Pres. A. Pajno – Est. C. Saltelli
Amministrazione Provinciale di Benevento (avv. V. Catalano) vs Regione Campania (avv. L. Buondonno)

sulla giurisdizione del Giudice Ordinario in caso di richiesta di rimborso delle maggiori spese sostenute dall’Ente per il servizio di trasporto pubblico locale

1. Servizi pubblici – Trasporto locale – Rimborso spese – Giurisdizione del G.O. – Sussiste – Ragioni – Natura patrimoniale della controversia – Discrezionalità della p.a. – Esclusione.

2. Contributi e finanziamenti pubblici – Ripartizione e attribuzione di risorse pubbliche – Giurisdizione del G.A. – Sussiste – Ragione – Procedimentalizzazioni – Esercizio potere autoritativo della p.a. – Configurabilità.

1. È competente il giudice ordinario a decidere la controversia concernente la pretesa della Provincia di vedersi riconosciuta rimborsata dalla Regione la maggior somma asseritamente anticipata alle aziende esercenti, nell’ambito territoriale di competenza, il servizio di trasporto pubblico locale in quanto detta controversia ha natura esclusivamente patrimoniale, difettando di qualsiasi elemento di rilievo autoritativo e discrezionale e non essendo neppure collegata, in modo diretto ed immediato, ad un servizio pubblico (il servizio di trasporto pubblico locale essendo la mera occasione del preteso rapporto debito – credito esistente tra le due amministrazioni).

2. Spetta al giudice amministrativo decidere sulla controversia riguardante atti autoritativi di ripartizione ed attribuzione di risorse pubbliche, essendosi al riguardo precisato che l’obbligazione pubblica (finanziamenti, indennizzi, contributi) è subordinata ad un procedimento amministrativo, in cui l’amministrazione esercita poteri autoritativi ed unilaterali con cui definisce modi di essere o vicende successive del rapporto stesso, e che una volta costituita essa segue le sorti dell’ordinario rapporto obbligatorio anche sul piano della giurisdizione, salvo che detto rapporto non inerisca ad un pubblico servizio, sussistendo in tal caso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4656 del 2013, proposto da:
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI BENEVENTO, in persona del Presidente della Giunta provinciale in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Catalano, con domicilio eletto presso c/o Studio Legale Recchia Luca Coletta in Roma, viale Regina Margherita, n. 1;

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Lidia Buondonno, con cui è domiciliata in Roma, via Poli, n. 29;

della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, sez. III, n. 1433 del 13 marzo 2013, resa tra le parti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2013 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Catalano e A. Bove, su delega dell’avv. Lidia Buondonno;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

PREMESSO CHE:

a) il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. III, con la sentenza n. 1433 del 13 marzo 2013 ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso proposto dalla Provincia di Benevento per la declaratoria dell’asserita illegittimità del silenzio – inadempimento e/o rifiuto serbato dalla Regione Campania sulla istanza in data 29 maggio 2012 (prot. 2113), recante contestuale messa in mora, di rimborso della somma di €. 2.462.734,04, quale importo anticipato per i.v.a. alle aziende esercenti il servizio di trasporto pubblico locale per il periodo 2003 – 2011; a suo avviso, infatti, la pretesa economica in questione, quantunque afferente alla materia dei pubblici servizi, rientrerebbe nella categoria degli “altri corrispettivi”, le cui controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, giacchè essa si collocherebbe “…a valle dell’imposizione dell’obbligo di espletare attività di pubblico servizio, attenendo alla definizione delle obbligazioni reciproche che discendono direttamente dal rapporto concessorio o convenzionale nonché dall’applicazione della normativa comunitaria”, non emergendo “…profili di autoritività del potere idonei a degradare ad interessi legittimi le posizioni soggettive delle imprese di trasporto” e non essendo non pertinente l’invocato richiamo alla propria precedente decisione n. 2134 del 2011;

b) la Provincia di Benevento con atto di appello notificato il 3 giugno 2013 ha lamentato l’erroneità di tale sentenza, chiedendone la riforma alla stregua di due motivi di gravame, rubricati rispettivamente “Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione di legge (D. Lgs. 80/98 art. 33, CPA art. 133, comma 1, lett. c) – Violazione dei principi giurisprudenziale regolanti la materia (sentenza Corte Costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004) – Perplessità ed insufficienza della motivazione” e “Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione di legge (D. Lgs. 80/98 art. 33, CPA art. 133, comma 1, lett. c) – Perplessità ed insufficienza della motivazione – Erroneità nei presupposti”: secondo l’appellante non potrebbe dubitarsi dell’appartenenza della controversia de qua alla giurisdizione del giudice amministrativo, giacché essa non riguarderebbe la corresponsione di un corrispettivo, bensì di un finanziamento “…strettamente collegato, meglio, imprescindibile per assicurare un pubblico servizio e, pertanto, finalizzato al perseguimento di un interesse pubblico”, ponendosi pertanto al di fuori di un rapporto concessorio e “…iscrivendosi, invece, nel sovrastante rapporto pubblicistico tra Regione e Provincia regolato dalla L.R. n. 3/2002, con connesso esercizio di potere autoritativo (di tipo organizzativo – contabile) ad opera della prima”; a ciò conseguirebbe anche l’erroneità dei richiami giurisprudenziali operati dai primi giudici che avrebbero poi altrettanto erronea mente ritenuto non applicabile al caso in esame la loro stessa sentenza n. 2131 del 2011;

c) ha resistito all’appello la Regione Campania, chiedendone il rigetto;

CONSIDERATO CHE:

d) secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo di discostarsi, conformemente a quanto precisato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 204 del 2004, le controversie in materia di servizi pubblici rientranti nella giurisdizione esclusiva sono quelle nelle quali l’amministrazione opera in veste di autorità, pur se i rapporti tra amministrazione e amministrati possano anche essere declinati nelle forme della relazione giuridica “diritto – obbligo”, spettando al giudice ordinario quelle che abbiano un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali (Cass. SS.UU. 12 ottobre 2011, n. 20939; 27 luglio 2011, n. 26391);

e) è stata così ritenuta appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ogni controversia relativa ai rapporti di beni e servizi che coinvolgano l’esercizio di poteri discrezioni per la determinazione del canone, dell’indennità o di altri corrispettivi, escluse quelle di natura meramente patrimoniale (C.d.S., sez. V, 30 novembre 2012, n. 6110; 6 luglio 2012, n. 3963; C.G.A., 24 ottobre 2011, n. 682);

f) è stata invece ritenuta appartenente al giudice ordinario la domanda dell’impresa concessionaria di servizi di trasporto pubblico volta ad ottenere l’adeguamento dei contributi pubblici secondo il criterio dei costi effettivamente sostenuti, anziché dei costi standardizzati e forfetari, in quanto fondata sulla richiesta di diretta applicazione del regolamento 1191/69/Cee, non ricorrendo elementi di discrezionalità amministrativa, bensì parametri normativi predeterminati, in relazione ai quali sussiste un diritto soggettivo, irrilevante essendo – nel caso di specie, al fine di radicare la giurisdizione del giudice amministrativo – la circostanza della mancata contrattualizzazione del rapporto di concessione, trattandosi di controversia attinente a indennità, canoni ed altri corrispettivi (Cass. SS.UU., 14 novembre 2012, n. 19828;

g)spetta poi al giudice amministrativo decidere sulla controversia riguardante atti autoritativi di ripartizione ed attribuzione di risorse pubbliche, essendosi al riguardo precisato che l’obbligazione pubblica (finanziamenti, indennizzi, contributi) è subordinata ad un procedimento amministrativo, in cui l’amministrazione esercita poteri autoritativi ed unilaterali con cui definisce modi di essere o vicende successive del rapporto stesso, e che una volta costituita essa segue le sorti dell’ordinario rapporto obbligatorio anche sul piano della giurisdizione, salvo che detto rapporto non inerisca ad un pubblico servizio, sussistendo in tal caso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (C.d.S., sez. VI, 3 febbraio 2011, n. 785);

RILEVATO CHE:

h) nel caso di specie la controversia concerne la pretesa della Provincia di Benevento di vedersi riconosciuta rimborsata dalla Regione Campania la maggior somma asseritamente anticipata alle aziende esercenti, nell’ambito territoriale di competenza, il servizio di trasporto pubblico locale per il periodo 2003 – 2011, in virtù dei contratti – ponte nei quali la predetta Provincia è subentrata alla Regione;

i) detta controversia ha natura esclusivamente patrimoniale, difettando di qualsiasi elemento di rilievo autoritativo e discrezionale e non essendo neppure collegata, in modo diretto ed immediato, ad un servizio pubblico (il servizio di trasporto pubblico locale essendo la mera occasione del preteso rapporto debito – credito esistente tra le due amministrazioni), così che non vi è ragione per sottrarla alla cognizione del giudice ordinario;

j) non consentono di giungere a conclusioni differenti né la circostanza che il riconoscimento della somma rivendicata presupponga un procedimento ed un successivo atto di natura amministrativo – contabile di imputazione e di liquidazione delle somme, né la pretesa particolare qualificazione giuridica (finanziamento) della somma rivendicata;

k) l’indirizzo giurisprudenziale espresso dalla decisione di questo Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6489 del 5 ottobre 2004, invocata dall’appellante, è da ritenersi superato alla stregua della sentenza della Cassazione, SS.UU. 4 luglio 2006, n. 15216, come peraltro già rilevato da C.d.S., sez. VI, 22 giugno 2007, n. 3466;

RITENUTO CHE in conclusione l’appello deve essere respinto, potendo nondimeno compensarsi tra le parti le spese del presente grado di giudizio in ragione della peculiarità delle questioni trattate;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara compensate le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Alessandro Pajno, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/12/2013

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 11/12/2013 n.5964 proviene da Giustamm.

Pres. Renzo Conti, est. Luca Cestaro
Amitrano Luigi (Avv. Giancarlo Di Meglio) c. Comune di Forio (non costituito)

sull’ordinanza di demolizione in pendenza della domanda di condono

Edilizia ed Urbanistica – Condono edilizio – Pendenza termini- Sospensione de iure di ogni attività repressiva- Ordinanza di demolizione – Illegittimità – Ragioni – Mancata definizione di precedenti istanze di condono

La normativa sul condono edilizio prevede, in pendenza dei termini, la sospensione de iure di ogni attività repressiva degli abusi edilizi. Invero, la predetta sospensione paralizza (non solo i procedimenti in corso, bensì anche) l’avvio dei poteri repressivi comunali, stante l’ontologica e funzionale incompatibilità del loro esercizio sia con la ratio della norma primaria, siccome volta, questa, a consentire il recupero dell’attività edilizia posta in essere, che con i principi di lealtà, coerenza, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, i quali impongono la previa definizione del procedimento di condono prima di assumere iniziative, le cui finalità poterebbero essere vanificate dall’esito dell’iter in procinto di essere avviato sulla base della dichiarazione d’impulso ad istanza di parte (richiesta del condono edilizio). Ne deriva che la mancata definizione delle istanze di sanatoria, presentate prima dell’emanazione dell’ordinanza di demolizione in relazione alle medesime opere, vizia il provvedimento repressivo che deve essere annullato.

— *** —

(1). cfr. ex multis, T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 6005

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7022 del 2007, proposto da:
Amitrano Luigi, rappresentato e difeso dagli avv. Giancarlo Di Meglio, Ciriaco Rossetti, con loro domiciliato ex lege presso la Segreteria T.A.R. essendo mancata l’elezione di domicilio nel Comune in cui ha sede questo Tribunale Amministrativo (art. 25 c.p.a.);

Comune di Forio, in persona del Sindaco p.t., non costituito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato,  AMITRANO Luigi impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe e, in virtù di numerose censure in fatto e in diritto, ne chiedeva l’annullamento.

Nessuno si costituiva per il Comune di Forio.

All’esito dell’udienza del 23.01.2013, il Tribunale emanava l’ordinanza n. 997/2013 con cui si disponevano incombenti istruttori; in ragione della mancata esecuzione della citata ordinanza, all’esito dell’udienza del 22.05.2013, il Tribunale reiterava l’istruttoria con ordinanza del 3585/2013, anch’essa rimasta inottemperata.

All’esito dell’udienza di trattazione del 20.11.2013, il Collegio tratteneva la causa in decisione.

DIRITTO

In tal senso assume rilievo assorbente le altre censure proposte (di cui, quindi, si può evitare la disamina), quella relativa alla mancata considerazione delle istanze di condono presentate, ai sensi dell’art. 39 L 724/1994 e dell’art. 32 L.326/2003 rispettivamente in data 27.02.1995 (n. prot. 4936) e in data 10.12.2004 (prot. n. 29146) e, quindi, prima dell’emanazione dell’ordinanza di demolizione impugnata (n. 153 del 02.08.2007).

Va detto che nella motivazione del provvedimento impugnato il Comune mostra di ritenere che le domande di condono non siano riferibili agli immobili di cui all’ordinanza di demolizione in quanto il ricorrente non avrebbe dato riscontro alla richiesta di integrazione istruttoria a lui rivolta dal Comune con nota n. 14504 del 29.05.2007. Tale comportamento, nella prospettazione dell’ente, costituirebbe, infatti, un “indice inequivoco di non riferibilità delle opere accertate ad eventuali procedimenti di condono”.

All’opposto, parte ricorrente documenta di aver risposto a tali richieste di integrazione documentale depositando perizia giurata in data 14.06.2007.

In ragione della descritta contraddizione, il Tribunale rilevava che allo stato degli atti, non fosse possibile verificare l’effettiva rispondenza della documentazione depositata (perizia) alla richiesta di integrazione dell’ente e, pertanto, con le due ordinanze istruttorie meglio indicate nella parte in fatto, disponeva che il Comune depositasse la copia della nota n. 14504 del 29.05.2007 -con cui il Comune di Forio ha richiesto l’integrazione documentale- nonché «documentati chiarimenti in ordine alla riconducibilità delle opere attinte dall’ordinanza demolitoria alle summenzionate istanze di condono».

Come si è detto, neppure a seguito della reiterazione dell’ordinanza istruttoria, il Comune di Forio, benché regolarmente notiziato con raccomandata, provvedeva a depositare alcunché.

Tale circostanza, non può che essere valorizzata ai sensi dell’art. 64 c.p.a. come “argomento di prova” a favore di parte ricorrente la cui tesi (in merito all’avvenuta integrazione documentale) il Comune non ha inteso contestare; ciò comporta che, diversamente da quanto affermato nella motivazione del provvedimento, si debba ritenere che le menzionate istanze condonistiche contemplino i medesimi immobili attinti dall’ordinanza di demolizione.

Da quanto precede deriva la fondatezza del ricorso.

Deve ribadirsi, infatti, l’orientamento costante della Sezione (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 6005) secondo cui: «la normativa sul condono edilizio prevede, in pendenza dei termini, la sospensione de iure di ogni attività repressiva degli abusi edilizi. In conseguenza, le ingiunzioni di demolizione adottate in violazione dell’art. 44, l. n. 47 del 1985 (richiamato dal co. 1 dell’art. 39 L. 724/1994) si rivelano illegittime. Invero, la predetta sospensione paralizza (non solo i procedimenti in corso, bensì anche) l’avvio dei poteri repressivi comunali, stante l’ontologica e funzionale incompatibilità del loro esercizio sia con la ratio della norma primaria, siccome volta, questa, a consentire il recupero dell’attività edilizia posta in essere, che con i principi di lealtà, coerenza, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, i quali impongono la previa definizione del procedimento di condono prima di assumere iniziative, le cui finalità poterebbero essere vanificate dall’esito dell’iter in procinto di essere avviato sulla base della dichiarazione d’impulso ad istanza di parte (richiesta del condono edilizio)». La mancata definizione delle istanze di sanatoria, presentate ben prima dell’emanazione dell’ordinanza di demolizione in relazione alle medesime opere, vizia, quindi, il provvedimento impugnato.

Spetterà, poi, all’amministrazione di verificare con rapida puntualità le domande di condono, in relazione all’oggetto di causa, e definirle con l’adozione degli ulteriori, eventuali provvedimenti necessari.

Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza come per legge.

Il descritto contegno omissivo del Comune di Forio, inottemperante alle ordinanze istruttorie summenzionate, impone la trasmissione della presente Sentenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, per le valutazioni di competenza in merito alla rilevanza penale dell’omissione, e alla Procura Regionale della Campania della Corte dei Conti, per le valutazioni di competenza in merito ad eventuali ipotesi di responsabilità erariale derivanti dal descritto inadempimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Forio al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in €. 2.000,00 (duemila/00) oltre agli accessori di legge e al contributo unificato, in favore del ricorrente .

Manda la Segreteria per la trasmissione della presente Sentenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli e alla Procura regionale della Campania della Corte dei Conti, per le valutazioni di competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Renzo Conti, Presidente

Umberto Maiello, Consigliere

Luca Cestaro, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/12/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 11/12/2013 n.5664 proviene da Giustamm.

G. Trotta Pres. – O. Forlenza Est.
Prefetto di Cosenza, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, Ministero dell’Interno, Ministero Infrastrutture, Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, (Avvocatura dello Stato) contro l’Associazione “Cavallerizzo Vive ed altri (Avv.ti R. Righi, A. Caretti, R. Tagliaferri) e nei confronti del Comune di Cerzeto (Avv. G. Spataro)

sulla verifica della “piena conoscenza” dell’atto lesivo e sull’insorgenza dell’interesse ad agire; sui presupposti di legittimità di una ordinanza extra ordinem inerente la delocalizzazione di un intero centro abitato e sui limiti al suo sindacato giurisdizionale

1.Giustizia amministrativa – Decorrenza del termine per ricorrere – Dalla “piena conoscenza” dell’atto lesivo – Modalità di verifica da parte del giudice

2. Giustizia amministrativa – Decorrenza del termine per ricorrere – “Piena conoscenza” – Nozione – Non va intesa come “conoscenza integrale”.

3. Giustizia amministrativa – Ordinanza di conferimento di poteri straordinari di coordinamento – Propedeutici ad una delocalizzazione di un abitato – Non ha alcun contenuto immediatamente lesivo – Termine per ricorrere – Decorre dall’approvazione nella conferenza di servizi del progetto definitivo di delocalizzazione

4. Atto amministrativo – Ordinanza extra ordinem di nomina di un Commissario straordinario per affrontare uno stato di emergenza ed atti conseguenti e connessi – Natura – Di atto amministrativo – È impugnabile avanti al TAR

5. Atto amministrativo – Ordinanza extra ordinem – Temporanea sospensione della normativa vigente – Limiti e condizioni

6. Atto amministrativo – Ordinanza extra ordinem di nomina di un Commissario straordinario per affrontare uno stato di emergenza – Motivazione – Differisce da quella inerente l’azione pubblica in situazioni ordinarie – Fattispecie

7. Procedimento amministrativo- V.I.A. – deroghe

1. La verifica della “piena conoscenza” dell’atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche. Essa deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi, ai quali il giudice deve riferirsi, nell’esercizio del suo potere di verifica di ufficio della eventuale irricevibilità del ricorso, o che devono essere rigorosamente indicati dalla parte che, in giudizio, eccepisca l’irricevibilità del ricorso instaurativo del giudizio.

2. La percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso, è circostanza sufficiente ad integrare quella “piena conoscenza” al verificarsi della quale si determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale. Essa quindi non deve coincidere con la “conoscenza piena ed integrale” dei provvedimenti che si intendono impugnare, anche perchè diversamente il tradizionale rimedio dei motivi aggiunti non avrebbe ragion d’essere.

3. Una ordinanza con la quale si provvede ad attribuire al Commissario straordinario solo i poteri di “complessivo coordinamento” delle attività volte alla “individuazione delle aree idonee”, costituisce un atto che dispone, a tutta evidenza, in via propedeutica rispetto sia alla scelta di delocalizzazione, sia alla scelta di un determinato ambito territoriale quale destinatario della ricostruzione del borgo delocalizzato. Ne consegue che tale ordinanza non ha alcun contenuto immediatamente lesivo per le posizioni dei ricorrenti e che, dunque, l’interesse ad agire contro di essa si attualizza solo con l’approvazione, avvenuta nella conferenza di servizi del 31 luglio 2007, del progetto definitivo di delocalizzazione. Di qui la tempestività dell’impugnazione

4. La deliberazione con la quale il Consiglio dei Ministri dichiara lo “stato di emergenza” ed il conseguente decreto (art. 5, co. 1, l. n. 225/1992), le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato (art. 5, commi 2-3), nonché ed infine le ordinanze specificamente emanate dal Commissario nominato proprio per fronteggiare l’emergenza precedentemente dichiarata (art. 5, commi 4-5) hanno natura di atto amministrativo e sono pertanto impugnabili avanti al TAR. Né l’eventuale attribuzione a tali ordinanze “extra ordinem” o “libere” della qualifica di “atti di alta amministrazione” le sottrae al sindacato giurisdizionale, dato che tali atti sono pacificamente sindacabili dal giudice amministrativo (Cass., Sez. Un., 7 marzo 2006 n. 4813)

5. Le situazioni di emergenza prese in considerazione dall’art. 5, l. n. 225 del 1992 (legge istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile) consentono l’esercizio di poteri extra ordinem quindi derogatori della normativa primaria solo a condizione che si tratti di deroghe temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti, e sempre che tali poteri siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio, non potendo in particolare il loro impiego realizzarsi senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione.

6. Circa la motivazione che deve sorreggere una ordinanza extra ordinem, le scelte dell’amministrazione straordinaria devono essere concretamente valutate in rapporto ad una situazione di emergenza del tutto eccezionale e straordinaria, nella quale la ponderazione e la comparazione dei diversi interessi in gioco non segue pedissequamente le regole ed i criteri che governano l’azione pubblica in situazioni ordinarie, così che non ogni carenza, insufficienza o contraddittorietà a livello istruttorio o di motivazione ridonda automaticamente e necessariamente in vizio del relativo procedimento, sotto forma di una delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere D’altronde difficilmente l’indicazione di norme derogabili effettuata da una ordinanza commissariale può risolversi in una indicazione “tassativa” delle medesime, avendo il legislatore espressamente richiesto l’indicazione delle “principali” (e quindi non di tutte le) norme derogabili (fattispecie in cui è stato ritenuto che stante il contenuto “libero” dell’ordinanza un intervento emergenziale, interessante un intero nucleo abitato, essa ben può astrattamente comprendere anche l’ipotesi sua ricostruzione in un luogo diverso, laddove l’emergenza consisteva anche nell’evitare il protrarsi di una situazione di disagio per la popolazione, alla quale occorreva assicurare la ricostituzione delle soluzioni abitative)

7. Sono esclusi dalla procedura di valutazione di impatto ambientale singoli interventi disposti in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 5, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.”e sempre che ci si trovi di fronte a “specifici casi in cui la situazione di emergenza sia particolarmente urgente al punto da non consentire l’adempimento della normativa vigente in materia di impatto ambientale”.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2834 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Prefetto di Cosenza, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, Ministero dell’Interno, Ministero Infrastrutture, Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura gen. dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Associazione “Cavallerizzo Vive – Kajverici Rron, Clara Ricioppo, Settimio Madotto, Almira Tudda, Immacolata Capparelli, Giovannina Sacco, Ermelinda Ricioppo, Arduino Figlia, rappresentati e difesi dagli avv. Roberto Righi, Alberto Caretti, Riccardo Tagliaferri, con domicilio eletto presso Roberto Righi in Roma, via G.Carducci, 4;

Comune di Cerzeto, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Spataro, con domicilio eletto presso Francesco Lilli in Roma, via di Val Fiorita N.90;

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 03293/2010, resa tra le parti, concernente conferenza dei servizi per approvazione progetto definitivo di ricostruzione di Cavallerizzo.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Associazione “Cavallerizzo Vive – Kajverici Rron e di Comune di Cerzeto e di Clara Ricioppo e di Settimio Madotto e di Almira Tudda e di Immacolata Capparelli e di Giovannina Sacco e di Ermelinda Ricioppo e di Arduino Figlia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2012 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Niccolò Pecchioli in sostituzione di Roberto Righi e Pietro Greco in sostituzione di Giovanni Spataro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, il Prefetto di Cosenza ed altre Amministrazioni statali impugnano la sentenza 3 ottobre 2010 n. 3293, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I, giudicando su ricorso e motivi aggiunti proposti dalla Associazione “Cavallerizzo vive –Kajverici Rron” (di seguito denominata Associazione Cavallerizzo) e da alcuni cittadini, in parte residenti, in parte proprietari nel Comune di Cerzeto (fraz. Cavallerizzo):

– ha dichiarato irricevibile il ricorso, in quanto rivolto avverso la determinazione di delocalizzare la frazione di Cavallerizzo nel Comune di Cerzeto (assunta con OPCM 21 ottobre 2005 n. 3472);

– ha accolto il ricorso in quanto proposto avverso l’approvazione del progetto definitivo di delocalizzazione della detta frazione in loc. Pianette, annullando il verbale della Conferenza di servizi del 31 luglio 2007.

La vicenda attiene agli interventi disposti a seguito di un evento franoso che, nel marzo 2005, ha interessato la fraz. Cavallerizzo del Comune di Cerzeto. Ciò ha determinato:

– con OPCM 20 aprile 2005 n. 3427, la nomina del Capo del Dipartimento Protezione civile, commissario delegato per il superamento dell’emergenza;

– con OPCM 21 ottobre 2005 n. 3472, l’attribuzione al Capo della Protezione civile dell’attività di complessivo coordinamento delle attività finalizzate all’individuazione delle aree idonee alla delocalizzazione dell’abitato di Cavallerizzo, alla progetta
– la successiva approvazione del progetto preliminare (conferenza di servizi 1 marzo 2006) e del progetto definitivo (31 luglio 2007) riguardante la delocalizzazione e la ricostruzione dell’abitato della fraz. Cavallerizzo in località Pianette e Colombra.

La sentenza appellata – superata l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire dell’associazione ricorrente – ha, tra l’altro, affermato

– “l’OPCM n. 3472 del 21 ottobre 2005 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 255 del 2 novembre 2005, per cui il ricorso è in parte qua evidentemente tardivo e, quindi, irricevibile. . . In altre parole, trattandosi di atto di cui non è richiesta
– non può essere accolta l’eccezione di irricevibilità con riferimento agli atti, i verbali delle conferenze di servizi del 1° marzo 2006 e 31 luglio 2007, con cui sono stati approvati i progetti preliminare e definitivo per la delocalizzazione della fraz
– la individuazione dell’area per la ricostruzione del centro abitato avrebbe dovuto essere sottoposta a valutazione di impatto ambientale ex d. lgs. n. 152/2006, posto che “ai sensi dell’art. 15 l. 306/2003, in caso di calamità per le quali sia stato dic
– “in altri termini, la dichiarazione dello stato di emergenza per calamità è condizione necessaria ma non sufficiente per legittimare l’esclusione della procedura di VIA essendo altresì richiesta la presenza di una situazione di emergenza particolarmente
– inoltre, “alla data della conferenza di servizi con cui è stato approvato il progetto definitivo di delocalizzazione dell’abitato della frazione Cavallerizzo in località Pianette (31 luglio 2007), era già in vigore il d.lg. 152/2006, norme in materia am
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:

a) error in iudicando; irricevibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, posto che “la considerazione che la pubblicazione del verbale presso l’albo pretorio non ha valore legale di conoscenza non inficia la circostanza che la stessa costituisce quantomeno indizio di conoscenza”, e la conoscenza deve ritenersi provata sulla base di “indizi precisi e concordanti” (pagg. 11 – 13 app.);

b) error in iudicando; inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, stante “la mancata impugnazione della determinazione conclusiva (atto finale) del procedimento costituita dal decreto del Soggetto attuatore”. Inoltre, la conferenza di servizi non era “decisoria” ma istruttoria, di modo che il relativo verbale è “chiaramente un atto endoprocedimentale, come tale non autonomamente impugnabile”;

c) error in iudicando, nella parte in cui la sentenza “censura l’omissione della procedura di valutazione di impatto ambientale”, poiché “nel caso di specie non deve applicarsi la procedura di VIA, in quanto l’area interessata dal progetto di delocalizzazione e ricostruzione è pari a circa 9 ha e, comunque, sicuramente inferiore a 10 ha”. In tal modo, trova applicazione l’art. 23 d. lgs. n. 152/2006 ed il relativo all. III (elenco b), punto n. 7, lett. a) e b).

2. Ha altresì proposto appello incidentale improprio il Comune di Cerzeto, con i seguenti motivi di impugnazione:

d) error in iudicando; irricevibilità del ricorso di I grado, stante la intervenuta piena conoscenza della delocalizzazione (v. pagg. 10 – 15 app. inc.);

e) error in iudicando; carenza di interesse a ricorrere; poiché i ricorrenti non hanno mai impugnato il provvedimento conclusivo, cioè il decreto del soggetto attuatore “il quale – facendo proprie, tra l’altro, le risultanze di cui alla conferenza dei servizi del 31 luglio 2007 – ha approvato il progetto definitivo relativo alla ricostruzione in oggetto;

f) error in iudicando; intervento non soggetto a VIA, poiché gli artt. 23 e 24 d. lgs. n. 152/2006, ricompresi nella Parte II, sono entrati in vigore solo il 31 luglio 2007 (data in cui si è tenuta la conferenza di servizi), per cui “precedentemente alla conferenza dei servizi . . . non avrebbe potuto applicarsi una normativa non ancora entrata in vigore”. Conseguentemente, trova applicazione il DPR 12 aprile 1996, il cui all. B, punto 7, lett. b), limita l’applicazione del sub procedimento di VIA ai “progetti di sviluppo urbano all’interno di aree urbane esistenti che interessano superfici superiori a 10 ha”.

3. Si sono costituiti in giudizio l’Associazione Cavallerizzo ed i cittadini indicati in epigrafe, i quali hanno concluso richiedendo il rigetto dell’appello principale, stante la sua infondatezza.

Hanno altresì proposto appello incidentale, esponendo il seguente motivo:

g) erronea motivazione su un punto decisivo della controversia, poiché, nel dichiarare irricevibile il ricorso in quanto rivolto avverso l’OPCM n. 3472/2005, il I giudice “non ha tenuto conto che gli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, risalenti al 2005, sono divenuti concretamente lesivi solo in quanto recepiti nell’illegittimo procedimento (recte: provvedimento) attuativo, sfociato nell’approvazione del progetto definitivo di delocalizzazione” (conferenza servizi 31 luglio 2007, con esito conosciuto solo a seguito di accesso agli atti del 17 marzo 2008). Peraltro, se gli atti della Presidenza del Consiglio dovessero essere ritenuti immediatamente lesivi della sfera giuridica dei ricorrenti, allora essi “risulterebbero atti diretti a determinare, di per sé, effetti ablatori nei confronti della proprietà degli appellanti incidentali medesimi”, di modo che avrebbero dovuto essere individualmente comunicati ai soggetti “espropriati”.

Con l’appello incidentale viene, quindi, proposta questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 l. n. 225/1992, (in relazione agli artt. 3, 24, 42 e 97 Cost.), nell’ipotesi in cui lo stesso dovesse essere interpretato nel senso di consentire “l’espropriazione degli immobili degli odierni appellanti incidentali in palese violazione dei principi che regolano il giusto procedimento e consentono l’esercizio dei loro diritti di difesa”.

Inoltre, per l’effetto dell’accoglimento del motivo di appello incidentale (esposto sub g), gli appellanti incidentali risottopongono al giudizio di questo giudice di appello i motivi dichiarati irricevibili o assorbiti in I grado (v. pagg. 21 – 42 app. inc.).

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, gli appellanti incidentali (associazione Cavallerizzo e singoli cittadini) propongono motivi aggiunti in appello, con i quali impugnano il provvedimento 2 agosto 2007 n. 32779, adottato dal Prefetto di Cosenza, soggetto attuatore dell’intervento di delocalizzazione della fraz. di Cavallerizzo, per l’ipotesi in cui esso fosse ritenuto quale effettivo atto conclusivo del procedimento di delocalizzazione (v. pagg. 5 – 30 ric. motivi aggiunti).

I ricorrenti precisano di avere conosciuto tale atto solo per il tramite del suo deposito in giudizio, avvenuto il 2 aprile 2010, e di averlo comunque cautelativamente impugnato anche innanzi al giudice di I grado.

Con ordinanza 26 maggio 2010 n. 2338, questo Consiglio di Stato, sez. IV; ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata, ritenendo che “nella valutazione comparata degli interessi coinvolti nella complessa vicenda per cui è causa, appaiono maggiormente meritevoli di tutela gli interessi convergenti che fanno capo alle amministrazioni appellanti, considerato anche che il procedimento in esame è giunto alla sua fase esecutiva di assegnazione degli alloggi”.

Dopo il deposito di memorie e repliche, all’udienza di trattazione la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

4. Il Collegio deve innanzi tutto esaminare i motivi di impugnazione con i quali il Prefetto di Cosenza e le altre amministrazioni statali appellanti, nonché il Comune di Cerzeto ripropongono le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti (rispettivamente, motivi aub a) e b) dell’esposizione in fatto, per l’appello del Prefetto di Cosenza; sub d) ed e) per l’appello del Comune):

– quanto all’irricevibilità per tardività, poiché la piena conoscenza è da desumersi da “indizi precisi e concordanti”, esposti nell’atto di appello delle amministrazioni statali (pagg. 11 – 13) e nell’appello del Comune (pagg. 10 – 15);

– quanto all’inammissibilità, attesa “la mancata impugnazione della determinazione conclusiva (atto finale) del procedimento costituita dal decreto del soggetto attuatore”, posto che la conferenza di servizi non era “decisoria” ma istruttoria, ed il relat
Contestualmente (stante la natura sostanzialmente analoga dei presupposti in diritto relativi allo scrutinio dei motivi precedenti) il Collegio ritiene di esaminare anche il motivo di appello incidentale (sub lett. g) dell’esposizione in fatto) con il quale l’Associazione Cavallerizzo censura la sentenza impugnata, poiché questa, nel dichiarare irricevibile il ricorso in quanto rivolto avverso l’OPCM n. 3472/2005, “non ha tenuto conto che gli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, risalenti al 2005, sono divenuti concretamente lesivi solo in quanto recepiti nell’illegittimo procedimento (recte: provvedimento) attuativo, sfociato nell’approvazione del progetto definitivo di delocalizzazione” (conferenza servizi 31 luglio 2007, con esito conosciuto solo a seguito di accesso agli atti del 17 marzo 2008).”

5. Giova ricordare che, ai sensi dell’art. 21, primo comma, l. n. 1034/1971, in precedenza applicabile, “il ricorso deve essere notificato tanto all’organo che ha emesso l’atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali l’atto direttamente si riferisce, o almeno ad alcuno tra essi, entro il termine di sessanta giorni da quello in cui l’interessato ne abbia ricevuta la notifica, o ne abbia comunque avuta piena conoscenza, o, per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento, salvo l’obbligo di integrare le notifiche con le ulteriori notifiche agli altri controinteressati, che siano ordinate dal tribunale amministrativo regionale”.

Attualmente, l’art. 41 Cpa, (co. 2) prevede che “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge.”.

Il successivo art. 43, co. 1, Cpa prevede inoltre che “i ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini”.

Quanto al concetto di “piena conoscenza” dell’atto lesivo, lo stesso, anche con riferimento alla previgente disciplina, non deve essere inteso quale “conoscenza piena ed integrale” dei provvedimenti che si intendono impugnare, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale.

Ciò che è invece sufficiente ad integrare il concetto di “piena conoscenza” – il verificarsi della quale determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale – è la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.

Ed infatti, mentre la consapevolezza dell’esistenza del provvedimento e della sua lesività, integra la sussistenza di una condizione dell’azione, rimuovendo in tal modo ogni ostacolo all’impugnazione dell’atto (così determinando quella “piena conoscenza” indicata dalla norma), invece la conoscenza “integrale” del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi.

In tali sensi, è rilevante osservare che l’ordinamento prevede l’istituto dei “motivi aggiunti”, per il tramite dei quali il ricorrente può proporre ulteriori motivi di ricorso derivanti dalla conoscenza di ulteriori atti (già esistenti al momento di proposizione del ricorso ma ignoti) o dalla conoscenza integrale di atti prima non pienamente conosciuti, e ciò entro il (nuovo) termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da tale conoscenza sopravvenuta.

La previsione dell’istituto dei motivi aggiunti (nella formulazione dei medesimi anteriore al nuovo e distinto ricorso per motivi aggiunti, poi introdotto dalla l. n. 205/2000) comprova la fondatezza dell’interpretazione resa della “piena conoscenza” dell’atto oggetto di impugnazione.

Ed infatti, se tale “piena conoscenza” dovesse essere intesa come “conoscenza integrale”, il tradizionale rimedio dei motivi aggiunti non avrebbe ragion d’essere.

In altre parole, solo l’assenza dell’istituto dei motivi aggiunti consentirebbe di interpretare la “piena conoscenza” come conoscenza integrale dell’atto impugnabile e degli atti endoprocedimentali ad esso preordinati, poiché in questo (ipotetico) caso si produrrebbe – diversamente opinando – un vulnus per il diritto alla tutela giurisdizionale, in quanto il soggetto che si reputa leso dall’atto si troverebbe compresso tra un termine decadenziale che corre ed una impossibilità di conoscenza integrale dell’atto, e quindi di completa e consapevole articolazione di una linea difensiva.

Al contrario, la previsione dei cd. motivi aggiunti comprova ex se che la “piena conoscenza” indicata dal legislatore come determinatrice del dies a quo della decorrenza del termine di proposizione del ricorso giurisdizionale, non può che essere intesa se non come quella che consenta all’interessato, di percepire la lesività dell’atto emanato dall’amministrazione, e che quindi rende pienamente ammissibile – quanto alla sussistenza dell’interesse ad agire – l’azione in sede giurisdizionale.

Ogni aspetto attinente al contenuto del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, ritenuto lesivo, ovvero di atti endoprocedimentali ritenuti illegittimi, incide su profili di legittimità dell’esercizio del potere amministrativo, e quindi sui presupposti argomentativi della domanda di annullamento.

Ma, come si è detto, la possibilità di sottoporre al giudice ulteriori motivi di doglianza, sui quali fondare e/o rafforzare la domanda di annullamento, non è preclusa dall’ordinamento, proprio per il tramite della previsione dei citati motivi aggiunti.

Quanto sin qui esposto costituisce un dato acquisito della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex plurimis, sez. III, 19 settembre 2011 n. 5268; sez. VI, 28 aprile 2010 n. 2439; sez. IV, 19 luglio 2007 n. 4072 e 29 luglio 2008 n. 3750) ed è stato, anche di recente, ribadito dalla giurisprudenza della Sezione, con le sentenze – medio tempore pubblicate – 2 aprile 2012 nn. 1957 e 1958, dalle quali (e dalle conclusioni cui le stesse pervengono) il Collegio non ritiene sussistano ragioni per discostarsi.

Occorre aggiungere, a quanto sin qui esposto, che la verifica della “piena conoscenza” dell’atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche. Essa deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi, ai quali il giudice deve riferirsi, nell’esercizio del suo potere di verifica di ufficio della eventuale irricevibilità del ricorso, o che devono essere rigorosamente indicati dalla parte che, in giudizio, eccepisca l’irricevibilità del ricorso instaurativo del giudizio.

Orbene, tali elementi oggettivi non ricorrono nel caso di specie.

Innanzi tutto, occorre ricordare che ogni considerazione in ordine alla intervenuta piena conoscenza – svolta sulla base dei criteri sopra indicati – deve essere relativa ad atti già adottati, e non può quindi certo desumersi da attività propedeutiche alla emanazione degli atti medesimi, quali (v. pagg. 10-14 app. Prefetto; pagg. 10-15 app. Comune):

– la mera partecipazione ad una seduta pubblica, svoltasi nel 2005, nel corso della quale si sarebbe manifestata l’intenzione di una delocalizzazione in loc. Pianette (a fronte di atti formalmente adottati due anni dopo);

– informazioni giornalistiche in ordine a intenzioni di nuova localizzazione dell’insediamento;

– una informale indagine svolta ad acquisire il consenso della popolazione in ordine alla delocalizzazione.

Né, infine, per le ragioni già esposte dalla sentenza impugnata e condivise dal Collegio, può affermarsi intervenuta una piena conoscenza per effetto della pubblicazione all’albo pretorio del verbale della conferenza di servizi.

In definitiva, proprio perché, come si è già affermato, il positivo accertamento della intevenuta piena conoscenza non può basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche – in quanto esso incide sul diritto alla tutela giurisdizionale costituzionalmente garantito – ma ha bisogna di riscontri certi, non può assumere alcun rilievo un “indizio di conoscenza”, occorrendo prove che devono essere fornite da chi eccepisce l’irricevibilità del ricorso. E tali non sono, per le ragioni esposte, gli elementi indicati dagli appellanti.

A ciò consegue il rigetto dei motivi sub a) dell’appello Prefetto di Cosenza e sub d) del Comune di Cerzeto.

6. Anche i motivi (sub b) ed e) dell’esposizione in fatto) con i quali gli appellanti Prefetto e Comune ribadiscono l’inammissibilità del ricorso in I grado, per difetto di interesse, in quanto non sarebbe stato impugnato un atto definitivo (il decreto del Soggetto attuatore), bensì un atto endoprocedimentale (il verbale della conferenza di servizi 31 luglio 2007), sono infondati e devono essere, pertanto, rigettati, rendendosi in tal modo superfluo esaminare l’eccezione di inammissibilità del motivo in appello, proposta dall’Associazione Cavallerizzo (v. pag. 20 memoria dep. 23 aprile 2010).

La sentenza impugnata ha condivisibilmente ritenuto – con ciò escludendo l’inammissibilità dei ricorsi in I grado – che la conferenza di servizi del 31 luglio 2007 fosse una “conferenza di servizi decisoria”.

Ciò comporta che la deliberazione di approvazione del progetto, contenuta nel verbale con il quale si da atto della volontà delle amministrazioni partecipanti, costituisce l’atto provvedimentale conclusivo del procedimento di approvazione del progetto di delocalizzazione e ricostruzione dell’abitato della fraz. Cavallerizzo, ed il successivo decreto del Soggetto attuatore costituisce mero atto di esternazione della determinazione già assunta in detta conferenza.

La natura decisoria della Conferenza si evince, innanzi tutto, dall’art. 1, co. 5 della OPCM 21 ottobre 2005 n. 3472, in base il quale “il commissario delegato per l’attuazione degli interventi di competenza provvede, anche per il tramite del soggetto attuatore, all’approvazione dei progetti, ricorrendo, ove necessaria, alla conferenza di servizi”; il che manifesta come la conferenza di servizi – indetta dal soggetto attuatore e che ovviamente si svolge con la sua presenza – costituisce il modulo procedimentale di determinazione conclusiva del procedimento.

Nel senso rafforzativo di tale interpretazione, depongono anche le concrete modalità di svolgimento della conferenza (come disciplinate dall’OPCM citata) e la circostanza stessa della pubblicazione del verbale all’albo pretorio del Comune di Cerzeto (non plausibile per un atto avene natura endoprocedimentale).

Da quanto esposto, consegue il rigetto dei motivi di appello sub b) ed e) dell’esposizione in fatto.

8. Il motivo di appello incidentale proposto dall’Associazione Cavallerizzo ed altri (sub g) dell’esposizione in fatto) è fondato e deve essere, pertanto, accolto.

Con tale motivo, l’Associazione e gli altri ricorrenti rilevano che, nel dichiarare irricevibile il ricorso in quanto rivolto avverso l’OPCM n. 3472/2005, il I giudice “non ha tenuto conto che gli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, risalenti al 2005, sono divenuti concretamente lesivi solo in quanto recepiti nell’illegittimo procedimento (recte: provvedimento) attuativo, sfociato nell’approvazione del progetto definitivo di delocalizzazione” (conferenza servizi 31 luglio 2007, con esito conosciuto solo a seguito di accesso agli atti del 17 marzo 2008)”.

Il motivo è fondato e deve essere, pertanto, accolto.

L’ordinanza n. 3472/2005 dopo la precedente ordinanza n. 3427/2005 (con la quale il Capo del Dipartimento della Protezione civile era stato nominato Commissario delegato per il superamento dell’emergenza e gli erano stati conferiti i poteri per l’ “adozione di tutte le necessarie ed urgenti iniziative volte a rimuovere le situazioni di pericolo e ad assicurare l’indispensabile assistenza alle popolazioni colpite”), disciplina ulteriormente l’oggetto dei poteri straordinari, aggiungendo a questi anche il complessivo coordinamento delle attività volte alla “individuazione delle aree idonee alla delocalizzazione dell’abitato di Cavallerizzo, alla progettazione, nonché alla realizzazione dell’insediamento” (art. 1).

La ordinanza in esame disciplina altresì le modalità, i mezzi e le fasi procedimentali per giungere alla delocalizzazione, individuazione di una nuova area e realizzazione del progetto di nuovo insediamento.

Orbene, appare evidente come l’ordinanza in esame, per il suo contenuto generale, non costituisce – contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza appellata – un atto immediatamente lesivo per le posizioni giuridiche dei ricorrenti, attuali appellanti incidentali.

Con essa, infatti, si provvede solo al conferimento di poteri al commissario straordinario, finalizzati alla (eventuale) delocalizzazione della frazione di Cavallerizzo, alla individuazione di una nuova area ed alla realizzazione del progetto, ma, per un verso, non si definisce la stessa delocalizzazione (in difetto di una indicazione dello “sbocco” di essa); per altro verso, non essendo individuata una alternativa alla ricostruzione in sito, non emerge un interesse attuale ad agire contro di essa; per altro verso ancora, il difetto di indicazione di una zona quale idonea alla realizzazione del nuovo insediamento, esclude che possa insorgere un (ulteriore profilo di) pregiudizio attuale, posto che la stessa adesione (o meno) alla delocalizzazione ben può dipendere dalla individuazione in concreto della nuova area nella quale far sorgere il nuovo insediamento.

In definitiva, occorre osservare che una ordinanza con la quale non si definisce nemmeno la scelta di delocalizzazione, ma si provvedere ad attribuire al Commissario straordinario solo i poteri di “complessivo coordinamento” delle attività volte alla “individuazione delle aree idonee alla individuazione”, costituisce atto che dispone, a tutta evidenza, in via propedeutica rispetto sia alla scelta di delocalizzazione, sia alla scelta di un determinato ambito territoriale quale destinatario della ricostruzione del borgo delocalizzato.

Ne consegue che tale ordinanza non ha alcun contenuto immediatamente lesivo per le posizioni dei ricorrenti e che, dunque, l’interesse ad agire contro di essa, così come prospettato dagli appellanti incidentali, si attualizza solo con l’approvazione, avvenuta nella conferenza di servizi del 31 luglio 2007, del progetto definitivo di delocalizzazione.

Tanto precisato, appare evidente che ciò che rileva ai fini della decisione sulla tardività (o meno) del ricorso in primo grado non è la circostanza della pubblicazione dell’ordinanza in Gazzetta Ufficiale, ai sensi dell’art. 5, co. 6, l. n. 225/1992, dalla quale deriverebbe – come sostenuto dalla sentenza impugnata – una “conoscenza ex lege” del provvedimento. Ciò che rileva è, al contrario, il diverso aspetto della insorgenza dell’interesse ad agire, dipendente dalla attualità della lesione della sfera giuridica dei soggetti che dall’atto applicativo si ritengono concretamente lesi, e che, dunque, hanno solo in tale momento l’interesse ad impugnare anche l’atto presupposto, rappresentato dall’ordinanza (ancorchè in precedenza conosciuta, ma non impugnabile in quanto non immediatamente lesiva).

Per le ragioni esposte, il motivo dell’appello incidentale (sub g) dell’esposizione in fatto) deve essere accolto, con conseguente, riforma della sentenza impugnata, nella parte in cui essa dichiara “irricevibile l’impugnativa rivolta avverso la determinazione assunta con l’OPCM n. 3472 del 21 ottobre 2005, di delocalizzare la frazione di Cavallerizzo nel Comune di Cerzeto”.

9. All’esito delle pronunce sin qui effettuate, il Collegio deve ancora esaminare:

– per un verso, i motivi sub c) ed f) dell’esposizione in fatto con i quali, rispettivamente, il Prefetto di Cosenza e le altre amministrazioni statali, nonché il Comune di Cerzeto sostengono che la sentenza impugnata avrebbe errato nell’affermare che la
– per altro verso, i motivi proposti dall’Associazione Cavallerizzo ed altri ricorrenti avverso l’ordinanza n. 3472/2005, non esaminati in I grado, stante la pronuncia di irricevibilità del ricorso per la parte relativa all’impugnazione di detta ordinanza
– per altro verso ancora, gli ulteriori motivi proposti in I grado dall’Associazione Cavallerizzo ed altri, dichiarati assorbiti dal I giudice, e riproposti con appello incidentale (pagg. 36 – 43).

Ed infatti, l’appello incidentale dell’Associazione Cavallerizzo ed altri si presenta a contenuto “misto”, posto che con lo stesso per un verso si impugna la sentenza del TAR Lazio (appello incidentale improprio: art. 333 cpc); per altro verso si ripropongono censure, l’interesse all’esame delle quali si attualizza solo nel caso di positivo accoglimento dell’appello principale (appello incidentale proprio: art. 334 cpc.).

Il Collegio ritiene, in ossequio a principi di consequenzialità logico-giuridica, di dovere innanzi tutto esaminare i motivi non esaminati in I grado per effetto dell’intervenuta pronuncia di irricevibilità (in quanto il loro accoglimento renderebbe inammissibile il ricorso avverso l’approvazione del progetto definitivo di localizzazione per difetto di interesse, e, conseguentemente, inammissibili gli appelli del Prefetto e del Comune). Poi, nel caso di rigetto di tali motivi, i motivi proposti dagli appellanti Prefetto di Cosenza e Comune di Cerzeto ed infine (ove reso necessario dall’accoglimento di tali motivi), gli ulteriori motivi dell’appello Ass. Cavallerizzo.

10. L’Associazione Cavallerizzo e gli altri ricorrenti ripropongono, per il tramite dell’appello incidentale, i seguenti motivi, non scrutinati dal giudice di I grado, per effetto della già citata pronuncia di irricevibilità:

a1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza, poiché nel caso in esame lo stato di emergenza dichiarato con DPCM 11 marzo 2005 “è limitato alla mera messa in sicurezza delle situazioni di rischio prodottesi a seguito delle frane, senza alcun preciso riferimento ad una futura ipotesi di delocalizzazione del paese”;

b1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento; poiché “la successiva scelta di delocalizzare Cavallerizzo . . . non può farsi rientrare tra quelle di carattere emergenziale”, e che, comunque “doveva essere sorretta dalla piena applicazione delle normative in tema di partecipazione al procedimento amministrativo, di valutazione impatto ambientale, di procedure di evidenza pubblica; di espropriazione per pubblica utilità . . .”;

c1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza; poiché il DPCM 21 ottobre 2005 è illegittimo, in quanto non indica i termini entro cui il Commissario delegato deve svolgere i compiti relativi alla delocalizzazione di Cavallerizzo, né quello entro il quale deve essere risolta la situazione di emergenza;

d1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento; poiché è illegittimo l’atto di proroga dello stato di emergenza fino al 31 gennaio 2007 (DPCM 17 febbraio 2006), emesso dopo la scadenza del precedente termine al 31 gennaio 2006, e con esso tutti i successivi atti;

e1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; violazione art. 14 e seg. L. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento; posto che – in assenza espressa alla normativa sulla conferenza di servizi, a quest’ultima non è stato invitato alcun rappresentante dei privati;

f1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; violazione art. 3 l. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza; poiché la decisione di delocalizzare è stata assunta in assenza della necessaria istruttoria, anche sullo stato degli immobili in Cerzeto, nonché in ordine alla successiva decisione di ricostruire Cavallerizza in loc. Pianette;

g1) violazione e falsa applicazione art. 5 l. n. 225/1992; violazione artt. 11, 14 e 65 l. reg. Calabria n. 19/2003; eccesso di potere per carenza dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta ed irragionevolezza; illegittimità derivata; poiché “non esiste nell’ordinamento giuridico alcuna disposizione che consenta l’approvazione di un piano urbanistico . . . diretto a disciplinare ex novo gran parte del territorio comunale, o in variante rispetto allo strumento urbanistico vigente, senza l’osservanza sulle ordinarie regole sulla approvazione degli strumenti urbanistici e delle loro varianti”.

Giova, infine, precisare che l’ulteriore motivo di ricorso riproposto in appello (pagg. 36 – 43) costituisce un approfondimento – a seguito dell’esame di ulteriori atti – del motivo già indicato alla precedente lett. f1).

Preliminarmente, il Collegio rileva che i motivi sub b1), d1), e1), f1) e g1), lungi dal risolversi in censure dell’ordinanza n. 3472/2005, costituiscono più propriamente censure rivolte a contestare la legittimità dell’approvazione definitiva del progetto di delocalizzazione, e talora presuppongono (v. motivo sub d1), l’impugnazione di atti ulteriori e distinti (DPCM 17 febbraio 2006), di modo che il loro esame – allo stesso modo di quello del motivo riportato alle pagg. 36-43 – appare necessario solo per l’ipotesi di accoglimento degli appelli del Prefetto di Cosenza e del Comune di Cerzeto.

11. Questo Collegio ha già avuto modo di pronunciarsi sulla natura giuridica e sulla disciplina delle ordinanze ex art. 5 l. n. 225/1992, con considerazioni che si intendono riconfermate nella presente sede (Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2011 n. 5799).

Come è noto, l’art. 5 della legge 24 febbraio 1992 n. 225, concernente “stato di emergenza e potere di ordinanza”, prevede, tra l’altro, che:

“1. Al verificarsi degli eventi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c) , il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Con le medesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti .

2. Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico .

3. Il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell’articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, può emanare altresì ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Le predette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei ministri, qualora non siano di diretta sua emanazione.

4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell’articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l’attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell’incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio.

5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate.”.

Successivamente, l’art. 4 d.l. 31 maggio 2005 n. 90 (conv. in l. 26 luglio 2005 n. 152), ha previsto, per quel che interessa nella presente sede, che:

(comma 1) “Al fine di garantire l’uniforme determinazione delle politiche di protezione civile, delle attività di coordinamento e dei relativi poteri di ordinanza, nonché il consequenziale, unitario ed efficace espletamento delle attribuzioni del Servizio nazionale della protezione civile, è attribuita, ai sensi del disposto di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la titolarità della funzione in materia di protezione civile al Presidente del Consiglio dei Ministri che può delegarne l’esercizio ai sensi dell’articolo 9, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, fatte salve le competenze regionali previste dalla normativa vigente.”

Dunque, a seguito di uno degli eventi indicati all’art. 2, comma 1, lett. c) della medesima legge (e precisamente “calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”), dichiarato lo stato di emergenza dal Consiglio dei Ministri, (che deve contestualmente determinare “durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi”), possono essere emanate ordinanze “in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico”; e ciò:

– per l’attuazione degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza (comma 2);

– per “evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose” (comma 3). Né può essere ritenuto dubbio che anche queste ultime ordinanze possono essere “in deroga”, posto che – benchè il legislatore non abbia ripetuto al comma 3 la previsione
In definitiva, l’esercizio del potere di ordinanza “in deroga” necessita sia della previa dichiarazione dello stato di emergenza, e quindi del rispetto dei dati territoriali e temporali ivi previsti, sia di una chiara finalizzazione di quanto dall’ordinanza contemplato a fronteggiare situazioni strettamente connesse alle calamità, catastrofi o altri eventi di cui all’art. 2, lett. c).

Anche le “situazioni di pericolo” ovvero i “maggiori danni a persone o cose”, per evitare i quali è esercitabile il potere di ordinanza (art. 5, comma 3), devono trovare stretta connessione con il concreto dato emergenziale. Ed infatti, il richiamo al “pericolo” da evitare, non può che connettere tale stato all’evento per il quale vi è stata la dichiarazione, così come i “maggiori danni” non possono avere, quale presupposto, che i danni già provocati dall’evento calamitoso.

Al di là del dato letterale delle disposizioni, occorre inoltre tenere presente che le stesse, in quanto “norme eccezionali”, volte ad incidere (anche) sul quadro delle fonti, non possono che essere di “stretta interpretazione” (in quanto “eccezionali”, ex art. 14 disp. prel. cod. civ.), non potendosene consentire (interpretazioni e quindi) applicazioni, al di là dei casi strettamente contemplati.

D’altra parte, già prima della stessa legge n. 225/1992 la Corte Costituzionale, nell’ammettere le cd. ordinanze “extra ordinem” o “libere”, ha avuto modo di precisare i limiti entro i quali è ammesso nel nostro ordinamento l’esercizio di un siffatto potere e, quindi, l’adozione di tali ordinanze.

La Corte, chiamata a giustificare tali ordinanze, anche con riferimento alle disposizioni costituzionali di attribuzione della potestà legislativa, ne ha affermato la legittimità (sentt. 28 maggio 1987 n. 201 e 30 dicembre 1987 n. 617), nel caso in cui i provvedimenti siano emanati per motivi di necessità ed urgenza, sulla base di una specifica autorizzazione legislativa, la quale, anche se non disciplina il contenuto dell’atto (che resta a contenuto libero), deve tuttavia indicarne il presupposto, la materia, la finalità dell’intervento e l’autorità legittimata, nonché le dimensioni territoriali e temporali della concreta situazione di fatto che si deve fronteggiare.

In particolare, secondo la Corte Costituzionale (sent. n. 201/1987), “ nel nostro ordinamento costituzionale non sono individuabili clausole che autorizzino in via generale modifiche, o anche soltanto deroghe, alla normativa primaria, con disposizioni relative tanto a casi singoli quanto ad una generalità di soggetti , . . per l’esercizio da parte di autorità amministrative di siffatti poteri, con effetto di deroga – ma non anche di abrogazione e modifica – della normativa primaria, occorre una specifica autorizzazione legislativa”. Inoltre “il contenuto delle disposizioni derogatorie è soggetto a rispettare le garanzie costituzionali e a non invadere la riserva assoluta di legge” ed ancora “i poteri con esse esercitati devono adeguarsi alle dimensioni, territoriali e temporali, della concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare”.

Anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 225/1992, la Corte Costituzionale ha ribadito come “l’emergenza consista in una condizione anomala e grave, ma anche temporanea” sostenendo che “i provvedimenti extra ordinem consequenziali, emanati da autorità amministrative, debbono essere attuati in riferimento alla concreta situazione di fatto, con adeguamento alla dimensione spaziale e temporale di quest’ultima”; di conseguenza, la Corte (nell’ambito di un conflitto per attribuzione di potere) ha censurato i casi in cui, ancorchè l’emergenza fosse cessata da tempo, il Governo avesse continuato a tenere in vita il DPCM e la conseguente ordinanza “una volta cessati i presupposti che ne avrebbero legittimato l’emanazione” (sent. 14 aprile 1995 n. 127).

Tali considerazioni in ordine ai limiti del potere di ordinanza sono state già più volte espresse anche da questo Consiglio di Stato (tra le altre, sez. VI, 6 settembre 2010 n. 6464), secondo il quale, in particolare, le situazioni di emergenza prese in considerazione dall’art. 5, l. n. 225 del 1992 consentono l’esercizio di poteri derogatori della normativa primaria solo a condizione che si tratti di deroghe temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti, e sempre che tali poteri siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio, non potendo in particolare il loro impiego realizzarsi senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione.

Quanto alla natura delle cd. ordinanze extra ordinem, è stato da tempo chiarito che le stesse non hanno carattere di fonti primarie dell’ordinamento giuridico, attesa la loro efficacia meramente derogatoria, e non innovativa, nell’ordinamento medesimo. La stessa Corte Costituzionale, con sentenza 28 maggio 1987 n. 201, ha affermato che “allorquando in riferimento a situazioni di urgenza e di necessità, la legge attribuisca ad una autorità – diversa da quelle investite, secondo la Costituzione di poteri propri e delegati di normazione primaria – il potere eccezionale di derogare alle stesse norme primarie con disposizioni relative tanto a casi singoli quanto ad una generalità di soggetti o a una serie di casi possibili, tali disposizioni sono sottoposte al regime degli atti amministrativi”.

Alla stessa conclusione si giunge sulla base della sentenza della Corte Costituzionale 9 novembre 1992 n. 418, secondo la quale l’organizzazione delle funzioni di protezione civile “risulta indispensabile, ove si considerino l’estrema gravità che possono assumere gli eventi calamitosi, l’intrinseca difficoltà delle operazioni di soccorso e l’immediatezza con cui le stesse devono essere poste in atto. . . Tenuto conto della rilevanza nazionale delle attività di tutela nel loro complesso, e dell’ampio coinvolgimento in esse dell’amministrazione statale, i poteri di promozione e coordinamento non possono che essere conferiti al Governo.”

La Corte Costituzionale, dunque, nell’affermare, nel quadro dei rapporti Stato – Regioni, la legittimità costituzionale dell’attribuzione allo Stato dei “poteri di promozione e coordinamento” in materia, non attribuisce affatto agli atti emanati nell’esercizio dei poteri suddetti natura di “atto politico”, come tale non oggetto di impugnazione innanzi al giudice amministrativo (art 31 R.D. 26 giugno 1924 n. 1054; ora art. 7, comma 1, Cpa), ma riconosce agli stessi (sent. n. 201/1987), natura di atto amministrativo.

E ciò vale sia per la deliberazione con la quale il Consiglio dei Ministri dichiara lo “stato di emergenza” e per il conseguente decreto (art. 5, co. 1, l. n. 225/1992), sia per le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato (art. 5, commi 2-3), sia per le ordinanze specificamente emanate dal Commissario nominato proprio per fronteggiare l’emergenza precedentemente dichiarata (art. 5, commi 4-5).

Né l’eventuale attribuzione a tali ordinanze “extra ordinem” o “libere” della qualifica di “atti di alta amministrazione” le sottrae al sindacato giurisdizionale, dato che tali atti sono pacificamente sindacabili dal giudice amministrativo (Cass., Sez. Un., 7 marzo 2006 n. 4813).

Occorre ancora aggiungere che, proprio perché l’ordinanza è autorizzata da norma primaria “eccezionale”, ed è eccezionale essa stessa, il suo contenuto prescrittivo è di “stretta interpretazione” (ex art. 14 disp. prel. cod. civ.), non potendosene consentire (interpretazioni e quindi) applicazioni, al di là dei casi strettamente contemplati.

Ma ciò non comporta l’obbligo di “interpretazione letterale” (a ciò riducendo la nozione di “stretta interpretazione”)

Un primo, e fondamentale, argomento in tal senso è offerto dalla stessa legge n. 225/1992, il cui art. 5, nel prevedere il conferimento del potere di ordinanza in deroga, dispone che oggetto di quest’ultima possa essere “ogni disposizione vigente”, fermo il rispetto “dei principi generali dell’ordinamento giuridico” (comma 2), e solo dovendo le ordinanze “contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare” (comma 5).

La legge, nell’autorizzare il potere in deroga alla normativa primaria, proprio per la non preventivabile definizione dei presupposti che potranno rendere necessario il potere di ordinanza in deroga (non a caso la stessa Corte Costituzionale ha parlato di atti “a contenuto libero”: sent. n. 201/1987), non pone, dunque, alcuna limitazione, per materia o contenuto, alle disposizioni derogabili, limitandosi ad affermare il rispetto “dei principi dell’ordinamento giuridico”, cui occorre senz’altro aggiungere, sulla scorta della giurisprudenza della Corte Costituzionale, il limite del rispetto delle garanzie costituzionali e della riserva assoluta di legge (Corte cost. n. 201/1987).

Proprio in considerazione della eccezionalità del potere di ordinanza in deroga (nonché dell’esperienza di ordinanze commissariali emanate in assenza di una norma generale presupposta – ante l. n. 225/1992 – e delle indicazioni della giurisprudenza costituzionale), il legislatore, nel disciplinare la materia, ha inteso evitare che l’ambito di esercizio del potere di deroga restasse senza alcuna preventiva indicazione e delimitazione, prescrivendo quanto meno la doverosa indicazione delle “principali norme a cui si intende derogare”.

Mediante tale opportuna previsione, il legislatore:

– per un verso, ha verosimilmente inteso evitare di lasciare ex post all’interprete il sindacato, di volta in volta, sulla legittimità della concreta deroga operata dall’amministrazione straordinaria in rapporto all’ambito del suo esercizio (con un inevit
– per altro verso, non ha ritenuto sufficiente la mera e generale indicazione di “settori normativi” (che avrebbe potuto risolversi in una delimitazione solo apparente dell’ambito delle disposizioni oggetto di possibile deroga), richiedendo l’indicazione
Tale essendo la previsione di legge, appare evidente – già sulla base di una interpretazione letterale o di tipo “dichiarativo” della medesima – come ben difficilmente l’indicazione di norme derogabili effettuata da una ordinanza commissariale può risolversi in una indicazione “tassativa” delle medesime, avendo il legislatore espressamente richiesto l’indicazione delle “principali” (e quindi non di tutte le) norme derogabili.

D’altra parte, la richiesta di indicare le “principali”, e non “tutte” le norme derogabili (e quindi di redigere un elenco non esaustivo delle medesime), desumibile ictu oculi dalla lettera della legge, risponde in tutta coerenza anche alla natura ed alle finalità dell’atto oggetto di disciplina, cioè dell’ordinanza commissariale.

Ed infatti, posto che quest’ultima è un atto “a contenuto libero”, non essendo tale contenuto predefinibile proprio in ragione delle emergenze che con le ordinanze stesse dovranno essere affrontate e dei problemi che dovranno essere concretamente risolti, se è del tutto ragionevole una delimitazione della “libertà di contenuto” dell’ordinanza, è altrettanto evidente che questo non può essere convertito nel suo opposto, e cioè in un contenuto rigidamente predefinito, la cui previsione sarebbe irragionevole proprio in relazione gli stessi presupposti che sorreggono l’eccezionalità dell’intervento.

In definitiva, il legislatore ha inteso conciliare le due esigenze – la prima, di effettività ed efficacia dell’azione amministrativa emergenziale e derogatoria, la seconda di garanzia del rispetto dell’ordinamento giuridico – attuando tra le stesse un idoneo bilanciamento. Di modo che occorre, dunque, escludere che la norma primaria imponga all’ordinanza commissariale una indicazione tassativa delle norme da essa derogabili, quasi costituenti queste ultime un numerus clausus intangibile sia dall’amministrazione, sia successivamente (in sede di sindacato giurisdizionale) dall’interprete.

Infine, quanto alla motivazione che deve sorreggere l’ordinanza extra ordinem, si è affermato (Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2005 n. 2795), che le scelte dell’amministrazione straordinaria devono essere concretamente valutate in rapporto ad una situazione di emergenza del tutto eccezionale e straordinaria, nella quale la ponderazione e la comparazione dei diversi interessi in gioco non segue pedissequamente le regole ed i criteri che governano l’azione pubblica in situazioni ordinarie, così che non ogni carenza, insufficienza o contraddittorietà a livello istruttorio o di motivazione ridonda automaticamente e necessariamente in vizio del relativo procedimento, sotto forma di una delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere.

In definitiva, il giudice amministrativo, nell’esercizio del proprio sindacato, deve tenere conto sia della natura di “atto di alta amministrazione” delle ordinanze in esame – e conseguentemente della ampia discrezionalità della quale gode l’amministrazione – sia delle particolari circostanze (situazioni di calamità che richiedono urgenza nell’agire) che fungono da presupposto dell’atto adottato.

Ciò, tuttavia, significa anche che, a fronte dei limiti del sindacato del giudice, relativi al modo in cui in concreto il potere è stato esercitato (e quindi alle scelte in concreto operate dall’amministrazione con l’atto emanato), il medesimo sindacato giurisdizionale deve essere invece rigoroso ed attento nel verificare la sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di ordinanza, e quindi la sussistenza delle ragioni di urgenza e la evidenza della connessione tra disposizioni adottate e dichiarazione dello stato di emergenza, oltre a verificare, come è ovvio, il rispetto dei limiti temporali e territoriali indicati dalla già citata dichiarazione dello stato di emergenza; e ciò secondo quanto affermato dalla Corte Costituzionale.

In caso contrario, il potere in deroga (ed il “prodotto” del suo esercizio, rappresentato dalle ordinanze extra ordinem) rimarrebbero senza alcuna possibilità di controllo in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio legittimo, di modo che si verterebbe in una situazione che, oltre a violare l’art. 113 Cost., risulterebbe intollerabile per l’ordinamento giuridico nel suo complesso.

12. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, devono essere ritenuti infondati i motivi di ricorso in I grado proposti avverso l’ordinanza 21 ottobre 2005 n. 3472 (riportati alle precedenti lettere a1) e c1).

Ed infatti, per un verso, stante il contenuto “libero” dell’ordinanza, più volte richiamato, appare evidente come un intervento emergenziale, interessante un intero nucleo abitato, ben possa astrattamente comprendere anche l’ipotesi di delocalizzazione dell’abitato e sua ricostruzione in un luogo diverso. Nel caso di specie, l’emergenza consiste, dunque, non solo nell’evitare pericoli (o danni) conseguenti all’evento franoso eccezionale che ha colpito l’abitato, ma anche nell’evitare il protrarsi di una situazione di disagio per la popolazione, alla quale occorre assicurare la ricostituzione delle soluzioni abitative.

In definitiva, non costituisce motivo di illegittimità dell’ordinanza, la mera assenza nella previa dichiarazione dello stato di emergenza, di puntuali indicazioni in ordine alle soluzioni in concreto che il Commissario nominato intenderà adottare in esercizio dei suoi poteri (essendo, ovviamente, differente ogni valutazione – nei limiti del sindacato giurisdizionale amministrativo – in ordine alla legittimità delle soluzioni indicate in ordinanza).

Quanto al presupposto temporale, l’ordinanza è stata adottata nei termini indicati dalla previa delibera, e tali da circoscrivere temporalmente lo stato di emergenza.

Per le ragioni esposte, i motivi di ricorso in I grado sopra riportati devono essere rigettati, stante la loro infondatezza.

13. Anche i motivi di appello proposti dal Prefetto di Cosenza (sub c) dell’esp. In fatto) e dal Comune di Cerzeto (sub f), relativi alla (ritenuta) non necessità della previa VIA ai fini dell’approvazione del progetto definitivo della ricostruzione della fraz. Cavallerizzo in loc. Pianette, sono infondati e devono essere, pertanto, respinti.

Secondo l’appello delle amministrazioni statali, la VIA non sarebbe necessaria in quanto “nel caso di specie non deve applicarsi la procedura di VIA, in quanto l’area interessata dal progetto di delocalizzazione e ricostruzione è pari a circa 9 ha e, comunque, sicuramente inferiore a 10 ha”. In tal modo, trova applicazione l’art. 23 d. lgs. n. 152/2006 ed il relativo all. III (elenco b), punto n. 7, lett. a) e b).

Secondo il Comune di Cerzeto, la VIA è da escludere in quanto gli artt. 23 e 24 d. lgs. n. 152/2006, ricompresi nella Parte II, sono entrati in vigore solo il 31 luglio 2007 (data in cui si è tenuta la conferenza di servizi), per cui “precedentemente alla conferenza dei servizi . . . non avrebbe potuto applicarsi una normativa non ancora entrata in vigore”. Conseguentemente, trova applicazione il DPR 12 aprile 1996, il cui all. B, punto 7, lett. b), limita l’applicazione del sub procedimento di VIA ai “progetti di sviluppo urbano all’interno di aree urbane esistenti che interessano superfici superiori a 10 ha”.

Al contrario, secondo la sentenza appellata, la individuazione dell’area per la ricostruzione del centro abitato avrebbe dovuto essere sottoposta a valutazione di impatto ambientale, posto che “ai sensi dell’art. 15 l. 306/2003, in caso di calamità per le quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza, e solo in specifici casi in cui la situazione d’emergenza sia particolarmente urgente al punto da non consentire l’adempimento della normativa vigente in materia d’impatto ambientale per garantire la messa in sicurezza di immobili e persone da situazioni di pericolo immediato non altrimenti eliminabile, sono esclusi dalla procedura di valutazione di impatto ambientale singoli interventi disposti in via d’urgenza, ai sensi dell’art. 5, co. 2 e 5, l. 225/1992”.

Orbene, il Collegio rileva che, ai sensi dell’art. 15, co. 1, l. 31 ottobre 2003 n. 306 (di recepimento dell’art. 2, par. 3, direttiva 85/337/CEE):

“in caso di calamità per le quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza, e solo in specifici casi in cui la situazione d’emergenza sia particolarmente urgente al punto da non consentire l’adempimento della normativa vigente in materia d’impatto ambientale per garantire la messa in sicurezza di immobili e persone da situazioni di pericolo immediato non altrimenti eliminabile, sono esclusi dalla procedura di valutazione di impatto ambientale singoli interventi disposti in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 5, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.”.

Secondo quanto chiaramente desumibile dalla norma, sono esclusi dalla valutazione di impatto ambientale solo “singoli interventi” e sempre che ci si trovi di fronte a “specifici casi in cui la situazione di emergenza sia particolarmente urgente al punto da non consentire l’adempimento della normativa vigente in materia di impatto ambientale”.

In altre parole, come condivisibilmente affermato dalla sentenza impugnata, “la dichiarazione dello stato di emergenza per calamità è condizione necessaria ma non sufficiente per legittimare l’esclusione della procedura di VIA essendo altresì richiesta la presenza di una situazione di emergenza particolarmente urgente nonché la presenza di una situazione di pericolo immediato non altrimenti eliminabile”.

Nel caso di specie, non erano in esame interventi urgenti di immediato contrasto del pericolo derivante dalla calamità naturale, bensì un complesso ed ampio intervento di delocalizzazione e ricostruzione di una intera frazione di un Comune, peraltro a distanza di tempo dall’effettivo verificarsi dell’evento calamitoso.

La disciplina ora considerata, di rango primario, non può che imporsi a quanto già previsto dal DPR 12 aprile 1996, al quale si rifa il Comune appellante, ritenendolo in vigore al momento di approvazione del progetto e sottolineando che quest’ultimo escluderebbe dalla VIA “progetti di sviluppo di aree urbane, nuove o in estensione, interessanti superfici superiori ai 40 ha”.

E ciò in quanto per un verso, si tratta di disciplina successiva e di rango primario; per altro verso, si tratta d disciplina speciale, posto che si riferisce espressamente ad interventi di protezione civile, laddove la richiamata disciplina del DPR 12 aprile 1996 è di carattere generale.

A quanto esposto, occorre aggiungere il fatto che, alla data del 31 luglio 1997 (data di approvazione in conferenza di servizi del progetto definitivo di ricostruzione), era (il giorno stesso) entrato in vigore l’art. 23 d. lgs. n. 152/2006, il quale (comma 4) prevede che “possono essere esclusi dal campo di applicazione del presente titolo i progetti di seguito elencati che, a giudizio dell’autorità competente, non richiedano lo svolgimento della procedura di valutazione di impatto ambientale:

( . . . . )

b) i progetti relativi ad opere ed interventi destinati esclusivamente a scopi di protezione civile, oppure disposti in situazioni di necessità e d’urgenza a scopi di salvaguardia dell’incolumità delle persone da un pericolo imminente o a seguito di calamità . . .”.

Tale disposizione (la cui entrata in vigore è stata dapprima differita al 31 gennaio 2007 dall’art. 1-septies d.l. n. 173/2006, conv. in l. n. 228/2006, e poi al 31 luglio 2007 dall’art. 5, co. 2, d.l. n. 300/2006, conv. in l. n. 17/2007, ambedue norme di modifica del termine di cui all’art. 52 d. lgs. n. 152/2006), nel testo all’epoca vigente, prevede che, per essere esclusi dalla VIA, i progetti, lungi dall’essere a questa sottratti, abbisognano di uno specifico giudizio dell’autorità competente.

Peraltro, il comma 2 dell’art. 52 d. lgs. n. 152/2006, prevede che “i procedimenti amministrativi in corso alla data di entrata in vigore della parte seconda del presente decreto, nonché i procedimenti per i quali in tale data sia già stata formalmente presentata istanza introduttiva da parte dell’interessato, si concludono in conformità alle disposizioni e alle attribuzioni di competenza in vigore all’epoca della presentazione di detta istanza”.

La norma enuncia, dunque, un principio di applicazione, ai procedimenti in corso, della disciplina antecedentemente in vigore; disciplina che, nel caso di specie, e per le ragioni già esposte, è da rinvenirsi nell’art. 15 l. n. 306/2003.

Per le ragioni sin qui esposte, i motivi di appello (sub c) e sub f) dell’esposizione in fatto), rispettivamente proposti dal Prefetto di Cosenza e dalle altre amministrazioni statali, e dal Comune di Cerzeto), devono essere respinti, stante la loro infondatezza.

14. In definitiva, il Collegio deve rigettare in toto sia l’appello delle amministrazioni statali, sia l’appello incidentale del Comune di Cerzeto.

Deve, invece, accogliere l’appello incidentale dell’Associazione Cavallerizzo ed altri, nei limiti della riforma della sentenza impugnata, quanto alla declaratoria di irricevibilità del ricorso, in quanto proposto avverso l’ordinanza 21 ottobre 2005 n. 3472. Conseguentemente, esaminati i motivi rivolti avverso quest’ultima, deve dichiarare i medesimi infondati, rigettando, per tale parte, il ricorso instaurativo del giudizio di I grado.

Infine, la reiezione degli appelli esime il Collegio dall’esaminare nel merito i motivi proposti in I grado e riproposti con appello incidentale (proprio) dall’Associazione Cavalerizzo ed altri, nel presente grado di giudizio, dovendosi concludere per l’inammissibilità dello stesso atteso il difetto di interesse.

Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Prefetto di Cosenza ed altri, come in epigrafe indicati (n. 2834/2010 r.g.):

a) rigetta l’appello principale;

b) rigetta l’appello incidentale proposto dal Comune di Cerzeto;

c) accoglie, nei limiti di cui in motivazione, l’appello incidentale proposto dall’Associazione Cavallerizzo vive ed altri, come in epigrafe indicati, e, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso proposto dai medesimi in I grado, con riferimento all’OPCM 21 ottobre 2005 n. 3472;

d) dichiara inammissibile, nel resto, l’appello incidentale dell’Associazione Cavallerizza ed altri;

e) compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/12/2013

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