ad alcune delle questioni aventi ad oggetto le materie di cui all’art. 2, nella quale, in linea di principio, la tutela, stante la irrilevanza per l’ordinamento generale delle situazioni in ipotesi violate e dei rapporti che da esse possano sorgere, non è apprestata da organi dello Stato ma da organismi interni all’ordinamento stesso in cui le norme in questione sono state poste (e nel cui solo ambito esse, infatti, godono di pacifica rilevanza), secondo uno schema proprio della cosiddetta “giustizia associativa”.
4.2.1. – È opportuno – prima di valutare la portata della terza forma di tutela, di carattere residuale e rimessa al giudice amministrativo – soffermarsi sulla seconda, interna all’ordinamento sportivo, perché si viene a lambire la questione di costituzionalità avanzata dal rimettente. Quest’ultimo osserva che «la giustizia sportiva costituisce lo strumento di tutela [definitivo] per le ipotesi in cui si discute dell’applicazione delle regole sportive».
Più oltre, sempre nell’ordinanza, si afferma che «tali sono, indiscutibilmente, le norme meramente tecniche, e fra esse sicuramente rientrano quelle che l’ordinamento sportivo ha elaborato ed elabora ai fini dell’acquisizione dei risultati delle competizioni agonistiche».
Né può, in questi casi, in cui, per la tutela della situazione di cui si lamenta la violazione, è escluso un intervento della giurisdizione statale, invocarsi la violazione dell’art. 24 Cost., dato che è proprio la situazione che si pretende lesa che non assume la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo. Infatti il rimettente osserva che «Alle regole tecniche che vengono in gioco non può essere attribuita natura di norme di relazione dalle quali derivino diritti soggettivi […] ma non sono configurabili neanche posizioni di interesse legittimo».
Si tratta di conclusioni coerenti con quelle cui la Corte regolatrice è pervenuta in due sentenze, entrambe assunte, trattandosi di questioni attinenti alla giurisdizione, a Sezioni Unite, la prima antecedente alla legge in esame (sentenza n. 4399 del 1989) e la seconda successiva alla sua entrata in vigore (sentenza n. 5775 del 2004). In quest’ultima, che ha una struttura argomentativa analoga alla prima, si afferma che tali questioni «non hanno rilevanza nell’ordinamento giuridico generale e le decisioni adottate in base [alle regole promananti dall’associazionismo sportivo] sono collocate in un’area di non rilevanza per l’ordinamento statale, senza che possano essere considerate come espressione di potestà pubbliche ed essere considerate alla stregua di decisioni amministrative. La generale irrilevanza per l’ordinamento statuale di tali norme e della loro violazione conduce all’assenza della tutela giurisdizionale statale».
Se queste sono le conclusioni cui è giunto il giudice della giurisdizione esaminando la questione dal punto di vista sostanziale, cioè del grado di consistenza oggettiva che tali situazioni vengono ad avere se valutate nell’ambito dell’ordinamento generale, analoghe sono quelle cui il medesimo giudice giunge affrontando la questione sotto l’aspetto processuale del diritto di agire in giudizio per la loro eventuale tutela. Nella recente ordinanza n. 18052 dell’agosto 2010 le Sezioni Unite ritengono inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione concernente la possibilità di sottoporre al giudice statale una controversia relativa al ridimensionamento degli iscritti nei ruoli dei direttori di gara, altrimenti riservata all’autonomia dell’ordinamento sportivo, in quanto «costituisce […] accertamento rimesso al giudice del merito la configurabilità o meno di una situazione giuridicamente rilevante per l’ordinamento statale e, come tale, tutelabile».
In altre parole, la valutazione tra l’irrilevante giuridico, che non dà accesso alla giurisdizione statale, e ciò che invece è per quest’ultima rilevante non può che essere rimessa al giudice di merito, che assumerà le sue decisioni secondo quanto prevede il diritto positivo.
Ciò, del resto, è conforme ad un risalente insegnamento di questa Corte, la quale, già nella sentenza n. 87 del 1979, pronunciandosi con riferimento ad una questione relativa all’art. 2059 cod. civ., affermava la subordinazione logica del diritto di azione alla sia pur astratta configurabilità di una posizione soggettiva sostanziale giuridicamente rilevante.
4.3. – L’ulteriore forma di tutela giustiziale ha il carattere dalla tendenziale residualità, in quanto è relativa a tutto ciò che per un verso non concerne i rapporti patrimoniali fra società, associazioni sportive, atleti (e tesserati) – demandati, come si è detto, al giudice ordinario – e, per altro verso, pur scaturendo da atti del CONI e delle Federazioni sportive, non rientra fra le materie che, ai sensi dell’art. 2 del decreto-legge n. 220 del 2003, sono riservate – in quanto, come detto, non idonee a far sorgere posizioni soggettive rilevanti per l’ordinamento generale, ma solo per quello settoriale – all’esclusivo interesse degli organi della giustizia sportiva. Si tratta cioè (per riprendere la originaria formulazione legislativa) di «ogni altra controversia» che è «devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo».
Se si segue l’iter parlamentare del decreto-legge n. 220 del 2003, si constata che è lo stesso legislatore ad indicare alcune delle «situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo» per le quali ritiene si verifichi il caso della «rilevanza per l’ordinamento della Repubblica».
Al riguardo, è sufficiente osservare che, secondo la primigenia versione del decreto-legge n. 220 del 2003, fra le materie che, essendo inserite al comma 1 dell’art. 2, potevano considerarsi sottratte alla cognizione del giudice statale, erano anche le questioni aventi ad oggetto l’ammissione e l’affiliazione alle federazioni di società, associazioni o singoli tesserati nonché quelle relative alla organizzazione e svolgimento delle attività agonistiche ed alla ammissione ad esse di squadre ed atleti. La circostanza che, in sede di conversione del decreto-legge, il legislatore abbia espunto le lettere c) e d) del comma 1 dell’art. 2, ove erano indicate le summenzionate materie, fa ritenere che su di esse vi sia la competenza esclusiva del giudice amministrativo allorché siano lesi diritti soggettivi od interessi legittimi.
Appare chiaro, anche attraverso l’esame dei ricordati lavori preparatori della legge n. 280 del 2003 di conversione del decreto-legge n. 220, che siffatta modificazione, per sottrazione, dell’originario testo normativo sia giustificata dalla considerazione che la possibilità, o meno, di essere affiliati ad una Federazione sportiva o tesserati presso di essa nonché la possibilità, o meno, di essere ammessi a svolgere attività agonistica disputando le gare ed i campionati organizzati dalle Federazioni sportive facenti capo al CONI – il quale, a sua volta, è inserito, quale articolazione monopolistica nazionale, all’interno del Comitato Olimpico Internazionale – non è situazione che possa dirsi irrilevante per l’ordinamento giuridico generale e, come tale, non meritevole di tutela da parte di questo. Ciò in quanto è attraverso siffatta possibilità che trovano attuazione sia fondamentali diritti di libertà – fra tutti, sia quello di svolgimento della propria personalità, sia quello di associazione – che non meno significativi diritti connessi ai rapporti patrimoniali – ove si tenga conto della rilevanza economica che ha assunto il fenomeno sportivo, spesso praticato a livello professionistico ed organizzato su base imprenditoriale – tutti oggetto di considerazione anche a livello costituzionale.
L’intervento del legislatore della conversione è, quindi, apparso coerente con quanto disposto all’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 220 del 2003, là dove, in fine, viene espressamente precisato che l’autonomia dell’ordinamento sportivo recede allorché siano coinvolte situazioni giuridiche soggettive che, sebbene connesse con quello, siano rilevanti per l’ordinamento giuridico della Repubblica.
4.4. – Si può passare, ora, alla questione di costituzionalità sollevata dal TAR Lazio.
Quest’ultimo dubita della più volte citata disposizione legislativa nella parte in cui riserverebbe al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari, diverse da quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole al sindacato del giudice amministrativo. Chiarisce che i dubbi di costituzionalità «non attengono alla previsione della c.d. pregiudiziale sportiva», dato che ritiene che essa sia «corretta e logica conseguenza della riconosciuta autonomia dell’ordinamento sportivo», ma «alla generale preclusione […] ad adire il giudice statale una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva».
Afferma, altresì, che della disposizione sospettata di illegittimità costituzionale potrebbe darsi (anzi, in passato è stata data) altra interpretazione, ma che una recente pronuncia del Consiglio di Stato (Sez. VI, sent. n. 5782 del 25 novembre 2008), che ha fatto seguito ad altra analoga del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana (sent. n. 1048 dell’8 novembre 2007), gli impone di tralasciare la precedente interpretazione e di adeguarsi a quella fatta propria dal giudice del gravame che, a suo giudizio, presenta aspetti di contrasto con gli artt. 24, 103 e 113 Cost.
Deve, al riguardo, considerarsi che anche se, come si è innanzi visto, il rimettente estende il giudizio agli artt. 103 e 113 della Costituzione, in realtà la censura non attiene ad aspetti specifici relativi alle suddette disposizioni costituzionali, in quanto si incentra su un unico profilo. Esso è chiaramente definito laddove il rimettente afferma che dai parametri costituzionali di cui si invoca l’applicazione «si evince che a nessuno può essere negata la tutela della propria sfera giuridica dinanzi ad un giudice statale, ordinario o amministrativo che sia».
Anche più oltre nell’ordinanza si sottolinea che il dubbio di costituzionalità sorge ove la normativa censurata consente una «deroga al principio costituzionale del diritto ad ottenere la tutela della propria posizione giuridica di diritto soggettivo o di interesse legittimo dinanzi ad un giudice statale» e che il «limite del rispetto del diritto di difesa […] finisce per essere irrimediabilmente leso proprio dalla preclusione del ricorso al giudice statale».
Quindi, anche se nell’ordinanza si fa riferimento ai sopracitati tre articoli della Costituzione, la censura ha un carattere unitario, compendiabile nel dubbio che la normativa censurata precluda «al giudice statale» (espressione più volte utilizzata) di conoscere questioni che riguardino diritti soggettivi o interessi legittimi. La prospettazione della violazione anche degli artt. 103 e 113 Cost. viene formulata in quanto essi, a parere del giudice a quo, rappresentano il fondamento costituzionale delle funzioni giurisdizionali del giudice amministrativo che il rimettente, ai sensi di quanto dispone la normativa di cui deve fare applicazione, individua come il “giudice naturale” delle suddette controversie. Peraltro, con la loro evocazione, non si prospettano illegittimità costituzionali diverse da quelle formulate con riferimento all’art. 24 Cost..
4.5. – Si deve, preliminarmente, condividere l’assunto del rimettente, che richiama un costante insegnamento di questa Corte, per cui «le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali» (ex multis: sent. n. 403 del 2007, sent. n. 356 del 1996, ord. n. 85 del 2007).
Proprio in aderenza a questo principio, si osserva che è la stessa sentenza del Consiglio di Stato, dal rimettente ritenuta “diritto vivente”, a fornire, nel percorso argomentativo seguito (ed a prescindere da quanto in precedenza affermato in quella stessa sentenza), una chiave di lettura che fuga i dubbi di costituzionalità.
Nella sentenza si afferma, infatti, proprio con riferimento all’art. 1 del d.l. n. 220 del 2003 che «tali norme debbano essere interpretate, in un’ottica costituzionalmente orientata, nel senso che laddove il provvedimento adottato dalle Federazioni sportive o dal C.O.N.I. abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell’atto, ma il conseguente risarcimento del danno, debba essere proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere». Si precisa, altresì, che «Il Giudice amministrativo può, quindi, conoscere, nonostante la riserva a favore della “giustizia sportiva”, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione».
Quindi, qualora la situazione soggettiva abbia consistenza tale da assumere nell’ordinamento statale la configurazione di diritto soggettivo o di interesse legittimo, in base al ritenuto “diritto vivente” del giudice che, secondo la suddetta legge, ha la giurisdizione esclusiva in materia, è riconosciuta la tutela risarcitoria.
In tali fattispecie deve, quindi, ritenersi che la esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari – posta a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – non consente che sia altresì esclusa la possibilità, per chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno.
È sicuramente una forma di tutela, per equivalente, diversa rispetto a quella in via generale attribuita al giudice amministrativo (ed infatti si verte in materia di giurisdizione esclusiva), ma non può certo affermarsi che la mancanza di un giudizio di annullamento (che, oltretutto, difficilmente potrebbe produrre effetti ripristinatori, dato che in ogni caso interverrebbe dopo che sono stati esperiti tutti i rimedi interni alla giustizia sportiva, e che costituirebbe comunque, in questi casi meno gravi, una forma di intromissione non armonica rispetto all’affermato intendimento di tutelare l’ordinamento sportivo) venga a violare quanto previsto dall’art. 24 Cost.. Nell’ambito di quella forma di tutela che può essere definita come residuale viene, quindi, individuata, sulla base di una argomentata interpretazione della normativa che disciplina la materia, una diversificata modalità di tutela giurisdizionale.
È utile, al riguardo, sottolineare quanto questa Corte ha già avuto modo di affermare nella sentenza n. 254 del 2002, quando ha esaminato una questione relativa all’esonero di responsabilità che l’allora vigente normativa concedeva ai gestori del servizio telegrafico, e cioè che «appartiene alla sfera della discrezionalità legislativa apportare una deroga al diritto comune della responsabilità civile che realizzi un ragionevole punto di equilibrio tra le esigenze proprie» dei due portatori di interesse che si contrappongono.
Tra l’altro, le ipotesi di tutela esclusivamente risarcitoria per equivalente non sono certo ignote all’ordinamento. Infatti – ed il riferimento è pertinente in quanto si verte in tema di giurisdizione esclusiva –, è proprio una disposizione del codice civile, vale a dire l’art. 2058, richiamata dall’art. 30 del recente d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), a prevedere il risarcimento in forma specifica come un’eventualità («qualora sia in tutto o in parte possibile»), peraltro sempre sottoposta al potere discrezionale del giudice («tuttavia il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore»).
In questo caso, secondo il “diritto vivente” cui il rimettente fa riferimento, il legislatore ha operato un non irragionevole bilanciamento che lo ha indotto, per i motivi già evidenziati, ad escludere la possibilità dell’intervento giurisdizionale maggiormente incidente sull’autonomia dell’ordinamento sportivo.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, con legge 17 ottobre 2003, n. 280, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

Depositata in Cancelleria l’11 febbraio 2011.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/2/2011 n.49 proviene da Giustamm.

Pres. Maruotti – Est. Garofoli
Calabria Energia s.r.l. (Avv.L. Vuolo) c. Ministero delle attività produttive (Avv. Stato), Regione Calabria (Avv. P. Falduto), Rizziconi Energia s.p.a. (Avv.ti G. Bonsegna, A. Cuppone, F. G. Scoca)

1. Processo amministrativo – Impianti termoelettrici – Autorizzazione – Procedura selettiva relativa a determinata area – Partecipazione – Autorizzazione relativa ad altra area – Ricorso – Interesse a ricorrere – Non sussiste

2. Energia – Impianto termoelettrico – Produzione superiore alla capacità di assorbimento e dispacciamento – Autorizzazione – Legittimità – Ragioni

3. Energia – Impianto termoelettrico – Autorizzazione – Pluralità di domande – Contestuale valutazione del Ministero delle attività produttive – Non necessaria – Fattispecie

4. Energia – Impianto termoelettrico – Autorizzazione – Pluralità di domande – Criterio di priorità temporale – Ordine di esame – Applicabilità – Ordine di definizione delle domande – Non rileva

1. In tema di interesse a ricorrere, il soggetto che ha partecipato alla procedura comparativa per la realizzazione di una centrale termoelettrica in una determinata area non è legittimato ad impugnare l’autorizzazione rilasciata ad altro operatore in relazione ad un’altra porzione di territorio, distante da quella oggetto della procedura selettiva e per la quale non è stato mai manifestato alcun interesse di tipo imprenditoriale. Infatti, interesse a ricorrere deve essere valutato in concreto, tenendo conto dell’effettivo vantaggio realizzabile in conseguenza dell’eventuale accoglimento.

2. E’ legittima l’autorizzazione per la realizzazione di una centrale termoelettrica destinata a produrre energia in quantità superiore all’effettiva capacità di assorbimento e dispacciamento della rete nazionale, nella dimensione attuale ed in quella risultante dal Piano triennale degli interventi fissato dal Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale. Infatti, la capacità di dispacciamento della rete nazionale non può essere considerato un dato statico, essendo necessario, al contrario, tener conto che l’aggiornamento della rete non può che procedere di pari passo con lo sviluppo delle centrali di produzione dell’energia, calibrato sugli impianti già autorizzati.

3. In caso di presentazione di una pluralità di istanze di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio, nel medesimo territorio, di una centrale termoelettrica, il momento della comparazione tra le stesse, in seno al procedimento amministrativo di cui alla l. 55/2002 – che è unico e culmina in un provvedimento di autorizzazione del Ministero delle Attività produttive emanato d’intesa con la regione interessata – non è destinato a dispiegarsi a livello statale, almeno quando la concorsualità si svolge nel segmento procedimentale finalizzato alla formalizzazione dell’intesa regionale.

4. In tema di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di una centrale termoelettrica, il criterio di esame delle pratiche in ordine di priorità temporale non prescrive anche una priorità nella definizione dell’istanza per prima presentata, il cui slittamento può dipendere anche da esigenze di carattere istruttorio, quando l’istanza non risulti adeguatamente supportata dagli allegati tecnici, con la conseguente opportunità o necessità di disporre un approfondimento istruttorio.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3036 del 2006, proposto dalla

s.r.l. Calabria Energia, il persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Vuolo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Brancaccio in Roma, via Taranto, 18;

Il Ministero delle Attività Produttive, il Ministero delle Comunicazioni, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, il Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero della Salute, Ministero della Difesa, Ministero dell’Interno, Agenzia delle Dogane Utf di Catanzaro, Conferenza Serv.Unif.c/o Min.Attivita’ Produttive;

Gestore Rete di Trasmissione Nazionale S.p.A., Amministrazione Provinciale di Crotone, Amministrazione Provinciale di Reggio Calabria, Comune di Scandale, Comune di Gioia Tauro, Comune di Rizziconi, Comune di Rosarno, Comune di San Ferdinando, Comune di Crotone, Consorzio Area Sviluppo Industriale di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituitosi in giudizio;

la Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Falduto, con domicilio eletto presso il signor Fabrizio Criscuolo in Roma, via Barberini, 67;

la s.p.a. Rizziconi Energia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Bonsegna, Antonio Cosimo Cuppone e Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso Cuppone, De Vitis E Associati in Roma, piazza D’Ara Coeli 1;

la Ergosud (Già) Eurosviluppo Elettrica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Benedetto Giovanni Carbone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Scipioni n.288;

ad adiuvandum:

Veio Ingegneria S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Guarino e Mario Olivieri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Guarino in Roma, piazza Borghese N. 3;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rizziconi Energia S.p.A. e di Ergosud (Già) Eurosviluppo Elettrica S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2010 il Cons. Roberto Garofoli e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Bruni, e gli avvocati Vuolo, Cuppone, Scoca, Carbone, Lattanzi per delega dell’avvocato Falduto, e Mattarella per delega dell’avvocato Guarino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza gravata, il TAR per la Calabria, Catanzaro, ha respinto i distinti ricorsi proposti dalla Calabria Energia S.r.l. avverso:

• gli atti dei due procedimenti conclusisi con decreto n. 55/05/2004 del 21 aprile 2004 del Ministero delle Attività Produttive, di autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio della centrale termoelettrica a ciclo combinato e relative opere ubicate nel Comune di Rizziconi e con decreto del 18 maggio 2004 del Ministero delle Attività Produttive di autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio della centrale termoelettrica a ciclo combinato e relative opere ubicate nel Comune di Scandale;

• gli atti del procedimento conclusosi con il decreto n. 55/01/05 del 20 maggio 2005 del Ministero delle Attività Produttive, con cui, a seguito di conferenza dei servizi in data 22 marzo 2005, è stato concluso negativamente il procedimento attivato con l’istanza della società appellante volta ad ottenere il rilascio di autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio della centrale termoelettrica a ciclo combinato della potenza di 400 MW ubicato nel Comune di S. Ferdinando.

Nel dettaglio, la Calabria Energia S.r.l. ha predisposto un progetto per la realizzazione e la gestione, in collaborazione con la Electrabel Italia S.p.a., di una centrale termoelettrica a ciclo combinato avente capacità di produzione pari a 400 MW, da localizzare nei territori dei Comuni di Gioia Tauro, Rosarno e San Ferdinando.

Con un primo ricorso proposto innanzi al giudice territoriale (n. 377 del 2005), la società ha impugnato gli atti dei procedimenti conclusisi con i decreti con cui, sulla base delle distinte iniziative procedimentali della Società Rizziconi Energia e della società Eurosviluppo Elettrica, è stata autorizzata, in favore della prima, la costruzione e l’esercizio della centrale termoelettrica a ciclo combinato e relative opere ubicata nel Comune di Rizziconi, e, in favore della seconda, la costruzione e l’esercizio della centrale termoelettrica a ciclo combinato e relative opere ubicate nel Comune di Scandale.

Con un secondo ricorso (n. 837 del 2005), sono stati, invece, impugnati gli atti del procedimento conclusosi con il decreto recante statuizione negativa in ordine al progetto di Calabria Energia, il verbale della conferenza di servizi del 22 marzo 2005, la deliberazione della Giunta Regionale della Calabria n. 98 del 9 febbraio 2005, con cui si è statuito, tra l’altro, di non fornire alcuna intesa ulteriore in sede di conferenza di servizi per la realizzazione di centrali termoelettriche sul territorio regionale, le note n. 376 del 28 febbraio 2005 e n. 432 del 4 marzo 2005 della Regione Calabria, Settore Energia, la deliberazione n. 1240 del 27 dicembre 2002 della Giunta Regionale della Calabria, di approvazione de PEAR, la deliberazione n. 93 del 3 marzo 2003 della Giunta Regionale della Calabria, con cui sulla base di uno studio comparativo, è stata fornita intesa in relazione alla proposta di centrale termoelettrica di Rizziconi Energia e di Eurosviluppo Elettrica S.p.a. ed, infine, la deliberazione n. 315 del 14 febbraio 2005 del Consiglio Regionale della Calabria, di approvazione del PEAR.

Il TAR, riuniti i ricorsi e disattese talune eccezioni di carattere processuale dedotte dalle amministrazioni resistenti e dalla società contro interessate in primo grado con riguardo ad entrambi i ricorsi, li ha dichiarati inammissibili laddove sono diretti all’annullamento degli atti relativi all’autorizzazione della centrale di Scandale ad iniziativa della Eurosviluppo Elettrica; ha invece respinto le domande volte all’annullamento degli altri atti ed al risarcimento del danno.

Propone gravame la società ricorrente, ritenendo l’erroneità della sentenza impugnata di cui chiede l’annullamento.

Propone appello incidentale la Regione Calabria, riproponendo le eccezioni di carattere processuale dedotte in primo grado e disattese dal primo giudice.

All’udienza del 14 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello principale va respinto.

2. Va disatteso il primo motivo di gravame con cui si deduce l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha concluso per l’inammissibilità del ricorso proposto avverso gli atti del procedimento conclusosi con l’autorizzazione, rilasciata in favore della Eurosviluppo Elettrica, alla costruzione ed all’esercizio della centrale termoelettrica a ciclo combinato e relative opere ubicate nel Comune di Scandale.

Come correttamente osservato dal primo giudice, le iniziative promosse dalla Calabria Energia e dalla Eurosviluppo non risultano tra loro avvinte da alcun nesso.

Giova considerare che l’interesse a ricorrere non può essere apprezzato in astratto ma in concreto, tenendo conto dell’effettivo vantaggio realizzabile in conseguenza dell’eventuale accoglimento.

Ebbene, nel condurre il descritto apprezzamento non è consentito non considerare che, nel caso di specie, la società ricorrente ha presentato istanza di autorizzazione alla realizzazione di una centrale termoelettrica in località San Ferdinando, nella piana di Gioia Tauro, ove era prevista la realizzazione di un’unica centrale.

E’ quanto ha indotto l’Amministrazione competente a svolgere una procedura comparativa ponendo a raffronto i differenti progetti presentati.

Consegue, come correttamente sostenuto dal TAR, che se certo sussiste un concreto interesse in capo alla odierna ricorrente all’annullamento dell’autorizzazione rilasciata all’esito della procedura comparativa nella quale la stessa ricorrente non è risultata vincitrice, non può sostenersi altrettanto con riguardo all’autorizzazione che, rilasciata in favore della Eurosviluppo, ha ad oggetto una centrale da realizzare in un’area distante oltre 200 Km. da San Ferdinando, area relativamente alla quale la società Calabria Energia non ha mai manifestato alcun interesse di tipo imprenditoriale.

Né, d’altra parte, tale interesse, mancante se si ha riguardo al ricorso in primo grado proposto avverso gli atti del procedimento conclusosi con il rilascio dell’autorizzazione in favore della Eurosviluppo Elettrica, può essere ritenuto sussistente sul rilievo per cui l’Amministrazione, successivamente alla proposizione del ricorso dichiarato inammissibile in primo grado, ha reputato sufficiente (con delibera di G.R. n. 98 del 2005) il numero delle cinque centrali già autorizzate, disponendosi che la Regione non avrebbe espresso ulteriori intese all’apertura e realizzazione di ulteriori centrali.

Ribadito che l’atto citato è successivo al momento della proposizione del ricorso di primo grado della cui ammissibilità si controverte, non può il Collegio non ribadire quanto già osservato in merito alla necessità di apprezzare in concreto la sussistenza dell’interesse alla definizione del ricorso.

Tale apprezzamento è destinato a concludersi nel caso di specie negativamente, ove si consideri che nessun interesse la società ricorrente ha mai manifestato alla realizzazione di centrale nell’area cui si riferisce l’impianto oggetto della contestata autorizzazione rilasciata in favore della Eurosviluppo Elettrica.

Va anche condivisa l’osservazione del TAR, secondo cui l’interesse alla definizione del ricorso proposto in primo grado avverso l’autorizzazione rilasciata in favore della Eurosviluppo non può essere ritenuto sussistente, anche se si afferma l’incompatibilità di tipo tecnico tra gli impianti oggetto dell’istanza presentata dalla stessa Eurosviluppo e dalla odierna appellante.

Le stesse autorità amministrative chiamate ad esprimersi in materia hanno invero riconosciuto che la centrale di Scandale potrebbe convivere in linea di principio con una centrale situata nell’area di Gioia Tauro, peraltro di potenza più elevata rispetto a quella progettata dalla s.p.a. Calabria Energia.

3. Vanno altresì respinti il secondo, il terzo e l’undicesimo motivo di gravame con cui si deduce l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha disatteso le censure relative all’assunta illegittimità delle autorizzazione rilasciate, in quanto facoltizzanti la realizzazione di impianti destinati a produrre energia superiore all’effettiva capacità di assorbimento e dispacciamento della rete nazionale, nella dimensione attuale ed in quella risultante dal piano triennale degli interventi fissato dal Gestore di Rete di Trasmissione Nazionale.

Ad avviso della società ricorrente appellante principale, più nel dettaglio, solo la centrale di San Ferdinando, con i suoi 400 MW, sarebbe stata compatibile con la rete di trasmissione attuale e futura.

Il Collegio ritiene al riguardo di condividere appieno quanto in modo oltre modo ragionevole sostenuto dal primo giudice, laddove ha osservato che le capacità di dispacciamento della rete nazionale non possono essere considerate come un dato statico, essendo necessario viceversa tener conto che l’aggiornamento della rete non può che procedere di pari passo con l’attuazione dei piani di sviluppo, peraltro inevitabilmente calibrati sugli impianti già autorizzati; l’attività di pianificazione va invero ancorata a dati certi anziché non ancora definiti, quali quelli desunti dalle iniziative in fase di valutazione nell’ambito del procedimento di cui alla legge n. 55/2002.

In altri termini, l’aggiornamento della rete non può che procedere di pari passo con lo sviluppo delle centrali di produzione dell’energia.

E’ quanto del resto trova conferma, diversamente da quanto sostenuto dalla società appellante, nelle risultanze del procedimento conclusosi con il rilascio della contestata autorizzazione in favore della Rizziconi Energia.

Giova, al riguardo, considerare che il Gestore della Rete partecipa al procedimento, potendo quindi segnalare l’eventuale inadeguatezza della rete, anche nella sua prevedibile e realizzabile evoluzione, ad assorbire le capacità di produzione correlate agli impianti in valutazione.

Ebbene, nel caso di specie, il rappresentante del Gestore, in seno alla conferenza di servizi del 9 marzo 2004, nel replicare alle osservazioni del rappresentante della Regione Calabria riguardo ad un possibile sovraccarico delle reti, ha per l’appunto segnalato che la programmazione di nuovi interventi è legata al rilascio di nuove autorizzazioni; ha anche rimarcato che proprio l’esigenza di tener conto di un quadro di riferimento attendibile, quale quello risultante dall’avvenuto rilascio di autorizzazioni, spiega una pianificazione con cadenza annuale dello sviluppo della rete.

Se si tiene conto delle esposte considerazioni, si spiega agevolmente il riferimento, nella delibera n. 93 del 2004, volto a subordinare l’inizio dei lavori delle centrali al parere del Gestore sulla capacità della rete:

Come correttamente sostenuto dal primo giudice, invero, quel riferimento è volto ad ottenere rassicurazioni in ordine a prospettabili rischi di congestione della rete; rassicurazioni, peraltro, fornite dal rappresentante del Gestore.

Un argomento in senso contrario non può trarsi da quanto la società ricorrente sostiene a proposito della dedotta rinuncia cui Edison avrebbe atteso, siglando nel 2005 l’Accordo quadro con la Regione, con riguardo all’autorizzazione a costruire la centrale di Pianopoli.

Come correttamente osservato dal primo giudice, nell’accordo del 2005 non è dato scorgere una rinuncia alla realizzazione dell’impianto dovuta all’impossibilità di dispacciamento dell’energia.

Viceversa, nell’accordo non è esclusa la costruzione della centrale di Pianopoli, ma solo la si subordina all’adeguamento della rete elettrica di trasporto dell’area sud Italia, oltre che a valutazioni inerenti le condizioni del mercato.

Alla stregua delle stesse ragioni va disatteso il sedicesimo motivo di gravame.

5. Vanno respinte anche le censure dedotte con il quarto e quinto motivo dell’appello principale, rispettivamente relative alla mancata contestualità di esame da parte del Ministero dei progetti presentati e all’assunta inosservanza del prescritto ordine della priorità temporale nell’esame delle pratiche.

5.1. Quanto al primo ordine di censure, giova considerare che il procedimento disciplinato dalla legge n. 55 del 2002 è unico e culmina in un provvedimento di autorizzazione del Ministero delle Attività Produttive emanato d’intesa con la regione interessata: si tratta di un’intesa che, come rilevato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 6 del 13 gennaio 2004, va considerata come “un’intesa forte, nel senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insormontabile alla conclusione del procedimento”.

Ebbene, nel valutare la censura che qui si esamina, è necessario ancora considerare che tale passaggio procedimentale centrale, costituito dall’intesa regionale, è stato preso in considerazione dall’Accordo tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane del 5 settembre 2002.

L’Accordo dispone, in specie, che, allorché un territorio specifico sia interessato da più progetti, le regioni possono promuovere una valutazione comparativa degli stessi sulla base dei criteri fissati dall’Accordo stesso.

Quanto alla Regione Calabria, già prima dell’Accordo citato, la deliberazione della Giunta Regionale n. 766 del 6 agosto 2002, ha disposto che “le proposte di insediamento devono essere valutate alla luce di un bilancio costi benefici che porti, attraverso un’analisi multacriteria, alla formulazione di una graduatoria di merito delle diverse proposte di insediamento dei nuovi impianti di produzione”.

Come ha correttamente rilevato la sentenza gravata, il momento della comparazione, in seno al procedimento amministrativo in questione, non è destinato a dispiegarsi a livello statale almeno quando, come nel caso di specie, la concorsualità si svolge nel segmento procedimentale finalizzato alla formalizzazione dell’intesa regionale; che è quanto peraltro attestato dalla elaborazione, ad opera del Settore energia della Giunta regionale, in attuazione del citato Accordo, di uno studio comparativo sulle proposte di realizzazione di centrali termoelettriche a cogenerazione nella Piana di Gioia Tauro, all’esito del quale la centrale di Rizziconi è stata ritenuta quale unica centrale realizzabile in quel territorio.

Né in senso contrario depone, come sostenuto dalla società ricorrente, il pronunciamento della Commissione VIA: lo stesso, lungi dall’attestare l’esigenza di una valutazione comparativa anche nella fase di competenza statale, dà atto del fatto che a livello statale ha costituito oggetto di esame il solo profilo dei possibili effetti sull’ambiente di più centrali, il solo rientrante nella competenza del Ministero dell’Ambiente.

Tale profilo tuttavia, come correttamente rimarcato dal TAR, non ha alcuna connessione con la valutazione comparativa.

5.2. Passando alla censura con cui si deduce che sarebbe stato violato il prescritto ordine della priorità temporale nell’esame delle pratiche, va considerato che quel criterio risulta nel caso di specie rispettato dall’Amministrazione, poiché risulta che la domanda di autorizzazione presentata dalla società odierna appellante è stata la prima ad approdare in Conferenza di servizi, svoltasi in data 10 ottobre 2002, ben prima, quindi, che la s.p.a. Rizziconi Energia presentasse la sua istanza di autorizzazione.

Non vi è dubbio, invero, che il criterio in questione, se impone una priorità nell’esame, non prescrive anche una priorità nella definizione dell’istanza per prima presentata, il cui slittamento può dipendere anche da esigenze di carattere istruttorio, quando l’istanza, come nella specie, non risulti adeguatamente supportata dagli allegati tecnici, con la conseguente opportunità o necessità di disporre un approfondimento istruttorio.

6. Va altresì respinto il sesto motivo di gravame, con cui si deduce l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha disatteso le censure relative, da un lato, all’assunto mancato coinvolgimento della società ricorrente nel segmento procedimentale costituito dall’elaborazione dello studio comparativo sulle proposte di realizzazione di centrali termoelettriche a cogenerazione nella Piana di Gioia Tauro, dall’altro, alla contraddittorietà tra lo studio stesso e il parere reso dal nucleo di VIA regionale.

Quanto all’assunta compromissione della garanzie procedimentali, ritiene il Collegio di condividere appieno quanto osservato dal TAR allorché ha sostenuto che non sussiste un obbligo dell’amministrazione di informare l’interessato di ogni singolo passaggio del procedimento, né tanto meno di stimolare un contraddittorio prima di attendere ad una prescritta valutazione comparativa o in relazione agli esiti della stessa.

A ciò si aggiunga che la necessità del passaggio procedimentale in questione era ben conoscibile dai soggetti interessati, trattandosi di una fase imposta, come sopra osservato, dalla applicazione congiunta dell’Accordo del 5 settembre 2002 e della deliberazione della Giunta Regionale n. 766 del 6 agosto 2002.

Parimenti, per quel che attiene alla dedotta contraddittorietà tra lo studio stesso e il parere reso dal nucleo di VIA regionale, va rimarcato che trattasi di atti a contenuto e con finalità in alcun modo sovrapponibili, il primo non essendo diretto alla sola valutazione dei profili ambientali -anzi rientranti nella competenza del’Autorità statale- ma alla complessiva valutazione comparativa delle iniziative proposte per la Piana di Gioia Tauro, in vista della formalizzazione della prescritta intesa di cui alla citata legge n. 55 del 2002.

Risulta conseguentemente infondato anche il quattordicesimo motivo di gravame, con cui si censura la sentenza impugnata laddove ha respinto la censura con cui in primo grado è stata dedotta l’assunta violazione del principio di leale collaborazione per avere la Regione Calabria mutato orientamento nel passaggio dal parere espresso dal Nucleo VIA all’avviso espresso nello studio comparativo e, a valle di quest’ultimo, con la D.G.R. n. 93 del 2004.-

7. Va pure disatteso il settimo motivo di gravame, con cui si ripropone l’assunto secondo cui, nel caso dell’iniziativa della Calabria Energia, sarebbe stata eseguita una ‘procedura più puntigliosa’.

Si tratta, più nel dettaglio, dell’assunto per cui il Ministero dell’Ambiente, nel caso delle centrali di Rizziconi e di Scandale, ha proceduto alla riunione plenaria della Commissione VIA senza attendere il parere della Regione Calabria.

Invero, premesso che, anche in seno al procedimento riguardante il progetto della Calabria Energia, il parere della Commissione è stato reso nella riunione del 18 dicembre 2003, mentre il parere regionale è del 22 dicembre 2003, il Collegio condivide quanto ha osservato il TAR, laddove ha osservato che non v’è prescrizione normativa intesa ad imporre un ordine di tipo temporale, ad assumere rilievo essendo solo la circostanza che di tutti i prescritti avvisi espressi in seno al procedimento le Amministrazioni deputate ad esprimere gli atti conclusivi del procedimento stesso tengano debitamente conto.

8. Va respinto anche l’ottavo motivo di gravame con cui, nel contestare la scelta espressa per l’impianto di Rizziconi, si lamenta la violazione dei criteri fissati nell’Accordo del 5 settembre 2002, in specie di quello relativo alla compatibilità con gli strumenti di pianificazione esistenti: ad avviso dell’appellante, il criterio non sarebbe stato osservato, attesa la localizzazione della centrale di Rizziconi in area agricola.

Ebbene, non vi è dubbio che quello della compatibilità con gli strumenti di pianificazione, lungi dal costituire requisito vincolativamente condizionante la scelta, è solo uno dei parametri valutativi da applicare nella prescritta comparazione, da svolgere peraltro assicurando l’applicazione di una gamma ben più articolata di criteri.

Il TAR ha correttamente richiamato tale principio, avendo rilevato che, “allorché vengono posti dei criteri di carattere generale, ciascuno di essi non diviene elemento che condiziona in modo assoluto le scelte da assumersi, proprio perché si tratta di criteri generali, da tenere presenti nel complesso e nelle reciproche combinazioni, e non di presupposti necessari”.

Si consideri, peraltro, che, ai sensi dell’art. 1 del d.l. 7/2002, l’autorizzazione alla costruzione delle centrali, rilasciata all’esito di procedimento cui partecipano anche gli enti locali in sede di conferenza di servizi, implica anche variante agli strumenti urbanistici vigenti, sicché certo la compatibilità con gli strumenti di pianificazione esistenti non può costituire un fattore vincolante.

D’altra parte, nel caso di specie, in seno al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione, il Comune di Rizziconi ha formalmente espresso parere positivo, confermando l’impegno a porre in essere quanto eventualmente necessario per disporre la variazione della destinazione dell’area.

9. Va respinto anche il nono motivo di appello, con cui si censura la sentenza gravata laddove non ha condiviso la lamentata arbitrarietà dei criteri osservati nel condurre lo studio comparativo, oltre che la contraddittorietà dei parametri indicati nella citata delibera regionale n. 766 del 2002 rispetto a quelli indicati nel pure citato Accordo del 5 settembre 2002.

Ad avviso del Collegio, la delibera regionale n. 766 del 2002, laddove come sopra rimarcato impone “un’analisi multacriteria” delle plurime proposte progettuali presentate in relazione ad una stessa area, non è affatto incoerente con quanto disposto dall’Accordo del 5 settembre 2002.

D’altra parte, anche in appello la società ricorrente non indica gli assunti elementi di contrasto, il che induce il Collegio a confermare la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal primo giudice con riferimento alle censure al riguardo dedotte.

10. Va parimenti confermata la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal primo giudice con riferimento alle censure dedotte in primo grado con riguardo allo studio comparativo effettuato dal dirigente del settore energia.

Invero, da un lato si tratta di censure con cui la società ricorrente, anziché rimarcare profili di assunta illogicità o irrazionalità delle scelte amministrative compiute, indica solo taluni aspetti che a suo avviso comproverebbero i vantaggi dell’iniziativa di Calabria Energia (è il caso dei rilievi riguardanti l’approvvigionamento idrico, la destinazione dei reflui o l’impatto delle centrali sulla qualità dell’aria); dall’altro, di censure con cui la ricorrente mira a sovrapporre la propria valutazione a quella svolta dall’Amministrazione nell’elaborare lo studio comparativo, senza tuttavia indicare elementi tali da far indurre effettivamente sussistente un qualsiasi vizio di irragionevolezza e travisamento.

11. Neppure fondato è il dodicesimo motivo di appello, con cui si deduce l’erroneità della sentenza gravata nella parte in cui, nel definire il ricorso proposto avverso gli atti del procedimento conclusosi con il decreto n. 55/01/05 del 20 maggio 2005 del Ministero delle Attività Produttive, non ha rilevato alcuna contraddittorietà tra la volontà, manifestata dalla Regione Calabria nella conferenza di servizio del 20 luglio 2004, di sospendere il procedimento avviato su istanza della Calabria Energia in considerazione dei ricorsi pendenti avverso le autorizzazioni rilasciate alle altre società proponenti, e la deliberazione di Giunta n. 98 del 9 febbraio 2005 con cui la stessa Regione ha concluso nel senso che non avrebbe espresso l’intesa in ordine alla realizzazione della centrale di S. Ferdinando.

Invero, non pare al Collegio affatto irragionevole la conclusione cui è pervenuta l’Amministrazione nel correlare il riferimento alla pendenza dei giudizi all’esito della fase cautelare: si tratta di conclusione viceversa del tutto coerente con un’esigenza di efficacia e celerità dell’azione amministrativa.

12. Va respinto anche il tredicesimo motivo di appello, con cui si ripropone la censura, correttamente disattesa dal primo giudice, relativa alla dedotta violazione ad opera dell’Amministrazione statale degli articoli 14 ter e 14 quater della legge n. 241/90.

Ad avviso della ricorrente, invero, il Ministero delle Attività Produttive, laddove ha ravvisato nella mancata formalizzazione dell’intesa con la Regione Calabria un ostacolo insormontabile al rilascio dell’autorizzazione in favore della stessa società appellante, avrebbe violato la disciplina che della conferenza di servizi detta la legge n. 241 del 1990, come novellata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 11: il riferimento è, in specie, alle norme per le quali l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle “posizioni prevalenti” espresse in quella sede.

Sotto tale aspetto, va ribadito quanto già in precedenza osservato: le disposizioni della legge n. 241 del 1990 sulla conferenza di servizi non incidono sull’ambito di applicazione della legge n. 55/2002, per la quale l’intesa della Regione debba essere considerata come “un’intesa forte, nel senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insormontabile alla conclusione del procedimento” (Corte Cost., 13 gennaio 2004, n. 6).

13. Va parimenti respinto il quindicesimo motivo di appello, ritenendo il Collegio che nessun elemento di contraddizione sia consentito scorgere nel testo della contestata deliberazione della Giunta Regionale n. 98/2005, né tra la stessa e atti amministrativi precedentemente adottati, e richiamati nella stessa deliberazione della Giunta Regionale n. 98/2005, in specie nelle premesse.

Come ha correttamente osservato il TAR, la Regione, con la citata deliberazione n. 98 del 2005, ha inteso dare carattere di definitività al quadro delle determinazioni adottate in materia di produzione della energia elettrica: ha quindi richiamato gli atti che hanno condotto all’assetto attuale, consistenti, non solo nella deliberazione n. 766/02 e nell’Accordo dello stesso anno, ma anche nella deliberazione n. 93 del 2004, con cui è stata data l’intesa in relazione alle iniziative di Rizziconi e Scandale, e nella deliberazione con cui è stato approvato il PEAR, pertanto puntualmente richiamate nella premessa della deliberazione.

14. Infine, va respinto l’ultimo motivo di appello con cui si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui conclude per l’inammissibilità delle censure di contraddittorietà proposte contro il diniego di intesa rispetto alla funzione-filiera svolta da Calabria Energia.

Il Collegio condivide quanto statuito dal TAR, laddove ha ritenuto l’afferenza delle censure dedotte non già alla legittimità, ma al merito di valutazioni discrezionali e tecnico – discrezionali riservate alle amministrazioni titolari di poteri nel corso del procedimento.

15. Alla stregua delle esposte ragioni, va dunque respinto il gravame, con conseguente declaratoria di improcedibilità dell’appello incidentale proposto dalla Regione Calabria.

Consegue la condanna della società appellante al pagamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate in complessivi 30.000 euro, di cui 10.000 in favore della Regione Calabria, 10.000 in favore della società Rizziconi Energia e 10.000 in favore della società Ergosud.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso principale n. 3036 del 2006, lo respinge.

Dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto dalla Regione Calabria.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali del secondo grado, liquidate in complessivi 30.000 euro, di cui 10.000 in favore della Regione Calabria, 10.000 in favore della società Rizziconi Energia e 10.000 in favore della società Ergosud.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere, Estensore

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/02/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 11/2/2011 n.910 proviene da Giustamm.

Vincenzo Fiorentino – Presidente, Daniele Burzichelli – Estensore.

Circolazione stradale – Centri abitati – Isola pedonale – Istituzione – Competenza – Mancata adozione del Piano Urbano del Traffico – Ininfluenza.

In tema di istituzione di un’isola pedonale in un centro abitato, l’art. 7 comma 9, d.lg. 30 aprile 1992 n.285, in deroga alle previsioni di cui al successivo art. 107, attribuisce alla Giunta Municipale (e al Sindaco in caso di urgenza) la competenza per la delimitazione di aree pedonali e le zone di traffico limitato, né la mancata adozione del Piano Urbano del Traffico di cui all’art. 36 rende di per sé illegittima l’istituzione di un’isola pedonale.

N. 00211/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00196/2010 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 196 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Francesco Costantino, Salvatore Belpanno, Roberto Costantino, Guido Mauro, Pietro Procopio, Salvatore Mancini, Romualdo Levato, Lucia Chirico’, Elio Rotundo, Esterina Gabriele, Fausto Gallo, Angela Costa, Massimo Esposito, Luigi Melina, Leonardo Iuzzolini, Rosa Lauritano, Amedeo Lancellotti, Vincenzo Bertucci, Simona Spadaro, Francesco Colella, Ivan Procopio, Paola D’Errico, Anita Mirante, Massimo Rijitano, Gilberto Ferraina, Francesco Proto, Pietro Falbo, Angelo Orlando, Felice Miceli, Gabriele Tauro, Alba Borromeo, Angioletta Canino, Sara Lamanna, Maurizio Caserta, Lucia Rosarno, Rosalba Dara, Francesco Leonardo, Antonio Ansani, Domenico Scappatura, Maurizio Senese, Vitaliano Rocca, Giovanni Cortese, Nicola Merante, Rosa Greco, Amelia Martina, Corrado Roberta Griffo, Massimo Ferraro, Giuseppe Mittiga, Manuela Toto, Domenico D’Elia, Anna Rubino, Ernesto Carnovale, Riccardo Durante, Stefania Granato, Lorenzo Senese, Salvatore Morello, Tommasina Garofalo, Luigi Minicelli, Antonietta Angotti, Sebastiano Giuseppe Pugliese, Michele Bagala’, Diana Desto, Fernando Lobello, Pietro Tassone, Graziella Franconieri, Daniela Mazzocca, Rosanna Genovese, Lucia Patrizia Bellosio, Annamaria Nistico’, Giuseppina Amendola, Elio Mannarino, Antonio Marzano, Marianna Rosso, Mirella Dolino, Simona Ferrara, Emanuela Rubino, Luigi Iuli, Zhou Shuangyu, Elena Carneri, Giuseppe Sculco, Giovanni Iuli, Sebastiano Ganci, Massimo Gaglianese, Gaetano Muraca, Davide Andreacchio, Monica Larussa, Marisa Citriniti, Antonio Rotella, Antonio Marino, Nunzia Marino, Amalia Giampa’, Domenico Ladalardo, Salvatore Iozzo, Biagio Pistoia, Gisella Russo, Anna Nania, Francesco Moniaci, Giuseppe Starace, Giuseppe Minicelli, Enrico Cristallo, Francesco Teti, Rosina Gallo, Maria Scozzafava, Giovanna Tambato, Gustavo Gulla’, Maria Lanzo, Giuseppina Sacco, Francesco Chirillo, Michele Tallarico, Eugenio Maiello e Rosa Marabese, rappresentati e difesi dall’Avv. Francesco Pitaro, con domicilio presso Francesco Pitaro in Catanzaro, Via Francesco Acri 88;

contro

Comune di Catanzaro, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’Avv. Alfredo Gualtieri, con domicilio presso Alfredo Gualtieri, in Catanzaro, Via Vittorio Veneto 48;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

Giancarlo Pittelli, Cinzia Galasso, Luigi Corte, Francesco Giancotti, Santina Tomaselli, Antonella Spinoso, Tiziana Nocera, Hu Kerul, Andrea Curcio, Teresa Levato, Salvatore Ascritti, Paola Masciari, Ali Barati, Antonietta Veraldi, Salvatore Mosca, Girolamo Cardamone, Anna Mandile, Annamaria Miniaci, Matteo Grillo, Antonio Greco, Angela Rito, Liliana Milizia, Giovanni Cristallo, Amedeo Garcea, Pietro Bullotta e Antonio Carmine Cuccuru, rappresentati e difesi dall’Avv. Francesco Pitaro, con domicilio presso Francesco Pitaro, in Catanzaro, Via Francesco Acri 88;

per l’annullamento

a) della delibera della Giunta Comunale di Catanzaro n. 795 dell’11 dicembre 2009, con cui il Comune di Catanzaro ha istituito l’isola pedonale sul Corso Mazzini e ha vietato l’accesso e la circolazione sul Corso Mazzini delle autovetture; b) del provvedimento del Comune n. 301 in data 30 dicembre 2009, con cui è stata data esecuzione alla delibera di Giunta n. 412/2006; c) della delibera di Giunta n. 412/2006, avente ad oggetto: “Approvazione del nuovo assetto della circolazione stradale nel centro storico e del disciplinare delle aree vietate al transito, delle zone a traffico limitato e delle aree pedonali”; c) del provvedimento del Comune di Catanzaro con cui si è disposto nel centro storico l’obbligo del parcheggio a pagamento con la istituzione dei parcheggi a strisce blù senza prevedere contestualmente aree per il parcheggio pubblico; d) della delibera di Giunta Municipale n. 625 del 4 ottobre 2010, con cui è stata modificata e integrate la delibera di Giunta n. 795/009; e) dell’ordinanza del Comune di esecuzione della delibera di Giunta n. 625/2010;

e per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti di potere liberamente circolare nel centro storico della città e di potere liberamente svolgere la propria attività commerciale;

e per la condanna

del Comune di Catanzaro al risarcimento del danno;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Catanzaro Sindaco;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2011 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con il gravame introduttivo i ricorrenti – residenti nel Comune di Catanzaro e titolari di attività commerciali nelle zone in cui il Comune ha vietato la circolazione delle autovetture – chiedono l’annullamento: a) della delibera della Giunta Comunale di Catanzaro n. 795 dell’11 dicembre 2009, con cui il Comune di Catanzaro ha istituito l’isola pedonale sul Corso Mazzini e ha vietato l’accesso e la circolazione sul Corso Mazzini delle autovetture; b) del provvedimento del Comune n. 301 in data 30 dicembre 2009, con cui è stata data esecuzione alla delibera di Giunta n. 412/2006; c) della delibera di Giunta n. 412/2006, avente ad oggetto: “Approvazione del nuovo assetto della circolazione stradale nel centro storico e del disciplinare delle aree vietate al transito, delle zone a traffico limitato e delle aree pedonali”; c) del provvedimento del Comune di Catanzaro con cui si è disposto nel centro storico l’obbligo del parcheggio a pagamento con la istituzione dei parcheggi a strisce blù senza prevedere contestualmente aree per il parcheggio pubblico.

I ricorrenti chiedono anche l’accertamento del loro diritto a circolare liberamente nel centro storico e a svolgere liberamente la propria attività commerciale, nonché la condanna del Comune al risarcimento del danno.

1.1. In ordine all’interesse a ricorrere, nel gravame introduttivo i ricorrenti specificano che, per effetto dei provvedimenti impugnati, è stato pregiudicato il loro “diritto di cittadini-fruitori della città, il diritto di svolgere la loro attività commerciale, il diritto alla salute e alla salubrità ambientale”.

Nel gravame si afferma anche che risulta tempestiva l’impugnazione della delibera di Giunta Comunale n. 412/2006, mai applicata dal Comune e conosciuta dai ricorrenti solo a seguito dell’adozione della delibera di Giunta n. 759/2009.

Con unico e articolato motivo di gravame i ricorrenti lamentano “violazione degli art. 107 del Testo Unico sugli Enti Locali, 7 e 36 del Codice della Strada, 3, 41, 16, 1 e 32 della Costituzione, 3, 7 e 8 della legge n. 241/1990, nonché violazione della nota in data 24 giugno 2009 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, manifesta illogicità e irragionevolezza”.

Al riguardo osservano che: a) ai sensi dell’art. 107 del Testo Unico sugli Enti Locali, la costituzione dell’isola pedonale deve essere disposta dal competente Dirigente comunale e non dalla Giunta e che la delibera di Giunta n. 759/2009 costituisce l’approvazione di una determinazione in effetti assunta dal Dirigente; b) il Comune non si è preventivamente dotato del piano urbano del traffico previsto dall’art. 36 del Codice della Strada e ha violato l’art. 7 del Codice, il quale impone, nella delimitazione delle aree pedonali e delle zone a traffico limitato, di tener conto degli effetti sul traffico, sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio; c) i provvedimenti impugnati violano l’art. 41 della Costituzione, in quanto pregiudicano le attività commerciali che si svolgono nell’ambito dell’isola pedonale, e l’art. 3 della Costituzione, in quanto favoriscono le attività commerciali poste al di fuori dell’isola pedonale; d) risultano anche violati gli artt. 1 della Costituzione, che garantisce il diritto al lavoro, atteso che i provvedimenti impugnati rischiano di far chiudere le attività commerciali poste all’interno dell’isola pedonale, 32, avendo i provvedimenti determinato un innalzamento delle polveri sottili e dell’inquinamento atmosferico e acustico nelle adiacenti vie del centro storico, e 16, essendo stata pregiudicato il diritto dei ricorrenti di accedere liberamente al Corso Mazzini; e) il Comune, in violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, non ha indicato le ragioni di fatto e di diritto che hanno giustificato la costituzione dell’isola pedonale; f) in violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, il Comune non ha comunicato l’avvio del procedimento ai soggetti interessati; g) cadendo in evidente contraddizione, nella delibera di Giunta n. 759/2009 l’Amministrazione ha affermato che l’istituzione dell’isola pedonale doveva essere preceduta dalla realizzazione delle necessarie strutture complementari; h) l’Amministrazione non ha svolto un’adeguata istruttoria al fine di valutare i diversi interessi coinvolti nella vicenda; i) i provvedimenti impugnati sono irragionevoli in quanto, oltre a pregiudicare gli interessi dei ricorrenti, compromettono la debole economia cittadina, costituendo illegittimo esercizio della discrezionalità amministrativa; l) i provvedimenti sono illogici in quanto il Comune non ha previamente provveduto a una completa regolamentazione del centro cittadino; m) in violazione dell’art. 7, ottavo comma, del Codice della Strada, l’Amministrazione ha istituito le strisce blù a pagamento senza riservare un’area adeguata al parcheggio libero.

Per quanto attiene la richiesta di risarcimento, i ricorrenti affermano che, a seguito dell’istituzione dell’isola pedonale, gli incassi degli operatori commerciali del centro di Catanzaro sono diminuiti fra il 30% e il 50%.

2. Il Comune, costituitosi in giudizio, eccepisce l’inammissibilità del gravame e sollecita, in subordine, il suo rigetto nel merito in quanto infondato.

In particolare, l’Amministrazione osserva che: a) il ricorso è nullo in quanto non è possibile identificare i ricorrenti; b) il ricorso è irricevibile per tardività dell’impugnazione della delibera di Giunta n. 412/2006; c) l’art. 7 del Codice della Strada, in deroga alle previsioni di cui al successivo art. 107, prevede la competenza del Sindaco o della Giunta sulla materia di cui ai provvedimenti impugnati; d) come affermato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa (decisione n. 144/2010), non è necessaria la previa adozione del Piano Urbano del Traffico per istituire zone a traffico limitato; e) il perseguimento del prevalente interesse generale rende compatibili i provvedimenti impugnati con gli artt. 3, 16, 32 e 41 della Costituzione; f) è stata garantita la più ampia partecipazione procedimentale e, comunque, gli artt. 7 e 8 non trovano applicazione nel caso di provvedimenti di carattere generale; g) il Comune ha potenziato i sussidi complementari necessari per l’istituzione dell’isola pedonale; h) l’art. 7, ottavo comma, del Codice della Strada esclude l’obbligo della aree libere di parcheggio nel caso di zone “A” ai sensi dell’art. 2 del d.m. n. 1444/1968.

Con memoria depositata in data 4 marzo 2010 il Comune precisa che: a) i provvedimenti impugnati sono stati preceduti dall’approvazione, con delibera consiliare n. 23 del 21 maggio 2001, del Piano di sviluppo urbano, in cui si è prevista, tra l’altro, l’utilizzazione di norma a carattere pedonale del Corso Mazzini e delle vie del centro, e dalle deliberazioni consiliari nn. 34 del 15 marzo 2005, 115 del 30 novembre 2007 e 18 del 25 febbraio 2009, con cui tale Piano è stato rimodulato; b) con delibera di Giunta n. 291 del 27 maggio 2009 è stato approvato il Piano della mobilità strategica della città di Catanzaro, in cui è stata prevista la “pedonalizzazione” di Corso Mazzini-.

3. Con atto notificato in data 25 febbraio 2010 intervengono “ad adiuvandum” i soggetti indicati in epigrafe, formulando richieste identiche a quelle già rassegnate dai ricorrenti (inclusa la richiesta di risarcimento del danno)

4. Con memoria depositata in data 12 marzo 2010 il Comune, richiamando nel merito le argomentazioni già svolte, osserva che: a) l’atto di intervento è inammissibile perché gli intervenienti, in quanto titolari di un interesse proprio, avrebbero dovuto impugnare personalmente i provvedimenti contestati; b) l’atto di intervento è nullo in quanto non è possibile identificare gli intervenienti.

5. Con motivi aggiunti, con cui sollevano le identiche censure di cui al gravame introduttivo, i ricorrenti impugnano: a) la delibera di Giunta Municipale n. 625 del 4 ottobre 2010, con cui è stata modificata e integrate la delibera di Giunta n. 795/009; b) l’ordinanza del Comune di esecuzione della delibera di Giunta n. 625/2010.

I ricorrenti, inoltre, chiedono l’accertamento del loro diritto a circolare liberamente nel centro storico e a svolgere liberamente la propria attività commerciale, nonché la condanna del Comune al risarcimento del danno, chiedendo apposita consulenza tecnica per l’accertamento del pregiudizio economico subito.

6. Con memoria depositata in data 30 novembre 2010 il Comune ribadisce e articola ulteriormente le difese già svolte in relazione al ricorso introduttivo.

7. Con memoria depositata in data 10 dicembre 2010, i ricorrenti ribadiscono e articolano ulteriormente le proprie difese.

8. Nella pubblica udienza del 3 dicembre 2010, sentiti i difensori delle parti, come indicato in verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti sono infondati e può, quindi, prescindersi dalle esame delle eccezioni di natura processuale sollevate dal Comune e da ogni altro rilievo sulle domande formulate dai ricorrenti.

L’art. 7, nono comma, del d.lsg. n. 295/1982, infatti, in deroga alle previsioni di cui al successivo art. 107, attribuisce alla Giunta Municipale (e al Sindaco in caso di urgenza) la competenza per la delimitazione di aree pedonali e le zone di traffico limitato.

La mancata adozione del Piano Urbano del Traffico di cui all’art. 36 del d.lgs. n. 295/1982 non rende di per sé illegittima l’istituzione di un’isola pedonale ai sensi del precedente art. 7, nono comma.

Invero, ai sensi del citato art. 36, quarto comma, i piani del traffico sono “finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi”.

Essi prevedono il “ricorso ad adeguati sistemi tecnologici, su base informatica di regolamentazione e controllo del traffico, nonché di verifica del rallentamento della velocità e di dissuasione della sosta, al fine anche di consentire modifiche ai flussi della circolazione stradale che si rendano necessarie in relazione agli obiettivi da perseguire”.

La mancata adozione del Piano Urbano del Traffico, tuttavia, non rende illegittima qualsiasi “regolamentazione della circolazione nei centri abitati” (art. 7 del d.lgs. n. 295/1982), dovendo altrimenti concludersi nel senso che, in difetto del Piano Urbano del Traffico, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.

Ciò che rileva è che i provvedimenti di cui al citato art. 7 non siano illegittimi, né palesemente irragionevoli (mentre per i soggetti interessati è sempre possibile ottenere l’adozione del Piano Urbano del Traffico attraverso la procedura del silenzio).

Al riguardo, comunque, va precisato che i provvedimenti impugnati costituiscono l’esito di una compiuta e adeguata attività di pianificazione, ampiamente illustrata dal Comune nelle sue memorie difensive e che, al di là del “nomen juris” utilizzato, corrisponde all’adozione del Piano Urbano del Traffico di cui al citato art. 36.

Per quanto attiene la presunta violazione degli artt. 41, 3, 1, 32 e 16 della Costituzione, deve, invece, osservarsi che: a) i valori costituzionali tutelati dagli articoli indicati non sono assolutamente incomprimibili; b) il legislatore (e, in attuazione della disciplina primaria, anche l’Amministrazione) è chiamata a tutelare tali valori nel rispetto degli altri valori costituzionali di pari rango; c) la previsione legislativa della possibilità di istituire un’isola pedonale risponde a varie esigenze di natura costituzionale (la tutela del patrimonio storico-artistico, della salute, dell’ambiente, della libertà di circolazione, etc.); d) è necessario, pertanto, che il contemperamento fra esigenze confliggenti di pari rilievo costituzionale – e talvolta di identica natura – avvenga in modo ragionevole e proporzionato; e) nella specie tale contemperamento è assolutamente ragionevole, in quanto è fisiologico che sia destinata ad isola pedonale una parte del centro storico (Corso Mazzini) che si presta particolarmente al passeggio e che costituisce una della zone più interessanti della città dal punto di vista estetico e architettonico; f) sotto questo profilo non è irrazionale la differenza di disciplina fra una zona del centro storico idonea al passeggio (e, pertanto, istituita come isola pedonale) e il resto della città, né appare illogico che la libertà di circolazione possa essere esercita nel Corso Mazzini con modalità differenti (e, sotto certi aspetti, più vantaggiose) rispetto a quanto avviene nel resto della città; g) quanto alle ulteriore censure di violazione della Costituzione, deve aggiungersi che i ricorrenti non hanno fornito alcuna prova della natura lesiva dei provvedimenti impugnati, in quanto nessun dato oggettivo è stato fornito in ordine al pregiudizio alle attività commerciali e, conseguentemente, al lavoro (anche subordinato) che tali attività producono, né in ordine al presunto inquinamento acustico e atmosferico delle vie del centro limitrofe al Corso Mazzini; h) non può affatto escludersi che l’istituzione di un’isola pedonale renda, invece, più appetibile una zona sotto il profilo commerciale, essendo i cittadini più propensi a recarsi nell’area durante il tempo libero o al fine di effettuare i loro gli acquisti in ragione della superiore godibilità della zona rispetto ad altre aree della città.

E’ parimenti priva di ogni riscontro probatorio l’affermazione dei ricorrenti secondo cui i provvedimenti impugnati sarebbero di nocumento alla già debole economia cittadina.

Deve, poi, rilevarsi che i provvedimenti impugnati sono compiutamente motivati, sia in quanto esplicitano adeguatamente la ragione per la quale sono stati adottati (restituire al Corso Mazzini la sua tipica funzione di luogo cittadino di incontro e passeggio, tenuto conto della sua pregevole architettura, della sua collocazione all’interno del centro storico e della sua conformazione fisica), sia in quanto la motivazione dei provvedimenti impugnati va anche desunta dai precedenti atti di pianificazione cui ha fatto ampio riferimento il Comune nelle sue memorie.

Gli artt 7 e 8 della legge n. 241/1990, inoltre, non trovano applicazione nel caso di provvedimento di natura generale, come disposto dal successivo art. 13, primo comma,.

L’istruttoria svolta dal Comune risulta, quindi, del tutto adeguata, sia perché, ai sensi del citato art. 13, primo comma, non era necessario coinvolgere nel procedimento qualsiasi soggetto nei cui confronti il provvedimento finale avrebbe potuto spiegare effetti indiretti, sia perché il Comune ha, di fatto, interloquito con tutti gli enti esponenziali di interessi diffusi (i quali, con la sola eccezione dei commercianti, hanno manifestato il loro assenso in ordine all’iniziativa dell’Amministrazione).

Il Comune ha, poi, adottato diverse delibere (ad esempio le delibere di Giunta nn. 775/2009, 776/2009 e 759/2009) di natura complementare rispetto all’istituzione dell’isola pedonale al fine di rendere più agevole l’accesso all’area, di talché è infondata in punto di fatto la tesi dei ricorrenti secondo cui l’Amministrazione avrebbe assunto la propria determinazione senza considerare in alcun modo le eventuali difficoltà dei cittadini nel raggiungere la zona.

Né, ovviamente, risultava necessario, prima dell’istituzione dell’isola pedonale, realizzare tutti gli interventi indicati dai ricorrenti (ascensori, metropolitana di superficie, etc.), in quanto è chiaro che la regolamentazione di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 295/1982 non può essere pregiudicata dalla limitazione delle risorse finanziare e dall’impossibilità di porre in essere la migliore delle soluzioni possibili.

Il fatto che la stessa Amministrazione abbia fatto riferimento in una sua delibera agli interventi di cui si tratta (ascensori, metropolitana di superficie, etc.) non significa che la realizzazione di tutti questi interventi fosse necessariamente prodromica all’istituzione dell’area pedonale e che, di conseguenza, risulti illegittima l’istituzione di tale area perché tali interventi non sono stati tutti realizzati.

Ciò che rileva, infatti, è che l’istituzione della zona pedonale non risulti assolutamente irragionevole o sia stata decisa in difetto di ogni strumento che consenta alla stessa di assolvere le sue funzioni (ciò che nel caso in esame non è, proprio perché il Comune ha previamente adottato le delibere di Giunta nn. 775/2009, 776/2009 e 759/2009 e di cui si è detto).

Ai sensi dell’art. 7, ottavo comma, del Codice della Strada, infine, non è necessario riservare spazi per il parcheggio libero nel caso di area “A” ai sensi dell’art. 2 del d.m. 2 aprile 1968 (e non vi è dubbio che il Corso Mazzini costituisce parte dell’area “A”, che comprende le “parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico o artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi”.

10. Per le considerazioni che precedono il ricorso, incluso quello di cui ai motivi aggiunti, deve essere rigettato.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

1) rigetta il ricorso in epigrafe;

2) condanna i ricorrenti e gli intervenienti, in solido fra loro, alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Catanzaro, liquidate in complessivi € 3.850,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Fiorentino, Presidente

Daniele Burzichelli, Consigliere, Estensore

Anna Maria Verlengia, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/02/2011

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Sentenza – 11/2/2011 n.211 proviene da Giustamm.

Pres. DE SIERVO – MADDALENA

procedure selettive riservate, che riducano irragionevolmente o escludano la possibilità di accesso dall’esterno, violano il «carattere pubblico» del concorso e, conseguentemente, i principi di imparzialità e buon andamento, che esso assicura

Impiego pubblico – Norme della Regione Puglia – Piano di stabilizzazione del personale sanitario dirigenziale – Divieto di utilizzazione delle graduatorie concorsuali valide ed efficaci per la copertura dei posti vacanti destinati all’attuazione del processo di stabilizzazione del personale dirigenziale – illegittimità costituzionale.

La Corte dichiara:

l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia).

SENTENZA N. 42

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Ugo DE SIERVO;

Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia), promossi dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Lecce, con ordinanze del 28 aprile e 19 maggio 2009, iscritte ai numeri 231 e 232 del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2009.

Visti gli atti di costituzione di Schito Silvio, dell’Azienda Sanitaria Locale di Lecce, della Regione Puglia e di Pellegrino Aldo;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;

uditi gli avvocati Vito Aurelio Pappalepore per l’Azienda Sanitaria Locale di Lecce e Luigi Volpe per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. ― Con ordinanze del 28 aprile e del 19 maggio 2009, notificate il 20 maggio e il 10 giugno 2009 ed iscritte ai numeri 231 e 232 del registro ordinanze dell’anno 2009, il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia).

1.2 ― La disposizione censurata nel prevedere che nel triennio 2008-2010 le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici procedono, a determinate condizioni, alla stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa con incarico a tempo determinato, dispone, tra l’altro, che «Dal 1° gennaio 2008 le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici per i profili professionali, oggetto di stabilizzazione, non possono procedere ad indire ovvero proseguire procedure concorsuali ovvero ad utilizzare le graduatorie dei concorsi già espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all’attuazione del processo di stabilizzazione».

2. ― Il Collegio remittente, in ciascuna delle due ordinanze di rimessione (di contenuto sostanzialmente identico), premette, in fatto, di essere investito del ricorso proposto, tra l’altro, avverso la deliberazione 1° ottobre 2008, n. 1481 del Direttore Generale della Azienda sanitaria locale di Lecce, avente ad oggetto l’approvazione degli avvisi pubblici relativi alla stabilizzazione del personale dirigenziale secondo quanto previsto dall’art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007, da parte di soggetti, impiegati di ruolo della medesima Asl di Lecce, che hanno partecipato al concorso per un posto da Dirigente amministrativo indetto dalla allora AUSL n. 2 di Lecce (confluita nella Asl di Lecce) e sono stati inseriti nella graduatoria dei candidati riconosciuti idonei approvata il 26 dicembre 2006, rispettivamente quale primo e secondo degli idonei non vincitori.

2.1. ― Il Collegio remittente ritiene che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007 sia rilevante ai fini dell’accoglimento dell’impugnazione proposta nei due giudizi a quibus avverso un provvedimento amministrativo meramente attuativo della disposizione legislativa regionale censurata e ritiene che questa sia in contrasto con i parametri dedotti, «quanto meno nella parte in cui sancisce il divieto di utilizzazione delle graduatorie (valide ed efficaci) di concorsi già espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all’attuazione del processo di stabilizzazione del personale dirigenziale».

In particolare, per il remittente, la disposizione censurata si porrebbe, anzitutto, in contrasto con l’art. 97, terzo comma, della Costituzione, in quanto, consentendo la stabilizzazione del personale dirigenziale assunto a tempo determinato dalle aziende sanitarie locali e, pertanto, consentendo la copertura da parte di questo personale così detto precario dei posti vacanti nella pianta organica a detrimento di coloro che, come i ricorrenti dei due giudizi a quibus, abbiano partecipato ad un concorso pubblico e siano in attesa di essere nominati sui predetti posti man mano che si rendono vacanti nel corso del biennio successivo alla approvazione della graduatoria in cui sono inseriti, sovvertirebbe un sistema (quello del così detto scorrimento delle graduatorie) che costituirebbe applicazione del principio costituzionale del pubblico concorso per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.

Per il remittente la stabilizzazione del personale così detto precario può rappresentare «una scelta di carattere discrezionale del legislatore come misura rispondente a criteri di politica sociale e, quindi, un’ammissibile deroga al predetto principio fondamentale dell’impiego con le Amministrazioni pubbliche, ma non può arrivare a sovvertire in toto la normativa positiva vigente espressione di principi costituzionali consolidati. Il sistema del concorso pubblico, del resto», sempre per il remittente, «è essenziale per un servizio particolarmente delicato come quello sanitario che impone l’individuazione dei più idonei attraverso il meccanismo del concorso, con una pluralità di concorrenti con il vaglio di una commissione di esperti né può essere validamente surrogato da una selezione (sia pur definita di natura concorsuale) interamente riservata al personale precario da stabilizzare».

L’art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007, per il Collegio remittente, si porrebbe, inoltre, in contrasto con i principi di ragionevolezza ed imparzialità della funzione legislativa, in quanto sarebbe diretto a comprimere posizioni in atto o acquisibili a seguito di concorso pubblico.

3. ― Si è costituita in entrambi i giudizi la Regione Puglia, con due memorie di contenuto sostanzialmente identico, nelle quali sostiene l’inammissibilità e l’infondatezza della questione.

3.1. ― Secondo la difesa regionale, dal tenore dell’ordinanza di remissione (che, a suo dire, riterrebbe legittima la procedura di stabilizzazione dei dirigenti sanitari a tempo determinato) e alla luce della sentenza 19 gennaio 2008, n. 125 del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, Sede di Lecce, Sezione III (che ha ritenuto legittima la scelta di privilegiare la stabilizzazione di lavoratori così detti precari e ha ritenuto che il blocco dello scorrimento delle graduatorie sia un precipitato logico necessario della scelta di stabilizzazione), dovrebbe desumersi che il remittente avrebbe dubitato non della legittimità in toto della procedura di stabilizzazione ma soltanto di un suo aspetto marginale e consequenziale ovvero della legittimità del divieto di utilizzazione delle graduatorie concorsuali ancora valide ed efficaci. Una tale questione sarebbe, tuttavia, inammissibile, perché verrebbe domandata alla Corte costituzionale una sentenza additiva senza la prospettazione di «quale sia la congettura addittiva destinata a ricolmare il vuoto normativo denunciato».

Secondo la difesa della Regione Puglia, posto che la disposizione regionale censurata non avrebbe un suo contenuto precettivo autonomo, ma sarebbe meramente riproduttiva della disciplina statale in materia di stabilizzazione del personale così detto precario e che costituirebbe solo «il vettore di recepimento del suggerimento statale di armonizzazione», la questione sarebbe inoltre inammissibile, anche in quanto «priva di oggetto», non essendo stata estesa dal remittente anche alla disposizione statale, che sarebbe l’unica ad avere un contenuto normativo sostanziale e che avrebbe abilitato le Regioni a trasferire all’interno del proprio ordinamento giuridico il predetto contenuto normativo.

3.2. ― Nel merito, la difesa regionale ritiene la questione infondata sotto vari profili.

Anzitutto, la Regione Puglia sostiene che non sussisterebbe affatto l’obbligo di utilizzazione delle graduatorie esistenti per la copertura dell’organico, ma sarebbe vero piuttosto che il principio del pubblico concorso e quello dell’utilizzo delle graduatorie possono essere derogati dal legislatore, in presenza di ragionevoli circostanze, nel suo discrezionale apprezzamento della complessità e della criticità delle situazioni.

Secondo la difesa regionale, in particolare, vi sarebbe un “diritto vivente” (viene richiamata, al riguardo, la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 5 luglio 2006, n. 4252) in ordine all’interpretazione dell’art. 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207 (Disciplina transitoria per l’inquadramento diretto nei ruoli nominativi regionali del personale non di ruolo delle unità sanitarie locali), per il quale l’obbligo di utilizzo delle graduatorie sussisterebbe solo per il conferimento di incarichi temporanei dovuti ad assenza o impedimento del titolare, mentre sarebbe ampiamente discrezionale la scelta dell’amministrazione di procedere o meno alla copertura dei posti vacanti in organico mediante utilizzo di una graduatoria, seppure nel biennio di validità (vengono richiamate, sul punto le sentenze del Consiglio di Stato, Sezione V, 10 gennaio 2007, n. 53, 18 ottobre 2002, n. 5611, 2 ottobre 2010, n. 5180, 20 marzo 2000, n. 1510).

La Regione Puglia, infine, dopo una ampia disamina della giurisprudenza costituzionale in tema di concorso pubblico (vengono richiamate le sentenze numeri 81 del 1983, 320 del 1997, 1 del 1999, 141 del 1999, 373 del 2002, 274 del 2003, 34 del 2004, 205 del 2004, 159 del 2005, e l’ordinanza n. 517 del 2002), sostiene che l’art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007 rientrerebbe «perfettamente» nella deroga di cui all’art. 97, terzo comma, Cost., «sia perché non è di certo ispirata (anzi: ciò è strutturalmente impossibile, in quanto mera ricezione di normativa statale) al fine di privilegiare predeterminati o predeterminabili destinatari, sia perché, a ben vedere, risulta priva di contenuti normativi propri, essendosi limitata a recepire nell’ambito regionale, in maniera tassativa, ipotesi già disciplinate dal legislatore statale (che, a sua volta, ha bene esplicitato la finalità di “razionalizzazione” delle strutture della P.A. interessate, e ciò anzi in manifesta attuazione del canone costituzionale del buon andamento e della imparzialità ex art. 97 Cost.)».

4. ― Si è costituita in entrambi i giudizi anche la Asl della Provincia di Lecce, con due memorie di contenuto sostanzialmente identico, nelle quali sostiene l’infondatezza della questione.

La Asl sostiene l’infondatezza della questione, anzitutto, perché non sussisterebbe alcun diritto in capo ai ricorrenti ad essere assunti, né alcun obbligo in capo all’Amministrazione di utilizzo delle graduatorie per la copertura dei posti vacanti.

Per la difesa della Asl, inoltre, non sussisterebbe alcun contrasto tra l’art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007 ed il principio del pubblico concorso, posto che la procedura di stabilizzazione prevista dal legislatore regionale richiede espressamente il superamento di una prova concorsuale, secondo le procedure di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale).

Infine, la Asl di Lecce sostiene che, anche laddove si volesse ritenere che la disciplina introdotta dalla legge regionale impugnata costituisse una deroga al principio costituzionale del concorso pubblico, di tratterebbe comunque di una deroga legittima, attese le peculiari ragioni di interesse pubblico sottese alla stabilizzazione di personale così detto precario (viene richiamata la sent. n. 363 del 2006 della Corte costituzionale, sostenendosi che dalla stessa si desumerebbe la ragionevolezza della norma censurata).

Infine, la difesa della Asl sostiene che non vi sarebbe alcuna violazione dell’art. 117, primo comma, Cost. e nessuna violazione delle competenze normative statali, dato che la disciplina contestata rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni in materia di organizzazione dei propri uffici.

5. ― Si sono costituiti in giudizio anche Silvio Schito e Aldo Pellegrino, ricorrenti dei due giudizi a quibus, ciascuno con una memoria, di contenuto sostanzialmente analogo, nella quale aderiscono agli argomenti sviluppati nell’ordinanza di remissione e, con ampio richiamo della giurisprudenza amministrativa, sostengono, in particolare, il carattere obbligatorio del ricorso alle graduatorie per la copertura dei posti vacanti nel periodo di validità delle stesse, che essi assumono discendere dall’art. 18, comma 7, del d.P.R. n 483 del 1997, ma vengono anche richiamati l’art. 9 della legge n. 207 del 1985 ed il decreto del Presidente della Repubblica 27 luglio 2001, n. 220 (Regolamento recante disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio sanitario nazionale).

Le parti costituite, inoltre, sviluppano argomenti in ordine alla illegittimità della deliberazione 23 ottobre 2008, n. 2009, con la quale la Asl ha conferito un incarico dirigenziale a tempo determinato e propongono ulteriori questioni di legittimità costituzionale.

A loro avviso, l’art, 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007 si porrebbe anche in contrasto con il comma 94 dell’art. 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), che escluderebbe le procedure di stabilizzazione per il personale dirigente, nonché con l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 15, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) ed all’art. 6 della legge 10 agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica), che impongono il concorso pubblico disciplinato dal d.P.R. n. 483 del 1997 per l’accesso alla dirigenza medica e per l’accesso alla qualifica unica di dirigente delle professioni sanitarie.

La disposizione censurata, per le parti costituite, violerebbe, oltre ai parametri dedotti dal remittente, anche l’art. 51 della Costituzione e sarebbe, infine, in contrasto con qualsiasi criterio di ragionevolezza, imparzialità e correttezza, in quanto violerebbe i principi fondamentali della preventiva predeterminazione delle piante organiche e dell’accertamento delle loro capienze.

6. ― In prossimità dell’udienza pubblica del 16 novembre 2010 la Regione Puglia ha depositato in ciascuno dei due giudizi una memoria di contenuto sostanzialmente identico, nella quale prospetta ulteriori profili di inammissibilità ed infondatezza della questione e sviluppa ulteriormente gli argomenti illustrati nell’atto di costituzione.

In particolare, la difesa regionale ribadisce che, a sua avviso, la questione proposta non investirebbe la legittimità della stabilizzazione del personale dirigente, ma sarebbe limitata alla legittimità del previsto divieto di utilizzazione delle graduatorie concorsuali valide ed efficaci e che tale ultima, più limitata questione, sarebbe inammissibile, giacché tesa ad un intervento addittivo indeterminato (viene invocato, sul punto, il precedente costituito dalla ordinanza n. 70 del 2009 della Corte costituzionale).

Peraltro, secondo la difesa regionale, anche laddove fosse intesa come riferita all’intera disciplina dettata dall’art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007, la questione sarebbe nondimeno inammissibile, stante la contraddittorietà della motivazione dell’ordinanza di remissione sul punto.

Ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe, poi, costituito dal richiamo effettuato dall’ordinanza di remissione all’ordinanza 2 ottobre 2008, n. 4770 con cui, il Consiglio di Stato, Sezione V, ha introdotto analogo giudizio di legittimità costituzionale in ordine all’art. 30 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia). Secondo la difesa regionale il remittente avrebbe, in questo senso, effettuato una inammissibile motivazione per relationem della questione proposta.

Per la difesa regionale, inoltre, la questione sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza, atteso che la graduatoria concorsuale in cui sono inseriti i ricorrenti dei due giudizi a quibus, approvata il 21 dicembre 2006, avrebbe perso efficacia sin dal giugno 2007 (recte 2008), ai sensi dell’art. 18, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del servizio sanitario nazionale), che fissa in diciotto mesi (e non in due anni, come avrebbe erroneamente ritenuto il remittente) il termine di validità ed efficacia delle graduatorie.

Nel merito, la difesa regionale, che richiama numerosa giurisprudenza amministrativa sul punto, ribadisce che il così detto scorrimento delle graduatorie non è un “diritto di natura” e sostiene che, peraltro, anche laddove, seguendo la tesi del remittente e contro il “diritto vivente”, volesse sostenersi, la sussistenza di un obbligo, discendente dall’art. 9 della legge n. 207 del 1985 (richiamato dalla difesa delle parti private) o dal d.P.R. n. 483 del 1997 (anch’esso richiamato dalla difesa delle parti private e ritenuto applicabile al caso de quo dalla difesa regionale), all’utilizzo delle graduatorie anche per la copertura dei posti vacanti, dovrebbe comunque escludersi che un tale obbligo possa vincolare le Regioni.

Parimenti la Regione Puglia esclude che l’art. 12, comma 9, della legge regionale 12 agosto 2005, n. 12 (Seconda variazione al bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2005), richiamato dall’ordinanza n. 4770 del 2008 del Consiglio di Stato, a sua volta richiamata dall’ordinanza di remissione (nonché dalle parti private costituite), possa costituire un parametro interposto nel proposto giudizio di costituzionalità dell’art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007. Trattandosi, infatti, di fonti di pari grado il loro asserito contrasto non potrebbe in alcun modo far dubitare della legittimità della disposizione sopravvenuta, ma semmai dovrebbe risolversi nel senso della abrogazione della norma anteriore.

La difesa regionale, inoltre, sostiene la natura provvedimentale e transitoria dell’art. 12 della legge della Regione Puglia n. 12 del 2005 ed esclude, pertanto, che da essa possa trarsi alcun principio della materia e sostiene, comunque, che tra questa disposizione e l’art. 3, comma 40, della legge n. 40 del 2007, non sussisterebbe una effettiva incompatibilità, dato che l’art. 12 individuerebbe tre modi indicati per la copertura dei posti vacanti (mobilità, scorrimento delle graduatorie, nuova procedura concorsuale), ma non detterebbe alcun ordine di preferenza, rimettendo alla discrezionalità dell’amministrazione (e, quindi, tanto più a quella di un successivo legislatore) la scelta del modo più opportuno. Ma in ogni caso, secondo la Regione, anche laddove si dovesse ritenere che effettivamente l’art. 12 della legge regionale n. 12 del 2005 individui una preferenza nello scorrimento delle graduatorie rispetto alla indizione di nuove procedure selettive, non potrebbe negarsi la legittimità di una legge sopravvenuta, che per ragionevoli circostanze effettui una scelta diversa.

La difesa regionale analizza, infine, la sentenza n. 215 del 2009 della Corte costituzionale, sostenendo che la stessa non avrebbe ritenuto illegittima in quanto tale l’applicazione della procedura di stabilizzazione al personale dirigenziale sanitario, ma avrebbe ritenuto illegittima la specifica disciplina prevista al riguardo dal legislatore della Regione Campania per vizi che non sarebbero, tuttavia, riscontrabili nella ben più rigorosa disciplina introdotta dalla Regione Puglia con l’art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007.

7. ― In prossimità dell’udienza pubblica del 16 novembre 2010 la Asl di Lecce ha depositato una memoria, nella quale, in buona sostanza, ribadisce e sviluppa le argomentazioni già svolte.

In via preliminare, peraltro, la Asl riferisce di avere proceduto allo scorrimento della graduatoria ed all’assunzione nel ruolo dei dirigenti dei due ricorrenti nei giudizi a quibus con delibera 22 dicembre 2009, n. 4105 del Direttore Generale.

Atteso che i ricorrenti hanno dato atto nei giudizi a quibus della cessata materia del contendere e che la Asl ha depositato formale istanza di declaratoria di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse nel giudizio a quo, la difesa dell’Azienda sanitaria sostiene che i giudizi di costituzionalità sarebbero divenuti inammissibili per irrilevanza o, quantomeno, ritiene necessario che la Corte costituzionale restituisca gli atti ai giudici a quibus per un riesame della rilevanza della sollevata questione di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1. ― Con due ordinanze di contenuto sostanzialmente identico il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia).

1.1. ― La disposizione censurata nel prevedere che nel triennio 2008-2010 le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici procedono, a determinate condizioni, alla stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa con incarico a tempo determinato, dispone, tra l’altro, che «Dal 1° gennaio 2008 le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici per i profili professionali, oggetto di stabilizzazione, non possono procedere ad indire ovvero proseguire procedure concorsuali ovvero ad utilizzare le graduatorie dei concorsi già espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all’attuazione del processo di stabilizzazione».

1.2. ― Il TAR remittente è chiamato a decidere in ordine alle impugnazioni proposte da due soggetti inseriti quali idonei in una graduatoria concorsuale della (ex Ausl ora) ASL di Lecce di una serie di provvedimenti della amministrazione regionale della Puglia e della Asl di Lecce e, tra essi, della impugnazione della delibera 1° ottobre 2008, n. 1481 del Direttore Generale della Asl di Lecce, avente ad oggetto l’approvazione degli avvisi pubblici relativi alla stabilizzazione del personale dirigenziale secondo quanto previsto dall’art. 3 comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007.

Il giudice a quo, aderendo in parte alla prospettazione dei ricorrenti nei giudizi a quibus, ritiene che l’art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia, n. 40 del 2007, si porrebbe, anzitutto, in contrasto con l’art. 97, terzo comma, della Costituzione, in quanto, consentendo la stabilizzazione del personale dirigenziale assunto a tempo determinato dalle aziende sanitarie locali e, pertanto, consentendo la copertura da parte di questo personale così detto precario dei posti vacanti nella pianta organica a detrimento di coloro che, come i ricorrenti dei due giudizi a quibus, abbiano partecipato ad un concorso pubblico e siano in attesa di essere nominati sui predetti posti man mano che si rendono vacanti nel corso del biennio successivo alla approvazione della graduatoria in cui sono inseriti, sovvertirebbe un sistema (quello del così detto scorrimento delle graduatorie) che costituirebbe applicazione del principio costituzionale del pubblico concorso per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.

Per il remittente, in particolare, la stabilizzazione del personale così detto precario può rappresentare «una scelta di carattere discrezionale del legislatore come misura rispondente a criteri di politica sociale e, quindi, un’ammissibile deroga al predetto principio fondamentale dell’impiego con le Amministrazioni pubbliche, ma non può arrivare a sovvertire in toto la normativa positiva vigente espressione di principi costituzionali consolidati. Il sistema del concorso pubblico, del resto», sempre per il remittente, «è essenziale per un servizio particolarmente delicato come quello sanitario che impone l’individuazione dei più idonei attraverso il meccanismo del concorso, con una pluralità di concorrenti con il vaglio di una commissione di esperti né può essere validamente surrogato da una selezione (sia pur definita di natura concorsuale) interamente riservata al personale precario da stabilizzare».

L’art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007, per il Collegio remittente, si porrebbe, inoltre, in contrasto con i principi di ragionevolezza ed imparzialità della funzione legislativa, in quanto sarebbe diretto a comprimere posizioni in atto o acquisibili a seguito di concorso pubblico.

2. ― I due giudizi, stante la sostanziale identità della questione proposta, possono essere riuniti per essere decisi con una unica pronuncia.

3. ― Devono preliminarmente essere dichiarate inammissibili le ulteriori questioni di legittimità costituzionale proposte dalle parti costituite Silvio Schito e Aldo Pellegrino, ricorrenti nel giudizio a quo, nella loro memoria.

Come costantemente chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte (da ultimo sentenza n. 50 del 2010), l’oggetto del giudizio di costituzionalità in via incidentale è, infatti, limitato alle norme ed ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione, non potendo essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che, come nel caso di specie, siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze.

4. ― Sempre in via preliminare, devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità prospettate dalle altre parti costituite.

4.1. ― La Asl di Lecce sostiene la sopravvenuta carenza di interesse dei ricorrenti nei giudizi a quibus, in quanto essi, nelle more del giudizio di costituzionalità, sono stati assunti, avendo la Asl dato luogo, dopo la stabilizzazione dei dirigenti sanitari precari, allo scorrimento delle graduatorie.

In ragione di ciò, la Asl ha chiesto al Tar di riattivare il giudizio e di pronunciare la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso dei ricorrenti e chiede alla Corte o di prendere atto immediatamente di una sopravvenuta irrilevanza della questione o di restituire gli atti al Tar remittente, affinché questo valuti il perdurare della questione medesima.

L’eccezione non è fondata, posta l’autonomia del giudizio di costituzionalità rispetto ai giudizi a quibus e dovendo la rilevanza della questione essere valutata alla luce delle circostanze di fatto sussistenti al momento delle ordinanze di remissione, senza che assumano alcun rilievo fatti sopravvenuti.

4.2. ― La Regione Puglia sostiene che dal complessivo tenore dell’ordinanza di remissione dovrebbe desumersi che il remittente avrebbe dubitato non della legittimità della procedura di stabilizzazione del personale sanitario dirigente precario, ma soltanto del divieto di utilizzazione delle graduatorie concorsuali ancora valide ed efficaci per la copertura dei posti vacanti destinati all’attuazione del processo di stabilizzazione. Una tale questione sarebbe, tuttavia, inammissibile, perché verrebbe domandata alla Corte costituzionale una sentenza additiva, limitata alla presunta illegittimità costituzionale di detto divieto, senza la prospettazione di «quale sia la congettura additiva destinata a ricolmare il vuoto normativo denunciato».

L’eccezione non è fondata.

Contrariamente a quanto assume la Regione, proprio dal complessivo tenore dell’ordinanza emerge con chiarezza che il remittente contesta il fatto che la normativa regionale preveda la stabilizzazione del personale dirigente sanitario, mediante un concorso interamente riservato ai precari (e per questa riserva assoluta in contrasto con il principio costituzionale del pubblico concorso), mentre le specifiche argomentazioni in ordine alle conseguenze pregiudizievoli di tale disciplina su quanti siano inseriti in una graduatoria concorsuale ancora valida sono utilizzate soltanto per chiarire la rilevanza della questione rispetto alla specifica posizione di interesse fatta valere dai ricorrenti nei giudizi a quibus.

Il remittente, infatti, sottolinea che «il sistema del concorso pubblico, è essenziale per un servizio particolarmente delicato come quello sanitario che impone l’individuazione dei più idonei attraverso il meccanismo del concorso, con una pluralità di concorrenti con il vaglio di una commissione di esperti né può essere validamente surrogato da una selezione (sia pur definita di natura concorsuale) interamente riservata al personale precario da stabilizzare».

Questa ultima affermazione comprova che, per il remittente, l’illegittimità costituzionale della disposizione regionale impugnata deriva non dalla preferenza accordata agli stabilizzandi rispetto a chi aspira allo scorrimento delle graduatorie, ma dal fatto che la procedura di stabilizzazione adottata prevede una selezione interamente riservata, coprendo così l’intera pianta organica in violazione del principio costituzionale del pubblico concorso, come evidenzia del resto lo stesso petitum dell’ordinanza di remissione che chiede la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’intero comma 40 dell’art. 3 della legge regionale n. 40 del 2007.

4.3. ― La Regione Puglia sostiene l’inammissibilità della questione, perché la legge regionale censurata, limitandosi a recepire la scelta normativa statale, non avrebbe contenuto precettivo suo proprio o, comunque, avrebbe dovuto essere contestata unitamente alla disposizione statale.

L’eccezione non è fondata.

La disciplina statale, nel rimettere ai legislatori regionali la scelta di procedere o meno ad una stabilizzazione del personale regionale precario, anzitutto si riferisce al solo personale non dirigenziale (contrariamente alla disposizione regionale impugnata che si riferisce solo ed espressamente ai dirigenti sanitari precari) e, comunque, pone limiti, essenzialmente di equilibrio finanziario, nell’ambito dei quali la Regione è tenuta ad esercitare le competenze che le spettano nella materia concorrente di tutela della salute.

4.4. ― La Regione Puglia fonda una ulteriore eccezione di inammissibilità valorizzando il richiamo effettuato dall’ordinanza di remissione all’ordinanza 2 ottobre 2008, n. 4770 con cui, il Consiglio di Stato, Sezione V, ha introdotto analogo giudizio di legittimità costituzionale in ordine all’art. 30 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia). Secondo la difesa regionale il remittente avrebbe, in questo senso, effettuato una inammissibile motivazione per relationem della questione proposta.

L’eccezione non è fondata, dato che il remittente richiama l’autorità di un precedente giurisprudenziale per rafforzare l’incipit della sua motivazione, ma poi sviluppa adeguatamente e autonomamente una diversa questione, evocando parametri ulteriori e, soprattutto, formulando un petitum divergente da quello richiesto dal Consiglio di Stato.

4.5. ― La Regione Puglia sostiene, infine, l’inammissibilità della questione per irrilevanza, atteso che la graduatoria concorsuale in cui sono inseriti i ricorrenti dei due giudizi a quibus, approvata il 21 dicembre 2006 avrebbe perso efficacia sin dal giugno 2007 (recte 2008), ai sensi dell’art. 18, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del servizio sanitario nazionale), che fissa in diciotto mesi (e non in due anni, come avrebbe erroneamente ritenuto il remittente) il termine di validità ed efficacia delle graduatorie.

L’eccezione, che involge questioni di fatto e di diritto delle quali si sarebbe dovuto discutere nei giudizi a quibus e che comunque non sono riferite dalle ordinanze di remissione, è evidentemente inammissibile.

5. ― Nel merito la questione è fondata in riferimento all’art. 97, terzo comma, Cost.

Questa Corte ha da tempo precisato i limiti entro i quali può consentirsi al legislatore di disporre procedure di stabilizzazione di personale precario che derogano al principio del concorso. E può dirsi acquisito l’orientamento, progressivamente consolidatosi, secondo il quale «l’area delle eccezioni» al concorso deve essere «delimitata in modo rigoroso» (sentenza n. 363 del 2006) e deroghe sono legittime solo in presenza di «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarle (sentenza n. 81 del 2006).

Non può, tuttavia, ritenersi sufficiente, a tal fine, la semplice circostanza che determinate categorie di dipendenti abbiano prestato attività a tempo determinato presso l’amministrazione (sentenza n. 205 del 2006), né basta la «personale aspettativa degli aspiranti» ad una misura di stabilizzazione (sentenza n. 81 del 2006). Occorrono invece particolari ragioni giustificatrici, ricollegabili alla peculiarità delle funzioni che il personale da reclutare è chiamato a svolgere, in particolare relativamente all’esigenza di consolidare specifiche esperienze professionali maturate all’interno dell’amministrazione e non acquisibili all’esterno, le quali facciano ritenere che la deroga al principio del concorso pubblico sia essa stessa funzionale alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione.

La natura comparativa e aperta della procedura è, pertanto, elemento essenziale del concorso pubblico. Procedure selettive riservate, che riducano irragionevolmente o escludano la possibilità di accesso dall’esterno, violano il «carattere pubblico» del concorso (sentenza n. 34 del 2004). e, conseguentemente, i principi di imparzialità e buon andamento, che esso assicura.

5.1. ― Alla luce di quanto appena osservato, deve allora essere dichiarata, in riferimento all’art. 97, terzo comma, Cost., l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007, dato che esso prevede una procedura selettiva interamente riservata, in assenza di alcuna peculiare ragione di interesse pubblico.

5.2. ― Restano assorbiti gli altri profili di censura.

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’11 febbraio 2011.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/2/2011 n.42 proviene da Giustamm.

Pres. DE SIERVO – QUARANTA

l’art. 13 comma 3, della legge della Regione Umbria 21 febbraio 2010 è in contrasto con la disposizione regionale impugnata e quella statale, contenuta nell’art. 133, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, in ordine all’aggiornamento periodico dei prezzi e dei costi, con particolare riferimento all’utilizzazione dei prezziari «scaduti», per i quali la citata normativa statale fissa termini certi e, come affermato dalla difesa statale, «più stringenti» per quanto attiene alla utilizzazione dei prezziari stessi

Appalti pubblici – Norme della Regione Umbria – Disciplina organica della materia della esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale – Contrasto con il codice dei contratti pubblici che riserva la disciplina medesima allo Stato; Definizione dei soggetti aggiudicatori destinatari, quali soggetti attivi, della articolata disciplina in materia di contratti pubblici – Contrasto con il codice dei contratti pubblici che riserva la disciplina medesima allo Stato; Possibilità per i soggetti aggiudicatori di utilizzare i prezziari pubblici non aggiornati, relativi all’anno precedente – Contrasto con la specifica e più restrittiva disposizione del codice dei contratti pubblici; Incentivo per la progettazione e per le attività tecnico-amministrative connesse – Contrasto con la specifica disposizione del codice dei contratti pubblici; Affidamento di incarichi architetturali ed ingegneristici – Preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quella ordinaria del prezzo più basso – Contrasto con la specifica disposizione del codice dei contratti pubblici; Servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria di importo inferiore a ventimila euro – Determinazione dei corrispettivi demandati alla negoziazione tra la stazione appaltante ed il progettista fiduciario – Contrasto con la specifica disposizione del codice dei contratti pubblici; Attività di manutenzione tramite la stipula di contratti aperti, privi di un importo certo e predefinito al momento della stipula, ma variabile in relazione agli interventi non predeterminati nel numero e resi necessari secondo le necessità delle amministrazioni aggiudicatrici – Previsione di una tipologia contrattuale innovativa, in contrasto con la tassatività delle tipologie contrattuali previste dal Codice dei contratti pubblici; Responsabile del procedimento – Definizione dell’organizzazione amministrativa, dei compiti e dei requisiti, in contrasto con i principi fondamentali contenuti nel Codice dei contratti pubblici, quali l’unicità della responsabilità del procedimento e l’appartenenza del responsabile unico alla struttura dell’amministrazione aggiudicatrice; Commissione giudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Composizione e funzioni della commissione – Contrasto con le disposizioni sulle cause di incompatibilità dei commissari contenute nel Codice dei contratti pubblici – illegittimità costituzionale – non fondatezza – inammissibilità.

La Corte dichiara:

la illegittimità costituzionale degli articoli 13, comma 3, 20, comma 3, e 22, commi 3 e 4, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici);

inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1, 3, 5, 6 e 7, della stessa legge della Regione Umbria n. 3 del 2010, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della Costituzione;

non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, 2, 15, commi 2 e 4, 16, 19, comma 1, e 28, della medesima legge regionale, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), e terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

SENTENZA N. 43

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Ugo DE SIERVO;

Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, 2, 13, comma 3, 15, 16, 19, comma 1, 20, comma 3, 22, commi 3 e 4, e 28 della legge della Regione Umbria 21 febbraio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-30 marzo 2010, depositato in cancelleria il successivo 1° aprile ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2010.

Visto l’atto di costituzione della Regione Umbria;

udito nell’udienza pubblica dell’11 gennaio 2011 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

uditi l’avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1.― Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, 2, 13, comma 3, 15, 16, 19, comma 1, 20, comma 3, 22, commi 3 e 4, e 28 della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici), per asserita violazione dell’art. 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della Costituzione.

Prima di esporre le ragioni poste a fondamento delle singole censure, il ricorrente ha richiamato la giurisprudenza costituzionale (in particolare, la sentenza n. 401 del 2007) che ha riconosciuto la prevalente sussistenza della competenza statale in materia di tutela della concorrenza con riferimento alla disciplina delle procedura di evidenza pubblica, nonché in materia di ordinamento civile, con riferimento alla disciplina della procedura negoziale relativa alla conclusione ed esecuzione del contratto.

1.1.― Esposto ciò, si assume, in primo luogo, la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge regionale in esame, il quale prevede quanto segue: «con la presente legge la Regione nei limiti e nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, nonché della normativa statale, detta la disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale, di competenza della Regione e degli altri soggetti di cui all’articolo 2, nonché disposizioni in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici».

Secondo il ricorrente, tale comma, «pur nella sua portata meramente enunciativa e programmatica», si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. in tema di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, sul presupposto che la Regione non avrebbe alcuna competenza in tema di esecuzione dei contratti pubblici.

1.2.― È stato impugnato anche l’art. 2 della citata legge, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. La norma censurata stabilisce quanto segue: «1. Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano:

a) alla Regione Umbria, alle agenzie e agli enti da essa istituiti;

b) agli enti locali, alle loro associazioni, unioni e consorzi, ai consorzi di bonifica;

c) alle aziende unità sanitarie locali, alle aziende ospedaliere, agli enti di gestione delle residenze sanitarie assistenziali per anziani e disabili e alle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB);

d) agli organismi di diritto pubblico;

e) ai soggetti, diversi da quelli di cui alle lettere precedenti, relativamente a lavori od opere pubbliche o di pubblica utilità che beneficiano di finanziamenti pubblici in conto interesse o in conto capitale, assegnati in attuazione di piani e programmi approvati dall’amministrazione regionale, di importo attualizzato pari o superiore al cinquanta per cento dell’importo dei lavori.

2. Ai sensi della presente legge si intendono:

a) per “amministrazioni aggiudicatrici” i soggetti di cui al comma 1, lettere a), b), c) e d);

b) per “soggetti aggiudicatori” i soggetti di cui al comma 1».

Secondo il ricorrente il suindicato comma violerebbe la competenza statale in materia di tutela della concorrenza e ordinamento civile in quanto: a) «impinge inevitabilmente (…) anche quegli ambiti relativi agli appalti pubblici (ad esempio, le procedure di aggiudicazione, l’esecuzione dei contratti, ecc.), la cui disciplina è per l’appunto oggetto di esclusiva competenza dello Stato»; b) le «definizioni fornite» dalla norma in esame «contrastano sotto svariati profili con quelle previste dall’articolo 3 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE)»; c) «la generica previsione per cui la legge regionale si applica anche alle agenzie e agli enti istituti dalla Regione, consentirebbe in astratto di applicare la norma regionale anche a soggetti che, purché “istituiti dalla Regione”, senza, oltretutto, che sia dato comprendere in che forma, magari anche solo privatistica e pertanto non suscettibili di rientrare nelle più precise definizioni di cui al richiamato articolo 3 del Codice dei contratti pubblici»; d) «la definizione di “soggetti aggiudicatori” di cui al comma 2, lettera b), che assorbe – tra l’altro – quella di cui al comma 1, lettera e), non coincide, ed è anzi decisamente più restrittiva, di quella desumibile dall’articolo 3, comma 31, del d.lgs. n. 163 del 2006, concernente gli altri soggetti aggiudicatori: il che comporta quindi una sensibile differenziazione della portata applicativa della relativa norma rispetto ai non derogabili parametri offerti dalla normativa statale».

1.3.― Altra norma impugnata è l’art. 13, comma 3, della legge regionale in esame, la quale stabilisce che: «i soggetti aggiudicatori possono utilizzare l’elenco regionale dei prezzi e dei costi per la sicurezza non aggiornato per i progetti di livello almeno preliminare, approvati prima della data di pubblicazione dell’aggiornamento a condizione che i relativi bandi, avvisi o lettere di invito per l’esecuzione dei lavori vengano, rispettivamente, pubblicati o trasmesse, entro il successivo mese di giugno».

La norma riportata, secondo il ricorrente, consentirebbe «ai soggetti aggiudicatori l’utilizzazione dei prezziari pubblici non aggiornati, ossia relativi all’anno precedente, in relazione a progetti che siano approvati entro una non meglio precisata data dell’anno successivo (relativa all’aggiornamento dei prezzi dell’anno successivo), e sempreché (…) l’avvio delle procedure di aggiudicazione di quella progettazione sia intervenuto entro il giugno dell’anno successivo a quello dei prezziari “scaduti”».

Secondo il ricorrente tale comma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto la disciplina statale, stabilita dal comma 8 dell’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, «pone termini più stringenti e certi per l’utilizzazione dei prezziari “scaduti”, prevedendo che essi possono essere applicati in relazione a progetti già approvati alla data del 30 giugno dell’anno successivo, e che comunque – in caso di mancato aggiornamento anche per l’ulteriore periodo – l’aggiornamento andrà effettuato ad opera delle articolazioni locali dell’amministrazione delle infrastrutture». Inoltre, la norma disciplinerebbe la «esecuzione dei contratti pubblici, incidendo sulla disciplina dei prezzi contrattuali, ossia un elemento essenziale dei contratti medesimi».

1.4.― È stato impugnato, altresì, l’art. 15 il quale stabilisce che:

«1. Le amministrazioni aggiudicatrici nominano un responsabile del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento, unico per tutte le fasi.

2. Con specifico riferimento alla propria struttura organizzativa, le amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dell’unitario procedimento di attuazione dell’intervento, possono individuare sub procedimenti la cui responsabilità può essere posta in capo a soggetti diversi dal responsabile del procedimento di cui al comma 1, al quale gli stessi rispondono direttamente.

3. Il responsabile del procedimento è un tecnico in possesso di titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per i quali è nominato.

4. In caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in possesso di professionalità adeguate, le amministrazioni aggiudicatrici possono:

a) avvalersi, nel rispetto delle norme vigenti in materia di pubblico impiego, di dipendenti tecnici di pubbliche amministrazioni in possesso di adeguate competenze professionali;

b) assumere idonee figure professionali, in possesso di competenze, ai sensi delle vigenti norme in materia di pubblico impiego.

5. Il responsabile del procedimento individua i livelli di progettazione necessari e i contenuti documentali del progetto da appaltare, in ragione delle disposizioni stabilite dalla normativa vigente per la specifica tipologia e dimensione dei lavori da progettare e della documentazione richiesta per il rilascio degli atti di autorizzazione, approvazione o pareri, comunque denominati, necessari ai fini dell’approvazione dei lavori stessi.

6. I soggetti aggiudicatori, diversi dalle amministrazioni aggiudicatrici, in conformità ai principi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento.

7. La Giunta regionale, per gli interventi di competenza regionale, disciplina con regolamento modalità, tempi e procedure per la nomina del responsabile del procedimento di cui al presente articolo».

Secondo il ricorrente tale norma sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con il terzo comma dell’art. 117 Cost., atteso che inciderebbe in un ambito materiale, quello dell’organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti del procedimento, rientrante nell’ambito della competenza ripartita tra Stato e Regioni.

A tale proposito, si deduce che la norma violerebbe quanto prescritto dall’art. 10 del d.lgs. n. 163 del 2006 sotto due diversi profili.

In relazione ad un primo profilo, il ricorrente sottolinea come la disposizione in esame, «dopo aver fissato il principio della unicità del responsabile del procedimento relativamente a tutte le fasi di attuazione di un intervento», consentirebbe, con previsione contenuta nel secondo comma, «alle amministrazioni aggiudicatrici di individuare sub-procedimenti la cui responsabilità può essere assegnata a soggetti diversi dal responsabile “unico” del procedimento, così consentendo di spezzettare quel fondamentale principio di unicità della responsabilità amministrativa del procedimento, sottesa (…) alla figura del “responsabile unico”».

Con riferimento ad un secondo aspetto, si assume la incostituzionalità del comma 4 dell’art. 15 «allorché consente alle amministrazioni aggiudicatrici, in caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in possesso di professionalità adeguate, di rivolgersi ad altre amministrazioni pubbliche in possesso di siffatte professionalità ovvero di assumerne ai sensi delle vigenti norme in materia di pubblico impiego, anziché dotarsi di un adeguato supporto all’attività del responsabile del procedimento, mediante espletamento di procedura di selezione prevista dal Codice medesimo per l’affidamento di incarichi di servizi, come prescritto dall’articolo 10, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006».

1.5.― Oggetto di impugnazione è anche l’art. 16 della legge regionale in esame, il quale prevede che: «le amministrazioni aggiudicatrici ripartiscono una somma non superiore al due per cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori».

Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si assume che la disposizione impugnata contrasterebbe con l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006, perché, pur riproducendo la prima parte di tale comma, ometterebbe di «dettagliare, coma fa invece la norma statale, i criteri per la determinazione della percentuale effettiva destinata ad ogni singola attività svolta». Inoltre, si osserva come, «pur al di là della evidenziata difformità tra la disciplina statale e quella regionale», la norma censurata riguarderebbe la fase della progettazione degli appalti pubblici, in quanto la disciplina degli incentivi alla progettazione atterrebbe ai «criteri in base ai quali tale attività deve essere svolta in modo da assicurare in ogni caso la più ampia competitività e la libera circolazione degli operatori economici nel segmento di mercato in questione».

1.6.― È anche impugnato l’art. 19, comma 1, della legge regionale in esame.

La norma impugnata stabilisce che «nell’affidamento di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, al fine di promuovere la qualità dei progetti e dei soggetti partecipanti alle gare, i soggetti aggiudicatori, nella scelta dell’offerta migliore, utilizzano, di preferenza, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa».

Secondo il ricorrente tale norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ponendosi in contrasto, in particolare, con il precetto contenuto nell’art. 81, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale prevede che il criterio di selezione delle offerte negli appalti pubblici possa essere alternativamente quello del prezzo più basso o quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

1.7.― Il ricorrente ha censurato, altresì, l’art. 20, comma 3, il quale prevede che: «il responsabile del procedimento o il dirigente competente delle amministrazioni aggiudicatrici possono procedere all’affidamento diretto dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria di importo stimato inferiore a ventimila euro indicati nei propri provvedimenti per l’acquisizione in economia, a soggetti esterni alle amministrazioni, con le procedure e le modalità indicate negli stessi provvedimenti, scegliendoli anche negli eventuali elenchi di cui al comma 1. In tal caso il ribasso sull’importo delle prestazioni, stimato ai sensi delle tariffe professionali di cui al D.M. 4 aprile 2001 del Ministro della giustizia (Corrispettivi delle attività di progettazione e delle altre attività, ai sensi dell’articolo 17, comma 14-bis, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche), è negoziato tra il responsabile del procedimento o il dirigente competente e il professionista cui si intende affidare il servizio».

Secondo il ricorrente tale disposizione violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si deduce che la norma impugnata, demandando la determinazione dei corrispettivi alla negoziazione tra la stazione appaltante ed il progettista fiduciario, si porrebbe in contrasto con l’art. 92, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, che prescrive criteri rigidi ed uniformi per la fissazione di siffatti corrispettivi.

1.8.― Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato i commi 3 e 4 dell’art. 22 della legge regionale in esame, che prevedono quanto segue:

«3. Le amministrazioni aggiudicatrici possono provvedere all’espletamento dell’attività di manutenzione tramite la stipula di contratti aperti della durata massima di quattro anni. Per contratto aperto si intende il contratto in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessità delle amministrazioni aggiudicatrici.

4. Qualora, nel caso di contratti aperti, l’importo dei lavori da eseguire ecceda l’importo contrattuale, il direttore dei lavori dà comunicazione al responsabile del procedimento per le opportune determinazioni. Il responsabile del procedimento può autorizzare l’ulteriore spesa fino ad un totale complessivo pari all’importo originario posto a base di gara, e comunque non superiore a duecentomila euro. In caso di contratto pluriennale la ulteriore spesa riferita alla singola annualità può essere autorizzata fino ad un totale complessivo pari all’importo originario posto a base di gara previsto per il singolo anno, e comunque non può essere superiore a duecentomila euro».

Secondo il ricorrente tale disposizione violerebbe l’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost., in quanto prevede una particolare tipologia di contratti, che definisce “aperti”, non contemplati dall’art. 3, commi 3 e 10, del d.lgs. n. 163 del 2006.

1.9.― Infine, oggetto di specifica censura è l’art. 28 il quale prevede che:

«1. Nel caso in cui il criterio utilizzato per la scelta dell’offerta migliore è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la Commissione giudicatrice è nominata dall’amministrazione aggiudicatrice ed è composta fino ad un massimo di cinque componenti esperti nello specifico settore di intervento, scelti prioritariamente tra il personale dipendente della stessa amministrazione aggiudicatrice.

2. Le amministrazioni aggiudicatrici individuano il Presidente della Commissione secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti. Per l’affidamento di lavori e di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria di competenza della Regione la Commissione di cui al comma 1 è individuata dal responsabile del procedimento di cui all’articolo 15, comma 1.

3. In caso di accertata carenza in organico di adeguate professionalità, i commissari diversi dal Presidente sono individuati tra i dipendenti di altre amministrazioni aggiudicatrici in possesso di adeguate professionalità, ovvero, con un criterio di rotazione, tra gli appartenenti alle seguenti categorie: a) professionisti, con almeno dieci anni di iscrizione nei rispettivi albi professionali, nell’ambito di un elenco, formato sulla base di rose di candidati fornito dagli ordini professionali; b) professori universitari di ruolo, nell’ambito di un elenco, formato sulla base di rose di candidati fornite dalle facoltà di appartenenza.

4. La Commissione individua l’offerta economicamente più vantaggiosa entro il termine stabilito dal responsabile del procedimento di cui all’articolo 15, comma 1. Tale termine può essere prorogato una sola volta.

5. Le spese relative alla Commissione sono inserite nel quadro economico del progetto tra le somme a disposizione dell’amministrazione.

6. Per gli interventi di competenza regionale, la Giunta regionale, con regolamento, disciplina modalità, tempi e procedure per la nomina della Commissione giudicatrice».

Secondo il ricorrente tale norma violerebbe il terzo comma dell’art. 117 Cost., in quanto avrebbe stato omesso di richiamare i principi affermati dai commi 4, 5 e 6 dell’art. 84 del d.lgs. n. 163 del 2006. In particolare, non sarebbero state recepite le cause di incompatibilità dei commissari che compongono la commissione rispetto: «ad altri incarichi, passati e futuri, afferenti il medesimo appalto; ad incarichi pubblici previamente ricoperti nell’amministrazione aggiudicatrice; all’accertata pregressa commissione di comportamenti illeciti nell’ambito di procedure di gara».

2.― In data 10 maggio si è costituita in giudizio la Regione chiedendo che le questioni proposte vengano dichiarate inammissibile o infondate.

2.1.― Con riferimento all’art. 1, comma 1, si deduce, in primo luogo, l’inammissibilità della questione perché «la norma impugnata non attribuisce alla Regione alcuna potestà legislativa» e dunque «non regola affatto la materia».

Nel merito tale questione sarebbe non fondata, in quanto «con essa non si intende dire che la legge regionale regola specificamente la fase di esecuzione dei lavori pubblici, ma solo indicare che essa detta norme che attengono genericamente ai lavori pubblici, in relazione ai vari profili di essi che possono essere disciplinati dalla Regione».

2.2.― In relazione all’impugnato art. 2, la resistente assume la inammissibilità della questione per genericità delle censure.

Nel merito, la infondatezza della predetta questione discenderebbe dal fatto che la norma censurata si limiterebbe a stabilire quali sono i soggetti destinatari delle disposizioni regionali.

Inoltre, il riferimento «alle agenzie e agli enti istituiti dalla Regione» coinciderebbe con le amministrazioni aggiudicatrici previste dalla legge statale.

Infine, si deduce come la definizione di “soggetti aggiudicatori” sarebbe più ampia di quella desumibile dall’art. 3 del d.lgs. n. 163 del 2006.

2.3.― Per quanto attiene alla censure formulate nei confronti del comma 3 dell’art. 13 si esclude che la norma regionale consenta l’uso dei prezziari non aggiornati in relazione a progetti che siano approvati entro una non meglio precisata data dell’anno successivo; per contro, dal raccordo tra il comma 1 ed il comma 3 dell’art. 13 risulterebbe che l’elenco regionale dei prezzi e dei costi per la sicurezza non aggiornato può essere usato per i progetti di livello almeno preliminare approvati prima del 31 dicembre, dato che, in base al comma 1, l’elenco aggiornato è pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione entro il 31 dicembre.

Inoltre, si osserva che «la normativa regionale è più rigorosa perché, mentre l’art. 133, comma 8, del d.lgs. n. 163 del 2006 si limita a richiedere che entro giugno avvenga l’approvazione del progetto, l’art. 13, comma 3, richiede anche che entro tale data siano pubblicati o inviati il bando o la lettera di invito».

«Quanto alla censura fondata non sul contenuto dell’art. 13, comma 3, ma sull’oggetto in sé (la disciplina dei prezzi contrattuali), essa è infondata perché la norma impugnata non attiene affatto al “tema della esecuzione dei contratti pubblici”».

2.4.― Per quanto attiene al censurato art. 15 la difesa regionale rileva, innanzitutto, come sia stato lo stesso ricorrente a riconoscere che la disciplina del responsabile del procedimento attiene alla materia dell’organizzazione amministrativa. In ogni caso, la disposizione censurata non si discosterebbe da quanto prescritto a livello statale. In particolare, la norma impugnata ribadirebbe il principio dell’unicità del responsabile del procedimento. Si afferma che «il senso della disposizione in parola è (…) quello di garantire che anche nelle amministrazioni di dimensioni medio-grandi – là dove l’amministrazione, da punto di vista organizzativo, sia articolata in uffici separati rispetto a quello del responsabile unico del procedimento che gestisce l’intervento – tale distinti plessi organizzativi rispondono comunque» a tale responsabile.

Per quanto attiene, poi, alla rimanente censura si osserva come il riferimento a «dipendenti tecnici di pubbliche amministrazioni» è conforme a quanto stabilito dall’art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2005. Per quanto attiene, poi, alle «idonee figure professionali», essendo assunte presso le amministrazioni aggiudicatrice, le stesse, contrariamente a quanto affermato nel ricorso, apparterrebbero alla struttura organizzativa.

2.5.― Con riferimento al censurato art. 16 si afferma, in primo luogo, come le parti della legge statale non richiamate dalla legge regionale troverebbero ugualmente applicazione.

In secondo luogo, la norma rientrerebbe, per il suo contenuto, nella materia dell’organizzazione amministrativa.

Infine, a conferma della infondatezza della questione, si richiama quanto stabilito da questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007, la quale avrebbe chiarito che attiene alla tutela della concorrenza soltanto la disciplina dei criteri di progettazione.

2.6.― In relazione all’impugnato art. 19, comma 1, si argomenta la non fondatezza della questione in ragione del fatto che la legge regionale si sarebbe solo limitata ad indicare una mera preferenza per uno dei due criteri di aggiudicazione, il che non escluderebbe che le amministrazioni possano anche optare per l’altro criterio quello prezzo più basso.

2.7.― Con riguardo al censurato art. 20, comma 3, si deduce come la questione non sia fondata, in quanto il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248, avrebbe abrogato il parametro interposto. In particolare, l’art. 2, comma 1, lettera a), di tale decreto-legge stabilisce che: «sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali (…) la fissazione di tariffe obbligatorie fisse o minime».

2.8.― Le censure riferite all’art. 22, commi 3 e 4, sarebbero non fondate in quanto sarebbe erroneo il presupposto da cui muove il ricorrente secondo cui la norma impugnata avrebbe previsto una nuova tipologia contrattuale. Ciò in quanto l’art. 154 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109 “Legge quadro in materia di lavori pubblici”, e successive modificazioni) disciplinerebbe tale forma contrattuale.

2.9.― La infondatezza della censura riferita all’art. 28 deriverebbe dal fatto che la disciplina della composizione della commissione di gara rientrerebbe nella materia dell’organizzazione amministrativa di spettanza esclusiva regionale.

3.― Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria al fine di replicare alle deduzioni contenute nell’atto di costituzione della Regione.

In particolare, si deduce con riferimento agli artt. 1 e 2, che sarebbe proprio la «genericità enunciativa delle norme in questione» che si porrebbe in contrasto con gli evocati parametri costituzionali. In relazione all’art. 2, l’Avvocatura sottolinea come «l’ente regionale pretende di disciplinare l’integrale settore della “esecuzione” dei lavori pubblici (…) anche con riguardo a soggetti già contemplati dalla legislazione statale codicistica, e quindi indebitamente rimodulando l’applicabilità soggettiva della inderogabile disciplina nazionale».

Per quanto attiene all’art. 13, nella memoria si espone che l’utilizzazione dei prezziari non può che afferire alla fase progettuale di un intervento e non già al momento della indizione della relativa procedura di affidamento. In particolare, si evidenzia come «il tema dell’aggiornamento dei prezziari riguardi invero il tema dell’adeguamento dei prezzi (…) disciplinato dall’articolo 133 del Codice».

Con riferimento all’art. 15, la difesa statale ribadisce che la norma impugnata è chiara nel derogare al principio della unicità del responsabile del procedimento.

In relazione all’art. 16, si osserva che la norma statale non poteva comunque essere «trascritta» nella norma regionale. Ma proprio «la parzialità della trascrizione della norma statale», si sottolinea, «denuncia che essa potrebbe trovare applicazione, mercé la contrattazione decentrata e l’assunzione delle relative risultanze nel regolamento dell’amministrazione interessata, senza il rispetto degli ulteriori stringenti ed inderogabili criteri fissati dalla norma».

Per quanto attiene alle altre disposizioni impugnate, si deduce con riferimento: a) all’art. 19, che i criteri di aggiudicazione rientrerebbero nella materia della tutela della concorrenza; b) all’art. 20, che il decreto legge n. 223 del 2006 non avrebbe abrogato l’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto tale ultima norma è stata modificata successivamente dal decreto legislativo 11 settembre 2008, n. 152 (Ulteriori disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, a norma dell’articolo 25, comma 3, della legge 18 aprile 2005, n. 62); g) all’art. 22, che l’art. 154 del d.P.R. n. 554 del 1999 avrebbe recepito «solo incidentalmente» una prassi contrattuale disciplinandola unicamente a livello contabile e che, comunque, il codice degli appalti pubblici non avrebbe fatto riferimento alla tipologia dei contratti aperti.

4.― Anche la Regione ha depositato una memoria nell’imminenza dell’udienza pubblica.

In particolare si osserva con riferimento all’art. 1, che «là dove si parla di “esecuzione”, la norma intende riferirsi non alla specifica fase dell’esecuzione ma di tutto quello che serve per arrivare alla realizzazione dell’opera pubblica».

In relazione all’art. 2, si deduce che «l’Avvocatura cerca (…) di mutare la censura, lamentando che la Regione intenda regolare l’esecuzione dei lavori pubblici anche con riguardo a soggetti già contemplati dalla legislazione statale codicistica e quindi indebitamente rimodulando l’applicabilità soggettiva della inderogabile disciplina nazionale».

Per quanto attiene all’art. 13, comma 3, si osserva che anche in questo caso «l’Avvocatura rettifica la censura avanzata nel ricorso», sostenendo che la norma censurata «attiene al prezzo dell’appalto e, quindi, tocca “questione appartenente alla disciplina contrattuale, ricadente nell’ambito dell’ordinamento civile”». La difesa regionale osserva comunque che la censura sarebbe infondata sotto tale profilo sia perché la norma impugnata non disciplinerebbe il prezzo dell’appalto ma l’operatività temporale degli elenchi prezzi sia perché, anche qualora fosse riconducibile all’ordinamento civile, la diversità rispetto alla legislazione statale sarebbe limitata.

Con riferimento all’art. 16 si deduce che la difesa statale avrebbe mutato prospettiva difensiva assumendo che «mentre il ricorso evidenziava l’asserita difformità tra l’art. 16 e l’art. 92, comma 5, ora si lamenta la possibile difformità nella fase di attuazione dell’art. 16»; tale censura, osserva la difesa regionale, «è inammissibile (oltre che per la novità) per la mancanza di attualità della lesione, nel senso che le possibili future vicende applicative non possono condurre a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una norma di legge». Sul punto, si ribadisce che l’unica competenza statale è quella relativa alla individuazione dei criteri che presiedono all’articolazione della progettazione in più livelli. E, si aggiunge, «non è chiaro come la previsione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 favorisca la concorrenza». Infine, si deduce che «l’Avvocatura (…) cerca di estendere la censura alla parte della norma relativa ad attività diverse dalla progettazione: ma in questa parte la questione è inammissibile perché non contenuta nel ricorso».

Per quanto attiene alla censura riferita all’art. 19, comma 1, si richiama quanto affermato dalla sentenza n. 221 del 2010. Con tale decisione sarebbe stata già dichiarata non fondata una questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto una norma analoga che prevedeva una preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Si sottolinea nella memoria come l’art. 266 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”) stabilisca la obbligatorietà dell’utilizzo del predetto criterio.

In relazione all’art. 20, comma 3, si deduce che «tale norma non incide affatto sulla “materia delle gare per l’aggiudicazione di contratti pubblici”, non riguardando né le procedure di affidamento né i criteri di aggiudicazione, ma solo le modalità di determinazione del corrispettivo». Nella memoria si rileva che la norma «non regola l’ordinamento civile, ma il comportamento della Regione in una procedura negoziata». Inoltre, «ove pure si volesse vedere nella norma una interferenza con l’ordinamento civile, si dovrebbe rilevare che la divergenza della norma regionale – che espressamente richiama il decreto ministeriale in materia di corrispettivi delle attività di progettazione e delle altre attività, ai sensi della legge n. 109 del 1994 – dalla norma statale è modesta e, dunque, non esorbita dai limiti entro i quali le Regioni possono incidere su profili privatistici». Infine, «in estremo subordine (…) ove la norma regionale apparisse eccedere i predetti limiti, dovrebbe essere considerato non corretto soltanto il riferimento al d.m. 4 aprile 2001, anziché al decreto di cui al comma 2 dell’art. 92 del decreto legislativo n. 163 del 2006, quale base di riferimento per l’affidamento negoziato».

Per quanto riguarda l’art. 22, commi 3 e 4, la difesa regionale sottolinea come l’Avvocatura dello Stato non abbia riproposto più la censura basata sulla atipicità dei contratti aperti, insistendo sulla lesione della competenza statale in materia di tutela della concorrenza.




Considerato in diritto

1.― Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, 2, 13, comma 3, 15, 16, 19, comma 1, 20, comma 3, 22, commi 3 e 4, e 28 della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici), per asserita violazione dell’articolo 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo della Costituzione.

2.― Prima di esaminare le singole censure proposte con il ricorso, è opportuno richiamare gli orientamenti di questa Corte sul riparto di competenza tra Stato e Regioni a statuto ordinario in materia di appalti di lavori pubblici.

2.1.― La giurisprudenza costituzionale (tra le altre, sentenze n. 45 del 2010, n. 160 del 2009 e n. 401 del 2007) è costante nel ritenere che, in mancanza di una espressa indicazione nel nuovo art. 117 Cost., i lavori pubblici «non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono» e pertanto possono essere ascritti, di volta in volta, a potestà legislative statali o regionali. Ne deriva che non è «configurabile né una materia relativa ai lavori pubblici nazionali, né tantomeno un ambito materiale afferente al settore dei lavori pubblici di interesse regionale» (sentenza n. 401 del 2007).

Ne consegue che le questioni di costituzionalità devono essere esaminate in rapporto al contenuto delle singole disposizioni impugnate, al fine di stabilire quali siano gli ambiti materiali in cui esse trovano collocazione.

Avendo riguardo all’ordinaria articolazione delle procedure di gara è, pertanto, necessario distinguere la fase che precede la stipulazione del contratto da quella di conclusione ed esecuzione di esso.

Con riferimento alla fase della procedura amministrativa di evidenza pubblica, l’ambito materiale prevalente è quello della tutela della concorrenza. In particolare, nello specifico settore degli appalti pubblici vengono in rilievo norme che si qualificano per la finalità perseguita di assicurare la concorrenza “per” il mercato (sentenze n. 186 del 2010; n. 283 e n. 160 del 2009; n. 322 del 2008; n. 431 e n. 401 del 2007).

In relazione alla fase negoziale, che ha inizio con la stipulazione del contratto, questa Corte ha più volte precisato (da ultimo citata sentenza n. 160 del 2009) come l’amministrazione si ponga in una posizione di tendenziale parità con la controparte ed agisca nell’esercizio non di poteri amministrativi, bensì della propria autonomia negoziale. Ne consegue che la disciplina della predetta fase deve essere ascritta prevalentemente all’ambito materiale dell’ordinamento civile. Sussiste, infatti, l’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l’uniformità di trattamento, nell’intero territorio nazionale, della disciplina dei momenti di conclusione ed esecuzione dei contratti di appalto. Ciò, però, non significa – si è puntualizzato, in particolare, con la sentenza n. 401 del 2007 – che, in relazione a peculiari esigenze di interesse pubblico, non possano residuare in capo all’autorità procedente poteri pubblici riferibili, tra l’altro, a specifici aspetti organizzativi afferenti alla stessa fase esecutiva.

2.2.― Ciò chiarito, deve, tuttavia, osservarsi che le singole Regioni a statuto ordinario sono legittimate a regolare soltanto quelle fasi procedimentali che afferiscono a materie di propria competenza, nonché gli oggetti della procedura rientranti anch’essi in ambiti materiali di pertinenza regionale (sentenze n. 45 del 2010 e n. 160 del 2009).

La Corte ha poi affermato che, «al fine di evitare che siano vanificate le competenze delle Regioni» a statuto ordinario, è consentito che norme regionali riconducibili a tali competenze possano produrre «effetti proconcorrenziali», purché tali effetti «siano indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza» (da ultimo, citate sentenze n. 45 del 2010 e n. 160 del 2009).

3.― Ciò chiarito, si può passare all’analisi delle singole questioni di legittimità costituzionale prospettate con il ricorso.

4.― Viene, al riguardo, in rilievo, innanzitutto, l’art. 1, comma 1, della legge impugnata, il quale così dispone: «con la presente legge la Regione nei limiti e nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, nonché della normativa statale, detta la disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale, di competenza della Regione e degli altri soggetti di cui all’articolo 2, nonché disposizioni in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici».

Secondo il ricorrente, tale comma, «pur nella sua portata meramente enunciativa e programmatica», si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l) Cost. In particolare, il ricorrente deduce che la Regione non avrebbe alcuna competenza in tema di esecuzione dei contratti pubblici.

La questione non è fondata.

Deve, innanzitutto, osservarsi che l’espressione «esecuzione di lavori e opere pubbliche», adoperata nel comma in esame dal legislatore regionale, non può essere intesa come “fase esecutiva dei contratti di appalto”, bensì come equivalente a “realizzazione delle opere pubbliche”; vale a dire in un senso più ampio rispetto a quello desumibile dal solo dato letterale.

A ciò va aggiunto che la disposizione impugnata, come riconosce lo stesso ricorrente, ha una valenza meramente programmatica, dal momento che essa non disciplina alcuno specifico istituto relativo ai lavori pubblici.

Non può, dunque, ritenersi che per il solo fatto che in tale disposizione si faccia riferimento alla «disciplina per la esecuzione di lavori e opere pubbliche da eseguirsi sul territorio regionale» sia stata violata la competenza statale in materia di ordinamento civile. Analogamente è a dirsi per quanto attiene alla dedotta lesione della competenza esclusiva dello Stato in tema di tutela della concorrenza.

5.― In ordine all’impugnazione dell’art. 2 della legge regionale, nel ricorso si deduce il suo contrasto con i medesimi parametri costituzionali sopra indicati.

L’articolo censurato prevede, al comma 1, che:

«1. le disposizioni di cui alla presente legge si applicano:

a) alla Regione Umbria, alle agenzie e agli enti da essa istituiti;

b) agli enti locali, alle loro associazioni, unioni e consorzi, ai consorzi di bonifica;

c) alle aziende unità sanitarie locali, alle aziende ospedaliere, agli enti di gestione delle residenze sanitarie assistenziali per anziani e disabili e alle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB);

d) agli organismi di diritto pubblico;

e) ai soggetti, diversi da quelli di cui alle lettere precedenti, relativamente a lavori od opere pubbliche o di pubblica utilità che beneficiano di finanziamenti pubblici in conto interesse o in conto capitale, assegnati in attuazione di piani e programmi approvati dall’amministrazione regionale, di importo attualizzato pari o superiore al cinquanta per cento dell’importo dei lavori».

Il successivo comma 2 aggiunge che «ai sensi della presente legge si intendono:

a) per “amministrazioni aggiudicatrici” i soggetti di cui al comma 1, lettere a), b), c) e d);

b) per “soggetti aggiudicatori” i soggetti di cui al comma 1».

Secondo il ricorrente, le riportate disposizioni violerebbero le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, in quanto esse invaderebbero «inevitabilmente (…) anche quegli ambiti relativi agli appalti pubblici (ad esempio, le procedure di aggiudicazione, l’esecuzione dei contratti, ecc.) la cui disciplina è per l’appunto oggetto di esclusiva competenza dello Stato». Inoltre, le «definizioni fornite» contrasterebbero «sotto svariati profili con quelle previste dall’articolo 3 del d.lgs. n. 163 del 2006»; in particolare, «la generica previsione per cui la legge regionale si applica anche alle agenzie e agli enti istituti dalla Regione consentirebbe in astratto di applicare la norma locale anche a soggetti» non «suscettibili di rientrare nelle più precise definizioni di cui al richiamato articolo 3 del Codice dei contratti pubblici». Infine, la definizione di “soggetti aggiudicatori” di cui al comma 2, lettera b), non coinciderebbe, ed è anzi sarebbe decisamente più restrittiva, di quella desumibile dall’articolo 3 del d.lgs. n. 163 del 2006, concernente gli altri soggetti aggiudicatori.

In definitiva, per le ragioni esposte, si sarebbe determinata «una sensibile differenziazione della portata applicativa della relativa norma rispetto ai non derogabili parametri offerti dalla normativa statale».

La questione, che – contrariamente a quanto eccepito dalla difesa regionale – deve ritenersi ammissibile, in quanto suffragata da censure sufficientemente specifiche, non è comunque fondata.

Le disposizioni impugnate, come emerge dal loro stesso tenore letterale, identificano, sul piano soggettivo, i destinatari dell’intera disciplina in materia di lavori pubblici regionali.

Questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007, ha avuto modo di affermare che «non è possibile tracciare una netta linea di demarcazione che faccia unicamente perno sul profilo soggettivo, distinguendo le procedure di gara indette da amministrazioni statali da quelle poste in essere da amministrazioni regionali o sub-regionali, per inferirne che solo le prime sarebbero di spettanza statale, mentre le seconde rientrerebbero nell’ambito della potestà legislativa regionale. La perimetrazione delle sfere materiali di competenza non può, infatti, essere determinata avendo riguardo esclusivamente alla natura del soggetto che indice la gara o al quale è riferibile quel determinato bene o servizio, in quanto, come già sottolineato, occorre fare riferimento, invece, al contenuto delle norme censurate al fine di inquadrarlo negli ambiti materiali indicati dall’art. 117 Cost.».

Ciò comporta che, per stabilire se siano state violate le competenze statali evocate, occorre avere riguardo a quanto previsto dalle singole disposizioni della legge regionale impugnata. Il legislatore regionale può stabilire, infatti, quali siano i destinatari dei propri precetti nei limiti in cui l’adozione di questi ultimi rientri nell’ambito di specifiche competenze della Regione. In altri termini, non è possibile effettuare un giudizio di costituzionalità che investa il piano soggettivo senza valutarne anche l’ambito di rilevanza oggettivo e cioè l’attività che in concreto i soggetti dovranno porre in essere, alla luce di quanto previsto dal legislatore stesso.

Ma anche a volere prescindere da tale aspetto, non può ritenersi che lo Stato, con il ricorso ora in esame, abbia specificamente lamentato la mancata menzione di soggetti che sono normalmente destinatari delle disposizioni in materia di procedure di evidenza pubblica. Deve, anzi, osservarsi come il legislatore regionale, nella specie, abbia effettuato una scelta che, avuto riguardo alle espressioni impiegate, ricomprende nell’ambito applicativo della legge una serie ampia di destinatari delle disposizioni adottate. Il fatto poi che tra questi ultimi ve ne possano essere anche alcuni che rivestono forma privatistica, non reca un vulnus alle competenze statali di cui si assume la violazione. Né può ritenersi che semplici differenziazioni terminologiche tra la normativa regionale impugnata e quella statale, contenuta nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), possano incidere sulla legittimità costituzionale delle disposizioni sulle quali si appuntano le censure proposte con il ricorso dello Stato.

In conclusione, il legislatore regionale ha inteso delimitare l’area dei soggetti che partecipano, in vario modo, alla realizzazione di opere pubbliche o di lavori pubblici, con specifico riferimento alla realtà regionale. E, a questo riguardo, non può essere negata la legittimazione della Regione a precisare l’ambito di applicazione della propria normativa in materia.

6.― Quanto all’impugnazione dell’art. 13, comma 3, della legge regionale in esame, la norma censurata stabilisce che «i soggetti aggiudicatori possono utilizzare l’elenco regionale dei prezzi e dei costi per la sicurezza non aggiornato per i progetti di livello almeno preliminare, approvati prima della data di pubblicazione dell’aggiornamento a condizione che i relativi bandi, avvisi o lettere di invito per l’esecuzione dei lavori vengano, rispettivamente, pubblicati o trasmesse, entro il successivo mese di giugno».

Secondo il ricorrente, tale comma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto la disciplina statale, stabilita dal comma 8 dell’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, «pone termini più stringenti e certi per l’utilizzazione dei prezziari “scaduti”, prevedendo che essi possono essere applicati in relazione a progetti già approvati alla data del 30 giugno dell’anno successivo, e che comunque – in caso di mancato aggiornamento anche per l’ulteriore periodo – l’aggiornamento andrà effettuato ad opera delle articolazioni locali dell’amministrazione delle infrastrutture». Inoltre, la norma disciplinerebbe la «esecuzione dei contratti pubblici, incidendo sulla disciplina dei prezzi contrattuali, ossia un elemento essenziale dei contratti medesimi»; con ciò violando l’art. 4, comma 3, del Codice dei contratti pubblici e, con esso, il riparto delle competenze quale fissato dall’art. 117 Cost.

6.1.― La questione è fondata.

Va, innanzitutto, osservato che la norma censurata, come sostenuto dalla difesa dello Stato, effettivamente è volta a disciplinare una fase afferente all’esecuzione del contratto di appalto. Ciò è desumibile dallo stesso uso della espressione («soggetti aggiudicatori») che si legge nel comma 3 dell’art. 13 in esame.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte (per tutte, la citata sentenza n. 401 del 2007), la fase di esecuzione in senso stretto del rapporto contrattuale rientra nella materia dell’ordinamento civile ed è, pertanto, di esclusiva competenza legislativa dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Nella specie, premesso che si verte senza dubbio nella materia dell’ordinamento civile, è evidente lo scostamento tra la disposizione regionale impugnata e quella statale, contenuta nell’art. 133, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, in ordine all’aggiornamento periodico dei prezzi e dei costi, con particolare riferimento all’utilizzazione dei prezziari «scaduti», per i quali la citata normativa statale fissa termini certi e, come affermato dalla difesa statale, «più stringenti» per quanto attiene alla utilizzazione dei prezziari stessi.

Da ciò consegue che deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale del comma 3 dell’art. 13 della legge regionale in esame per violazione del richiamato parametro costituzionale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

7.― È stato impugnato, altresì, l’art. 15, il quale, nei sette commi da cui è composto, così dispone:

«1. Le amministrazioni aggiudicatrici nominano un responsabile del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento, unico per tutte le fasi.

2. Con specifico riferimento alla propria struttura organizzativa, le amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dell’unitario procedimento di attuazione dell’intervento, possono individuare sub procedimenti la cui responsabilità può essere posta in capo a soggetti diversi dal responsabile del procedimento di cui al comma 1, al quale gli stessi rispondono direttamente.

3. Il responsabile del procedimento è un tecnico in possesso di titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per i quali è nominato.

4. In caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in possesso di professionalità adeguate, le amministrazioni aggiudicatrici possono: a) avvalersi, nel rispetto delle norme vigenti in materia di pubblico impiego, di dipendenti tecnici di pubbliche amministrazioni in possesso di adeguate competenze professionali; b) assumere idonee figure professionali, in possesso di competenze, ai sensi delle vigenti norme in materia di pubblico impiego.

5. Il responsabile del procedimento individua i livelli di progettazione necessari e i contenuti documentali del progetto da appaltare, in ragione delle disposizioni stabilite dalla normativa vigente per la specifica tipologia e dimensione dei lavori da progettare e della documentazione richiesta per il rilascio degli atti di autorizzazione, approvazione o pareri, comunque denominati, necessari ai fini dell’approvazione dei lavori stessi.

6. I soggetti aggiudicatori, diversi dalle amministrazioni aggiudicatrici, in conformità ai principi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento.

7. La Giunta regionale, per gli interventi di competenza regionale, disciplina con regolamento modalità, tempi e procedure per la nomina del responsabile del procedimento di cui al presente articolo».

Secondo il ricorrente, le riportate disposizioni sarebbero costituzionalmente illegittime per contrasto con il terzo comma dell’art. 117 Cost., atteso che inciderebbero su un ambito materiale, quello dell’organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti del procedimento, rientrante nell’ambito della competenza ripartita.

A tale proposito, si deduce che esse violerebbero, in particolare, quanto prescritto dall’art. 10 del d.lgs. n. 163 del 2006 sotto due diversi profili.

In relazione ad un primo profilo, il ricorrente sottolinea come le disposizioni in esame, «dopo aver fissato il principio della unicità del responsabile del procedimento relativamente a tutte le fasi di attuazione di un intervento», permetterebbero «alle amministrazioni aggiudicatrici di individuare sub-procedimenti la cui responsabilità può essere assegnata a soggetti diversi dal responsabile “unico” del procedimento, così consentendo di spezzettare quel fondamentale principio di unicità della responsabilità amministrativa del procedimento, sottesa (…) alla figura del “responsabile unico”».

Con riferimento ad un secondo aspetto, si assume l’illegittimità costituzionale del comma 4, che «consente alle amministrazioni aggiudicatrici, in caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in possesso di professionalità adeguate, di rivolgersi ad altre amministrazioni pubbliche in possesso di siffatte professionalità ovvero di assumerne ai sensi delle vigenti norme in materia di pubblico impiego, anziché dotarsi di un adeguato supporto all’attività del responsabile del procedimento, mediante espletamento di procedura di selezione prevista dal Codice medesimo per l’affidamento di incarichi di servizi, come prescritto dall’articolo 10, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006».

7.1.― La questione è in parte inammissibile e per il resto non fondata.

In via preliminare, occorre precisare che, per quanto il ricorrente impugni l’intero art. 15, risultano formulate censure specifiche soltanto con riferimento ai commi 2 e 4. Ciò comporta che deve essere dichiarata la inammissibilità della questione proposta con riferimento ai commi 1, 3, 5, 6 e 7 dell’articolo 15 della legge in esame.

Quanto al merito delle censure proposte nei confronti dei commi 2 e 4, va osservato che il responsabile del procedimento è un soggetto che si inserisce, per espletare i compiti che gli sono demandati, in una procedura di gara finalizzata a realizzare una determinata opera pubblica.

Nella specie, la legge regionale – è bene chiarire – ha previsto, al comma 2, la regola del responsabile unico del procedimento, limitandosi a stabilire che le amministrazioni aggiudicatrici, «nell’ambito dell’unitario procedimento di attuazione dell’intervento», possono individuare sub-procedimenti senza che ciò incida sulla unicità del centro di responsabilità.

Avendo riguardo allo specifico contenuto precettivo delle disposizioni impugnate, deve, pertanto, rilevarsi come la disciplina delle modalità organizzative dell’attività del responsabile unico del procedimento rientri nella materia della organizzazione amministrativa, riservata alle Regioni ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.. Da ciò consegue che non possono venire in rilievo i principi fondamentali desumibili dalla legislazione dello Stato, i quali limitano la potestà legislativa regionale soltanto nelle materie di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost.

Si tenga conto, inoltre, che il medesimo comma 4 della norma in esame – stabilendo le modalità da osservare in caso di carenza di dipendenti tecnici in servizio in possesso di professionalità adeguate – ha puntualizzato che le determinazioni assunte dalle amministrazioni aggiudicatrici devono comunque rispettare le «norme vigenti in materia di pubblico impiego».

In definitiva, gli scostamenti tra la censurata disciplina regionale e quella statale contenuta nel Codice dei contratti pubblici sono minimi e, come tali, si presentano sostanzialmente carenti di significativo rilievo.

La questione deve, pertanto, ritenersi priva di fondamento.

8.― Quanto all’impugnazione dell’art. 16 della legge regionale in esame, la norma censurata prevede che «le amministrazioni aggiudicatrici ripartiscono una somma non superiore al due per cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori».

Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si assume che la disposizione impugnata contrasterebbe con l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 perché, pur riproducendo la prima parte di tale comma, ometterebbe di «dettagliare, come fa invece la norma statale, i criteri per la determinazione della percentuale effettiva destinata ad ogni singola attività svolta». Inoltre, la norma censurata riguarderebbe la fase della progettazione degli appalti pubblici, in quanto la disciplina dei relativi incentivi atterrebbe ai «criteri in base ai quali tale attività deve essere svolta in modo da assicurare in ogni caso la più ampia competitività e la libera circolazione degli operatori economici nel segmento di mercato in questione».

8.1.― La questione non è fondata.

Innanzitutto, la circostanza che non sia richiamata nella norma regionale la prima parte del comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti pubblici, non implica, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la sua inapplicabilità (sentenza n. 45 del 2010).

In ogni caso, la disciplina dei suddetti incentivi, ponendosi al di fuori dell’attività di progettazione delle opere in senso stretto, non è suscettibile di invadere le competenze esclusive dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile.

Questa Corte ha ribadito che deve esser ricondotta, in via prevalente, all’ambito materiale della tutela della concorrenza la previsione di criteri uniformi della progettazione relativa a lavori, servizi e forniture (sentenze n. 221 del 2010 e n. 401 del 2007).

Inoltre, la Corte, con la citata sentenza n. 401 del 2007, ha affermato che l’aspetto qualificante dell’attività di progettazione è dato dal fatto che essa deve svolgersi secondo una precisa articolazione, essendo questa essenziale «per assicurare, con il progetto esecutivo, l’eseguibilità dell’opera» e «indispensabile per rendere certi i tempi e i costi di realizzazione» dell’opera stessa.

Con la medesima sentenza si è, inoltre, chiarito che «nella fase di attuazione dell’attività di progettazione (…) sussiste la specifica competenza dell’amministrazione o del soggetto cui spetti curare la realizzazione delle opere mediante le apposite procedure di gara. In altri termini, la riconduzione dell’attività di progettazione alla competenza esclusiva dello Stato opera esclusivamente per quanto attiene alla fissazione dei criteri in base ai quali tale attività deve essere svolta in modo da assicurare in ogni caso la più ampia competitività e la libera circolazione degli operatori economici nel segmento di mercato in questione, ma non si estende fino ad incidere sulla spettanza del concreto svolgimento dell’attività progettuale alle singole amministrazioni aggiudicatrici, la cui competenza non è incisa dalla normativa in esame».

La fattispecie disciplinata dalla norma regionale, essendo relativa agli emolumenti accessori da destinare ai soggetti che, all’interno dell’amministrazione appaltante, collaborano all’attività di progettazione e alle attività tecnico-amministrative connesse, deve essere ascritta alle potestà di organizzazione degli apparati regionali, di esclusiva spettanza della Regione, e non può ritenersi afferente alla determinazione dei criteri di progettazione.

Né può pervenirsi ad una diversa conclusione richiamando, come fatto dalla difesa dello Stato nel corso della discussione in udienza pubblica, la sentenza n. 283 del 2009. Con tale sentenza, infatti, questa Corte, scrutinando una norma dal contenuto diverso da quello che viene oggi in esame, ha ritenuto che rientra nell’ambito materiale dell’ordinamento civile – in quanto pone una «limitazione dell’autonomia privata» – la disposizione, all’epoca impugnata, che «non incentiva ma obbliga» taluni soggetti privati a seguire determinate procedure nell’ambito dei «concorsi di progettazione».

In definitiva, la questione sollevata non è fondata, in quanto la norma censurata non incide sull’area di competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui agli evocati parametri costituzionali.

9.― È anche impugnato l’art. 19, comma 1, della legge regionale in esame.

Il suddetto comma stabilisce che «nell’affidamento di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, al fine di promuovere la qualità dei progetti e dei soggetti partecipanti alle gare, i soggetti aggiudicatori, nella scelta dell’offerta migliore, utilizzano, di preferenza, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa».

Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. In particolare, si deduce la violazione dell’art. 81, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale prevede che il criterio di selezione delle offerte negli appalti pubblici sia alternativamente quello del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

9.1.― La questione non è fondata.

Questa Corte, con la sentenza n. 221 del 2010, ha affermato che la previsione regionale, la quale sancisca la preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, «non è suscettibile di alterare le regole di funzionamento del mercato e, pertanto, non è idonea ad alterare i livelli di tutela della concorrenza fissati dalla legislazione nazionale».

Inoltre, si è anche affermato, con la stessa sentenza, che le norme, come quelle che vengono in rilievo anche in questa sede, non escludono, «in via aprioristica e astratta, uno dei due possibili criteri di aggiudicazione», ma si limitano ad indicare «un ordine di priorità nella scelta, che non elimina il potere discrezionale della stazione appaltante di ricorrere all’altro criterio, cioè a quello del prezzo più basso».

Applicando questi principi al caso in esame, ne discende che la censura proposta con il ricorso non può trovare accoglimento.

10.― Il ricorrente ha impugnato, altresì, l’art. 20, comma 3, della medesima legge regionale, il quale prevede che «il responsabile del procedimento o il dirigente competente delle amministrazioni aggiudicatrici possono procedere all’affidamento diretto dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria di importo stimato inferiore a ventimila euro indicati nei propri provvedimenti per l’acquisizione in economia, a soggetti esterni alle amministrazioni, con le procedure e le modalità indicate negli stessi provvedimenti, scegliendoli anche negli eventuali elenchi di cui al comma 1. In tal caso il ribasso sull’importo delle prestazioni, fissato ai sensi delle tariffe professionali di cui al D.M. 4 aprile 2001 del Ministro della giustizia (Corrispettivi delle attività di progettazione e delle altre attività, ai sensi dell’articolo 17, comma 14-bis, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche), è negoziato tra il responsabile del procedimento o il dirigente competente e il professionista cui si intende affidare il servizio».

Secondo il ricorrente, tale disposizione violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost. In particolare, si deduce che la norma impugnata, demandando la determinazione dei corrispettivi alla negoziazione tra la stazione appaltante ed il progettista fiduciario, si porrebbe in contrasto con l’art. 92, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, che prescrive criteri rigidi ed uniformi per la fissazione di siffatti corrispettivi.

10.1.― La questione è fondata.

In via preliminare, deve rilevarsi come, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa regionale, la norma statale evocata dal ricorrente – in ragione del suo contenuto specifico e articolato relativo al settore degli appalti pubblici – sia ancora vigente, non essendo stata abrogata dall’articolo 2 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248. Detto articolo ha disposto, in generale, la non vincolatività delle tariffe obbligatorie fisse o minime.

Ciò posto, nel merito, la norma censurata – prevedendo che, all’esito della procedure di affidamento diretto dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, sia possibile la determinazione dei corrispettivi concordata tra il responsabile del procedimento o il dirigente e il professionista incaricato – invade la sfera di competenza statale in materia di ordinamento civile. La disposizione in esame, infatti, disciplina un aspetto afferente al contenuto negoziale del contratto di appalto e dunque attiene a quei profili in cui la pubblica amministrazione agisce nell’esercizio della propria autonomia negoziale. In definitiva, venendo in rilievo la regolamentazione di un rapporto privatistico che, per assicurare il principio di uguaglianza, deve essere disciplinato in maniera uniforme dalla normativa contenuta nel Codice dei contratti pubblici, la disposizione stessa deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Resta assorbita la censura di violazione dell’art. 117, comma secondo, lettera e), in materia di tutela della concorrenza.

11.― L’impugnazione statale ha investito anche i commi 3 e 4 dell’art. 22 della legge regionale in esame, i quali così dispongono:

«3. Le amministrazioni aggiudicatrici possono provvedere all’espletamento dell’attività di manutenzione tramite la stipula di contratti aperti della durata massima di quattro anni. Per contratto aperto si intende il contratto in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessità delle amministrazioni aggiudicatrici.

4. Qualora, nel caso di contratti aperti, l’importo dei lavori da eseguire ecceda l’importo contrattuale, il direttore dei lavori dà comunicazione al responsabile del procedimento per le opportune determinazioni. Il responsabile del procedimento può autorizzare l’ulteriore spesa fino ad un totale complessivo pari all’importo originario posto a base di gara, e comunque non superiore a duecentomila euro. In caso di contratto pluriennale la ulteriore spesa riferita alla singola annualità può essere autorizzata fino ad un totale complessivo pari all’importo originario posto a base di gara previsto per il singolo anno, e comunque non può essere superiore a duecentomila euro».

Secondo il ricorrente, tali disposizioni violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost., in quanto prevedono una particolare tipologia di contratti, definiti “aperti”, non contemplata dai commi 3 e 10 dell’art. 3 del d.lgs. n. 163 del 2006.

11.1.― La questione è fondata.

Le norme regionali censurate disciplinano, con riferimento agli appalti relativi all’espletamento dell’attività di manutenzione, un particolare tipo di contratto che viene qualificato come “aperto”, il quale si caratterizza per il suo contenuto “variabile”, ossia determinabile in ragione delle necessità manifestate dall’amministrazione nel periodo temporale (quattro anni) di efficacia dello stesso.

Il d.lgs. n. 163 del 2006 non contempla tale figura contrattuale, che era invece disciplinata – peraltro, con una disposizione non del tutto coincidente con quella regionale – dall’articolo 154 del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109 “Legge quadro in materia di lavori pubblici”, e successive modificazioni). La norma da ultimo citata è stata, però, abrogata dal decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Più precisamente, la previsione relativa ai contratti aperti era stata inizialmente inserita nello schema di regolamento ma, su indicazione del Consiglio di Stato, sezione consultiva per gli atti normativi, parere 17 settembre 2007 (che aveva rilevato l’opportunità di non riprodurre il contenuto del citato art. 154, in quanto la tipologia di contratti da esso prevista non è contemplata dal d.lgs. n. 163 del 2006), la stessa è stata eliminata dal testo. Né può ritenersi, come anche è stato prospettato nel corso dell’udienza pubblica, che i contratti aperti siano assimilabili agli “accordi quadro”. Questi ultimi, infatti, in ragione del contenuto specifico della norma che li disciplina (art. 59 del d.lgs. n. 163 del 2006), integrano gli estremi di una tipologia contrattuale diversa da quella che rileva in questa sede.

Ciò posto, deve ribadirsi che questa Corte ha già avuto modo di chiarire, con la sentenza n. 401 del 2007, che spetta «al legislatore statale – ferma restando l’autonomia negoziale delle singole amministrazioni aggiudicatrici – individuare, per garantire uniformità di trattamento sull’intero territorio nazionale, il tipo contrattuale da utilizzare per la regolamentazione dei rapporti di lavori, servizi e forniture». Ne consegue che il prevalente ambito materiale che, nella specie, viene in rilievo, è rappresentato dall’ordinamento civile. Nella citata sentenza si è, inoltre, precisato che «tale uniformità, nella previsione della tipologia e dell’oggetto dei contratti, è funzionale ad assicurare il rispetto dei principi sottesi alla competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza».

Alla luce di quanto esposto, deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale dei commi impugnati per violazione dei parametri costituzionali di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost.

12.― Oggetto di specifica censura è, altresì, l’art. 28 della legge regionale, il quale così dispone:

«1. Nel caso in cui il criterio utilizzato per la scelta dell’offerta migliore è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la Commissione giudicatrice è nominata dall’amministrazione aggiudicatrice ed è composta fino ad un massimo di cinque componenti esperti nello specifico settore di intervento, scelti prioritariamente tra il personale dipendente della stessa amministrazione aggiudicatrice.

2. Le amministrazioni aggiudicatrici individuano il Presidente della Commissione secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti. Per l’affidamento di lavori e di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria di competenza della Regione la Commissione di cui al comma 1 è individuata dal responsabile del procedimento di cui all’articolo 15, comma 1.

3. In caso di accertata carenza in organico di adeguate professionalità, i commissari diversi dal Presidente sono individuati tra i dipendenti di altre amministrazioni aggiudicatrici in possesso di adeguate professionalità, ovvero, con un criterio di rotazione, tra gli appartenenti alle seguenti categorie: a) professionisti, con almeno dieci anni di iscrizione nei rispettivi albi professionali, nell’ambito di un elenco, formato sulla base di rose di candidati fornito dagli ordini professionali; b) professori universitari di ruolo, nell’ambito di un elenco, formato sulla base di rose di candidati fornite dalle facoltà di appartenenza.

4. La Commissione individua l’offerta economicamente più vantaggiosa entro il termine stabilito dal responsabile del procedimento di cui all’articolo 15, comma 1. Tale termine può essere prorogato una sola volta.

5. Le spese relative alla Commissione sono inserite nel quadro economico del progetto tra le somme a disposizione dell’amministrazione.

6. Per gli interventi di competenza regionale, la Giunta regionale, con regolamento, disciplina modalità, tempi e procedure per la nomina della Commissione giudicatrice».

Secondo il ricorrente, tale normativa violerebbe il terzo comma dell’art. 117 Cost., in quanto non sarebbero stati rispettati i principi espressi dai commi 4, 5 e 6 dell’art. 84 del d.lgs. n. 163 del 2006. In particolare, non sarebbero state recepite le cause di incompatibilità dei commissari, previste dalla legislazione statale.

12.1.― La censura non è fondata.

Innanzitutto, ribadendo quanto già osservato con riferimento alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, deve rilevarsi che la circostanza del mancato richiamo nella norma regionale delle specifiche disposizioni statali sopra richiamate, non implica la loro inapplicabilità (sentenza n. 45 del 2010).

Ma anche a prescindere da questo aspetto, deve rilevarsi come questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007, abbia già scrutinato i commi 2, 3, 8 e 9 dell’art. 84 del Codice dei contratti pubblici, recanti norme sulle funzioni, sulla composizione e sulle modalità di nomina dei componenti della commissione giudicatrice incaricata di esprimersi nell’ipotesi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In relazione a tale normativa, la Corte ha affermato che «gli aspetti connessi alla composizione della commissione giudicatrice e alle modalità di scelta dei suoi componenti attengono, più specificamente, alla organizzazione amministrativa degli organismi cui sia affidato il compito di procedere alla verifica del possesso dei necessari requisiti, da parte della imprese concorrenti, per aggiudicarsi la gara. Da ciò deriva che non può essere esclusa la competenza legislativa regionale nella disciplina di tali aspetti». La Corte, pertanto, ha ritenuto «non conforme al sistema di riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni la normativa contenuta nei commi in esame, la quale vale certamente nel suo insieme per l’attività contrattuale posta in essere in ambito statale, mentre per le Regioni deve necessariamente avere carattere recessivo nei confronti di una diversa (ove esistente) disciplina specifica di matrice regionale».

Sono state conseguentemente dichiarate costituzionalmente illegittime le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 8 e 9 dell’art. 84 del suddetto Codice.

Alla luce di quanto esposto, risulta evidente come la normativa regionale ora censurata disciplini un settore che rientra nell’ambito della competenza di tipo residuale della Regione in materia di organizzazione amministrativa, con la conseguente non fondatezza della questione proposta.

dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli 13, comma 3, 20, comma 3, e 22, commi 3 e 4, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici);

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1, 3, 5, 6 e 7, della stessa legge della Regione Umbria n. 3 del 2010, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della Costituzione;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, 2, 15, commi 2 e 4, 16, 19, comma 1, e 28, della medesima legge regionale, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), e terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Alfonso QUARANTA , Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’11 febbraio 2011

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/2/2011 n.43 proviene da Giustamm.

Pres. DE SIERVO – Est. FINOCCHIARO

la norma impugnata è macroscopicamente derogatoria sia alle norme di indirizzo comunitario sull’inquinamento del mare, sia alle finalità perseguite e agli strumenti predisposti dall’azione statale a tutela dell’ambiente, tanto da non potersi in alcun modo giustificare lo strumento individuato dalla Regione sia pure in via interinale

1. Ambiente e diritto – Energia – Impianti – Limiti di edificabilità – L.R. Campania n. 2/2010 – Illegittimità costituzionale – Ragioni – Violazione competenza concorrente.

2. Ambiente e territorio – Parchi – Istituzione aree cinofile – L.r. Campania n. 2/2010 – Illegittimità costituzionale – Ragioni.

3. Ambiente e territorio – Inquinamento idrico – Scarico in mare – Senza trattamento dei reflui – L.r. Campania n. 2/2010 – – Illegittimità costituzionale – Ragioni – Violazione competenza statale.

1. E’ illegittimo l’art. 1, comma 25, primo periodo, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010 che prevede, per la dislocazione di centrali di produzione di energia da fonti rinnovabili, il rispetto di una distanza minima non inferiore a cinquecento metri lineari dalle aree interessate da coltivazioni viticole con marchio DOC e DOCG, e non inferiore a mille metri lineari da aziende agrituristiche ricadenti in tali aree, per violazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione. Infatti, i limiti all’edificabilità degli impianti non possono essere posti autonomamente dalle Regioni in assenza di linee guida approvate in conferenza Unificata, poiché tale disciplina attiene alla materia di potestà legislativa concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione di energia», in cui le Regioni sono vincolate ai principi stabiliti dalla legislazione statale.

2. E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 16, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010, la quale prevede l’istituzione da parte dei Comuni ricompresi nel territorio dei parchi e nelle zone montane, di aree cinofile, adibite esclusivamente all’addestramento ed allenamento dei cani da caccia, e l’individuazione di strutture ove consentire l’addestramento anche dei cani da pastore, da utilità e dei cani adibiti alla pet-therapy ed al soccorso. Infatti, le Regioni possono disciplinare la materia delle aree protette dei parchi soltanto nel rispetto dei livelli uniformi di tutela previsti a livello statale ed, in particolare, dalla la legge n. 394 del 1991 che rimette la disciplina delle attività al Regolamento adottato dall’Ente parco ed approvato dal Ministro dell’Ambiente.

3. E costituzionalmente illegittimo l’art. 1, c. 12 della L.r. Campania n. 2/2010 che prevede che lo scarico in alto mare avvenga senza sottoporre i reflui a trattamento alcuno per contrasto sia con l’art. 117, primo comma, che con il secondo comma, lettera s), della Costituzione. Infatti,tale norma è in palese contrasto con la disciplina statale a tutela dell’ambiente, che mira a impedire ed eliminare l’inquinamento dell’ambiente marino, arrestando o eliminando gradualmente gli scarichi.

SENTENZA N. 44

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Ugo DE SIERVO;

Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 12, 16 e 25 della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010 n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-24 marzo 2010, depositato in cancelleria il 30 marzo 2010 ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 2010.

Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;

udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;

uditi l’avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione Campania e l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato alla Regione Campania il 22 marzo 2010 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 30 marzo 2010 (reg. ric. n. 51 del 2010), il Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010), ed in particolare, tra le altre disposizioni: dell’art. 1, comma 12, ultima parte, in relazione all’art. 117, primo e secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione; dell’art. 1, comma 16, in relazione all’art. 117, primo e secondo comma, lettere e) ed s), Cost; dell’art. 1, comma 25, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost..

1.1. – Il ricorrente assume che l’art. 1, comma 12, ultima parte, della legge Regione Campania n. 2 del 2010, contrasta con la normativa nazionale e comunitaria vigente in materia di acque.

La norma prevede un finanziamento da parte della Regione, con fondi comunitari (risorse Fondo europeo di sviluppo regionale – FESR), per la realizzazione di condotte sottomarine lungo i canali artificiali con più elevato carico inquinante del litorale Domitio-Flegreo, per lo sversamento a fondale delle portate di magra; la disposizione risulterebbe incompatibile con la destinazione delle risorse pubbliche alla realizzazione di opere funzionali a garantire una corretta depurazione delle acque reflue prima dello scarico.

La realizzazione delle infrastrutture, per le quali la norma impugnata dispone il finanziamento, comporterebbe, senza alcun beneficio ambientale, una diversificazione di ricettore di scarichi non depurati nel mare piuttosto che nei canali artificiali. L’area interessata è quella del litorale Domitio-Flegreo – già sito di interesse nazionale, nel quale sono in campo notevoli risorse umane e finanziarie tese al ripristino di uno stato di legalità ambientale – che richiederebbe interventi maggiormente riqualificanti, mirati alla irreggimentazione delle acque e dei reflui urbani che scaricano in assenza di depurazione ed a garantire una depurazione che rispetti i limiti tabellari.

La formulazione della norma regionale consentirebbe interventi non legittimi e sottrarrebbe risorse pubbliche a ulteriori possibili soluzioni, risolutive dello stato di degrado esistente. Per tali motivazioni, non appare conforme al dettato costituzionale la norma censurata, in quanto introduce una previsione contraria alla normativa comunitaria e nazionale vigente in materia di acque – direttiva 23 ottobre 2000, n. 2000/60/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque), e parte III del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) – ed inoltre non tiene conto delle finalità istituzionali con le quali sono stati fissati e condivisi obiettivi tra Comunità europea, Stato e regioni, finalizzati alla piena attuazione della stessa.

La difformità della norma regionale dalla normativa comunitaria, nonché da quella nazionale afferente alle materie della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» e della «tutela della concorrenza», determina il contrasto con l’art. 117, comma 1, e comma 2, lettere e) ed s), della Costituzione.

1.2. – Il ricorrente espone inoltre che l’art. 1, comma 16, della citata legge regionale prevede che «al fine di contribuire al rilancio dell’economia delle zone montane e dei territori compresi nei parchi mediante il turismo cinofilo (cino-turismo), i comuni ricompresi in queste aree istituiscono, anche d’intesa con gli organi di direzione degli enti parco medesimi, aree cinofile. Dette aree sono adibite esclusivamente all’addestramento ed allenamento dei cani da caccia ed alle conseguenti verifiche zootecniche. Nell’interno delle stesse i comuni individuano strutture ove consentire l’addestramento anche dei cani da pastore, da utilità e dei cani adibiti alla pet-therapy ed al soccorso. La realizzazione e gestione di tali aree e strutture è prevalentemente affidata a cooperative di giovani residenti nei comuni interessati o ad imprenditori agricoli, singoli o associati, ed alle associazioni cinofilo-venatorie. In tali zone sono altresì consentite, nell’arco dell’anno, prove zootecniche per il miglioramento delle razze canine da caccia e da pastore di cani iscritti all’anagrafe canina».

La disposizione si porrebbe in contrasto con la normativa statale di settore rappresentata dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), che, all’art. 11, prevede che ogni parco, nel rispetto delle proprie caratteristiche, attraverso il proprio regolamento, disciplini l’esercizio delle attività consentite entro il territorio di competenza, imponendo, tuttavia, al comma 3, il divieto di tutte «le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con particolare riguardo alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat».

Tra tali attività rientra sicuramente l’addestramento cani atteso che, come affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 350 del 1991, «nessun dubbio può sussistere né in ordine al fatto che “addestramento dei cani”, in quanto attività strumentale all’esercizio venatorio, debba ricondursi alla materia della “caccia”…» e di conseguenza costituisce attività assolutamente vietata nelle aree protette.

Conclusivamente, la norma regionale in esame, dettando disposizioni difformi dalla normativa nazionale afferente alle materie della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» e della «tutela della concorrenza» di cui all’art. 117, secondo comma, lettere s) ed e), per la quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, è costituzionalmente illegittima, per violazione delle suddette disposizioni costituzionali.

1.3. – Merita, altresì, censura – secondo il ricorrente – l’art. 1, comma 25, della stessa legge regionale n. 2 del 2010, il quale dispone in materia di dislocazione di centrali di produzione di energia da fonti rinnovabili. La norma prescrive il rispetto di una distanza minima per tutti gli insediamenti energetici non inferiore a cinquecento metri lineari dalle aree interessate da coltivazioni viticole con marchio DOC e DOCG, e non inferiore a mille metri lineari da aziende agrituristiche ricadenti in tali aree, individuando, in tal modo, aree non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

L’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), prevede che «in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3», relativo al rilascio dell’autorizzazione per l’installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili.

Tale disposizione è espressione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente, in quanto, inserita nell’ambito della disciplina relativa ai procedimenti per il rilascio dell’autorizzazione relativa agli impianti da fonti rinnovabili, ha, quale precipua finalità, quella di proteggere il paesaggio.

Il legislatore statale, infatti, allo stesso comma 10, ha espressamente sancito che le linee guida «sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio».

La giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato che la normativa statale di cornice non contempla alcuna limitazione specifica, né divieti inderogabili, alla localizzazione degli impianti energetici, rimettendo alle linee guida di cui all’art. 12, comma 10, del decreto legislativo n. 387 del 2003, il compito di «assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio».

È ben vero che la richiamata disposizione statale abilita le Regioni a «procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti», ma ciò può aver luogo solo «in attuazione» delle predette linee guida, che, al momento, non sono ancora state adottate con le modalità previste dallo stesso comma 10, vale a dire in sede di Conferenza unificata.

Il bilanciamento tra le esigenze connesse alla produzione di energia e gli interessi, variamente modulati, rilevanti in questo ambito, impone, infatti, una prima ponderazione concertata in ossequio al principio di leale cooperazione, al fine di consentire, alle Regioni e agli enti locali, di contribuire alla compiuta definizione di adeguate forme di contemperamento di tali esigenze. Una volta raggiunto tale equilibrio, ogni Regione potrà adeguare i criteri così definiti alle specifiche caratteristiche dei rispettivi contesti territoriali.

La norma impugnata appare, pertanto, lesiva della competenza dello Stato in materia di tutela dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonché del terzo comma dello stesso articolo, contrastando con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.

2. – Nel giudizio si è costituita la Regione Campania, con decreto dirigenziale dell’Avvocato coordinatore, chiedendo il rigetto del ricorso.

In data 4 gennaio 2011, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha depositato memoria illustrativa, con la quale, nel ribadire le proprie conclusioni, ha eccepito l’inammissibilità della costituzione in giudizio della Regione Campania, osservando che, in base all’art. 51 del vigente Statuto della Regione (Legge regionale 28 maggio 2009, n 6, Statuto della Regione Campania), che si adegua all’art. 32, comma, 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la competenza a deliberare in ordine alla proposizione del giudizio di costituzionalità spetta alla Giunta regionale e in tale competenza deve ritenersi compresa la deliberazione a costituirsi in tale giudizio, attesa la natura politica delle valutazioni che i due atti richiedono (sentenza n. 225 del 2010).

Con atto depositato presso questa Corte il 5 gennaio 2011, la Regione Campania ha fatto pervenire delibera della Giunta regionale, resa a termine della seduta del 30 dicembre 2010, con cui, premessa l’irregolarità della propria precedente costituzione nel giudizio di costituzionalità, alla luce della giurisprudenza costituzionale, ratifica il Decreto dirigenziale n. 231 del 26 marzo 2010 dell’A.G.C. Avvocatura.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato numerose disposizioni della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della regione Campania – Legge finanziaria anno 2010): tra queste l’art. 1, comma 12, ultima parte, per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione; l’art. 1, comma 16, per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettere e) ed s), Cost.; l’art. 1, comma 25, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost.

Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione delle predette questioni di costituzionalità è stata separata da quella delle altre, sollevate con lo stesso ricorso.

2. – Preliminarmente va confermata l’ordinanza, emessa all’udienza pubblica ed allegata alla presente decisione, con la quale è stata dichiarata inammissibile la costituzione in giudizio della Regione Campania, non potendo riconoscersi efficacia sanante alla c.d. ratifica della prima costituzione disposta con il Decreto dirigenziale n. 231 del 26 marzo 2010 dell’A.G.C. Avvocatura ed intervenuta, ad opera della Giunta regionale, successivamente alla scadenza dei termini per la costituzione.

3. – L’art. 1, comma 12, ultima parte, della legge Regione Campania n. 2 del 2010, prevede il finanziamento con fondi comunitari (risorse Fondo europeo di sviluppo regionale – FESR), da parte della Regione, per la realizzazione di condotte sottomarine lungo i canali artificiali con più elevato carico inquinante del litorale Domitio-Flegreo, per lo sversamento a fondale delle portate di magra.

La previsione del finanziamento, secondo il ricorrente, ammette implicitamente tali interventi, che sarebbero incompatibili con la destinazione delle risorse pubbliche alla realizzazione di opere funzionali a garantire una corretta depurazione delle acque reflue prima dello scarico, e per questo contrasterebbe con la normativa nazionale e comunitaria vigente in materia di acque, in particolare con la direttiva 23 ottobre 2000, n. 2000/60/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque) e con la parte III del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 (Norme in materia ambientale), e inoltre non terrebbe conto delle finalità istituzionali con le quali sono stati fissati e condivisi obiettivi tra Comunità europea, Stato e Regioni, finalizzati alla piena attuazione della stessa.

3.2. – La questione è fondata.

3.3. – Lo scopo della norma impugnata è l’allontanamento in alto mare, mediante condotte sottomarine, delle acque reflue dei canali affluenti, nel tratto di litorale Domitio-Flegreo, durante i periodi di magra. Pare evidente che, trattandosi di rimedio provvisorio in attesa della realizzazione di progetti per la depurazione delle acque inquinate, lo scarico avvenga senza sottoporre i reflui a trattamento alcuno.

La disciplina degli scarichi idrici, come più in generale la tutela delle acque dall’inquinamento, è ascrivibile alla materia dell’ambiente, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenze n. 246 e n. 251 del 2009).

I margini di intervento, che la disciplina nazionale pur rimette alle Regioni, non giustificano tale tipo di misure.

La norma impugnata è macroscopicamente derogatoria sia alle norme di indirizzo comunitario sull’inquinamento del mare, sia alle finalità perseguite e agli strumenti predisposti dall’azione statale a tutela dell’ambiente, tanto da non potersi in alcun modo giustificare lo strumento individuato dalla Regione sia pure in via interinale, e neppure ritrovare un nesso tra la finalità che il comma 12 dell’art. 1 si propone («porre rimedio al fenomeno delle erosioni costiere»), e la soluzione tecnica adottata (scarico in alto mare delle acque reflue dei canali).

La direttiva n. 2000/60/CE promuove (art. 1) la protezione delle acque territoriali e marine, e la realizzazione degli obiettivi degli accordi internazionali in materia, compresi quelli miranti a impedire ed eliminare l’inquinamento dell’ambiente marino, con l’eliminazione graduale degli scarichi, delle emissioni e delle perdite di sostanze pericolose al fine ultimo di pervenire a concentrazioni, nell’ambiente marino, vicine ai valori del fondo naturale per le sostanze presenti in natura e vicine allo zero per le sostanze sintetiche antropogeniche. Tra i requisiti minimi del programma di misure adottande dagli Stati membri (art. 11), vi è l’assunzione delle iniziative necessarie per non accrescere l’inquinamento delle acque marine, precisandosi anche (paragrafo 6) che l’attuazione delle misure adottate non può in nessun caso condurre, in maniera diretta o indiretta, ad un aumento dell’inquinamento delle acque.

La legislazione nazionale di settore appronta una tutela delle acque attraverso una complessa attività di pianificazione, di programmazione e di attuazione (art. 56 del d.lgs. n. 152 del 2006, c.d. Codice dell’ambiente), al fine, fra l’altro, di proteggere le acque territoriali e marine e realizzare gli obiettivi degli accordi internazionali in materia, compresi quelli miranti a impedire ed eliminare l’inquinamento dell’ambiente marino, allo scopo di arrestare o eliminare gradualmente gli scarichi, e comunque impedirne ulteriori deterioramenti (art. 73). Strumento fondamentale di programmazione, attuazione e controllo è il Piano di tutela delle acque, per l’individuazione degli obiettivi minimi di qualità ambientale per i corpi idrici, stabiliti dalle norme tecniche dello stesso Codice dell’ambiente, che la Regione deve predisporre e aggiornare, in vista del progressivo raggiungimento degli obiettivi di qualità (art. 76).

La stessa disciplina degli scarichi è approntata dal Codice dell’ambiente in funzione del rispetto degli obiettivi di qualità dei corpi idrici e comunque entro i valori limite previsti nell’Allegato 5 alla parte III dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, che sono inderogabili dalle Regioni (art. 101), con l’obbligo di pretrattamento degli scarichi più nocivi. L’immersione in mare di materiale è consentita (art. 109) limitatamente a materiali di escavo di fondali marini o salmastri o di terreni litoranei emersi, di inerti, materiali geologici inorganici e manufatti al solo fine di utilizzo, ove ne sia dimostrata la compatibilità e l’innocuità ambientale, di materiale organico e inorganico di origine marina o salmastra, prodotto durante l’attività di pesca effettuata in mare o laguna o stagni salmastri.

Rispetto a tale sistema, l’intervento legislativo della Regione Campania (il cui Piano di tutela delle acque è fermo al 2007), appare del tutto disarticolato dalla strategia elaborata a livello nazionale.

La dichiarata finalità di porre rimedio all’erosione costiera è, verosimilmente, un pretesto per giustificare un intervento legislativo in una materia di competenza regionale (qual è considerata il ripascimento delle zone costiere: sentenza n. 259 del 2004): la finalità è tecnicamente irrealizzabile con la misura individuata, che ha il solo scopo di allontanare in mare i reflui stagnanti nei canali litoranei in periodi di magra, in palese contrasto con la disciplina statale a tutela dell’ambiente, che mira a impedire ed eliminare l’inquinamento dell’ambiente marino, arrestando o eliminando gradualmente gli scarichi.

In definitiva, la norma è illegittima, per contrasto sia con l’art. 117, primo comma, che con il secondo comma, lettera s), della Costituzione.

L’accoglimento della questione comporta l’assorbimento della censura formulata con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.

4. – L’art. 1, comma 16, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010, prevede l’istituzione da parte dei Comuni ricompresi nel territorio dei parchi e nelle zone montane, di aree cinofile, adibite esclusivamente all’addestramento ed allenamento dei cani da caccia, e l’individuazione di strutture ove consentire l’addestramento anche dei cani da pastore, da utilità e dei cani adibiti alla pet-therapy ed al soccorso. La destinazione dei parchi e dei territori montani a tali usi – al fine del rilancio dell’economia di questi territori mediante il turismo cinofilo – avviene «anche d’intesa con gli organi di direzione degli enti parco» ed è affidata a cooperative di giovani residenti nei comuni interessati o ad imprenditori agricoli, singoli o associati, ed alle associazioni cinofilo-venatorie. La norma consente anche che in tali zone si svolgano, nell’arco dell’anno, prove zootecniche per il miglioramento delle razze canine da caccia e da pastore di cani iscritti all’anagrafe canina.

La disposizione contrasterebbe, ad avviso del ricorrente, con la legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), che all’art. 11 prevede che ogni parco, nel rispetto delle sue caratteristiche, attraverso il proprio regolamento, disciplina l’esercizio delle attività consentite entro il territorio di competenza, fermo restando il divieto di tutte le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati riguardo alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat.

4.1. – La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.

4.2. – Nel rispetto dei livelli uniformi, previsti dalla legislazione statale nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. – e tale è la materia delle aree protette, in cui la legge n. 394 del 1991 costituisce fonte di principi fondamentali (sentenze n. 20 e n. 315 del 2010; n. 366 del 1992) – la Regione esercita la propria potestà legislativa, senza potervi derogare, mentre può determinare, sempre nell’àmbito delle proprie competenze, livelli maggiori di tutela (sentenze n. 193 del 2010 e n. 61 del 2009).

Il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben può essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell’art. 117 Cost., purché in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le Regioni (sentenza n. 232 del 2008).

La disciplina statale delle aree protette, che inerisce alle finalità essenziali della tutela della natura attraverso la sottoposizione di porzioni di territorio soggette a speciale protezione, si estrinseca non solo nelle limitazioni all’esercizio della caccia (sentenza n. 315 del 2010), nella quale, indubbiamente, rientra l’addestramento dei cani da caccia (sentenze n. 350 del 1991 e n. 165 del 2009), ma anche nella predisposizione di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte nei parchi, alle esigenze di protezione della flora e della fauna (sentenza n. 387 del 2008).

L’art. 11 della legge n. 394 del 1991, correttamente individuato nel ricorso quale norma interposta, rimette la disciplina delle attività compatibili entro i confini del territorio protetto, al Regolamento del parco, che è adottato dall’Ente parco, e approvato dal Ministro dell’ambiente, previo parere degli enti locali, e comunque d’intesa con le Regioni. La disciplina contenuta nel Regolamento deve attenersi ai parametri che la stessa legge prevede, tra i quali emerge il divieto non solo di cattura, uccisione, danneggiamento, ma anche di «disturbo delle specie animali» (comma 3, lettera a), in una concezione integrata dell’habitat naturale, oggetto di protezione in ottemperanza agli obblighi comunitari, per cui è fatto divieto di «perturbare le specie animali protette, in particolare durante tutte le fasi del ciclo riproduttivo o durante l’ibernazione, lo svernamento e la migrazione» (art. 8, lettera d, decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche).

Lo svolgimento di attività che pur riconducibili alle esigenze di sviluppo economico del territorio, determinano, secondo la previsione della legge impugnata, un particolare afflusso di persone e di animali nel territorio del parco, va rimesso alla regolamentazione tecnica dell’ente preposto all’area protetta (sentenza n. 108 del 2005), secondo un procedimento in cui è pur richiesta la cooperazione delle Regioni e degli enti locali. La previsione legislativa regionale diretta allo svolgimento di attività che estrinsecandosi nell’addestramento di cani, non solo da caccia, ed in prove zootecniche, vanno a interagire con l’habitat naturale, non appare rispettosa dei livelli di tutela dell’ambiente, contenuti nella normativa statale.

Il rispetto dei livelli di tutela s’impone anche in riferimento ai parchi regionali – la norma impugnata appare di generalizzata applicazione – il cui regolamento è adottabile con legge regionale (art. 22, lettera d, della legge n. 394 del 1991), tuttavia in conformità ai principi di cui all’art. 11: tra questi rientrano i divieti che la legge statale enuclea come condizioni essenziali per l’esistenza stessa di aree di particolare conservazione della natura, nonché la titolarità, nella promozione di iniziative atte a favorire la crescita economica, sociale e culturale delle comunità residenti, dell’organo di gestione del parco, in coordinamento con quelle delle Regioni e degli enti locali (art. 25, comma 3).

La creazione delle aree cinofile è invece rimessa dall’art. 1, comma 16, della legge regionale della Campania, direttamente ai Comuni, con la cooperazione solo eventuale («anche d’intesa») degli organi del parco (sulla necessità di intesa, in tema di protezione della natura, sentenze n. 437 del 2008 e n. 378 del 2007).

In definitiva, la norma è illegittima, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione limitatamente alla sua applicazione ai territori compresi nei parchi e non anche per quanto riguarda le zone montane.

L’accoglimento della questione comporta l’assorbimento della censura formulata con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., peraltro non motivata sul punto.

5. – L’art. 1, comma 25, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010 prescrive, per la dislocazione di centrali di produzione di energia da fonti rinnovabili, il rispetto di una distanza minima non inferiore a cinquecento metri lineari dalle aree interessate da coltivazioni viticole con marchio DOC e DOCG, e non inferiore a mille metri lineari da aziende agrituristiche ricadenti in tali aree.

Secondo il ricorrente la norma individuerebbe aree non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in contrasto con l’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità). Il corretto inserimento degli impianti (particolarmente gli impianti eolici) nel paesaggio è rimesso, secondo il ricorrente, all’approvazione di linee guida adottate in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali. La norma impugnata sarebbe, pertanto, lesiva della competenza dello Stato in materia di tutela dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., nonché del terzo comma dello stesso articolo, contrastando con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.

5.1. – La questione è fondata.

5.2. – Non è consentito alle Regioni, in assenza di linee guida approvate in Conferenza unificata, porre limiti di edificabilità degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, su determinate zone del territorio regionale (sentenze n. 119 e n. 344 del 2010; n. 166 e n. 382 del 2009).

La disciplina attiene alla materia di potestà legislativa concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione di energia», in cui le Regioni sono vincolate ai principi stabiliti dalla legislazione statale (sentenze n. 124, n. 168, n. 332 e n. 366 del 2010).

L’applicabilità, sancita dal comma 9 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, dei commi che lo precedono (e tra questi, del comma 7), indipendentemente da quanto disposto dal comma 10 (ovvero dall’emanazione delle linee guida statali) non vale a legittimare una legiferazione regionale sui temi trattati dalle stesse disposizioni, in particolare nel senso di vietare la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in determinate aree del territorio regionale.

Il comma 9 vale a rendere comunque autorizzabili dalla Regione gli impianti, indipendentemente dalla regolamentazione del procedimento, che il comma 10 rimette all’approvazione della Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività culturali. Nel renderne possibile l’istallazione in zona agricola, il comma 7 impone di tener conto delle esigenze di sostegno del mercato agricolo e di valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, di tutela delle biodiversità e del paesaggio rurale. Si tratta di esigenze da vagliare in sede di istruttoria per il rilascio dell’autorizzazione unica, nella valutazione complessiva degli interessi variegati di cui è depositaria la Conferenza dei servizi, non anche di valori che la Regione possa autonomamente tutelare in via preventiva, con la generalità propria dell’intervento legislativo, a discapito dell’esigenza di favorire la massima diffusione degli impianti di energia rinnovabile.

In conclusione, il primo periodo dell’art. 1, comma 25, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010 è illegittimo per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, mentre il secondo periodo è mera disposizione a carattere finanziario di contenuto autonomo.

dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della Regione Campania;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 12, ultima parte, della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della regione Campania – Legge finanziaria anno 2010);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 16, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010, limitatamente ai territori compresi nei parchi statali e regionali;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 25, primo periodo, della legge della Regione Campania n. 2 del 2010.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Alfio FINOCCHIARO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’11 febbraio 2011.

Il Cancelliere

F.to: MELATTI

Allegato:

ordinanza letta all’udienza del 25 gennaio 2011

ORDINANZA

Rilevato che la Regione Campania risulta essersi costituita nel presente giudizio sulla base di decreto dirigenziale del Coordinatore dell’Avvocatura della Regione Campania e, dunque, in assenza di delibera di Giunta;

che tale costituzione in giudizio è stata già dichiarata inammissibile in relazione ad altri capi del ricorso decisi da questa Corte con separata sentenza (n. 331 del 2010);

che nella pronuncia citata da ultima questa Corte ha affermato il principio che, nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, anche la costituzione in giudizio, oltre che la proposizione del ricorso, deve essere deliberata dalla Giunta regionale, secondo quanto previsto dall’art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), cui si è adeguato l’art. 51 dello statuto (legge statutaria della Regione Campania 28 maggio 2009, n. 6);

che, nelle more, la Regione Campania ha fatto pervenire una delibera di Giunta, datata 30 dicembre 2010, con la quale si ratifica la delibera del predetto responsabile e in udienza ha chiesto di essere ammessa alla discussione;

che, a norma dell’art. 32, u.c., legge 11 marzo 1953, n. 87, i termini per la costituzione nel giudizio di costituzionalità, tanto in via incidentale tanto in via principale, devono essere considerati perentori (v. sentenze n. 364 del 2010; n. 160 del 2006; n. 397 del 2005);

che, invero, la delibera adottata da un organo meramente amministrativo deve considerarsi radicalmente nulla in quanto non idonea a produrre qualsivoglia effetto, ivi compreso quello di interrompere il termine perentorio per la costituzione in giudizio;

che, a causa di tale perentorietà, l’adozione da parte della Giunta di una delibera di cosiddetta “ratifica” della costituzione in giudizio deliberata dall’organo incompetente potrebbe produrre effetti solo a condizione che intervenga entro i termini perentori di costituzione in giudizio.

dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della Regione Campania.

F.to: Ugo DE SIERVO, Presidente

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/2/2011 n.44 proviene da Giustamm.

Pres. Severini – Est. De Michele
D.I. (avv. Saporito) / Ministero Beni e Attività Culturali (avv. Stato)

sulla ipotetica nullità del provvedimento emanato in violazione di sentenza non passata in giudicato

1. Processo amministrativo – Appello – Termine per l’impugnazione –
Termine breve – Notifica della sentenza – Amministrazione statale – Notificazione presso l’Avvocatura distrettuale o presso la generale – Decorrenza termine breve – Dalla notificazione eseguita presso l’Avvocatura generale

2. Atto amministrativo – Nullità – Atto emanato in violazione di giudicato – Esclusione – Atto emanato in applicazione di norma dichiarata incostituzionale – Fattispecie – Legittimità

1. Il termine breve per il passaggio in giudicato della sentenza di primo grado di annullamento emessa nei confronti di un’Amministrazione statale decorre dalla notifica della sentenza stessa presso la sede dell’Avvocatura generale dello Stato, e non presso quella distrettuale.

2. Non è nullo l’atto di acquisizione sanante, ex art. 43, d.P.R. 380/2001, nell’ipotesi in cui la pronuncia della Corte Costituzionale 8 ottobre 2010, n. 293, che tale norma ha dichiarato costituzionalmente illegittima, risulta intervenuta mentre era ancora in corso la fase esecutiva della sentenza che ha annullato gli atti della procedura espropriativa, atteso che tale sentenza non incide su un atto oggetto del giudizio originario.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9676 del 2010, proposto da:

Giovanni Dello Iacono, rappresentato e difeso dall’avv. Guglielmo Saporito, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Biagio Franza;

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE II n. 07526/2009, resa tra le parti, concernente ESECUZIONE DI GIUDICATO SU SENTENZA N. 393/08 DEL TAR CAMPANIA SEZIONE SALERNO

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2010 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti gli avvocati Saporito e dello Stato Vessichelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con atto di appello, notificato il 18 novembre 2010 e depositato il 22 novembre 2010, il signor Giovanni Dello Iacono contestava la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. II di Salerno, n. 7526/09 del 10 dicembre 2009, con la quale era stato dichiarato improcedibile il ricorso proposto per l’esecuzione della sentenza del medesimo Tribunale amministrativo regionale n. 393/2008, già oggetto della sentenza n. 18/2009, di accoglimento del ricorso proposto in via di ottemperanza.

Con la seconda delle sentenze veniva annullato l’atto dichiarativo di pubblica utilità (decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali in data 27 settembre 1988), riferito ad immobili di proprietà dell’attuale appellante in località Civita del Comune di Atripalda, con effetti caducanti sulla determinazione dell’indennità di esproprio e dei successivi decreti di proroga dei termini. Nella prima sede di ottemperanza (sentenza n. 18/2009 cit.) – rilevata l’ammissibilità del giudizio con riferimento ad una sentenza esecutiva, benché non ancora passata in giudicato – si dichiarava l’obbligo del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali di dare esecuzione alla predetta sentenza n. 393/2008, con rilascio degli immobili detenuti sine titulo entro quaranta giorni dalla comunicazione o dalla notifica della sentenza stessa e nomina, in caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione, di un Commissario ad acta. Nella successiva sentenza n. 7526/09, attualmente in esame, si rilevava invece che – a seguito di un nuovo decreto di acquisizione dei medesimi immobili, emesso il 24 febbraio 2009 ai sensi dell’art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001 ed eventualmente da impugnare in via autonoma – il giudizio di ottemperanza ancora in corso avrebbe dovuto ritenersi improcedibile, non risultando applicabile l’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, come integrata dalla legge n. 15 del 2005 (nullità del provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato), in quanto l’atto in questione risultava emanato prima della scadenza del termine annuale per il passaggio in giudicato della ricordata sentenza n. 393/2008 (essendo da ritenere nulla – ai fini dei termini per l’appello – l’effettuata notifica della sentenza stessa all’Avvocatura distrettuale, anziché a quella generale, dello Stato).

Nella presente sede è stata sottolineata l’appellabilità della sentenza in questione, in quanto innovativa del rapporto dedotto in giudizio, con prospettata inapplicabilità del citato art. 43 D.P.R. n. 307 del 2001, dichiarato incostituzionale con sentenza 8 ottobre 2010, n. 293.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che il ricorso in esame non possa trovare accoglimento, in quanto la suddetta pronuncia della Corte Costituzionale risulta intervenuta mentre era ancora in corso la fase esecutiva della più volte citata sentenza n. 393/2008, ma con incidenza su un atto che non era stato oggetto del giudizio originario e che non poteva ritenersi nullo, essendo stato emanato – prima della formazione del giudicato – in base ad una norma che espressamente attribuiva all’amministrazione il potere di acquisire al proprio patrimonio beni utilizzati per scopi di interesse pubblico, anche “in assenza di valido provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”.

In tale situazione l’esecuzione della sentenza, già oggetto di richiesta di ottemperanza, non poteva più avere corso, in presenza di un provvedimento che superava il precedente ordine di restituzione dell’immobile, in base ad una specifica fonte normativa legittimante di cui poteva essere discussa (come poi in effetti avvenuto) la costituzionalità, ma non anche l’efficacia.

Solo la tempestiva impugnazione del predetto provvedimento, d’altra parte, poteva impedire che l’inutile decorso dei termini di decadenza, implicando consolidazione del provvedimento stesso, esaurisse il rapporto prima della pubblicazione della pronuncia di incostituzionalità (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. Stato, V, 17 maggio 2005, n. 2461; VI, 9 dicembre 2008, n. 6097 e 15 dicembre 2009, n. 7920; IV, 11 settembre 2009, n. 5479)

Correttamente pertanto, ad avviso del Collegio, il giudizio di ottemperanza in via di conclusione veniva dichiarato improcedibile, fatto salvo l’esito del giudizio, eventualmente avviato in rapporto al nuovo provvedimento.

Nei termini precisati l’appello non appare dunque meritevole di accoglimento. Quanto alle spese giudiziali della presente fase di giudizio, il Collegio ne ritiene equa la compensazione, tenuto conto della complessità della vicenda dedotta in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

definitivamente pronunciando, respinge l’appello come in epigrafe proposto.

Compensa le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio in data 17 dicembre 2010 e 11 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/02/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 11/2/2011 n.921 proviene da Giustamm.

Pres. Sandulli – Est. Morabito
X (Avv.ti M. Damiani, M. Tarantino) c/ Ministero dell’Interno, Presidenza Consiglio dei Ministri, Questura di Roma, Prefettura di Roma (Avv. Stato) e Y (Avv. A. Clarizia)

sui presupposti per l’ammonimento del Questore (ai sensi dall’art. 8 d.l. 11/2009) in correlazione con il reato di stalking

Giustizia amministrativa – Atti persecutori (stalking) – Ammonimento orale – Presupposti – Invasività e costanza delle molestie – Prova – Necessita

L’esercizio del potere di ammonimento del Questore previsto dall’art. 8 d.l. 11/2009 in correlazione con il reato di cui all’art. 612 c.p. (“Atti persecutori”), pur se non richiede il raggiungimento della prova del reato suddetto, in ogni caso, presuppone che il requisito della reiterazione degli atti di molestia o di minaccia presenti un grado di invasività tale nella vita della vittima da determinare uno stravolgimento psichico e della stessa organizzazione della quotidianità, compatibile solo con condotte caratterizzate da costanza, permanenza, imponenza, tali da costituire un vero e proprio impedimento alle sue normali abitudini di vita. Nella fattispecie il Giudice ha annullato la sanzione fondata sul contenuto di alcune e-mail, nelle quali ha riscontrato un comportamento ricadente nell’ambito di un’accentuata conflittualità e/o litigiosità, caratterizzato da finalità denigratorie, piuttosto che un unitario disegno vessatorio.

N. 00541/2011 REG.ORD.CAU.

N. 00236/2011 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 236 del 2011, proposto da:

Flavio Mazza, rappresentato e difeso dagli avv. Michele Damiani, Maria Tarantino, con domicilio eletto presso Michele Damiani in Roma, via Mordini, 14;

contro

Il Ministero dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Questura di Roma, la Prefettura di Roma rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Sig. Marco Doglio, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del Decreto emesso dalla Prefettura della Provincia di Roma, in persona del Prefetto Pecoraro, Prot. n. 192818/10 Area I O.S.P. del 18 ottobre 2010, notificato al ricorrente per il tramite della Questura della Provincia di Roma mediante consegna di copia in data 09.11.2010 con il quale è stato rigettato

il ricorso gerarchico proposto alla Prefettura di Roma dal sig. Mazza Flavio in data 23 giugno 2010 avverso il provvedimento di ammonimento orale emesso ai sensi dell’art.8 del D.L. 11/2009 convertito il Legge n.38/2009 (atti persecutori) dal Questore della Provincia di Roma e notificato in data 7 giugno 2010 dai Carabinieri della Stazione di Roma – San Lorenzo in Lucina, di seguito il “Rigetto del ricorso gerarchico” o il “Rigetto del Prefetto” in uno con il provvedimento datato 18 maggio 2010, emesso dalla Questura della Provincia di Roma, in persona del Questore p.t., notificato in data 7 giugno 2010 per il tramite dei Carabinieri con il quale veniva irrogata al sig. Mazza Flavio la sanzione dell’ammonimento orale e di ogni altro atto indicato nell’epigrafe del ricorso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle evocate amministrazioni;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2011 il Cons. Pietro Morabito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato, in esito ad una sommaria delibazione del gravame, propria della presente fase cautelare del giudizio:

– che, sul piano normativo, il provvedimento di ammonimento di cui si tratta è stato disciplinato dal d.l. 2009 n. 11 (convertito con legge 2009 n. 38), che, in primo luogo, ha introdotto il reato di cui all’art. 612 bis c.p., rubricato “Atti persecuto
– che, in correlazione con la fattispecie materiale punita dall’art. 612 bis c.p., l’art. 8 del d.l. 2009 n. 11 ha previsto il potere di ammonimento del Questore, stabilendo che “Fino a quando non è proposta querela per il reato di cui all’articolo 612
– che l’adozione del decreto di ammonimento incide sulla disciplina penale in quanto il medesimo art. 8 specifica, da un lato, che la pena per il delitto di cui all’articolo 612-bis del codice penale è aumentata se il fatto è commesso da soggetto già ammo
Considerato che dal quadro normativo sopra delineato, sembra evincersi che, pur se non è necessario, ai fini dell’ammonimento, che si sia raggiunta la prova del reato, – [essendo sufficiente fare riferimento ad elementi dai quali è possibile desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso che ha ingenerato nella vittima un forte stato di ansia e di paura e spettando al Questore ( che la norma prescrive che assuma, solo “se necessario informazioni dagli organi investigativi“) apprezzare discrezionalmente la fondatezza dell’istanza, raggiungendo una ragionevole certezza sulla plausibilità e verosimiglianza delle vicende ivi esposte, senza che sia necessario il compiuto riscontro dell’avvenuta lesione del bene giuridico tutelato dalla norma penale incriminatrice] – in ogni caso, il requisito della reiterazione degli atti di molestia ( e cioè di atti forieri di alterazione della serenità e dell’equilibrio del molestato, pur concretizzabili anche attraverso l’invio di messaggi di posta elettronica o sms: cfr. Cass. Pen. n.32404/2010) o di minaccia deve presentare un grado di invasività tale nella vita della vittima da determinarne uno stravolgimento psichico e della stessa organizzazione della quotidianità, compatibile solo con condotte caratterizzate da costanza, permanenza imponenza tali da costituire un vero e proprio impedimento alle sue normali abitudini di vita (cfr., in tal senso, Cass.Pen. nr. 17968/2010);

Considerato che non appaiono potersi collocare entro il predetto paradigma di riferimento le e-mail evocate nel provvedimento impugnato nessuna delle quali – dall’analisi sia del contenuto delle 47 e-mail depositate dal ricorrente che delle e-mail richiamate nelle note di contestazione disciplinare pervenute al ricorrente (ed anch’esse depositate in giudizio) – risulta direttamente indirizzata al dott. Doglio, a.d. della società ove il ricorrente prestava la propria attività lavorativa; offrendo, per converso, detti documenti la prova di un comportamento ricadente nell’ambito di una accentuata conflittualità e/o litigiosità (certamente apprezzabile sotto il profilo disciplinare) ed in ordine al quale (comportamento) l’eventuale rilevanza penale, ove sussistente, appare estranea alla fattispecie punita ex art. 612 bis citato. Altrimenti detto il contenuto dei messaggi di posta elettronica appare indicativo di una (pur biasimevole) finalità denigratoria perseguita in via mascherata ed indiretta ma non appare espressivo di un unitario disegno vessatorio manifestato con modalità idonee – in relazione alle circostanze concrete, alla personalità dell’agente, alle condizioni soggettive della vittima e alle condizioni ambientali, in cui questa opera – a coartare la volontà del soggetto passivo “in modo da cagionare un perdurante e grave stato di ansia o di paura …….ovvero da costringere lo stesso ad alterare le proprie abitudini di vita;

P.Q.M.